Estudo do Senado aponta necessidade de leis para deter poluição por plásticos

O crescente aumento da poluição do meio ambiente pelo plástico indica a necessidade de uma legislação nacional sobre o tema. A conclusão é de estudo de autoria do consultor legislativo do Senado Joaquim Maia Neto — Contribuições do Poder Legislativo no Combate à Poluição Causada por Plástico. De acordo com o consultor, além de garantir maior proteção ambiental, uma lei nacional traria uma uniformidade desejável e seria indutora de investimentos na produção de materiais sustentáveis.
O estudo aborda as iniciativas legislativas sobre o tema no âmbito da União, as dificuldades políticas, técnicas e operacionais ao enfrentamento do desafio de redução do consumo e da produção de plástico, bem como as experiências internacionais e de entes federativos brasileiros.
O plástico tem uma grande permanência no ambiente. Sua produção em massa, a partir da década de 1940, levou a uma quantidade imensa desse material na natureza, visto que o produto não se degrada, o que facilita o acúmulo de resíduos sólidos e o crescente aumento de lixo marinho, com graves consequências para a fauna. O lixo acumulado na praia ou na superfície do mar representa apenas 1% do plástico que é despejado nos oceanos, porque quase tudo fica concentrado a centenas de metros de profundidade.
A poluição causada pelo plástico compromete a sobrevivência de mais de 800 espécies marinhas, 15 das quais já se encontram ameaçadas. A cada ano, cerca de 8 milhões de toneladas de plástico acabam no oceano, o que equivale a um caminhão de lixo cheio desse produto jogado no mar a cada minuto. De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), já contêm plástico entre 60 a 90% da areia que se acumula nas linhas costeiras, a superfície e o fundo do mar. Os itens mais comuns são bitucas de cigarro, sacolas e recipientes de alimentos e bebidas.
“O plástico, no ambiente marinho, sofre ações do meio (radiação solar, variação térmica, diferentes níveis de oxigênio, energia das ondas e presença de fatores abrasivos, como areia, cascalho ou rocha), fica fragmentado e passa a ter aparência de alimento para muitos animais, causando-lhes a morte e interferindo no ciclo reprodutivo de muitas espécies. Uma transição para um novo modelo de consumo, que reduza significativamente o impacto ambiental dos resíduos gerados, é urgente. Nesse cenário, o plástico de uso único é um dos grandes vilões da contaminação ambiental, principalmente das águas, mas é possível produzi-lo agredindo bem menos o meio ambiente”, observa Joaquim Maia Neto em seu estudo.
O plástico consumido por espécies marinhas também entra na cadeia alimentar humana através do consumo de peixes. Nos últimos 20 anos, a proliferação de microplásticos, microesferas e plásticos descartáveis evidenciaram esse problema. A poluição ambiental também foi agravada pela pandemia do coronavírus, que gerou 52 mil toneladas de resíduos médicos entre abril de 2020 e março de 2021, de acordo com a Campanha Mares Limpos, da Organização das Nações Unidas (ONU). Outro dado torna o cenário mais turvo: uma máscara cirúrgica, dessas comumente usadas para se proteger da covid-19, leva até 450 anos para se degradar.
A geração de resíduos sólidos é apenas uma parte do problema causado pelo plástico. A principal matéria-prima para a confecção das embalagens e utensílios descartáveis é o petróleo, e o seu processo de produção é intensivo na emissão de gases de efeito estufa (GEE), explica o estudo de Joaquim Maia Neto.
“Se o plástico é produzido a partir do petróleo — o que corresponde a mais de 90% do total —, problemas decorrem, também, de seu processo de fabricação. Os impactos das refinarias vão desde as consequências dos estudos sísmicos realizados na etapa de exploração até o consumo de grandes quantidades de água e de energia, geração de vultosas quantidades de despejo líquido, liberação de diversos gases nocivos na atmosfera (como os policíclicos aromáticos), produção de resíduos sólidos de difícil tratamento, além dos frequentes vazamentos de petróleo em ambiente marinho, como ocorreu com a British Petrolium (BP), nos Estados Unidos, e com a Chevron Brasil, no estado do Rio de Janeiro”.
Projetos em discussão 
Entre 1995 e 2019 foram apresentados no Congresso Nacional 135 projetos de lei com o tema “plástico”. Atualmente, na Câmara tramitam 62 propostas apensadas ao Projeto de Lei (PL) 612/2007, de autoria do deputado Flávio Bezerra (PMDB-CE), que dispõe sobre o uso de sacolas plásticas biodegradáveis para acondicionamento de produtos e mercadorias a serem utilizadas nos estabelecimentos comerciais em todo território nacional. Todos os demais projetos versam sobre banimento ou limitações ao uso e comercialização de plásticos, com variados graus de restrições e com foco em distintos produtos e matérias primas. No Senado, tramitam sete projetos com objetivos semelhantes.
