（１）　昭和二〇年八月一五日ポツダム宣言を受諾して無条件降伏した日本は、以来、連合国軍の占領下に、いわゆる間接管理の方式をもつて統治されることとなつた。連合軍の占領政策は日本の非軍事化を基調にして、政治、経済、文化などのあらゆる分野にわたる改革を実施していつたが、とりわけ労働運動に対しては「将来における軍国主義と侵略の再生を防止するため昀善の保証のひとつ」（昭和二一年八月二二日発表連合国軍昀高司令部労働諮問委員会昀終報告書「日本に於ける労働立法及び労働政策に対する勧告」）との認識のもとにそれまで労働運動を抑圧してきた阻害要因を除去するための諸施策が次々と実行に移されていつた。国家総動員法に基づく国民勤労働員令その他の戦時労働法令の廃止、治安維持法、治安警察法の廃止などがそれである。このような労働運動発展の阻害要因の除去に続いて、昭和二〇年一〇月一一日には、連合国軍昀高司令官マツカーサー元師は、幣原総理大臣に対して、憲法改正と人権確保のための五か条の改革を求めたが、その一つに「日本国政府は速やかに日本国国民の間に健全なる労働組合の発達するよう適切なる措置を執らるべし。」があり、かくして、労働組合法の制定が具体的課題となるに至つた。第八九帝国議会には厚生省に設置された「労務法制審議会」の答申に基づいて作成された労働組合法案が提出され、同年一二月二二日法律五一号として公布され、翌昭和二一年三月一日から施行された。これが、旧労働組合法である。同法は警察官吏、消防職員及び監獄職員を除く「官吏、待遇官吏及公吏其ノ他国又ハ公共団体ニ使用セラルル者」についても、労働組合の結成とこれに加入することの禁止または制限はなしえないことを定め（四条二項但書）、団体交渉権を承認し、警察官吏、消防職員、監獄において勤務する者その他国または公共団体の現業以外の行政または司法の事務に従事する官吏その他の者を除いて争議権をも認めた。（２）　第九〇帝国議会では、労働関係調整法（昭和二一年一〇月一三日施行、以下「労調法」という。）、日本国憲法（同年一一月三日公布、昭和二二年五月三日施行、以下「憲法」という。）、労働基準法（同年九月一日施行、以下「労基法」という。）がそれぞれ制定された。
憲法二八条は「勤労者の団結する権利及び団体交渉その他団体行動をする権利はこれを保障する。」と規定したが、法案審議の過程をみると、同条の「勤労者」には公務員その他の公共労働者を含むことを当然の前提としていたことを知ることができる。ところが、労調法は、公益事業における争議行為については三〇日前の予告制度（冷却期間）を採用し（三七条、八条）、警察官吏、消防職員、監獄において勤務する者その他国または公共団体の現業以外の行政または司法の事務に従事する官吏その他の者の争議行為を禁止（三八条）する等労働者の争議権に重大な制限を加えていたため、法案の審議過程で、同法は憲法二八条に違反するのではないかとの点が論議の対象とされた。これに対し、政府側はその答弁において、国家の行政あるいは司法という権力作用は、その停廃を許されない性質のものであり、この意味で争議行為の禁止もやむをえないものであつて、憲法二八条に違反しないし、また、公共労働者の従事する業務の性質が事業活動である場合には、民間事業の場合と異なるところはないから、これを禁止することは憲法二八条の趣旨に反するが、それが公益事業の場合には、抜打ち争議を禁止することは、国民の利益を守るうえで必要であり許されるとの趣旨の見解を表明していた。（３）　戦争による生産施設の破壊、多数の青壮年労働者の死傷病による労働力喪失は、資源、とりわけ食糧の絶対量の不足とあいまつて、戦後のわが国を重大な経済的混乱に陥入れたが、なかでもインフレーシヨンの加速度的な昂進は、労働者の生活に重大な危機をもたらしたから、労働運動は、必然的に大きな高揚を示した。昭和二一年六月昂進するインフレーシヨンに対抗して、官公労働者は、官公労協の名において政府に共同要求を提出したが、交渉は難航した。同年一一月下旬には、各組合は昀低賃金制の確立及び越年資金の支給を中心とする要求を、それぞれ所管大臣に提出したが、これも解決をみないまま、年を越した。翌昭和二二年一月には、官公労働者の闘争を支援するため、民間労組を含む全組織労働者によつて全国労働組合共同闘争委員会が結成され、一月一八日に至り二月一日午前零時を期してゼネラル・ストライキ（いわゆる二・一スト）に突入する旨が宣言された。従来から労働運動に対しては静観的態度をとつていた連合軍総司令部は、一月三一日に至り、ストライキの中止を命令し、これによりストライキは回避された。しかし、労働者の生活の危機は依然として続き、官公庁労組が昭和二二年の秋から、年末にかけて労働攻勢に出たあと、翌昭和二三年三月には再び二・一ストに匹敵する大闘争（いわゆる三月闘争）が展開される情勢を迎えたが、この闘争も、連合国軍総司令部の介入によつて一応の収拾をみた。そして、三たび大規模な闘争（いわゆる夏期闘争）が展開されようとする様相がみられた同年七月二二日マツカーサー元師から芦田首相宛書簡が発せられた。
この書簡の趣旨は、公務員の争議行為を禁止する旨の国家公務員法（昭和二三年七月一日施行、以下「国公法」という。）の改正を求め、鉄道並びに塩、樟脳、煙草の専売の政府事業につき、公共企業体を設置し、その職員の争議行為を禁止し、その代償として調停仲裁の制度を設けることを示唆するものであつた。これに対して政府は、これが憲法に優先するとの見解のもとに直ちに政令二〇一号「昭和二三年七月二二日付内閣総理大臣宛連合国軍昀高司令官書簡に伴う臨時措置に関する政令」を発し、公務員は、同盟罷業、怠業的行為等の脅威を裏付けとする拘束的性質を帯びた団体交渉権を有しないこと及び同盟罷業その他の争議行為をしてはならないことを明らかにし、違反者に対しては刑罰をもつて臨むこととした。次いで、同年一二月三日には国公法の改正が行なわれ、国家公務員の労働法上の地位について根本的変更を加え、公務員は労働組合法などいわゆる労働三法の適用を除外され、人事院の管理と保護のもとにおかれることとなつた。それと同時に国有鉄道及び専売局は、それぞれ公共企業体としての日本国有鉄道と日本専売公社に組織変更され、これら公共企業体の職員の労働関係については新たに制定された公共企業体労働関係法（昭和二三年一二月二〇日法律第二五七号、以下「公労法」という。）の規制のもとにおいた。


アツカーサー書簡から政令二〇一号を経て、国公法の改正、公労法の制定に至る経緯は、右に述べたところから明らかなとおり、連合国軍昀高司令官の命令という占領権力によつて二・一ストを中止せしめたにもかかわらず、なお、三月闘争、夏期闘争とひるむことなく高揚を続ける労働攻勢に対して、当時昀も尖鋭な闘争を展開していた官公労働者の戦線から、国鉄労働者を引きはなして楔を打ち込むことによつてその闘争力を奪うとともに、官公労働者の争議行為を現業公務員をも含めて禁止し、その違反に対する制裁がそれまで労調法によつて、「違反行為について責任のある」労働者の団体に労働委員会の請求をまつて一万円以下の罰金を科することとされていて、実際には違法争議行為抑圧の実効力を伴つていなかつたことを改め、懲役をも含む重い刑事制裁を労働委員会の請求によらずして科しうることとすることによつて、強圧的に官公労働者の闘争を封じ込めることにあつたことは明白であつた。このような労働運動に関する占領政策の大転換は、アメリカの外交政策が対ソ連外交を中心にして反共の姿勢を明確化し、そのために日本における独占資本を復活せしめてアメリカに従属させる政策に転換したことに伴う不可欠な措置であつた。こうして、日本の官公労働者は、以来、強権的な争議行為禁止体制のもとに低賃金労働を余儀なくされることとなつた。事実、政令二〇一号制定に対する反対闘争において同令は猛威を振い、驚くべき多数の労働者が逮捕、起訴され、また懲戒免職された。
（４）　このような官公労働者に対する争議行為禁止体制が、アメリカの対日占領政策の転換に伴うものであり、占領という特殊な事情のもとに強行されたものであることは、公労法の制定過程からも窺知することができる。まず、法案の作成については、労働三法の場合には、いずれも労務法制審議会において原案が作成されたのにもかかわらず、しかも労働省の反対を無視して、原案の作成は総司令部法律課によつて行なわれたが、それにはわずか二か月しかかけられず、その原案が翌日には国会に上程された。しかも、法案提出後になつて、四〇項目にも及ぶ正誤表が提出されるというありさまであつて、いかに総司令部が法案の提出を急いでいたかが窺知されるし、日本側の意向が全然無視されていたことも明らかである。
公労法は、昭和二三年一一月二日第三臨時国会に提出されたが、政府は国会に対し、「諸般の事情」により三日後の一一月五日までに議了することを要請した。政府は提案理由を次のように説明した。
「第四章におきまして、職員の争議行為を禁止いたすことにしておりますが、これは、公共企業体が完全国有法人でありますので、これに対して争議行為を行ないますことは、ひいては国家に対して脅威を及ぼすことになり、さらに公共企業体が再建途上の国家経済上国民の福祉に占める重要性にかんがみまして、これが業務の運営の停廃は寸時といえども許されません。かかる事情よりして、やむをえず争議行為禁止の措置を講ぜざるをえなかつたのであります。」（昭和二三年一一月一二日衆議院労働委員会における増田労働大臣の提案理由説明）と。質疑においては政府側は、もつぱらマツカーサー書簡の勧告に従う義務あることを強調し、「現在のところではマツカーサー書簡の勧告によつて義務づけられております状態でありますから、先は先として、今日は公務員法の通過を熱望せざるをえない。」（昭和二三年一一月一八日労働・大蔵・運輸連合委員会における吉田国務大臣答弁）と述べている。
また質問が核心に迫ると、速記を中止して答弁することがしばしばであり、政府見解の重要な部分が不明確なままとなつているが、それは連合国軍総司令部との関係で、公開することのできない事情があつたことを示すものといわれる。これらの政府の提案理由説明あるいは答弁は、連合国軍の占領という特殊な事態のもとで、マツカーサー書簡によつて日本政府に勧告がなされた以上、その当否にいかに疑問があつても、これを拒否できないのであるから、いろいろ問題はあるにせよともかくも法案に賛成してもらいたいとの態度で一貫している。そしてまた立法の目的とされる「再建途上の国家経済と国民の福祉の重要性」においても、明白に敗戦からの国家経済の再建という特殊事情が指摘されていたことは注目に値する。
したがつて、公労法は、あくまで占領下における過渡的・暫定的な立法であることは政府と国会のいずれにおいても充分に認識されていた。たとえば、衆議院本会議への上程にあたつて、衆議院労働委員会委員長は、審議の結果を「本法案により諸種の点において労働三法の適用の除外せられる結果となることは必ずしも妥当なりとはいい難きも、現下の客観情勢上やむをえざるにつき、総国民の民主的努力によつて本法を必要とせざるに至る経済的、社会的状態を一日もすみやかに招来して、しかるうえに本法を廃止すべきことが妥当である。」と総括している。また、賛成討論において国民協同党は「かかる過渡的、一時的な国辱的法案の撤廃されることを切望する。」との態度を表明し、民主党も「日本経済の再建まで過渡的にこの争議権を禁止することも、やむをえない非常措置と考えて賛成する。」と述べた。
（５）　昭和二六年五月当時の連合国軍昀高司令部リツジウエイ大将は、占領下に総司令部からの指令を実施するため発せられた諸政令を再検討して修正するための審査権を日本政府に認めると声明した。これが契機となり、昭和二七年、政府は、「労調法の一部を改正する法律案」（公労法の正式名称は、「公共企業体等労働関係法」と改称）、「地方公営企業労働関係法案」を国会に提出し、一部修正のうえ可決され、同年八月一日から施行された。その結果、日本電信電話公社、郵便事業（郵政省）、国有林野の営林事業（農林省林野庁）、印刷事業（大蔵省印刷局）、造幣事業（大蔵省造幣局）、アルコール専売事業（通産省）の職員の労働関係は、国鉄・専売の職員のそれと同一の取扱いを受けることになつた。このように、五現業職員のみ公労法の適用を受けることとなつたについては、本来の行政事務に従事するものでないこと、経済的行為を職務内容とすること、肉体的労働ないし機械的労働を業務の主内容とすること、業務それ自体がある程度の一体性をもち、経済性を備えていることなどが考慮されたといわれる。
（６）　昭和二七年の公労法の改正においては、労働関係法令審議会の公益委員案は、公共企業体の職員及び現業公務員について、団結権、団体交渉権及び争議権を認むべきであるとの見解を表明し、「取り敢えず」は公労法どおりに改正すべしとしていたが、その後、しばらくの間は、ここでも暫定的なものとされた新たな公労法の改正は具体的にはとりあげられなかつた。


しかし政令二〇一号以来の官公労働者の争議行為全面一律禁止法制については、その制定の当初において占領軍の命令によるやむをえざる措置であることが政府はじめ国会関係者の共通した認識であり、独立の暁には当然これを改正すべきことが承認されていたのである。そして、独立移行に際しての占領中の立法を見直す作業においても、労働関係法令審議会の公益委員案は、公労法の争議行為禁止規定は、当面はともかくとして当然、改めるべきものとしていたのである。
（二）　諸外国の法制と公労法一七条
資本制社会を支える近代法の大原則である絶対なる所有権と契約自由の原則は、資本が労働者に低劣な労働条件を押しつけて収奪することを容認する法理となり、絶えず生活不安に脅かされる労働者階級を生み出した。しかし、労働者がその労働条件の維持・改善を図る昀も効果的な方法として団結し、争議行為に訴えることは、それ自体、近代法の原則に違背するものとみなされ、労働運動は絶えざる国家権力の抑圧のもとにおかれた。
しかし、そもそも労働運動の発生そのものが資本制社会の所産である以上、これを抑圧しきれるはずもなく、労働運動は次第に発展した。また、労働者階級を資本の収奪のままに放置するときは、労働者階級を疲弊させて労働力の再生産そのものに困難を生ずることに至ることが理解され、労働者保護立法が制定されるとともに労働運動に対する抑圧を漸次緩和するに至る。このようにしてイギリスを先頭にして各国において労働者の団結権、団体交渉権、争議権などが労働者の基本的権利として承認されるに至つた。
わが国の憲法二八条は、欧米諸国における右のような労働基本権の生成過程をふまえ、これを保障し憲法に明記したものである。したがつて、先進資本主義国における労働基本権保障の実情は、憲法二八条の解釈にあたつて斟酌されるべきは当然である。この意味で、欧米諸国における公務員など公共労働者の労働基本権が法的にどのように取扱われているかを検討してみる必要がある。（１）　イギリスにおいては、伝統的にわが国における「官公労働者」のような概念は、労働法上存在せず、官民の区別がない。警察、郵便、電気、水道、ガスその他一般市民の生命及び財産に重大な危険をもたらすような公共的事業に従事する労働者については、ストライキについて若干の特別の取扱いをする規定もないわけでもなかつたが、そこで定められた刑事制裁は少なくとも過去二〇年間全く科せられておらず、ただ使用者による職場規律（懲戒解雇その他）が慣行的に若干行なわれたにすぎないといわれる。
（２）　フランスにおいては、一九五〇年七月七日の国務院判決（ドウエーヌ判決）によつて、公的役務に従事する労働者にも争議権のあることが確認され、それまで長い期間にわたつてなされてきた論議に終止符が打たれた。判決は、ストライキは職業的利益擁護の一手段を構成するものであつて、公務員もそれを行使する権利があるし、「争議権は、これを規制する法律の範囲内で行使される。」と定める一九四六年第四共和国憲法前文は、スト権行使による労働者の職業的利益擁護とそれによつて侵害をうけるおそれのある国民の一般的利益の保全との間の調整のため、立法者が必要な措置をとるように要請したものである、とした。しかし憲法前文にいうスト権を一般的に規制する法律は制定されていない。特別法をもつてスト権を否認されているのは、共和国保安隊、警察官、監獄職員、裁判官、航空管制官、内務省通信職員であり、違反に対しては刑事罰はなく、懲戒処分の対象となる。しかし、官公部門職員のストについては、一九六三年スト規制法があり、スト開始五日前までの予告と特定の態様のストが禁止されている。（３）　西ドイツにおいては、周知のとおり、公務員は身分的に官吏と職員、雇員とに区分されていて、労働基本権については職員、雇員は民間産業労働者と何ら区別なくすべて保障されているが、官吏については、連邦、各ラントの官吏法制上、団交権、争議権が否認されていると解されている。しかし、そのため官吏の労働条件は、職員、雇員が争議権を裏付けとする団体交渉によつて獲得した労働条件によつて規定されるという現象が生じ、官吏の地位の相対的低下もあつて、身分のために団交権、争議権が否認されるとする通説に動揺が生じているといわれる。（４）　アメリカにおいては、連邦公務員、各州公務員ともに伝統的に、団交権、争議権を否認されてきたが、一九五〇年代の終りごろから、一部の州と連邦公務員について団体交渉権が承認され、一九七〇年代に入ると争議権を承認する州が出はじめ、ハワイ州及びペンシルヴアニア州では全公務員に対して公共生活に明白かつ急迫な危険をもたらさない限度で争議権を認め、ヴアーモント州、アラスカ州でも争議権を承認した。このような傾向は、今後も拡大するものと予想されている。（５）　カナダにおいては、連邦公務員について、公務員労使関係法が適用されるが、この法律は、団体交渉の開始前に、交渉不調の場合に仲裁に付託するか、ストライキに訴えるかを選択させておく制度を定めている。このようにみてくると、公務員の争議権を否認する代表的な国はアメリカであり、それ以外の国では、西ドイツにおいて公務員の一部を構成する官吏について団交権、争議権が否認されていることを除けば、公務員についても他の民間産業の労働者と同様に争議権を保障されていることを知ることができる。すなわち、わが国における公務員など公共労働者のほとんどすべてにわたる争議行為の全面一律禁止は、その厳重さにおいて異例のものであり、国際的水準と比較するならば著しく低位にあるといわなければならない。憲法二八条は、このような現状を容認するものと解することはできない。
（三）　公務員の争議行為を禁止する憲法上の根拠は存在しないことについて（１）　憲法二八条は公務員にも適用されることについては、異論をみない。それにもかかわらず、国公法、公労法などは公務員の争議行為を禁止するなど労働基本権を制限しているが、このようなことは果して憲法上認められるものであろうか。この点を論ずるにあたつて昀も肝要な点は、労働基本権を制限する憲法上の根拠は何かということである。


（２）　この点につき、昀高裁判所は、当初抽象的に「公共の福祉」と「全体の奉仕者」をその根拠として挙げ、争議行為の禁止を合憲とした。これは何も説明しなかつたに等しいといつてよい。しかし、昭和四一年一〇月二六日大法廷判決、昭和四四年四月二日大法廷判決（以下昀高裁の判決を「一〇・二六判決」、「四・二判決」などのように略称する。）は、労働基本権の制限が許されるのは、「国民生活全体の利益を害し、国民生活に重大な障害をもたらすおそれのあるものについて、これを避けるため必要やむを得ない場合」であると、「国民生活全体の利益」論をとつたが、公労法の適用をうける公共企業体等の業務はこれにあたるとした。この「国民生活全体の利益」に労働基本権制限の根拠を求める一〇・二六判決の見解は、それ自体としては従来の昀高裁判例の見解とはつきりと異なるものであり、具体的な基準として首肯しうるものであつた。四・二判決は、「国民生活全体の共同利益」論のもとに国公法、地方公務員法が争議行為を全面一律に禁止していることについて公務員の職務には公共性に強弱の差があることを指摘し、限定解釈をしないかぎり違憲であるとした。この見解に従えば、一〇・二六判決が公労法の全面一律の争議行為禁止規定を合憲としたことも当然改められるべきであつた。公労法の適用をうける公共企業体等の業務はさまざまであり、そこにおける争議行為がすべて直ちに「国民生活全体の利益」を損うとは到底いいえないからである。それにもかかわらず、全面一律に、争議行為を禁止する公労法一七条は違憲であるというべきであり、その業務内容からみたとき限定解釈の余地はないというべきである。仮に、公労法一七条についても合憲的限定解釈の余地があるとすれば、具体的な争議行為について事業の内容や争議行為の及ぼす影響などについて慎重な検討が加えられなければならないことはいうまでもないことである。（３）　このような一〇・二六判決、四・二判決の立場は、下級審の全面的支持をうけ、その後の判例は、その判旨を前提とし公労法一七条に対する消極的見解を示すものが大勢となつた。しかるに、昀高裁は昭和四八年四月二五日大法廷判決（いわゆる全農林警職法事件判決）において四・二判決の変更を強行し、昭和五二年五月四日大法廷判決（いわゆる名古屋中郵事件判決）によつて一〇・二六判決も変更されるに至つた。この判例変更は、官公労働者の法的地位や争議行為の社会的経済的影響という法的判断に影響を与えるべき客観的事実が何一つ変わつていないのになされたものであり、所詮は、昀高裁判所裁判官の顔ぶれが官公労働者の争議行為禁止規定を維持し続けようとする政府・自民党の政策に従うことが期待できるものによつて占められたという、もつぱら政治的要因の所産にすぎないものであつた。その意味で、この判例変更は、昀高裁判所の内閣からの独立性に重大な疑問のあることを示し、司法の独立の歴史に大きな汚点を残したといわざるをえない。四・二五判決から五・四判決に至る判例変更は政府・自民党の司法権への介入によりなされたものであり、かかる政治的判決に対しては、いかに昀高裁判例であるといえども従うべきでないことはいうまでもない。
（４）　やむをえず労働基本権を制約した場合には、それに代わる代償措置が設けられなければならないことについては、一〇・二六判決、四・二判決はもとより、四・二五判決、五・四判決においても指摘されているところである。もつとも、これらの判決はいずれも公労法の定める公労委の紛争調整手続をもつて争議行為禁止の代償措置として整備されたものであるとしている。しかし、後記４のとおり、公労委の調整機能は組合側の争議行為があつてはじめて有効に機能してきたのが実態であり、到底これをもつて整備された代償措置ということはできないのである。争議行為禁止の代償措置として充全なものであるということは、労働者に争議行為に訴える必要を感じさせないだけの満足を与えている場合にはじめていいうることであり、現状は、これと隔ること余りに遠い。
（５）　四・二五判決、五・四判決批判
四・二五判決、五・四判決は、一〇・二六判決、四・二判決を変更したが、公務員の争議行為禁止が許される憲法上の根拠について、述べるところも一〇・二六判決、四・二判決とは著しくその趣を異にする。まず、四・二五判決は、労働基本権は、「勤労者の経済的地位の向上のための手段として認められたものであつて、それ自体が目的とされる絶対的なものでないから、おのずから勤労者を含めた国民全体の共同利益の見地からする制約を免れないもの」と一般論を述べたのち、非現業の国家公務員については、その争議行為は、「その地位の特殊性および職務の公共性と相容れないばかりでなく、多かれ少なかれ公務の停廃をもたらし、その停廃は勤労者を含めた国民全体の共同利益に重大な影響を及ぼすか、またはその虞れがある」こと及び勤務条件は国会において定められるべきものであつて「同盟罷業等争議行為の圧力による強制を容認する余地は全く存しない」ことを挙げた。次いで、五・四判決は、四・二五判決を引用し非現業の国家公務員の場合には、「その勤務条件は、憲法上、国民全体の意思を代表する国会において法律、予算の形で決定すべきものとされており、労使間の自由な団体交渉に基づく合意によつて決定すべきものとはされていないので、私企業の労働者の場合のような労使による勤務条件の共同決定を同容とする団体交渉権の保障はなく、右の共同決定のための団体交渉過程の一環として予定されている争議権もまた、憲法上、当然に保障されているとはいえないのである。」としたうえ、三公社五現業職員についても、この理が「直ちに又は基本的に」妥当するとした。この両判決については、学界あげての批判が加えられたところであるので詳細を述べることは避け、ここでは次の二点のみを指摘しておきたい。


第一は、四・二五判決と五・四判決の論旨の間に喰い違いがあり、昀高裁の論理そのものが必ずしも確固たるものとはいえないと考えられることである。すなわち、四・二五判決の論旨は、非現業公務員の「地位の特殊性と職務の公共性」からいつてその争議行為は多かれ少なかれ「国民全体の共同利益」に重大な影響があるか、そのおそれがあること及び勤務条件法定主義とを併列したものであつた。これに対し、五・四判決では、五現業公務員については、非現業公務員と同様に勤務条件法定主義の適用があること、三公社職員については、財政民主主義の見地から、国会の意思とは無関係に、団体交渉によつて労働条件を共同決定することは憲法上許されないことが強調されたが、他方、争議行為が国民に重大な生活上の支障を及ぼすことについては、四・二五判決とは異なり簡単に述べられているだけであつて、付随的な理由とされているとの印象を拭えないのである。このように、論旨に変化が生じたのは、公務員の争議行為の国民生活に対する影響というのは、あくまでも、具体的かつ量的な概念であり、ストライキによる公務員の停廃は「国民全体の共同利益に重大な影響を及ぼすか、またはその虞れがある」と決めつけてみても、実際には国民の生活にほとんど何の影響もないような公務員のストライキがありうることを否定し去るわけにはいかないし、また、ストライキの禁止されていない民間企業にもそのストライキが国民生活に重大な影響を及ぼすおそれのある事業は多くあり、これとの比較衡量に耐えられないことが明白であることから、より形式的抽象的な論理である勤務条件法定主義論を財政民主主義論にまで拡張したうえで、これに強く傾斜したものと考えられるのである。結局、昀高裁は、「公共の福祉」や「国民全体の奉仕者」という公務員の争議行為禁止の呪文を「財政民主主義」という新しい呪文と取り換えたにすぎないということができよう。
第二は、財政民主主義論は、労働基本権を制限する憲法上の根拠としては論理的に成り立たないということである。すなわち、憲法八三条が財政処理の権限は国会の議決に基づいて行使すべき旨を定めていることはそのとおりであり、その意味で、公務員に対する給与の支出が国会の議決なしになしえないことは当然である。しかし、この財政民主主義についての規定は、国の支出の一つ一つについてまで国会の議決を求めているものでなく、国会の意思とは無関係な支出は許さないとする趣旨にとどまるものであることは余りにも明白なことである。ところで、憲法七三条は「法律に定める基準に従い、官吏に関する事務を掌理すること」を内閣の権限として特に規定している。公務員に支給すべき給与その他の労働条件が「法律の定める基準」に従つて内閣の処理すべき事項であることはいうまでもない。すなわち、国会は、公務員の労働条件についての基準を定めることはできるが、公務員に対する直接的な指揮監督権を認められてはいない。公務員をいかなる労働条件で雇用するかは、本来的に内閣の権限である。ただそれに伴う支出については昀終的に国会の意思を無視できないのである。したがつて政府・当局側と公務員組合との間で団体交渉をなし、労働条件の内容を定めたとしても、これに基づく支出をなすについてこれを承認する国会の意思が何らかの形で表明されれば財政民主主義の要請は充足されたというべきである。このような政府・当局側と公務員間の団体交渉を否認すべき理由を財政民主主義のなかに求めることは不可能である。政府の財政支出が政府と国民との間の契約によつてなされることは、常態的にあるが、あらかじめ当事者間の交渉によつて契約内容を定め、その支出については国会の決議をえたうえでなすという支出の仕方を否認すべき理由は何もない。五・四判決の判示のなかにはとくに弁護人らからの反論に対する見解として、この点に触れる部分があるが、全然理由になつていない。その根本的な誤りは、五・四判決が団体交渉というのは、労使が対等の立場において労働条件等について交渉するという事実行為であり、団体交渉権が認められているということは、組合側は使用者に対して右のような意味における団体交渉を要求することが許され、使用者側はそれに誠実に応ずべき義務を負うということを意味するにすぎないという自明の理を敢えて歪曲して、団体交渉権というのは、労使が団体交渉によつて労働条件を共同決定する権利であり、その効力の発生について他の何らの要件をも容れる余地のない権利であるかのごとく敢えて歪曲したところにある。公務員の団体交渉権を承認することは、政府・当局側と組合側が国会の意思とは無関係に労働条件を決定できることを承認することを意味すると解するならば、たしかに、財政民主主義との牴触を論じなければならないが、団体交渉権を憲法上右のような意味に解さなければならない理由はない。また、仮に右のように解するのが正当であるとしても、公務員の団体交渉権については、財政民主主義の見地から、国会の決議がないかぎり、その法的効力を生じない限定的なものと解する余地がある。公務員にも憲法二八条の適用があるのであるから、それが憲法の他の原則である財政民主主義に矛盾牴触するというのならば、両者を調整的に解釈するのが憲法解釈上の常識である。公務員の団体交渉権を認めることは財政民主主義と牴触するとして、それがどの点でどのように矛盾牴触するかを検討することなく、団体交渉権そのものを否認し去るという態度は、憲法解釈のあり方として到底納得できるものではない。この点については、すでに、四・二五判決において争議行為制約の根拠として勤務条件法定主義を説く多数意見に対して五裁判官意見が厳しく批判しているところでもある。
（四）　以上のとおり、公労法の制定経過、諸外国の法制及び公務員労働者の労働基本権を制限する憲法上の根拠は何ら存在しないこと等によれば、公労法一七条は憲法二八条に違反することが明らかである。仮に憲法二八条に違反しないとしても、「国民生活全体の保障の見地から国民生活に重大な障害をもたらす争議行為のみを禁止した。」との限定解釈によりはじめて合憲と判断されるものである。
２　争議行為と懲戒罰
以下に述べるとおり、懲戒罰は、解雇、損害賠償等の一般の民事責任とは別のものなのであり、峻別しなくてはならない。そして、懲戒罰が一般の民事責任と本質を異にするところから、第一に、争議行為禁止違反に対する法律効果として懲戒罰を科することが刑罰を科する場合と同様、必要な限度をこえたものとして憲法二八条に違反すること、第二に、強制労働を禁止する憲法一八条に違反すること、第三に、公労法は、法律要件として争議行為を全面一律に禁止し、その法律効果として普通解雇と損害賠償を認めている点で憲法二八条に違反するが、それにしても争議行為禁止違反に対する法律効果として懲戒罰を認めていないことが明文上及び法理上帰結されるのである。
（一）　懲戒罰について
（１）　懲戒の種類
懲戒罰とは何かを明らかにするために、何が懲戒罰であるかをまず明らかにしよう。


