（一）　基本計画の中の工場用地造成計画は、八号地計画及びその余の工場用地造成計画を積算したものであり、八号地計画を算入することなしには、基本計画の工場用地造成計画（例えば五九〇ヘクタール）の特定はあり得なかつた。従つて、基本計画中の工場用地造成計画は、八号地計画及びその余の工場用地造成計画の積算としてのみ存在し、かつ現実の改訂基本計画の作成過程においてもそのようなものとして作成され審議され、承認された。要するに基本計画の中の工場用地造成計画は、八号地を含む個々の工場用地造成計画の総和にすぎず、従つて基本計画中の工場用地造成計画と八号地計画との関係は、全体と部分との関係に他ならない。（二）　基本計画中の工場用地造成計画部分は、現実には右のような八号地計画等の個別計画の積算としてのみ存在し得、かつ存在しているのであり、八号地計画と右のような関係に立たない基本計画、即ち八号地計画の積算としてでなく作成され、その内容は即ち八号地等の個別計画であるとして説明されず、そのようなものとして承認されなかつたような基本計画はかつて存在したことがなく、存在する余地もなかつた。
この意味で被告の主張する基本計画は、現実には存在しない架空の基本計画にすぎない。原告らはあくまで現実に存在している基本計画をその現実の存在のままに把握し、その意味内容を特定すべきことを主張しているのであり、本件裁判の対象はこのような現実の基本計画以外の何ものでもない。
（三）　現実の基本計画作成過程及びその中における基本計画と八号地計画との間の前述した客観的関係（前述したところは、正に否定のしようのない客観的関係である）に照らし、基本計画と八号地計画の間には、計画レベルの相違は客観的には存在しない。前述した否定のしようのない客観的関係にもかかわらず、両者は別もので基本計画はあくまでマスタープランにすぎないとの被告の主張は、八号地等の個別計画との間に計画レベルの相違があるという主張である。理念的にはこのような区別は成り立ち得る。しかし、現実の基本計画と八号地計画との間にはこのような理念的な計画レベルの相違は存在しない。本件基本計画の工場用地造成計画は、前述したとおり、個別計画の積算以外の何ものでもなく、基本計画は個別計画によつて作られているのであり、基本計画に基いて個別計画が作られたわけではないからである。つまり現実の本件基本計画はマスタープランではなく、個別計画の総和にすぎず、従つて両者の間には、現実には計画レベルの違いはなく、一つの実体の全体と部分との関係があるにすぎない。
このような現実の関係は、そもそも本件八号地計画が、はじめからいずれ基本計画の中に盛り込むことを前提として作成され、基本計画の方が八号地計画に合わせて変更されたものであること、つまり大分における新産都基本計画は、既成事実化された八号地等の個別計画によつて作成又は変更されたものであることに由来する。個別計画が基本計画の内容を規定し、その変更を誘導する。むしろ計画レベルの違いといえば、個別計画を「指針」として「目標」として基本計画が作成変更されているのである。従つて、被告のいうマスタープラン論は、大分の現実には全く適合しない空論にすぎない。
（四）　残る問題は、基本計画の処分証書は乙一三号証のみであるという被告の主張である。しかし、我々は直接には承認自体を争つているのではない。また仮に承認の対象が、形式的直接的には乙一三号証のみであつたとしても、乙一三号証の中の工場用地造成計画部分の意味内容が現実には何であるかは前述のとおり客観的に確定され得る。
そして今問題になつているのは、基本計画の中の工場用地造成計画の「解釈」の問題であるから解釈という作業が常に明記されていない部分の意味内容の探究と確定である以上、乙一三号証の中に八号地計画の具体的文言がないということは、何ら原告の主張する意味に本件基本計画を解釈することの妨げになどならない。むしろ本件では、解釈というより単なる確認にすぎないといわなければならない程に、現実には乙一三号証（基本計画）と乙一六号証との関係は直接的である。（五）　Ｂ助教授は、「現代の社会国家における社会形成行政の多くは、もはや単純な法の執行のための行政庁の意思表示というかたちで行われるのではなく、行政組織内部における調査→審議会への諮問→計画の策定→内部基準の設定→利害関係人の聴聞→凛議→決定案の作成→決裁といつた複雑な段階的過程を経て終局判断が漸進的に形成されていく仕組みをとるものが多い。そしてこのような行政の実体を反映して、現在の行政訴訟においては、たんに単体的な行政行為が法律の要件に適合するかどうかといつた単純な法律問題が争点とされるのではなくむしろかかる複雑な行政過程が包括的なかたちで審理の対象とされ、その適否が訴訟の場で争われることが多くなつているのである」と指摘している（「訴えの利益」二二九頁）。新産都基本計画の策定承認の手続も、その前提手続としての八号地計画の作成を一体不可分のものとして含んだ「複合的行政過程」である。この意味でも両者は一体不可分の包括的なかたちで審理の対象とされるべきものであり、基本計画と八号地計画とのいたずらな分断論は、現代行政の実体にも適合せず、正にタテ割り行政の幣を訴訟の場にもちこむものとの批判を免れないものといわなければならない。（六）　よつて基本計画と八号地計画との関係についての被告の主張は失当である。
（本件における争訟成熟性検証の方法）
（一）　基本計画と八号地計画との関係
本件における被告の主張は、取消対象の存否の問題にせよ争訟成熟性の問題にせよ、基本計画と八号地計画との分断論の上になり立つている。従つて、本件における争訟成熟性の検証のためには、基本計画と八号地計画との関係を、現実の行政過程及び計画内容の両面から検討しなければならない。而して、被告が、基本計画と八号地計画との一体性を否認し、分断論に固執している以上、右の争点についての証拠調が必要なことは明らかである。
このような争点が存在する場合、証拠調によつて事実の確定をなすべきことは当然であつて、本件でこのような自明の証拠調の必要性がことさらな論議の対象となつているのは、現史の開発行政の実態をあくまで隠蔽し、きれいごとの建前論や観念論でコトを処理しようとする被告の応訴姿勢に由来するものにすぎない。
（二）　八号地計画の実態に即した争訟成熟性の検証
本件における争訟成熟性如何の判断が、八号地計画との分断を前提とした抽象的な基本計画に基いてではなく、八号地計画に即して論議されるべきものであることは、基本計画と八号地計画との前述の関係に照らして明らかである。八号地計画との分断を前提としたマスタープランとしての基本計画一般論による争訟成熟性論は、前述した現実の基本計画に関する争訟成熟性の検証の方法としては的はずれの空論にすぎない。本件における争訟成熟性如何は、あくまで具体的な八号地計画に即して検証されなければならない。


ところがその場合においても、八号地計画も一つの行政計画であるところから、あくまで計画一般論で結論を導こうというのが被告の論理である。しかし、被告自身第二準備書面においてＸ教授の見解を引用して述べているように、行政計画が争訟の対象となるか否かは、「具体的な計画の内容、性格」によつて判断されるべきであり、一一月四日付原告準備書面で明らかにしたとおり、具体的帰納的方法による争訟成熟性の検証が必要である。而して、具体的帰納的方法による争訟成熟性の検証は、本件基本計画ないし八号地計画の下で、現実にどのような事態が存在し、かつ進行しているのか、本件八号地計画は、そのような現実の事態に対しどのような機能を果し、本件八号地計画を取り消し又は取り消さないことが、そのような現実に対してどのような意味をもつのかという事実に即して行われなければならない。例えば、計画段階だから訴訟の対象とすることが時期尚早か否かは、計画段階どころではなく、計画がまだ私案の段階においてすら既成事実が進行し、個別計画の方が基本計画を「指導」する現実の大分県の開発行政の実態との関連においてでなければ正確には把えられない。環境アセスメントの問題にしても、現時点における環境アセスメントの欠缺が開発計画の瑕疵を構成し、又は三条件に違反しないか否かは、果して県側に、今後まともな環境アセスメントをなす意思と条件があるか否かによつて決定されるべきものであるが、県は未だに、何時までにいかなる方法でアセスメントを行い、いかなる方法で環境問題を解決するかの具体案を背後地住民に何ら示していないのである。本件における争訟成熟性如何の検証は、結局は現段階において八号地計画を取り消すことが有効適切であるか否か、逆にいえば、現段階において八号地計画を取り消さないで、果して無謀な埋立の実施による原告らの利益の侵害を有効適切にチエツクし得るか否かによつて決定されるべきものである。従つて、その検証は、八号地計画の下で、現に進行しつつある実態即ち現時点での救済の必要性を裏づける客観的事実の有無とこれに対する被告行政側の対応の両面について行われなければならない。この検証に被告側がたえて、たとえば現に生じている公害被害に対する有効適切な措置を示し、八号地計画の実施に関しても原告らの主張するような被害が防止され得るものであることを積極的に論証してはじめて結果的に現時点での救済の必要性即ち争訟成熟性が否定されることになるのであつて、この意味の検証すら回避し、頭から裁判そのものを否定しようとする被告の応訴姿勢は、司法に対する行政の驕々以外の何ものでもない。我々はあくまで、さしあたり右の争訟成熟性の検討に必要な限りで、別途申請する各証人の証拠調を求める。
（環境行政訴訟における裁判所の任務と司法審査の方法）（一）　本件基本計画の作成承認は、前述したように八号地計画の作成成立と一体不可分の複合的行政過程である。このような複合的行政過程に対する司法審査の方法として、同助教授は手続的審理を提唱され、「公有水面の埋立免許に反対して近隣海域の漁民等が環境保全（環境権）を主張して提起した環境訴訟を想定」して、次のような具体的な手続的審査を提唱している。
「（１）まず、行政庁が埋立免許をするに際して、将来の公害防止環境保全を十分に配慮して埋立計画を立てたのかどうか。その際、考慮すべき判断要素をくまなく調査したかどうか。考慮すべきでない要素に左右されるところがなかつたかどうか。
（２）　行政庁が埋立てるべき海域の現状及びそれが有する自然環境での効用について、はたして適正な認識を有していたかどうか。さらに、埋立によつてこの効用を犠牲に供してもよいという明確な意思を意識的に形成していたかどうか。（３）　行政庁が、埋立地で予定される工業開発等の需要を満たすための他の適地の選定その他の方法を慎重に考慮し、比較検討を行なつたうえで、埋立計画を立てたのかどうか。
（４）　埋立免許の付与を決定するについて、埋立促進者側の意見のみならず、埋立てに反対の利害をもつ近隣海域の漁業権者や地域住民、エコロジストなどの意見をも十分に配慮したかどうか。
などの諸点について審理し、行政庁が埋立免許を決定するにいたる過程において、適正な事実の調査に基づき、一方の立場に偏らない公正な立場で過誤のない判断を形成したかどうかにつき、裁判所はそのプロセスを厳格に監視すべきものである。そして、もし行政庁側がこれらの諸要素について適正な配慮を欠き性急に免許の決定をしたことが判明した場合には行政庁に対して地元民の環境権をも公正に配慮して事案をもう一度考慮しなおすことを求めて、行政庁の免許決定をいつたん取消すことが適当である。」（「訴えの利益」二三三～二三四頁）我々は、本件訴訟においても、右の諸点についての司法審査がなされるべきことを主張するものである。就中本件では、一般の行政計画の場合と異なり、中断三条件という本件に特有の覇束性の基準が存在するのであり、一般論としてではなく、本件計画の適法性を審理していく上での本件特有の覇束的要件が存在するのである。本件にはこのように、行政計画に対する手続的司法審査の具体的手がかりが与えられている。もちろん、中断三条件がこのような足がかりたり得るものであるか否かは、既に被告が中断三条件の意味を歪小化している以上争いのあるところではあろうが、そうだとすれば、三条件の具体的内容と意味とを、当時の具体的事実を踏まえて立証するだけのことであり、一二条件自体に関する主張立証が先行的に必要とならざるを得ないし、少くともその限りにおける三条件の立証の必要性が存在することは、理論的には被告も否定できないであろう。
（二）　Ｂ助教授はさらに、行政過程の手続的審査がなされる訴訟においては、まず原告の側が行政過程に係る疑問点を具体的に指摘すべきであるとした上、その場合において裁判所のとるべき訴訟運営の方法として次のような見解を述べている。「しかして、原告からこのような疑問が具体的に摘示された場合には、裁判所としては、これをむげに排斥することなく、かえつてサンクスのいういわゆる司法的懐疑心を遺憾なく発揮して、行政庁側にこれらの疑問点について釈明を求めるとともに、この疑惑を晴らすにたる事情の説明を促すべきであろう。けだし、行政裁量はけつして行政秘密主義を意味するものでないのであるから、行政庁はとくに秘密にすべきものでない以上、裁量権行使の基礎となつた判断資格についてはかえつてこれを積極的に国民の前に公開してその批判にさらし、行政判断の正当性を明らかにしていくことが望まれる。
したがつて、行政訴訟の審理において、国民から行政判断の形成過程への疑問が具体的に提示されたときは、行政庁は判断資料を公開して疑惑に答えるよう努めるべきである。それにもかかわらず、行政庁側がなんらの釈明をしようとせず、あるいは釈明をしてもそれに成功しなかつたことが明らかな場合には、裁判所は行政過程には公正が欠けると認定して処分をいつたん取消すべきであろう。裁判所には、このように積極的な態度で訴訟の運用にあたることが望まれる。」（「訴えの利益」二三八～二三九頁）


もちろんその結果行政庁が、国民の側の疑問に答えて、いちおうの合理的な釈明と判断資料の提供ないし立証に成功した場合は、請求が棄却されることもあり得よう。しかし仮にそのような結果に終つたとしても、これらの手続を通じて行政過程への国民の疑問は解明される。
一、この結果は、現在の門前払い判決の繰り返しが、国民に問答無用との印象をあたえ、司法や行政への不信感を助長させているのにくらべるとき、きわめて重要なものがあるといわなければならない」（Ｂ、前掲書二三九頁）のである。
（三）　むすび
本件における被告の主張は、行政計画は行政計画であるという理由だけで、アプリオリに司法審査の対象とはならないというに帰するものである。これまで繰り返し述べてきたところによつて、このような被告の態度が、司法に対する行政の驕り以外の何ものでもないことは明らかである。このような行政側の対応の下で裁判所が果すべき役割として、Ｂ助教授は次のように適切な見解を述べている。「現代国家における行政訴訟は、広く国民の利益救済に役立つとともに、行政活動に対する市民の統制手段へと発展することが望まれるが、そのためには、それは、国民が容易に利用できる制度であると同時に、国民生活に関連あるすべての行政活動に対してその非違の是正に実効性を発揮できる国民のための手続でなければならない。
わたくしは、このような観点から、本稿において、行政訴訟における訴えの利益（原告適格）の拡大と、行政裁量事項に対する手続的側面からの司法統制の強化の必要性を主張した。いずれも行政府が国民の批判を免れる防波堤として永年援用してきた、いわば行政側の特権領域を制限ないし剥奪して、司法統制の拡大を説くものであるから、おそらく行政府側からみるときには、きわめて好ましからぬ、無暴に近い議論にみえるに違いない。しかし、行政訴訟が現代的課題に答えて、国民の救済と行政統制の機能を果していくには、少なくとも在来のままの姿にとどまつていたのでは不十分であつて、真に国民のための有効な行政統制の手段として現代の国民の要望に的確に対応していくべきものであると考える。そのためには、裁判所は、なおいつそう行政府に煙たがられ、いやがられる存在へと発展していくことが必要であろう。」（前掲書二三九～二四〇頁）
被告行政側に煙たがられ、いやがられることを回避せず、本訴訟の担つている役割を裁判所が十分に果すことを切望する。
三、被告の行政処分性に関する主張の誤まりと原告の本件基本計画が行政処分である旨の主張の正当性について。
被告は第一に昭和四一年二月二三日昀高裁判決の本質を誤解し、又古典的行政処分概念が下記の如く近時緩和の趨勢にあり「行政処分」たるには「明文の行為規範」に依拠するを要せず「条理上の行為規範」に基くのみで足る旨の有力学説も存在する事実をも忘れて同主張を構成しているもので到底受け容れらるべくもない。よつて以下に右の諸点に関する誤まりを正し且つ被告主張とは反対に「開発行政計画」こそ被侵害利益の広大で重大であることと事後的救済の困難性との故に前記行政概念の拡大の傾向と相俟つて一層行政処分性の認められて然るべきである点を論述することとする。
（公害予防裁判の特質と昭和四一年二月二三日昀高裁判決の正しい解釈適用について。）
（一）　本件は公害予防裁判としての行政訴訟であり、「公害予防裁判」としての特質に基く特有の論理構造をもつている。
このことは本件の行政処分性ないし抗告訴訟対象適格性との関係でも後述する昭和四一年二月二三日の昀高裁判例の射程距離との関係でも、重要な理論的意味をもつのである。本件に対する被告の答弁は、漫然右の昀高裁判例に依拠したものとなつているが、それは本件の特質とその所有の論理構造を認識していないからにすぎない。
（二）　本件における「被侵害利益」の構成
本件で原告らが主張している被侵害利益は、八号地実施に伴う個別被害ではなく、八号地実施それ自体により、原告ら地域住民全体に一律に及ぶ環境破壊及び公害被害である。
このことは、その限りにおいては、いかに本当たり前のことであるが、理論的には、本件の処分性ないし昀高裁判例の射程距離との関係で、重要な意味をもつている。
第一に、本件は、八号地実施に伴う原告ら背後地住民に対する右のような法益侵害を理由として本件計画の取消を求めるものである点で、いわゆる抗告訴訟の客観訴訟化を主張するものではない。
第二に、本件における被侵害利益は、八号地実施自体の結果として、原告ら背後地住民に無差別一律に及ぶものでありその実施に付随して、個別的例外的に生ずるものではない。
従つて、本件においては、八号地計画の実施と、これによる公害被害ないし環境破壊との関係は直接的であり、前者を許して後者を許さないという関係は成立し得ない。特定の人のみが、個別的争訟によつて被害を免れることもできない。これに対し、前掲昀高裁判例の事案は、区画整理に付随して個別的に生ずる所有権の制限が問題となつている事案にすぎず、区画整理自体と、個別的な所有権の制限とが区別され得る事案に関するものであり、昀高裁判例自体も、両者の関係をそのように把えている。このことは同判例が、問題の区画整理決定の公告の段階で加えられる所有権に対する制限について、「それは、事業計画の円滑な遂行のために法律が特に賦与した付随的な効果に止まり、事業計画の決定ないし公告そのものの効果として発生する権利制限とはいえない」と判示していることに照らし明白である。
即ち昀高裁判例は、計画ないしその決定自体と、これに伴う所有権の制限とを区別した上、後者はたまたま前者に付随して生ずるにすぎないから、その救済のために、区画整理決定自体を取り消す必要はなく、所有権に対する制限が具体化されるその後の手続段階で争えば足りるとしているのである。しかし、公害予防裁判としての本件では、前述したように八号地計画の実施自体と公害被害を区別することはできず、前者を許して後者を許さないという区別は不可能であり、特定の者のみが個別的争訟によつて被害を免れることもできない。それだけでも、前掲昀高裁判例が、本件について射程距離を有しないことは明白である。


なお都市計画法に基く準工業地域指定処分を取り消した昭和五〇年一〇月一四日の宇都宮地裁判決は、右の点で本件と同様の論理構造をとつているものである。第三は、本件が、いわゆる一般処分にすぎないか、具体的処分性を有するかも、本件八号地計画が、原告ら背後地住民にもたらすものは、集積不利益としての公害被害及び環境破壊以外の何ものでもないことを踏まえて論議されるべきである。通常、一般処分といわれているものは、不特定多数の一般的福祉の増進のためになされる行政行為を意味すると考えられるが、八号地計画は、背後地住民との関係では、何ら一般的福祉の増進をもたらすものではなく、専ら、集積不利益としての公害被害及び環境破壊をもたらすのみで、その利益は、八号地背後地住民の犠牲において、特定の大企業や、県財政一般や、県財界一般に帰属するにすぎない（仮に地元に、何らかの利益をもたらすことがあるとしても、それは正に「付随的」に生ずるものにすぎない）。この点は、区画整理決定や、その他の都市計画が当該地域の居住者の主観的好悪は別として、少なくとも建前上、当該地域を含む一般的福祉の増進に貢献するものと解されることと決定的に相違する。このように、一見一般処分にみえる行政処分ないし行政計画でも、特定の地域にのみ、他地域との互換性のない集積不利益をもたらすのである場合においては、それはもはや当該地域の住民との関係では一般処分ではなく、具体的処知性を有するものといわなければならない。
（三）　公害予防裁判における争訟成熟性
公害予防裁判としての本件の特質は、争訟成熟性の判断との関係においても十分に顧慮されなければならない。仮に問題が、前掲昀高裁判例のように、所有権に対する侵害の救済が問題となつている事案にすぎないならば、法益の性質上、区画整理自体はそれとして進行させながら、所有権に対する具体的個別的処分がなされた段階ではじめて争訟成熟性を認めたとしても、その救済は不可能ではない。しかし、公害や環境破壊を未然に防止するという公害予防裁判においては公害ないし環境破壊につながる既成事実の進行を拱手傍観しているわけにはいかない。Ｂ助教授は、予防訴訟としての行政訴訟は、むしろ民事訴訟よりも早い段階においてその機能を発揮すべきであることを、次のように説いている。「国民は、行政施策の計画段階において自己の生活の快適が考慮されることに深い利害関係をもつことになる。そこで、もしこの行政の具体的計画策定段階において、国民の利益とくにその危険防除が十分に配慮されていないような場合には、関係人にはこうした計画の段階で異議を述べる機会が保障される必要が生じる。もちろん、このような事前的異議権は、しばしば説かれているように行政計画策定への参加という行政手続の方式によるのが昀適であろう。しかし、この種の行政手続が未整備の現状においては、行政上の計画に対し事前的な異議権行使の代償として関係人の出訴を許し行政訴訟を利用して、関係人の危険の予防をはかることが望ましい。
かくして、事前予防的な行政訴訟を通じて杜撰な、関係人の利益保護に欠ける公共施設の計画等が、工事施行以前の段階で再検討されるならば、関係人への不可償の被害が未然に予防できるだけでなく、公共の立場からみても、工事着手以前の、初期の段階で施設計画の欠陥が改められ、かえつて公共投資の無駄も省けるという利益が考えられるであろう。この意味からいつても、民事の妨害予防訴訟よりも早い計画の段階で、行政に異議を述べる場面として、行政訴訟を広く開放することには多くの利点がある。このような見方をすれば、先の成田新幹線反対訴訟などは、建設計画において当然に盛り込まるべき公害の未然防止対策につきその認可の段階で議論をつくしておくための、またとない場面であつたわけであり、むしろ積極的に活用されるべき機会であつたといえないであろうか。」（Ｂ「環境権と裁判」一八八頁）
このように、公害予防訴訟としての行政訴訟は、予防訴訟としての性質上、より早い段階における争訟成熟性の承認を要求するのであり、法益の性質上、事後的救済になじむ前掲昀高裁判例のような事案における争訟成熟性と、事後的救済になじまない本件のような公害予防訴訟における争訟成熟性とを、同一のメルクマールで判断しようとすること自体に問題があるのである。
（四）　争訟成熟性に関する昀高裁判例の指標
前掲昀高裁判例は、行政計画一般につき、それが行政計画であるが故に、一律に抗告訴訟対象性を否定したものではなく、結論的に、当該事案においては、未だ争訟成熟性がないと判断しているにすぎない。昀高裁判例のいう争訟成熟性概念の内容については、後に詳論するが、判決は、結論的に同事案の争訟成熟性を否定する理由の核心部分において「事業計画は一般抽象的に決定されるもので・・・・・・事業計画自体ではその遂行によつて利害関係者の権利にどのような変動が及ぼすかが、必ずしも具体的に確足されているわけではなく、いわば、当該土地区画整理事業の青写真たる性質を有するにすぎないしと判示している。即ち、計画の「一般抽象性」や「青写真性」は、事業計画自体では、利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかが、「かならずしも具体的に確定されているわけではない」ことが理由とされているのであり、これが、争訟成熟性否定の決定的な理由とされてしまつているのである。従つて、争訟成熟性に関する昀高裁判例の右の論理を徹底するならば、逆に、「計画自体」によつて、利害関係人に与える影響が「具体的に確定」されるならば、その計画は、一般抽象的でも、青写真的でもなくなり、争訟成熟性は肯定されざるを得ないのである。
ところで、本件で原告らが主張している被侵害利益は、前述のように、八号地実施に伴い付随的例外的に生ずる個別被害ではなく、八号地実施自体により、背後地住民全体に一律無差別に及ぶ環境破壊及び公害被害である。従つて、八号地計画の実施による環境破壊及び公害被害か具体的に特定され得るならば、本件の被侵害利益との関係では、「事業計画の実施自体」の及ぼす影響の特定性は十分なのである。而して本件八号地計画の場合は、基本計画と一体をなす「基本計画の概要」の記載が示すとおり、その内容はきわめて詳細かつ具体的で、埋立位置や広さ等もこれ以上の特定を要する余地はない程明確である。
従つて本件においては、本件八号地計画が背後地住民に及ぼす影響は、少なくとも本件で原告らが主張している被侵害法益たる環境破壊ないし公害被害を論ずる上では十分な特定性を備えているのであり、県もこれを前提にして、八号地計画を含む二期計画実施による公害被害についての「環境アセスメント」をなしていると称しているのである。右の意味での影響の特定性を否定するとすれば、それはアセスメントの前提条件を否定するに等しく、いくら被告でもそのような主張をすることはできない筈のものなのである。