O estudo revela que as dificuldades fáticas e técnicas para a implementação de uma legislação que leve ao banimento ou drástica redução do plástico descartável não sustentável estão relacionadas com o custo de substituição por uma matéria prima que ainda é mais cara, e também com o desenvolvimento de tecnologia compatível dos plásticos biodegradáveis e as diversas aplicações atuais dos polímeros petroquímicos.
“Entendemos que essas dificuldades podem ser superadas inicialmente com um período de transição razoável, a exemplo do que propõe o PLS 92/2018, e de como ocorre na maior parte dos países que resolveram enfrentar o problema da poluição por plásticos. O PLS 92/2018 propõe um período de dez anos para a substituição gradual do plástico petroquímico pelo biodegradável, com aumento, a cada dois anos, do percentual de matéria prima biodegradável exigida nos produtos, até que se chegue, ao final do período, a 100%. Ademais, as diversas iniciativas pelo mundo no mesmo sentido do que ora discutimos têm gerado um ganho de escala e uma consequente redução de custos, assim como o rápido avanço tecnológico, ou seja, o cenário aponta para uma considerável redução das dificuldades nessa seara”, ressalta o estudo.
De autoria da senadora Rose de Freitas (MDB-ES), o PLS 92/2018 torna obrigatória a utilização de materiais biodegradáveis na composição de utensílios descartáveis destinados ao acondicionamento e ao manejo de alimentos prontos para o consumo. O texto propõe um cronograma de dez anos para a redução gradual, até o banimento, de matéria prima não biodegradável nos utensílios plásticos. O projeto foi aprovado pela Comissão de Meio Ambiente (CMA) e deve ser analisado pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) em deliberação terminativa, na qual foi designado como relator o senador Eduardo Braga (MDB-AM).
“Consideramos que não seria conveniente a apresentação de novas proposições sobre esse assunto, já que, apenas no Senado, existem sete iniciativas que tratam de restrições ao uso de plásticos de uso único e de microplásticos. Há de se reconhecer que nenhuma das proposições em trâmite tem a abrangência ampla que se faz necessária para o enfrentamento do problema da poluição por plásticos. O projeto mais abrangente, mas que ainda carece de complementação, é o PLS nº 92, de 2018. Recomendamos que esse projeto seja apensado aos outros seis para tramitação conjunta e que seja elaborado um substitutivo que agregue as contribuições de cada um deles naquilo que forem viáveis, além de aperfeiçoamentos que incorporem aspectos interessantes da legislação internacional, especialmente da diretiva europeia”, afirma em seu estudo o consultor do Senado.
Autora do PL 92/2018, a senadora Rose de Freitas destaca que o isolamento social causado pela pandemia, com o consequente aumento dos serviços de entrega de alimentos, ampliou no país o número de embalagens e utensílios descartáveis de plástico.
De acordo com a senadora, o Atlas do Lixo, da Fundação Heinrich Böll, estima que em 2018  — ou seja, muito antes da pandemia  — o Brasil produzia pouco mais de 11 milhões de toneladas de lixo plástico, quase 14% de todo o lixo do país. Ao contrário das latas de alumínio, das quais quase 98% delas são recicladas no Brasil, a reciclagem do plástico no país chega a irrisório 1,28%, contra uma média global de 9%, sendo de quase 35% nos Estados Unidos, observa Rose de Freitas.
 — Devemos fazer como a França,, que em 2016 editou legislação determinando a obrigatoriedade do uso de materiais biodegradáveis na produção de utensílios descartáveis. Nossa iniciativa fixa um escalonamento de até dez anos, a partir do início da vigência da lei, para a completa eliminação do plástico não biodegradável. É um prazo bastante razoável para que a indústria se adapte, não haverá impacto econômico negativo na produção. Os mares brasileiros, que recebem entre 70 mil e 190 mil toneladas de lixo anualmente, despejado pela população que vive no litoral, terão melhores condições de sobrevivência. Nossos netos e bisnetos também agradecem  — ressalta Rose de Freitas.
Em  junho, a pedido do senador Fabiano Contarato (Rede-ES), foi realizada audiência pública remota para debater a poluição por plásticos descartáveis. No debate — que integrou a Campanha Junho Verde e pode resultar na apresentação de novos projetos para tentar reduzir o problema —, representantes de organizações não-governamentais e da indústria apontaram que o aumento da concentração de lixo em praias pode levar a uma perda anual entre US$ 880 mil e US$ 8,5 milhões aos municípios litorâneos, fora o impacto ambiental das comunidades pesqueiras e que utilizam as praias como meio de vida. As empresas também devem repensar o tipo de plástico produzido, visto que muitos tipos são recicláveis, mas não têm o potencial de reciclabilidade necessário para ser vendido por catadores ou retornar à cadeia produtiva, apontaram os debatedores.