国公法八二条は懲戒の種類として免職、停職、減給、戒告の四つを挙げており、実際の懲戒処分には、郵政職員の場合、人事院規則一二ー〇（職員の懲戒）のほか、郵政省職員懲戒処分規程が適用される。それらを総合すると懲戒処分の内容と効果は次のようになる。
①　免職　職員の意に反してその官職を免ずる処分で、懲戒解雇である。免職またはこれに準ずる処分を受けた者は、一般退職手当の受給権を剥奪される（国家公務員等退職手当法八条一号）。労働契約の解除である普通解雇と違つて退職金請求権が奪われ、解雇手当もとれず、失業給付の支払も制限され、さらに二年間官職に就く資格を奪われる（国公法三八条三号）。他に就職しようにも経歴にキズがついて敬遠される。一企業内の制裁というより社会的制裁に近い（官僚の収賄事件で、免職処分を受けたことが、既に社会的制裁をうけているとして情状酌量されることは一般にみられるとおり。）。退職金は実質的に賃金の後払いにほかならないから、免職処分を受けた労働者は、長年汗水流して蓄積した賃金を一方的に奪われることになる。使用者の損害の有無多少、損害賠償の請求とかかわりなく、使用者が労働者の身分と退職金を一方的に奪う制裁が懲戒解雇である。②　停職　職員の身分は保有するが一日以上一年以下の範囲内でその意に反して職務に従事せしめないもの。国公法八三条は、「九二条の規定による場合の外、停職の期間中給与を受けることができない。」と定める。公社職員の場合は停職期間中俸給の三分の一しか支給しない。停職期間中、賃金請求権の全部または一部を奪われ、しかも、特に許可のないかぎり他の職務に従事することが禁止される（国公法一〇四条）。停職期間中賃金を剥奪する点で罰金より重く、その間、他に就職できない点で解雇より重しとする見解の存するゆえんである。憲法二七条は、生存権の理念からすべての国民に勤労の権利を認めているが、一定の期間とはいえ、使用者が労働者から勤労の権利と賃金を一方的に剥奪するのが停職処分であつて、このような処分が憲法二七条のもとで適用していること自体奇怪といわなければならない。使用者の損害の有無、多少とかかわりなく、損害賠償の請求とは別個に行なわれる制裁なのである。
③　減給　職員の意に反して一年以下の範囲内で俸給の月額の五分の一以下に相当する額を給与から減ずるもの。労基法一六条は、「使用者は、労働契約の不履行について違約金を定め、又は損害賠償額を予定する契約をしてはならない。」と定め、同法二四条は賃金の全額支払の原則を定める。いうまでもなく、自己の労働力を売つて賃金をうるほかに生活の手段をもたない労働者の昀低生活を保障するために設けられた規定である。減給処分は、使用者の損害の有無多少にかかわりなく、損害賠償の請求とは別に行なわれる制裁である。しかも使用者は減給という形で賃金の一部を一方的に剥奪するのであつて、違約金の場合よりも峻厳な処分である。減給の定めを前提とする労基法九一条は、労働者の保護のために就業規則を監視し懲戒処分を規制しようとして、逆に労働者の昀低生活保障のための原則を使用者の利益のために破ることを容認する結果となつているのである。④　戒告　職員の非違に対し、書面をもつてその非を責め戒めるもの。直接経済的不利益を伴わない精神的意味での制裁であるが、一定の場合に昇給の延伸や賞与の減額を伴う。それによると被処分者の損害は、定年まで在職すれば莫大な金額に達するのである。戒告は、平等な立場にある人間の助言や忠告や注意とは本質的に異なる制裁である。
（２）　懲戒罰と民事責任
以上各種の懲戒処分の内容と効果から指摘できることは、懲戒罰は市民法上の対等当事者間における民事責任と異なる「制裁」だということである。市民法上、対等と観念される当事者の間では、債務不履行を原因として契約を解除することはできる。また、それによつて生じた損害の賠償を請求することもできる。不法行為を原因として損害賠償を請求することもできる。しかし、それ以上に私的制裁を加えることは許されない。自由を拘束して労働を強制することができないのはもちろん、罰金を科することも、罰金によつて労働を強制することもできない。なぜなら、契約の解除や損害賠償は平等な立場にある人間の間で要求できることだが、懲役や罰金のような権力的制裁は、市民社会では国家権力が独占し、自由平等な市民の間では認められないことだからである。
労働者と使用者の関係も、労働力という商品の売買の契約当事者として、法的には平等な立場にある。だから労働者が契約に違反して使用者の指図どおり働かなかつたり、へまをしたからといつて、労働者に制裁を加えることは許されない。損害を賠償させたり、場合によつては労働契約を解除して解雇することはともかく、懲戒処分に付することはできない筈なのである。市民法上の労使対等という建前からは、このような制裁を正当化する論理は出てこないのである。労働者は、労働契約を通じて、使用者と命令服従の関係に入る。だが、使用者の指揮命令権が認められるのは、労働力という商品が労働者の人格と結びついているために、労働ー労働力の消費過程ーにおける技術的な制約として、そのかぎりで容認されるにすぎない。労働者が売渡すのは労働力であつて、労働者自身ではない。使用者のために働くといつても、労働力の提供者自身が売買されあるいは賃貸借された古代奴隷制度と、ここが根本的に違う。建前としては、労働者は、契約の一方の当事者として、使用者とあくまでも対等なのである。したがつて、使用者は、労働者に対して、指揮命令することができるが、命令を実現する権利を持つているのではない。労働者が命令に服従しない場合、使用者はこれに解約を告知しまたは訴を提起することはできるが、当然に命令を強制し執行する権利、懲戒権をもつているわけではないのである。
もつとも、職場の共同作業は規律なしにできない以上、職場の秩序を維持するために、秩序に違反する者に処罰する必要があるのであつて、それは資本主義だろうが社会主義だろうが変りがないのではないかという反論があるかもしれない。しかし、共同作業に秩序が必要だとしても、損害賠償や解約のほかになぜ使用者の懲戒の権限まで認めなければならないのか。共同作業の秩序を維持し、労働契約上の債務を誠実に履行させる保証として、損害賠償と解約だけが使用者に認められる権限ではないのか。それ以上に、懲戒の権限まで認めなければならない根拠はどこにあるのか。このことがまさに問題なのである。
組織強制の認められる労働組合の場合でさえ、秩序違反に対する統制処分として認められるのは、組合に所属するかぎりにおいて有する権利を一時ないし一部奪う権利停止処分か、昀も重くて、組合を放逐する除名処分である。企業における懲戒罰のように、退職金の剥奪を伴う懲戒解雇、勤労の権利と賃金の全部または一部の剥奪を伴う停職ないし減給というような、生存権そのものを直接脅やかす制裁は一切認められない。この一事をもつてしても、懲戒罰が近代法理と相容れない苛酷にして理不尽な制裁であることが明白であろう。
（３）　懲戒罰の本質


以上述べたとおり、懲戒罰は、使用者が労働者に対し、企業秩序侵犯を理由に科する制裁である。分説すれば、次のとおりである。
第一に、懲戒罰は、「使用者が労働者に対して」加える処罰である。資本制社会においては、労働者が使用者に対して懲戒罰を加えることは事実上考えられない。このことは債務不履行に対する民法上の諸手段が当事者の立場の相互互換性を前提とするのに対し、懲戒のための諸手段はこれを前提としないことを意味する。使用者の債務不履行に対し、労働者も、使用者と同様、解約及び損害賠償の請求をすることができる。たとえば使用者が賃金を支払わない場合、未払賃金の請求のほか、企業に見切りをつけて退職するのも労働者の自由であるし、また、使用者が安全義務を怠つたため労務上災害を受けた場合、使用者に対して損害賠償を請求することもできる。しかし、労働者が使用者に対して懲戒罰を科することは考えられないのである。
第二に、懲戒罰は、「企業秩序維持のために」その侵犯に対して科せられる秩序罰である。一般の民事責任との対比でいえば、労働契約解除としての解雇にせよ、損害賠償にせよ、破られた均衡状態の回復が目的であるが、懲戒罰は、将来につき、また、他の者に対する関係でのみせしめと威嚇が目的なのである。この点、一般の民事責任が、一方当事者に不利益を科することではあつても、破られた均衡状態の回復という目的で、対等当事者間に認められる法理的根拠を有するのと根本的に異なる。むろん、使用者の企業秩序侵犯も事実上ありうるのであるから、企業秩序維持のために懲戒罰が法認されうるとすれば、労働者が使用者に懲戒罰を科することも認められなければならないのであるが、そのようなことは問題にすらならない。このことは、懲戒罰の法的根拠なるものは、使用者の事実上の権力の追認にほかならないことを示すものであり、また、懲戒罰が対等当事者間の民事責任と本質的に異なることを示すものである。
第三に、懲戒罰は「制裁」である。企業秩序維持のために、使用者が労働者に対して行なう制裁である。使用者の損害の有無とは別に、それとはかかわりなく、科せられる制裁である。
国家における刑罰も、企業における懲戒罰も、その集団における階級対立を捨象して集団一般の利益を権力に還元するのは誤りであるけれども、集団利益確保のためという擬制のもとに、秩序維持のために権力によつて執行される処罰であるという点において、本質的に同じなのである。
刑罰を科する主体が国家権力であり、懲戒罰を科する主体が企業権力であるとの違いはあつても、また、前者が公的制裁であり、後者が私的制裁であるとの違いはあつても、いずれも制裁であるという点において本質を同じくする。そして、その実態も、（１）に指摘したように、懲戒罰は、解雇、損害賠償等の民事責任と異なり、制裁そのものにほかならない。
（二）　争議行為と懲戒罰
（１）　公労法と懲戒罰
被告が、争議行為にも懲戒罰を科することが許されるとする主張の根底には、争議行為はもともと違法であり、違法である以上企業秩序違法があるから、これに対する懲戒処分は当然だという考え方があるようにみうけられる。しかし、違法であつても、その違法が企業秩序違反になるかどうかは別の問題である。また、企業秩序侵犯があつても、通常解雇や損害賠償等、近代法が予定する普通の措置以外のことができるかという根本問題がある。このことは、（一）（２）に指摘したとおりである。
したがつて、仮に懲戒罰が法的に肯認されるとしても、その場合には民事上の通常の債務不履行、不法行為等にみられる違法性ではなく、特殊の違法性が必要なのであり、特殊の根拠が要請されるのである。被告の主張は本末を転倒したものである。
本件は、公労法一七条違反が問題となつているので、実定法が、公労法一七条違反の争議行為に対して懲戒罰を科する特殊の違法性を認め、その根拠を設けているかどうかを次に考察する。
①　実定法の構造と公労法の法理
違憲問題を無視して立法政策を論ずるならば、争議行為禁止違反に対する法律効果として、刑事責任、民事責任、懲戒責任及びこれらの組合せが考えられる。国公法は、附則一六条で労働組合法（以下「労組法」という。）の適用を排除し、九八条三項で分限上の保障、懲戒上の保障、その他職員の身分関係における諸権利を国に対して主張することができないと定め、一一〇条一項一七号で争議行為の共謀等に対して三年以下の懲役または一〇万円以下の罰金を定めているから、法律効果として、刑事責任、民事責任、懲戒責任を問うことを政策として立法されたのである。
これに対し、公労法は、「公共企業体等の職員に関する労働関係については、この法律の定めるところにより」と定め（三条）、一般職の公務員であつても、五現業の職員の労働関係については、公労法が国公法に対して一般法に対する特別法の関係に立つことを明示し、公労法四〇条一項で争議行為に関する国公法九八条二項、三項、附則一六条の適用を排除して、争議行為についてはすべて公労法の専属的所管事項とし、二項で「前項の規定は、第二条第二項第二号の職員（すなわち、五現業の一般職の公務員）に関しては、その職務と責任の特殊性に基いて、国家公務員法附則第一三条に定める同法の特例を定めたものである。」と明定した。そして一七条で争議行為を禁止し、その違反に対しては、一八条で普通解雇を認め、三条で労組法八条の適用を除外して損害賠償を認め、その反面、労組法一条二項と七条一項本文については、その適用を排除していないので、公労法は、争議行為を禁止し、その違反に対する法律効果としては刑事責任、懲戒責任は問わず、解雇、損害賠償等の民事責任を問うことを政策として立法されたものといわざるをえない。法文上、右のように解せられ、それ以外に解する余地はない。刑事責任、懲戒責任をも問う趣旨とすれば、公労法三条、四〇条一項二項の存在理由を説明することができないのである。


公労法の法理的基礎は、学使対等の原則である。市民法上の労使対等の原則及び労働法上は団交権ないし労働協約締結権を限度としての労使対等の原則である。国公法は附則一六条で労基法の適用を除外し、地公法は五八条三項で労基法二条の適用を除外している。これに対し公労法は四〇条で国公法附則一六条の適用を除外し、全面的に労基法の適用を認めている。すなわち、労基法二条についていえば、国公法と地公法はこれを排斥する立場に立つのに対し、公労法はこれを適用する立場に立つ。いうまでもなく、労基法二条一項は、労働条件は労使対等の立場で決定すべきことを定めたものである。労使が、建前として対等であるだけでなく、事実上対等であるべきことを定めたものである。市民法上対等であるだけでなく、労働法上対等であるべきことを定めたものである。これに対応して、同条二項は労働協約の遵守義務を定め、また、市民法上の労使対等の立場から労働契約の遵守義務を定めている。公労法が労基法二条の適用を除外していないということは、市民法上及び労働法上労使対等の原則を法理的根拠としていることを示すものである。かくて公労法は同法一七条違反に対する法律効果として、国家権力による制裁であるところの刑罰及び企業権力による制裁であるところの懲戒罰を認めず、市民法上対等な契約当事者間に認められる法律効果であるところの労働契約の解除、すなわち普通解雇と損害賠償のみを認めているのである。
公労法の適用を受ける労使関係において、対社会的に公共サービス提供の法的責任を負うのは国ないし公社である。このことは、公共サービスの受益者たる国民との関係で、公共サービス提供義務不履行の責任を負うのが国ないし公社であつて、職員ではないということからも明白であろう。ただ公労法は、三公社五現業の場合、職員の担当する業務ないし職務が多かれ少なかれ公共性があるところから、職員は、国ないし公社との労働契約の内容として、国または公社が対社会的に負う公共サービスの内容である労務を国ないし公社に対して提供する債務を負つているにすぎない。このような法理のもとに、公労法は、一七条違反に対する法律効果を定めたものと解するほかない。だからこそ公労法は、刑罰や懲戒罰を排して一般の民事的法律効果たる普通解雇と損害賠償だけを認めているのである。すなわち、公労法は、立法政策として、争議行為を禁止するとともに、その違反に対しては、損害賠償を請求するが、あるいは企業外に放逐する以外に方法のない重大な違反に対しては解雇することを法律効果として選択したのであり、その法理上の根拠は、市民法上の労使対等の原則にある。市民法上の労使対等の原則に立つて、国ないし公社に対する公共サービス提供の債務不履行の責任を問うという構造である。かくて実定法は、公労法一七条違反の争議行為に懲戒罰を科すべき特殊の違法性を認めず、また、その根拠も設けていないのである。
②　憲法二八条と懲戒罰
以上実定法の構造と公労法の法理から、公労法一七条違反の法律効果として、民事責任のほか、刑罰も懲戒罰も認められないことを明らかにした。ところで、公労法が一七条で争議行為を全面一律に禁止し、一八条でその違反に民事責任を認めているのは、すでに指摘したように、憲法二八条に反する。本件懲戒処分は、憲法二八条に反するのみならず、違憲の公労法にすら反するのである。また、仮に争議行為の禁止が違憲でないとしても、合憲でありうるための条件の一つとして、労働基本権の制限違反に伴う法律効果、すなわち、違反者に対して課せられる不利益については、必要な限度をこえないように、十分な配慮がなされなければならないのであつて、懲戒罰は、違反に対して課せられる不利益として必要の限度を超えたものである。すなわち懲戒免職処分をうけた労働者は、職を奪われたうえ、官職につく機会を二年間奪われ、さらに、数十万円ないし数百万円の退職金を罰金同様に剥奪される。賃金月一〇万円の労働者が停職一年の懲戒処分を受ければ、一年間勤労の権利を奪われた上、一二〇万円の罰金を科せられるも同様である。減給一〇月一〇分の一の懲戒処分は一〇万円の罰金に等しい。戒告も、昇給延伸や賞与の減額を考えれば、退職までに莫大な罰金を科せられたと同然である。懲戒罰のこのような実態を、民事責任と異なる本質にかんがみれば、争議行為禁止違反に対する法律効果として懲戒罰を科することは、必要な限度を超えたものであり、憲法二八条に違反するといわなければならない。
③　憲法一八条と懲戒罰
憲法一八条は、「何人も、いかなる奴隷的拘束も受けない。」と謳い、さらに「又、犯罪に因る処罰の場合を除いては、その意に反する苦役に服させられない。」と規定する。懲戒罰が民事責任と本質を異にする制裁である以上、争議行為に懲戒罰を科することが、人権とのかかわりでどういう意味をもつのか、あるいは持たないのか、真剣な考察を要する。
同条は、アメリカ合衆国憲法修正一三条一節に由来する規定であるが「意に反する苦役」とは、特に苦痛を伴う苦役にかぎらず、通常の程度の労役であつても、本人の自由な意思に反して強いられた労役をいう。したがつて、労働者が、個別的に、労働契約に違反して就業しなかつた場合、これに刑罰を科することは、刑罰の威嚇によつて苦役に服させることになるので、憲法一八条に反するといわなければならない。公務員の場合も同様であつて、別異に解すべき理由はない。労働者が争議行為として集団的に労働力の提供を拒否した場合も同様である。けだし、争議権は、いうまでもなく取引の自由、集団的行動の自由、人身の自由の基礎のうえに立つものであり、かつ、単なる自由ではなく、生存権に基づく団体行動権としての権利性も主張しうるものだからである。
労働者は自己の意思でいつでも雇傭関係を脱しうるとの理由で、争議行為を処罰しても憲法一八条に反しないとの見解もあるが、それは形式的観念論であつて、雇傭の実態を無視したものである。一旦離職すれば同等の雇傭関係に入ることは特別の場合を除いて不可能に近い。憲法一八条は自由意思で労働関係を離脱できない奴隷的拘束からの解放（同条前段）だけでなく、自由意思による労働関係の場合でも、労務の不提供を制裁の対象とすることを禁止したもの（同条後段）と解さなければならない。
懲戒罰も制裁である。刑罰が国家権力による制裁であるとすれば、懲戒罰は企業権力による制裁である。近代法は平等な私人間の制裁を認めず、制裁権は一切国家が吸収独占するのが建前であることを考えれば、懲戒罰は私的制裁であるだけに、人権に対するより危険な害悪を含むといわなければならない。しかも、それは、法の支配によつてではなく、使用者の裁量によつて専行されるのである。このことを考えるならば、争議行為に対する制裁として、懲戒罰を刑罰より軽しとすることができないのみならず、強制労働の契機として、刑罰と同様の機能を果たすものである。


争議行為に参加したことに対する制裁として懲戒罰を科するのは憲法一八条に反する。本件懲戒処分は憲法一八条に反し無効である。
３　本件スト前後の経緯
（一）　全逓は昭和四四年三月一日郵政大臣に対し、組合員一人当り平均一万三〇〇〇円の賃金引上げ及び年度末手当一か月分の支給を要求する「昭和四四年一月一日以降の賃金引上に関する要求書」等を提出し、第一回団体交渉において補足説明を行なつた。
全逓がこのような賃金引上げに関する要求を提出する背景には主として二つの理由があつた。第一に、昭和三〇年代後半からのわが国経済の高度成長の中で、諸物価の急速な値上りによつて組合員の実質賃金が低下し、そのために従来の賃金では組合員の生活を維持していくことが困難となつたことであり、第二に、経済の高度成長に伴い、民間賃金が比較的早く上昇したにもかかわらず、全逓組合員を含む公務員労働者の賃金はそれほど引上げられなかつたため賃金についていわゆる官民格差が著しくなつたことである。
なお、右要求については、併せて昭和四四年三月一五日までに文書をもつて回答するよう求めた。
（二）　さらに全逓は同年三月一一日、郵政大臣に対し、郵政労働者の労働時間を一週につき四〇時間とし、週休を二日制とすること、全事業にわたる機械化、合理化の実施条件として次の九項目の統一要求に関する要求書を提出し、遅くとも同月二〇日までに回答するよう求めた。
（１）　首切りは一切行なわないこと
（２）　定員削減は行なわないこと
（３）　強制的な配置転換、職種転換は行なわないこと
（４）　統廃合は行なわないこと
（５）　機構縮少を行なわないこと
（６）　労働災害、職業病の防止につき万全を期すこと、そのために労使間の協議
に基づき必要な措置を行なうこと
（７）　機械の稼動時間・稼動率については、労使間で協議すること
（８）　作業環境、作業条件は労使間で協議すること
（９）　その他労働条件は労使間で協議すること
（三）　同年三月一八日、全逓は郵政省と賃金引上げについて第二回目の団体交渉を行なつた。冒頭全逓側から三月一日に提出した賃金引上げ要求書の付属資料として、全逓が組合員の生活実態を調査した結果をまとめた「賃金引上げ要求の理由」書を提出し、内容についての説明を行なつて賃金引上げ要求の妥当性を具体的に主張して省側の回答を求めた。
右「賃金引上げ要求の理由」は、①賃金引上げ要求に関する職場討議に参加した組合員の賃上げ要求額、配分方式についての意見の集約結果②生活程度に関する意識、昨年あるいは世間一般との生活程度の比較、食事の内容、手取り月収と一か月あたりの生活費、生活に必要な手取額等の項目に関する組合員の生活実態調査結果③消費者物価の上昇率と実質賃金の低下に関する統計資料④民間賃金、公務員賃金と組合員の賃金との比較の結果⑤日本経済の成長と賃金の状態を示す統計資料等によつて、組合員について一万三〇〇〇円の賃上げが必要とされる具体的根拠を示したものである。
これに対し郵政省は①昭和四三年度内における再度の賃金引上げには応じられない。
②昭和四四年度以降の賃上げについては、同年度における民間賃金の動向をみたうえでその他の事情も勘案して態度を決めたいというにとどまり、全く誠意のない回答に終始した。
このため全逓は、郵政省が賃金引上げに対する積極的姿勢を持ち、自主的交渉による解決のため努力するよう求めて交渉は終つた。
（四）　同年三月二四日、郵政省は全逓に対し時間短縮計画及び長期合理化計画についての回答を呈示した。
右回答によれば、時間短縮計画については全逓の要求を無視した抽象的なものであり、かつ、合理化を優先するもので組合要求に対する挑戦ともいうべきものであり、合理化に対する九項目の要求についての回答も全く形式的で誠意のないものであつた。
（五）　同年四月一日、全逓は郵政省と賃金引上げについて第三回目の団体交渉を行なつた。
まず省側よりさきに全逓が提出した「賃金引上げ要求の理由」についてこれを全面的に否定する旨の見解が示され、この見解をめぐつて交渉が行なわれた。席上省側は昭和四三年四月に比べて同年一〇月には物価上昇のため実質賃金が下つたことを認め、賃金引上げの必要性を示す情勢がないとはいえない旨の見解は示したものの、具体的賃上げ額はもとより賃上げ実施の有無についてさえ、全逓側が省の回答が無ければストライキもやむをえないと強く回答を求めたにもかかわらず、前回同様回答を拒否した。
（六）　昭和四四年四月八日全逓は郵政省と賃金引上げに関し第四回目の団体交渉を行なつた。当時、民間企業においては前年の妥結額を上回る回答が示される情勢にあつたにもかかわらず、郵政省は一向に自主的に賃上げ額を示して回答を行なおうとしないため、全逓は、①消費者物価の上昇と実質賃金の低下②民間賃金、公務員賃金との較差③日本経済の成長と賃金の関係について詳細に説明主張し、併せて郵政省が賃上げ問題を自主的に解決するための当事者能力をもつべきことを主張した。
しかし省側は、徒らに回答を引延ばすばかりであつた。（七）　同年四月九日、全逓は郵政省と賃金引上げについて第五回目の団体交渉を行なつた。
全逓は従来郵政省が賃金引上げにつき一度として自主的交渉により解決しようとせず、公労委の調停にもち込み、昀終的には仲裁裁定の提示に基づく解決をはかつてきたため、同年の賃上げについてはあくまで労使間の自主的交渉により解決するよう強く求め、資料を提出のうえ省側の見解をただした。これに対し郵政省は、消費者物価の上昇の事実及び郵政職員の給与を引上げるべき条件の整つていることは認めたものの、具体的回答は呈示しないまま交渉は終つた。
（八）　同年四月一一日、全逓は郵政省と賃金引上げについて第六回目の団体交渉を行なつた。郵政省から組合側質問に対する回答があつたが進展は見られなかつた。
（九）　同年四月一四日、全逓は郵政省と賃金引上げについて第七回目の団体交渉を行なつた。
全逓は、賃上げの時期、引上げ額の明示を要求したが、省側は賃上に努力したいと答えたのみで徒らに回答を引延ばすことに終始した。（一〇）　同年四月一五日、全逓は郵政省と賃金引上げについて第八回目の団体交渉を行なつた。前回同様、省側は徒らに回答を引延ばすことに終始し、交渉は進展しなかつた。
（一一）　同年四月一六日、全逓は郵政省と賃金引上げについて第九回目の団体交渉を行なつた。