なお争訟成熟性に関する昀高裁判例の右のような読み方は成田新幹線事件の一審判決である東京地裁昭和四七年一二月二三日判決の採るところとなつている。即ち同判決は、認可の対象となつた工事実施計画につき「しかしながら、右二〇〇メートルの幅をもつた帯状の土地が江戸川区内においては、帝都高速度交通営団地下鉄五号線の南側にあたることは既に決定されているが、その南側のどこにあたるのか、しかも二〇〇メートルの幅をもつた帯状の土地のうちのどこに成田新幹線の線路が設置されることになるのかいまだに確定されていないのである。したがつて、工事実施計画の段階においては右計画の遂行により将来いかなる者が利害関係を有することとなるかが必ずしも具体的に確定されているものではなく、その意味において、工事実施計画とその認可は抽象的な性格をも
つといわざるを得ない」
と判示しているのである。
右の論理展開は、正に、前掲昀高裁判例に関する前述の読み方に即した論理展開であり、要するに、昀高裁判例は、行政計画は、行政計画であるが故に常に抽象的一般的で争訟成熟性がないとしているのではなく、計画の実施による法益侵害の特定性如何を問題にしているにすぎず、本件にその論理を適用すれば、むしろ逆の結論が導かれざるを得ないのである。
なお、被告は基本計画を実施するために、下位計画の策定や個別的処分が必要であることを、現段階での争訟成熟性を否定する論拠として主張しているか、この点は、前掲昀高裁判例の文理上計画段階での処分性を否定する理由にはなつていない。昀高裁判側は、本件被告の答弁書のように、計画自体とその実施とを区別しているのではない。区画整理につき「その遂行によつて」生ずる影響が、具体的に明らかであるか否かを問題にしているのであり、「遂行」のために、続行手続が必要であることは明確であるが、それを処分性否定の理由にしているわけではないのである。計画に続いてなされる後続処分については、昀高裁判例は、個別被害の内容が具体的に特定される手がかりとして言及しているにすぎない。ところが本件の場合、八号地計画の内容自体は、後に続く埋立免許等をまたずに既に明確である。埋立免許は、単に計画の実施を進めるにすぎず、八号地計画の内容や影響自体がこれをまつて、はじめて特定されるという性質のものではない。従つて、八号地計画の実施のため必要な埋立免許等の行政手続に、理論的には、昀高裁判例が「その遂行によつて」という場合の「遂行」の概念の中に包摂されており、本件における処分性否定の根拠にならないのである。
（五）　まとめ
以上述べたところによつて、本件訴訟の特質と、本件に関しては、昭和四一年二月二三日の昀高裁判例の射程距離が及ばないことが明確になつた。むしろ、右判例の論理を徹底することは、本件に関しては逆の結論さえ導くのである。要するに本件は、公害予防裁判としての行政訴訟として、その特質に根ざした論理展開を要求している事案なのであり、その論理構造は既に、前述の宇都宮地裁判決や、成田新幹線訴訟一審判決等によつて、判例上も明確に認識され、呈示されるに至つているのである。
Ｂ教授は、今日の行政訴訟の実情について、「行政訴訟の運用の現状は、右のように、民事訴訟のそれにくらべていかにも消極的であり、その理論は、停滞的だとの印象を免れない」と述べ、行政訴訟は国民大衆の救済の用具として真に役立たせていくために、従来の行政訴訟の理論ないし運用を根本的に再検討する必要があると指摘している（「環境権と裁判」一八七頁）。裁判所が既にいくつかの先駆的行政判例が明確に呈示している発展方向に沿つて、本件の特質を明確に踏まえた審理をされることを切望する。
（被告の内部行為論、具体的処分性論、成熟性論に対する批判）
（一）　被告の立場に対する概括的批判
第一に、被告の立場には、自ら提出した乙第一六号証に記載された本件基本計画の実施状況についての検討が全くない。
乙第一六号証をみれば、道路、工業用水道の整備をはじめとして本件基本計画のかなりの部分が既に実施されていることが明らかである。こうした現実の前で被告の依拠する「青写真論」が如何なる意味をもつのか。この点について被告は全く触れようとしていないのである。第二に被告は、昀高裁の昭和四一年二月二三日判決を、その前提たる事実関係の内容とその結論部分を機械的に引用しているにすぎないのである。具体的には、次の三点を指摘しておきたい。
１　前記昀高裁判決で問題となつた土地区画整理事業計画と本件基本計画の行政計画としての異同について具体的な検討がなされていない。被告は、本件基本計画は、土地区画整理事業計画より一般的抽象的な上位計画であると主張するもののようであるが、そうした主張の正当性については、全く明らかにされていない。
生活環境の変更破壊に直結する開発行政計画としての本件基本計画と個々人の土地所有権の規制の面から問題とされた前記昀高裁判決での土地区画整理事業計画を同一視できないことは既に多くの論者が指摘するところである。（Ａ、公害行政講座三巻二三二頁、Ｙ、行政争訟法三一二頁）。２　前記昀高裁判決の具体的事案は、実質的には土地区画整理事業の失効確認訴訟であり、今後遂行されていく行政計画の違法を問題としてその取消を求める本件訴訟とは異質と言わざるをえず、そうした状況の相違を無視して、昀高裁判決の結論だけを引用せんとするのは失当と言わざるをえない（阿部泰隆、行政法判例百選二三四頁）。
３　被告の主張は前記昀高裁判決の論理の誤解に基づくものである。「一般性」ないし「抽象性」を漠然と計画内容の一般性、抽象性として理解しているようである。
ところで被告自身が引用するとおり、前記昀高裁判決は、「事業計画は・・・・・・各宅地の地番、形状等が表示されることになつているとはいえ」と指摘して、計画内容の具体性は行政処分性とは無関係であることを明らかにしたうえで、「特定個人人に向けられた具体的処分と異なる計画自体では、その遂行によつて利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかが、必ずしも具体的に確定されているわけではない」と展開して、行政処分性の有無が、利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかの確定の有無によつて決すことを明言しているのである。したがつて、右判決を本件に適用せんとするのであれば、本件計画自体の遂行によつて、利害関係者つまり、八号地予定地や背後地住民の権利にどのような影響を与えるのかについて現時点で確定できるかどうかについての検討が是非とも不可欠なはずである。
然るに被告は、本件基本計画の内容（基本計画書の記載と同義語として使われている）が一般的抽象的であるとの主張をするのみでこの点についての検討を全くせずに、ただ前記昀高裁判決の結論を引用せんとするにすぎないものと言わざるをえない。


第三に、被告の成熟性に関する主張も本件基本計画の実態を無視した立論と言わざるをえない。
本件基本計画は、前述のとおり、既にその一部が実施されており、工業用水道整備事業に至つては、そのすべてが着工されているというまさに進行中の行政計画である。
こうして原告らにはその詳細がつかめぬままに続々と工事が進んでいるのであつて、公有水面免許の時点まで、抗告訴訟が提起できないというのなら、これらの事業に対しては、ただこれを甘受し、事後的にその復旧を求めるしかないと言うのであろうか。
こうした実態を無視して、救済の必要性が現段階ではないから争訴上の成熟性がない等と主帳する被告の論理は、違法事態の既成事実化によつて、結局のところ原告らの救済の途を事実上閉ざさんとするものと解せざるをえない。
（二）　被告の立論の個別的問題点
１　「内部行為論」批判
被告は、本件基本計画の名あて人は行政機関であり、その作成行為は行政機関の内部行為にすぎないと主張する。
行政機関を名あて人とする行政庁の行為は、講学上行政機関相互間の行為と呼ばれ（南博方編注釈行政事件訴訟法三一頁）、同意、承認、指示、通達進達等がこれにあたるとされている。
被告が名あて人の問題を持ち出していたところをみると、本件基本計画の策定が、この行政機関相互間の行為にあたると主張するもののようであるが、内閣総理大臣による本件基本計画の承認自体を行政機関相互間の行為ととらえるのであれば、ともかく、基本計画の策定行為をそうした形で把握する等というのは、全く従来の定説に反した特異な立論と言わざるをえない。
（仮りに、被告の趣旨が、行政庁の内部的な意思決定の段階にとどまつているという意味での行政庁の内部行為（前掲書二九頁）であるというのであるなら、内閣総理大臣の承認を得た現時点で、そうした主張が事実に反することは多言を要しないし、具体的処分性の問題と切離して議論する意義は全くないと言わねばならない。）
以上から、被告の主張する内部行為論が失当であることは明白であろう。
２　被告の「成熟性」論への疑問
被告は、争訟上の成熟性なる概念を行政処分性とは別個の訴訟条件として定立している。
前掲昀高裁大法廷判決の多数説の論理に依拠したものと思われるが、同判決は、果して、争訟上の成熟性を行政処分性と別個の訴訟条件としているのであろうか。第一に、昀高裁判決で争われた事案は、長期間放置され実施不能とみられる土地区画整理事業の失効確認を求める事案であつて、争訟上の成熟性に関する判決の論旨はまさに傍論にすぎず、具体的処分性に関する論旨の妥当性を補強する意味で展開されたに過ぎないものである。
第二にそもそも抗告訴訟における争訟上の成熟性なる概念は、行政処分概念の古典的解釈に反対して、行政処分概念の修正ないし緩和を提唱する学者によつて、行政処分性の実質的内容として定立されたものである。
こうした点を考慮すると古典的行政処分概念に依拠しつつ争訟上の成熟性なる別個の訴訟条件を定立せんとする被告の立論は独自の見解と言わざるを得ない。（原告らが本件基本計画を行政処分であると主張することの正当性について。）（一）　以上、被告の主張につき一々批判し、その誤まりを指摘して来た（但し司法権関与条件論、ガイドライン計画論への批判は論述の都合上、後述する。）そこで次に右批判の総括的意味において、又、他方前記昀高裁判決の正しい理解と近時行政処分概念が学説上、判例上、住民の権利保護の目的から緩和せられている正しい傾向とにのつとつて本件基本計画は前記昀高裁判例の指摘する行政処分たるの要件、つまり「名あて人の特定」「被害の具体性」「直接性」にも欠ける点がなく、むしろ開発行政の「法益の重大」さと「事後救済の困難性」との故に正しく「行政処分」そのものであるとの点につき詳述することとする。
（二）　行政処分の概念
１　古典的行政処分概念とその修正
（１）　昀高裁昭和三〇年二月二四日判決は、行政処分とは「公権力の主体たる国又は公共団体がその行為によつて、国民の権利義務を形成し、あるいはその範囲を確定することが法律上認められている」ような効力を有する行為と定義し、以後、この定義は、昀高裁判例として踏襲されてきている（以下便宜上、こうした見解を古典的行政処分概念と称する。）
一方学説は、「法が認めた優越的な地位に基づき行政庁が法の執行としてする権力的意思活動」と解するのが通説とされていたのである（杉本良吉、行政事件訴訟法の解説九頁）
（２）　ところが、これに対し、近時に至つて、抗告訴訟の救済機能の拡大を重視する立場から抗告訴訟の対象たる行政庁の公権力の行使の範囲を拡大して解釈する学説が有力となりつつある。こうした有力学説の流れを大別すると、次のように整理することができる。
第一は、行政処分の概念を緩和ないし修正しようとする立場である。代表的な学説として次の二つの流れを指摘することができる。
その一は、Ｂ助教授の見解であり、「行政庁の一方的に実施する公役務活動で国民生活を他律的に規制するもの」が行政処分であるとして、抗告訴訟の窓口を広げ、あとは争訟としての成熟性で絞りをかけようとするものであり（Ｂ・訴の利益一五〇頁）、
その二は、Ｙ教授の提唱する形式的行政処分論である。これは、行政機関の行為が国民個人の法益に対して事実上の支配力をもつているような場合を行政処分と解し、行政処分性と不可抗争性とを切断せんとするものである（Ｙ・行政争訟法）。第二は、行政処分の概念を全く別個の視点から規定せんとする立場であり、代表的なものとしてはＡ弁護士の見解がある。Ａ氏は、行政処分とは、違法性の判定が可能な行為規範に基づく行政庁の行為であれば足りるとし、明文の行為規範に限らず条理法上の行為規範でもよいとするのである（Ａ・前掲書二三一頁）（３）　こうした近時有力説の影響を受けながら、個別的事案における解決の妥当性という要請から、判例はその古典的行政処分概念を実質的に修正するに至つているのである。代表的なものを列挙すると次のとおりである。第一に、盛岡地裁昭和三一年一〇月一五日判決は、地方公務員の法定昇給期間延長
条例を行政処分であるとして抗告訴訟を認め、
第二に、東京高裁昭和三六年三月一五日判決は、廃道処分に対する無効確認を求め
ることを認め、
第三に、東京地裁昭和四〇年四月二二日判決は、厚生大臣の医療費の職権告示を健康保険組合に直接法律上の不利益を与えるとして行政処分性を認め第四に、名古屋高裁昭和四一年六月一五日判決は、土地改良事業の施行としての取
水工事に行政処分性を認め、


第五に、東京地裁昭和四二年七月二六日判決は、市道区域決定処分に行政処分性を
認め、
第六に、東京地裁昭和四三年二月九日判決は、町名変更に関する東京都知事の告示
を行政処分と認め（同旨東地昭四・七・一〇）
第七に、東京地裁昭和四五年一〇月一四日判決は、歩道橋設置事業を全体として行
政処分にあたるとし、
第八に、札幌高裁昭和四六年一二月二三日判決は、土地改良事業計画の決定につい
て行政処分性を認め
第九に、大阪地裁岸和田支部昭和四七年四月一日決定は公共火葬場の設置について、神戸地裁尼崎支部昭和四八年五月一一日決定は、高速道路の設置について夫々
公権力の行使にあたる行為であると判示し、
第一〇に、都市計画における用途区域の指定について、静岡地裁昭和五〇年九月一二日判決と、宇都宮地裁昭和五〇年一〇月一四日判決が夫々行政処分性を認め、市街化調整区域の指定についても京都地裁昭和五一年四月一六日判決がその行政処分性を認めているのである。
このような判例の集積によつて、古典的行政処分概念は実質的に修正され、行政処分性の要件が緩和されるに至つていることは、広く認められるところである（Ｂ前掲書一三九頁もそのことを指摘する）。
（４）　これらの判例を通じて形成されてきた修正行政処分概念は、次の二点に特徴があるといつてよい。
その第一は、これらの判例が、行政処分性の有無を帰納的に考察することに徹していることである。
当該行政庁の行為が一般処分や法令であるとか、行政計画策定行為であるとか、内部的行為であるとかいつた分類によつて一義的に行政処分性を決することなせず、その行為によつて、どのような影響を国民に与えるのかを個々の事案において、具体的に検討することによつて、その行政処分性の有無を決しようとしているのである。
こうした態度は既に一般的に承認されたところとなつている。第二の特徴は、こうした判例が主として住民の生活環境に対する規制ないし侵害となる行政庁の為に関して集積されてきていることである。前掲の一四の判例のうち、一二が住民の生活環境にかかわるものであり、特に、昭和四一年以降の判例はすべてが住民の生活環境に関する事案である。これらの判例は、第一の特徴としてあげた帰納的考察を更に一歩すすめて、これらの生活環境関連事案においては、行政処分性の判断にあたつて意識的にこれを緩和する方向で対処していることが認められる。
その典型として次の二つの判例を挙げておくこととする。その一は、用途区域指定に関する前掲宇都宮地判昭和五〇年一〇月一四日である。同判決は、都市計画法に基く用途地域の指定処分によつて、その土地の区域内の土地利用権の規制のみならず、その住民にとつては住環境の悪化による生存権の侵害が生ずる場合もあり得ることを理由に、これを一般処分であるという理由で、抗告訴訟の対象からはずすことは憲法第二三条、第七六条第二項の規定を受けた現行行政事件訴訟法の趣旨にもとると断じたのである。
その二は、国立歩道橋事件として有名な東京地判昭和四五年一〇月一四日である。同判決は、「（歩道橋の設置）そもそも行政庁の行なう行為であつて、しかも地元住民の日常生活に広い係わり合いをもつものである以上これを個々の行為に分解して行政庁の自律や私法法規の規律にゆだねるよりも、これを行政庁の一体的行為と把握して公法的規律に服せしめるとともに、権利救済の面においても、行政事件訴訟法第三条にいう公権力の行使にあたる行為と解してこれに抗告訴訟・・・・・・の途を開くのが高度に成長、複雑化した現代社会の実情に則して法治主義の要請を貫く所以である」と論じているのである。
（５）　これらの判例の背景にあるのは、昭和四〇年代にはいつて異常なまでの拡大がなされた開発行政によつてもたらされた深刻な環境破壊に対する痛切な批判であると言つてよい。こうした公害による被害が、事後的な損害賠償では償いえないものであることを認識したことが、何よりも開発行政を早期の段階でストツプさせる途を開こうとする方向へと判例をむかわしめたと言わざるを得ない。
２　昀高裁昭和四一年二月二三日判決の射程距離
こうした主として下級審判決によつて定立されてきた判例の流れの中で、土地区画整理事業計画の行政処分性を否定した昀高裁昭和四一年二月二三日判決の位置づけを明確にする必要がある。
右昀高裁判決の射程距離については既に詳論したが、その結論を要約すれば、右昀高裁判決は、土地所有権の制限との関連で土地区画整理事業計画の行政処分性を否定したにとどまるのもであつて、生活環境の破壊という事後的救済が不可能で且つ住民に一律に影響を与える侵害行為との関連で行政庁の行為の行政処分性を問題にしたものではないと言うことである。
したがつて右判決は、生活環境の破壊といつた事態との関連が問題となる開発行政の問題については、全く判断をしていない、つまりその射程距離外にあると言わざるをえず、こうした制約を内包した昀高裁判決の結論を開発行政計画の行政処分性にまで及ぶ通則とすることは、時代錯誤的見解と言わざるをえない。右昀高裁判決を意識しつつその後に出された前掲の諸判例は、いずれもこうした視点に立つものであり、そのことによつて昀高裁判決の射程距離を限定したものである（その典型が、前掲宇都宮地裁昭和五〇年一〇月一四日判決である）。こうした傾向は、前掲昀高裁判決が直接に取扱つた土地区画整理事業計画についても及び、大阪地裁昭和五〇年二月一九日判決は、土地区画整理法第二〇条第三項による意見書不採択の決定に行政処分性を認めるに至つているのである。
（三）　開発行政計画の行政処分性
１　はじめに
行政計画と呼ばれる行政作用が全行政分野で決定的に重要性を有するに至つていることが現代行政の特色だと認められている。
これらの行政計画は、作成公表されることによつて各種の権利制限の効果を生じる場合が多く、その場合には、計画の策定公表によつて、権利者は従前の権利状態の悪化がもたらされるとして（南実務民事訴訟法講座八巻一〇頁）その行政処分性が問題にされるに至つている。
とりわけ開発行政計画の場合には、その計画の実施による影響が、生活環境という国民の生存権にかかわるものであり、事後的救済になじまないものであるところから、その行政処分性の有無については、慎重な検討がなされるべきであろう。そこで問題は、どのような場合に（開発）行政計画が行政処分性を有するとかいうことである。
この点の検討にあたつては、前掲昀高裁昭和四一年二月二三日判決の論理を具体的に分析する必要があるであろう。


原告らは右昀高裁判決の限界を主張し、開発行政計画にその判決の結論を適用することを否定するものであるが、判決が掲げた行政計画の行政処分性についての要件（ないし概念標識）までをも否定するものではないからである。この判決で掲げられた要件が、開発行政計画の場合に於いて、どのような形で充足され且つ補足されるべきかを具体的に明らかにすることが必要だと主張するものだからである。
２　昀高裁昭和四一年二月二三日判決の論理
昀高裁判決が、土地区画整理事業計画の行政処分性を否定した理由は次の二点に要約される。
その第一は、理論的理由であり、「事業計画自体ではその遂行によつて利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかが具体的に確定されていない」から事業計画の公告の段階では「争訟としての成熟性」を欠くというものである。ここでは、利害関係者の特定、権利変動（ないし制限）の具体性及び直接性が問題にされている。
その第二は救済の必要性の問題である。
土地区画整理事業計画は、一連の手続を経て実施されるのであるから、事後の個別的処分の段階での救済が可能であつて、計画決定（公告）の段階で取消を認めなければならない必要性はないとするものである。
以上から昀高裁判決の掲げた要件を次のように整理することができる。
第一、具体的処分性（争訟としての成熟性）
１　名あて人の特定
２　権利変動（制限）の具体性
３　権利変動（制限）の直接性
第二、救済の必要性
３　開発行政計画の特殊性
開発行政計画の特殊性は、その実施によつてもたらされる影響の重大性にある。この点を端的に宣明したのが前掲宇都宮地裁昭和五〇年一〇月一四日判決であるが、その判旨を踏まえつつ、その特殊性を整理すると次の四点に要約できる。第一は、計画の実施によつて制限ないし侵害される権利が良好な生活環境といつた生存権的権利であつて、その保護には特別の配慮が必要だという点である（法益の重要性）
第二は、計画の実施による影響がその地域内住民に一律に及ぶという点である（法益の一律性）。
第三は、計画の実施によつて侵害される法益がその性質上、侵害後の事業的救済になじまないという点である（事後救済の困難性）。
第四は、以上のような特殊性の故に開発行政計画においては、その策定過程、策定手続に覇束性が認められるということである（この点を明言するものに、熊本地裁昭和五〇年二月二七日判決、広島地裁昭和四六年五月二〇日判決、Ａ・前掲書二三五頁）。
４　開発行政計画の行政処分性
以上の特殊性を踏まえて、前記昀高裁判決の掲げる要件を補足すると次のようになる。
第一　具体的事件性
１　名あて人の特定性
開発行政計画の名あて人は、その実施によつて一律に影響をうける住民全員であり、その被害の一律性の故に特定されていると言わねばならない（この点は、宇都宮地裁昭和五〇年一〇月一四日判決が明言するところである）。
２　権利変動（制限）の具体性
開発行政計画にあつて問題となる権利は、個々的な土地所有権等ではなく、良好な生活環境を享受する権利であるから、そうした生活環境がどのような変容をとげるのかという視点で具体性を問うべきこととなる。
３　権利変動（制限）の直接性・事件性
開発行政計画の実施、終了段階での救済の困難性を考慮し、その実施によつて生じる権利侵害ないし不利益が具体的に確定しさえすれば実施行為をまたずに計画の取消を認めるべきであるから、直接性の要件は、開発行政計画においては緩和さるべきであり、これに代つて、計画策定手続に於ける違法性の有無が、争訟上の成熟性を決するメルクマールとして掲げられるべきと思料する（こうした視点は、土地区画整理法第二〇条第三項による意見書不採択の処分性を認めた大阪地裁昭和五〇年二月一九日判決が明確にしたところであり、学説でも、前掲のＡ・Ｙ・Ｂ氏らが積極的に提唱するところである）。
第二　救済の必要性
この点は、昀高裁判決に於ては、実は傍論ないし補足的説明として判示されたものであるが、開発行政計画に於いては前述した特殊性から、積極的な要件として定立されるべきであり、事後的救済が困難な不利益ないし権利侵害をもたらす場合には、行政処分性を認めるという形で要件として機能することになるのである（この点については、前掲の下級審判例、学説が一致して認めるところである）。
（四）　本件基本計画の行政処分性
以上に於いて明らかにしてきた開発行政計画の行政処分性の要件に照らして、本件八号地計画の行政処分性を以下に記述することとする。
１　本件基本計画の名あて人の特定性
本件基本計画は、八号地予定地及びその背後地に居住する住民という一定地域内の住民全員に対してなされた処分であつて、その名あて人は特定していると言わねばならない。
２　本件基本計画の実施によつて生ずる被害の具体性についてこの点について既述のとおりである。
こうして予測される被害はまさに八号地計画の実施によるものとして具体的に特定していると言わざるをえない。
３　本件基本計画の直接性
開発行政計画の行政処分性の検討にあたつて、直接性の要件が緩和されるべきことは前述の通りであるが、本件八号地計画に関しては、次のような形で前掲昀高裁判決の求める直接性を充足していると言わねばならない。（１）　本件基本計画は、実施に直結した具体的実施計画である。本件八号地計画を含む基本計画は、その策定ならびに承認により、その法的効果として、新産業都市建設及び工業整備特別地域のための国の財産上の特別措置に関する法律によつて、財政的裏付けが与えられており、更に新産業都市建設促進法第一七条、第一八条によつて、国、自治体及びその長は、基本計画の推進、協力義務を課せられるに至るのである。
しかも、八号地の埋立期間も明定されて、昭和五三年着工と決定されており、計画の本格的実施の時期は極めて切迫したものとなつているのである。こうした点から、本件八号地計画はまさに実施に直結した実施計画としての実態を備えたものと言わざるをえない。
（２）　本件基本計画は既に実施されている。


この点に関しては、被告の釈明をまつて更に明らかにするが、本件基本計画に於いて定められている「約五九〇ヘクタールの工業用地の確保」については、現実には既にその相当部分が工事中であり、又基本計画中の道路整備、住宅、工業用水道、鉄道、港湾等すべてが工事にかかつており、新規計画は殆んどないというのが実情である（以上については乙第一六号証で明らかである）。とすれば、本件基本計画は、直接性を有しない一般的青写真どころではなく、既に実施中の具体的工事にあわせて改訂された実施計画そのもので、直接的に既に生活環境への影響を与えているものと言わざるをえないのである。
（基本計画と八号地の関係）
八号地は県の独自計画としてではなく新産業都市建設基本計画の一環として県が計画・実行してきたものである。
昭和五一年一二月二二日の大分地区新産業都市建設協議会において、企業総室長は「昭和四五年になりまして、今申しあげた昭和三九年の計画と、実際の企業立地の動向とを勘案して昭和四五年三月五日に開催された大分地区新産業都市建設協議会で三九年の計画を含めて大野川以東の臨海部に約九七〇ヘクタールの造成が計画されました。これが、今日、いわゆる二期計画の内容であつて、具体的には六号、七号、八号地の埋立て計画であります。このうち七号はＡ・Ｂ・Ｃとありまして、七号地のＣと八号を一緒にして一般に八号地と呼ばれておりますが、正式には七号Ｃと八号という事になります。そして御承知のとおり、六号、七号は、その後着工いたしておりますが、いずれも、完成していません。また、いわゆる八号地は中断しております。これらによつて現在のところ、約二三〇ヘクタールが造成されております。このように昭和四五年の新産建設協議会において審議された計画の中で造成が終つていない約七四〇ヘクタールのうち約五六〇ヘクタールを、昭和五一年から五五年までに造成しようとするものであります。なお内陸部で約三〇ヘクタール造成し、合計約五九〇ヘクタールを造成するという計画になつております。」と述べた。この点を乙第一四号証は、「昭和三九年以降、全国的にも計画変更の機会はなく、法的な変更手続は行なつていないが、いわゆる新産二期計画と称している八号地を含むマスタープランを昭和四五年三月開催の大分地区新産協の議を経て同年八月には個別法としての港湾法による港湾計画にも組み入れており、その後の経緯等から計画として七号Ｃ及び八号地は存在している。」と説明している。八号地が当初から新産都市建設（二期）基本計画の一環として計画されてきたことは被告の言動からもかくも明白である。だから、当然新産業都市基本計画に組み入れ「新産業都市建設及び工業整備特別地域整備のための国の財政上の特別措置に関する法律」（以下単に新産工特法と略称する）による国の財政的援助の機会をうかがつていたのであるが、大分地区新産協議会で八号地を含む二期計画を立てた「昭和四五年、静岡県田子浦のヘドロ反対闘争をきつかけに、公害反対運動が全国的に燃えあがり、これに水俣病、イタイイタイ病、四日市ゼンソクの公害訴訟が加わりさらに勢いを増した。政府もこの全国的な情勢の変化に対応して、四五年一二月の国会で公害関係一四法を成立させ、四六年には環境庁を設置、環境問題を国の重要問題として取り上げ、開発優先のムードは後退せざるを得なくな」るという状勢で「全国的にも計画変更の機会はな」（乙第一四号証）かつたのである。ところが、昭和五一年になつて新産工特法の適用期限が五年間延長されたので、県が計画・実行してきた二期計画を基本計画に組み入れたのが今回の改訂作業なのである。より正確に言うと、基本計画に組み入れることを予定して大分同様に県が計画・実行していた全国二一地区の「新産都市計画」を正式に噺産業都市建設促進法の基本計画に組み入れ、国の財政援助をするために新産工特法の延長がなされたのである。そして新産工特法延長後は衆人監視の中で基本計画の組み入れ作業が行なわれたのである。このことを立証する資料は、第一回口頭弁論で提出された資料の中にもある。
先ず乙第一一号証を見てもらいたい。