Entraves políticos
As dificuldades para a aprovação de eventual projeto de lei no sentido pretendido não seriam de ordem jurídica, mas, sim, política. Em primeiro lugar é preciso considerar que o lobby da indústria de plástico é forte e atua contrariamente à aprovação das proposições que já tramitam no Congresso, observa o estudo de Joaquim Maia Neto. A outra dificuldade refere-se à existência de várias proposições em tramitação que tratam do tema. Uma nova proposição viria no sentido de dispersar ainda mais os esforços para a aprovação de legislação nos moldes pretendidos, avalia o estudo do consultor legislativo Joaquim Maia Neto.
“Entendemos que, para superar o lobby da indústria, é preciso debater junto à sociedade acerca da urgência no combate ao consumo indiscriminado de plásticos descartáveis não biodegradáveis e de origem petroquímica. Para isso, há centenas de campanhas que demonstram o impacto dos plásticos nos oceanos e na vida marinha e as variadas iniciativas em diversos países. Talvez a informação mais impactante seja aquela divulgada há alguns anos no Fórum Econômico Mundial, que dá ciência de que em 2050 haverá mais plástico do que peixes nos oceanos”.
O outro entrave — representado pela existência de muitas proposições no Congresso que versam sobre o mesmo tema — seria superado pela tramitação conjunta desses projetos, sob uma mesma relatoria, de modo a produzir um texto único e abrangente, que contemplasse sacolas, embalagens, utensílios e quaisquer materiais plásticos descartáveis, avalia o estudo.
“Poderiam ser agregados aspectos voltados à logística reversa, economia circular do plástico, incentivo à redução de embalagens e à substituição por biodegradáveis, entre outros. Vislumbramos a possibilidade de aperfeiçoamento de alguns pormenores da PNRS [Política Nacional de Resíduos Sólidos], bem como a utilização da perspectiva tributária como forma de indução de uma conduta mais adequada ao gerenciamento desses resíduos”.
Iniciativas já implementadas
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), estabelecida pela Lei 12.305, de 2010, é um marco legal positivo e fundamental para dotar o país de ferramentas institucionais capazes de promover o controle da poluição causada pelos resíduos sólidos, em especial quanto ao material plástico, ressalta o estudo de Joaquim Maia Neto.
Não existe lei específica em nível nacional que trate de restrições ou banimento para plásticos descartáveis, mas alguns estados e municípios já aprovaram leis ordinárias nesse sentido no âmbito de sua jurisdição. As primeiras leis que surgiram nos entes federativos subnacionais tratavam de sacolas plásticas.
Segundo o “Atlas do Plástico”, em julho de 2019, seis estados brasileiros (AM, AP, ES, GO, MA e RJ) e o Distrito Federal tinham legislação sobre banimento de sacolas plásticas. Posteriormente, o Pará também entrou na lista de estados que baniram as sacolas, e o fez por meio da Lei 8.902, de 2019. Também em julho de 2019, oito estados (ES, MA, MS, PB, RJ, RN, SP e SC) e o Distrito Federal já tinham banido canudos plásticos. Em janeiro de 2020, mais três estados já haviam implementado a proibição de canudos: Amapá, Acre e Goiás. Entre todos os estados onde os canudos plásticos ainda são permitidos, apenas em Rondônia não há projeto de lei em tramitação na Assembleia Legislativa para a proibição desses itens.
Com relação aos municípios, havia polêmica acerca sua competência para legislar sobre restrições ao uso de materiais plásticos de uso único. Isso porque alguns juizados consideraram inconstitucionais as leis municipais sobre o assunto, visto que o ente municipal não consta entre aqueles aos quais o artigo 24, inciso VI da Constituição confere a competência legislativa em matéria ambiental. Porém, a jurisprudência tem caminhado no sentido de que os municípios estão amparados pelos incisos I e II do artigo 30 da Carta Magna, que lhes atribui competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Neste caso, estariam complementando a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Assim, vários municípios têm aprovado leis para restringir o plástico de uso único. Há leis municipais que restringem o uso de sacolas plásticas em pelo menos 14 capitais: Aracaju, Belo Horizonte, Florianópolis, Goiânia, João Pessoa, Natal, Palmas, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, São Luiz, São Paulo, Teresina e Vitória.
São Paulo é a cidade que mais avançou na proibição do plástico de uso único. Além da proibição de sacolas, o município vedou canudos. Também é proibido o fornecimento de copos, pratos, talheres, agitadores para bebidas e varas para balões de plásticos descartáveis aos clientes de hotéis, restaurantes, bares e padarias, entre outros estabelecimentos comerciais. Entre os municípios que proibiram os canudos plásticos descartáveis estão: Rio de Janeiro (RJ), Ilhabela (SP), Santa Maria (RS), Londrina (PR), Guarapuava (PR), Aracaju (SE), Lauro de Freitas (BA), São Paulo (SP), Porto Velho (RO), Belém (PA), Fortaleza (CE), Jijoca de Jericoacoara (CE), Rondonópolis (MT), Corumbá (MS), Cataguases (MG), Cabedelo (PB), Teresina (PI), Balneário Piçarras (SC) e Araguaína (TO).