まず全逓側から具体的賃上げ額を回答するよう要求したのに対し、省側は当初民間賃金が五パーセントを下まわらないところで決まることが予想されるので、これをふまえて努力する旨の回答を示したが、組合側から郵政省は一方では民間の回答状況が五三〇〇円になつているといいながら五パーセントでは二二五〇円にしかならないし、前年の仲裁裁定にも程遠い数字であることを指摘して五パーセントの根拠を追求したところ、右は実際には民間賃金の動向ではなく政府の一般公務員に対する予算措置の数字（五パーセント）を基礎にしたものであることが明らかとなり、省側回答が不誠意極まるものであることが判明した。また、省側は「官房長官から調停段階で決着をつけるようにせよとの要請があり、各当局から具体的回答をせよということではなかつた。」と自主的解決の意図のないことを言明する等、交渉の進展は望みうべくもなかつたため、全逓はこのような省側の態度は納得できないので省側の反省を求めるため翌一七日ストライキに入ることを通告し交渉を終えた。
（一二）　同年四月一七日、全逓は大幅賃上げ、時短・合理化に関する九項目要求等につき、省側の不誠意な態度に抗議し誠意ある回答を求めて、全国二二拠点において三時間の時限ストライキを実施した。
（一三）　同年四月一八日、全逓は郵政省と賃金引上げに関する第一〇回目の団体交渉を行なつた。
賃金について一般国家公務員、民間との比較について論議が重ねられたが交渉は進展しなかつた。
（一四）　同年四月一九日、全逓は郵政省と賃金引上げに関する第一一回目の団体交渉を行なつた。
全逓側は交渉の具体的進展がなく、五パーセントというような不誠意な回答では四月二四日に予定しているストライキも避けられない旨主張して省側の具体的回答を求めたが、郵政省はなお回答の引延ばしを図る態度に終始した。そこで交渉を継続しても問題解決の見込がないため、全逓は公労委へ調停申請を行なう旨言明し交渉は決裂した。
（一五）　同年四月二〇日、全逓は右賃金引上げ問題につき、公労委へ調停申請をなした。
（一六）　同年四月二一日、全逓は時短および合理化に対する九項目の統一基本要求につき郵政省と団体交渉を行ない、省側回答を具体的に明らかにさせるための質疑を行なつたが、省側はこれに対して具体的説明をなさないまま終始した。そこで全逓は同月二二日に省側の意思統一を行なつたうえ再回答を行なうよう求め右交渉は終つた。
しかしながら、郵政省は同月二二日に至るも再回答の日時を明示することができないという回答をするのみで、交渉を引延ばすという不誠意な態度に終始した。（一七）　同年四月二二日、公労委において賃金引上げに関する第一回事情聴取が行なわれた。
この事情聴取の中で郵政省は賃上げ額については五月上旬まで回答できないと相変らず回答の引延ばしに終始したため、調停委員会は郵政省より具体的回答があるまで事情聴取は開かないとして第一回の事情聴取を終結した。（一八）　このように、賃金引上げ、時短、合理化に対する九項目要求等のいずれの要求についても省側には全く誠意が見られず、事態の進展がえられないため、全逓は郵政省に対し再度誠意ある回答を求め局面の打開をはかるため、同年四月二四日全国二一拠点において半日ストライキを実施した。これが本件ストである。（一九）　本件スト実施後も、郵政省は有額回答を行なわなかつたため、全逓は同年五月二日、他の公労協加盟組合とともに一日ストライキを計画した。右ストライキを目前に控えた同年五月一日、公労委において賃金引上げに関する事情聴取が行なわれ、翌五月二日の未明に定昇を含めて公労協平均六五〇〇円程度のいわゆる調停委員長見解が示されたが、全逓はこれを拒否し、調停は不調となつた。しかし直ちに調停委員会の決議で職権により仲裁に移行せしめられ、結局、右調停委員長見解と同内容の仲裁裁定がなされた。仲裁裁定に移行したことにより、全逓は同年五月二日に予定した一日ストライキは中止した。ちなみに、全逓組合員の平均賃上げ額はベースアツプ分が四六三三円（一〇・二パーセント）、定昇額込で六三三六円（一三・九五パーセント）であつた。なお、合理化、時短問題については、交渉継続とし、以後長期間にわたり交渉を行なつた。
４　本件ストを必要とした背景
本件ストは次に述べるような必要性を背景に実施された。それは要するにストライキ禁止の代償措置としての公労委の機能が全く不完全であつて、公労協に加盟する労働組合が、賃上げに関する要求を幾分なりとも実現するためにはストライキに訴えざるをえない、あるいはえなかつたという事実である。
（一）　政府は公労法施行後昭和三二年に至つてはじめて仲裁裁定の完全実施を行なつたものであつて、その間は公労法一六条の規定を楯に資金不足を口実として仲裁裁定の完全実施を怠つた。
そのため公労協加盟組合は仲裁裁定の完全実施を求めて様々な実力闘争を行ない、その結果、昭和三二年に至りようやく賃上げに関する仲裁裁定が完全実施され、さらに昭和三六年には一応政府としても仲裁裁定の完全実施を認めざるをえなくなつた。
このような歴史的経過から明らかなように、まず仲裁裁定を履行させるために全逓をはじめとする公労協はストライキを実施せざるをえなかつたのである。すなわち、ストライキ禁止の代償措置としての仲裁裁定は、その当初から、使用者側によつて無視され、労働組合はこれを履行させるために実力行使をせざるをえない状況に追い込まれたのである。
（二）　昭和三六年以降政府は一応賃金引上げに関する公労委の仲裁裁定を履行したが、その仲裁裁定自体が非常に低く、民間賃金との格差はますます拡がつて行つた。
昭和三九年の賃上げ要求に関する公労協のストライキを背景として、ｒ（総評議長）、池田（首相）会談がもたれ、その結果、いわゆる官民の賃金格差を是正するよう政府として努力することが約束された。いうまでもなく公共企業体の労働者の労働条件などは公労法によつて労使の団体交渉事項と明定されているのであるから、郵政省はその責任において、賃金引上げ要求に対して具体的回答をなすべきが当然である。


しかしながら、郵政省は全逓との団体交渉において具体的回答を全くなさず、労使間の自主交渉において問題を解決しようとの態度をとらないため、賃金引上げに関してはすべて、公労委の仲裁裁定により実施されてきた。公労委においても公共企業体労働者の賃金は一応民間に準拠するという考え方がとられたが、その実際の内容は極めて不満足なものであつた。それは、一つには民間準拠という場合に準拠すべき民間賃金の選択をめぐつて以後労使間に紛争が残り、使用者側が自主交渉において有額回答を出さないため、公労委の仲裁裁定においても、労働組合が参画しないまま一方的に政府が認定した低額の民間賃金水準を基準として、より低額の裁定がなされるという状況が続いているからである。しかも、仲裁裁定を行なう公労委の公益委員の任命方法（公労法二〇条）は、労組法における労働委員会の公益委員の選任方法（労組法一九条七項）と著しく異なり、その制度の根幹をなすべき中立性が全く担保されていない。現実に、公労委の調停委員会は政府が許容しうる限度までしか調停案を作成することができず、労働組合側が、のみ難いけれどもやむをえないというような、まずまずの調停案が出されたことさえ一度もないのである。このような状況であるから公労委における調停は当初から不調になることが予定されており、仲裁に移行するための単なる一段階にすぎないのが実情である。したがつて、仲裁裁定にできるだけ労働組合の要求を反映させるためには、まず自主交渉段階で当局に少しでも高い有額回答を出させること、少なくとも労働組合側の参加しうる調停段階で少しでも高い有額回答を出させ、仲裁裁定の足がかりを確保する必要性があるのである。
このように自主交渉段階において、あるいは調停段階において、当局に少しでも高い有額回答を行なわせるため、労働組合側は不本意ながらストライキを行なわざるをえないのである。
昭和四四年の賃上げに関しては、郵政省当局は自主交渉段階においても調停段階においても有額回答を全く行なわず、不誠意な態度に終始し、仲裁裁定による安易な解決方法を採ろうとしたため、全逓は労使間の自主交渉により少しでも高い有額回答をえて仲裁裁定の足がかりを確保する必要から、やむなく本件ストを背景にして郵政省に有額回答を求めたものであり、このような状況においてはストライキに訴える以外に採りうる道は無かつたといわねばならない。（三）　郵政省は全逓の賃上げ要求に関し、昭和四四年までは全く有額回答をしないまま終始したが、昭和四五年以降は全逓のストライキを含む闘いによりようやく一応有額回答をなすようになつた。これはストライキを背景とした労働組合の闘いこそが、自主交渉の実質化を促進したことを証明するものである。しかし、以後も賃金引上げについては準拠すべき民間賃金について労使間に紛争が続いている。すなわち、全逓は、同規模企業との比較という観点から一〇〇〇人以上の規模の事業所を基準とすべき旨主張しているのに対し、郵政省・政府側は賃金を抑えるため一〇〇人以上の事業所を基準として主張するのである。しかも公労委の仲裁裁定は郵政省・政府側の資料に基づいてなされる結果、公共企業体労働者の賃金引上げは低額に抑えられ、いわゆる官民格差は一向に解消されない実情にある。加えて、公労委は郵政省において特有の保険業務従事者の募集手当を一般職員の平均賃金算出につき、含めて計算するなど、官民格差が一層大きくなる要因となつている。
したがつて全逓は今日に至るまで、賃金引上げに関しては右格差が是正されるような回答を求めてストライキを行なわざるをえないのである。
５　本件ストの状況
（一）　本件ストの実施状況
（１）　太秦郵便局における本件ストは、全逓中央闘争委員会の指令による全国的ストライキの一部としてなされたものである。同局を拠点に指定したのは中央闘争委員会の一方的指令であり、原告ら太秦分会の組合員らがスト拠点に指令することを要請したことによるものではない。
（２）　ストライキは、中央本部の指令により京都地区本部のｓ副委員長を責任者とし、同地区本部執行委員らが同局に臨んで実施したものであり、原告らは、その指示に従い当日午前中勤務につかなかつただけのことである。被告は、ストライキ前日及び当日の同局において業務妨害等の行動のあつたことを本件ストの一般的事情の一つとして述べるが、これらは、すべて原告らの意思とは無関係に同地区本部の責任においてなされたことであり、本件処分の違法性を論ずるについて何の意味ももたない。
（３）　なお、原告ａに対しては、特に本件スト実施を共謀したものとして他の原告よりも格段に重い処分に付されているが、共謀の事実はない。被告は、原告ａの共謀の事実を推認せしめる根拠たる間接事実として、①　太秦局分会は、昭和四四年四月一七日、同月一九日、同月二一日及び同月二三日の昼休みに同局中庭で職場集会を開き、「本件ストライキの実施に関する報告や討議」を行なつたが、このうち同月一七日を除く集会に「分会長として」参加して
いたこと
②　同月二一日京都地区本部のある中京郵便局において「本件ストライキに関する
組合の会議」に出席したこと
③　本件スト実施直後に、「分会長名義により」ストライキの成果を誇示する掲示物を同局内組合掲示板に掲げたことを挙示する。
しかし、第一に、右事実はいずれも事実ではないうえに、たとえ事実としても共謀の事実を推認せしめるものということはできない。第二に、これらの事実を総合してみても共謀の事実を推認せしめるに足りない。
すなわち、まず、①の事実については、職場集会が開かれ、原告ａがこれらの集会（同月一七日は除く。）に分会長という立場で出席していたことは事実であるとしても、これら集会はいずれもストライキの拠点指定以前のことであつて、中央本部の指令により全逓の全国のあらゆる職場で開かれていたものの一つにすぎず、また、原告ａは分会長とはいえ、拠点指令には全く関与していなかつたことが明らかであるから、これら集会に参加していたからといつて共謀の事実が推認できるものではない。
②の事実については、これを認めるに足る立証がなされていない。また、③の事実については、右掲示物は「洛西支部執行部」名義のものであつて、分会長は「執行部」の構成員ではないから、その掲示内容とは直接関係がない。右掲示物の見出しの横には「太秦分会長ａ」なる記載があるが、これは当局からの掲示板の掲示許可が分会長宛になされていることから、この掲示板に貼るあらゆる掲示物には分会長が掲示について承認したことを意味する署名または押印が当局側から要求されており、その意味でなした記載にすぎず、その内容と何らかの関係があるわけではない。したがつて、右掲示物をもつて原告ａの共謀の事実を推認することはできない。
（二）本件ストによる業務阻害状況


被告は本件ストライキによる業務阻害を主張するが、国民など利用者に及ぼした影響は微少なものにすぎなかつたというべきである。
これを具体的に述べると、まず、郵便、貯金、簡易保険などに関する窓口業務は、他局からの非組合員の応援により支障なくなされたばかりか、ストライキに入つたのは同局だけであり、同局近辺には、他にも特定郵便局などがあり、利用者にとつては、特に支障があつたとは認められない。郵便の集配業務は、午前中のいわゆる一号便の通常配達は、大部分の集配区でなされない結果となつたが、そのほとんどすべてが組合員によつて午後の二号便の通常配達の際に配達されており、若干の遅延が生じたにとどまつた。貯金、簡易保険等の募集、集金等の業務も午前中はほとんどなされない結果となつたが、これらも、午後からの作業でほとんど処理され、利用者には、実際上全く迷惑をかけることがなかつた。その他の業務の阻害はほとんどとるに足りないものである。
以上に述べた程度の業務の遅延は、繁忙期などにはしばしば生ずるものであり、郵便事業の利用者も通常生じうる遅延として予期している範囲内のものにとどまつているということができる。
６　本件懲戒処分による不利益の重大性
（一）　原告らに対する減給処分は、俸給の月額の一〇分の一の額を原告ａについては一〇か月間、原告ｂを除くその余の原告については一か月間減額するという厳しい制裁処分であり、原告ｂに対する戒告処分は書面をもつてその非を戒める制裁処分であるが、いずれの処分も当該制裁にとどまらず、一生涯に及ぶ重大な身分的・経済的不利益を伴うものである。
（二）　すなわち、国の経営する企業に勤務する職員の給与等に関する特例法、公労法に基づき郵政省と全逓間で締結された「昭和三〇年四月一日以降の俸給制度に関する協約」（以下「俸給制度協約」という。ーなお、特に指摘しない限り協定等は郵政省と全逓間に締結されたものである。）によれば、郵政省においては、毎年一定の欠格事由に該当しないかぎり、四月一日に俸給表の四号棒の定期昇給がなされることになつている（七条）。
しかしながら、減給四か月以上の懲戒処分をうけた職員については、二号俸分が、戒告以上減給三か月迄の懲戒処分をうけた職員については一号俸分が昇給延伸となる（昇給の欠格基準に関する協約）。
右協約に基づいて、原告らはいずれも昭和四五年四月一日付の定期昇給において二号俸ないし一号俸の昇給が延伸された。このようにして延伸された昇給については回復措置が定められていないため郵政省に勤務する間継続することとなる。また、右昇給延伸は、基本給に一定の支給率を乗じて算出される夏期・年末・年度末の各手当及び寒冷地手当、超過勤務手当・夜勤手当・祝日給に影響し、さらに、退職金についてもその支給額を本来のうべかりし支給額よりも著しく減額させることになる。
のみならず、国家公務員共済組合法により支給される年金についても、昇給延伸は影響し、本来うべかりし支給額を減じられることになる。このように、本件懲戒処分による経済的損失は文字どおり死ぬまで継続するのである。
（三）　さらに、俸給制度協約八条、九条及び「昭和三〇年四月一日以降の俸給制度に関する協約の一部改正に関する協約」の実施に関する覚書、昇格の特例措置等に関する覚書によれば、三級に属する新高卒の職員は遅くとも一〇月一日現在において勤続年数一六年を経過した場合、一定の保留要件に該当しないかぎり、二級へ昇格するものとされ、また、二級に属する職員は永年勤続により大臣表彰をうけた場合（勤続三〇年を経過した場合）は一定の保留要件に該当しないかぎり一級へ昇格するものとされており（いわゆる自動昇格）、右はいずれも昀低の昇格基準である（昀も早く昇格できる基準は新高卒職員の場合は二級が勤続五年以上、一級が二級在職四年以上、特級が一級在職四年以上である。俸給制度協約八条）。このように三級から二級へ昇格した場合は月額一八〇〇円が、二級から一級へ昇格した場合には月額四八〇〇円が支給されることになつているが、減給処分を受けた職員については二年間、戒告処分を受けた職員については一年間昇格が遅れることとされている。
また、郵政省においては主任・主事・課長代理等の役付及び副課長以上の管理職への昇任があり、役職者については所定の俸給調整額が支給されるものであるが、懲戒処分を受けた職員については昇任にあたつて著しく不利益に取扱われる。いわゆる郵政マル生といわれる郵政省の全逓に対する組織攻撃において、全逓組合員については主任、主事に昇任させず、全郵政なる第二組合員のみを昇任させることにより全逓組合員の大量の切崩しを図つた歴史的経過からみても明らかなように、昇格・昇任における不利益扱いによつて職員の蒙る影響は少なからぬものがある。
そして、これらの影響は、基本給同様、各種手当、退職金年金にまで影響を及ぼすのである。
（四）　原告らが、本件懲戒処分によつて蒙つた損失を、本件懲戒処分当時二〇歳代の者から原告ｔ、三〇歳代の者から原告ｕ、四〇歳代の者から原告ｖを取り出してその具体的な金額を示すと、別表二ないし四の各損失額合計欄記載の金額となる。なお、右金額には計算困難な時間外手当等の諸手当及び年金並びに昇任・昇格に伴う損失を含んでいないので、これらを考慮すれば原告らの本件懲戒処分による損失は同金額を上廻る。
すなわち、本件処分により原告らのうけた損失は重大かつ深刻なものがあつた。７　ストライキ一般参加者に対する処分状況の推移について（一）　組合活動に対する懲戒処分は、昭和二九年から行なわれているが、ストライキ（当時は職場大会と呼称していた。）に対するものは、昭和三三年春闘に対するものがはじめてである。
この時の二時間の職場大会に対する処分は、一時間以上二時間までの参加者については訓告、二時間以上の参加者については戒告であつた。（二）　この基準は昭和三六年まで継続されていたが、同年の春闘直前に、郵政省は次のように処分基準を引上げた。
イ　ストライキ（このときの春闘から呼称するようになつた。）一般参加者は、一時間までは戒告、二時間以上は減給とする。
ロ　たとえ、五九分ないし一時間五九分まででストライキを終つても、一時間ないし二時間とみなし、戒告あるいは減給とする。
ハ　ストライキを呼称する場合は、それぞれ一段階処分基準を引上げる。このように引上げられた処分基準によつて処分された昀初の事例が昭和三六年春闘の電通合理化反対闘争に対するものであつた。


（三）　この処分基準は昭和四八年まで継続されたが、全逓をはじめとする公労協労働者のスト権奪還闘争の前進により、全逓は同年年末闘争において、いわゆる処分の段落しをかちとつた。その結果、ストライキ一般参加者の処分は、ほとんどが訓告となり、特殊な場合（長時間の参加、指導的役割、組合役職など）のみ戒告あるいは減給となつた。その後、参加時間は問題ではなく、指導的役割及び暴力的行為等の事由が処分量定を左右するようになつた。
このいわゆる処分の段落しは、昭和四九年春闘から昭和五〇年春闘及びスト権ストに対する一括処分としての三・一六処分（昭和五一年三月一六日付）において明確になり、一般参加者は二万四〇〇〇名余りが戒告処分を受け、一四万二〇〇〇名余りが訓告とされている。
それ以来今日まで、この処分基準が継続されている。
（四）　本件懲戒処分は、右の経過のなかで、昀も重い処分基準を適用してなされたものである。
（五）　国労、動労の場合、いわゆる処分の段落しの契機となつたのは、ＩＬＯ結社の自由委員会第一三三次報告（一九七二年一一月六日から一七日、ＩＬＯ一八八回理事会承認）である。
すなわち、ＩＬＯは懲戒処分の過酷さについての右両組合の申立に対し、「日本政府に対し、制裁の適用における非弾力的な態度は、労使関係の調和的発展に資するものではなく、特にこのような状態は、労働者間に永久的な賃金格差をもたらすような懲戒処分の結果、生じうることを再度指摘すること」との勧告を行なつた。これをうけて両労組は、当局との団交を行ない、昭和四七年の処分から処分の段落しが行なわれたのである。
（六）　全電通の場合もほぼ同じ時期に処分の軽減化が行なわれている。
第三　証拠（省略）
理　　　由
一　争いのない事実
請求原因１（原・被告の地位）、同２（本件懲戒処分とその理由）及び原告らが昭和四四年四月二四日本件ストに参加して別表一記載の時間欠務したことについては当事者間に争いがない。
二　本件ストについて（前提事実関係）
前記当事者間に争いがない事実に成立に争いのない甲第一号証、第二号証の一、二、第三号証、第五ないし一三号証、乙第四ないし一〇号証、第一二号証、第一四、一五号証の各一、二、第一六号証の一ないし三、第一七、一八号証、証人ｗの証言により成立を認めうる甲第四号証、乙第一ないし三号証、第一三号証、証人ｅの証言により本件ストの実施状況を撮影した写真であると認めうる乙第一一号証、証人ｗ、同ｘ、同ｙ、同ｅの各証言、原告ａ、同ｔ、同ｚ各本人尋問の結果（いずれも後記認定に反する部分を除く。）並びに弁論の全趣旨を総合すれば、以下の事実が認められる。
１　原告らは、いずれも、昭和四四年ごろ、太秦郵便局（昭和五三年四月一〇日京都西郵便局と改称）に勤務する職員で、別表一記載のとおり、別紙当事者目録（一）、（三）、（九）ないし（二〇）、（四五）記載の原告が右郵便局の保険課、同目録（二）、（四）、（五）、（三二）ないし（四四）、（四八）記載の原告が同郵便課、同目録（六）ないし（八）記載の原告が同庶務会計課、同目録（二一）ないし（三一）、（四六）、（四七）記載の原告が同貯金課にそれぞれ所属して郵政省の行なう郵政事業に従事し、かつ、洛西支部の組合員であつた（別紙当事者目録（二九）の原告ｃは昭和四七年三月二一日、同目録（四二）の原告ｄは同年二月二五日に各退職した。）。
２　全逓は、昭和四四年二月、中央委員会を開き、昭和四四年春期闘争の目標として、大幅賃金引上げ、労働時間短縮、機械化、合理化に対する闘い、簡易局改正法案粉砕を掲げ、この目標を貫徹するためストライキを含む強力な戦術を展開することを決定し、全逓中央本部は、右決定等に基づき指令一六号ないし二一号をもつて、下部機関に対し、組織体制を再点検してストライキを含むいかなる戦術にも即応できる体制を確立すること等を指令し、各職場におけるストライキ突入体制の確立に力を注ぐとともに、併せて四月一四日以降労基法三六条に基づくいわゆる三六協定締結拒否戦術と業務規制闘争等を強化し、次いで、四月一六日には指令二二号をもつて、「四月一七日別途指定する局所において、三時間のストライキに突入すること、併せて同月二四日にもストライキに突入しうる体制を確立すること」を指令し、郵政大臣等の厳重な警告にもかかわらず、同月一七日全国二二か所の拠点局において三時間のストライキを実施した。
３　次いで全逓中央本部は、四月二二日、指令二三号をもつて、「四月二四日別途指定する局所において、半日ストライキに突入せよ。」との指令を発し、かつ、そのころ太秦郵便局をいわゆる拠点局と指定した。
４　これに対し郵政大臣は、四月二三日全逓中央執行委員長に対し、組合が再び計画している四月二四日のストライキを含む違法な戦術の実施を即刻中止するよう厳重に申し入れるとともに、万一違法な事態の発生をみた場合には、厳正な処分をもつて臨むものである旨の警告を発して、組合の反省自重を重ねて促し、被告においても四月二一日、全逓の下部機関で太秦、右京、向日町、山崎局の全逓組合員をもつて組織された洛西支部の支部長並びに同支部太秦郵便局分会長に対し、違法なストライキを実施しないこと、万一決行したときは厳正な処分をもつて臨む旨の警告書を手交して警告し、さらに、四月二二日「職員の皆さんに訴える。」と題し、「全逓は四月二四日ストライキの準備を指令しているようであるが、ストライキが実施されても絶対に参加しないこと、万一参加した場合は、法に照らして厳正な処分をする。」という内容の警告書を掲示して職員全員に対して警告したが、本件ストは再三に亘る右警告を無視して四月二四日後記のような態様のもとに敢行された。


５　四月二三日午後二時ごろから午後三時過ぎごろまでの間、太秦郵便局において、全逓京都地区本部執行委員の指示のもとに、他局からの動員者約五〇名及び白ヘルメツトを着用し応援に動員された全電通労組員約五〇名の者は、太秦郵便局管理者らの制止を無視して、局舎内に乱入し、同局一階ホール正面や階段に坐り込みを行ない、さらに同日午後三時ごろから午後九時三〇分ごろまでの間、右動員者の一部の者及び全逓京都地区本部並びに洛西支部の役員の一部の者らは、同局管理者らの阻止するのを突破して事務室内に侵入するなどし、当日勤務の終了した全逓組合員らを待ちうけ、そのうちストライキ不参加の意思表示をしている者を多数で取り囲んでストライキに参加するよう説得し、これに応じないとみるやこれらの者（その中には机にしがみつき、あるいは階段の手すりにつかまるなどして大声で「参加しない」と叫んだ者もいる。）の腕を取つたり、あるいは抱えるなどして強引に局舎外に連れ出し、本件ストに参加させるなどの目的で待機させていたバスに誘導して亀岡市内の旅館に連れ込んだ。
６　翌二四日早朝から太秦郵便局において、全電通労組・国鉄労組・京都交通労組・京都教組などから動員された約三〇〇名の組合員が同局前にピケを張り、管理者及び就労のため入局しようとする職員の入局を物理的に阻止し、同局に勤務する原告らを含む九四名の職員が、始業時から二時間五五分ないし三時間五六分の間、欠務して本件ストが敢行された。
７　本件ストにより、太秦郵便局における当日の郵便、貯金、保険等の業務は、被告主張のとおり、同局の管理職員、非常勤就労者、他局からの派遣職員により一部処理されたものの、その処理に停滞をきたし、特に郵便物の配達物数において七、〇〇〇余の未処理を生ずるなどの被害を受けた。
以上のとおり認めることができ、右認定に反する前記証言及び本人尋問の結果は措信しがたく、他に右認定をくつがえすに足りる証拠はない。
三　公労法一七条の合憲性
原告らは、公共企業体等職員の争議行為を全面・一律に禁止している公労法一七条は憲法二八条に違反すると主張するが、公労法一七条が合憲であることは昀高裁判所の判例（昀高裁昭和四八年四月二五日大法廷判決、刑集二七巻四号五四七頁、昀高裁昭和五二年五月四日大法廷判決、刑集三一巻三号一八二頁）の明示するところであつて、当裁判所も右判例を相当と解するから、原告らの右主張は採用しえない。
四　本件懲戒処分の適法性
１　原告らは、本件懲戒処分は労組法七条一号において禁止されている不当労働行為に該当する旨主張するところ、公労法二条一項二号イの事業を行なう国の経営する企業に勤務する一般職の国家公務員（同条二項二号参照、以下単に「現業公務員」という。）である原告らには労組法七条が適用され（公労法四〇条一項一号参照）、不当労働行為該当の瑕疵は、行政処分である不利益処分の法律上の効力に影響を及ぼすが、右瑕疵が重大かつ明白といえないかぎり取消原因にとどまり、不利益処分に不服のある者は直ちに右処分に対する取消訴訟を提起することができるから、本件懲戒処分がなされた昭和四四年五月一〇日及び同年六月二一日から行訴法一四条所定の出訴期間を徒過したことが明らかな本訴においては、不当労働行為該当を本件懲戒処分の取消事由として主張することは許されないというべきである。２　原告らは、本件ストが公労法一七条で禁止された争議行為に該当しないと主張するところ、右主張の前提となる公労法が国民生活全体の保障の見地から国民生活に重大な障害をもたらす争議行為のみを禁止したとする限定解釈が採用しえないことは既に三において引用した昀高裁判所の判例の示すとおりであり、かつ、二においてみたように、本件ストは、昭和四四年二月の全逓中央委員会において決定された昭和四四年春期闘争の目標に基づいて、まず同年四月一七日に全国二二か所の拠点局において三時間のストライキが実施された後、さらに四月二四日になされたもので、太秦郵便局所属の全逓組合員の大半の郵政職員がこれに参加し、同日の始業時から二時間五五分ないし三時間五六分という短時間の単純な不就労行為で、その影響も翌日中には解消したものであるとはいえ、全逓中央本部からの指令に基づくいわばスケジユール闘争ともいうべきストライキであり、その規模・態様からも公労法一七条において禁止された争議行為に該当することは明らかというべきである。
３　本件ストは公労法一七条に違反する争議行為であると認められるところ、前掲各証拠によれば、昭和四四年二月に全逓中央委員会は、昭和四四年春期闘争の目標について決定し、全逓中央本部は右決定に基づき指令をもつて各職場におけるストライキ突入体制の確立をしたうえ、郵政大臣等の再三の警告にもかかわらず、同年四月一七日全国二二か所の拠点局で三時間のストライキを実施し、さらに四月二四日本件ストを実施することになつていたこと、そこで被告は、これに対処すべく同月二一日洛西支部の支部長並びに同支部太秦郵便局分会長に対し違法なストライキを実施しないこと、万一決行したときは厳重な処分をもつて臨む旨の警告書を手交して警告し、同月二二日には、職員全員に対し本件ストが実施されても参加しないこと、万一参加した場合には、法に照らして厳正な処分をする旨の警告書を掲示して警告し、また、各職員に本件スト予定日における就労意思を確認し、就労しない旨表明した職員に対しては口頭で就労するようにとの業務命令を伝達していたにもかかわらず、本件ストが指令どおり行なわれたことが認められるから、原告らのこのような警告違反の行為は、法令遵守義務を定めた国公法九八条一項、信用失墜行為避止義務を定めた同法九九条、職務専念義務を定めた同法一〇一条一項等に違反したものとして、同法八二条一号に該当し、懲戒処分の対象とされることを免れないと解すべきである。
公労法三条一項は公共企業体等の職員に関する労働関係については、公労法の定めるところにより、同法に定めのないものについてのみ労組法の定めるところによるべきものとされ、労組法七条一号本文の適用を除外していないが、右は、右職員の争議行為以外の組合活動については公労法に定めがないため、労組法の右規定を適用してその正当なものに対する不利益な取扱を禁止する趣旨であり、右職員の争議行為については公労法一七条一項に一切の行為を禁止する旨の定めがあるから、その争議行為についてさらに労組法七条一号本文を適用する余地はないというべきである。