国土庁地方振興局長の指示で被告知事が作成して国土庁に提出した資料の中に「基本計画素案」のあることがわかる。被告が基本計画に八号地が組み入れられていないと言い続けるつもりなら、この素案を提出してみるがいい。次に「改訂を行う計画事項」である「施設整備の大綱」は「昭和五一年度から五五年度の間における熟度の高い整備計画を記述する」ようにとの、同じく国土庁地方振興局長の指示文書（甲第二号証）を見るがいい。この「熟度の高い整備計画」が改訂基本計画の内容をなしていることは甲第二号証からして争うべくもないが、しからば、その「熟度の高い整備計画」はどこにあるのであろうか。「大分地区新産業都市建設基本計画」（乙第一三号証）には、例えば工場用地として「大分地先等の臨海工場用地及び大分市下志村の内陸工場用地の造成により、約五九〇ヘクタールの工場用地」と記載してあるのみで、それが昭和何年度の計画であるのかすらも全く不明で被告が指摘するように一般的抽象的な記述だと言わざるを得ない。被告がどんなに強弁しようとも、改訂基本計画の内容として「昭和五一年度から五五年の間における熟度の高い整備計画を記述」したものは「大分地区新産業都市建設基本計画の概要」（乙第一六号証）以外に存在しないのである。これらの資料によるかぎり八号地が基本計画に含まれていることは、当然すぎて論議することが馬鹿ばかしいぐらいで、寧ろ、改訂基本計画がマスタープランどころか完成部分を含み、その殆んどが工事中であることに論議を発展させなければならないことをこれら文書は明らかにしているのである。「基本計画素案」も示さず乙第一六号証とは別の「熟度の高い整備計画」なるもの（そんなものが存在するならお目にかかりたい）も示し得ずして、単に「八号地は基本計画の中に入つていない」との強弁を繰り返すことは、真実を語るべき裁判の冒●であることを被告は知らなければならない。さらに、被告に熟度の高い整備計画を含む「基本計画素案」を提出させて検討し、さらにヒアリングなどを行ないながら、基本計画改訂の承認行為に関与したＶ国土庁地方振興局長は、この基本計画素案提出後の昭和五一年一〇月一九日の第七八回国会衆議院公害対策並びに環境保全特別委員会で、右の経過をふまえてのＴ委員の「国土庁は、この計画改定に当つて各新産都について各県からヒアリングを行つているわけでありますが、大分の場合この八号地埋立てを計画に盛り込むという意向の表明があつたと思いますが、この点確認しておきたいのです。」との質問に対し、前記Ｖ国土庁地方振興局長が「いわゆる八号地については、お示しのような四八年に中断と申しますか、そういう形になつております。今回それを含めて計画改定をしたいというようなことで検討されておるということは聞いておるわけでございます・・・・・・」と答弁しているのである。このように八号地を基本計画に組み入れるための作業は県民注視の中で公然と行なわれたのである。だから各新聞は一様に「八号地埋立てを盛り込んだ大分地区新産業都市基本計画に、総理大臣の承認がおりた」（甲第一号証）との正しい報道を行なつたのである。かくして、八号地が基本計画に組み入れられたという争うべくもない事実は県民共通の認識になつたのである。
四　被告の行政処分概念特にその司法権関与条件論、指針的行政計画論に対する反論右の点に関する原告の主張の要旨は次の三点である。すなわち、（一）　行政処分性の有無は司法権関与の条件と切り離して考慮さるべくこれを不可分として主張する被告の立論は誤まつている。
（二）　被告は一方において行政計画が行政処分性を有するか否かは同計画の具体的内容とその性格によつて決せられるべき旨主張しつつ（その限りでは原告も同旨である）しかも本件計画については同内容に立入ることをせず新産法の規定の解釈のみから同法は計画策定手続と行政機関相互の努力義務を定めたものに過ぎないので同法に基づく本件基本計画はマスタープランであるとか或は本件計画類似のものとして全国総合開発計画を挙げ、同計画が「公共事業関連計画」と土地所有権等を規制する「土地利用計画」の二計画から構成されているが、行政処分性は後者にのみ与えられている。
本件基本計画はむしろ前者のマスタープランに相当するので争訟成熟性がない旨主張している。
しかしかかる立論は同一目的に向けられた複合する行政過程を縦割り行政の型に入れて形式的に上位計画、下位計画と分断する弊を伴い、かかる分断的思考は地域環境の総合的視野を欠く結果、無意味な巨額投資を招来し又は基本計画が取消対象とならないために既成事実が積み重ねられて著るしい環境破壊をもたらす結果ともなるものである。
従つて誤まれる開発行政計画についてはその非違を正し、住民の意思を行政に反映せしめ、住民が環境破壊から蒙る不利益を昀少限に喰い止めるためにも右分断論を排して一つの目的に向けられた行政過程はこれを「行政庁の一体的行為」（前記複合的行政過程）として抗告訴訟の対象たり得るものと考えるのが相当である。又本件基本計画は国土庁地方振興局長指示文書（甲二号証）の示す通り熟度の高い整備計画として規定せられているのでその意味から言つても被告のマスタープラン論は理由がない。
（三）　又本件基本計画が上記のとおり地域住民の環境利益）を著るしく破壊する危険があり同利益が何物にも代え難い法益でありながら我が国では環境アセスメント等の公害防止の事前的行政手続が不整備であること等を考え合わせると右利益を救済する制度としては行政訴訟がその代償的機能を果さねばならぬところである。そして正に本件についてはこれが取消さるべきか否かを決するための要因として是非環境アセスメントと地元の同意の要否が問題とさるべき事案であるからその意味からも本件については行政処分性が認められて然るべきである。以下右の点を遂次詳述する。
（司法権関与条件論批判）
１　司法権関与条件論
被告第二準備書面に於いて、被告はわざわざ一項を設けて「司法権関与の条件」なる小見出しを付し「ある行政庁の行為が行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為であることは、司法権関与の条件である」とし、その故に、たとえ行政庁の行為に違法な点があつても「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」でないときは、裁判では取り消しえないと主張する（以下、これを便宜上司法権関与条件論と称する）。
右主張は被告の引用する札幌高裁昭和五一年八月五日判決に依拠するものであるが、同判決が行訴法上の原告適格の問題について言及したところを同じ本案審理の要件であるという理由だけでそのまま採用したものである。２　行政処分性は司法権関与の条件ではない。


行政処分性は、すぐれて行訴法特有の問題であり、一般訴訟法共通の問題たる原告適格や訴の利益と軽々に同一視することは許されない。違法な行政庁の行為が行政処分性を否定されてもそのことは、その違法な行為の排除を求める民事訴訟の提起までをも否定するものではないのであり、その意味で、行政処分性は違法な行政庁の行為を排除する手段として抗告訴訟か通常民事訴訟かを区別する分水嶺たりえても、司法権関与の条件とはなりえないと言わねばならない。
したがつて被告のこの点の主張は失当である。
３　司法権関与条件論は、行政処分性判断の基準たりえない。原告は、行政処分性の有無が行訴法第三条の解釈問題であることを何ら否定するものではない。
本件での争点は、その解釈基準の如何である。
行政処分性の有無は、まさしく何が「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」であるかの判断そのものであつて、それが司法権関与の条件であるか否かとは無関係の問題である。つまり、司法権関与条件論は、何故に、法が抗告訴訟に於ける取消の対象たる行政庁の行為に一定の制約を設けたのかを説明する一理論にすぎず、何が行政処分であるかの解釈基準とは無縁なのである。（もつとも、被告の主張が行政処分性は司法権関与の条件だから司法権が勝手に緩和することは許されないとして、限定的解釈の根拠とするというのであれば、それは一論であろう。けれども、被告が司法権関与条件とする行訴法上の訴の利益や原告適格の緩和傾向が既に一般化している中で、そのような理論を展開するというのであれば、被告の硬直した抗告訴訟観も極まつたとしか言いようがない。）
（指針的行政計画論批判）
１　指針的行政計画論
被告は、計画法の法規範としての特殊性を指摘し、行政計画を詳細に分類したうえで、本件基本計画は国土総合開発法の系列に属する総合開発計画であつて、単なる計画策定の手続と行政機関相互の努力義務を定めたにすぎない「指針的行政計画」であると主張する（以下、便宜上、被告のこうした見解を指針的行政計画論と称する）。
その主張の骨子を列挙すると次のようになる。
第一点、行政計画が争訟の対象となり得るか否かは、具体的な計画の内容、性格等によるべきであり、国民の従前の権利状態に対して個別、具体的な変動を与える等の対外的効果を生じないマスタープランやガイドライン等に対する行政争訟は許されない。
第二点、計画法の構造的特色は、その目的プログラム性にあり、次の五つの特色を有しているから、その法的性質を一律に論じることはできない。その一は、政策の手段ないし道具であるという特色、その二はプロセス性、その三は時間的要素の重大性、その四は規定内容の非完結性ないし空白性、その五は手段の複合性である。
第三点、計画には、私人の権利義務に法的影響を与えるものと行政主体のみを拘束するものとがある。
第四点、新産法（に基づく基本計画）は、国土開発計画の分野に属する総合開発計画であつて、その計画内容が行政主体の行動の指針となるに過ぎない。
２　被告の立論の特徴
被告のこうした立論の特徴は、行政処分性の検討に際し一般論の構築に終始して本件基本計画についての具体的検討を捨象する点にある。右に要約した被告の構成のうち第一から第三点までについては、一般論として原告もさしあたり異論はない（ただ第一点の内、「個別具体的」の解釈について、被告と見解が対立するのみである。）。
ところが、被告は、行政計画一般の分類や構造的特色の解明に精力的に取組みながら、原告がまさに争わんとする本件基本計画が果して全国総合開発計画のようなガイドラインに過ぎないのかどうかという点についての検討を殆んどしていない。その主張するところは全国総合開発計画はマスタープランで争訟性を有しないという一般論と本件基本計画が全国総合開発計画の分野に属するという結論のみであり、その結論へ至つた論拠は明確にされていないのである。そこで触れられているものは、新産法の構造の検討のみであり、同法が単なる計画策定手続と行政機関相互の努力義務を定めたにすぎないということが、唯一の理由としてあげられているだけである。つまり、新産法から抽象されるモデルを基にしての形式論と前述の一般論とを結合させたのが、被告の立論の特徴ということになるであろう。
３　指針的行政計画論の方法論批判
被告は、Ｘ教授の見解を引用して、行政計画が争訟の対象となり得るか否かは、「具体的な計画の内容・性格等による」べきと主張している。原告も全く同感である。「行政計画一般の法律問題の議論が、行政計画の分類の段階にあるとき」、こうした具体的、帰納的考察は不可欠であると言わねばならない。そうした方法論で本件の行政処分性を検討するのであれば、大分における本件基本計画が、どういう内容を持ち、どういう経過を経て策定され、現実の実施状況とどう関連しているのか、そして具体的に国の環境行政の現段階でどのような運用がはかられているのかということの考察が是非とも必要であり、これを抜きにして、ただ新産法の規定だけの解釈によつて結論を導きだそうとする被告の主張は、自ら提起する原則に反するものであつて、説得力を欠くものと言わねばなるまい。
４　指針的行政計画論の本質
以上を踏まえて、被告の指針的行政計画論を行政処分性の問題に関して論評すれば、その本質は、本件基本計画がマスタープランであり行政主体の行動の指針となるにすぎないとの結論を国土総合開発法の全国総合開発計画を例として検証しようとするものであると言うことができる。
本件基本計画の行政計画としての特異性とそれに規定される完結性、拘束性、充足性については、既に詳述したので、ここでは、被告による全国総合開発計画についての分析ないし検討が、本件基本計画には全く妥当しないものだということを論証することとする。
５　分断論批判
被告によれば、全国総合開発計画は、公共事業関連計画と土地利用計画を二本の柱とし、これが組合わされたものであり、これらの計画の内で私人の権利義務に法的影響を与えるのは、国土利用の規制の法技術として通常所有権及びそれに由課する利用権を制約する土地利用計画に限られ、その余はすべて行政主体のみを拘束する行動の指針にすぎず、ただ拘束性の程度に差異があるのみということである。ここでは、全国総合開発計画のマスタープラン性が所与の条件とされてしまつており、その下位計画としてそれを達成するための実施計画ないし整備計画を想定して、両者を観念的に分断し、争訟性の問題を下位計画たる土地利用（規制）計画の次元に限定せんとする意図が明瞭である。
こうした論理が、全国総合開発計画には妥当するか否かについて論評することは留保するが、本件基本計画についてまでその論理を及ぼし得るとするならその失当なことは明らかと言わねばならない。


こうした分断論は、国立歩道橋事件の東京地裁昭和四五年一〇月一四日決定のいう「行政庁の一体的行為と把握して公法的規律に服せしめ」るべしとの見解と極めて対照的と言わねばならず、Ｂ助教授の言葉を借りれば「いたずらに一つの目的に向けられた行政過程を分断し、地域環境の総合的な視野を欠いたまま見切り発車で膨大な投資を行わせる一方他方では既成事実を積み重ねて環境破壊を押し進める結果を招きかねないであろう。」ということになり、そうした考え方は、「タテ割行政の弊をそのまま法解釈に直結するもので環境保全の立場からは、いかにも実態と遊離した観念論」（同、前掲書一四〇頁）として批判されるべきであろう。６　理念型としての全国総合開発計画のマスタープラン性と本件基本計画の拘束性被告が、国土総合開発計画法による全国総合開発計画がマスタープランないしガイドラインにすぎないとする論拠は、次のような点にあるようである。即ち、全国総合開発計画は、政策の指針ないし目標を定めたものにすぎず、下位計画たる土地利用計画や公共事業関連整備計画をまつて初めてその具体的内容が確定するにすぎないものだということである。従つて全国総合開発計画は、私人の権利義務に何らの変動をもたらさないのであり、その効果は行政庁に対する行動の指針を与えるにとどまるということになる。
こうして、国土総合開発計画法から抽象される理念型としての全国総合開発計画は、被告が計画法の特色として列記する政策の手段であり、規定内容の非完結性、空白性、プロセス性といつた特質を昀も備えたものということになるのである。これに対して、本件基本計画は、次のような特質を有している。第一に、本件基本計画は、大分地区新産都建設の施設整備に関する熟度の高い整備計画として策定されたものである。
新産法上のモデル型としての基本計画は「大綱」を定めるとのみ規定されており、その「大綱」の解釈によつては、あるいはマスタープランであるとの理解も可能であろうが新産法施行後の深刻な公害被害の実情を踏まえて国の環境行政は開発優先の是正を迫られるところとなり、ついに国土庁地方振興局長の指示文書（甲第二号証）に見られるとおり、基本計画中の「施設整備の大綱」は（公害の事前抑止の判断に耐え得る程度に）熟度の高い整備計画を記述することが求められるように至つたのである。
こうした行政指導に基づいて改定された本件基本計画は既に繰り返し詳述してきた通り極めて熟度の高い整備計画だと言わねばならず、マスタープランとしての総合開発計画とは異質の行政計画であると言わざるを得ない。第二に、原告の昭和五二年一〇月一三日付準備書面第二の二以下で詳述したとおり、本件基本計画は、その策定以前の段階で既にその具体的内容が詳細に特定され、一部は既に実施されている追認計画であつて、被告が主張するマスタープランとしての主要な機能たる目的設定性も、その特色として掲げる一般抽象性、変動的プロセス性、空白性等といつた属性も全く存在しないのである。その意味で、本件基本計画は拘束的に特定されていると言うことができる。従つて、理念型としての総合開発計画から本件基本計画のマスタープラン性を検討せんとする被告の試みは失当と言わざるを得ない。
７　被侵害利益についての考察の欠如
原告は、本件基本計画の行政処分性の検討にあたつて、被侵害利益の特殊性を一貫して強調してきた。
こうした原告の見解は、独自のものではなく、例えば、Ｂ助教授もまことに適切に次のとおり主張しているのである。「抗告訴訟の運用においては、民事訴訟以上に、集合的利益を原告適格を支える訴えの利益として承認する必要性は、一層強いと言わざるを得ない。ことに環境上の利益は、個々人にとつては無形かつ稀薄であつても、地域住民全体にとつてはかけがえのない重大な利益である。・・・・・・地域環境を顧慮しない違法な行政決定が行なわれて、まさにとりかえしのつかない環境破壊が行なわれようとする場合には、地域住民が環境上の利益を主張して行政訴訟を提起し、環境被害の未然防止を期すことは、強く要請されるところ」である。（同、前掲書一三四頁）
ところが被告は、こうした特殊性について何ら言及することなく、土地利用計画による所有権及び土地利用権の制約のみを争訟性の問題としてとらえようとするのである。
こうした所有権ないし利用権のみを被侵害利益ととらえる考え方に固執する限り、行政処分性は土地利用計画の段階で初めて問題になり得るとの立論も首肯し得るが、それは、土地利用計画が具体化されて初めて誰のどの土地がどのような制約を受けるかが確定し得るからであり、逆に基本計画の段階でどのような環境破壊が生じるか特定し得る本件においては、その論理の故に逆に、行政処分性を早期に認めるべきということになるのではあるまいか。
いずれにしても、国土総合開発法における所有権ないし利用権の侵害を想定してなされた被告の行政処分性論を本件基本計画にストレートにあてはめることは失当と言わざるを得ない。
五　結語（別紙三に詳論の通り）
以上述べきたつた通り本件に関する行政処分性並びに争訟成熟性の有無は被告主張の如き抽象的議論によつて明らかとなるものではなく、行政過程における行政庁の裁量権行使の逸脱の有無（本件では中断三原則違反が存在するのでこの点明瞭である。）とこれによる現時点での原告らが蒙る被侵害等利益の救済の要否の以上二点の検討によつてのみ決せらるべく、又このことは具体的事実の取調を通してのみ可能である。
現に昭和四一年二月二三日の昀高裁判決も争訟成熟性の有無につき「当該行政計画の遂行による（一）権利侵害の具体的特定性（二）事後的救済の可否ないし救済の必要性」を具体的に検討した結果、これがないものと判示しているもので、右判旨に従い考えても本件に関しては　（一）八号地計画の具体的策定経過と現状（二）中断三原則が「計画」、「実施」その何れの中断に該当するのか、又同違反の事実の有無（三）同計画実施による公害被害の現実と同回避のために本件計画を取消す必要があるか等の点につき詳細に検討を加えない限り行政処分性等の有無につきこれを判断し得ないものと言うべきである。
しかるところ本件では未だ八号地計画が何時成立したのか又これが旧基本計画の一環なのか、県独自の計画なのか、或は同計画が中断された時点において計画段階での中止であつたのか実施段階での中止であつたのかすら明らかとなつていない（尤も原告としては、昭和四八年五月、分離中断決定当時、二期計画従つて八号地計画は旧基本計画と整合性を有せず、従つて計画「案」の状態に過ぎなかつたので同決定は計画案の中断であつたと理解しているものではあるが）。
原告らは又この点に関し前叙の通り
（１）　本件八号地計画は本件基本計画の前記承認に至るまでは争訟成熟性を有せず、右承認に至る段階で始めて同成熟性を有する。


（２）　又、本件の如く先行的に「都道府県レベルの計画が個別的に先行している場合は、「基本計画」なる言葉は「国の承認」と「個別計画」の双方を一体的に表象しており、本件訴訟では右一体的に表象されている実体を審理対象とすべき旨（３）　そして右八号地計画はその実体が「事業決定」そのもので、ただ国の承認を待つだけの行政上の昀終決定となつている旨、主張し来つているものであるが、行政処分性、成熟性の有無を判断する上でも是非これらの点につき証拠に基き関連する事実を明らかとする必要がある。
尚昀後に被告は本件に関し成熟性がない旨の根拠として、埋立免除につき取消訴訟を提起する手段のある旨を主張しているが、同訴訟については原告適格と取消事由の面で制約があるばかりか、何よりもこれによつては救済される対象法益が狭まくなり又行政庁において埋立海面を利用している漁民らに漁業補償等の手段を通じて漁業権を放棄せしめるなどし埋立のための既成事実が次々に進行して行く事態も予期し得るところ右方法ではこれら事態を阻止し得ないものである。ただ本件訴訟によつてのみ大企業工場立地による付近住民の全般的に蒙る不利益を一体として救済することが可能となるものでこの意味において正に本件訴訟は行政処分性と成熟性とを備えることとなるものである。
右の点を再確認して実質審理に入ることを求める。
（被告の申立とその理由）
第一　本案前の申立
一、本件訴を却下する。
二、訴訟費用は原告らの負担とする。
第二　右申立の理由
一、被告主張の要旨（総論的説明）
（一）　はじめに
大分県は、昭和四五年に、原告ら主張の八号地計画の構想を立て、これを同年作成の「大分県基本計画」及び同年変更の「大分港港湾計画」に盛り込んで明らかにした。その後被告は、昭和五二年一月、右八号地計画を前提的事実として、従前の新産業都市建設基本計画を変更する新たな新産業都市建設基本計画（以下「本件基本計画」という。）を作成し、同変更につき同年三月一八日内閣総理大臣の承認を得た。
原告らは、被告が新たに作成した本件基本計画のうち、八号地計画部分は違法であるから、同部分の取消しを求める旨申し立てている。
しかし、本件基本計画は、右の八号地計画を具体的に記載していないのみならず、もともと新産業都市建設の大綱を明らかにしたものであり、国民の権利義務に直接具体的な影響を与えるものではないから、いわゆる処分性及び成熟性を欠き、行政事件訴訟法に定める抗告訴訟の対象としての適格を有しないばかりか、当事者適格をも欠くものであるから、原告らの訴は、不適法であり却下を求める。その事由の詳細は以下のとおりである。
（二）　本件基本計画の内容と訴の資格
１　本件基本計画は、工場用地の整備につき「大分地先等の臨海工場用地及び大分市下志村の内陸工場用地の造成により、約五九〇ヘクタールの工場用地の確保を図る。」（乙第一三号証の４のイ）と定めているが、右工場用地を右地域のどの部分にどの程度造成するかについての具体的記載はない。
２　原告らは、「大分地区新産業都市建設基本計画」（乙第一三号証）と「新産業都市建設基本計画の概要」（乙第一六号証）の両者が一体となつて、新産業都市建設促進法（以下「新産法」という。）上の新産業都市建設基本計画を構成しているので、右「概要」に記載されている八号地計画は、右の法律上の基本計画の内容になつている旨主張している。
３　八号地計画は、大分地区新産業都市建設のため、大分県か作成したものである。そして本件基本計画と八号地計画との間には整合性が保たれている。しかし、八号地計画は、本件基本計画において具体化されたものではない。このことは、（１）新産法第一一条が基本計画には新産業都市建設の大網を記載するよう規定していること、（２）この種の行政計画には性質上その内容に相当の弾力性を与える必要があること、（３）乙第一三号証の書面のみが本件基本計画として作成され内閣総理大臣の変更の承認を得ていること、（４）乙第一三号証の基本計画の内容が右の法律の規定及び性質上の要請からみて妥当な内容を有していること、（５）右「概要」のすべてが基本計画の内容であるとすれば、基本計画の内容が詳細にすぎ右の法律の規定及び基本計画の性質に添わなくなること、（６）乙第一六号証の「概要」は大分県議会全員協議会の説明資料として作成したものであること、以上の事由を総合すれば明白である。
それ故八号地計画は、本件基本計画において具体化されたものではなく、同計画達成のため大分県が別途作成した大分県の計画というべきものである。４　よつて、原告らの訴は、取消しの対象たる行政処分が存在しないことが明白であり不適法である。
（三）　本件基本計画の処分性と具体的訴権利益
１　本件基本計画は、行政機関のみを名あて人とするものである。（１）　新産業都市建設基本計画は、新産業都市建設の大綱を定め、国、地方公共団体、国の行政機関の長、都道府県知事港湾管理者の長等に対し、行政活動を行うに当たり努力又は配慮すべき目標を示し、その活動の調整が図られるよう作成されたものである。したがつて、その名あて人は、国、地方公共団体及び行政機関の長であり、一般国民ではない。
（２）　本件基本計画は、右のような性質を有するものであるから、その作成行為は、本来行政機関の内部行為とみるべきである。行政機関の行為が本来行政機関の内部行為にすぎない場合には、これにより国民の権利義務に直接影響を与えることはあり得ないので、右行為は抗告訴訟の対象としての処分性を欠くことになる。２　本件基本計画は、具体的処分性を欠くものである。（１）　新産業都市建設基本計画は、新産業都市建設の大綱を定めたものである。右計画に基づき、現実に施設の整備等を実行するためには、更に数多くの行政計画、行政活動が必要である。そのうちで主張のため当面必要なもののみを取り上げて例示すれば次のとおりである。
右の図で明らかなごとく、昀上段の新産業都市建設基本計画は、新産業都市の工業開発等の大綱を定めた計画である。二段目の各計画は、土地区画整理法その他それぞれの根拠法に基づき、それぞれの目的を達成するために作成されるものではあるが、新産法の立場からみれば、基本計画の目標を達成するため、国又は地方公共団体の作成する施設の整備計画である。そして、三段目は、右の施設の整備計画を実施するため、国又は地方公共団体の作成する各種整備事業の実施計画である。この段階の計画が昀も具体的である。


（２）　新産業都市建設基本計画は、作成者が自ら計画内容を実施する整備計画、実施計画ではなく、国又は地方公共団体にその実施を期待する計画であるから、計画そのものに相当の弾力性を与え、各実施者に対し行政的技術的見地からする判断の余地を与える必要がある。所産法第一一条は、こうした点を配慮し、新産業都市建設基本計画には工業開発の目標等の大綱を定める旨規定しているのである。（３）　本件基本計画は、こうした性質を有するものであるから、その内容は極めて一般的抽象的である。例えば、道路整備についてみれば「主要幹線として、一般国道一〇号及び臨海産業道路の整備を図る。これとあわせて、一般国道二一〇号、一般国道二一三号、鶴崎大南線、大南坂ノ市線、臼杵坂ノ市線、萩原木ノ上線、その他所要の道路の整備を図る。」（乙第一三号証の４の二の１）とのみ定め、右道路をどの位置にどのくらいの幅員で建設するか等の具体的な定めはない。こうしたことは、右の道路整備についてのみいえることではなく、住宅、工業用水道、鉄道、港湾等のすべての整備事業についていえることである。（４）　昀高裁判所大法廷は、昭和四一年二月二三日土地区画整理事業計画につき「土地区画整理事業計画は、当該土地区画整理事業の基礎的事項について、土地区画整理法および同法施行規則の定めるところに基づき、長期的見通しのもとに、健全な市街地の造成を目的とする高度の行政的・技術的裁量によつて、　一般的・抽象的に決定するものである。従つて、「事業計画」は、その計画書に添付される設計図面に各宅地の地番、形状等が表示されることになつているとはいえ、特定個人に向けられた具体的な処分とは著しく趣きを異にし、事業計画自体ではその遂行によつて利害関係者の権利にどのような変動を及ぼすかが、必ずしも具体的に確定されているわけではなく、いわば当該土地区画整理事業の青写真たる性質を有するにすぎないと解すべきである。」旨判決している。その後昭和四九年七月一九日には昀高裁判所第三小法廷が昭和五〇年八月六口には同裁判所第一小法廷が、いずれも全員一致で同旨の判決を出している。
（５）　右判決にいう土地区画整理事業計画は、同計画書に添付される設計図面に、施行地域の範囲、各宅地の地番、形状等を表示し、同事業計画が公告されたときは、同事業計画の具体的内容に応じ、建物等の新築、改築等が制限されることになつている。ところが昀高裁判所大法廷判決は、これをもつてもなおかつ「一般的・抽象的」であり、「青写真」にすぎないとして、処分性を否定しているのである。
しかるに本件基本計画は、右土地区画整理事業計画に比較し、はるかに一般的抽象的であり、したがつて、右土地区画整理事業計画でさえ「青写真」であるとすれば、本件基本計画は未だその「青写真」の域にも達しないものであり、いわば政策の指針を示したにすぎないものである。鹿児島地裁昭和四七年（行ウ）第二号同年一〇月三〇日の判決は本件基本計画の下位計画である都市計画についてまで、右と同旨の判断を示している。
（６）　よつて本件訴は、抗告訴訟の対象としての処分性を欠き不適法である。
四　本件基本計画の争訟上の成熟性
１　本件基本計画は、一般的抽象的に新産業都市建設の大綱を定めたものであり、一般国民の権利にどのような変動を及ぼすか必ずしも確定しているわけではないから、この段階では争訟事件としての成熟性を欠いでいる。２　本件基本計画を達成するには、実施者が施設の整備計画、事業の実施計画を作成し、場合によつては個別法の定めるところにより事業実施の許認可を受けるという一連の手続を経なければならない。例えば、大分県が八号地の埋立事業を行う場合、八号地埋立ての実施計画を作成し、公有水面埋立免許を受けなければならない。
本件基本計画は、このような段階を経て次第に具体化されていくものであるから、国民の権利・義務に具体的な影響を生じ、救済の必要性が生じた段階で訴の提起を認めれば足り、現段階においては未だ争訟事件として訴の利益を認めるだけの必要性ないし事件の成熟性を欠いている。
（五）　むすび
本件基本計画の作成は、以上みてきたごとく、訴の資格、当事者適格並びに訴の必要性のいずれの面からみても訴の適法な要件を欠いでおり、訴の却下を免れない。以下逐一その理由につき更に詳述することとする。
二、本件基本計画中には八号地計画が含まれておらず、又これと一体となつて抗告訴訟の対象たる行政処分を構成するものでもないことについて。右の点につき先ず、「計画法」なるものが、いかなる法的性質を有するかを明らかにし続いて右計画法の分類によれば新産法はいかなる性格、構造のものと理解されるのか、又更にこの点を一層明確にするため新産法制定の経緯と殊に本件に関して基本計画と八号地計画とがいかに策定せられて来たのかを順次明らかにして行くこととする。
（一）　計画法の法的性質
１　現代行政と計画
現代は都市化の時代、行政の時代と呼ばれることがあるが、同時にそれは計画の時代でもある（Ｘ「計画行政と行政計画」法学教室（第二期三号）六九ページ）。けだし、国家の役割がかつての消極的な警察規制を第一義とする時代から、現代のように積極的に公共の福祉の実現を図る時代に変わつてくると、将来にわたる公共の福祉の実現について、適切な政策形成が不可避となつてくるからである。ここに現代行政における計画の必然性があり、総合的な経済計画、地域開発計画、土地利用計画等が、一国の規模または国際的な規模で展開されており、いずれの国においても、事情は異なれ、数多くの計画が作成され、実行されている現状である。
わが国においても、古くは明治二一年の東京市区改正条例、大正八年都市計画法の下での都市計画等があつた。しかし、計画の重要性が認められるにいたつたのは、（諸外国においては、第一次大戦から第二次大戦の頃、例えばアメリカにおけるニユーデイル政策におけるＴ・Ｖ・Ａ計画）わが国では、昭和三〇年代からであつて、予算規模が巨大化し、国民経済に占める政府部門の比重が圧倒的なものとなり、また都市化が相当進展した段階に至つた時期と符合する（Ｘ前掲論文六九ページ）。
本件の新産法はこの時代の昭和三七年に制定されたものであり、その経緯については既に述べたとおりである。
２　行政計画の種類と争訟性
被告大分県知事が、新産法一〇条の規定に基づき作成した本件大分新産業都市建設基本計画は、いうまでもなく、いわゆる行政計画の一つである。そして現在、法律の規定に根拠を置く行政計画の数は、既に一〇〇を越え、その内容は千差万別であるといわれている（その詳細については、西谷剛・「行政計画論（一）」自治研究四七巻五号一五九ページ以下参照）。右の点について、学者は、例えば、「行政上の計画を便宜上分類すれば、次のようなものがある。