○　主文
１　本件訴えを却下する。
２　訴訟費用は原告らの負担とする。
○　事実
第一　当事者の求めた裁判
一　請求の趣旨
１　被告が昭和五三年七月一一日付でした二酸化窒素に係る環境基準についての告示（環境庁告示第三八号）はこれを取り消す。
２　訴訟費用は被告の負担とする。
二　請求の趣旨に対する答弁
（本案前の答弁）
主文同旨
（本案の答弁）
１　原告らの請求を棄却する。
２　訴訟費用は原告らの負担とする。
第二　当事者の主張
一　請求の原因
１　被告は昭和五三年七月一一日付で二酸化窒素に係る環境基準を別紙記載のとおりの内容に改定してこれを告示した（環境庁告示第三八号、以下「本件告示」という。）。
２　しかし、本件告示は次のとおり違法である。
（一）　本件告示に係る環境基準は、公害対策基本法（昭和四二年法律第一三二号、ただし、昭和四九年法律第八四号による改正後のもの、以下「基本法」という。）第一条及び第九条に違反する。すなわち、
（１）　基本法第一条はその目的として「この法律は、国民の健康で文化的な生活を確保するうえにおいて公害の防止がきわめて重要であることにかんがみ、事業者、国及び地方公共団体の公害の防止に関する責務を明らかにし、並びに公害の防止に関する施策の基本となる事項を定めることにより、公害対策の総合的推進を図り、もつて国民の健康を保護するとともに、生活環境を保全することを目的とする。」と定めている。そして、昭和四五年の同法改正により「経済の健全な発展との調和」をはかつた条項（昭和四五年法律第一三二号による改正前の同法第一条第二項）が削除されたことからも明らかなように、同法においては、国民の健康と環境の保全とは何物にも替え難い絶対的なものとしてその確保が要請されているのである。したがつて、環境基準が真に「人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい」基準であるか否かも右のような観点から決せられなければならないのである。また、環境基準は科学的に究明された汚染物質等の量と人の健康等への影響との関係を基礎にして設定されるべきものであるから、あくまで科学的な調査研究をもとに合理的に決せられるべきものであることも当然である。
（２）　ところで、本件告示は、従来の二酸化窒素（ＮＯ２）に係る環境基準を大幅に緩和するものであるが、二酸化窒素は、気道内末梢細胞に容易に到達し、呼吸器全体に影響を与えるという点で二酸化硫黄（ＳＯ９）より有害な物質であり、近年、二酸化硫黄や粉じんの排出状況が改善されつつあるにもかかわらず、公害健康被害補償法（昭和四八年法律第一一一号、以下「補償法」という。）に定める大気汚染認定患者が増大しつつあるのは、主として二酸化窒素の影響と考えられるのであり、健康被害防止の観点からいえば、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和は、到底許されないものといわねばならない。
（３）　昭和四三年から同四六年にかけて、東京都を中心に大きな社会問題となつた光化学スモツグは、非メタン系炭化水素との共存下で二酸化窒素の本件告示による改定前の環境基準（以下「旧環境基準」という。）である一時間値の一日平均値が〇・〇二ｐｐｍを超えると注意報レベルに達することが明らかになつている。したがつて、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和により、光化学スモツグの防止は永久に不可能となつたものといわざるを得す、このような基準が「人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準」に該当しないことは明らかである。
（４）　大気汚染による被害は老人、子供等の弱者に特に顕著にあらわれている。したがつて、これらの弱者を保護するためには環境基準を決定する際に科学的なものさしとしての指針値に対して安全係数を加味することが不可欠である。このことは、一九七七年の世界保健機構（Ｗ・Ｈ・Ｏ）のリポートが二酸化窒素のガイドラインの設定に当たつて述べているところでもあるし、また、従来の環境基準の決定においても一酸化炭素のような特殊なものを除きすべて守られてきた原則であつた。さらに現状では公害被害に関する科学的知見が不確実さを多くはらんでいるという点からも安全係数を考慮することが不可欠というべきである。しかるに、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の改定に当たつては何らの合理的理由もないのに安全係数が加味されないまま決定されたものであるから、かかる基準が「人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準」に該当しないことは明らかというべきである。
（３）　被告は、本件告示による環境基準緩和の理由の一つとして二酸化窒素に発がん性の心配がなくなつたことを挙げている。しかし、一九七五年に発表されたニユーヨーク大学のラスキン教授の研究の中には「二酸化窒素はベンツピレンなどの物質と共存することによつて発がんを促進する」と述べられている。したがつて、二酸化窒素を単体で与えた時、生体で発がんがみられたという報告が現在まで存在しないとしても現在の科学的知見のレベルからすれば、そのことだけで発がん性なしと結論づけることは到底許されないから、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和は、合理的理由を欠くものといわねばならない。（６）　旧環境基準は、技術的にも経済的にも十分達成可能なものであつた。すなわち、中央公害対策審議会（以下「中公審」という。）企画部会が昭和五三年三月に作成した「公害総合防止計画」なる報告書には、「公害防止投資の所得効果による需要増と公害防止費用の価格効果が相殺し合うため、平均経済成長率に対する影響はほとんどない。」と記載されており、また、環境庁が昭和五三年四月一八日に公表した「ＮＯｘ排出低減技術報告書」にも、「ＮＯｘ対策には昭和五〇年には全国で四兆円の費用がかかるものとされていたが、技術の急速な進歩によつて、今や五分の一の八五〇〇億円で可能となつた」と記載され、さらに「ほぼ基準達成は可能」と述べられている。したがつて、仮に、環境基準の決定に当たつて、経済的達成可能性を考慮に入れたとしても、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和は、合理的根拠を欠くものである。


（７）　本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和は、鉄鋼業界と自動車業界がその経済的利益を守るために、被告をして強行せしめたものである。すなわち、とりわけ鉄鋼業界は従来の環境基準達成に必要な経済的負担及び従来の環境基準を前提とした公害患者に対する負担の拡大を防止するため、二酸化窒素に係る環境基準の緩和を目指し、中公審への働きかけや研究費の支給を名目とする学者への働きかけを強力に行なつてきた。旧環境基準の緩和が合理的理由もなく強行されたのはかかる政治的背景があつたからであり、このような経済的政治的圧力によつて強行された本件告示が基本法第一条及び第九条に違反することは明らかである。（二）　本件告示は基本法第二七条に違反する。
基本法第二七条は、環境庁の附属機関として中公審を設置し、公害対策に関する基本的事項及び重要事項を右審議会で調査審議することとしている。これは公害問題が国民生活上極めて重要な問題であるため、多角的な視野に立つた判断が必要なこと及び新しい未知の問題で専門的領域に属する問題を多く含むところから設置されたものであるから、被告は、環境基準の決定に当たつては中公審に諮問し、その答申を得てからこれを尊重して決定すべき義務を有しているものといわねばならない。そして、従来の環境基準の決定はすべて右手続を履践しているのに、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の改定に当たつては、何ら合理的な理由がないのに右諮問手続を履践していないのであるから、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の改定は、その決定手続に重大な瑕疵があるものである。３　よつて、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の改定は違法であるから、その取消しを求める。
二　被告の本案前の主張
本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の改定は、以下に述べるように、直接国民の権利義務に変動をもたらす内容を伴うものではないから、抗告訴訟の対象となる行政処分ではなく、したがつて、本件訴えは不適法である。１　基本法は、「国民の健康で文化的な生活を確保するうえにおいて公害の防止がきわめて重要であることにかんがみ、事業者、国及び地方公共団体の公害の防止に関する責務を明らかにし、並びに公害の防止に関する施策の基本となる事項を定めることにより、公害対策の総合的推進を図り、もつて国民の健康を保護するとともに、生活環境を保全することを目的とする。」（第一条）ものとし、これを受けて、同法は公害の防止に関する事業者、国及び地方公共団体等の責務を規定している（同法第三条ないし第六条）。
そして、公害の防止に関する国の責務を規定した同法第四条は、「国は、国民の健康を保護し、及び生活環境を保全する使命を有することにかんがみ、公害の防止に関する基本的かつ総合的な施策を策定し、及びこれを実施する責務を有する。」ものとする。これは公害防止対策は、相互に有機的な関係を保ちつつ、総合的、計画的に推進するのでなければ公害防止の実効を確保し難いため、国の使命及び機能に照らし、公害防止に関する基本的かつ総合的な施策の策定とその実施につき国にその責務があることを宣言したものである。そこでは公害の防止に向けての個々の具体的法規制や法的措置については、右の基本的かつ総合的な政策体系に沿つた実施法である各種の法律の制定が予定されているものであつて、この意味では、基本法は、公害の防止に関する理念的な政策指針を定めることを主眼としているものである。
そして、このように国が実施すべき公害防止に関する基本的施策の一つとして、基本法第九条第一項は、「政府は、大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染及び騒音に係る環境上の条件について、それぞれ、人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準を定めるものとする。」とし、大気の汚染、水質の汚濁等につきそれぞれ人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準すなわち環境基準の設定を政府の責務とするとともに、同条第四項は、「政府は、公害の防止に関する施策を総合的かつ有効適切に講ずることにより、第一項の基準が確保されるように努めなければならない。」と規定し、環境基準が公害防止行政上の努力目標であることを明らかにしている。したがつて、環境基準の法的性格は基本法の性格及び同法第九条の規定に照らせば、政府が公害の防止に関する基本的かつ総合的な施策を策定し、これを有効適切に実施するに当たつての努力目標ないしは青写真を示す指標にすぎず、この基準を超えたからといつて事業者等に直接的な法的規制が加えられるものではなく、それ自体は直接国民の具体的な権利義務を定める法規としての性格を有するものではない。さらに、環境基準の設定及び実施法たる各個別規制法の制定などの諸施策並びにその遂行により公害の防止という利益を国民が享受するとしても、それは国民一般が受ける利益にほかならず、また、本件告示による環境基準の改定によつても現行の個別規制法上国民一般の利益を損うような変更は何ら加えられてはいないのである。したがつて、本件訴えは、いわば政府の政策遂行の適否を問うといつた類いに属するものというほかはないのであるから、不適法というべきである。２　ところで、抗告訴訟の対象となる行政処分は、抗告訴訟の本質が国民の具体的な権利利益の救済を図ることにあると解される以上、行政庁の法令に基づく行為のうち、当該行為によつて国民個人の具体的権利義務ないし法律上の利益に対し直接に法律効果を及ぼすものでなければならないのである。しかるに、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の改定は、前項に述べたように、直接国民の権利義務に変動をもたらす内容を伴うものではないから、抗告訴訟の対象となる行政処分ではないというべきである。
三　請求の原因に対する認否
１　請求の原因１は認める。
２　同２及び３のうち、本件告示が違法であるとの趣旨の主張は争う。
四　原告らの反論
１　環境基準は、国民の環境に対する権利の内容を法的な強制力をもつて画定する性格を有するものである。すなわち、基本法第九条第一項は環境基準について「政府は、大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染及び騒音に係る環境上の条件について、それぞれ、人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準を定めるものとする。」と定めている。そして、大気の汚染に係る物質はいずれも人の健康に直接関係するものであるから、そこに定められる環境基準が単なる政府の努力目標を示す指標に止まつてよいものとは到底解されない。したがつて、環境基準は、人の健康を保護するに足りるものとして設定されなければならないし、また、そのようにして設定された環境基準は、法的強制力をもつて実現されなければならないのである。
このことは、以下のような大気汚染防止法等の諸規定に照らすと明白である。
（一）　環境基準と排出基準との関係


大気汚染防止法（昭和四三年法律第九七号、ただし、昭和四九年法律第六五号による改正後のもの、以下同じ。）第三条は、ばい煙発生施設において発生するばい煙について排出基準を定めるものとしているが、この排出基準自体も環境基準達成のため必要かつ十分なものであるべく法律上義務づけられているものであり、このことは排出規制等によつて国民の健康を保護するとともに生活環境を保全するものとした同法第一条の目的規定及び排出基準のみによつては大気環境基準の確保が困難と認められる場合に総量規制を導入するものとして、まず排出基準によつて環境基準の確保を図ることを前提としている同法第五条の二の文言等から明らかである。また、大気汚染防止法第四条は、都道府県が国の排出基準にかえて条例により、より厳しい排出基準を定めることを予定しているが、この排出基準も人の健康と生活環境を十分に保全するためのものであることはその法文上明らかであり、かつ、大気汚染防止法施行令（昭和四三年政令第三二九号、ただし、昭和五二年政令第六六号による改正後のもの、以下同じ。）第七条第二項も右法意を正しく受けて、右条例においては、「大気環境基準が維持されるため必要かつ十分な程度の許容限度を定めるものとする。」と定めているのである。
以上のような排出基準を定める仕組みに照らすならば、これら基準が環境基準から離れた独立のものではあり得ず、むしろ、環境基準達成のために必要かつ十分であるべく法的に拘束されたものであることは明らかといわねばならない。なお、環境基準と排出規制についての基準との右のような法的連動関係は水質汚濁防止法（昭和四五年法律第一三八号）においても、総量規制方式導入以前から存在する排水基準及び自治体の条例による上乗せ規制が「水質環境基準が維持されるため必要かつ十分な程度の許容限度」であるべきものとされている（同法第一条、第四条の二、水質汚濁防止法施行令（昭和四六年政令第一八八号）第四条等）点において大気汚染防止法と同様の関係にある。
（二）　環境基準と総量規制基準との関係
（１）　環境基準が国民の環境に対する権利内容を画定するうえで法的強制力を有する規範であることは、大気汚染防止法における総量制制の仕組みに照らすと一層明瞭である。すなわち、昭和四九年法律第六五号による大気汚染防止法の改正により同法第五条の二及び同条の三が新たに設けられ、総量規制方式が導入されるに至つた。右第五条の二及び同条の三によれば、従来の排出基準のみによつては環境基準の確保が困難と認められる地域では、その確保のために指定ばい煙総量削減計画が作成され、これに基づき総量規制基準が定められるのであり、ここでは環境基準が総量規制基準にはつきりと連動されているのである。そして、同法第九条の二によれば、都道府県知事は、新たなばい煙発生施設のうち総量規制基準に適合しないものについては指定ばい煙の処理方法の改善、使用燃料の変更その他必要な措置を命ずることができ、右の命令違反に対しては一年以下の懲役又は二〇万円以下の罰金が科されることとされている（同法第三三条）。また、同法第一三条の二第一項によれば、総量規制を受ける工場は総量規制基準に適合しない指定ばい煙を排出してはならず、その違反に対しては六月以下の懲役又は一〇万円以下の罰金が科されることになつている（同法第三三条の二第一項第一号）。さらに、同法第一四条第三項によれば、既存の指定ばい煙発生施設についても一定条件下で改善命令等が発せられ、右の命令違反については刑罰が科されることになつている（同法第三三条）。
以上の大気汚染防止法における総量規制の仕組みに照らすならば、環境基準は、昀終的には事業者に対する刑罰をもつて確保されることになつているのであり、法的強制力をもつことは明らかというべきである。
もつとも、大気汚染防止法第五条の二に定めるばい煙の指定については、排出実態の把握や汚染予測手法の確立などの技術的制約から昭和四九年の第一回指定においては硫黄酸化物のみが指定されているのであるが、これは二酸化窒素については主として排出と汚染濃度とのシユミレーシヨン手法が未確立であつたことによるものであつて、二酸化窒素が指定ばい煙とされていないからといつて、前記のような環境基準の法的性格が左右されるものではないのである。しかも、前記のように、二酸化窒素は技術的制約から指定ばい煙とされていなかつたものであるが、その後の技術的進歩に応じて、環境庁は、事務次官通達や大気保全局長通達等を通じて、窒素酸化物についても総量規制の導入を予定していたのである。（２）　昭和五一年の調査によれば、旧環境基準に不適合の測定局は全体の八十数パーセントに達していたが、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和により不適合測定局は全体の僅か六・三パーセントになり約九四パーセントが環境基準適合地域となつた。次に、昭和五二年の調査によれば、右改定後の環境基準に適合する測定局は九五・四パーセントにも達しているのであり、この結果、我が国のほとんどの地域が「人の健康を保護するうえで維持されることが望ましい基準」を達成している地域ということになり、総量規制を行なうことはできなくなつたのである。
（３）　自治体における二酸化窒素の総量規制川崎市、横浜市及び東京都は、旧環境基準の確保を目的とし、その地域の特性に応じた汚染予測手法の確立に努め、窒素酸化物について総量規制を導入し、あるいは導入しようとしていたものであつて、このように、旧環境基準は、自治体が公害行政を推進していくうえでの法的根拠となつていたものである。
（三）　環境基準と土地利用等の規制及び公害防止施設の整備等基本法第一一、一二条によれば、政府は公害防止のために必要な規制の措置を講じたり、下水道・廃棄物の公共的処理施設等を整備する義務を負担するものとされている。したがつて、国民は右のような政府の施策を享受する権利を有しているのである。ところが、右のような政府の義務は、基本法第九条によつて定められる環境基準を基準として画定ざれるものであるから、本件告示による環境基準の緩和は、国民から前記のような政府の施策を享受する権利を奪うことになるのである。
（四）　環境基準と補償法の地域指定要件との関係
補償法は、公害健康被害者が補償給付を受けるためには都道府県知事または政令指定市の長の認定を受けなければならないものと定めている（同法第四条）。そして、右認定を受けるためには、当該地域が「第一種地域」（同法第二条第一項）または「第二種地域」（同条第二項）として政令で指定を受けなければならないものとしている関係上、右地域指定を受けることが補償法による補償給付を受けるための要件となつているのである。そして、右地域指定要件は、以下に述べるように、環境基準と明確に連動しているのであり、この結果、本件告示による環境基準の緩和は、公害健康被害者から、補償法に基、つく補償給付を受ける権利を直接に奪つてしまつたのである。


（１）　補償法第二条第一項によれば、第一種地域とは、「事業活動その他の人の活動に伴つて相当範囲にわたる著しい大気の汚染が生じ、その影響による疾病が多発している地域」として政令で指定された地域であるとされる。したがつて、第一種地域として指定されるためには、「著しい大気の汚染が生じていること」及び「大気の汚染による疾病が多発していること」の二つの要件を充足することが必要である。そして、前者の要件、すなわち「著しい大気の汚染が生じている」か否かは環境基準を基準として判断すべきであり、現にそのように判断されているのである。
（２）　大気汚染に関する要件の認定は、昭和四九年一一月二五日付中公審答申「公害健康被害補償法の実施に係る重要事項について」に基づき運用されているが、右答申の要旨は、大要次のようになつている。
ア　大気汚染の程度は、当面、硫黄酸化物、窒素酸化物及び浮遊粒子状物質の三種類の汚染物質を指標として判定する。
イ　大気汚染の程度を判定する方法としては、当面、それぞれの汚染物質ごとに大気汚染の程度を定め、これらを総合的に考慮して判定する方法をとる。ウ　各汚染物質の汚染の程度はおおむね次の四区分に分ける。第一度　汚染物質の濃度が環境基準を越えている程度。第二度　有症率が環境基準を満たしている地域にみられる「自然有症率」にくらべて明らかに高くなる（おおむね二倍）程度の汚染の程度。第三度　旧環境基準を越し、有症率が自然有症率の二～三倍、ときにはそれ以上となる程度の汚染の程度。
第四度　極めて著しい汚染があり、有症率が自然有症率の四～五倍ないしそれ以上に達する程度の汚染の程度。
エ　第三度以上の大気の汚染があれば「著しい大気の汚染」が生じていると判定する。右答申によれば、「著しい大気の汚染の有無」は、明白に環境基準を指標として判定されているのであつて、環境基準が変更されれば、それに伴つて、「著しい大気の汚染」の概念も変更されざるを得ないのである。例えば、環境基準が三倍に緩和されれば、第一度も三倍に緩和されることになるし、第二度ないし第四度についても、同様の事態が生ずることとなるのである。そして、当然のことながら、環境基準の緩和により当該地域の大気汚染の程度が環境基準を満たした場合、「著しい大気の汚染」が生じていると判断されることはあり得ない。そのような場合、当該地域にかかる公害健康被害者は、補償法によつて救済されることは絶対になく・なるのであり、したがつて、環境基準の緩和は直接国民の補償法による補償給付を受ける権利を侵害するのである。
（３）　ところで、前記のように、大気汚染の程度は、硫黄酸化物、窒素酸化物及び浮遊粒子状物質の三種類の汚染物質を指標として判定するものとされていたが、昭和四九年当時においては、測定資料等からくる制約のため、大気汚染の程度を硫黄酸化物で代表させていた。しかし、東京都で指定された区部について検討してみると、右要件については、二酸化硫黄の濃度だけで判定が行なわれていたものではなく、前記答申のとおり、窒素酸化物等の汚染物質を含めて、それらを指標として判定していることが明らかになつた。なぜなら、指定地域のはとんどが二酸化硫黄の濃度においては低濃度であるのに指定されてきたからである。このように窒素酸化物等をも考慮して大気の汚染要件を判定するものとすると、未指定地域である杉並区及び世田谷区については指定地域である大田区や江戸川区の二酸化窒素濃度を上回つているのであるから、杉並区や世田谷区が未指定とされる理由を見い出すことはできないのである。
ところが、右のような汚染の現実は全くかわらないのに、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和により右杉並区等をはじめ全国ほとんどの地域が環境基準適合地域とされた結果「著しい大気の汚染が生じ」ている地域に該当しないこととなり、これら未指定地域の公害健康被害者は、補償法に基づく救済を受ける権利を侵害されたことになるのである。
（４）　本件告示による環境基準の緩和は、地域指定の第二の要件である「健康被害に関する要件」にも変動をもたらすものである。前記中公審答申によれば、右要件の判定に当たつては「大気の汚染が極めて軽度（新環境基準を満たす程度）の地域における有症率を「自然有症率」とみなし、これを標準として大気の汚染の影響による疾患の発生状況をあらわ」すものとし、環境基準を基本にして有症率を三つの程度に区分している。したがつて、基本となる環境基準が変動すれば、これに伴い「自然有症率」の実体も変動し、さらには各有症率の実体も変動することは明らかである。
そうすると、或る地域の有症率の実数は変わらず、かつ、公害病患者が続出しているにもかかわらず、当該地域の大気汚染濃度が新環境基準を満たしているというだけの理由で右地域の有症率が「自然有症率」と判定されることになつたものであり、かくては、公害病患者が多発していながら未指定地域とされている地域においては、補償法による救済を受ける途はとざされたのである。
（五）　環境基準をめぐる基本法制定の経緯
基本法は、昭和四二年七月二一日開かれた第五五回国会において成立したものであるが、右基本法成立の経緯は昭和四〇年九月厚生省に設置された公害審議会に対する「公害に関する基本施策について」及び「環境基準の設定方策について」という厚生大臣の諮問に対する同四一年八月の中間報告と同年一〇月七日の「公害に関する基本施策について」との答申に基づき政府部内における一四省庁間の調整協議を経て政府提案として国会に提出され、衆議院における国会修正を受け成立したものである。右答申のうち環境基準にかかわる部分の要旨は、次のとおりである。（１）　従来の公害対策が事後規制的にすすめられていたのに対し、今後は予防的施策を基調とすべきこと。
（２）　今後は一定の目標を明らかにし、環境基準にその目標としての役割をになわせること。
（３）　環境基準は、それ自体として規制基準となるものではないが、個別規制法その他を媒介として規制の役割を果たすことになる。
（４）　環境基準は、計画、規制等の公害対策の基礎的前提であり、また、公害対策は環境基準の維持を目標として遂行される。
（５）　したがつて、環境基準は、個別規制等の法律上の根拠であるとともに、その限界を画すことになる。そして、右答申の基本的性格は、国会でも当然のこととして受け入れられたものであり、これによれば、環境基準が公害行政の法的基礎であるとともに、個別規制その他を媒介として実現される法的目標であることは明らかである。


（六）　本件告示による環境基準の改定が原告らに及ぼす影響について（１）　原告Ａ、同Ｂ、同Ｃ及び同Ｄは東京都大田区に、同Ｅ及び同Ｆは江東区に、同Ｇ及び同Ｈは渋谷区に、同Ｉは豊島区に並びに同Ｊは足立区にそれぞれ居住している者であるが、右各居住地は、既に、補償法の地域指定を受けている地域内にあり（なお、原告Ｆは公害病患者の認定を受けている。）また、原告Ｋ、同Ｌ及び同Ｍは世田谷区に、同Ｎは杉並区に、同Ｏは田無市にそれぞれ居住している者である。
（２）　右居住地域のうち、大田区、江東区、渋谷区、豊島区及び足立区は、国が既に「著しい大気の汚染」が生じていると認めて補償法に基づく地域指定を行なつている地域であり、杉並区、世田谷区及び田無市も右各区に劣らぬ大気汚染地区であり、ともに二酸化窒素の環境濃度は旧環境基準を越えている。そして、二酸化窒素が特に呼吸器系統に対して強い毒性作用を有し、かつ、このことは旧環境基準を境として顕著に認められるのであるから、本件告示に係る環境基準及びこれに連動する公害諸規制では、原告らは不可避的に健康被告を受けることになる。また、二酸化窒素は、光化学オキシダントを生成させ、これによつて呼吸器系統に限らず、広く人の生理機能に障害を与え、健康被害を生ずるものであるところ、この光化学オキシダントは、二酸化窒素の旧環境基準を境として顕著に発生し、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準では光化学オキシダントの環境基準はおろか注意報レベルさえ達成することができない関係にあるから、原告ら、特に光化学オキシダントの発生率の高い世田谷区、杉並区及び田無市に居住する原告らの健康被告は必至である。
（３）　以上、原告らの健康被害を受ける危険性が決して抽象的なものではなく、現実的かつ切迫した危険であり、法益侵害であることは、原告らの居住する各地区において、補償法に基づく公害病認定患者及び東京都の「大気汚染に係る健康障害者に対する医療費の助成に関する条例」に基づく認定患者が二酸化硫黄の減少にもかかわらず増加の一途をたどつていること、原告Ｆ、同Ｊ及び同Ｄが既に補償法に基づく認定患者であり、同Ｍはいわゆる大原ぜんそくにより気管支を冒された公害病患者であること、その他の原告についても例えば世田谷区、杉並区、田無市等の光化学スモツグ多発地域において居住する原告らが現にその被害にかかつていることなどから明らかである。
なお、原告らの健康被害を受けない法的利益なるものは、直接には事業者等の汚染物質の発生源に対する直接規制その他、原告らがこれまで主張してきた環境基準と連動する公害諸規制で担保されているものであるが、これらの利益は基本法第一条の文理に照らすならばこれを単なる反射的利益とすることはできず、右基本法上の権利として事業者等によつて健康被害を受けない権利、そのための合目的的な政府の施策を享受する権利の内容をなすものというべきである。（４）　公害病認定患者（原告Ｆ、同Ｊ、同Ｄ）の権利喪失について述べると、補償法上の地域指定は、「著しい大気の汚染」がある地域に限られ、それは具体的には有症率が環境基準を満たしている地域にみられる「自然有症率」の二、三倍ときにはそれ以上となる程度の汚染の程度である第三度以上の汚染地域を指すのであるから、本件告示による環境基準の改定により、原告Ｆらの居住する江東区、足立区、大田区が二酸化窒素に関して右の要件を満たすことは、よほどのことがない限り将来もあり得ないこととなつた。
したがつて、指定地域とされてきた右地区が解除要件の創設ないし政令改正による新指定（実質上の旧指定地域の除外）等により指定地域から除外されることは、法論理上必至であるが、これは右各地区における大気汚染が少しも改善されていないことに照らすならば、従前右原告らが享受してきた補償法上の権利を奪う以外の何ものでもない。
（５）　次に未指定地域の公害病患者（原告Ｍ）の権利喪失の点であるが、原告Ｍがいわゆる大原ぜんそく（慢性気管支炎、気管支ぜんそく）患者であることは前述のとおりであるが、その居住する世田谷区は旧環境基準には不適合であるけれども本件告示による環境基準には適合しているので、右地区が補償法上の「著しい大気の汚染が生じ」ている地域と判定されることはあり得なくなつた。したがつて、原告Ｍが補償法による救済を受けることは、法律上不可能となつたのである。これは、同法が技術的制約が除かれ次第窒素酸化物を大気汚染の指標とすることを予定し、その準備が進行していたことを前提とすれば、近い将来、原告Ｍが確実に享受できるはずであつた補償法上の権利を奪うものというべきである。（６）　原告Ｉは足立区＜地名略＞にある学童保育園の保母であり、同Ｏは杉並区四宮小学校の教員であるが、右各地区においては、子供達にぜんそく及び鼻や眼の疾患を有する者が多く、特に光化学スモツグ発生時にはその被害が生じやすい。そして、右被害発生時には、右原告らは、子供達を屋内に待避させるほか、各種治療行為を義務づけられるところ、本件告示による環境基準の緩和は、光化学オキシダントを不可避的に発生させるものであるから、右原告らの義務を不当に加重するものである。
２　以上述べてきたように、環境基準は国民の健康に直結するもので政府による公害に対する法的強制の昀大限度を示すものであり、これを国民の側からみれば、環境基準以上の規制を法律上期待し得ないものとされ、右基準までの汚染は法律上容認され、国民はこれを受忍しなければならないことを意味するものであるから、その設定が国民の権利義務に影響するものとして行政処分性を有することは明らかというべきである。
五　原告らの反論に対する認否
１　原告らの反論１の冒頭の主張及び同（一）ないし（三）並びに２の主張の趣旨は争う。
２　同１（四）の（２）のうち、地域指定要件の認定が昭和四九年一一月二五日付中公審答申に基づき運用されていること及び右答申の要旨に関する主張部分は認めるが、同（四）の主張の趣旨は争う。
３　同（五）のうち、公害審議会の中間報告及び答申が原告ら主張のようになされたこと、並びに右答申の要旨に関する原告ら主張のうち（１）及び（２）は認め、その余は争う。
４　同（六）の（１）及び（２）のうち、大田区、江東区、渋谷区、豊島区及び足立区が補償法の第一種地域に指定されていること、及び原告Ｆが補償法第四条第一項の認定を受けていることは認めるが、原告らの居住地は不知、その余の主張は争う。
六　被告の再反論


原告らは、大気の汚染に係る物質はいずれも人の健康に直接関係するものであるから、右汚染物質に係る環境基準は、単なる政府の努力目標とは到底解されず、法的強制力をもつて実現されなければならないと主張する。しかし、既に述べたように、環境基準とは、政府が公害防止に関する基本的かつ総合的な施策を算定し、これを有効適切に実施していくに当たつての努カ目標を示す指標にすぎず、事業者等に対する各種規制措置に個別規制法に委ねられているもので、環境基準自体は、その強制的実現を図るための制度的強制装置を有していないのである。したがつて、基本法が原告ら主張のような考え方を採用していないことは明らかである。
１　環境基準と排出基準及び総量規制基準との関係
（一）　基本法第一〇条第一項は、「政府は、公害を防止するため、事業者等の遵守すべき基準を定める等により、大気の汚染、水質の汚濁又は土壌の汚染の原因となる物質の排出等に関する規制の措置を講じなければならない。」と規定し、政府の一般的な責務を宣明しているが、右規定は、各汚染物質の排出等に関し、それぞれ実体的に規制する個別規制法等の制定等を法律上義務づけるものではない。したがつて、仮に、政府が個別規制法の法案を作成せず、または国会がその法案を成立させなかつたとしても、政府及び国会は基本法第一〇条第一項を根拠に法律上の責任を問われることはなく、また、排出基準をはじめとする実体的な規制内容についても、同条項により何ら法的な制約を受けるものではない。（二）　さらに、個別規制法によつて定められた排出基準と環境基準との関係についてみると、環境基準の確保のためには、個別発生源に対する排出基準、燃料使用基準又は構造、管理等の基準による規制に加えて、土地利用及び発生源の設置に関する規制、地域開発等における公害防止の配慮などの施策が総合的に講ぜられる必要があるところから、基本法は排出基準の規制のみによつて環境基準を確保しようとしているものではなく、他の諸々の施策と相まち総合的かつ有効適切な方策によつて環境基準を確保しようとしているのである。そして、これらの個別規制法やその他の行政措置において環境基準の確保に向けていかなる措置がとられようとも、それは各法令ないし各制度における立法政策ないし行政判断に基づくものであつて、これらの他の法令、制度等による措置いかんにかかわりなく、前記のような環境基準の法的性格は変わるものではない。
（三）　以上の関係を大気汚染防止法における窒素酸化物の排出規制についてみると次のようになる。
（１）　窒素酸化物は、物の燃焼一般に伴い燃料中の窒素及び空気中の窒素が酸化することにより発生し、または硝酸製造工程等の一部の生産工程から発生する物質である。このため窒素酸化物は、工場、事業場の施設から排出されるだけでなく、自動車さらには一般家庭の暖房、厨房施設などの物の燃焼が行なわれるあらゆる部分からも発生するものであり、その発生源は極めて多様である。また、その発生機序が複雑であることに関連して、窒素酸化物の発生又は排出を制御するための対策に技術的な制約が大きいことも特徴の一つである。したがつて、窒素酸化物の一つである二酸化窒素による大気汚染の防止対策を講ずるに当たつては、右の発生源が多岐にわたり、排出低減対策に技術的制約が大きいという防除対策の困難な特質を踏まえて総合的な施策を有効適切に選択することが必要なのである。（２）　窒素酸化物の個別発生源に対する排出規制は、相対的に排出量の大きい工場、事業場のばい煙発生施設及び自動車について行なわれているが、これらの規制措置の法的根拠及び内容は次のとおりである。
ア　大気汚染防止法は、窒素酸化物を同法第二条第一項第三号に基づくばい煙の一つとして政令で指定し（大気汚染防止法施行令第一条第五号）、同法第三条第一項に基、つき、工場又は事業場にあるばい煙発生施設に係る窒素酸化物の排出基準を大気汚染防止法施行規制（昭和四六年厚生省通産省令第一号、ただし、昭和五二年総理府令第三二号による改正後のもの、以下同じ）第五条第二号で定めている。この排出基準は、ばい煙発生施設からばい煙を排出する事業者に直接その遵守を義務づけるものであるから、法規としての性格を有し、この点で行政上の努力目標である環境基準とは全く異なる法的性格を有するものである。すなわち、大気汚染防止法は、排出基準の遵守を強制するために、ばい煙排出者に対し排出基準に適合しないばい煙の排出を禁止し（同法第一三条第一項）、この禁止規定に違反した者に対しては、直ちに行政犯どして刑罰（故意犯の場合は六月以下の懲役又は一〇万円以下の罰金、過失犯の場合は三月以下の禁銅又は五万円以下の罰金）を科することとしている（同法第三三条の二）。その他、大気汚染防止法は、事業者に排出基準を遵守させる手段として、ばい煙発生施設の設置の届出、都道府県知事の行政命令等を定めている。


ところで、大気汚染防止法第三条第一項は、「排出基準は、ばい煙発生施設において発生するばい煙について、総理府令で定める。」と規定し、また、同条第二項は、同法第二条第一項第三号に規定するばい煙（窒素酸化物等の有害物質）の排出基準にあつては、「ばい煙発生施設において発生し、排出口から大気中に排出される排出物に含まれる有害物質の量について、有害物質の種類及び施設の種類ごとに定める許容限度」と規定するのみであつて、原告らが主張するように、環境基準を達成期間内に達成するように排出基準を定めるべきであるとの規定はない。もとより、大気汚染防止法による排出基準の設定が無目的に行なわれるものでないことは当然であり、それは環境基準の確保に向けられたものであるが、基本法は、環境基準を確保するためには、排出規制のはか土地利用及び発生源の設置に対する規制、地域開発等における公害の防止の配慮などの施策が総合的に講ぜられることを予定しているのであつて、排出規制のみによつて環境基準の維持達成を図ろうとしているものではない。したがつて、大気汚染防止法による排出基準の設定は、右諸施策の一つとして、政府の高度に専門的かつ技術的な裁量判断によつて決定されるべき事柄であり、排出基準と環境基準との間には法律上直接的なつながりはない。これを従来の排出基準の設定経緯に照らしてみると、排出基準は昭和四八年八月に初めて設定され（第一次規制）、同五〇年一二月（第二次規制）と同五二年六月（第三次規制）に基準の一部改定等が行なわれて現在に至つているところ、第一次規制においては、窒素酸化物の排出量が大きく濃度が高いばい煙発生施設のうち昭和四八年の時点で既に利用可能な防止技術が開発されている大型ボイラー及び硝酸製造施設並びにボイラーの防止技術が適用し得る大型加熱炉について排出基準が定められた。第二次規制においては、第一次規制以後の窒素酸化物低減技術の進展について調査、検討を行ない、新たな燃焼方法の改善と一部燃料転換を前提として既定の排出基準を強化するとともに、中型ボイラー、大型セメント焼成炉及びコークス炉等に対して新たに排出基準を定めた。－第１三次規制においては、昭和五二年二月にとりまとめた窒素酸化物低減技術の評価結果に基づき、昀先端の低ＮＯＰＸ燃焼技術を適用することを前提として既定の排出基準を強化するとともに、小型ボイラー、焼成炉及び廃棄物焼却炉等に対して、新たに排出基準を設定した。以上のように、大気汚染防止法に基づくばい煙の排出基準の設定は、環境基準の確保に向けられた行為ではあるが、排出基準は罰則の適用や行政命令によつて事業者に強制される規制基準であることから、技術的にも実現可能であり、かつ、事業者間に不平等が生じないように定められる必要があり、窒素酸化物に係る排出基準についても、このような観点から、対策技術の進展に応じて、規制対象施設の拡大と基準値の設定強化が行なわれてきたものである。
イ　次に、窒素酸化物の発生源としては、工場、事業場にあるばい煙発生施設のほか、自動車が大きな比重を占めていることから、自動車から排出される窒素酸化物についても、次のような規制措置が講じられている。すなわち、大気汚染防止法第一九条第一項は、「環境庁長官は、自動車が一定の条件で運行する場合に発生し、大気中に排出される排出物に含まれる自動車排出ガスの量の許容限度を定めなければならない。」と定め、窒素酸化物については、同法第二条第六項に基づき、自動車排出ガスの一つとして政令（大気汚染防止法施行令第四条第四号）で定められ、右許容限度が環境庁告示で定められている（昭和四九年一月環境庁告示第一号－自動車排出ガスの量の許容限度）。そして、運輸大臣は、大気汚染防止法第一九条第二項の規定を受けて、道路運送車両法に基づく道路運送車両の保安基準（昭和二六年運輸省令第六七号）により、自動車排出ガスの排出に係る規制に関し必要な事項を定めることになつているが、右保安基準を確保する手段としては、道路運送車両の検査等の制度が定められている。
しかし、自動車から排出される窒素酸化物についての規制措置の根拠規定の中には、環境基準を達成期間内に達成するように規制基準を定めるべきであるとする規定はない。また、自動車から排出される窒素酸化物に係る保安基準は、昭和四八年以降数次にわたつて設定強化されてきたが、右保安基準の基礎となる許容限度は、いずれも自動車から排出される窒素酸化物の低減技術の進展に応じて設定されてきたものである。
（四）　排出規制以外の措置による二酸化窒素の防止施策基本法第一一条に現定されている土地利用及び施設の設置に関する現制の趣旨に合致するものとしては、都市計画法第二九条に基づく市街化区域又は市街化調整区域における開発行為の許可制度、建築基準法第四八条に基づく用途地域における建築物の建築禁止措置、首都圏の既成市街地における工業等の制限に関する法律第四条に基、、つく工業等制限区域内における工場等の新増設の禁止措置等がある。これらの措置は、都市の健全な発展と秩序ある整備等を目的とするものであり、個別の環境基準の確保を直接の目的とするものではないが、一定の地域又は区域内で窒素酸化物の発生源となる工場等の設置を抑制することにより、二酸化窒素による大気汚染についても未然防止の効果をもたらすものなのである。また、窒素酸化物の排出低減対策には技術的制約が大きいことから、所要の科学技術の振興のための措置が講じられ、さらに排煙脱硝装置を含むばい煙処理装置の設置等に関して事業者等に対する助成措置も講じられている。（五）　以上のように、排出基準の設定は環境基準の確保に向けられた行為である点は否定できないところであるが、両基準の間には法律上原告ら主張のように直接の連動関係があるわけではなく、排出基準の設定は、前記（三）及び（四）に述べたように、対策技術等の状況やその他の諸々の公害防止策との関連を考慮しつつ政府の高度に専門的かつ技術的な裁量判断によつて決定されるべき措置の一つにとどまるものである。したがつて、政府は、あくまでも基本法第九条第四項の規定により、公害防止施策の総合的かつ有効適切な実施により環境基準の確保に努めるべき一般的な行政上の責務を課されているにすぎないものである。（六）　大気汚染防止法に総量規制方式が導入された後においても環境基準の法的性格に変更はない。


昭和四九年六月の大気汚染防止法の一部改正により総量規制方式が導入されたが、その基本的な考え方は、従来の個別発生源に対する排出規制のみによつては大気環境基準の確保が困難な地域において、環境濃度を大気環境基準のレベルに引き下げるため、一定の科学的手法を用いて当該地域内の発生源から排出される許容排出総量を算定し、その総量の範囲内に実際の排出量を抑えていくことをねらいとするものである。そして、総量規制の仕組みは具体的には以下のように行なわれる。（１）　大気汚染防止法第五条の二第一項は、都道府県知事は、工場又は事業場が集合している地域で、同法第三条第一項の排出基準のみによつては大気環境基準の確保が困難であると認められる地域として政令で定めるばい煙（指定ばい煙）ごとに政令で定める地域（指定地域）にあつては、当該指定地域内の一定の規模以上の工場又は事業場（特定工場等）において発生する当該指定ばい煙について、指定ばい煙総量削減計画を作成し、これに基づき総量規制基準を定めなければならないものと定めている。
右規定によれば、総量規制の対象となる指定ばい煙及び指定地域の決定については、政令に委ねられているところであつて、およそ大気環境基準の定められているすべての物質につき、右基準の確保されていないすべての地域において、総量規制を実施するとの考え方は採られていない。これは、総量規制の実施のための前提として、ばい煙の排出状況と環境濃度との関係に関する汚染予測手法の開発に加えて、具体的な地域につき同法第三条第一項等の排出規制のみによつて大気環境基準を確保することが困難と認められるか否かの判断要素すなわち、地域ごとの汚染状況、排出実態、総量規制以外の対策の効果及び排出低減技術の開発状況等についての詳細な評価が要求されるところ、このような専門技術的な判断を政府の裁量に委ねたものと解される。
（２）　次に指定ばい煙総量削減計画についてみると、右計画は、当該指定地域について一号総量（当該指定地域において排出される当該指定ばい煙の総量）を三号総量（大気環境基準に照らし、総理府令で定めるところにより算定される当該指定ばい煙の総量）まで削減させることを目途とし、一号総量に占める二号総量（当該指定地域におけるすべての特定工場等から排出される当該指定ばい煙の総量）の割合、工場又は事業場における使用原料又は燃料の見通し、特定工場等以外の発生源における当該指定ばい煙の排出状況の推移等を勘案し、政令で定めるところにより、四号総量（二号総量についての削減目標量）並びに計画の達成期間及び方途を定めるものとしている。
このように指定ばい煙総量削減計画においては、一号総量を三号総量まで削減させることが目途とされているが、三号総量とは大気環境基準に照らし総理府令で定めるところにより算定される総量であるから、三号総量については一応大気環境基準との関連を認めることができる。また、四号総量は、前記のような諸事情を勘案したうえ、一号総量を三号総量まで削減することを目途に二号総量に係る削減目標量として算定されるものであるから、四号総量についても一応大気環境基準との関連を認めることができるし、指定ばい煙総量削減計画に当たつては大気汚染予測手法（大気汚染防止法施行規則第七条の五第二項）が用いられるから、この限りにおいて、四号総量は、一応科学的に算定されるものということができる。ところで、右計画に基づく総量規制基準の役割は、二号総量を四号総量まで削減することであるが、四号総量は、特定工場等のみに係る削減目標量として三号総量のある部分を占めるものにすぎない。
したがつて、三号総量が大気環境基準を確保できる程度の総量として設定されたとしても、総量規制制度においては総量規制基準による規制により直ちに大気環境基準が確保される仕組みになつておらず、右三号総量を実際に達成するためには、四号総量の実現を図る特定工場等に対する総量規制に加えて、特定工場等に該当しない小規模の工場、事業場やその他の諸々の発生源に対する対策が並行して実施される必要がある。さらに、特定工場等に係る現状排出量である二号総量自体が大気汚染防止法第三条第一項等に基づく排出規制や工場等の立地規制、公害対策に有利な燃料の供給確保等の既存の諸対策の結果実現されたものなのであるから、これら諸対策も引き続き維持される必要があるのである。
このように、大気環境基準の確保を目途とする指定ばい煙総量削減計画の下でも、右基準確保に向けて総合的な対策の実施が予定されているのであつて、総量規制基準による規制は、その他の対策の効果等を勘案しつつ、大気環境基準に向けて実施される一つの対策なのである。
（３）　総量規制基準は、特定工場等に設置されているばい煙発生施設から指定ばい煙を排出する事業者に直接その遵守を義務づけるものであつて、右基準に違反した場合等においては、右事業者に刑罰が科せられることになつている。しかし、以上に述べたとおり、総量規制基準による規制のみによつて大気環境基準が確保されるという仕組みになつていないのであるから、大気環境基準が総量規制基準によつて事業者に法的に強制されるという関係は認められないのである。このことは、例えば、総量規制以外の大気環境基準の確保に向けての諸対策が指定ばい煙総量削減計画で見込んだほどには効果を現わさなかつたと仮定すれば、特定工場等に係る事業者が総量規制基準を遵守しても指定地域内で大気環境基準が確保されないという事態が生じ得るのであるが、このような場合においても、右事業者は、特段刑罰を科されることとはならない。反対に、極く一部の特定工場等に係る事業者が総量規制基準に違反しても、大気環境基準は確保されているという事態もあり得るのであるが、このような場合において、右事業者は、大気環境基準が確保されていることを理由に刑罰を免れることはできないのである。（４）　以上要するに、大気汚染防止法は、大気環境基準が設定されているすべての汚染物質につき、大気環境基準が確保されていないすべての地域において、当然に総量規制が実施されることを予定していないし、また、総量規制が実施される場合においても、同法は、総量規制基準のみによつて大気環境基準を確保するという考え方を採用していないのであるから、大気環境基準が総量規制基準によつて事業者に強制されるという法的関係は存しないものといわねばならない。さらに、総量規制等の公害防止施策によつて大気汚染が改善され、大気環境基準が確保されることにより国民が清浄な大気質を享受するという事実上の利益を受けるとしても、それは国民の法律上の利益ということはできず、現行法上、国民個人が行政庁に対する訴訟により総量規制その他公害防止施策の実施を求める制度も認められないところである。したがつて、本件告示により、仮に総量規制を行ない得なくなつた地域があるとしても、それにより国民の権利ないし法律上の利益を侵害するということは、あり得ないところである。


（七）　原告らは、川崎市、横浜市等が環境基準を法的根拠として、それぞれ条例ないし指導要綱等に基づいて、窒素酸化物の発生源である工場又は事業場に対し排出現制措置を講じてきたとし、環境基準が法的強制力を有する旨主張する。しかし、地方公共団体が国の機関委任事務とは別に、大気の汚染防止のために地域の特質に応じた施策を実施することがあるが、このような独自な施策は基本法第一八条の「地方公共団体は、法令に違反しない限りにおいて、前節に定めろ国の施策に準ずる施策を講ずるほか、当該地域の自然的、社会的条件に応じた公害の防止のために必要なその他の施策を実施するものとする。」との規定の趣旨に沿うものと考えられ、そのような具体的措置としては、事業者に対し法的強制カを及ぼす規制措置のほか、各種の非権力的な行政措置も採り得るところであるが、これらの措置は、地方自治の本旨に基づく地方公共団体の裁量の範囲に属する事柄であつて、地方公共団体は、環境基準の確保のために常に事業者に対する排出規制を講ずべきことが法的に義務づけられているものではない。したがつて、地方公共団体による独自の公害防止施策との関係においても、環境基準の確保は、行政上の一般的責務というべきである。
２　環境基準と土地利用等の規制及び公害防止施策の整備等原告らは、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の緩和により、基本法第一一、一二条に基づく政府の施策を享受する権利を奪われる旨主張する。しかし、右法第一一、一二条に基づく政府の諸施策は、その実施により環境基準を確保すべく法律上義務づけられたものではないから、右主張は失当である。
３　環境基準と補償法の地域指定要件との関係
（一）　補償法に基づく補償給付の対象となる第一種地域の健康被害者は、申請に基づき都道府県知事等が大気汚染の影響による疾病にかかつている者として認定した者であり、認定が受けられるためには、指定地域、指定疾病及び曝露要件の三つの要件が充足されなければならない（同法第四条）が、右要件の一つである同法による第一種地域は、「事業活動その他の人の活動に伴つて相当範囲にわたる著しい大気の汚染が生じ、その影響による疾病が多発している地域」として政令で定めることとされている（同法第二条第一項）。
（二）　そして、具体的にどのような地域が「著しい大気の汚染」が生じている地域で、「その影響による疾病が多発」している地域に該当するかの判断については、昭和四九年一一月二五日の中公審答申（「公害健康被害補償法の実施に係る重要事項について」－地域指定要件等について）を踏まえて行なわれている。右答申による地域指定要件は、大気の汚染に関する要件と健康被害に関する要件とに大別され、その内容は以下のとおりである。まず、大気の汚染に関する要件については、大気の汚染を構成する物質のうち、硫黄酸化物、窒素酸化物及び浮遊粒子状物質の三種類を汚染物質の指標とし、原告ら主張（四原告らの反論１（四）（２））のような四区分に分けて汚染の程度を判断することが適当であるとされている。
しかし、硫黄酸化物、窒素酸化物、浮遊粒子状物質のうち、窒素酸化物及び浮遊粒子状物質については利用し得る測定データが少なく、疫学的研究により健康被害との関係を量的に把握するためには資料が乏しいこと等のため、補償法の見地から大気の汚染の程度を数値で示すのは困難であるところから、具体的指標としてはかなり以前から広く測定され、健康被害との関係も実験的、疫学的に相当明らかにされている硫黄酸化物で代表された大気汚染の程度が二酸化硫黄の年平均値により次のように示されている。
次に、健康被害に関する要件については、次のように区分されている。（右自然有症率は、大気の汚染が極めて軽度（新環境基準を満たす程度）の地域における有症率をいう。）そして、有症率の程度の一度、二度、三度は、おおむね大気の汚染の程度の二度、三度、四度の程度の地域においてみられる有症率に相当しており、三度以上の大気の汚染があれば「著しい大気の汚染」があり、有症率が二度以上であれば「その影響による疾病が多発」していると判断してよいとされている。なお、右の自然有症率を表わす際の新環境基準とは、昭和四八年五月に改定された二酸化硫黄に係る環境基準のことである。
（三）　具体的な地域指定は、前記の中公審答申による地域指定要件を踏まえて、大気の汚染の程度と健康被害の発生状況に関する調査を行ない、当該地域の大気汚染の程度が硫黄酸化物を指標として三度相当以上であり、かつ、有症率が二度相当以上であるときに中公審並びに関係都道府県知事及び関係市町村長の意見をきいたうえで（補償法第二条第四項）、「著しい大気の汚染が生じ、その影響による疾病が多発している地域」として第一種地域指定が行なわれてきている（昭和五四年一月現在四一地域が指定されている。）。
（四）　以上のように、補償法では疫学を基礎として人口集団につき大気汚染と疾病との間に因果関係ありと判断される地域を指定し、指定地域内での一定期間居住等の曝露要件を満たす指定疾病患者に対して補償給付の支給を行なうこととしているが、これは大気汚染の全くない地域でも種々の原因によつて発病が見られる慢性気管支炎等の非特異的疾患を対象に汚染のレベルと疾病の発現等との関係を疫学的手法を用いて確率論的に究明し、その因果関係について蓋然性があれば足りるという考え方に基づき、民事責任を踏まえた損害補償制度として制度化されたものである。したがつて、同法で第一種地域を指定するに当たつて、問題となる大気の汚染の程度は、「疾病の多発」を生じるような著しい汚染の程度であることが必要である。
一方、現行の大気汚染に係る環境基準は、「人の健康を保護するうえで維持されることが望ましい基準」であつて、大気汚染の程度がこれを越えればその影響により疾病等の健康上の悪影響を生ずるという環境条件を示すものではない。したがつて、補償法の地域指定要件にいう大気の汚染の程度と二酸化窒素の環境基準をはじめとする現行の大気汚染に係る環境基準の濃度とは、それぞれ異なる見地から大気汚染物質の濃度に着目して設定されるものであり、前者の要件は環境基準を根拠として設定されるものではないから、一方が変更されれば他方が連動して変更されるようなものではない。このことは制度的にも、また運用の実態をみても、明らかである。