（ア）　準備計画・実施計画　計画の発展段階におうじた区別である。準備計画の目標計画ともいい、いわゆる基本計画の多くは、これにあたる。（イ）　総合計画・特定計画　計画の対象が、総合的・全般的な事務・事業に関するか、特定の事務・事業に関するかによる区別である。（ウ）　長期計画・中期計画・短期計画・単年度計画　計画の期間による区別である。
（エ）　全国計画・地方計画・区域計画　計画の対象となる地域の範囲による区別である。
（オ）　事業計画・管理計画・処分計画　計画の内容による区別である。（カ）　拘束的計画・非拘束的計画　計画が利害関係人の法的地位を拘束するかしないかによる区別である。この区別は、法律上もつとも重要である。」（成田頼明、荒　秀、南博方、近藤昭三、外間寛共著「現代行政法」一六七ページ）とし、あるいは総合計画または全体計画と部門別の特定計画または専門計画、広域計画と地方的計画、上位計画と下位計画、基本計画と実施計画等の区別を説き（成田頼明「計画行政における空間形成計画の意義と法律問題（上）」ジユリスト五二三号二一ページ）更に「そこで、行政計画の法律問題を論ずる前提として、行政上の計画を分類することが必要となる。現状においては、実は、行政計画一般の法律問題の議論は行政計画の分類の段階にあるといつても過言ではない。例えば、行政上の計画に法律の根拠が必要かどうか、法的拘束力があるかどうか、ある特定の手続が必要かどうかなどが問題となりうるが、これらの論点は、同時に、すべて分類の基準となる。法的拘束力のある計画もあれば、ない計画もある。それで良いか悪いかは、具体的な特定の計画について論ずるほかはないのであつて、全ての計画について一概に法的拘束力が必要であるというわけにはいかないのである。」とし、「行政上の計画の分類は、これまた無数に可能であるが、主要なものとして次のようなものがある。（１）内容からみて、経済計画、国土計画、地域開発計画等、（２）対象地域からみて、全国計画、地域計画等、（３）時間からみて、長期計画、短期計画等、（４）上位計画、下位計画、（５）事業計画、誘導計画、（６）策定主体から都道府県計画、市町村計画等、（７）基本計画、実施計画・事業計画等、（８）このほか、上記のように法的根拠、法的拘束力等の有無による分類が重要である。」（Ｘ前掲論文）とも説かれるのであるが、いずれにせよ、一般的にいえば、行政計画は、「行政上の務や事業を実施し、または行政上の政策を形成するために、行政機関によつて策定された行政の指導目標」（成田ほか、前掲書、一六六ページ）、「行政上の目標成のための行政機関による目標設定行為」（成田頼明、南博方、園部逸夫編・「行政法講義下巻」二一三ページ）であるにすぎず、したがつて「行政計画は、集団的な権利調整を行なう場であつて特定の個人を対象としてなされるものではない」（西谷剛・「行政計画論（四）」自治研究四七巻九号一三二ページ）のが本来の姿である。
それゆえ、後述するように西ドイツにおいては、行政上の計画が、法規であるのか、行政行為であるのか、法規・行政行為以外の第三のものであるのか、複合的性格のものであるのか等が論ぜられている（Ｘ・前掲論文七〇ページ、成田・前掲論文二五ページ）のであるが、現代の行政が、その目的達成のための手段として非権力的な行政活動をはじめ、多種多様な手段・方法を縦横に駆使することによつて、その展開をはかり、これを推進するものであるとこからすれば、行政計画については、「法規も行政行為も、その他の非権力的行政手段や融資措置、公共事業等をも、手段となり得るものをすべて駆使して目的を達成しようとするところに計画の特色がある」（Ｘ・前掲論文・七〇ページ）ともいえるのである。してみれば、「行政計画が建築制限などの規制を伴う場合もあるが、このような規制手段もその他の非権力的行政手段と一体的に融合しており、その規制だけをとり出して議論の対象とすることは「木をみて森をみず」のたとえになる」との批判（西谷剛・「行政計画論（一）」自治研究四七巻五号一六九ページ）や行政計画に対する不服は、通常の訴訟のルートに乗らないのではないかとする見解（雄川一郎・「公用負担法理の動向と土地利用計画」公法研究二九号一五七ページから一五八ページまで）があるのも決して理由なしとしないのである。そして、行政計画が争訟の対象となり得るか否かは、「具体的な計画の内容・性格等による」べきであり、「どの考えをとつたところで、新全国総合開発計画の類に争訟の提起を認めるものはいないであろう」し、「市街化区域等に関する都市計画」などは、「いわゆるマスタープランであつて、直ちに争訟の対象となりにくいであろう。」（以上、Ｘ・前掲論文・七一ページ）ことは当然として、そもそも行政計画の争訟適格性が特に問題となるのは、それが、国民の従前の権利状態に対して個別・具体的な変動を与える等の対外的な効果を生じる場合についてなのであり（成田・前掲論文二五ページ、Ｘ・前掲論文七一ページ、東平好史「計画行政における計画策定手続の問題」ジユリスト五二三号二七ページ）、何ら右のような法的な影響を生じることのないマスタープランやガイドラインあるいは準備計画・目標計画であるにすぎない基本計画（成田ほか前掲書一六七ページ）に対する行政争訟を肯定することは一般に困難であるといわなければならない。
もつとも、「計画許可の基準となる場合や換地処分に対する換地計画の類のように昀終処分の前提として計画がある場合の争訟可能性については、昀終処分を対象とする争訟の前提問題として争わせるべきか、独立に争訟の対象となし得るかについて議論がある」のであり（Ｘ・前掲論文七一ページ）、このことは、しばしば引用する前示昀高裁昭和四一年二月二三日大法廷判決（民集二〇巻二号二七一ページ）の小数意見あるいは右判決に対する批判的論評からも知ることができよう。しかし、国民の個別・具体的な権利・利益に対してなされる行政庁の違法な侵害から国民の個別・具体的な権利・利益を保護することを目的とする行政訴訟制度のもとにおいて、国民の個別・具体的大権利・利益に何らの法的影響を及ぼさないような行政計画に対して行政訴訟の提起を認めることは、立法論としてはともかく解釈論としては到底是認できないところであり、昀高裁判所大法廷は、公示されることによつていわゆる形質変更禁止等の効力を生ずる土地区画整理「事業計画」についてさえ、これを独立に行政訴訟の対象とはなり得ないものとしたのである。そしてその後の昀高裁判所の判決が右の大法廷判決の判示を踏襲していることは、後記六の（一）の５でも指摘したところである。


なお、いうまでもないが、我が国の裁判例においては、一貫して行政訴訟の対象となる行政処分とは、「公権カの主体たる国又は公共団体が行う行為のうち、その行為によつて、直接国民の権利義務を形成し、又はその範囲を確定することが法律上認められているものをいう」（例えば昀高裁昭和三九年一〇月二九日第一小法廷判決・民集一八巻八号一八〇九ページ）との見解が採られており、また一連の手続きを経て行われる行政作用について、どの段階でこれに対する訴えの提起を認めるべきかは、立法政策の問題であつて、当該行政計画に対して独立の出訴が許されるかどうかは、右行政計画の根拠法規の規定の仕方いかんにかかわつているとの前提に立つた上、当該行政計画が右の行政処分に該当するか否かを検討するという手法が採られているものということができる（例えば前記昀高裁昭和四一年二月二三日大法廷判決）のである。
３　計画法の構造的特色
計画法が従来の法規範と異なるところは、まず、その構造上の差異である。すなわち、通常の法規範は「かくあるときは、かくすべし」とする仮言的命題に基づいて、一定の条件が看在する場合には、厳格にその執行を義務づける。これに対し、計画は将来における一定の目標を設定し、その目標の実現に向けて各種の手段を統制していく永続的なプロセスである。
このような差異を、法規範は一定の条件にプログラムされたものであるのに対し、計画は一定の目的にプログラムされたものであるともいわれる（手島　孝「国家計画の法理－憲法学的考察（二）」法政研究三八巻一号四八ページ）。そして右のことを次のように説明する学者もある。
「計画は、目的ブログラムとして、それによれば内容である目的設定を実現する道を一義的に確定するような完全な執行メカニズムではない。むしろ、影響を与えるべき発展の昀終状態を即ち理想像として操作過程を通じて漸次接近していくべきものを表現する。これは執行（Ｖｏｌｌｚｕｇ）ではなく実現（Ｖｅｒｗｉｒｋｌｉｃｈｕｕｇ）を目指している。したがつて、計画は実現へのイニシアテイブを生じさせ導くところの規範的な行動モデルである。その実施においてはフレキシブルであり、相手方の即時の服従を要求する命令を集めたものではない。」Ｈ．Ｊ．Ｈｏｅｎｉｓｃｈ、Ｐｌａｎｉｆｋａｔｉｏｎ；Ｒｅｃｈｔ　ｚｗｉｓｃｈｅｎ　Ｐｌａｎ　ｕｎｄ　Ｆｒｅｉｈｅｉｔ　１９７４．ｓ．１１６　Ｘ「計画行政法」三四ぺージ）。
計画法の構造が右のようなものであるとすると計画法の目的プログラム性から次のように特色が導かれる。
まず第一は、計画法は政策の手段ないし道具であるということである。計画法は具体的な問題解決のためにあるのであつて、条件プログラムのように一定の要件がみたされれば形式的かつ平等に、一律に適用すれば足りるといつたものではない。そこでは相当の政策的判断ないし法律外の価値的要素や対象たる問題に内在する法則性（従つて、他の専門科学の適用）等の考慮が極めて大ぎなウエイトをしめることになる。
第二は、計画法のプロセス性である。前述したように計画法の構造的特色は永続的なプロセス性にある。
すなわち、計画は常に未来に向けて新しい均衡を作りだしていく努力であつて、動態的・非形式的・展望的である。未来に対する新しい均衡の設定には、問題のもつ複雑きわまりない内容的・時間的・社会的側面を極度に要約してはじめてプログラムが可能となり、提起された問題が解き得るものとなる。従つて、もともとプログラムされた問題は本来の現実の問題とは違うものとなつている。ために、目的実現のプロセスには不断にコースの変更が予定されているのみならず、目的そのものも一義的に確定されたものではなく変わりうるものなのである。第三に、右の変動的プロセスのコロラリーとして時間的要素の重大性が導かれる。すなわち、時間の単位のとり方により、長期・中期・短期の計画が区別され、その性質を異にする。さらに、計画において時間的経過や各種の措置の時間的順序が不可欠であるほか、優先順位を定めることが重要となり、これには時間的要素が大きなウエイトをしめる。
第四に、変動的プロセス性から出てくるもう一つのコロラリーは、計画法の規定内容非完結性ないし空白性である。
すなわち、従来の法解釈は法の中に存在する唯一の正しい法の発見であつた。しかし計画法においては、法の中から正しい解釈を発見するということはできない。与えられた状況の中での評価・選択・決断のくりかえしである。仮に一応の法律要件が定められている場合でも、その内容は、与えられた状況の中で未来を予測し創造的な決断をなしていくしかないことのほうが多いのである。このような特徴が後述する西ドイツにおける「要件裁量論」の根拠となるのである。昀後に計画法の特徴としてあげられるものに手段の複合性がある。すなわち、ある一つの行政目的を達成するためにも、たとえば、単純な命令と強制という手段では不十分であることが多い。時に、その行政目的の内容が広範囲であれば行政手段の多様化はそれだけ強くなる。しかも、その際それぞれの行政手段が、相互に調整されていなければならない。このような意味で、手段の複合性は現代行政そのものの特質でもある（Ｘ・前掲書三一ページ以下、Ｚ・国土開発（未来社会と法）二二〇ページ、手島孝・前掲論文四七ページ以下）。
４　計画法の法的性質
（イ）　行政計画の法的性格は、前述した計画の特徴からもわかるようにその法的性質を一律には論じない。
この関係で参考になるのは、西ドイツにおける判例・学説の展開である。そこで以下西ドイツにおける判例・学説の議論を説明することにするが、その前に西ドイツの連邦建設法の枠組を簡単に述べておく。けだし、西ドイツの判例・学説は主としてこの法律の規定をめぐつて展開されたうえ、この法律が都市建設の基本法であつて、わが国の都市計画法に相当するものであるが、内容的には都市計画法よりも範囲が広く、わが国の土地収用法や建築基準法の一部や、土地区画整理法、宅地造成等規制法、地価公示法等をも含めた包括的・統一的法典であり、更に昀近は、マスター・プランとしての発展計画をも計画制度にとり入れようとしているからである（連邦建設法改正案一条の四項、同五条一項、岡条二項２ａ号）。（ロ）　連邦建設法は、都市建設の発展を秩序だて、建築その他の土地利用を準備・指導する目的の下に、原則として、各市町村に建設管理計画を作成することにしている（同法二条一項）。


この建設管理計画には、土地利用に関する指針的・準備的計画の性質をもつ「土地利用計画」と土地所有者等を拘束する詳細計画としての「建設詳細計画」の両者が含まれ、従つて、建設管理計画は右の二つの計画の上位計画である。建設管理計画の策定手続は、これを策定するという趣旨の市町村議会の議決によつて開始される。案の作成にあたつては州計画の大綱的方針を参考にするとともに隣接市町村の計画との調整が図られなければならない（同法二条四項）。案が作成されたならば議会がこれを議決し、市町村の執行機関がこれに説明書や基礎資料を付して一ヶ月間公衆の縦覧に供する（同法二条六項）。この縦覧期間中に異議や提案が意見書の形で提出されたときは、これを検討して採用すべきものは採用し計画案の一部を修正することになるが、修正された案は新たに議会の議決を経なければならない。縦覧期間内に提出された異議や提案の審査が終了すると議会が昀終的に計画確定の議決をすることになるが、建設詳細計画だけは条例の形式で決定される（同法一〇条）。「土地利用計画」は準備的性格のもので、市町村全域にわたつて作成され、市町村の予見しうる需要を基礎として土地利用が概要の形で定められる（同法五条一項）。この計画の中に必ず定めなければならない事項は、一般的な建築的利用の種類（用途区分）、建築的利用の利用率、広域的交通および地域幹線交通路線のための用途などが挙げられている（同法五条二項）。これらの中には、わが国の都市計画法の地域地区制に類似した用途区分もこの計画の中に示される。しかし、土地利用計画は、市町村および他の公の計画主体を拘束するものではあるが、私人に対する関係では何らの効果をもつものではなく、地区ごとの「建設詳細計画」にうつしかえられて私人に対する拘束力が生ずる（八条一項）。このため、学説は、「土地利用計画」は法規範でもなければ行政処分でもなく、市町村の意思形成手続に係る行政内部的組織行為の一種と解している（Ｅｖｅｓ　Ｂａｕｌｅｉｐｌａｎｕｎｇ、Ｓａｎｉｅｒｕｎｇ　ｕｎｄ　Ｓｔａｄｔｅｎｔｗｉｃｋｌｕｎｇ　１９７２、Ｓ．３０）。
「建設詳細計画」は、街区程度の小さな地区を対象とする一種の地区総合設計であつて、市町村の条例の形式により（同法一〇条）、都市建設を秩序だてるための法的拘束力ある定めとして決定される（同法八条）。これは、前述の「土地利用計画」に基づいて作成され（同条二項）、建築的利用の種別、利用率、建築形式、敷地の昀小規模、建造物の高さ等が定められる（同法九条）。「建設詳細計画」の市民に対する拘束力は、その適用地区内の上に建物を建てようとする場合の許可制と（同法三〇条）一定の形質変更、制限（同法四二条）である。
このような規制力を有する詳細計画の法的性質が個別的行政処分の集合（ないし、多層的行政処分）なのか、一種の法規範であるのかは長い間論議の対象とされてきた（Ｃ．Ｈ．Ｕｌｅ、Ｄｉｅ　Ｖｏｒｔｒａ¨ｇｅ　ｕ¨ｂｅｒ　ｄａｓ　ｄｅｎｔｓｃｈ　ｏ¨ｆｆｅｎｔｌｉｃｈ　Ｒｅｃｈｔ、１９６８　Ｓ．７２）けだし、このような規制力を有する詳細計画は、一面では、個々の土地の建築上その他の利用可能性に対し直接に各私人を拘束するが、他面、その地区内の土地に係るすべての土地所有権者に対してひとしく適用されるからであり、この意味では一般の行政処分のような個別性具体性というメルクマールは備えていない。通説は、法規範と解しているが、右のような特殊性に着目して、この種の計画は法規範でもなければ行政処分でもなく、これらの国家行為とは異質で独特な法制度とする見解もある（Ｆｏｒｓｔｈｏｆｆ、Ｌｅｈｒｂｕｃｈ　ｄｅｓ　Ｖｅｒｗａｌｔｕｎｇｓｒｅｃｈｔｓ、Ｂｄ．１１０　Ａｕｆｌ．、１９７３、Ｓ．３１０ｆｆ．．）右のような内容を有する建設管理計画は本質的には受身の計画であつた。すなわち、私人の自由な社会的経済的活動の自由を承認したうえで、望ましくない活動行為のみを制限するだけのもので、市町村の基本的な都市発展計画に対する考慮はなされてなかつたのである。
しかしながら、現代社会においては、各私人の要求は不可避的に増大せざるをえず、これに市町村等の公の団体が対応しようとすれば積極的な一定の発展計画を持たざるをえない。
西ドイツにおいても多くの都市は、法定の建設管理計画のほかに一種のマスタープランとしての発展計画を事実上作成していることが多かつた。そこで、これらのマスタープランを法的に認知し、「管理計画」を将来に向つて調整（ないし統制）するものと「都市建設発展計画」を定めることができることとし、その内容として、市町村の空間的影響のある投資、その時間的系列・順位系列も示されることとする改正案が提案されるに至つた（改正案一条、成田頼明・日独比較都市画法制・土地問題双書三・四六ページ以下、同・西ドイツ連邦建設法とその改正問題・ジユリスト五七四・五七五号参照）。
（ハ）　連邦建設法の計画を中心とする判例・学説の展開連邦建設法（三一条、三三条～三五条、三六条）によると、例外的に建築許可を付与する場合、他の関係官庁の承認・同意といつた協力が必要とされる場合がある（わが国の建築基準法九三条参照）。
この場合、他の関係官庁の承認・同意等が法的拘束力を伴うものであるか否か、従つてその結果、決定官庁が関係官庁の態度決定にき束されるか否か、あるいはこうした態度決定は単に拘束力のない勧告的な意見の表示に過ぎないのかということがまず問題となつた。


もし、承認同意等の拘束力ある効果が肯定されると、更に次の問題として、申請人は、関係官庁による承認・同意等の拒絶に対して、独立の取消しの訴え、または義務づけ訴訟を提起しうるかという点が問題とされたのである。これに対し、連邦行政裁判所は一九六五年二月一九日の判決において、行政官庁間においては右の承認・同意等の法的拘束力を肯定したが、一九六三年五月二八日、及び一九六五年の判決では、この承認・同意等は、私人たる申請人に対する関係においては拘束力を有するものではない旨を判示した（Ｃ．Ｈ．　Ｕｌｅ、　ａ．ａ．　Ｏ．Ｓ．７２）。
このように連邦行政裁判所は、わが国でも問題とされていた建築許可の前提となる同意等について対内的な拘束性と対外的な拘束性とを明確に区別していた。その後の一九六九年一二月一二日、連邦行政裁判所は、連邦建設法の前述したように具体的で権利制限を伴う「建設詳細計画」について、いわゆる「計画裁量」なる概念を認め、これに関する司法審査の方法について、従来の司法審査の範囲を広げる傾向を一変して、一定の制約なしにはありえない旨を明確に判示するに至つた。Ｘ教授は右判決のいう「計画裁量」を次のように要約する。「（１）計画の権限には本質上相当範囲の形成の自由を含み、かつ含まねばならないこと、（２）この計画的な形成の自由は、ある特定の精神作用に基づくものではなく、複雑異種の要素すなわち認識、評定評価さらに意欲をも含むこと、（３）計画と形成の自由の結合から行政裁判所による計画のコントロールには不可避的に制限をうけ、すなわち、具体的場合に、形成の自由の法律上の限界がこえられていないかどうか、または、形成の自由が授権の趣旨にそわない方法で行使されていないかどうかの審査のみなしうること、（４）様々の形での他の行政庁の関与は既存の形成の自由への関与であり、連邦建設法一一条による認可の要件のための上級行政庁の関与は法的コントロールの権限・義務につきること、」（Ｘ・計画行政法・八九ページ）。
その後の、連邦行政裁判所や連邦昀高裁判所連合部は、「計画裁量論」と相通ずる判断余地説（一九七一年一二月一六日の青少年有害図書のリスト記載に関する事件）や、要件裁量論（一九七一年一二月一六日、「租税等の徴収を免除しうる」との租税法一三一条一項一号の解釈をめぐる事件）を強力に展開するに至つている。ここに、現代の計画法の構造や政策の体系の論理がかつて強力に主張された静態的秩序の論理に立つ法適用説ないし規範主義に対して無言の力で圧倒しようとしていることが窺える（Ｘ・前掲書・九一ページ）。
しかしながら右の「計画裁量論」も一定の限度で司法審査に服することを認めるが、前述した計画法の特徴（特にその構造性）に着目すれば「計画裁量」の用語すらも避けるべきことになる。けだし、一定の目標を設定し、その目標に向けて永続的に手段の統制を続けていく過程においては、従来の静態的な仮言的規範執行における裁量とは質的な差異があるからである（Ｘ前掲書・九二ページ）。ここに要件自体にも裁量が認められるとする「要件裁量論」が登場しうる余地があるのである。
（二）　このような西ドイツにおける連邦建設法に関する判例学説の展開は次のようなことを示唆する。
まず、第一に、計画には何ら法的拘束力をも有しない抽象的、マスタープラン的な「発展計画」なるものから、具体的な法的拘束力を有する「建設詳細計画」なるものまでがあること。
第二に、右の「建設詳細計画」についても我が国と同様、法律上の性格については学説上争いがあること。
第三に、行政官庁の行為にも対私人に対する関係では拘束力は生じないが、行政官庁相互を拘束する内部的な効果のみを有するものがあること。第四に、処分性の拡大という傾向はこと計画法に関しては妥当しないこと。そこで、次にわが国の計画法を抽象的なものから具体的なものまでを適当に整理し、その法的内容を検討してみることとする。
５　わが国の計画法の体系
前述したように、現在のわが国においては、その性格は千差万別ながら無数の計画が国および地方のレベルで存在する。その中で本件のような新産法に基づく基本計画は国土開発計画の分野に属するとみてよいであろう。そこで、ここで、国土開発に関連する諸計画を現行法に従つて体系化してみるが、この体系化の一つのモデルを示す事例としてＺ教授の次の説明を引用する。「まず、具体例を、国土開発の重要部分を占める道路建設にとつてみよう。現在、道路については道路法があり、道路管理者（行政主体）が、道路法に定めるところに従つて、その建設をすすめることになる。すなわち、道路事業は、公共事業として行なわれるのが原則である。ただ、道路を新設する場合については、道路の用地の権原を取得していなければならないが、その場合、民法による土地の売買という方法をとることが可能であり、実務上、殆どがこれによつている。まれに、土地の所有権者が任意買収の申し出に応じないときには、土地収用法による土地の強制取得が行なわれることになる。そこで、道路建設の昀も単純なシステムを想定すれば、それは、道路法（場合によつては土地収用法）によつて進められることになる。
しかし、ある地域全体、さらには、日本の国土全体の開発との関係からみると、いたずらに、盲目的に、一本の道路を新設するわけにはいかない。そこには、一定の計画性が要求される。その際、まず、国土全体との関係におけるいわばマクロの計画にかかるものとしては、道路整備緊急措置法がある。同法二条によると、建設大臣は、昭和四八年以降五箇年間における高速自動車国道及び一般国道等の道路の新設、改築等に関する計画（道路整備五箇年計画）の案を作成して閣議の決定を求めなければならず、その計画には、五箇年間に行なうべき道路の整備の目標、事業の量が定められなければならないことになつている。その意味で、この計画（法）は、実務上、長期開発計画と呼ばれているが、実質的にはいわば総事業量計画（法）とでもいうべきであろう。さらに、道路の建設は、都市計画の重要部分をなすと同時に、より一般的に地域開発の昀も有効な手段の一つとされてきた。いいかえれば、道路の建設は、地域の総合的な開発計画の一環として制度上位置づけられることとなり、現に地域開発立法の中で、先の総事業量計画に対するミクロの計画としてとりあげられているのである。たとえば、過疎地域対策緊急措置法は、過疎地域振興のための対策の目標の第一に道路の整備による地域内外の交通の連絡の確保をあげ（三条）、当該市町村の過疎地域振興計画の中に道路整備計画が含まれるものとし（六条）、広域市町村圏整備計画においても道路は広域ネツトワークとして位置づけられている。


さらに、マクロの国土開発計画である国土総合開発法に基づく新全国総合開発計画の中でも、道路整備は、重要項目の一つに位置づけられているのである。右は、複雑な道路の建設及び管理に関する法制を極めて単純化した場合のあり方であるが、このようなシステムは、単に道路にのみ妥当するものではなく、他に、都市公園等の多くの公共事業にも、みることができる。」（Ｚ・前掲書一四一ページ）
このような国土開発の単純なモデル化を通じて、Ｚ教授は国土開発計画の体系を次のようにモデル化されている。
すなわち、国土開発に関連する諸計画のその一を「公共事業関連計画」とし、その二を「土地利用計画」とし、その三を右一、二を総合する「総合計画」とする。要するに国土開発計画は、公共事業関連計画と土地利用計画の二本の柱とし、これがくみあわされて総合計画を構成するという体系にモデル化するのである。第一の公共事業関連計画は、右の道路の具体事例における道路整備五ヶ年計画等がその典型であろう。これは右の五ヶ年計画のような総事業量計画から、建設基本計画、実施計画に分けられる。
第二の土地利用計画は国土利用計画法における土地利用基本計画上の土地利用区分とそれに対応する重要な土地利用規制法の体系である。これを図示すると次のようになる。
この国土利用の規制の法技術として、通常所有権およびそれに由来する利用権を認めたうえで、それに制約を課するという方法がとられる。そして、この制約が処分性を考える際問題となつていることは前述したところである。第三の総合計画は、国土総合開発法による、全国総合開発計画、都府県総合開発計画、地方総合開発計画、特定地域総合開発計画の系列である。Ｚ教授は、このように、国土開発法を体系化し、その法的性質を次のように説明されている。
すなわち、計画には私人の権利、義務に法的影響を与える（従つてその効果を外部効果といつてよかろう）土地区画整理法上の計画（六条、七六条）、都市計画法上の都市計画（二九条、五二条の二、五三条）と、行政主体のみを拘束するものとがあり（従つて、その効果は内部的）その外部的及び、内部的効果も一様ではない（Ｚ・前掲書二三一ページ、Ｘ・前掲論文六九ページ）。例えば、高速自動車国道法の整備計画（五条）、道路整備特別措置法の工事実施基本計画（三条の三）等の公共事業計画は、以後、その計画にそつて、道路の建設が進められなければならないという意味で、拘束性の程度は高いといえるが、各種の総事業計画は、一種のガイドラインを提示したに過ぎないということができる。さらに、国土総合開発法の全国総合開発計画は、対内、対外的にも、ガイドラインの設定に過ぎず、各種の地域開発立法上の振興計画等は、法的には関係機関の努力義務を生ぜしめたにとどまり、単に行政主体に計画の作成権限を与え、その計画内容が行政主体の行動の指針となるに過ぎない。この意味でこのようなものを指針計画法といつてよいであろう（Ｚ・前掲書一六三ページ）。いいかえれば、計画策定権限は時に法律によつて与えられなくとも、行政の担当者がこれを自由に策定（又は、それを承認）できるのであつて、たまたま、その策定手続、権限を明確にし、あわせて、行政担当者に、計画の策定とその実施に関し、一定の内部的拘束性を与え、かつ場合によつては、私企業等の指導にも資するようにしようとするときに指針的計画法が特に制定されているとみることができるのである。
６　新産法の構造
新産法は昭和三七年に「大都市における人口産業の過度の集中を防止し、並びに地域格差の是正を図るとともに、雇用の安定を図るため、産業の立地条件及び都市施設を整備することにより、その地方の開発発展の中核となるべき新産業都市の建設を促進し、もつて国土の均衡ある開発発展及び国民経済の発達に資することを目的」として制定されたもので、その内容骨子は次のとおりである。新産業都市の建設は区域の指定から始まる。新産都市の区域の指定を受けようとする都道府県知事は、関係市町村長に協議（これには当該市町村の議会の議決が必要）したうえ、当該都道府県の議会の議決を経て内閣総理大臣に申請書を提出する（法二条）。
申請書の提出を受けた内閣総理大臣は、申請書を関係行政機関の長に送付する（二条一項）。関係行政機関の長は、第一条の目的を達成する必要があると認めるときは協議により、当該区域を新産業都市の区域として指定すべきことを内閣総理大臣に要請することになる（同条三項）。
内閣総理大臣は右要請に基づき、地方産業開発審議会の議を経て、当該区域を新産業都市の区域として指定する（同四項）。
その際、当該区域が法五条各号の要件を満たし、かつ、全国総合開発計画に適合するものでなければならないとされている（法五条）。
右の区域の指定の際、関係行政機関の長は内閣総理大臣に基本方針を決定すべきことを要請し、右要請に基づき内閣総理大臣は、地方産業開発審議会の議を経て、当該新産業都市に係る建設基本方針を決定し、関係都道府県の知事に指示する（法六条）。
区域の指定を受けた関係都道府県知事は、右の基本方針に基づき、新産業都市建設基本計画を作成し、内閣総理大臣に承認を申請する。
内閣総理大臣は、右建設基本計画が適当なものであるときは、これを承認する。そして、基本計画を変更する場合も右と同様変更の承認を申請することになる（法一〇条）。
そして、新産法は、一七条、一八条において国、地方公共団体等が新産業都市建設の促進に努めないし配慮することを規定したうえ、一九条～二二条において財政上の措置を「講ずるよう努めなければならない」旨を定めている。右規定を受けて、新産業都市建設及び工業整備特別地域整備のための国の財政上の特別措置に関する法律（以下「特別措置法」という）によつて一定の事業に係る地方債につき一定の利子補給を行うとともに（法二条）、国の負担割合の特例が認められる（法三条）。
ただここで注意しておきたいのは、右の特別措置は、原告らがいうような「計画の作成」に伴う効果ではなく、内閣総理大臣の承認に伴うものである。けだし、特別措置法一条は、「この法律は、新産業都市建設促進法（昭和三七年法律第一一七号）第一〇条の規定に基づいて内閣総理大臣が承認した新産業都市建設基本計画を達成するために必要な国の財政上の特別措置について規定する。」と明確に定めているからである。
従つて、原告らのいう「計画作成」に伴う効果なるものは内閣総理大臣の承認に伴うものなのであることは明文上明らかである。
このような新産法の構造をみてくると、本法律が、国土総合開発法の系列に属する総合開発計画（法五条二項）であつて（Ｚ・前掲書二二七ページ、Ｘ・前掲論文六九ページ）、単なる計画策定の手続と、行政機関相互の努力義務を定めたものに過ぎないことは明らかである（Ｚ・前掲書二二七ページ、二三一ページ）。してみれば、既に述べたとおり、どのような考えになつたとしても、本件のような総合開発計画の類に争訟の提起を認めるものでないことは明らかといわなければならない（Ｘ・前掲論文七一ページ）。


又八号地計画の如き具体的計画をその内容となし得ないものであることも明瞭である。
ただ前記新産法の構造については前述のとおりであるが、もう少しその制定の経緯と意義等を具体的に追求した方がより本件基本計画のマスタープラン性を明らかにし得るので、以下同点を中心に解明することとする。
（二）　新産業都市建設促進制度
１　新産法制定の経緯
（１）　我国経済は、一貫して東京大阪を中心とする大都市に人口及び産業が集中集積することにより発展してきたが、昭和三〇年代に至り、人口及び産業の大都市への過度の集中による弊害が俄かにクローズアツプされ、過大都市問題の解決と地域格差の是正が重要課題となつてきた。
そこで政府は、都市の過大化を防止し、地域格差を是正するため、昭和三六年に低開発地域工業促進法、昭和三七年に新産業都市建設促進法（以下「新産法」という。）、昭和三九年に工業整備特別地域整備促進法を制定するとともに、昭和三七年一一月に長い間懸案となつていた国土総合開発法所定の全国総合開発計画を作成し、これに右政策を盛り込んだ。
新産法は、その第一条において、産業の立地条件及び都市施設を整備して、その地方の開発発展の中核となるべき新産業都市の建設を促進することにより、大都市における人口及び産業の過度の集中を防止し、地域格差の是正及び、雇傭の安定を図ることを目的とする旨規定し、同法が右政策実現のため制定された法律であることを明らかにしている。
（２）　新産法は、右の目的達成のため、新産業都市区域の指定、建設基本方針の指示、建設基本計画の作成等の手続を規定し、国及び地方公共団体並びに関係行政機関は右基本計画達成のため努力し、又は配慮すべき旨規定している。その詳細は、次項に記載するとおりである。
２　建設基本計画の意義と作成手続
（１）　新産業都市の建設を促進するためには、まず工場用地、住宅、住宅用地、工業用水道、道路、鉄道、港湾、上下水道、教育施設、厚生施設等の根幹的都市施設を充実整備しなければならない。これら各種都市施設の整備が、その間の均衡を保ちながら総合的に実施されてはじめて効果的に新産業都市の建設を促進することができるのである。
ところが、これら都市施設の整備事業は、国、都道府県、市町村等がそれぞれ独自の立場で実施するうえ、国がこれを実施する場合にも、その権限が各省庁に分属しているので、必ずしも十分な効果をあげ得ないことが少なくない。そこで新産業都市の建設を効果的に促進するためには、これらの分散した権限を一定の目標に向けて統合し、施設整備のための各種の施策や事業が有機的かつ総合的に実施されるような体制を確保することが必要である。
（２）　このような要請に応ずるため、新産法は、所定の自然的社会的経済的条件を満たし将来相当規模の産業都市が形成されると認められる地方を新産業都市の区域に指定し、同区域につき国と関係都道府県が協力して新産業都市建設基本計画を作成し、これを新産業都市建設行政の指針とすることにしている。すなわち、内閣総理大臣は、国土庁長官、農林大臣、通商産業大臣、運輸大臣、労働大臣、建設大臣及び自治大臣の要請に基づき、地方開発審議会の議を経て、新産業都市の区域を指定するとともに当該新産業都市に係る建設基本方針を決定し、これを関係都道府県知事に指示する（新産法第三条、第四条、第五条、第六条）。関係都道府県知事は、右基本方針に基づき、新産業都市建設協議会の意見をきいて、当該新産業都市に係る建設基本計画を作成し、内閣総理大臣の承認を得るものとし
ている（新産法第一〇条）
そして、新産業都市建設基本計画が作成された場合には、国及び地方公共団体は、右基本計画を達成するために必要な施設の整備に努めなければならない（新産法第一七条）、国の行政機関の長、都道府県知事又は港湾管理者の長は、新産業都市の区域内の土地を右基本計画を達成するために必要な施設整備の用に供するため、公有水面埋立法、その他の法律の規定による許可その他の処分を求められたときは、新産業都市の建設が促進されるよう配慮するものとする（新産法第一八条）旨規定し、国、地方公共団体、国の行政機関の長、都道府県知事及び港湾管理者の長に対し、新産業都市建設基本計画を達成するため努力し、又は配慮すべき一般的抽象的義務を規定している。
（３）　このようにして作成される新産業都市建設基本計画には、（１）　開発すべき工業の業種及び規模等に関する工業開発の目標
（２）　人口の規模及び労働力の需給
（３）　土地利用
（４）　次に掲げる施設の整備
イ　工場用地、ロ住宅及び住宅用地、ハ工業用水道、二道路鉄道港湾等の輸送施設、ホ水道及び下水道、へ教育施設及び厚生施設、ト職業訓練施設、チ通信施設、公園、緑地その他当該新産業都市について特に必要と認められる主要な施設以上に掲げる事項の大綱及び（４）の施設整備に必要な経費の概算を記載するものとしている（新産法一一条、同施行令四条）。
右記載事項のうち（１）ないし（３）の事項は建設すべき新産業都市の規模構造を示してその目標を明らかにしたものであり、（４）はそのために必要な施設整備の大綱を示したものである。
（４）　右の新産業都市建設基本計画の作成事務は、国の事務であるが、地方自治法第一四八条第二項、別表第三の五の一一の規定により、都道府県知事に機関委任されているものである。
右事務は、地力都市の建設に関するものであるから、本来地方の特性を加味して、地方公共団体が独自の立場で作成すべきものであるともいえるが、新産業都市の建設そのものが国の重要政策に関するものであるから、国全体の立場から配慮する必要があるとして国の事務に留保したものである。
（３）　新産業都市建設基本計画の法的性質
（１）　新産業都市建設基本計画は、国・地方公共団体等に対し、新産業都市建設の大綱を明らかにし、新産業都市の建設に関する行政の指針を提示する行政計画である。新産業都市建設行政の総合性を確保する手段として、極めて重要な地位を占めるものである。
しかし、法律的には、努力し、又は配慮すべき抽象的義務の目標を明らかにするにすぎないものであり、国又は地方公共団体等を具体的に拘束する効力を有するものではないから、その性格は新産業都市の建設に関する行政の指針を提示する訓示的行政作用であると解すべきである。
（２）　新産業都市建設基本計画は、行政の指針を提示し、行政の総合性を確保するための行政計画であるから、その名宛人は国・地方公共団体又はその行政機関であり、国民を名宛人とするものではない。


Ｚ教授も「国土開発には、多くの計画（法）が関係していることが指摘された。それらはその計画の対象を異にするが、直接私人の権利義務に関係するものではなく、国・地方公共団体に計画の策定権限を与えるものであること、その計画の内容が主として、国・地方公共団体等の行政主体の行動の指針となるものであることに共通性を有しており、その意味でこれを指針的計画法と名づけることができる。したがつて私人との関係は二重の意味で間接的なものであるために、従来、直接的効果をもつ土地利用規制法、強制的権限取得法とは異なつた取扱いがされている。」（現代法学全集五四巻一六二頁）と説明している。
４　新産業都市建設基本計画の実現
（１）　新産業都市建設基本計画の作成事務は、国の機関委任事務を執行する都道府県知事において担当するが、同計画達成のため必要な施策・事業の実施は、国又は地方公共団体において担当する。総合計画、開発計画には、計画作成者と計画実現者の異なるものが少なくないが、右の基本計画もその一である。（２）　新産業都市の建設を促進するためには、新産業都市建設基本計画に定める施設整備の事業を実施することが何よりも重要である。右の事業は、それぞれの事業法及び地方自治法等の規定により国又は地方公共団体の行う公共事業に含まれている。例えば、工場用地の整備事業は、地方自治法第二条第三項第一二号及び同条第六項第一号により市町村又は都道府県において実施するものとされており、道路の整備事業は、道路法第一二条、第一五条及び第一六条並びに地方自治法第二条第三項第二号、同条第六項第一号及び同条第八項等により、道路の種類に応じ国・都道府県又は市町村において実施するものとされている。右の事業を実施する国又は地方公共団体は、新産業都市建設基本計画の提示した指針に基づき、整備計画、実施計画、設計書等を作成し実施していくが、その関係は後記第三において詳述するとおりであるから、ここではこれらの事業が実施者の裁量において実施されるものであることを指摘するにとどめる。（３）　計画については常に実効性の確保が重要な問題である。新産業都市建設基本計画については、作成者と実現者が異なるので、その面からの配慮も必要である。更に地方公共団体の実施する事業については、資金の確保がその成否を決する鍵となる。
そこで新産法は、国又は地方公共団体等に対し新産業都市建設基本計画達成のため努力し、又は配慮すべき義務を負わせるとともに（同法第一七条、第一八条）、国に対し新産業都市の建設に資するため必要な財政上の措置等を講じ、地方債について特別の配慮をなすことを求めている（同法第一九条、第二〇条）。また、新産業都市建設及び工業整備特別地域整備のため国の財政上の特別措置に関する法律は、都道府県の起債に対する利子補給、市町村事業の補助率の嵩上げを規定し、新産業都市建設基本計画の実効性の確保を期している。
５　新産工特地域
昭和三九年に、岡山県南、大分、日向延岡、徳島、東予、松本諏訪、新潟、常磐郡山、仙台湾、八戸、富山高岡、不知火有明大牟田、道央の一三地区が新産業都市に指定され、昭和四〇年に秋田湾地区、翌四一年に中海地区が追加指定されたので、新産業都市は全部で一五地区となつた。右新産業都市については、昭和三九年から昭和四一年にかけてそれぞれ建設基本計画が作成され、昭和五二年にいずれも改訂されている。
工業整備特別地域は、昭和三九年制定の工業整備特別地域整備促進法第二条により、鹿島、東駿河湾、東三河、播磨、備後、周南の六地区と定められている。工業整備特別地域についても整備基本計画が作成され、昭和五二年にその改訂が行われている。
（三）　大分地区新産業都市の建設
１　はじめに
大分地区新産業都市の建設は、昭和三四年の一号地埋立着工の時から事実上開始され、その後今日まで大分県政の重要課題として推進されてきているものである。しかし、その範囲は三市七町に及び、その事業は工業用地の造成から公園緑地の造成に至るまで重要な都市施設を網らしているので、すべてを明らかにすることは困難である。そこで、ここでは本件に昀も関係の深い大分地区臨海工業地帯の建設に焦点を合わせ、大分地区新産業都市の建設の流れを明らかにする。
２　大分鶴崎臨海工業地帯の建設
（１）　大分鶴崎地区は、瀬戸内海の西縁にあたり、阪神工業地帯をはじめとする内海工業地帯との交通が極めて便利であり、北九州工業地帯にも近接している。またその臨海部は埋立てに適する遠浅の地形であり、かつ、港湾条件にも恵まれ、背後地には水量の豊富な大野川の水資源を有している。これらの大分鶴崎地区の自然的地理的条件は、臨海工業地帯の建設に極めて適している。（２）　そこで、大分県は、昭和二八年から基礎調査を実施するとともに、日本大学教授鈴木雅次に臨海工業地帯建設についての調査報告を求め、これらの資料に基づき昭和三三年に別紙四の図のごとき大分鶴崎臨海工業地帯の造成計画を作成した。右計画に基づき、大分県は、昭和三四年既に一号地の埋立工事に着工している。（別紙四参照）
（３）　他方大分県は、昭和三〇年頃から企業の誘致活動をはじめ、昭和三二年には鶴崎パルプ（当時兵庫パルプ）が右一号地背後地に進出し、昭和三五年には九州石油が一号地に進出することを決定し、昭和三六年には新日鉄（当時富士製鉄）が三・四・五号地（現三・四号地）に進出することを決定した。これにより、大分鶴崎臨海工業地帯は、新日鉄及び九州石油の鉄と油を中心とする臨海工業地帯として発展する基礎を与えられたことになる。（４）　大分県は、それまで農林漁業等の第一次産業に依存する典型的な農業県、後進県であつた。県民は、雇傭機会に恵まれず、毎年幼い学卒者が京阪中京地区に集団就職する光景が続き、県民所得は全国昀下位のグループに属していた。このような時に大分鶴崎臨海工業地帯の建設がはじめられ、製鉄製油の二大産業の立地が決定されたのである。県民は、大分県の将来に明るい期待を抱き、挙げて右事業の拡大促進を希望した。


（５）　他方国は、昭和三六年に全国総合開発計画の草案を発表し、昭和三七年には新産法を制定する等して地方開発関係の施策を強力に推進していた。（６）　そこで大分県は、大分地区につき新産業都市の指定を受け、国の政策に従つて大分県の工業化を促進し、県民所得の向上雇傭機会の増大等の県民の要請にこたえることを決め、昭和三六年頃からその準備作業をはじめた。（７）　大分県は、まず昭和三七年に、大分県鶴崎臨海工業地帯の範囲を現在の新産業都市区域に拡張し、これらの区域を対象として「大分鶴崎臨海工業都市の建設に伴う施設整備計画」を作成するとともに、これをその直後に作成した大分県の総合開発計画である「大分県基本計画」（法定計画ではない。）に盛り込んだ。右施設整備計画に定める工場用地の整備計画は左記のとおりである。（８）　次いで大分県は、大分港の港湾管理者として、昭和三七年に「大分港の港湾計画」（昭和三四年作成）を変更して、大分県の右工場用地整備計画を盛り込
み、
同計画との間の整合性を確保した。
（９）　大分県は、以上の計画に基づき、昭和三九年三月末までの間に一号地及び五号の造成工事をほぼ完了し、二、三、四号地の造成工事に着工している。その状況は左表記載のとおりである。
３　新産地区指定、基本計画作成その後の建設
（１）　昭和三七年八月一日新産法が施行された。
大分県知事は、関係市町村長の同意を得て昭和三八年二月二五日大分地区新産業都市の区域指定の申請をなした。内閣総理大臣は、昭和三九年一月三〇日、大分地区新産業都市の区域指定をなし、同日乙第三号証の建設基本方針を指示した。（２）　大分県知事は、右基本方針に基づき乙第五号証の大分地区新産業都市建設基本計画を作成し、昭和三九年一二月三日内閣総理大臣に対し右基本計画の承認申請をなした。内閣総理大臣は同年同月二五日右基本計画を承認した。（３）　右基本計画は、おおむね昭和五〇年を目標年次として、工業生産の規模はおおむね五、二五〇億円、人口の規模は約六四万人に達するものと見込み、そのために必要な施設整備の大綱を定めたものである。右基本計画は、工場用地の整備ににつき「昭和五〇年の工業開発の目標に適合するよう大分杵築地先等の臨海工場用地および大分市下郡等の内陸工場用地の造成により、約一、二五〇ヘクタールの工場用地の確保を図る。」と定めている。
（４）　右基本計画の作成により、大分県が昭和三七年に作成し実施していた「大分鶴崎臨海工業都市建設計画」は、右基本計画達成のため大分県の実施する施設整備事業の性質を兼ね備えることになつた。そこで、大分県は昭和三九年に、右の大分鶴崎臨海工業都市建設計画の見直しを行い、新たに「大分地区臨海工業地帯建設計画」を作成し、右基本計画との間の整合性を図つた。その際作成した大分地区臨海工業地帯建設計画の工場用地整備計画は左表記載のとおりである。（５）　大分県は、既に着工していた三、四号地の造成事業を推進し、昭和四五年三月までにその約七〇パーセント四五〇ヘクタールの造成を完了した。（６）　他方大分県は、立地企業の誘致活動を進め、昭和三九年には昭和電工グループの二号地進出、昭和四〇年には九電の一号地進出が決定し、五号地にも相当数の中小企業の進出が決定した。そして昭和四四年には、一号地の大分火力発電所、二号地の石油化学コンビナートが操業を開始し、三、四号地の製鉄所の建設に着工している。
これを整理すれば、左表のとおりである。
４　二期計画（八号地計画を含む。）の作成
（１）　大分地区新産業都市の建設は、昭和四四年までに一ないし四号地の進出企業全部が操業を開始し又は工場の建設に着工した。
これにより、大分地区新産業都市の建設は製鉄製油等の基幹産業の誘致を中心とする前期の時代に引続き、これらの基幹産業の先導的機能を利用して、付加価値生産性の高い輸送用機械等加工組立型の関連企業を誘致し、雇傭効果、波及効果の増大、産業構造の多様性の確保等に努力すべき後期時代を迎えることになつた。（２）　そこで大分県は、大分地区臨海工業地帯建設計画の見直しを行い、大野川を境にそれ以西を一期計画、それ以東を二期計画、杵築地区を三期計画と称する大分地区臨海工業地帯建設計画の素案を作成し、昭和四四年三月七日及び昭和四五年三月五日開催の大分地区新産業都市建設協議会に付議し、同協議会の了承を得て、右計画を決定した。（なお、新産業都市建設協議会は、新産法第一六条の規定により、新産業都市建設基本計画の作成につき調査審議するほか、新産業都市建設促進に関する重要事項についても調査審議するため設置された機関である。）本件の八号地計画は、右二期計画の一内容として、右計画と同時に作成された工場用地造成計画である。
右の一期計画及び二期計画の工場用地の造成位置は、乙第八号証の二の大分臨海工業地帯計画図記載のとおりであり、その面積は次表記載のとおりである。（３）　大分県は、昭和四五年に乙第八号証の一、二の大分県基本計画を作成し、更に翌四六年には乙第九号証の一、二の大分港港湾計画を作成し、その両者に右の一期計画及び二期計画を盛り込み、右各計画相互間の整合性を確保する措置を講じている。
（４）　その後大分県は、昭和四八年一月に三号地を一三ヘクタール縮小する変更を行い、同年一一月には一号地を二一四ヘククタール縮小し、六号地を六〇ヘクタール拡大する変更を行い、更に昭和四九年には七号地をＡＢＣの三地区に区画して造成しその面積を合計七五ヘクタール縮小する変更を行つている。
５　八号地計画の中断
（１）　大分県は、右の二期計画を実施するため、昭和四五年四月頃から関係市町村である大分市及び＜地名略＞の行政当局、議会並びに地区住民に対し右計画の説明を行うとともに、＜地名略＞、＜地名略＞、＜地名略＞、＜地名略＞の四漁協に対し漁業権放棄についての補償交渉に応ずるよう要請した。佐賀関町漁協を除く＜地名略＞、＜地名略＞、＜地名略＞、＜地名略＞（昭和四八年九月に佐賀関町漁協から分離独立したもの）の四漁協は、大分県の右要請に応じ、左表記載の日に左表記載の補償金により六号地、七号地及び公共埠頭部分の漁業権の放棄を承諾した。