（五）　なお、中公審答申による地域指定要件では、硫黄酸化物を指標とする大気の汚染の程度が環境基準とは別個の公害健康被害補償の見地から示されているが、これは昭和三〇年代後半から四〇年代前半にかけて四日市等で硫黄酸化物を中心とする著しい大気の汚染により慢性気管支炎等の呼吸器系疾患が多発したことが疫学的調査報告等により明らかになつたことを踏まえ、それらの科学的知見に基づくものである。これに対し、右答申においては、窒素酸化物のうち二酸化窒素の健康被害影響があることは実験的疫学的研究から知られていること、今後窒素酸化物についての健康影響についての研究を推進する必要があることが述べられているが、窒素酸化物については、その後も我が国の環境大気中において現にみられる程度の二酸化窒素の汚染レベルで疾病が多発しているとの科学的知見は得られておらず、したがつて、補償法の地域指定要件においては、大気の汚染の程度に関し、窒素酸化物を指標としてとり込むに至つていないのである。以上のとおり、前記の答申においては、具体的には硫黄酸化物を指標として地域指定要件が示され、実際の地域指定もこれに従つて行なわれてきたところであるから、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準が改定されたからといつて右答申による地域指定要件がこれに連動して変更されることはない。この結果、窒素酸化物に係る環境基準を満たしている場合においても、前記の二酸化硫黄を指標とする地域指定要件に合致していれば、地域指定されることもあり得るのである。
４　基本法の制定経緯と環境基準の法的性格
（一）　我が国の公害問題に対する取り組みの中で、環境基準の概念が本格的に登場しできたのは、昭和四〇年に設置された公害審議会が同四一年八月四日厚生大臣に提出した中間報告及び同四一年一〇月七日の「公害に関する基本的施策について」と題する本答申の中においてであり、右本答申が示した環境基準の性格は、要旨次のようなものであつた。
ア　環境基準は、公害から国民の健康や生活環境その他の利益を保護するために、環境上守られるべき条件を公害の種類ごとに定めるものである。イ　環境基準は、行政の目標となる基準であつて規制基準ではない。この目標が達成されるように、排出基準の強化、発生源の立地規制、使用燃料の規制その他の施策を実施することになる。
ウ　したがつて、その具体的数値は、科学によつて究明された汚染物質等の量と影響との関係を基礎にし、社会的、経済的、技術的配慮を加えて定められるべきである。
工　環境基準を設定する場合に、公害の及ぼすどのような影響を排除しようとするかについては、当面は人の健康に及ぼす影響を中心にするべきである。（二）　右公害審議会答申を受け、厚生省は、公害対策基本法（仮称）試案要綱を作成し、これを関係各省庁からなる公害対策推進連絡会議に提出したものであるが、右要綱中の環境基準に関する部分は次のようなものであつた。
第二章　環境基準の設定
一　政府は、別に法律で定めるところにより、大気の汚染、水質の汚濁及び騒音についてそれぞれ、人の健康を保持し、及び生活環境を保全するために維持されるべき環境上の条件に関する基準（以下「環境基準」という。）を定めなければならないこと。
二　一により定められる環境基準については、それが一の目的に合致するものであるかどうかについて、常に、適切な科学的判断が加えられ、必要な改定が行なわれなければならない。
三　大気の汚染、水質の汚濁又は騒音による公害を防止するための国又は地方公共団体の施策は、環境基準の維持が保障されるように策定され及び実施されるものとすること。
右厚生省試案要綱について論議された結果、公害対策推進会議においては、環境基準が公害対策において個別的な規制力をもつ直接的な基準となるものではなく、行政施策を実施するにあたつての到達目標であることを明らかにする趣旨から、右厚生省試案の「維持されるべき環境上の条件に関する基準」が「維持されることが望ましい環境上の条件に関する基準」に改められることになつた。右連絡会議のとりまとめた試案要綱のうち環境基準に関する部分は次のようなものである。
第二章　環境基準の設定
一　政府は大気の汚染、水質の汚濁及び騒音について、それぞれ、人の健康を保持し、生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい環境上の条件に関する基準を定めるものとすること。
二　前項の基準を定めるにあたつては、産業間の相互協和を図るように考慮しなければならないこと。
三　政府は、排出等の規制、土地利用及び立地に関する規制、公害防止事業の推進その他の施策を総合的かつ有効適切に講ずることにより第一項の基準が確保されるように努めなければならないこと。
（三）　以上の経緯を踏まえ、昭和四二年五月一七日国会に提出された政府案の環境基準に関する部分は次のとおりであり、その趣旨説明においては、「大気の汚染、水質の汚濁および騒音については、環境基準を定めることとし、公害防止施策は、この基準の確保を目標にして、総合的かつ有効適切に講ずべき」ものであるとされている。
第二章　公害の防止に関する基本的施策
第一節　環境基準
第八条　政府は、大気の汚染、水質の汚濁及び騒音に係る環境上の条件について、それぞれ、人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準を定めるものとする。
２　前項の基準のうち、生活環境に係る基準を定めるにあたつては、経済の健全な発展との調和を図るように考慮しなければならない。
３　政府は、公害の防止に関する施策を総合的かつ有効適切に講ずることにより、第一項の基準が確保されるように努めなければならない。右政府案の環境基準に関する部分は、ほとんどそのまま国会において受け入れられ、基本法は昭和四二年八月三日法律第一三二号として公布され、即日施行されたものである。
以上の基本法第九条の制定経過に照らせば、環境基準の設定は、政府に公害防止施策を総合的かつ有効適切に講ずることにより右基準を確保するように努めるべき一般的な行政上の責務を課するにとどまるものであつて、環境基準の法的性格は、公害防止行政上の努力目標を示す指標にすぎないものといわなければならない。したがつて、このような法的性格からすると、環境基準の設定・不設定ないし改定等が国民の具体的権利義務に影響を及ぼすものでないことは明らかである。
七　原告らの再々反論
１　環境基準と排出基準等との関連について


既に述べたように、環境基準は、個別の排出基準等による規制の法的根拠であるとともに、その限界を画すること以下に述べるとおりである。環境基準は、一定の地域に対して一定の濃度を要求するものであるから、全体としての量的観念すなわち総量である。したがつて、排出基準が環境基準を達成するために行なわれるものだとすれば、当然一定の範囲で量的拘束を受けるものであり、このことは環境基準達成の他の手段、工業立地規制や燃料規制等が存在するとしても変わることはないのである。むしろ、立地規制にしろ、燃料規制にしろそれが環境基準達成の手段である限り、環境基準を軸とし、一方ではこれと、他方では異なる手段相互間で量的関連をもつのである。そして、異なる手段を環境基準達成のために総合・調整するのが公害防止計画であり、したがつて、政府、自治体の裁量の範囲はこの総合調整の限度であつて、これら手段全体の規制機能は、環境基準によつて決定されるのである。このような点からすれば、各公害防止手段が環境基準と関連をもたず、政府の恣意で決定できるかのような被告の主張は失当というべきである。
２　環境基準と総量規制との関係
（一）　大気汚染防止法に総量規制が導入された昭和四九年六月の改正につき、衆・参両議院の公害対策並びに環境保全特別委員会において総量規制方式が論議された際、当時の春日環境庁大気保全局長は、環境基準が総量規制方式によつて直接的に規制効果を有するものであることを明言していたのであるから、右事実からしても、環境基準が単なる努力目標でないことは明らかである。（二）　環境基準と三号総量との関連については、昭和四九年一一月三〇日公布の総理府令第七条の五は、「三号総量は、・・・・・・当該指定地域の当該指定ばい煙の濃度が大気環境基準を確保する濃度となることを目途として算定するものとする」。と定めているところであり、また、昭和五〇年二月二四日付大気保全局長通達（「大気汚染防止法の一部を改正する法律の施行について」）第５の２では、「三号総量は、環境基準に照らして算定されるものであり、硫黄酸化物に係る場合は、指定地域の二酸化硫黄濃度が大気環境基準を確保する濃度となることを目途として算定するものであること。」としているのであるから、以上の総理府令及び通達からすれば、三号総量が環境基準に直接連動していることは明らかである。（三）　四号総量の設定については、昭和五〇年一月三〇日付環境庁事務次官通達（「大気汚染防止法の一部を改正する法律の施行について」）によれば、「硫黄酸化物に係る特定工場等の規模を定めるにあたつては、総量規制の効果的な実施に資するため、当該地域において排出される酸化物の総量の相当部分（おおむね八〇パーセント以上）に対して総量規制基準が適用されるように定められたいこと」としており、右数値に地域の実情等から客観的に導かれた一定の係数を掛けることにより、四号総量は自動的に決定されるのである。また、総量規制対象外の排出量は約二〇パーセントであり、この対象外排出量の将来推移は客観的に導かれた一定の比率のもとで予測されるものであるから、ここから三号総量のうちで四号総量に入らない量が算定される。したがつて、この観点からみても四号総量は自動的に決定される。
以上のように、環境基準は三号総量及び四号総量に直接関連するものなのである。
３　本件告示の処分性
（一）　二酸化窒素が特に人体の呼吸器系統に対し強い毒性を示すこと、その指標として持続性せき、たんの有症率をとり二酸化窒素の汚染濃度との関連をみると、諸疫学調査の結果二酸化窒素濃度年平均値〇・〇二ｐｐｍでは既にその相関レベル（限界濃度）に達していること、しかも、これは抵抗性の高い年齢層について導かれた結論にすぎず、弱者たる老人、年少者、病者等の存在を考慮すれば、右汚染濃度は明らかに有害レベルといえるところ、二酸化窒素による公害病患者は増大の一途をたどつているのであるから、本件告示による二酸化窒素に係る改定基準値では呼吸器系健康被害は防止できず、健康被害の拡大に直結するものである。（二）　ところで、国民が本件告示によつて受ける以上のような被害を救済するためには、右告示に行政処分性を認め、これを抗告訴訟の対象とする以外方法はないのである。すなわち、個別規制法によつて規制を受ける事業者については、例えば総量規制基準に基づく改善命令等の昀終処分について争訟性を認めれば、その権利保護の要請は一応満たされる。しかし、本件告示による改定により生命身体の安全を脅かされている国民との間では、基準の改定による健康被害の関係は直接的で他のいかなる処分も介在しないのであるから、一般国民が自らの健康を守るために本件告示以下の行政行為の適否を争うとすれば、その対象は、まさにこの昀初の段階を置いてはあり得ないのである。
さらに、環境行政がいわゆる警察行政から積極行政に転換した今日、国民は単に国家より消極的に自由権の侵害から保護されるということを超えて、行政主体に対して積極的に環境保全と環境権の侵害に対する規制を要求する権利を有するものと解すべきであるから、抗告訴訟の提起についても厳密な事件性、成熟性を要求すべきではない。
第三　証拠（省略）
○　理由
一　請求の原因１の二酸化窒素に係る環境基準に関する本件告示がされた事実は、当事者間に争いがない。
二　原告らは、本件告示による二酸化窒素に係る環境基準の改定は、抗告訴訟の対象となる行政処分性を有すると主張し、被告は、これを争うので、以下この点について判断する。
１　環境基準の法的性質


（一）　基本法第一条は、「この法律は、国民の健康で文化的な生活を確保するうえにおいて公害の防止がきわめて重要であることにかんがみ、事業者、国及び地方公共団体の公害の防止に関する責務を明らかにし、並びに公害の防止に関する施策の基本となる事項を定めることにより、公害対策の総合的推進を図り、もつて国民の健康を保護するとともに、生活環境を保全することを目的とする。」と定めている。右規定は、公害に対処する基本的態度と公害対策の終局的目標を明らかにするとともに、右目標を達成するうえで重要な役割を果たすべき事業者、国及び地方公共団体の各責務と国及び地方公共団体の公害の防止に関する基本的な施策を定めることにより、これらを通じて公害防止行政の有機的一体性を確保し、施策の総合的かつ計画的推進を可能ならしめることを宣言しているものということができる。そして、右第一条を受けて、まず第一章「総則」第三条（事業者の責務）、第四条（国の責務）、第五条（地方公共団体の責務）及び第六条（住民の責務）において、それぞれの公害に対処すべき立場に応じた責務を規定するとともに、第二章「公害の防止に関する基本的施策」においては、主として国及び地方公共団体が右の各責務に応じて講ずべき公害の防止に関する施策のうちその基本となる事項を規定し、もつて前記第一条に定める公害対策の総合的推進を可能ならしめようとしているのである。
そこで、右の関係を国についてみると、基本法第四条は、国の責務について、「国は、国民の健康を保護し、及び生活環境を保全する使命を有することにかんがみ、公害の防止に関する基本的かつ総合的な施策を策定し、及びこれを実施する責務を有する。」と定めているところ、右は、国がすべての国民の健康を保護し、その生活環境を保全すべき立場にあることから、公害対策においてもその使命と権能に照らし中心的役割を果たすべきであり、かつ、諸々の公害防止施策は、有機的で体性の保持なくしては実効を期し難いため、公害防止上指導的役割を果たすべき国が施策の総合的かつ計画的推進を図るうえで基本となる公害防止施策を策定し、実施する責務を有することを宣言したものと解される。そして、基本法は右第四条を受けて国の基本的施策を第二章第一節「環境基準」及び第二節「国の施策」において規定しているところであるから、まず、以下において後者の「国の施策」についてその内容と法的性格を検討することとする。
（二）　第二章第二節は、第一〇条ないし第一七条の二からなつているところ、第一〇条は、「政府は、公害を防止するため、事業者等の遵守すべき基準を定める等により、大気の汚染、水質の汚濁又は土壌の汚染の原因となる物質の排出等に関する規制の措置を講じなければならない。」（第一項）ものと定め、第二項において、騒音、振動、地盤の沈下及び悪臭」についても、右第一項の措置に準じた措置を講ずるものとしている。右は、大気汚染等の公害の原因となる物質自体の排出を規制するため、これを排出する事業者等の遵守すべき排出基準を設定すべきことを主たる内容とするものであるから、公害対策の昀も基本的にして重要な施策の採用を政府に義務づけているものということができる。しかしながら、右政府の義務の法的性格については、前記のような排出規制の措置は、事業者等に対する関係においては生産活動等に対する制限を意味するものであるから、法律による行政の原理に照らせば、かかる措置を採用し実施するためには、法律、すなわち国会の定める個別規制法の根拠を要するものというべきところ、法律の制定は、立法府たる国会の専権に属するから、この意味で右政府の義務とは、右のような個別規制法制定の準備ないし促進あるいは個別規制法の存在を前提とするその執行等の努力義務ないし責務を意味するものと解するほかはない。したがつて、右規定それ自体により何らかの具体的法律効果が生ずるものと解することはできない。次に、第一一条についてみると、第一一条は、「政府は、公害を防止するため、土地利用に関し、必要な規制の措置を講ずるとともに、公害が著しく、又は著しくなるおそれがある地域について、公害の原因となる施設の設置を規制する措置を講じなければならない。」と定めているところ、右は、政府において、前段においては公害防止の観点からする土地利用の規制を、後段においては公害の原因となる施設の設置それ自体の規制をそれぞれ講ずるものとしているが、右各規制措置については、いずれも所有権等の財産権の制限を内容とする点において前条と同様国会の定める個別規制法の根拠を要するものというべきであるから、政府は右のような個別規制法制定の準備ないし促進あるいは個別規制法の存在を前提とするその執行等の努力義務ないし責務を有することを明らかにしたものにすぎず、この規定それ自体により何らかの具体的法律効果が生ずるものと解することはできない。さらに、第一二条は、「政府は、緩衝地帯の設置等公害の防止のために必要な事業及び下水道、廃棄物の公共的な処理施設その他公害の防止に資する公共施設の整備の事業を推進する措置を講じなければならない。」と定めているところ、右は政府において、緩衝地帯の設置、下水道の整備、廃棄物の公共的な処理施設の設置等の公害防止に関する公共的な施設の積極的な整備等の推進策を講ずべき義務を有することを明らかにしたものであるが、右規定内容の一般性、抽象性及び公害防止に関する施設の整備等の措置がいずれも財政的裏付けを要することにかんがみれば、右政府の義務とは、行政上の努力義務ないし責務を明らかにしたものにすぎず、前同様これにより何らかの具体的法律効果が生ずるものと解することができないことは明らかというべきである。
政府は、右第一〇条ないし第一二条に規定する公害防止施策の中心となるべき基本的事項以外に、公害状況の把握及び規制措置の適正な実施のための監視及び測定等の体制の整備（第一三条）、公害予測及び公害防止施策策定のための調査の実施（第一四条）、公害防止に資する科学技術の振興（第一五条）並びに公害に関する知識の普及（第一六条）等の措置を講ずべきものとされているが、これらの各規定は、いずれもその内容の一般性、抽象性に照らせば、政府の環境行政運営上の努力義務ないし責務の要点を明確化したものにすぎず、これらにより何らかの具体的法律効果が生ずるものと解することはできないし、また、地域開発施策等における公害防止の配慮を定めた第一七条及び自然環境の保護を定めた第一七条の二についても、右と同様にいずれも何らかの具体的法律効果を伴うものでないことは、右各規定の文言自体から明らかである。


以上のように、基本法が第二章第二節「国の施策」において規定するところは、いずれも政府が公害防止行政を総合的かつ計画的に推進していくうえでの基本となる施策の要諦を綱領的に明らかにしたものであつて、行政上の努力義務ないし責務を具体化したものにすぎず、右第二節に定めるところの規定それ自体により何らかの具体的法律効果が生ずるものではないといわねばならない。（三）　そこで、次に第二章第一節「環境基準」にもどつて検討するに、環境基準とは、「政府は、大気の汚染、水質の汚濁、土壌の汚染及び騒音に係る環境上の条件について、それぞれ、人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準を定めるものとする。」（第九条第一項）との規定に基づき、政府が大気汚染等に係る環境上の条件につき、人の健康を保護し、生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準として設定した環境上の条件であり、右環境基準は、「常に適切な科学的判断が加えられ、必要な改定がなさなければなら」ず（同条第三項）、また、「政府は、公害の防止に関する施策を総合的かつ有効適切に講ずることにより、」右基準が「確保されるように努めなければならない。」（同条第四項）と定められている。
右規定によれば、次のことが明らかというべきである。すなわち、環境基準の設定及び改定は、政府が行なうものであり、その設定及び改定の手続については格別の規制はなく、政府の合理的裁量に委ねられているものと解されること（もつとも、前記第三項によれば、改定は「適切な科学的判断」に基づくことが要請されている。）、環境基準の実体的内容を規定するについて、「人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準」との文言が用いられているところ、右の措辞は通常将来に対する願望ないしは目標を表わすものであり、これに対し、事業者等に対する排出規制の措置を規定する第一〇条においては、「事業者等の遵守すべき基準」なる文言が用いられ、両者は区別して使用されていること、さらに、環境基準実現の方途については、「政府は、公害の防止に関する施策を総合的かつ有効適切に講ずることにより、第一項の基準が確保されるように努めなければならない。」とされているところ、前記（二）に述べたように、政府の施策を定めた第二章第二節は、いずれも政府の公害防止行政上の努力義務の要諦を綱領的に規定したものにすぎないし、また、その達成については右方途により「確保されるように努めなければならない。」と規定されているところ、かかる措辞は確保それ自体よりも確保に向けての努力、遂行に重点を置いているものと解されるのである。
以上のような環境基準設定の主体及び手続並びに基準内容及び達成の方途を定める文言等に加えて、前項に述べたように基本法第一条が明定する基本法制定の目的並びに同法第二章第二節が定める国の公害防止施策についての諸規定が政府の公害防止行政上の施策の要諦を綱領的に規定したもので、それ自体では直ちに具体的法律効果を生ずる性格を有していないところ、環境基準に関する規定は、かかる第二章の冒頭第一節に位置づけられていること及び後記２ないし４に述べるような関連する諸規定との関係などに照らすならば、環境基準とは、第一条の「公害対策の総合的推進を図」るべきことを受けて講じられるところの、公害防止諸施策の基本となるべき政府の施策の達成目標を明らかにすることにより、施策の有機的一体性を確保し、総合的かつ計画的な推進を可能ならしめるための行政上の努力目標ないし指針を意味するものと解するのが相当である。
したがつて、環境基準は、右のように政府の公害防止施策の達成目標を表わすものと解すべきものであるから、これを汚染の許される上限を表わす許容限度と解したり、あるいは、国民が汚染を容認しなければならない受認限度と解することはできない。また、原告らは、大気の汚染に係る物質はいずれも人の健康に直接関係するものであるから、これについて定められる環境基準は、事柄の性質上当然に法的強制力をもつ規範と解すべきであると主張するが、当該規定がいかなる法的効力を有するかは、当該規定の文言、当該規定を含む法全体の仕組み、関連する諸規定との関係等を総合考慮して決せられるべきものであり、当該規定の規制対象の性質から当然に法的効力の有無ないし性格が決せられるものと解することはできない。これを環境基準に関する第九条についてみると、右の諸要素（関連する諸規定との関係については、後記２ないし４のとおりである。）に照らすと前記のように解すべきものであるから右原告らの主張は採用できない。
以上のように、環境基準とは、政府が公害防止行政を推進していくうえでの政策上の達成目標ないしは指針としての性質を有するのであるから、これが直ちに国民に対し具体的な法的効果を及ぼすものとは解し得ず、したがつて、その設定又は改定があつたからといつてこれが直ちに国民の権利義務ないし法的地位に影響を及ぼすことはあり得ないものといわねばならない。
２　環境基準と排出基準及び総量規制基準との関係
原告らは、環境基準が法的効力を有することは、大気汚染防止法の諸規定や条例等に照らせば明らかであると主張するので、以下この点について判断する。（一）　まず、原告らは、大気汚染防止法第三条の排出基準は、環境基準を達成するために必要かつ十分であるべく法的に拘束されたものであるから、両基準は法的連動関係にあり、したがつて、環境基準が緩和されれば、それは排出基準の緩和につながると主張する。
そこで、大気汚染防止法の定める排出基準決定の仕組みに照らして検討するに、「排出基準は、ばい煙発生施設において発生するばい煙について、総理府令で定める。」ものとし（同法第三条第一項、なお、二酸化窒素は、同法第二条第一項第三号、大気汚染防止法施行令第一条第五号により同法第三条第二項にいうところの有害物質の一つとして右ばい煙に含まれるものである。）、また、右有害物質に係る排出基準は、「有害物質に係るばい煙発生施設において発生し、排出口から大気中に排出される排出物に含まれる有害物質の量について、有害物質の種類及び施設の種類ごとに定める許容限度」である（同法第三条第二項第三号）と定め、さらに前記総理府令である大気汚染防止法施行規則第五条第二号が窒素酸化物の排出量を施設の種類及び規模ごとに定めている。


ところで、窒素酸化物の排出基準を定める右の各規定によれば、環境基準が右排出基準決定の法律上の要素とされている関係にはないし、さらに、窒素酸化物の排出基準は、大気汚染防止法施行規則の前記規定によつて具体的に定められているところ、環境基準が改定されれば当然に右排出基準を定める施行規則が改正されるとか、あるいは右施行規則が改正されねばならない旨の規定は存しないのであるから、二酸化窒素に係る環境基準が改定されたからといつて、前記施行規則第五条第二号に定める排出基準が当然に変更されるものではない。もつとも、前記１の（三）に述べたように、環境基準は、政府が公害防止の諸施策を総合的かつ計画的に推進していくうえでの達成目標ないし指標と解すべきものであるところ、大気汚染防止法が定める排出基準による規制の措置は右目標としての環境基準を達成するための基本的施策の一つであるから、排出基準の実質的内容は、目標値としての環境基準を考慮して決定されることは極めて当然というべきである。しかし、環境基準が目標値ないし指針としての法的性質を持つものであること前述のとおりであるし、右のように排出基準が環境基準を考慮して決定されるといつても、既に述べたところからすれば右関係は事実上のものにすぎないのであるし、さらに、排出基準は、汚染物質の排出状況並びに公害防止のための諸施策、すなわち土地利用の規制、公害施設の立地規制及び公害防止技術の進展状況等の複雑かつ流動的な諸要素を総合的に考慮して決定されるべきものであるから、排出基準が環境基準から一義的に導き出されるものではない。以上に述べたところからすると、環境基準と排出基準とが法的連動関係にあるとする原告らの主張は採用できない。
（二）　次に、原告らは、昭和四九年法律第六五号による大気汚染防止法の改正により導入された総量規制方式によれば、従来の排出基準のみによつては環境基準の確保が困難と認められる地域においては、環境基準確保のために指定ばい煙総量削減計画が作成され、これに基づき総量規制基準が定められるところ、右総量規制基準は法的強制力をもつて実現されるものであるから、この結果環境基準との法的連動関係は明瞭になつたと主張する。
（１）　そこで、大気汚染防止法の定める総量規制基準決定の仕組みに照らして検討するに、まず総量規制基準の設定につき、「都道府県知事は、工場又は事業場が集合している地域で、第三条第一項若しくは第三項又は第四条第一項の排出基準のみによつては公害対策基本法第九条第一項の規定による大気汚染に係る環境上の条件についての基準（次条第一項第三号において「大気環境基準」という。）の確保が困難であると認められる地域としていおう酸化物その他の政令で定めるばい煙（以下「指定ばい煙」という。）ごとに政令で定める地域（以下「指定地域」という。）にあつては、当該指定地域において当該指定ばい煙を排出する工場又は事業場で総理府令で定める基準に従い都道府県知事が定める規模以上のもの（以下「特定工場等」という。）において発生する当該指定ばい煙について、指定ばい煙総量削減計画を作成し、これに基づき、総理府令で定めるところにより、総量規制基準を定めなければならない。」（第五条の二第一項）とし、右総量規制基準とは、「特定工場等につき当該特定工場等に設置されているすべてのばい煙発生施設において発生し、排出口から大気中に排出される当該指定ばい煙の合計量について定める許容限度とする。」（同条第四項）と定めている。そして、総量規制基準を定める前提となる指定ばい煙総量削減計画につき、「指定ばい煙総量削減計画は、当該指定地域について、第一号に掲げる総量を第三号に掲げる総量までに削減させることを目途として、第一号に掲げる総量に占める第二号に掲げる総量の割合、工場又は事業場の規模、工場又は事業場における使用原料又は燃料の見通し、特定工場等以外の指定ばい煙の発生源における指定ばい煙の排出状況の推移等を勘案し、政令で定めるところにより、第四号及び第五号に掲げる事項を定めるものとする。」とし、右第一号に掲げる総量を、「当該指定地域における事業活動その他の人の活動に伴つて発生し、大気中に排出される当該指定ばい煙の総量」、第二号に掲げる総量を、「当該指定地域におけるすべての特定工場等に設置されているばい煙発生施設において発生し、排出口から大気中に排出される当該指定ばい煙の総量」、第三号に掲げる総量を、「当該指定地域における事業活動その他の人の活動に伴つて発生し、大気中に排出される当該指定ばい煙について、大気環境基準に照らし総理府令で定めるところにより算定される総量」及び第四号に掲げる総量を、「第二号の総量についての削減目標量（中間目標としての削減目標量を定める場合にあつては、その削減目標量を含む。）」と定めている（第五条の三第一項）。ところで、総量規制基準を定める右の各規定によれば、都道府県知事が総量規制基準の設定を義務づけられるのは、政令で定められる指定ばい煙及び指定地域についてであるところ、右のばい煙及び地域の指定は工場又は事業場が集合していて、かつ、大気汚染防止法第三条第一項若しくは第三項、第四条第一項の排出基準のみによつては大気環境基準の確保が困難と認められることを要件とするものであるが、右指定要件、殊に後者の排出基準のみによつては大気環境基準の確保が困難と認められるか否かの判断は、汚染状況の推移に対する見通し、公害防止技術の開発進展状況及び排出規制以外の諸施策の効果等の複雑かつ流動的な諸条件に対する高度の専門的技術的判断を要するところから、右判断を政府の合理的裁量判断に委ね、政令で定めることにしているのである。したがつて、総量規制が行なわれるか否かは、当該大気汚染物質が政令によつて指定ばい煙として定められていて、かつ、当該地域が地域指定されているか否かにかかつているのであつて、当該大気汚染物質につき環境基準が設定されており、右基準の確保が排出基準による規制のみによつては困難であるからといつて当然に総量規制が行なわれることにはならないのである。そこで、右政令による指定についてみると、右政令である大気汚染防止法施行令第七条の二は、硫黄酸化物を指定ばい煙と定めているだけで現に窒素酸化物を指定ばい煙に定めていないことが明らかである。
そうすると、窒素酸化物が指定ばい煙とされていない現状においては、二酸化窒素について総量規制が行なわれる余地はないのであるから、指定ばい煙総量削減計画が作成されこれに基づき総量規制基準が定められることもなく、したがつて、二酸化窒素に係る環境基準が総量規制基準に連動することはあり得ないのであるから、このような連動関係を論ずること自体無意味というほかはなく、原告らの主張は採用できない。
（２）　もつとも、原告らは、前記の総量規制の仕組みに照らすならば、環境基準は法的強制カをもつ規範であり、このことは、窒素酸化物が指定ばい煙とされていないからといつて変わるものではないと主張するので、以下この点についても検討してみる。


総量規制とは、一定地域の大気汚染濃度を環境基準のレベルまで改善することを目的として行なわれるもので、具体的には指定ばい煙総量削減計画に基づいて実施されるところ、右指定ばい煙総量削減計画の仕組みは、次のようになつている。まず、当該指定地域における事業活動その他の人の活動に伴つて発生し、大気中に排出される指定ばい煙の総量を一号総量とし、次にこの一部分を占める特定工場等のばい煙発生施設において発生し、排出口から大気中に排出される指定ばい煙の総量を二号総量とするものであるが、これらの総量はいずれも当該指定地域の全体ないし特定工場等に係る現状における排出総量を表わすものである。そうして、右一号総量の削減目標量としての三号総量及びこれに対応した二号総量の削減目標量としての四号総量並びに計画達成期間及び方途をそれぞれ定め（大気汚染防止法第五条の三第一項）、右四号総量の達成が可能となるように一定の算式を用いて特定工場等の総量規制基準を定めるものとしている（大気汚染防止法施行規則第七条の三）。
ところで、右三号総量は、「大気環境基準に照らし総理府令で定めるところにより算出される」（前記第五条の三第一項第三号）ところ、右総理府令である大気汚染防止法施行規則第七条の五は右三号総量の算定方法をおおむね次のように定めている。すなわち、三号総量の算定は、まず、科学的かつ合理的な大気汚染予測手法（指定ばい煙の排出と当該指定ばい煙による大気の汚染との関係を明らかにする手法）に基づき、当該指定地域の風向、風速等の気象条件、指定ぽい煙の発生源の位置及び排出口の高さ、指定ばい煙の排出状況並びに当該指定地域以外における指定ばい煙の発生源の状況及び排出状況等の諸条件を考慮して、指定ばい煙総量削減計画の達成期間経過後の当該計画がない場合の指定ばい煙濃度を推定し、この推定をもとに当該指定地域の当該指定ばい煙濃度が大気環境基準を確保する濃度となることを目途として三号総量を算定するものとされている。そして、前記のように二号総量の削減目標量であり、総量規制基準を決定する基礎となる四号総量については、前記三号総量の範囲内で一号総量に占める二号総量の割合、工場又は事業場の規模、工場又は事業場における使用原料又は燃料の見通し、特定工場等以外の指定ばい煙の発生源における指定ばい煙の排出状況等の推移を勘案して政令で定めるものとされているのである。
そこで以上の指定ばい煙総量削減計画及びこれに基づく総量規制基準決定の各仕組みに照らして考察すると、三号総量は大気環境基準に照らし、科学的かつ合理的な大気汚染予測手法に基づいて算定されるものであるから、環境基準との関連性を一応認めることができる。しかし、右三号総量は、環境基準自体から自動的に導き出されるものではなく、大気汚染予測手法の確立の程度によつても左右されるほか、前記のような当該指定地域の気象条件、ばい煙発生源の状況及び当該指定地域以外のばい煙発生源の状況その他の各時期における指定ばい煙の状況に影響を及ぼすべき諸要因によつて差異が生ずるものであるから、環境基準によつて直ちに一義的に決定されるものではない。そして、総量規制基準は、算定された四号総量に基づき一定の算式により決定されるところ、右四号総量の決定については、一号総量に占める二号総量の割合、工場又は事業場の規模、工場又は事業場における使用原料又は燃料の見通し、特定工場等以外の指定ばい煙の発生源における指定ばい煙の排出状況の推移等を総合勘案して政令で定める（大気汚染防止法第五条の三第一項）ものとされているのであるから、四号総量が環境基準ないしこれに照らして算定される三号総量から一義的に導き出されるものでないことは明白である。したがつて、四号総量は政府の右のような諸条件に対する専門的認定判断を基礎とする高度の技術的裁量判断に委ねられているものと解されるのである。そうすると、環境基準は、三号総量の算定を通じて四号総量の算定に当たつても重要な要素となるものではあるが、環境基準によつて直ちに四号総量ひいては総量規制基準が自動的に決定されることにはならないのである。また、手続的にみても、環境基準の改定が総量規制の解除ないし総量規制基準の改定をもたらす法的仕組みにはなつていないのであつて、これらの点からすると、環境基準と総量規制基準とが法的連動関係にあるとの原告らの主張は採用し難いものである。（３）　さらに、原告らは、本件告示による二酸化窒素の環境基準の緩和により我が国のほとんどの地域が右環境基準に適合することになつたため、総量規制を行なうことができなくなつたのであるから、右環境基準の緩和は処分性を有する旨主張するようであるが、前記（１）に述べたように、総量規制については、政令で定める指定ばい煙につき政令で定める指定地域に限つて都道府県知事に総量規制基準の設定が義務づけられるものであつて、国民に総量規制の実施を求める権利を認める法律上の根拠は存在しないのであるから、一定の環境基準に基づき総量規制を受ける法的地位が国民に保障されているものと解することは困難といわねばならない。したがつて、仮に原告ら主張のとおりとしても、本件告示による二酸化窒素の環境基準の改定により原告らの権利ないし法的地位に変動が生じたものということはでぎないから右主張は採用できない。


（三）　原告らは、環境基準は川崎市、横浜市等の地方自治体が総量規制等の公害防止行政を推進していく上での法的根拠になつていた旨主張する。そこで検討するに、基本法は、第五条で地方公共団体の公害防止上の責務を、第一八条で地方公共団体の施策をそれぞれ定めているが、右第一八条によれば、「地方公共団体は、法令に違反しない限りにおいて、前節に定める国の施策に準ずる施策を講ずるほか、当該地域の自然的、社会的条件に応じた」、「その他の施策を実施する」ものとしているところ、右規定は、国の施策の場合と同様、直ちに個別具体的な施策の実施を義務づけるものではなく、地方公共団体が公害防止行政を推進していくうえでの要諦を綱領的に明らかにしたものであり、地方公共団体の行政上の努力義務を宣言しているものと解すべきである。そして、環境基準を達成すべく地方公共団体に公害防止に関する具体的な施策の採用を義務づける旨の規定は存在しないのであるから、地方公共団体が環境基準の確保のために独自の公害防止施策を講ずることも、個別的具体的な法的義務ではなく、行政上の一般的責務に属するものというべきである。そうして、原告ら主張の地方公共団体による総量規制等の公害防止施策において、前述したような意味で環境基準が具体的な法的強制力を有するものとして機能していると解すべき証拠は全くないし、前判示の環境基準の法的性質からすれば、そのようなことは、本来あり得ないといもなければならない。３　環境基準と土地利用等の規制及び公害防止施設の整備等原告らは、本件告示による環境基準の緩和により基本法第一一、一二条に規定する諸施策を享受する権利を奪われたと主張するが、右第一一、一二条が直ちに政府に具体的な施策の実施を義務づけるものではなく、政府の公害防止上の努力義務を具体化したにすぎないことは既に１の（二）において述べたとおりであり、したがつて、右各規定によつて、国民が所定の政府の施策を享受する具体的な権利を与えられたものと解することはできない。また、前判示に係る環境基準の政策上の達成目標ないし指針としての法的性質にかんがみれば、環境基準の改定によつて直ちに法的に公害防止施策を行なうことができなくなるというわけでもない。したがつて、いずれにしても、原告らの主張は採用できない。
４　環境基準と補償法の地域指定要件との関係
原告らは、補償法が定める地域指定要件は環境基準と連動しているから、本件告示による環境基準の緩和は、公害健康被害者から補償法による補償給付を受ける権利を奪う結果となると主張するので、以下この点について検討する。（１）　まず、補償法の定める補償給付の仕組みについて検討する。補償法は、「事業活動その他の人の活動に伴つて生ずる相当範囲にわたる著しい大気の汚染又は水質の汚濁（水底の底質が悪化することを含む。以下同じ。）の影響による健康被害に係る損害を填補するための補償を行なう」（第一条）ことを主たる目的とするものであるところ、公害による健康被害者が補償法第三条所定の補償給付の支給を受けるためには、まず同法第四条に定める都道府県知事又は政令指定市の長の当該疾病が大気の汚染又は水質の汚濁の影響によるものである旨の認定を必要とするものとされている。右の趣旨は、当該疾病か大気の汚染又は水質の汚濁の影響によるものであるか否かの判断と都道府県知事等の認定にかからしめているものであり、その仕組みは次のようになつている。すなわち、事業活動その他の人の活動に伴つて相当範囲にわたる著しい大気の汚染が生じ、その影響による疾病が多発している地域を第一種地域とし（補償法第二条第一項）、事業活動その他の人の活動に伴つて相当範囲にわたる著しい大気の汚染又は水質の汚濁が生じ、その影響により当該大気の汚染又は水質の汚濁の原因である物質との関係が一般的に明らかであり、かつ、当該物質によらなければかかることがない疾病が多発している地域を第二種地域とし（同条第二項）、右各地域及び疾病の具体的指定についてはこれを政令に委任している（同条第一項ないし第三項）。そして、認定にあたつては、右地域及び疾病の指定を前提とし、第一種地域にあつては、右地域における指定疾病がその発病の原因となる特定の汚染物質との関係を厳密に特定し得ないいわゆる非特異的疾患であるため、右指定地域及び疾病のほかに第四条第一項所定の曝露要件の充足を要求し、この三要件を充足することにより当該疾病と大気の汚染との間に因果関係があるとみなすものとしているのであり、これに対し、第二種地域にあつては、指定疾病とその発病の原因となる特定の汚染物質との関係を明らかにすることが可能であるいわゆる特異的疾患であることから、個々に因果関係を判断することにしているのである（第四条第二項）。
（２）　ところで、右認定の仕組みに照らせば、地域指定は、認定ひいては補償給付を受けるための不可欠の要件であるから、以下右地域指定要件と環境基準との関係について検討することとする。前記のように地域指定要件は、第一種地域にあつては、「事業活動その他の人の活動に伴つて相当範囲にわたる大気の汚染が生じ、その影響による疾病が多発している」ことであり、右要件は、相当範囲にわたる著しい大気の汚染の発生とその影響による疾病の多発との二つの側面から規定されている本のと解することができ、そのうち大気の汚染の程度に関しては、基本法第九条第一項の規定による大気の汚染に係る環境上の条件についての基準、すなわち大気環境基準が関連してくるといえる。ところで、右大気環境基準は、前述したように、「人の健康を保護し、及び生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい基準」であり、政策上の達成目標ないし指針としての法的性質を有するのであるから、大気環境基準が直接地域指定要件としての大気の汚染の程度についての判断を法律上拘束したり、あるいは、大気環境基準の改定が当然に右地域指定要件の改定をもたらすというような連動関係が存在するということにならないのは、排出基準及び総量規制基準との関係について前述したのと同様である。ところで、地域指定要件の認定が原告ら主張の昭和四九年一一月二五日付中公審答申「公害健康被害補償法の実施に係る重要事項について」に基づき運用されていること及び右答申の要旨については、当事者間に争いがない。そうして、右争いない答申の要旨によれば、その内容は次のとおりである。
ア　大気汚染の程度は、当面は、硫黄酸化物、窒素酸化物及び浮遊粒子状物質の三種類の汚染物質を指標として判定する。
イ　大気の汚染の程度を判定する方法としては、当面はそれぞれの汚染物質ごとに大気の汚染の程度を定め、これらを総合的に考慮して判定するのが適当である。ウ　各汚染物質に係る汚染の程度は、おおむね次の四区分に分けるのが適当である。
第一度　汚染物質の濃度が環境基準を越えている程度
第二度　有症率が環境基準を満たしている地域にみられる「自然有症率」にくらべて明らかに高くなる（おおむね二倍）程度の汚染の程度第三度　旧環境基準（昭和四八年五月の改定前の二酸化硫黄に係る環境基準を指す。）を越し、有症率が自然有症率の二～三倍、ときにはそれ以上となる程度の汚
染の程度


第四度　極めて著しい汚染があり、有症率が自然有症率の四～五倍、ないしそれ以
上に達する程度の汚染の程度
エ　第三度以上の大気の汚染があれば、「著しい大気の汚染」があるものと判定してよい。
そうして、原本の存在及び成立に争いのない乙第一号によれば、前記中公審答申のその他の趣旨及び内容は、次のとおりであると認めることができる。すなわち、右答申が大気の汚染の程度の判定につき、当面は、硫黄酸化物、窒素酸化物及び浮遊粒子状物質を指漂とすることとしているのは前述のとおりであるが、窒素酸化物については、疫学的研究により健康被害との関係を量的に把握するための資料が乏しいこと等の理由により、答申の時点においては公害健康被害補償の見地から窒素酸化物による大気の汚染の程度を数字で示すのは困難であり、浮遊粒子状物質についても同様の問題があるとされた。そこで、答申は、硫黄酸化物で代表された大気の汚染の程度を示すこととし、その例として二酸化硫黄の年平均値により、次のとおり大気の汚染の程度を示している。
なお、この点に関し、一度に示す昀低値（年平均値〇・〇二ｐｐｍ）については環境基準との統計的な対応において考える必要があり、地域によつて異なり得るとされ、また、硫黄酸化物で代表される大気汚染の程度は、年平均に基づいたものを示すが、さらに季節的変動、高濃度汚染の出現頻度等についても考慮して汚染の程度を判定すべきであるとされている。
また、現時点において大気の汚染が軽度になつていても、過去に著しい大気の汚染があれは現在においても過去の著しい大気の汚染の影響を受けた疾患が多発していることも考えられるので、大気の汚染の程度は、現時点のみならず、できるだけ過去にさかのぼつて（ただし、原則としておおむね一〇年程度を限度とする）汚染の程度を判定することが必要な場合もあろうとされ、また、大気の汚染物質の排出量が同一であつても、山、海の存在、風向、気温等の気象条件、発生源と大気の汚染の影響を受けている地域との距離、特殊の立地条件等の個別的条件により大気の汚染の程度には差があり得ること等も十分考慮して大気の汚染の程度を決定する必要があるとされている。
次に、健康被害に関する要件については、大気の汚染の影響による健康被害の発生程度は、次のとおりに区分されている。
なお、右にいう「自然有症率」とは、大気の汚染が極めて軽度（新環境基準（昭和四八年五月の改定後の二酸化硫黄に関する基準を指す。）を満たす程度）の地域における有症率をいうものである。
有症率の程度の一度、二度、三度は、おおむね大気の汚染の程度の二、三度、四度程度の地域においてみられる有症率に相当する。
第一種地域の指定を行なうに当たつては、補償法第二条第一項に示されている「著しい大気の汚染」があることと、「その影響による疾病が多発」していることが客観的に明らかにされることが必要なのであるが、「著しい大気の汚染」（例えば三度以上の大気の汚染）があり、「その影響による疾病が多発（例えば有症率が二度以上）している場合には問題はないが、両者が併行していない場合には調査対象地域についての地域特殊性を十分に考慮し慎重に判断する必要がある。例えば、有症率が二度以上であるにもかかわらず、年平均値に基づいた大気の汚染の程度が三度未満の場合には、季節別の平均値や高濃度汚染の出現頻度、硫黄酸化物以外の汚染物質による大気の汚染の程度等を考慮しつつ、大気の汚染の程度を総合的に判断して、二度以上の有症率が説明しうるかどうか（つまり、総合的な汚染の程度がおおむね三度相当とみなされるかどうか）を検討し、逆に年平均値に基づいた大気の汚染の程度が三度以上であるにもかかわらず、有症率が一度程度である場合には、指定疾病による受診率その他の有症率に関連した資料により著しい大気の汚染の影響による疾病が多発していると考えられるかどうか（つまり総合的にみた有症率の程度がおおむね二度相当とみなされるかどうか）を検討して、当該地域の指定の可否について判断するのが適当である。
前記中公審答申の趣旨及び内容は以上のとおりであると認められ、他にこの認定を左右するような証拠は存在しない。
そうして、以上判示の事実によつて考えるのに、まず、現在地域指定要件としての大気の汚染の程度を判定する指標として用いられているのは、硫黄酸化物であるから、二酸化窒素についての環境基準を改定したからといつて、右大気の汚染の程度の判定に対し直接の影響を及ぼすことにはならない。のみならず、仮に将来窒素酸化物に関する資料が整備され、健康被害との関係が量的に把握することが可能となつた結果窒素酸化物が指標として用いられることになつたとしても、窒素酸化物についての環境基準がどのように設定されるかによつて、地域指定の要件としての大気の汚染の程度の判定が一義的に決定されるわけでは決してなく、大気の汚染の季節的変動や高濃度汚染の出現頻度、過去における著しい汚染の有無、具体的事案における気象条件、立地条件等の個別的要因等をも総合的に考慮して判断するべきものとされているのである。
また、地域指定の第二の要件である「健康被害に関する要件」についてであるが、大気汚染の程度の判定についての指標が現に硫黄酸化物とされていることは前述したとおりであるから、大気の汚染が極めて軽度で環境基準を満たす程度の地域における有症率を「自然有症率」とし、これとの比較において有症率の程度を定めること前判示のとおりであるにしても、二酸化窒素の環境基準が改定されたからといつて、健康被害に関する要件の判断になんらの影響の及ぶ筋合ではないことは、前同様というべきである。のみならず、仮に窒素酸化物が指標として用いられることになつた場合を考えても、その環境基準がどのように設定されるかによつていわゆる「自然有症率」に影響が及ぶことがあるのは格別、その設定によつて一義的に大気汚染の影響による疾病の多発の要件の存否が確定されるものでないことは、前記中公審答申の趣旨及び内容に照らしても明らかである。


（３）　次に、既に第一種ないし第二種地域に指定されている地域についてみると、当該地域が環境基準の緩和により環境基準に適合することになつたからといつて、当然に右地域指定が失効すると解すべき根拠はなく、右地域指定の解除には内閣総理大臣が補償法第二条第四項所定の関係機関の意見を聴取したうえ政令改廃の手続を必要とする。のみならず、前掲乙第一号証によれば、前記中公審答申は、地域指定の解除要件として「著しい大気の汚染」がなくなり、「その影響による疾病が多発」しなくなることが考えられるとし、具体的には相当期間（例えば五年程度）にわたり大気の汚染の程度が一度か環境基準を満たす程度に改善され、かつ、その地域における新しい患者の発生率が自然発生率（大気の汚染が極めて軽度の地域でみられる患者の発生率）程度に低下することが要求されるとしていることが認ぬられる。したがつて右答申も、指定地域が環境基準に適合するようになつたからといつて、直ちに地域指定を解除すべきものであるとはしていないのである。さらに、既に認定を受けている者については、当該指定地域か環境基準の緩和により環境基準適合地域になつたとしても、右事実は認定の取消事由ではない（補償法第九条）し、また、認定の更新（補償法第八条）を受ける妨げとなるものではないから、これらの者の権利ないし法的地位が影響を受けることはないものといわねばならない。
（４）　以上の次第で、二酸化窒素についての環境基準が改定されたからといつて、現時点において補償法第二条第一項の規定による第一種地域の指定になんらの影響が及ぶことはないし、また、そもそも右地域指定は、公害健康被害補償の見地から独自に決定されるべき性質のものであつて、大気の汚染の指標とされる汚染物質の環境基準の数値によつて一義的に決定されるような性質のものではないから両者の間に法的な連動関係があるわけではない。したがつて、二酸化窒素についての環境基準を改定する本件告示は、国民の具体的な権利ないし法律上の利益に対し、直接に具体的法律効果を及ぼすものとはいえない。
５　環境基準をめぐる基本法制定の経緯
原告らは、環境基準に関する基本法第九条は、公害審議会の昭和四一年八月の中間報告及び同年一〇月の答申を基礎とし、右答申における環境基準に関する基本的考え方が国会において受容され、成立したものであるところ、右答申においては、環境基準は、単なる政府の努力目標ではなく、法的拘束力を有する規範として考えられていたものであるから、右経緯からしても環境基準が政府の努力目標でないことは明らかであると主張する。
そこで検討するに、成立に争いない乙第二号証によれば、昭和四一年一〇月七日決定された公害審議会答申は、冒頭に「公害対策のすすめ方」として、（１）今後の公害対策は、地域全体について一定の目標を明らかにしたうえ、総合的、計画的に行なわなければならず、環境基準にその目標として重要な役割をになわせること。（２）従来の公害対策が事後規制的にすすめられていたのに対し、今後は土地利用その他に着目した予防的施策を基調とすべきこと。（３）当面の効果を急ぐべき施策と長期的目標をふまえて策定されるべき施策を正しく認識すること等の五項目にわたる施策を進めるにあたつての原則的態度を明らかにするとともに、環境基準については中間報告をふまえ、その原則的考え方を次のように明らかにした。すなわち、「（１）環境基準は、公害から国民の健康や生活環境その他の利益を保護するために、環境上守られるべき条件を公害の種類ごとに定めたものである。（２）環境基準は、行政の目標となるべき基準であつて規制基準ではない。この目標が達成されるように、排出基準の強化、発生源の立地規制、使用燃料の規制その他の施策を実施することになる。（３）したがつて、その具体的数値は、科学によつて究明された汚染物質等の量と影響との関係を基礎にし、社会的、経済的、技術的配慮を加えて定めるべきものである。（４）環境基準を設定する場合に、公害の及ぼすどのような影響を排除しようとするかについては、当面は人の健康に及ぼす影響を中心にするべきである。」としていることが認められる。右の考え方によれぱ、環境基準は、政府の公害防止行政上の政策目標ないしは達成目標であつて、規制基準でないことは明白であるから、公害審議会答申が環境基準を法的強制力ある規範として取り扱つているとの原告ら主張は、前提において誤つており採用できない。
６　結論


○　主文
原告の請求を棄却する。
訴訟費用は、原告の負担とする。
○　事実
第一　当事者の求める裁判
一　原告
被告らは、京都府に対し、各自金一億九八八三万二〇〇〇円及びこれに対する昭和五三年七月二一日から支払ずみまで年五分の割合による金員を支払え。訴訟費用は、被告らの負担とする。
との判決と仮執行の宣言。
二　被告ら
１　本案前の答弁
本件訴を却下する。
訴訟費用は、原告の負担とする。
との判決。
２　本案の答弁
主文と同旨の判決。
第二　当事者の主張
一　請求原因
１　原告は、京都府の住民であり、被告Ａは、昭和五三年四月一六日から現在まで京都府知事の、被告Ｂは、同年一〇月一四日から昭和五七年一〇月一三日まで京都府副知事の地位にそれぞれあり、被告Ｃは、同年四月当時から同年一二月二八日まで京都府出納長の地位にあつたものである。
２　訴外亡Ｄは、同年四月一五日まで京都府知事の地位にあつた者であるが、同年七月二〇日、京都府から退職金として金一億九八八三万二〇〇〇円を受領した。３　しかしながら、Ｄは、「職員の退職手当に関する条例」（昭和三一年九月一六日京都府条例第三〇号・以下条例という）九条一項一号により、退職金を受領する資格を欠いていた。すなわち、原告は、昭和三九年四月一日付で京都府教育公務員として採用され、京都府立福知山高等学校教諭として勤務していたところ、Ｄは、昭和四一年二月二六日、京都府教育次長訴外Ｅ及び京都府教育委員会教職員課の職員をして原告から辞職願を騙取させ、同年三月末日ころ、教育長訴外Ｆの決裁印を騙取させ、さらに同教育長名義の辞職承認通知書を偽造のうえ原告に伝達させ、原告から京都府教育公務員の職を奪つた。Ｄのこの行為は、刑法一五五条、一九三条、二四六条ないし二四八条の各罪の間接正犯に該当する。４　そうすると、Ｄは、前記退職金の受領により、法律上の原因なくして不当に利得を得たことになり、これについてＤは悪意であつたから、京都府に対し同額の損失を与えたといわなければならない。したがつて、京都府は、Ｄに対し、同額の不当利得返還請求権がある。
５　被告らは、Ｄの前記犯罪事実を知り、かつ、地方自治法（以下法という）二四二条二項により、昭和五四年七月二一日以降になれば京都府の住民が誰も違法な前記退職金の支出の是正を請求しえなくなることを知りながら、同月二〇日までにＤに対して前記不当利得返還請求権を行使しなかつた。その後、Ｄは、死亡した。６　被告らの右違法に財産の管理を怠る事実により、京都府は、右請求権の行使が事実上できなくなり、右請求権相当額の損害を被つた。７　原告は、昭和五七年一月七日、京都府監査委員に対し、同委員が京都府に代位して原告となり、被告らを被告として、Ｄの受領した前記退職金相当額に昭和五三年七月二一日から支払ずみまで年五分の割合による利息を付して京都府に支払う旨請求する訴訟を提起することを求める監査請求をした。しかし、同委員は、昭和五七年一月三〇日、右請求が法二四二条二項に定める監査請求期間を徒過してなされたものであることを理由に却下した。この却下は、そのころ、原告に通知された。
８　結論
原告は、京都府に代位して被告ら各自に対し、前記退職金相当額金一億九八八三万二〇〇〇円及びこれに対する前記受領の日の翌日である昭和五三年七月二一日から支払ずみまで民法所定の年五分の割合による遅延損害金の支払を求める。
二　本案前の主張
１　原告は、京都府監査委員から監査結果につき何らの通知を受けないうちに、本件訴を提起したから、この点で不適法である。なお、原告は、その後、同委員から監査請求却下の通知を受けたが、このことのため本件訴の瑕疵が治癒されるものではない。
２　原告のした監査請求は、Ｄに対する違法な退職金の支出により、京都府が右退職金相当額の損害を被つたとして、これを被告らに賠償させる措置を求めたもの、すなわち、違法な公金の支出による損害の賠償の措置を求めたものであつて、怠る事実に係る監査請求ではない。そうすると、右のような措置を京都府監査委員に請求することができる期間は、右退職金の支出の日から一年間であるから、原告のした監査請求は、期間を徒過した後になされた不適法なものである。したがつて、原告は、適法な監査請求手続を経ていないから、本件訴は、不適法である。
三　請求原因に対する答弁と主張
（認否）
１　請求原因１の事実は、認める。
２　同２の事実は、認める。
３　同３の事実のうち、原告が昭和三九年四月一日付で京都府教育公務貝として採用され、福知山高等学校教諭として勤務していたことは、認め、その余の事実は不知。
４　同４ないし６の各事実は、争う。但し、Ｄが昭和五四年四月二〇日以後に死亡したことは、認める。
５　同７の事実は、認める。
（主張）
１　被告Ｂは、京都府副知事として、本件退職手当金の支出並びにその金額の決定又はその支払に関与したことはないから、同被告に対し請求することは、失当である。
２　被告Ａは、条例七条により、条例の規定に定めるところに基づいて、京都府知事として本件退職手当金の支出の決定をし、被告Ｃは、京都府出納長として、この決定に基づき退職手当金を支払つた。したがつて、同被告らの右決定と支払は、法律上正当である。
第三　証拠（省略）
○　理由
一　本案前の主張についての判断
１　原告が本件訴を提起したのは、昭和五七年一月一七日であり、それは、原告が監査請求をした後でまだ却下の通知を受ける前であることは、本件記録上明らかである。
しかし、このような訴の提起であつても、後に却下の通知があれば、監査請求前置の欠缺という瑕疵が治癒されると解するのが相当である。したがつて、被告の主張１は、採用できない。