（２）　しかし、八号地部分の海面に当時漁業権を有していた佐賀関町漁協は、数度の説明会を開催したにもかかわらず、補償交渉に応じなかつた。そこで大分県は、昭和四七年一二月二三日新産業都市建設局長名をもつて「新産業都市建設第二期計画の実施に伴う漁業補償交渉の開始について」と題する文書を送付し、「漁業補償等についての話合いを早急に行いたい。」旨申し入れた。（３）　右の申入れを受けた佐賀関町漁協は、その後理事会、総代会、総会等を開催し、この問題を審議したが、結論を得ないまま、各種会合の流会が続き、漁協の運営自体にも支障を来たす状況となつた。そして昭和四八年五月二〇日には総会が流会したのみならず、負傷者まで出すという異常事態が発生した。（４）　他方昭和四〇年代に入り、公害防止、環境保全が重要な社会問題となつた。そして昭和四二年には公害対策基本法が制定され、昭和四八年には大気汚染に係る環境基準が告示された。
（５）　そこで大分県は、昭和四八年五月二五日佐賀関町漁協及び佐賀関町民に対し町と漁協の将来のあり方について冷静に判断してもらうとともに、環境影響調査を実施するため、「八号地計画は、二期計画から分離して一時中断する。」旨決定し、同計画の実施は、佐賀関町漁協の正常化、関係住民のコンセンサス、環境影響調査の三条件が整備されるまでこれを行わないこととした。
６　二期計画の実施
（１）　大分県は、昭和四七年に、六号地及び七号地のＡＢ並びに公共埠頭の漁業補償を終わり、公有水面埋立免許を受け、昭和四八年に七号地のＡＢ及び公共埠頭の埋立工事に着工し、昭和四九年には六号地の埋立工事に着工した。ところが本訴において原告らが取消を求めている七号地のＣ及び八号地の埋立てについては、全く工事に着工していないのみならず未だ漁業補償さえも終わつていない。
（２）　進出企業については、昭和四七年に、九州石油、昭和電工、三菱商事の三社が六号地に進出することを決定し、同年三井物産及び三井造船が七号地のＡに進出することを決定した。
しかし、七号地のＣ及び八号地についてはいずれの企業とも進出協定を締結していない。なお、七号地のＢは中小企業団地とする予定である。
７　本件基本計画の作成
（１）　昭和三九年に作成した大分地区新産業都市建設基本計画は、昭和五〇年を目標年次とするものであつた。しかし、大分地区新産業都市の建設は、その後の社会経済情勢の変化に伴う遅れなどから、必ずしも計画どおりには進行せず、目標年次の五〇年に至つてもなお建設途上にあつた。
また、新産業都市の建設を促進するため、財政上の優遇措置を定めた財特法の適用期間も、昭和五〇年から昭和五五年に延長された。
（２）　そこで大分県知事は、基本計画の計画期間を更に五年間延長するため、昭和五一年一二月二二日開催の大分地区新産業都市建設協議会の審議を経て、昭和五二年一月八日乙第一三号証の本件基本計画を作成した。（３）　大分県知事は、昭和五二年一月八日内閣総理大臣に対し、右基本計画の承認申請手続をなした。内閣総理大臣は、昭和五二年三月一八日右基本計画を承認した。
（４）　右基本計画は、昭和五五年を目標年次として、工業生産の規模はおおむね一兆三、七〇〇億円、人口の規模は約六一万人に達するものと見込み、そのために必要な施設整備の大綱を定めている。
右計画は
（イ）　工場用地の整備につき、「大分地先等の臨海工場用地及び大分市＜地名略＞の内陸工場用地の造成により、約五九〇ヘクタールの工場用地の確保を図る。」（ロ）　環境保全につき、「産業の開発に当たつては地域住民の健康の保護と快適な生活環境の保全に徹する必要がある。」「このような観点から、まず、公害の未然防止を第一として対処するものとする。」「特に臨海工場用地の造成に当たつては、瀬戸内海の環境保全に十分配慮するとともに、環境影響評価を実施し、その結果に応じて所要の措置を講ずる。」
（ハ）　基本計画の運用につき、「この建設基本計画は、おおむね昭和五五年を目標年次とする新産業都市の建設の大綱を明らかにしたものであるが、その実施に当たつては、企業の立地動向、人口の増減その他経済諸条件の推移を勘案し、かつ、財政状況等との調整を図りつつ、弾力的に運用するとともに、農地、漁場等の用途転換、既得水利権の変更及び実施中の事業で中止、変更等を要するものについては、これらと十分調整を図り、また、環境の保全の確保に配意しつつ、開発を進めるものとする。」
と定めている。
８　まとめ
以上の事実を日時の経過に従つて要約すると次のとおりである。昭和三三年　○大分鶴崎臨海工業地帯の造成計画を作成
同　三四年　○大分港港湾計画を作成
○　大分鶴崎臨海工業地帯の造成計画に基づき一号地の埋立工事に着工
同　三六年　○全国総合開発計画の草案発表
同　三七年　○新産法制定
○　同三三年の大分鶴崎臨海工業地帯の造成計画の範囲を拡大し、「大分鶴崎臨海
工業都市の建設に伴う施設整備計画」を作成
○　大分県基本計画を作成し右計画を盛り込む。
○　同三四年作成の大分港港湾計画を変更して、大分県の右工場用地整備計画を盛り込み両者間の整合を図る。
〇一号地と五号地の造成工事ほぼ完了
〇二、三、四号地の埋立工事の着工
同　三九年　○新産法に基づく大分地区新産業都市の区域指定
○　大分地区新産業都市建設基本計画作成承認
右計画により、同三七年に大分県が作成し実施していた「大分鶴崎臨海工業都市の建設に伴う施設整備計画」は、右基本計画達成のため大分県が実施する施設整備事業の性質をも兼ね備えることとなる。
○　同三七年作成の大分鶴崎臨海工業都市建設計画を見直して、大分地区臨海工業地帯建設計画を作成し、右基本計画との間の整合性を図る。同　四五年　○三号地、四号地の造成工事は、約七〇パーセント完了Ｏ同三九年に大分県が作成した大分地区臨海工業地帯建設計画を見直し、新たに大
分地区臨海工業地帯建設計画を決定
八号地計画は二期計画の一内容として、同計画と同時に作成された工場用地造成計画である。


○　大分基本計画を改訂し、右計画を盛り込み両者間の整合を図る。同　四六年　○大分港港湾計画を改訂し、右大分地区臨海工業地帯建設計画を盛り込み両者間の整合を図る。
同　四八年　〇同四五年に作成した大分地区臨海工業地帯建設計画のうち三号地を
一三ヘクタール縮少
○　右計画のうち一号地を二一四ヘクタール縮少
○　右計画のうち六号地を六〇ヘクタール拡大
○　大分県は、「八号地計画は、二期計画から分離して一時中断する。」旨を発表する。
同　四九年　○右計画のうち七号地をＡ、Ｂ、Ｃの三地区に区画し、合計して七五
ヘクタール縮少
〇六号地、七号地Ａ、Ｂ、公共埠頭の漁業補償を終わり、公有水面埋立免許を受
け、埋立工事着工
同　五二年　○同三九年に作成した大分地区新産業都市建設基本計画を改訂した本
件基本計画を作成
Ｏ右基本計画を承認
大分地区新産業都市建設の経過を要約すれば、以上のとおりである。八号地計画が大分県の計画であることは右の経過からみても明らかである。
（四）　基本計画と八号地計画の関係
１　はじめに、
八号地計画が本件基本計画の一部であるか否かにつき原被告の主張が対立している。
右の争いは、結局前記概要（乙第一六号証）が本件基本計画を記載した書面であるか否かによつて決せられることになる。
そこで本項においては、本件基本計画がどのような手続を経て作成されたか、またどのような手続を経て実現されるかを検討するとともに、併せて原告らのこの点についての主張も検討し、右概要（乙第一六号証）が本件基本計画を記載した書面でないこと、したがつて、八号地計画は本件基本計画でないことを明らかにする。
２　作成手続からの検討
（１）　新産業都市建設基本計画の作成変更は、都道府県知事が建設基本計画書又はその変更計画書を作成し、内閣総理大臣の承認を得てはじめて有効に成立するものである。
したがつて、特定の計画が新産業都市建設基本計画であるとするためには、第一に都道府県知事がこれを書面に記載することを要し、第二に内閣総理大臣がこれを承認することを要する。
右の両方式を履践していない限り、それがどのような計画であろうとも、新産業都市建設基本計画又はその変更計画として有効に成立することはできないことになる。
そこでまず右概要（乙第一六号証）が右各要件を具備しているか否かについて検討する。
（イ）　大分県知事が本件基本計画書として作成した書面は乙第一三号証のみである。
国土庁地方振興局長は、昭和五一年六月一九日付け国地総第一〇九号の通達をもつて、大分県知事に対し、基本計画の変更申請を行う場合には、基本計画素案と基本計画改訂関係参考資料を昭和五一年七月二四日までに提出するよう指示するとともに、提出すべき基本計画素案と基本計画改訂関係参考資料の様式を別個に示した（乙第一一号証）。
そこで大分県知事は、大分地区新産業都市建設基本計画を変更することとし、右通達の様式に従つて基本計画素案と基本計画改訂関係参考資料とを別個に作成し、国土庁地方振興局長に提出した。その際作成した基本計画改定関係参考資料が乙第一五号証である。
その後、大分県知事は、昭和五一年一二月二二日大分地区新産業都市建設協議会を招集し、乙第一三号証と同一内容の改訂基本計画案及び乙第一五号証の基本計画改訂関係参考資料を提出し、基本計画の変更につき調査審議することを求めた。その結果右協議会は、出席委員二九名中賛成二八反対一の多数決により、右改訂基本計画案どおり変更することが相当である旨決議した（乙第一四号証）。そこで大分県知事は、昭和五二年一月八日内閣総理大臣に対し、企総第八〇〇号の文書を提出して、右基本計画の承認を求める手続をなした（乙第一二号証）。右申請書に添付して提出した別紙一は乙第一三号証の本件基本計画であり、別紙二は乙第一四号証の大分地区新産業都市建設協議会における審議経過の概要である。以上の事実により、大分県知事が本件基本計画書として作成した書面は、乙第一三号証のみであり、乙第一六号証は、前記第一の要件を欠いでいるので、本件基本計画とみることはできない。
（ロ）　内閣総理大臣が本件基本計画として承認したのは、乙第一三号証のみである。
大分県知事は、昭和五二年一月八日内閣総理大臣に対し、本件基本計画の変更の承認を求める申請手続をなした。その際大分県知事が内閣総理大臣に提出した書類は、乙第一二号証及びこれに添付した乙第一三号証、同第一四号証のみである。乙第一五号証及び乙第一六号証は、共に提出さえもしていない。そして、右申請書は「大分地区に係る新産業都市建設基本計画を別紙一のとおり変更したので、これを承認されたく申請する」旨記載し、承認を求める対象が別紙一の乙第一三号証のみであることを明白に表示している（乙第一二号証）。
更に、内閣総理大臣は、昭和五一一年三月一八日国地総第二二号をもつて本件基本計画の変更を承認しているが、右承認書も「昭和五二年一月八日付け企総第八〇〇号をもつて承認申請のあつた大分地区新産業都市に係る新産業都市建設基本計画の変更については、新産業都市建設促進法第一〇条第二項の規定に基づき承認する。」と記載し、承認の対象が申請のあつた乙第一三号証の基本計画のみであることを明白に表示している（乙第一七号証）。
以上の事実により、内閣総理大臣が本件基本計画として承認した計画は、乙第一三号証の計画のみであり、乙第一六号証の計画でないことが明らかである。したがつて、乙第一六号証は前記第二の要件を欠いでいるので、本件基本計画とみることはできない。
以上の事実により乙第一六号証は、前記第一、第二の要件を欠いでいるので、本件基本計画でないことは明白である。
（２）　乙第一五号証は、本件基本計画作成のための参考資料であり、乙第一六号証はその抜すいである。


（イ）　乙第一五号証は本件基本計画作成のための参考資料である。計画は、それがどのような種類のものであつても、現状を正確に把握し、これにビジヨンを加えて作成されるものである。殊に新産業都市建設基本計画の変更にあたつては、昭和三九年以来一〇年余の長期にわたり、国又は地方公共団体の行政活動の指針として機能してきた計画の変更であるから、その成果の正確な認識なしに、これを変更することは許されないといわなければならない。そこで、大分県知事は、まず大分地区新産業都市建設区域内の人口、産業、国・地方公共団体等の実施する施設整備事業の成果、今後の計画等につき詳細慎重な調査を実施し、これを乙第一五号証の大分地区新産業都市建設基本計画改訂関係参考資料にまとめた。そして、そのうえで、右参考資料記載の事実を前提的事実として、昭和五五年までに建設すべき大分地区新産業都市の大綱を検討決定し、これを乙第一三号証に記載して本件基本計画を作成したものである。乙第一五号証が参考資料であることは、その内容に、既に実施済の計画まで記載している点からみても明らかである。
（ロ）　乙第一六号証は、乙第一五号証の抜すいである。乙第一六号証は、大分県が大分県議会全員協議会（議会運営を円滑に行うため設けられた任意的な協議会）において、基本計画変更の趣旨を説明し、その了解を求めるための説明資料として、乙第一五号証の必要部分を抜すいして作成し、昭和五一年一二月一八日開催の大分県議会全員協議会において大分地区新産業都市建設事業の進行状況、今後の見通し、基本計画変更の必要性等の説明資料として使用したものである。
乙第一六号証が乙第一五号証の抜すいであることは、両書面を対照すれば、直ちに判明する。すなわち、乙第一六号証の一頁の表は乙第一五号証の九頁の表であり、同様二頁の表は八頁の表、三頁の表は一二頁の表、四頁の表は一三頁の表、五頁の表は一四頁の表、六頁の表は一六、一七頁の表をそれぞれ移記したものである、以下についても同様の関係にある。
以上の事実により、大分県知事が本件基本計画書として作成した書面は、乙第一三号証のみであることが明らかである。
（３）　以上のとおり乙第一五号証及び乙第一六号証は、作成手続のどの側面から検討してみても本件基本計画を記載した書面ではない。したがつて、乙第一五号証及び乙第一六号証のみに記載され、乙第一三号証に記載されていない八号地計画は本件基本計画ではない。このことは、乙第一三号証がいわゆる処分書であることから明白である。
３　実現手続からの検討
（１）　新産業都市建設基本計画は、新産業都市建設の大綱を明らかにし、新産業都市建設に関する行政の指針を提示する行政計画である。計画事項が根幹的都市施設のほとんどに及び、計画期間が長期である点に特色を有する。そのため、右計画は、他のこの種の計画に比較し、一層弾力性・抽象性を有しなければならない。したがつて新産業都市建設基本計画は、当然に次のような性質を要求する。（イ）　計画自体に弾力性をもたせるべきものである。（ロ）　国・地方公共団体等に対し共通の指針を提示すべきものである。そして右（１）ないし（２）の性質は、乙第一六号証記載の各計画と相容れない性質のものであるから、この点からみても乙第一六号証は、本件基本計画を記載した書面ではない。その詳細は以下のとおりである。
（２）　基本計画は、計画内容自体に相当の弾力性を持たせる必要がある。基本計画は、計画者が自ら計画内容を実施する整備計画、事業計画ではなく、国又は地方公共団体に計画達成のための努力又は配慮を求める行政計画であるから、計画内容自体に相当の弾力性を与え、国又は地方公共団体にそれぞれの事情に基づく裁量の余地を残す必要がある。
また、基本計画は、昭和五五年を目標年次とする長期計画であるから、この間の社会経済情勢の推移に応じ、適切な措置を講ずるためにも、計画内容自体に相当の弾力性を持たせる必要がある。特に工場用地の整備については、産業構造の変化・技術の革新等による影響が大きいので、これらの変化に応ずるため、裁量の余地を大きく与える必要がある。
更に、もし仮りに乙第一六号証の各計画が基本計画であるとすれば、これを変更するにはその都度変更計画書を作成し、内閣総理大臣の承認を得なければならないことになり、あまりにも煩瑣にすぎる。
例えば、工場用地の造成は、経費・造成技術・進出企業の内容等により様々な影響を受け、竣工までの間に度々変更を余儀なくされる。この点は、第二の大分地区臨海工業地帯建設の経過をみれば一目瞭然である。そしてこのことは、単に工場用地の造成についてのみいえることではなく、乙第一六号証の各整備計画のすべてについて、大なり小なり一様にいえることである。
したがつて、仮りに乙第一六号証が基本計画であるとすれば、これらの計画を変更するたびに、その都度、変更計画書を作成し、内閣総理大臣の承認を求めなければならないことになる。もしそのようなことになれば、それによる行政の負担は著しく増大し、その煩はおそらく堪え難いものになる。
基本計画は、新産業都市建設の大綱を示すものである。したがつて、このような個々の実施計画の変更までいちいち反映させる必要のないことはいうまでもない。乙第一六号証は、その意味においても、基本計画を記載した書面と解すべきではない。
（３）　基本計画は、国・地方公共団体等に対し共通の指針を提示し、行政の総合性を確保する手段であるから、各地方公共団体の個別的計画を記載することは適当でない。
基本計画は、もともと全体的な立場から長期間の新産業都市建設の指針を提示するものであるから、施設整備についても、全体としてどこにどの程度整備すべきかを定めるべきであり、個々の整備事業をどの地方公共団体が実施するかまで定めることは適当でない。新産法が施設整備につき大綱を定めるよう規定したのもその趣旨である。
しかるに、乙第一六号証は、各種の施設整備事業につき事業主体・事業場所・計画規模等を具体的に記載している。例えば、八号地の工場用地整備事業についてみれば、事業主体は大分県、造成場所は＜地名略＞臨海部、造成目標は二九八・五ヘクタールと記載している。したがつて、もしこれが基本計画であるとすれば、特定の地方公共団体に対し、特定の事業の実施を求める性質を帯びてくるので、右の地方公共団体が何らかの事情で右事業を実施することができなくなつたとしても、他の公共団体にはこれを実施する努力義務がないことになり、基本計画の総合性確保の機能が著しく減少することになる。乙第一六号証が基本計画であるとすれば、右のごとき奇妙な結論が出てくる。


これに対し本件基本計画を記載した乙第一三号証は、工場用地の整備につき、大分地先等の臨海部及び大分市＜地名略＞の内陸部に合計約五九〇ヘクタールの工場用地の確保を図る旨記載し、確保すべき工場用地の全体につき、造成位置の概略及び合計面積を定めているが、造成事業の実施者その他造成事業の具体的内容については何ら定めていない。したがつて、この場合には関係地方公共団体全部に対し一律に同一の目標ないし指針を提示したことになるから、各地方公共団体は、それぞれの事情に基づき、造成位置・造成面積等を個別に決定し、他の地方公共団体の実施する事業も含め、その総和が右目標に達するよう努力し、又は配慮することになる。
更に、何らかの事情で特定の地方公共団体の造成事業が不能になり、全体としての造成面積が目標に達しなくなつたときは他の地方公共団体がこれに代わり、あるいは造成場所を計画地区内の他の場所に変更して、これを補うよう努力し、又は配慮することができることになる。この場合には、国又は地方公共団体の行政を、より多面的に総合することができる。
以上のとおり、基本計画は、全体的な立場から、国又は地方公共団体全部に対し共通の指針を提示しその達成のための努力又は配慮を求めるべきものであるから、個別的な事業を記載している乙第一六号証は、右基本計画を記載した書面と解すべきではない。
（４）　以上のとおり、乙第一五号証、乙第一六号証は実現手続のどの側面から検討してみても、本件基本計画を記載した書面ではない。したがつて、乙第一五号証、同第一六号証のみに記載され乙第一三号証に記載されていない八号地計画は本件基本計画ではない。
４　原告らの主張の検討
（１）　原告らは、乙第一六号証が基本計画を記載した書面であり、したがつて乙第一六号証の八号地計画は基本計画の一部である旨主張し、右主張事実を推認させる事実として以下の事実を主張している。
（イ）　乙第一六号証の各計画は、既に実施段階にある。基本計画は、右各計画をそのまままとめたものである。
（ロ）　基本計画には熟度の高い計画を記載すべきであるが熟度の高い計画は乙第一六号証にしか記載されていない。
（ハ）　被告側が八号地計画は基本計画に含まれる旨表明し県民もそれを信じている。
（ニ）　乙第一六号証記載の事業につき財特法の優遇措置を受けている。そこで、右の（イ）ないし（ニ）の各主張を検討する。
（２）　原告らの（イ）の主張について
乙第一六号証記載の各計画が基本計画変更前に作成されたものであること、右計画の一部が既に実施されていること、右各整備計画の合計が基本計画の当該整備計画の内容とほぼ一致していることはいずれも認める。
しかし、右事実があつたとしても、乙第一六号証は依然として基本計画を記載した書面ではない。
すなわち、大分地区新産業都市の建設は、昭和三九年に作成した基本計画の指針に従い、国又は地方公共団体において計画的に実施してきていたものであるが、社会経済事情の変化等のため、目標年次の昭和五〇年に至つても、なお建設途上にあつた。そこで、大分県知事は、基本計画の計画期間を五年間延長し、それまで国及び地方公共団体が進めてきた施設の整備を引き続き計画的に推進することにしたものである（甲第二号証）。
乙第一三号証の本件基本計画は、このようにして作成されたものであるから、それまで進められてきた国及び地方公共団体の施設整備事業である乙第一五号証及び乙第一六号証の施設整備計画と整合するのは当然のことである。したがつて、原告ら主張の（イ）の事実は、八号地計画が本件計画の一部であることを推認させるものではない。
なお、乙第一六号証の表紙に「大分地区新産業都市建設基本計画（案）の概要」と記載したのは、基本計画の概要の説明のため作成した資料であつたから、説明内容を表示するため右表現を使用したにすぎない。
（３）　原告らの（ロ）の主張について
基本計画に熟度の高い計画を記載するよう指示されていたことは認める。被告は、右指示に基づき、本件基本計画に、熟度の高い計画を記載するよう努めている。一般に「熟度の高い」という概念は、「実現可能性の高い」という概念を主体とし、これに「過去の経過」を加味した概念であると解されるが、右指示にいう「熟度の高い」はその内容からみて「実現可能性が高い」と同義語に使用されていると解される。そしてこの実現可能性が高いか否かの決定は、事業実施者の意欲の強弱、その事業の必要性の大小、資金調達の難易、政治的障害の有無等を総合して判断すべきたと解される。
被告は、右のごとき観点から、国及び地方公共団体の実施する施設整備計画のうち熟度の高い計画を選び出し、これを乙第一五号証に記載した。乙第一五号証の参考資料は、このようにして熟度の高い計画のみを記載したものであるから、これを全体として把握し、その大綱を記載した乙第一三号証の基本計画も、熟度の高い計画であることに変りはない。
原告らは、「熟度の高い」という概念と「一般的抽象的」という概念が相対立する概念であるかのごとく主張しているが、右概念は相対立するものではなく、次元を異にする概念である。例えば非常に詳細具体的な計画書を作成してみても、資金調達の見込みが全くなければ、実現可能性があるとはいえない。これに対し、極めて抽象的な計画を作成した場合であつても、実施の意欲と資金さえあれば将来詳細な計画書を作成し事業を完成させる可能性が高いといえる。このように、熟度の高いという概念と一般的抽象的という概念は、互いに矛盾する概念ではなく、共存し得る概念である。
（４）　原告らの（ハ）の主張について
原告らは、被告・被告の職員又はこれを監督指導する国の職員において、過去に八号地計画が本件基本計画であることを認める発言をしてきているとし、その具体的
事例として
（１）　国土庁地方振興局長の昭和五一年一〇月一九日開催の衆議院公害対策並び
に環境保全特別委員会における発言の一部
（２）　昭和五一年一二月二二日の大分地区新産業都市建設協議会における企画総
室長の発言の一部
（３）　乙第一四号証（昭和五一年一二月二二日開催の大分地区新産業都市建設協議会における審議経過の概要）の記載の一部
を指摘している。


原告ら主張の（１）（２）の会議において原告ら主張の発言がなされていること、乙第一四号証に原告ら主張の記載があることは認める。しかし、右の発言及び記載が「八号地計画は基本計画の一部である。」ことを認めた発言であることは争う。すなわち、右の発言ないし記事は、特に誤解を生じ易い部分を意識的に選び出したものであり、発言全体の趣旨を正確に表しているものではない。被告は、右各発言の全体は八号地計画と基本計画とは別個であることを表現したものと解している。例えば、（１）の公害対策並びに環境対策保全特別委員会における国土庁地方振興
局長の発言についてみれば、
原告の指摘する発言の直後（九頁）にＴ委員の
第一に計画が継続しているという点ですが、もともと、この八号地計画は大分新産業都市建設基本計画に書かれているわけじやありません。この基本計画の具体化として大分県がつくつた一期、二期のうちの二期に含まれているものです。だから、この八号地埋め立ては法律的に承認を受けたものではありません。したがつて、この八号地埋め立ては法律的な手続をとらない限り、継続しているとか、あるいは法律上承認を受けた計画として継続しているなどということは言えないのじやないか、こう思いますが、この点、確認していただきたいのです。
という質問に対し、
お示しのように基本計画は大綱という形で、先ほど申しました造成地についても約千二百五十ヘクタールといつたようなことで、ある程度、地域的なことは書いてございますが、明確に何号地がどれぐらいというような形で具体的に示しておるわけではございません。そういつた意味で、八号地がどう位置づけられるかということになりますと、その基本大綱に沿つて、県でこういつた形で進めようという計画を立てられ、それが一期計画、二期計画であつて、その二期計画というものの中に入つておる、それは私ども承知をしておるわけでございます。と答え、「八号地計画は、基本計画に沿つて県の作成する別個の計画である。」ことを明らかにしている。そして、右局長は、右会議において前後二〇回以上の答弁を行つているが、その全体を通読すれば、右見解が右発言の基調をなしていることが明瞭である。
原告らの指摘する（２）及び（３）についても、右とほぼ同様のことが言えるので、ここでは省略する。
更に各報道機関が甲第一ないし五号証のごとき報道をなしたこと、県民がこれを読んでいること、及びこれに対し大分県知事が特に異議を述べていないことは認めるが、右事実は八号地計画の性格を左右するものではない。
（５）　原告らの（二）の主張について
財特法に原告ら主張の規定があること、大分県及び関係地方公共団体が、基本計画達成のための事業を実施し、その一部につき財特法上の優遇措置を受けていることは認めるが、右事実は八号地計画が基本計画であることを推認させるものではない。
すなわち、基本計画は、もともと国又は地方公共団体等に対し新産業都市建設の指
針を提示することを目的とする行政計画であり、
同計画自体の執行はあり得ない。財特法上の優遇措置を受け得るものは、地方公共団体が基本計画達成のため実施する事業に限られる。したがつて、財特法上の優遇措置を受けているからといつてその計画が基本計画の内容となるものではない。原告らの主張はその出発点において既に誤つている。
５　むすび
以上作成手続、実現手続、原告ら主張事実の三つの側面から、乙第一六号証が本件基本計画を記載した書面であるか否か、八号地計画が本件基本計画の一部であるか否かについて検討してきたが、右のいずれの側面からみても、乙第一六号証は本件基本計画を記載した書面ではないこと、したがつて八号地計画は本件基本計画ではないことが明白となつた。
三　上記の通り被告は計画法の性格、大分県新産業都市建設の経緯並びに本件基本計画の作成と実現の両手続面等の検討を経て本件基本計画が新産法に基き策定せられた同法上の指針的行政計画であること、又そうでしかあり得ないもので八号地計画を内包していないものである点を縷縷論証して来た。然し原告は当初の請求の趣旨と異なつた本件基本計画の「実体」なる概念（或は複合的行政過程）をもち出して本件訴訟で原告らが取消を求めているのはこの「実体」としての八号地計画であり従つて本件基本計画なる表現は右八号地計画をも表示しているもので、従つて本訴は取消対象を備え又処分性、成熟性も備えている旨主張している。
よつて念のため右の各点についても以下その理由のないことを指摘することとする。
（一）　ところで、右の「実体」なる用語は、ギリシア哲学以来の哲学上の「実体論」を想起させるが、この用語の意味するところはそれぞれの論者によつて異なり、その内容が不明確なことは公知の事実といつてよいであろう。確かに、このような不明確な概念は、「新産都基本計画」や大分県の独自の計画である「八号地計画」、及び、その実現過程における行政上の諸行為を渾然一体とするには便利な用語ではあろうが、事柄を明確に分析するのには適切な用語でないことだけは明らかである。
更に不可解なことは、「被告の主張する一般的抽象的基本計画論は、あり得べきどこかの都道府県における「純粋基本計画」については妥当するとしても大分県における具体的な本件基本計画には妥当しない」との主張である。
およそ「処分性」とは、
当該行動を規定している法規によつて一般的抽象的に決まるものであり、大分の「新産都基本計画」は処分であるが、他の都道府県の「新産都基本計画」は処分ではないといつたことはありえないはずである。
新産都基本計画なるものが、「どこかの都道府県」において、一般的抽象的基本計画であれば、やはり大分においても同様一般的抽象的計画でしかありえないのである。
してみれば、原告らの「あり得べきどこかの都道府県における「純粋基本計画」について妥当する」との主張は、原告ら自身が法律上の「新産都基本計画」なるものは、原告ら個々八に何らの法的効果を及ぼすものでない一般的抽象的なものであることを自認していることにほかならず、しかも原告ら自身が取消しを求めているものはこの法律上の基本計画であることは請求の趣旨から明白なのである。したがつて、本件基本計画の承認申請なる行為が、行訴法上の「処分」に該当しないことは全くもつて疑問の余地のないところであり、これ以上の説明は何ら必要ないところと思われるが、ただ原告らが執拗に本件基本計画と、その実現のために行なわれる種々の行政上の諸行為の効果の総和とを渾然一体のものとして捉え計画の動的な把握なるものを主張しているので、この点記ついての誤りを具体的に指摘するとともに、これに関連する行政計画についての裁判例を紹介しておくことにする。
（二）　「計画」とそれに基づく諸行為との関係
１　構造的な面からの検討
（１）　被告は「計画」が従来の行政処分と異なるものであることについて、既に詳細に説明してきたところである。
この差異に着目すれば、「計画」とそれに基づく行政処分の効果とは、全く別個のものであることは明らかである。