主　　　　文
原判決を取消す。
本件を京都地方裁判所に差し戻す。
事　　　　実
第一　申立
一　控訴人
主文同旨。
二　被控訴人ら
１　本件控訴を棄却する。
２　控訴費用は控訴人の負担とする。
第二　主張
一　請求の原因（控訴人）
１　別紙物件目録記載の建物（以下「本件建物」という。）は、訴外合資会社洛東アパートメソトの所有物件であつたところ、控訴人は、昭和二七年一二月八日、同会社から本件建物を買受けてその所有権を取得し、昭和三六年六月八日右所有権取得登記を経由した。
２　被控訴人らは、本件建物を別紙占有関係一覧表記載のとおり占有している。３　よつて、控訴人は、被控訴人らに対し、本件建物の所有権に基づき被控訴人らの当該占有部分につき本件建物の明渡しを求める。
二　本案前の抗弁（被控訴人ら）
１　控訴人には当事者能力がない。すなわち控訴人が自己の名称としている中華民国は、昭和二四年一〇月一日中華人民共和国の成立によつて消滅したものである。
２　仮に右主張が認められないとしても、控訴人には本訴につき当事者適格がない。すなわち本件建物は、中国を代表する政府が光華寮の名称のもとに中国の在日留学生を収容して勉学に従事させ、国家有用の人材を養成するという目的のために設けた施設として、公的性質を有するものであるが、日本政府は、昭和四七年九月二九日中華人民共和国政府との共同声明において、中華人民共和国政府が中国の唯一の合法政府であることを承認したので、右のような公的性質を有する本件建物の所有権は、当然に中華人民共和国政府が代表する中国に帰属することとなり、控訴人は、本件建物につきその所有権を主張する資格を喪失したものである。
三　本案前の抗弁に対する反論（控訴人）
１　中華人民共和国政府が昭和二四年一〇月一日に成立したことは認めるが、控訴人がこれによつて消滅したことは否認する。すなわち控訴人が昭和二四年一二月七日首都を台北市に移転し、以来今日に至るまで台湾とその周辺の小島群を統治、支配していることはまぎれもない事実であり、日本政府もこの事実を公式に認めている。
２　日本政府が被控訴人ら主張のように中華人民共和国政府を承認したことは認めるが、中華民国政府が前記のように台湾とその周辺の小島群を統治、支配している事実に徴し、中華民国政府から中華人民共和国政府への政府の承継は、完全な承継ではなく、部分的な、または不完全な承継というべきであるから、中華民国の所有財産のうち中華人民共和国政府が統治、支配している地域内に存在するものに限り、その権利が中華民国から中華人民共和国に移転するにすぎず、したがつて中華人民共和国政府の統治、支配の地域外である日本国内に存在する本件建物の所有権が右政府の承継により中華民国から中華人民共和国に移転したものとみることはできない。
四　請求原因に対する認否（被控訴人ら）
１　請求原因１の事実のうち本件建物がもと訴外合資会社洛東アパートメントの所有物件であつたこと及び本件建物に控訴人主張どおりの登記が経由されていることはいずれも認めるが、その余の事実は、否認する。
２　請求原因２の事実は認める。
五　抗弁（被控訴人ら）
権利能力なき社団である光華寮自治委員会は、遅くとも昭和二七年一二月八日ころ以降本件建物を占有しているので、遅くとも昭和三七年一二月八日ころには時効により本件建物の所有権を取得し、これにより控訴人は、右所有権を喪失した。
六　抗弁に対する認否及び主張（控訴人）
１　被控訴人らの抗弁事実はすべて否認する。仮に光華寮自治委員会なるものか存在したとしても、権利能力なき社団である同委員会は、本件建物の所有権を取得することができない。
２　仮に同委員会が被控訴人主張の日ころ以降本件建物を占有しているとしても、右占有は自主占有ではなく、仮に自主占有であるとしても占有のはじめに過失があつたものである。
七　右控訴人の主張（再抗弁）に対する認否（被控訴人ら）控訴人の右２主張は、否認する。
第三　証拠関係（省略）
理　　　　由
一　まず、本件訴えの適法性について判断する。
１　被控訴人らは、控訴人が中華人民共和国政府の成立により消滅したものと主張するところ、わが国は、昭和二〇年八月一五日ポツダム宣言を受諾したことに伴い、中華民国政府が代表する中国を含む連合国に降伏してその占領下に入り、昭和二七年四月二八日中華民国政府との間で日華平和条約を締結（同年八月五日発効）して同国との国交を回復したこと、本件訴えは、わが国が中華民国政府との間で外交関係を結んでいた昭和四二年九月六日提起されたものであるが、わが国政府は、昭和二四年一〇月一日北京で中華人民共和国の成立を宣言した同国政府との間で、昭和四七年九月二九日共同声明を発出し、その中において、「日本国と中華人民共和国との間のこれまでの不正常な状態は、この共同声明が発出される日に終了する。日本国政府は、中華人民共和国政府が中国の唯一の合法政府であることを承認する。
中華人民共和国政府は、台湾が中華人民共和国の領土の不可分の一部であることを重ねて表明する。日本国政府は、この中華人民共和国政府の立場を十分理解し、尊重し、ポツダム宣言第八項に基づく立場を堅持する。」こと等を明らかにして、いわゆる日中関係の正常化を図るとともに、同日、右日中関係の正常化の結果として日華平和条約が存続の意義を失い終了したものと認められるとの政府見解を発表して中華民国政府との外交関係を断絶したこと、以上の各事実は、公知ないし当裁判所の職務上顕著な事実である。


しかして、原審鑑定人Ａ、当審鑑定人Ｂの各鑑定結果によると、右の事実は、わが国が右日中関係の正常化により中国を代表する政府の承認を中華民国政府から中華人民共和国政府に切替えたものであり、そのため本訴提起時にはわが国から承認されていた中華民国政府は、いわゆる「承認されていない事実上の政府」（Ａ鑑定人）ないし「承認の取消しを受けた政府」（Ｂ鑑定人）になつたことを意味するものであるが、控訴人が国家的体制のもとに昭和二四年末以降今日に至るまでの間、すなわち本訴提起の前後及びわが国の右政府承認の切替えの前後を通じて、台湾及びその周辺の小島群を現実に統治、支配し続けていることも公知の事実であるから、控訴人が前記中華人民共和国の成立により消滅した旨をいう被控訴人らの主張は、採用できない。
２　しかしながら、前判示のように控訴人の政府が「承認されていない事実上の政府」ないし「承認の取消しを受けた政府」となつたことにより、本訴につきなお当事者能力が控訴人に認められるかどうかの点については、わが国にこれを定めた国内法令や締結した条約がないうえに、前記両鑑定人の鑑定結果によると、この点は、国際法上かかる立場にある政府の出訴権の有無の問題として、各国内裁判所における取扱いに委ねられ、いまだ明確な国際法上の原則として確立された基準の下に処理される段階にまでは至つていないことが認められる。ただ右Ａ鑑定人の鑑定結果によると、国際法学界における有力学説には「承認によつて新政府は承認を与えた国家の法廷に訴訟を提起する権利を獲得する。」と説いて、政府の承認と外国法廷における当事者能力とを直結する考え方を示すものがあり、この考え方によると、「政府はこれを承認しない外国法廷において訴訟を提起することができない。」との結論に通ずるところ、現に各国の国内裁判所の裁判例においては右の考え方が広く支持されていることが認められる。そうすると、控訴人には、その政府が本訴提起後における政府承認の切替えにより、それまで有していた承認を失つたという前判示の事情があるので、控訴人に対する扱いにつきこの点への配慮が必要である（当審鑑定人Ｂは、承認の取消しを受けた政府の扱いについては、その従前の代表権の性質・範囲とか、承認切替えの時点における新政府の実効的支配の程度を点検して決定する必要があり、未承認政府の扱いを無条件にこれに準用するわけにはいかない、と指摘している。）とはいえ、右学説及び裁判例の立場に立てば、控訴人の政府は、現にわが国政府により承認を受けていない政府であることに変りがないから、これに出訴権（当事者能力）を肯定することは困難であり、被控訴人らの本案前の抗弁２の主張には、この趣旨をいう点も含まれているものと解される。
しかし、翻つて考えるに、右Ａ鑑定人も指摘するように、本来、政府や国家の承認は、多分に政治的な行為であつて、承認を与える国の政府（行政府）が承認を与えられる政府や国家との関係（国際関係）をどのように処理すべきかという見地からこれを決定するのが常であるのに対し、国内裁判所は、国内における法律上の紛争、とりわけ私的な法律上の紛争をどのように合理的に解決すべきかという見地から判断を下すのが建て前であり、このことは国内裁判所が私的な渉外関係上の紛争を判断の対象とする<要旨>場合にも同様である。したがつて国内裁判所が私的な法律上の紛争（私的な渉外関係上の紛争を含む。</要旨>以下同じ。）の解決を図るに当つて、行政府の決定に基礎を置く承認の有無をそのまま判断の基礎とすることは、必ずしも適切ではなく、承認以外の事実を考慮して、未承認ないし承認を失つた事実上の政府にも当事者能力を認めて、私的な法律上の紛争の合理的な解決を図ることが必要とされる場合のあることを否定しえないのであるから、政府の承認と外国法廷における当事者能力とを直結する考え方に従うことはできない。これを本件の控訴人の当事者能力の点についてみると、（イ）控訴人が前判示のように昭和二四年末以降今日に至るまでの三〇年以上の間台湾及びその周辺の小島群を国家的体制の下に現実に統治、支配している状況が事実として存在すること、（ロ）他方、わが国は、前判示の内容の共同声明により中華人民共和国政府との間で日中関係の正常化を実現したことにより、控訴人を国家ないし合法政府と認めてこれとの間で国際法が適用される関係を持つことができないことはもとより、わが国の政府がわが国を代表して、右共同声明において、台湾が中華人民共和国の領土の不可分の一部であると主張する中華人民共和国政府の立場を十分理解し、尊重することを表明しているのであるから、同政府の右の立場を軽視したり、損じたりする行為に出ることは、わが国の政府はもちろんのこと、政府以外の国家機関もこれをすることができないものというべきであり、裁判所ももとよりその例外ではないが、しかしそのことからわが国が前記現実の状況において存在する控訴人が存在しないものとして行為することや自国民が控訴人との間で私的な法律関係に入ることを禁ずることまでを義務付けられているものと解することはできないこと、以上の事実及び判断の下にこれを考えると、控訴人がわが国において私的な法律関係の当事者として立ち現われて来る事態の生ずることは否定できず、現に前記日中関係の正常化の前後を通じ、わが国の主権に服する自然人や法人と控訴人との間に大規模ないわゆる民間レベルにおける取引関係が存在し、控訴人が右取引関係に基づく私的な法律関係の当事者となつていることは公知の事実であるから、私的な法律上の紛争を合理的に解決すべき責務を有する国内裁判所としては、右紛争の解決を図るべき法廷において、紛争の当事者である控訴人に訴訟当事者として行動することを許容することが昀も合理的であるというべきである。のみならず、このように判断して国内裁判所が控訴人を右私的な法律上の紛争の解決につき訴訟当事者として扱つても、控訴人に対し事実上の政府について認められることのある国際法上の地位及びこれに由来する権利、義務を認めること等、控訴人の国際法上の立場に影響を与えることにはならないと考えられるから、右取り扱いをもつて、前記共同声明においてわが国政府が十分理解し、尊重する旨言明した中華人民共和国政府の前記立場を軽視、毀損するものとみることはできない。


そうすると、わが国にとつて、控訴人の政府が承認の取消しを受けた政府として、現に承認されていない事実上の政府であること及び日中両国間で前記共同声明がなされていることは、いずれもわが国の裁判所が控訴人を当事者とする私的な法律上の紛争につき控訴人に当事者能力を認めることに対し支障となるものではないというべきである（この結論は、前記両鑑定人の鑑定結果に副うものであるとともに、右鑑定結果に対する反証として提出された成立に争いのない乙第一二号証にみられるＣ（関西大学教授）の見解とも矛盾しないものである。）。３　しかして、控訴人と被控訴人らとの間の本件建物の明渡しをめぐる紛争が私的な法律上の紛争にすぎないことは、成立に争いのない甲第一ないし第三号証、第五号証、第六、第七号証の各一、三、四、第八ないし第一〇号証、原審証人Ｄの証言に弁論の全趣旨を総合して、これを認めることができる。すなわち右の各証拠等によると、控訴人は、わが国との国交が維持されていた時期である昭和二七年一二月八日に締結された昀終的契約により、戦時中から中国人留学生の宿舎として使用されてきた本件建物を買受けてその所有者となり、引き続きこれを中国人留学生の宿舎に充てていたところ、昭和四〇年ころから本件建物の管理をめぐつてこれに居住の被控訴人らを含む中国人留学生と控訴人側責任者との間に対立が生じ、控訴人は、右中国人留学生に対しその本件建物内の居住を不法占拠として、本件建物の所有権に基づき右居住部分の明渡しを求めて本件訴訟となつたことが認められるから、右紛争は、控訴人が当事者となつている私的な法律上の紛争であることは明らかというべきである。
結局、控訴人は、本件訴えにつき当事者能力を有するものと認められる。４　その他の訴訟要件については、本訴の請求適格（権利保護の資格）、控訴人の当事者適格及び代表者資格の点を含めて、いずれも欠けるところのないことは、前判示の事実関係及び一件記録上明らかである。
もつとも、原判決は、本件建物が中国の公有、公共用財産であること及び前記日中両国関係の正常化により、本件建物についての所有権、支配権が中華民国政府から中華人民共和国政府に移つたことを認め、これにより控訴人の本訴請求につき権利保護の資格がないものと判断し、被控訴人も右と同様の事実を前提として控訴人に当事者適格がないものと主張しているが、右判断及び主張が前提とする前記日中両国関係の正常化により控訴人が本件建物の所有権を喪失した事実は、前判示の控訴人の存在状況、控訴人の本件建物所有権取得時期、本件建物の用途等に照らし、これを肯認することができない（前記Ｂ鑑定人の鑑定結果によると、一国内で内戦や革命により政府が完全かつ確定的に交替した場合（完全で争われない政府承継の場合）には、前政府が所有した一切の公有財産と権利は、政治権力の承継という事実そのものに基づいて包括的に新政府に承継されることが国際法上確立した原則となつているが、前政府が局地的に残存して事実上の政府としてその地域で実効的な支配を維持しているとか、新政府の支配が全国に及ばないなど、不完全な承継に該当する場合には、第三国の領域内に所在する前政府名義の国有財産の扱いについては、法廷地の国内裁判所の判断にかかわり、必ずしも一定していないこと、しかしこれまでの先例を通じていくつかの一般的な基準を抽出することができ、その一つとして、訴訟開始の時点では事実上の政府であつたが、訴訟係属中に法廷地の国によつて合法政府として承認された場合、この新政府承認の遡及効は、従前の合法政府所有の財産のうち新政府が当時事実上の支配を及ぼしていた地域内に所在した財産についてだけに及び、当時事実上の支配を及ぼしていなかつた地域（前政府が実効的に支配していた地域または第三国の領域）に所在した前政府所有の財産については及ばず、新政府は、かかる財産について合法政府としての承認を受けた後にも、当然にはその承継の権利を援用できない、との基準のあることが認められるので、当裁判所も相当であると認める右基準に従つて判断すると、控訴人が前判示のように昭和二四年末以降今日に至るまで台湾及びその周辺の小島群を国家的体制の下に現実に統治、支配している事実に徴すれば、中国を代表する政府としての控訴人政府から中華人民共和国政府への政府承継は、不完全な承継と少なくとも同一視しうるものと考えられること及び前判示のように控訴人はわが国から合法政府として承認されていた昭和二七年にわが国内に所在する本件建物の所有権を取得したものであることによりすれば、前記日中両国関係の正常化としてなされたわが国政府の中国を代表する政府についての政府承認の切り替え、すなわち中華人民共和国政府の承認につき、右承認の遡及効は、本件建物には及ばず、中華人民共和国政府は、右承認後の現在においても本件建物につき当然には承継の権利を援用できない立場にあり（現に同政府が右承継の権利を援用した形跡のないことは、弁論の全趣旨によりこれを認めることができる。）、したがつて、控訴人は、右日中両国関係の正常化により、当然に本件建物の所有権を喪失したものということはできない。もつとも、前記Ａ鑑定人の鑑定結果に指摘されているとおり、前判示のようにわが国政府は、中華人民共和国政府が中国の唯一の合法政府であることを承認したのであるから、わが国の裁判所においてもわが国内に所在する控訴人名義の不動産のうちその用途、性質上、中国を代表すべき国家機能に直接かかわるごときものについては、中華人民共和国政府の要請があれば、その所有権の同政府への承継を認めるのが相当と考えられるけれども、本件建物がかかる性質のものでないことは、前判示の事実より明らかであるから、右の点を考慮しても、前記結論は、左右されない。）のみならず、前判示の性質を有するに過ぎない本件建物の所有権喪失の有無のごときは、本案の当否のみにかかわる事実であつて、原判決のいう権利保護の資格ないし被控訴人らのいう当事者適格の存否にかかわるものとは考えられない。５　結局、控訴人の本件訴えは、訴訟要件に欠けるところはなく、適法であるといわなければならない。
二　そうすると、控訴人の訴えを不適法として却下した原判決は失当であり、本件控訴は理由がある。
三　よつて、原判決を取り消して、本件を京都地方裁判所に差戻すこととし、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官　朝田孝　裁判官　井上清　裁判官　岨野悌介（別紙）
物　件　目　録
京都市ａ区ｂ町ｃ番地のｄ、同所ｅ番地のｆ所在家屋番号同町○△番鉄筋コンクリ
ート造陸屋根五階建
地下一階附共同住宅
一階一三〇坪九合、二階一一〇坪、三階一一〇坪、四階一〇五坪、五階九三坪七
合、地下一階九五坪


主　　　　文
一　控訴人Ａの控訴を棄却する。
二　控訴人Ｂ及び同Ａの当審において変更された請求をいずれも棄却する。
三　訴訟費用は第一、二審とも控訴人Ｂ及び同Ａの負担とする。
事　　　　実
第一　当事者の求めた裁判
（第四九九号事件）
一　控訴人Ａ
１　原判決中控訴人Ａに対する建物明渡請求に関する部分を取り消す。２　被控訴会社の請求を棄却する。
二　控訴人Ｂ及び同Ａ（以下右控訴人ら両名を「控訴人Ｂら」という。）
１　（当審において変更された請求の趣旨）
被控訴会社は、控訴人Ｂに対し別紙物件目録一、二記載の土地（以下「本件土地」という。）について、控訴人Ａに対し別紙物件目録三記載の建物（以下「本件建物」という。）について、それぞれ別紙登記目録一記載の登記（以下「本件一の登記」という。）の抹消登記手続をせよ。
２　訴訟費用は第一、二審とも被控訴会社の負担とする。
三　被控訴会社
主文一ないし三項同旨
（第一一九〇号事件）
一　控訴人Ｃ
主文二、三項同旨
二　控訴人Ｂら
１　（当審において変更された請求の趣旨）
被控訴人Ｃは、控訴人Ｂに対し本件土地について、控訴人Ａに対し本件建物について、それぞれ別紙登記目録二記載の登記（以下「本件二の登記」という。）の抹消登記手続をせよ。
２　控訴費用は控訴人Ｃの負担とする。
第二　当事者の主張
（第四九九号事件のうちの原審昭和六二年（ワ）第一〇八三号事件（以下「甲事件」という。）関係）
一　請求原因
１　被控訴会社は、本件土地及び本件建物（以下これらを一括して「本件不動産」という。）に係る千葉地方裁判所昭和六一年（ケ）第二〇三号不動産競売申立事件（以下その手続を「本件競売手続」という。）において本件不動産について被控訴会社を買受人とする売却許可決定を受け、昭和六二年六月二三日代金を納付して本件不動産の所有権を取得した。
２　被控訴会社による右所有権の取得は、本件競売手続に民事執行法一八四条が適用される結果右競売事件における担保権の存否にかかわらないものであるが、仮に本件競売手続において同条の適用を妨げる事情があるとしても、被控訴会社は、次の事由により本件不動産の所有権を取得した。
（一）　本件不動産は、もと控訴人Ａの所有に属していたところ、同控訴人（仮に本件土地が控訴人Ｂに属していたとすれば、控訴人Ｂら。この２項において以下同じ。）は、訴外Ｄ（以下「訴外人」という。）に対し、本件不動産につき抵当権を設定することを承諾したうえで、その所有権を譲渡し、昭和五四年一一月一六日その所有権移転登記を経由した。そして、訴外人は、右同日本件不動産につき訴外株式会社住宅ローンサービスのために抵当権（以下「本件抵当権」という。）を設定した。本件競売手続は、右会社の申立てによる本件抵当権の実行の手続である。（二）　仮に控訴人Ａから訴外人への本件不動産の譲渡が通謀虚偽表示であって本件抵当権の設定が無効であったとしても、右訴外会社は、そのことを知らずに本件抵当権の設定を受けたから、民法九四条二項により控訴人Ａは、右抵当権設定の無効を主張することができない。のみならず、被控訴会社も右虚偽表示を知らずに前示買受の申出及び代金の支払をしたから、民法の右規定により控訴人Ａは、被控訴会社による本件不動産の買受けの無効を主張することもできないものである。（三）　仮に本件抵当権の設定が効力を有しなかったとしても、控訴人Ａは、その設定がされたころ、これを明示又は黙示に追認した。３　控訴人Ａは本件建物を現に占有している。
４　そこで、被控訴会社は控訴人Ａに対し、所有権に基づき本件建物の明渡しを求める。
二　請求原因に対する認否
請求原因１のうち被控訴会社が本件競売手続において本件不動産についての売却許可決定を受け、昭和六二年六月二三日代金を納付したことは認めるが、本件建物の所有権を取得したことは争う。同２のうち本件建物が控訴人Ａの所有であったこと、本件不動産につき訴外人への所有権移転登記及び訴外人による抵当権の設定がされたこと及び本件抵当権の実行として本件競売手続が行われたことは認めるが、その余の事実は否認する。同３の事実は認める。
三　控訴人Ａの抗弁
１　控訴人Ａは、昭和五三年四月、本件建物を建築して所有権を取得し、その保存登記を経由した。本件土地は、控訴人Ｂの所有に属する。２　訴外人は、昭和五四年一一月一六日、控訴人Ｂらに無断で本件不動産に右同日売買を原因とする所有権移転登記を経由すると同時に、訴外株式会社住宅ローンサービスのために本件抵当権を設定した。
３　本件競売手続は、右会社の申立てにより右抵当権の実行として開始されたものであるが、訴外人への所有権移転登記は、訴外人が偽造した書類によってなされたものであって、実体上の所有権移転の原因は存在せず、したがって本件抵当権の設定も無効である。ところで、民事執行法一八四条は、目的不動産の真実の所有者が競売手続上当事者又は利害関係人（以下「当事者等」という。）として扱われなかった場合には適用がないと解すべきところ、控訴人Ｂらは、本件競売手続において当事者等として処遇されなかったから、右手続には同条の適用がなく、被控訴会社が本件建物の所有権を取得するいわれがない。


そして、当事者等として扱われなかった真実の所有者が、競売手続が行われていることを知っていた場合でも、その競売手続の停止措置を講じることができなかったことについて止むを得ない事情があったときは、同条は適用されないものというべきところ、控訴人Ｂらは、昭和六一年五月二一日執行官の現況調査を受けたことにより本件競売手続の進行を知り、同年一一月一二日千葉地方裁判所に訴外人らを相手として本件不動産につき所有権移転登記及び抵当権設定登記の各抹消登記等を求める訴訟（第一一九〇号事件の原審事件）を提起し、併せて本件競売手続の停止を求めるべくその申立ての準備をしたものの、停止に必要な保証金の調達ができなかったため、右申立てができなかったのであるから、控訴人Ｂらには、右の止むを得ない事情が存するのであって、本件競売手続に同条の適用はないものというべきである。
もし、本件において、同条の適用を認めるとすれば、競売手続上なんらの通知もしないまま真実の所有者の所有権を剥奪することとなるから、前示売却は、憲法二九条一項に反し、無効である。
また、被控訴会社は、前記訴訟の提起に伴ってなされた各抹消登記の予告登記を知り、又はこれを知りえた状況のもとで買受けの申出をしたのであるから、本件競売手続において同条を適用して被控訴会社を保護する必要はない。四　控訴人Ａの抗弁に対する被控訴会社の認否及び主張１　１の前段の事実は認め、後段の事実は否認する。
２　２のうち同控訴人主張の登記がなされたこと及び本件抵当権が設定されたことは認めるが、その余の事実は否認する。
３　３のうち本件競売手続の申立てに関する事実、第一一九〇号事件の原審事件がその主張のとおり提起されたこと及びこれに伴う予告登記がされたことは認めるが、その余の事実は否認し、法律上の主張は争う。
４　仮に控訴人Ｂらに無断で訴外人への所有権移転登記がなされ、本件抵当権が設定されたとしても、控訴人Ｂらには、本件競売手続の停止を求める機会があったのであるから、本件競売手続については民事執行法一八四条が適用されると解すべきであり、したがって、右の経緯があったことは、被控訴会社による本件建物の所有権の取得に影響を及ぼすものではない。
また、控訴人Ａ主張の予告登記は、本件競売手続における差押え登記後になされたものであり、本件競売手続の記録からは右予告登記があったことを窺い知ることができなかったため、被控訴会社は、控訴人Ａからの右訴えの提起があったことを知らずに買受けの申出をしたものである。
（第四九九号事件のうちの甲事件関係を除く事件（以下「乙事件」という。）関係及び第一一九〇号事件関係）
一　請求原因
１　（一）　控訴人Ｂは、昭和五二年一〇月、所有者である訴外株式会社綜合企業から本件土地を買い受けてその所有権を取得し、同月二九日その所有権移転登記を経由した。
（二）　控訴人Ａは、昭和五三年四月、本件建物を建築してその所有権を取得し、同年一一月一六日その保存登記を経由した。
２　本件不動産につき、被控訴会社のために本件一の登記及び控訴人Ｃのために本件二の登記がそれぞれなされている。
３　そこで、控訴人Ｂは、本件土地につき、その所有権に基づき、被控訴会社に対して本件一の登記の、控訴人Ｃに対して本件二の登記の各抹消登記手続を求め、控訴人Ａは、本件建物につき、その所有権に基づき、被控訴会社に対して本件一の登記の、控訴人Ｃに対して本件二の登記の各抹消登記手続を求める。
二　請求原因に対する認否
１　（一）１項（一）の事実について
（被控訴会社）登記に関する事実は認めるが、その余の事実は否認する。本件土地を買い受けたのは控訴人Ａである。
（控訴人Ｃ）認める。
（二）　１項（二）の事実について
（被控訴会社及び控訴人Ｃ）認める。
２　２　項の事実について
（被控訴会社及び控訴人Ｃ）認める。
三　抗弁
１　（被控訴会社及び控訴人Ｃ）
訴外人は、昭和五四年一一月一六日、所有者である、控訴人Ａから又は控訴人Ｂから本件土地を、控訴人Ａから本件建物をそれぞれ買い受けてその所有権を取得し、その登記を経由した。
２　（控訴人Ｃ）
控訴人Ｃは、昭和五八年九月一三日、訴外人との間で、同人に対する貸金債権を担保するため同人から本件不動産の所有権の移転を受ける旨の譲渡担保契約を締結し、これに基づき同月一四日本件不動産について本件二の登記を経由した。そして、仮に控訴人Ｂらと訴外人との間の本件不動産の売買契約が通謀虚偽表示により無効であったとしても、控訴人Ｃは、右売買が有効であるものと信じて訴外人から本件不動産の譲渡を受け、その所有権を取得した。
３　（被控訴会社及び控訴人Ｃ）
甲事件請求原因１項及び２項を援用する。
四　抗弁に対する認否
１　１　のうち訴外人が、昭和五四年一一月一六日控訴人Ａ又は同Ｂから本件土地を、控訴人Ａから本件建物をそれぞれ買い受けたことは否認し、訴外人が各所有権移転登記を受けたことは認める。訴外人は、控訴人Ｂらに無断で右登記を経由したものである。
２　２　のうち所有権移転登記の点は認める。その余は知らない。３　甲事件請求原因１項及び２項に関する認否を援用する。
五　再抗弁
甲事件における控訴人Ａの抗弁事実を控訴人Ｂらにおいて援用する。
六　再抗弁に対する認否
甲事件における控訴人Ａの抗弁に対する被控訴会社の認否及び主張を被控訴会社及び控訴人Ｃにおいて援用する。　第三　証拠（省略）
理　　　　由
<要旨>一　被控訴会社が本件競売手続において本件不動産についての売却許可決定を受け、昭和六二年六月二三日そ</要旨>の代金を納付したことは、当事者間に争いがない。