すなわち、計画は「一定の目標を設定し、その目標の実現に向けて各種の手段を統制していく永続的なプロセス」なのであるから、典型的な「基本計画」には、理論的に法規範の具体化である「処分」のように一義的に明白な法律上の効果が伴うことは不可能なのである。
このことは、計画法の特色である変動的プロセス性とそのコロラリーである規定内容の非完結性ないし空白性に照らしてみれば、更に理解が容易となろう。すなわち、「計画」は常に未来に向けて新しい均衡を作りだしていく努力であつ
て、この未来に対する新しい均衡の設定には、
問題のもつ複雑きわまりない内容的・時間的・社会的側面を極度に要約してはじめてプログラムが可能となり、提起された問題が解き得るものとなるのであるから、もともとプログラムされた問題の解である「計画」と、本来の現実の問題の解である現実の結果とが、別個のものであることは明らかといわなければならない。加えて、「計画」においては、法の中から正しい解釈を発見するということはできないのであり、与えられた状況の中での評価・選択・決断のくりかえしなのであるから、その過程で生ずるであろう効果は、計画策定行為のみによつて一義的に確定しうるものではなく、したがつて「計画」それ自体に一定の法的効果が伴うということは、立法的な措置以外にはありえないのである。
してみれば、理論的にみて「計画」とその実現のために行なわれる諸々の行政上の行為の効果の総和とは全く別個のものであることは明らかといわなければならない。
（２）　ところが、原告らは、計画法の右のような構造的特色は認めながらも、新産法に基づく「基本計画は、これら先行計画」（個別的具体的な計画のことと思われる。）を「「前提」とし、これと「整合性」をもたせるべく端的にいえばこれに追随し、「追認」したものにすぎない。ここには、被告のいう基本計画の主要な属性であるマスタープランとしての目標設定機能はかけらも存在」（原告らの昭和五二年一〇月一三日付準備書面第二の二）しないとか、「被告による全国総合開発計画についての分析ないし検討が本件基本計画には全く妥当しない」あるいは、「本件八号地計画の決定は「計画」の決定というより、八号地実施に関する事業決定そのものである。」といつた主張をしているのである。
しかしながら、右の主張はいずれも基本計画とそれを実現するための別個計画や行政上の諸行為の効果の総和を渾然一体とした主張に外ならないのである。すなわち、個別的具体的な計画が時間的な系列において先に存在し、これらの個別計画の一部が既に実現されていたとしても、その後これら個別計画を総合する計画が策定されれば、この基本計画は理論上はあくまで別個の総合計画であり、既に指摘したような「計画」の属性を有することは当然のことといわなければならない。たまたま、個別計画の一部が実現しておれば基本計画も個別計画としての属性しか
有しないというのであれば、
基本計画・個別計画あるいは上位計画の下位計画といつた理論的範疇を否定することにほかならないものといわなければならない。
加えて、「全国総合開発計画についての分析ないし検討が本件基本計画には全く妥当しない」との主張は、被告の主張を正確に把握していないところから出発していることである。
すなわち、原告らは「被告によれば、全国総合開発計画は、公共事業関連計画と土地利用計画を二本の柱とし、これが組合わされたものであり、これらの計画の内で私人の権利義務に法的影響を与えるのは、国土利用の規制の法技術として通常所有権及びそれに由来する利用権を制約する土地利用計画に限られ、その余はすべて行政主体のみを拘束する行動の指針にすぎず、ただ拘束性の程度に差異があるのみということである。
ここでは、全国総合開発計画のマスタープラン性が所与の条件とされてしまつており、その下位計画としてそれを達成するための実施計画ないし整備計画を想定して、両者を観念的に分断し、争訟性の問題を下位計画たる土地利用（規制）計画の次元に限定せんとする意図が明瞭である。」旨を主張する。しかしながら、被告が、国土開発に関連する諸計画を整理する道具として提示した計画の類型は、「その一を公共事業計画とし、その二を土地利用計画とし、その三を右一、二を総合する総合計画」であつて、決して原告らが主張するようた事業計画及び土地利用計画を総合計画の下位計画とは位置づけていないのである。事業計画は事業計画で、総事業計画から建設基本計画・実施計画といつた上・下の計画があり利用計画も同様であり、それぞれ同じレベルの事業計画と利用計画とを総合調整するのが総合計画なのである。
しかも、右の分析道具は、Ｚ教授が国土開発法を学問的に分析しようと創出したものであつて、原告ら主張のように計画の争訟性を「下位計画たる土地利用（規制）計画」に限定しよう等といつた意図とは全く無縁なものなのである。また、原告らが、本件基本計画は「計画法」の構造的特色を全く有しないとの具体的論拠は、行政指導として「熟度の高い整備計画を記述する」ように求められていたこと、「策定以前の段階で既にその具体的内容が詳細に特定され、一部は既に実施されている追認計画」であるとの二点である。
しかしながら、まず第一に疑問なことは、
右の論拠がいずれも実定法規を根拠としたものではないことである。実定法規に基づく新産都「基本計画」の性格を検討するのに、実定法規を全く無視するということが、こと法解釈論として成り立ちえないことはいまさらとかくの説明を要しないことであろう。
加えて、「熟度が高い計画」を記述するのは、「計画」を実現しようとする意図があれば当然のことであり、「熟度の程度」が計画の性質、特に抽象性ないし上位性を決定するものではありえないことは明らかであり、また、「計画」の具体的内容が既に特定され、あるいはその一部が実現されていたとしてもこれらのことが計画の性格を変化させるものでないことは既に指摘したとおりである。また「本件八号地計画の決定は」、「事業決定そのものである」との主張の根拠は、「八号地計画」が「一般性や抽象性」を有せず、「あとはその実施が残されているにすぎない」との点にあるように窺える。
しかしながら、右の論拠は、「新産都基本計画」と「八号地計画」とを渾然一体であることを前提としているうえ、何故「一般性や抽象性」が存在しないのかについては何ら説明していないのである。おそらく、本件「基本計画」の一部は既に実現されているからと説明するのであろうが、こうした説明で本来、基本計画であるものが実施計画となるものでないことは先に指摘したとおりである。「あとは実施が残されているにすぎない」といつた理由も、既に説明したように計画の時間的経過によつて基本計画が実施計画となつたり事業計画となるものでないことを想起すれば、全く的はずれた理由であることはもはや多言を要しないであろう。
原告らは、計画を動的に捉えると主張し、時間の経過と共に基本計画が実施計画となりあるいは事業計画に変化することを当然の前提としているが、このような思考は、そもそも「計画」それ自体とその実現のために行なわれる種々の行政上の行為の効果の総和を渾然一体と捉えることを前提としてのみ可能な見解であることは明らかであろう。


したがつて、この点の吟味を欠いて、実定法規によつて規定された「計画」を実定法規を無視して素朴に実体化し、この実体化した「計画」なるものを振り回したところで、それは、基本計画とは別の下位計画の内容あるいは事業の実施行為自体を問題としているものであつて、的はずれな議論といわざるを得ない。もし、原告ら
がいうように、
本件基本計画のあとには事業の実施しか残つていないのならば、その実施行為を民事訴訟により差止めればたりることであり、あとに事業の実施しか残つていないから本件基本計画を行政処分としなければならない理由は何処にもないはずである。
２　公定力の面からの検討
次に、原告らのように「計画」それ自体と、その実現のために行なわれる種々の行政上の行為の効果の総和とを一体として捉えた場合、法律上不都合な結果が生ずる可能性があることである。
もし、原告らのように「計画」それ自体とその実現のために行なわれる種々の行政上の行為の効果の総和を一体として捉えるのであれば、「計画」の公定力及び不可争力は、「計画」の実現のために行なわれる種々の行政上の行為にまで及ぶこととなり、事後の手続においてこと「計画」自体の違法ばかりか、その後の行政上の行為の違法も全く主張しえないこととなるはずである（成田頼明、南博方、園部逸夫編「行政法講議」下巻二二四ページ、小早川光郎「先決問題と行政行為」公法の理論上巻三九五ページ）そうであるとすれば、現実に八号地の埋立着手する際に、公有水面埋立法に基づく埋立免許を受ける必要があるが、この埋立免許を争うとする者は、特に原告らのように八号地計画のみならずその埋立による効果までが基本計画に含まれるとするならば、基本計画のみならず「八号地計画」の違法性もさらには埋立免許の違法性までも全く主張しえないことになるはずである。更に、現実に埋立が行なわれれば、自己の法律上の利益が侵害されることを主張して埋立工事を差止めようとする場合には、通常の民事訴訟法上仮処分によることは許されず、民事訴訟法上の仮処分とは比較にならぬ厳格な要件を課された行政上の執行停止によるしかないことになるはずである（新潟地裁昭和四八年八月四日決定判例時報七一八号八七ページ吉川大二郎「仮処分の変ぼう」民商法雑誌七〇巻三号二二ページ以下参照）。
これに対し、「計画」とその実現のために行なわれる種々の行政上の行為の効果の総和とを正しく別個のものと考えるのであれば、右のような不都合は何ら生じないのである。
３　まとめ
このようにみてくれば、原告らのような「渾然一体論」は理論的にも実際上においても失当であることは明らかであろう。
右のような原告らの「渾然一体論」に対して学者は次のように批判しているのである。
「われわれの憲法的秩序が提供できる法的範疇（Ｒｅｃｈｔｓｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔｓ）は、概念的には計画化に殆んど適用できない。計画は、例えば、法律ではない。たとえそれがそれによつて個人の自由への多くの「侵害」が必須とされ正当化されるという点で、法律と共通することがあつても。」「計画は公法上の契約でもない。たとえ、それが関係の政治的諸機関かその成立に適宜協力する場合のみ効果的な形で成立するのであろうとしても。」「プランは、いわんや行政命令ではない。たとえそれが、多くの官庁に対してそのように働くことがあるとしても。」「プランは、将来初めて執行される行政行為ないし諸行政行為の総和とは全く別個のものである。たとえそれが、利害関係者たる市民にそのように見えることがあろうとも。」（Ｔｈｍａｓ　Ｅｌｌｗｅｉｎ、Ｐｏｌｉｔｉｋｕｎｄ　Ｐｌａｎｕｎｇ　１９６８、　Ｓ　５９）手島孝「国家計画の法理－憲法学的考察二」行政研究
三八巻一号七八ページ）
四　本件訴訟が成熟性と処分性とを欠いている点について。仮りに原告ら主張の如き前記「渾然一体論」が認められ本件基本計画中に八号地計画が含まれるとしても同計画は以下の理由により抗告訴訟の対象たり得るだけの処分性、成熟性に欠けているので本件訴は本案審理の要件を欠き不可能である。すな
わち
（一）　処分性
新産業都市建設基本計画は、次の性質を有する。
１　基本計画は、新産業都市建設の大綱を示し、行政の指針を提示するものである（一般性、抽象性）。
２　基本計画の名宛人は、国又は地方公共団体であり、一般国民ではない（内部行為、間接性）。
３　基本計画は、国又は地方公共団体を具体的に拘束するものではない（法的効果）。
４　基本計画の施設整備事業は、国又は地方公共団体の裁量に基づき実現されるものである（間接性）。
５　基本計画には、執行の観念を容れる余地がない（間接性）。新産業都市建設基本計画は、右のごとき性質を有するものであるから、国民の権利義務に直接具体的な影響を与えるものではない。したがつて、本件訴は、抗告訴訟の対象としての処分性を欠き、不適法である。そしてこの判断は、本件基本計画に八号地計画が含まれると否とにかかわりなく妥当するものである。
（二）　成熟性
原告らは、八号地計画が実現すれば、公害が発生し健康が侵害されるので、これを未然に防止するため、基本計画（八号地計画）作成の段階でこれを取り消す必要がある旨主張している。しかし、原告らの右主張は、以下の二点からみて失当である。
（１）　基本計画（八号地計画）の作成の段階では、未だ公害発生の有無を判断できる状態には達していない。
八号地計画は現在中断中である。この中断を解除し、右計画を実現するためには、中断三条件を整備し、公有水面埋立免許を受け、埋立工事を実施し、企業を立地させるという一連の手続を経なければならない。


大分県は、右の各手続のそれぞれの段階において、八号地計画の環境に与える影響を予測評価し、もし、それが環境基準に適合しない場合には、必要な措置を講じながら八号地計画を推進していくのである。したがつて、八号地計画が、原告ら主張のごとく、環境を破壊し健康を侵害するか否かは、右の大分県の公害防止のための努力の結果を待たなければ判断できない性質のものである。（２）　基本計画（八号地計画）作成の段階で、取消を求める必要性がない。八号地計画は、中断三条件を整備したうえで推進されるものである。また公有水面埋立免許は、八号地計画が公有水面埋立法及び瀬戸内海環境保全臨時措置法等に定める環境保全条項に適合していることを条件として免許されるものである。八号地計画は、右の公有水面埋立免許を得て、はじめて着工できるものである。したがつて、公害を未然に防止する立場からみても、公有水面埋立免許を得た段階で、その取消を求めれば足り、それ以前の計画段階で取消を求める必要はない。以上の事由により、本件基本計画は、未だ争訟事件として訴の利益を認めるだけの必要性ないし事件の成熟性を欠いている。
（三）　学説判例
行政計画に処分性を認め司法統制の範囲を拡大すべきであるとする学説が少なくない。右学説に従う下級審判例もないわけではない。しかし、右の学説判例が問題にしているのは、いずれも事業計画の段階であつて、指針的計画についてはこの種の学説判例は見当たらない。
原告らの本件訴は、こうした学説判例の流れから遠く離れたものである。
五　結論
以上のとおり、原告らの訴は、訴の対象、処分性及び成熟性のいずれの面からみても訴の適法な要件を欠いでいるので、却下を免れない。六　補足（主として抗告訴訟の対象論についての学説と判例に対する批判を中心として。
）（一）　抗告訴訟の対象について
１　本案審理の要件
いうまでもなく、ある行政庁の行為が行訴法三条二項にいう「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」に該当するかどうかは、原告適格や事案のいわゆる成業性の問題とともに本案前の問題であつて、裁判所が当該の事案について本案審理をするための要件である。
ところで、本案審理の要件の存在理由は、裁判所から見て本案審理の必要性のない訴えを整理して無駄な審理を省くことの配慮と同時に、被告とされた行政庁が必要のない応訴に煩わされることのないようその地位を保護することの要請に基づくものであり（Ａ「訴えの利益の諸問題」公法研究三七号一三〇ページ）、いかなる場合に本案審理の要件が充たされていると見るべきかは、行政と司法の接点にかかわる問題として、司法の本質をどのように捕らえるかに関する極めて重要な問題である（田中館照橘「抗告訴訟の対象」公法研究三七号一二〇ページ）。
２　札幌高裁昭和五一年八月五日判決
この問題については、札幌高等裁判所が、原告適格すなわち行政処分取消訴訟における法律上の利益の問題に関し、次のように判示している（札幌高裁昭和五一年八月五日判決・判例時報八二一号二三ページ）が、これを「抗告訴訟の対象」に置き換えてみれば、おおむねそのまま妥当するものということができよう。けだし、原告適格の問題は、先に述べた意味において、「抗告訴訟の対象」の問題と同様、いずれも本案前の問題として共通の理解が可能であるからである。「司法裁判所による行政裁判制度は、一面において行政の適法性、合公益性の確保を図る行政是正制度の一環をなすものであるとともに、他面違法な行政処分により被る個々の国民の被害の救済を図る争訟制度である。
しかして司法権が行政権に介入することとなる右の制度を、行政是正の観点と被害者救済の観点との間にたつて、これを如何に構成するかは立法政策の問題であるところ、行訴法は、行政に関する訴訟として、抗告訴訟（第三条）、当事者訴訟（第四条）、民衆訴訟（第五条）、機関訴訟（第六条）、の類型を定め、抗告訴訟については、処分等の取消しを求めるいわゆる行政処分取消訴訟のみならず、無効等確認の訴えにおいても、提訴者の資格として「法律上の利益」を有することを要件とし（第九条、第三六条）、これに対し、民衆訴訟、機関訴訟にあつては、処分取消し又は無効確認等を求める訴訟であつても、提訴者の資格として「法律上の利益」を必要と定める第九条、第三六条の規定は準用せず（第四三条）、民衆訴訟提起については、法律に特別の定めがある場合に限定はしているが（第四二条）選挙人その他自己の法律上の利益にかかわらない資格で足りるものとしている。そうすると、行訴法は行政処分の効力を争う訴訟類型として、一方において主体的行政参加者たる地位に基づき、専ら国又は公共団体における行政の適法性の確保を目的とする客観訴訟としての民衆訴訟を規定するとともに、別途「法律上の利益」を訴え提起者の資格と定めた抗告訴訟という類型を定めているのであるから、右「法律上の利益」は、行政対象者として受ける生活利益を指称し、かつ、抗告訴訟は、その利益侵害の救済にその重点が置かれた訴訟であるものと解さなければならない。換言すれば、行政処分取消訴訟は、たとえ当該処分に違法があつても、その取消訴求者に取消しを求めるにつき利益のない限り、裁判によつてこれを取消すことはなく、瑕疵を有しながらも、これを行政部門における措置にまかす処分として残ることを認めているのである。」
「行政処分取消訴訟は、司法権による行政への介入であり、「法律上の利益」の存在は、訴求者にその利益がある場合に限り訴訟を通じて司法権が関与し、これがない限り、たとえ当該行政処分が違法であろうとも、司法権の関与が許されないとする司法権関与条件でもあるから、右「法律上の利益」を単に生活利益一般と同義語と解することはできないのであつて、右利益は、裁判所の司法作用たる法的判断によつて個別的に解決さるべき具体性、個別性を要するとともに、裁判所の法的判断の結果直接解決され得る利益でなければならず、更に右利益は前示のとおり、その保護を求めて取消訴訟を提起した者に対し、法が行政処分を介し、その実現を所期しているものと解し得るものでなければならない。
このことは、行訴法第一〇条において、取消しを訴求する当事者が、訴訟上の攻撃防禦方法として主張し得る違法事由そのものも、法がその者の法律上の利益に関係あるものとして定めてある事由に限定していることと照応するものである。」
３　司法権関与の条件


右判決の判示からもうかがわれるように、現行実定法における取消訴訟に関する行訴法三条二項は、行政庁の行為が違法な「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」であるときにはじめてこれを取消訴訟の対象として訴えを提起することを認め、当該行政庁の行為に付着する公権力性を除却することができるものとし（その結果当該の行政庁の行為は、行政処分であることの特質（その顕著なものは公定力である。）を失う。）、行政庁の行為が右にいう「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」でないときは、たとえ行政庁の行為に違法・不当な点があつても、これを裁判によつて取り消すことはなく、かしを有しながらも、これを行政部内における措置に任すこととしているのである。
この意味において、行政処分取消訴訟は、本質的に司法権による行政への介入であることを否定し得ないのであり、ある行政庁の行為が「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」であることは、司法権関与の条件でもあるということになるのである。
４　原告ら引用の学説
原告らはその主張中においてＹ教授、Ｂ助教授及びＡ氏の学説を引用している。右三者の所説はいずれも行政法のいわゆる「訴の利益」とともに「処分性」の要件をも拡張解釈するものであり、なかには、木来国民の権利、利益の救済を図るための主観訴訟である抗告訴訟をして、行政の違法是正を主眼とする客観訴訟と同一の機能を営ましめるとともに、法廷をフオーラム（市民の広場）とすべき旨を提唱する学説もみられる（例えば、Ｂ「訴の利益」特にその二三七ページ、なお、田中館照橘・前掲論文参照）が、原告らの主張もこれと同じ方向にあるものと理解することができよう。
もつとも、右各学説の論理構造は決して同一ではなく（例えば、Ｂ助教授とＡ氏の差異、別冊判例タイムス七六年八号七二ページ、Ｂ「訴の利益」一四四ページ）、原告らがその学説のどのような論理に従つているのか必ずしも明確ではないけれども、いずれにせよ、このような考え方にはにわかに組し難いものがあるので、以下その理由を述べることとする。
まず、右原告ら引用の学説に対しては、（１）行訴法立法の沿革、或いは、昀高裁の判例が採用してきたところに反する（杉本良吉「行政事件訴訟法の解説」九ページ、南博方「実務民事訴訟法講座八巻」二六ページ、昀高裁昭和三九年一〇月二九日判決民集一八巻八号一八〇九ページ）、（２）抗告訴訟により保護救済されるべき個人的権利、利益が法的な個人的権利、利益でなければならないところ、対象となる行政処分の範囲を「具体的利益状況に応じケース、バイ、ケース」、「関係国民が抗告訴訟の対象とすることを欲している場合」、或いは「違法性の判定が可能な行為規範に基づく行為であれば足りる」等と極めて不明確にしている、（３）行政処分に特有の公定力、不可争力の問題が解決されない、等の批判がなされている。
そして、右批判はさておくとしても、およそ開発行政或いは計画行政といわれるもの（本件新産業都市建設基本計画）はその典型である。）においては、計画の樹立、策定から事業の完了までの間に相当長い期間を要し、その間には数多くの行為が多様に含まれていると同時に、目的達成のための手段も種々様々である。更に、これらの行為または手段は、或いは網目状に展開し、或いは連鎖的、相関的に積み重ねられて目的の達成に至るものであり、その行為又は手段の性質も、命令行為・形成行為・事実行為等様々であるから、このように複雑な過程について不服のある関係者がいかなる時点においていかなる争訟手段を採ることができるかは、実定法の解釈及び法理の構成の上で極めて解決の困難な問題であるといわざるを得ず、所せんは立法政策の問題に帰着するものといい得るのである。５　昀高裁昭和四一年二月二三日判決およびその後の裁判例右の問題に関して、被告の前示引用したとおり、昀高裁判所昭和四一年二月二三日大法廷判決（民集二〇巻二号二七一ページ）は、土地区画整理法六六条の規定に基づく土地区画整理事業計画の決定につき、それが公告された後においても抗告訴訟の対象とはならない旨を判示し、その後の下級審裁判例の大勢も、右の土地区画整理事業計画の決定と類似した効力を有する処分について、これを抗告訴訟の対象とはならないものとしており
抗告訴訟の対象とならないとした裁判例としては、例えば土地区画整理事業に関して県知事が都市計画法一五条一項四号、一二条一項一号によつてした都市計画の決定で既に告示されたもの（鹿児島地裁昭和四七年一〇月三〇日判決・訟務月報一九巻五号二三ページ）、建設大臣が住宅地区改良法四条によつてした改良地区指定（津地裁昭和四四年五月一五日判決・行裁例集二〇巻五・六号六四九ページ、及びその控訴審名古屋高裁昭和四六年七月一六日判決・訟務月報一八巻三号三九〇ページ）、建設大臣が同法五条によつてした住宅地区改良事業計画認認可（右津地裁判決及び名古屋高裁判決、札幌地裁昭和四五年一二月四日判決・判例時報六一九号四九ページ）に関するものがあり、また、都知事が土地区画整理法五二条によつてした土地区画整理事業の事業計画の認可は抗告訴訟の対象となる行政処分であるとしながらも、施行地区内に土地を所有して農業を営む者がこの認可の取消しを求める適格を有しないとして訴えを却下したもの（東京地裁昭和四六年二月一八日判決・判例時報六四一号五一ページ）、同法一四条による土地区画整理組合設立認可につき、組合員となるべき者はこの無効確認を求める法律上の利益を有しないとしたもの（名古屋地裁昭和四六年三月九日判決・行裁例集二二巻三号一九六ページ）等がある。
右各裁判例では前記の大法廷判決を引用しあるいは大法廷判決多数意見と同趣旨の理由付けをしており、これらの裁判例の立場をとるとすれば、施行地区内における建築の不許可処分などの後続処分を争う訴訟において、前記の事業計画認可等の先行処分のかしを主張することができることになろう（右東京地裁昭和四六年二月一八日判決及び名古屋高裁昭和四六年七月一六日判決）。そしてその後においても、昀高裁判所は、右大法廷判決を踏襲する旨を明らかにしているのである（すなわち都道府県知事のした都市計画法一五条一項四号及び一二条二項に基づく「都市計画決定」が抗告訴訟の対象とならないと判示する同裁判所第一小法廷昭和五〇年八月六日判決（裁判集民事一一五号六二三ページ）は、前記大法廷判決を引用しているほか、住宅改良事業につき建設大臣が住宅地区改良法五条一項に基づいてした事業計画の認可が抗告訴訟の対象となる行政庁の処分に当たらないとした同裁判所第三小法廷昭和五〇年一一月二八日判決（裁判集民事一一六号七三五ページ）がある。）。
６　新産法の建設基本計画


しかるところ、本件の新産業都市建設基本計画は、新産法一〇条の規定に基づき作成され、同条の内閣総理大臣の承認により効力を生じるものであるが、同法一一条の規定からも明らかなように、その内容は、工業開発の目標、人口の規模及び労働力の需給、土地利用、工場用地や住宅及び住宅用地、工業用水道、道路、鉄道、港湾等の施設の整備の大綱並びに必要経費の概算を定めるものに過ぎず、原告ら或いはそれ以外の何人に対しても、その権利義務に直接影響を及ぼすものとはいえないのである。
すなわち、新産業都市建設基本計画が作成され、効力を生じた段階においても、これに伴い何人かに対して一定の権利制限等が課せられることはないのであつて、本件基本計画が個人の権利義務の変動を具体的にひき起こすような処分性を有するものでないことは極めて明白といわなければならない。従つて、国民の個別・具体的な権利・利益の救済を図る上からは、本件基本計画について不服を有する者がある場合においても、その作成又は承認の段階で広く訴えの提起を許すまでもなく、その後の手続、例えば、土地区画整理事業、都市計画事業等の施行、公有水面埋立法による免許や認可、或いは土地収用手続等の様々な処分に関し、それぞれ当該処分の相手方となつて個別・具体的な権利・利益の侵害を被る者がある場合に、その者をしてこれを争わせることとすれば足りると解するのが相当である。この意味において本件新産業都市建設基本計画の作成は、いまだこれを抗告訴訟の対象とすべきいわゆる成熟性を有しないものということができるのである。
７　原告ら引用の裁判例
原告らは、行政処分性の要件を緩和した裁判例として、原告主張第三の三の「行政処分の概念」の個所にいわゆる一般処分等に関する下級審裁判例第一ないし第一〇を引用している。しかし、一般処分であつても、それが個人の権利義務に直接具体的な影響を及ぼすものであつて、その一般処分、集積処分等の行政庁の行為が特定個人にあててなされた個別的な行政処分の束（たば）または集合体とみられる場合には、これを通常の行政処分と同様処分性を有するものとして抗告訴訟の対象にする余地があるのであるから、この点の吟味をしないで、単に一般処分につき本案の判断がなされたことだけから、いわゆる処分性の要件を緩和した事例と考えるのは適当でないといわなければならない。
しかして、右原告ら引用の裁判例第一ないし第五（但し、第四については原告らが出典を明示していないので未確認）は、条例や対物処分或いは告示等について、右の意味で特定個々人に対する処分性を一応肯定した事例であるが、第一事件の判決は請求棄却、予備的訴却下、第二事件の判決は請求棄却、訴却下、第三事件は執行停止申立事件の決定（原告ら準備書面に判決とあるのは誤り）であり、その対象である行政処分も医療費の決定そのものではなくその告示と解すべきであり、第五事件は、市町村道区域決定処分の基礎となる市町村道路線変更決定（新路線認定、旧道廃止）については処分性を否定し、判決主文も一審の訴却下に対し控訴棄却（原告ら準備書面に東京地裁とあるのは東京高裁の誤り）、となつている。第六の町名変更事件については、原告ら引用の裁判例は変更の公示に処分性を肯定したうえ、本案の判断として請求を棄却しているが、同種事案に関する下級審裁判例の大勢は、抗告訴訟により救済を求めうる決的利益がない（その反面解釈として処分性を否定）として訴を却下しており、昀高裁判所昭和四八年一月一九日判決（民集二七巻一号一ページ）も抗告訴訟として訴の利益を欠く不適法なものとする判断を支持し、この問題に結着を示しているのである。第七の歩道橋設置事件についても、原告ら引用の裁判例は執行停止申立事件の決定（原告ら準備書面に判決とあるのは誤り）であり、申立人ら主張の限りで一応申立適格を肯定した実体判断のうえ、申立を却下しているのであるが、同事件の本案である一審東京地裁昭和四八年五月一元日判決（判例時報七〇四号三一ページ）は、結局、取消を求める法律上の利益がなく原告適格を欠く（その反面解釈として処分性を否定）として訴を却下し、二審東京高裁昭和四九年四月三〇日判決（判例時報七四三号三一ページ）は、「行訴法三条にいう行政庁の処分その他の公権力の行使」に該当しないとして、正面から処分性を否定している。第八の土地改良事業計画事件については、現行土地改良法八七条によると、国営及び都道府県営土地改良事業計画の公告後一定期間内に異議の申立をすることができ、同計画に不服がある者は右異議申立に対する決定に対してのみ取消の訴えを提起することができる旨定められており、その限りで右裁決主義を通じ法律の規定により抗告訴訟の対象とされているものであるが、原告ら引用の裁判例は、右異議申立の裁決後に計画の無効確認の訴えを提起した事案であつて、一応抗告訴訟の対象になり得るとしたうえ、結局、訴の利益を欠くとして訴を不適法却下した一審の判断を支持しているものである。
第九の事件は、第七の事件と同様むしろ道路、歩道、歩道橋、横断歩道等の設置、廃止或いは火葬場、し尿処理施設、ごみ処理場施設、高速道路の設置等のいわゆる公共事業に対する訴訟形式の問題であり、本件訴訟における行政計画の処分性とは直接的結び付きがないのであるが、この問題についても、昀高裁判所昭和三九年一〇月二九日判決（民集一八巻八号一八〇九ページ）は、地方公共団体のごみ焼場設置行為の行政処分性を明確に否定しており、下級審の裁判例でも歩道橋に関する前記東京地裁、同高裁の各判決、同じく広島地裁昭和四四年三月九日決定（行集二〇巻二、三号二五六ページ）、橋道敷設工事に関する広島地裁昭和五一年四月二七日判決（判例時報八三九号六四ページ）等抗告訴訟の対象にならないとするものが多い。


原告らが引用している大阪地裁岸和田支昭和四七年四月一日決定（判例タイムズ二七六号一〇六ページ）は、いわゆる併用説の立場から「抗告訴訟が許されるからといつて本来の民事訴訟が不適法になるわけではない」旨、また、神戸地裁尼崎支昭和四八年五月一一日決定（判例タイムス二九四号三一一ページ）は、「高速道路の建設は公権力の行使に当るから工事禁止の仮処分は許されないとしつつ、部分的な停止や是正を求めるための民事仮処分が許される。」旨説示しているものである。なお、広島地裁昭和五一年五月二七日判決（判例時報八二六号三一ページ）は、山陽自動車道新設工事の実施計画に関し、後に述べる成田新幹線工事実施計画に関する東京地裁、同高裁の各判決と同様、「一、道路整備特別措置法により建設大臣の行う工事実施計画書の認可は抗告訴訟の対象となる行政処分に当らない、二、高速自動車国道予定路線周辺の住民は、一掲記の認可の段階においてはいまだ右認可の取消訴訟を提起しうる原告適格を有しない。」旨判示している。第一〇の都市計画における用途区域の指定を争う事件については、右指定がそれなりに完結的なもので、更に手続が進展するようなものでないことや、指定に伴う開発行為、建築行為の規制が指定の中心的効果であること等から、原告ら指摘のとおり、これに行政処分性を認める三個の裁判例があり、とりわけ、宇都宮地裁昭和五〇年一〇月一四日判決は、本案についても手続的違法を重視した判断から指定を取消す結論に至つている。しかしながら、土地区画整理事業計画に関する前記昀高裁判所昭和四一年二月二三日判決は、事業計画の公告に伴う土地区画整理法七六条の建築行為等の制限について、それが個人の権利に具体的変動を及ぼすものではなく、右制限に違反し原状回復または建築物等の移転、除却を命ぜられた段階（同条四項）に至つてはじめて具体的権利侵害があるとしているのである。
そして、都市計画における用途区域の指定に伴う開発行為等の規制も右土地区画整理法の規制と本質的差異がないのであるから、右三個の裁判例で指定により直ちに具体的権利変動があるとして処分性を肯定しているのは甚だ疑問といわなければならず、神戸地裁昭和五〇年二月二七日判決は、これと反対に、同じ都市計画における市街化区域及び市街化調整区域の指定につき、開発行為に対する行政庁の不許可処分或いは原状回復命令を争えば足りるとして、事件の成熟性を欠くとしているのである（別冊判例タイムス七六年二号「行政訴訟の課題と展望」一四〇ページ参照）。
加えて、原告らの引用する宇都宮地裁判決は、その理由とするところに問題がある。
すなわち、同判決は都市計画における用途区域の指定を処分とする理由として、行政事件訴訟法が「概括主義」を採用していること、もし現実かつ具体的に生活環境に対する侵害が発生するまでは司法救済を求めえないとすると、「そのような訴の前提問題として本件指定処分の無効（すなわちその重大かつ明白な違法性）の主張がなされねばならない」こととなり、「そのような訴の成り立つ余地は事実上ほとんど無きにひとしい」ことを挙げている。
しかしながら、右の第二の理由は明らかに誤つている。用途区域の指定を処分と考えなければ、前提問題は無効事由に限られるはずではなく、取消理由をも主張し得るのであり、また、用途区域の指定を処分と考えたとしても、一連の行政処分の間に違法性の承継を認めれば、前提問題のかしは無効事由に限られることもないはずである。
従つて、この判決の理由とするところは概括主義のみとなる。しかしながら、概括主義を採用していることのみから、行政処分の概念を決しうるものでないことは明らかでもろう。
８　昀後に、指摘しておきたいのは、原告らが挙げるＢ助教授の所説について、Ｂ助教授は、取消訴訟における訴の利益を広く認めることを提案されながら、取消訴訟には、例えば、予防機能の限界、他の直截的救済方法がある場合の限界等一定の限界があることを明確に指摘されている（Ｂ「訴の利益」二〇ページ以下）ことである。
また、原告らは前記準備書面で成田新幹線工事実施計画に関する東京地裁の判決を引用しているが、同判決（判例時報六九一号七ページ）は、工事実施計画とその認可がいずれも具体的な処分とはいえず、抗告訴訟の対象にならないとするものであり、同事件の二審東京高裁昭和四八年一〇月二四日判決（判例時報七二二号五二ページ）も、工事実施計画の認可が行政機関相互の内部行為であり、その行為により直接国民の権利義務に効果を及ぼすものでもないとして、行政処分に当らない旨右一審の結論を支持しているものである。
そして、原告らは更に右訴訟におけるＢ助教授の判例評釈も引用しているけれども、この事件については次のような点があることを指摘しておかなければならない。すなわち、全国新幹線鉄道整備法一〇条、一一条によると、日本国有鉄道または日本鉄道建設公団は、整備計画に基づき、工事実施計画を作成し、運輸大臣の認可をうけると（同法九条）、新幹線鉄道建設の円滑な遂行のため必要があるときは、土地の形質変更や工作物の新設等を制限すべき区域を指定することができるようになるのである。
このように、右工事実施計画は認可により形成変更制限の権限が生じることから、土地収用法に基づく事業認定と同様にみることができるのであり（昀高裁判所事務総局編地方自治、公用負担関係裁判例概観九四ページ）、このような特徴をもつ認可についての評釈を、本件訴訟における新産法上の基本計画に何らの修正もなく持ち込むことが失当であることは、もはや論をまたないであろう。
（二）　昀近の裁判例の検討
１　既に見てきたように昀高裁判所昭和四一年二月二三日大法廷の判決以来殆どの裁判例は各種の計画についての処分性を否定しているのであるが、更に上記諸判例の他、これに引続いて以下記載の如き参考判例も下されているのでここにこれを引用検討して上記被告の主張を補足することとする。
２、盛岡地裁昭和五二年三月一〇日判決（訟務月報二三巻三号五一三ページ）本判決は、都市計画法八条一項による用途地域の決定は、直接特定個人に向けられた具体的な処分ではなく、また、施行区域内の土地所有者等の有する権利に対し具体的な変動を与える行政処分ではないとして、右決定についていわゆる処分性ないし事件の成熟性を否定し、したがつて右決定の一環としてなされた本件指定については、無効確認訴訟及び取消訴訟の対象とはなし得ないものと解するのが相当であるとして訴を却下したのであつた。


都市計画法八条一項に基づく用途地域の決定に関しては、原告らがたびたび引用する宇都宮地裁昭和五〇年一〇月一四日判決（判例時報七九六号三一ページ、なお本件は後述するように控訴審で取り消されている。）では、その処分性を肯定していたがこれに対し、本判決は用途地域の決定のような一般処分は「特定個人に対してなされる処分ではなく」、その告示によつて生じる建築基準法の制限（四八条・五二条・五三条等）は「都市計画法以外の法律によりひとしく受けるものであつて、用途地域の決定自体の効果として発生する権利制限とはいえない」旨判示したのであつた。
この見解は、用途区域の指定がそれなりに完結的なもので、更に手続が進展するものでないことや、指定に伴う開発行為・建築行為の規制が指定の中心的効果であるにもかかわらず、用途地域の指定と、その伴う建築基準法による制限とを明確に別個のものとして捉えているのである。
３　東京地裁昭和五二年三月二八日判決（東京都法務資料一七巻二号一ページ）本判決は市街地再開発事業に関する都市計画決定の取消しを求める訴えについて、都市再開発法の具体的な手続を検討したうえ、「以上の手続経過によれば、市街地再開発事業に関する都市計画決定により当該事業の種類、名称、施行区域、面積が特定され、右決定に次いで事業計画により施行地区、設計の概要が決められることになる。しかしながら、都市計画決定、事業計画は、右のように市街地再開発事業にあたり爾後進展する手続の基礎的、根本的な指針を包括的に定めた一般的、抽象的な性質のものにすぎないのである（ちなみに、権利変換計画も具体的には再開発法七四条の定める別個の基準によつて決定されるもので、都市計画決定自体から直接、具体的に決定されるものではない。）。そうとすれば、都市計画決定は、その計画図、計画書において縮尺二五〇〇分の一以上で市街地再開発事業の位置、施行区域等が表示されることになるとはいえ（計画法一四条二項、都市計画法施行規則九条）未だこれをもつて特定個人に向けられた具体的な処分と解するには足りず、都市計画決定自体によつては、市街地再開発事業の遂行により施行区域内の土地、家屋の所有者、賃借権者などの利害関係人の権利、義務ないしは法的地位にいかなる変動を及ぼすかは具体的に確定されているものではないといわざるをえないのである。」旨を判示した。
市街地再開発事業は、土地区画整理事業を立体的にしたものと称されるが、事業計画の決定から比較的短期間内に権利変換処分が行なわれ、計画がそのまま実施されることが多いことから、土地区画整理事業とは別個に考えるべきとの指摘も考えられるにもかかわらず、本件判決は市街地再開発事業計画を「爾後進展する手続の基礎的、根本的な指針を包括的に定めた一般的抽象的な性質のものにすぎない」と判示し、事業計画と、その具体化としての権利変換計画とをその一般性と抽象性とにおいて明確に区別しているのである。
４　東京高裁昭和五三年四月一一日（判例時報八八六号一二ページ）。本判決は、既に指摘しておいたように、原告らがたびたび引用している宇都宮地裁昭和五〇年一〇月一四日判決の誤まりを正したものである。すなわち、都市計画法八条一項の規定による用途地域の指定は「直接特定の個人に向けられた具体的な処分ではなくまた施行区域内の土地建物の所有者等の有する権利に直ちに具体的な変動を及ぼすものではないから」取消訴訟の対象となる行政処分とはいえず「これらの者の権利救済としてはこれ等の者が所轄行政庁に対しその地域内で具体的に建物の建築又は増築の申請をした場合においてそれが拒否処分を受けたときにはじめて具体的な権利の侵害ありとしてその拒否処分の効力を争うことができるものとすれば足り用途地域決定の段階では未だ訴訟事件としてとりあげるに足りるだけの事件の成熟性を欠くものとしなければならない。」旨を判示した。
また訴えの利益については、「被控訴人らが、本件において、本件指定により私権か制限されること自体について抗争するものではなく、むしろ逆に規制がゆるやかになる結果住宅環境が破壊される点に訴の利益のあることを主張していることは明らかである。」としたうえ、そこで、そのような訴の利益が認められるかどうかについて検討すると、先ず昨今論ぜられることの多い「環境権」であるが、憲法二五条、一三条を根拠にかかる権利を直接構成することは無理であり、他に環境なるものを認めるべき実定法上の根拠はなく、その内容の莫然としていること、それを享有し得べき者の範囲の限定し難いこと等に照らし、我が実定法上「環境権」なるものをそれが法的権利性を有するものとして承認することは困難である。そこで結局問題は、本件地域の用途が従前住居地域と指定されていたことにより地域内もしくは附近の住民が環境的利益を享受していたとしても、それが法的に保障されていたものと言えるかどうかという点に帰着するが、そもそも都市計画は、将来の都市のあり方の理想像に基づいて、都市の骨格を形成するところの都市施設の配置、都市内の各部分の土地の利用のあり方等について定めるいわゆる総合的な街づくりの計画であつて、その総体は高度に合目的的な行政的技術的裁量によつて成り立つものであり、その計画実現の一環である用途地域の指定は、合理的な土地利用のために地域内の建築等の制限をするものであつて、それによつてとくに特定人に特定の権利を与え、あるいは特別に一定の義務を免除するというのではなくて、むしろ適切な用途地域の指定の結果それによつて一定の住民が利益を感じることがあるとしても、それは地域内の土地の利用につき私権の行使を一定の範囲に制限したことの結果であつて、いわばその犠牲のうえに成り立つた反射的利益を享受するにすぎないと言わなければならない。」旨を付加している。
本件判決は、一審判決とは異り用途地域の指定といつた一般処分の行政処分性を検討するのに被告が既に指摘しておいたように当該一般処分が特定個人に向けられたものであり、かつ具体的な権利侵害を生ぜしめるものか否かを検討し、その処分性を否定するとともに、訴えの利益についても昨今論ぜられることの多い環境権について、その内容の不明確性と権利主体の範囲の不確定性の故にこれを明確に実定法上の根拠なしとして否定したのであつた。
また、都市計画によつて受ける環境的利益については、まず都市計画が高度に合目的な技術的裁量によつて成り立つことを明確にしたうえ、用途地域の指定が計画実現の一環であるとの位置付けをし、その指定は、「合理的な土地利用のために地域内の建築等の制限をするもので」あるから、それは特定個人に向けられたものではなく、したがつて「適切な用途地域の決定によつて一定の住民が利益を感じることがあつても、それは地域内土地の利用につき私権の行使を一定の範囲に制限したことの結果」であることを理由に、法的に保護された利益ではないとしたのであつてた。
このように本判決も、被告が既に指摘しておいたように、訴の利益を検討する際にも、当該処分が特定個人に向けられたものであるかどうかを吟味することによつてその有無を判断しているのである。


５　広島高裁昭和五三年四月一二日判決（ジユリスト六七〇号判例カード六参照）本判決は、既に紹介しておいた山陽自動車道新設工事の実施計画の認可に関する控訴審判決（一審判決は判例時報八二六号三一ページ）で、抗告訴訟によつて公権力の行使の違法を争い得るには、私人として有する個別的かつ具体的な権利ないし法律上保護に値する利益の侵害を被りかかる権利侵害に対する救済を目的とするものであることを要し、国民ないし住民として行政作用が適法ないし適正に行なわれるべきことにつき一般的な利害ないし関心がある程度では足らず、かつ争訟の対象が司法審査に適する具体的事件性を備えることを要する旨を判示したうえ、附近住民が右認可により環境権を侵害されるとの主張に対しては、その主張の環境権は実定法上の具体的権利として肯定できず、また、人格権などの具体的権利に対する侵害の主張に対しては、工事実施計画が認可されたにとどまる現段階では、その生命健康ないし居住生活環境に耐え難い程度の侵害を被りあるいはこれを被る高度の蓋然性を確実視して誤りないものとはいえないから、附近住民としてはこれに対する具体的な救済の請求権はないとして控訴を棄却した。
本件自動車道は、国土開発幹線自動車道建設法に基き国が建設すべき自動車道の予定路線であり、内閣総理大臣が基本計画を立案し国土開発幹線自動車道建設審議会の議を経たうえ決定公表し（同法五条）建設大臣及び運輸大臣が右基本計画に基き右審議会の議を経て、自動車国道新設に関する整備計画を定めたものである（高速自動車国道法五条）。
もともと、本件のような高速自動車道の新設は、建設大臣が行うべきものであるが、道路整備特別措置法によつて日本道路公団に対し右整備計画に基く高速自動車国道の新設を行わせることもでき（同法二条の二）その場合公団は、工事実施基本計画につき建設大臣の認可を受けなければならない（同条三項）。したがつて、本件認可のような行為は第一審判決の指摘したように「実質的には被告（建設大臣筆者注）の下級行政機関としての地位役割を果している」のであり、本件新産都基本計画の承認申請と同様の構造となつているのである。原告らの主張によれば、「基本計画の承認申請」自体を「処分」と捉えているのであるから右の認可以前の行為である。右の認可行為でさえ内部的な行為であれば、その前の段階の行為について「処分」とされる可能性は一体どこに存在するのであろうか。
加えて、本件高速自動車道の建設は、右にみた如く、内閣総理大臣の定めた国土開発幹線自動車道の基本計画に基き、建設大臣及び運輸大臣が定めた「自動車国道新設に関する整備計画」の実施計画に基づくものなのである。このような具体化された実施計画においても、「外部的に国民に対して行政庁の意思を表明」したものではなく、本件認可によつて原告らの「法律上の権利利益が侵害されるに至つたものとは認め難い」としたのであつた。
（三）　結語
すでにみてきたように、本件基本計画が特定個人に向けられた具体的な処分とは著しく趣を異にし、その作成又は内閣総理大臣に対する申請により、新産都建設促進法又はその他の法令の規定によつて、私人の権利利益を直接規制するような効果を生じさせるものではないことは、既に被告において詳述したとおりであり、原告らの主張は明らかに失当であるといわなければならない。もともと、新産法に基づくような基本計画の取消しを直接の目的とする訴訟は、「実質的には規範統制訴訟のような性質をもつことになると考えられるから、わが国法上は一般的には認められないことは多言を要しないところである。むしろ現行行政訴訟制度の一般的原則は、事業計画の実施によつて生じた個別的具体的法律関係を個々的に訴訟の目的としてとらえることにあると言つてよい。また、実質的に考えても、事業計画の段階で、それによつて必ずしも直接具体的に権利を侵害された訳ではなく、その抽象的可能性ないし蓋然性があるというだけの理由で、事業計画に対して出訴することを認めることは、訴訟の対象となるべき争の成熟性が、訴訟制度の意義に照らし充分であるとは言えない・・・・・・。」（雄川一郎・「土地区画整理事業の事業計画は抗告訴訟の対象となるか」（前記昀高裁判所昭和四一年二月二三日大法廷判決に対する判例批評）法学協会雑誌八四巻一号一九七ページから一九八ページ）との評釈がなお一層妥当するものといわなければならない。更に、いうまでもなく本件新産都基本計画は、大都市における人口産業の過度の集中を防止し、大分県の総合計画の根幹をなすものであつて、「雇用の安定を図るため産業の立地条件及び都市施設を整備することにより、その地方の開発発展の中核となるべき新産業都市の建設」をはからんとしているのであるから、単に原告らのみが利害関係を有するものではなく、原告らを含む多数関係人の利害にわたる重要な政策課題である。
もし、本件基本計画に対する抗告訴訟が許されるとして仮に本案に関する審理が進められるならば、原告ら以外の例えば、＜地名略＞付近の他の関係権利者や本件基本計画に賛成する住民は同人らが全く関与しないうちにその利益が侵害されてしまうことにもなりかねず、まさしく「他の利害関係者の参与しない手続でそのようなことが行なわれ得てよいか、という問題を生ずる」（雄川・前掲論文一九九ページから二〇〇ページまで）との指摘がなされることになるのである。これを更にふえんすれば、新産業都市の建設といつた重要な政策課題については、関係住民をはじめとする大分県民の総意が反映される政治の場において、民主政治の機構と手続とを通じて論議されるべき性質のものといわなければならず、訴訟の場において、原告らとの間のみにおいて相対的に解決されるべき筋合いの問題ではないのであつて新産法二条・六条・一〇条の規定は、まさに右の理を宣明しているものということができる。
（証拠関係）（省略）
○　理由


第一、一、原告らはその「請求の趣旨」中において「被告知事が昭和五二年一月一〇日付で内閣総理大臣に対して承認申請をなした大分県新産業都市建設基本計画中、別紙部分の取消を求める。」旨の判決を求めながら他方その主張中において基本計画に先行する八号地計画を含めた意味で本件基本計画の「実体」なる概念を用い、これの取消を求めるとか、行政庁の行為が抗告訴訟の対象たる「行政処分」であるには必ずしも「明文の行政規範」に依拠していることを要せず、「条理上の行為規範」に基づいておれば足りる等と述べている部分もあり果して原告らの真意が新産法上の基本計画（ただし、その内容性格がいかなるものであるかは別として）の取消を求めているのか理解し難い点もないではない。しかし同請求原因中で原告らは同計画の違法事由の一つとして「同計画が新産法一〇条一項に基づくものである以上、同法による内閣総理大臣の指示する当該新産業都市にかかる建設基本方針に基づいて策定せらるべきところ右方針に違背しているので違法である」旨の主張をなしている点や、本件訴訟の処分性、必要性の点に関し本計画が内閣総理大臣により承認された場合には新産工特法の財政的裏付が与えられ、新産法一七条、一八条の諸法律効果の発生することを指摘している点並びに我が国の国家制度が「法律による行政」の建前を採用しているので原告ら主張の行政処分の「条理上の行為規範」なるものは右原則に照らし、容易には認め難い点等を総合して判断する限り、原告らの取消を求める本件基本計画は新産法上の基本計画であると解さざるを得ない。そうだとすれば、同計画がいかなる内容、性格のものであるか、換言すれば、同計画が、原告ら主張の八号地計画のような個別的、具体的計画を取入れたものであるか否かは正に同法の趣旨と制度目的から解釈し判断されるべきものと思料する。（ちなみに昀高判昭和三〇年二月二四日第一小法廷（民集九巻二号二一七頁）は行政庁が法律によつて付与せられた権限に基づかずになした通知処分を行政法上の「行政処分」に当らない旨判示しているのでこの点からも本訴の取消対象が条理に基く行為規範によるものでなく新産法所定の基本計画と解すべきものである。原告らは大分県知事の策定に至つた動機とその意思の内容を問題としているが、新産法は同計画の機能上、策定者にどのような具体的な内容の基本計画を策定することも自由だとしてその自由裁量に任せているものではない。）
二、よつて以下同法所定の基本計画の性格を明らかにして行くこととする。新産法の制定目的、構造及び規定内容並びに建設基本計画の作成手段については被告主張（第二の二の（一）の６並びに同二の１ないし４に記載）のとおりであつて、これを要するに同法の特徴は、同法五条二項並びに附則五三条一項により明らかなとおり国土総合開発法の系列に属する総合開発計画の性質を有するもので、ただ、新産業都市の建設は一地方自治体のみの事業によつて達成し得るものではなく、国、都道府県、市町村等がそれぞれの立場でこれに協力し、或る場合には地方自治法に基づき地方公共団体が、或る場合には道路法により国がそれぞれの立場で計画を実施する関係上、これら各実施行為を統合し有機的関連を持たせて有効な同都市建設を図る必要があり新産法は右目的のために制定せられているものと考えられる。
従つて、同法の中心は種々の前記実施権限を有する者に対し互いの行政上の計画が矛盾し不合理な計画とならぬよう新産業都市の建設計画達成のため配慮すべき努力目標とその義務を定め、しかも、その総合性の確保と指針を明らかにするために基本的な計画の策定を義務付けている点にあり、又同計画については、それ自体に関しては勿論のこと、その変更にもその都度、国の行政機関の昀高責任者である内閣総理大臣の承認が必要とされている点等をも考慮すると、右法の目的に則つて策定される新産法上の基本計画なるものは、その事柄の性格上、個別的、具体的な計画を内容とするものではなく、行政庁に対する一般的抽象的な行政指針を内容とするものとならざるを得ないし、又そうでなくては同計画の本来の目的を達し得ないのであつて、新産法一一条が開発すべき工業の業種及びその規模等に関する工業の開発の目標、人口の規模及び労働力の需給、土地利用、施設（工場用地、住宅及び住宅用地、工業用水道、道路、鉄道港湾等の輸送施設、水道及び下水道等）の整備等を内容とする計画の大綱と予算の概要を建設基本計画に定めるべき旨規定しているゆえんも右の点に存するものと思料される。
そして新産法に定める基本計画の位置付け及びその内容が右のようなものである以上、右基本計画は、その名宛人を国、地方公共団体又はその行政機関とする行政作用の性格を有すると解さざるを得ない。
この点原告は本件基本計画につき国土庁地方振興局長が「熟度の高い整備計画」であるべき旨を指示（甲二号証）しているので同計画は相当の具体性を伴わねばならない旨主張しているが右指示はあくまで一個の行政指導に過ぎず何ら法律の効果を左右し得るものではないのであるから同存在を以つて上記認定の新産法上の基本計画の性格を上記と別意に解さねばならぬ理由はない。
むしろ同指導の意味するところは同計画のマスタープラン性に反しない限度で実効性を伴つた計画であるべき旨を策定担当行政庁に指示しているものに過ぎないものと解するのが相当である。
三、本件基本計画の法上の性格は以上のように解せられるところ次にかかる性格を有する基本計画が抗告訴訟の対象たる行政処分に該当するかにつき以下検討することとする。およそ、いわゆる開発行政計画が「行政処分」たり得るには右計画の依拠する法律を解釈して右開発行政計画の「本質」を明らかにした上、同計画の本質自体が直接特定個人に向けられた具体的処分であり、又、これにより個々の利害関係人たる国民の具体的権利を制限している場合に限るのであつて、このような場合、裁判所は同計画の違法性の有無につき司法的判断を下し得るのであり（昀判昭和四一年二月二三日民集二〇巻二号二七一頁以下参照）、これを超えて行政庁又はその行政機関に対してのみ向けられた開発行政計画の違法性の有無を判断することは三権分立の建前上許されないといわなければならない。右の立場から本件を考察すると、本件基本計画の本質は叙上認定の如く行政庁のみを名宛人として、新産業都市建設にかかわる一般的抽象的な努力目標とその義務を明らかにしたガイドラインの設定にあるので前記判例の表現に従えば本計画は全くの「青写真」にとどまるものであり、個々の国民の権利を制限する効更を伴わないものであるからこれを以つて行政処分と言うことはできない（ちなみに、前掲判決は土地区画整理法に基づく同整理事業計画の行政処分性につき次のとおり判断している。