De acordo com o estudo, a legislação mais abrangente de proibição de plástico de uso único é o Decreto Distrital 2, de 2018, de Fernando de Noronha (PE), que proibiu a entrada, comercialização e uso de garrafas, canudos, copos, pratos, talheres, sacolas, embalagens e recipientes de poliestireno e demais produtos descartáveis compostos por polietilenos, polipropilenos ou similares.
O plástico pelo mundo
Vários países avançam no regramento de banimento do plástico. O banimento contempla sacolas plásticas, canudos, recipientes de poliestireno, pratos, talheres, copos, vasilhames, fraldas descartáveis e garrafas, entre outros. São adotadas desde medidas de incentivo econômico, proibições e tributação distinta, até, em caso de descumprimento, sanções administrativas e penais, como multas, restrições à atividade empresarial e prisão. O portal Global Legislative Toolkit oferece uma ferramenta de busca legislativa relacionada à redução global de plástico. Trata-se de um mapa interativo que permite obter informações por país sobre a adoção de legislação de banimento de plástico.
A União Europeia aprovou recentemente a Diretiva 2019/904, relativa à redução do impacto de determinados produtos de plástico no ambiente. A China anunciou plano para banir plásticos descartáveis até 2025. Nos EUA o poliestireno foi banido em três condados e 25 cidades, aponta o estudo. Taiwan tem uma legislação nacional abrangente para múltiplos tipos de plástico. Canudos de plástico são banidos por legislação nacional na França, Malásia e Vanuatu (país que também baniu fraldas descartáveis). No continente africano, vários países também aprovaram o banimento de plástico. 
Mundo afora, 27 países já promulgaram legislação que proíbe produtos específicos, como pratos, copos, canudos e embalagens. 27 instituíram impostos sobre a fabricação e produção de sacolas plásticas, enquanto 30 cobram taxas dos consumidores por sacolas, em nível nacional. 43 países incluíram elementos ou características de responsabilidade estendida do produtor para sacolas plásticas. 63 países têm leis de responsabilidade estendida do fabricante para plásticos de uso único, incluindo reembolso de depósitos (sistema que combina um imposto sobre o consumo do produto com um desconto quando o produto ou sua embalagem é devolvido para reciclagem), devolução de produto e metas de reciclagem.
Microesferas plásticas, geralmente utilizadas na composição de cosméticos, foram banidas por legislação nacional no Canadá, França, Itália, Nova Zelândia, Coreia do Sul, Suécia, Reino Unido e Estados Unidos. Outros três países, além do Brasil, propuseram projetos de lei ou regulamentos para implantar essa mesma proibição: Bélgica, Índia e Irlanda. A União Europeia também iniciou um processo para restringir a adição intencional de microplásticos em produtos produzidos ou comercializados no bloco. De todos os países que já adotaram restrições às microesferas plásticas, a Nova Zelândia é o que tem a legislação mais abrangente, pois alcança não apenas os produtos de cuidados pessoais, mas também os de limpeza doméstica, automotiva e industrial que utilizam as microesferas com função abrasiva.
A durabilidade e a resistência do plástico — sobretudo o de origem petroquímica — tornam-se problema após o descarte. Como é à prova de fungos e bactérias, sua degradação é extremamente lenta, podendo demorar mais de cem anos. O descarte inadequado de plástico compromete os sistemas de drenagem de águas pluviais, causando entupimentos de valas e bueiros, o que leva a enchentes que desabrigam pessoas, principalmente as moradoras de periferias. A poluição visual é outro malefício causado pelos resíduos plásticos, principalmente nas praias, causando prejuízo econômico em localidades turísticas, destaca o estudo.
Materiais alternativos
Atualmente existem vários materiais biodegradáveis, além do papel, que podem ser utilizados alternativamente ao plástico de origem petroquímica. De acordo com o estudo, esses materiais podem ter aplicações mais amplas do que o papel, pois, além da biodegradabilidade, apresentam algumas propriedades semelhantes às do plástico petroquímico, como maleabilidade, resistência mecânica e térmica, impermeabilidade, entre outras. Assim, é possível utilizá-los em uma gama maior de produtos quando comparados ao papel.
A variedade de matérias primas para a produção de alternativas ao plástico é grande. Podem ser aproveitados resíduos agroindustriais, bagaço de cana-de-açúcar e diversos vegetais ricos em carboidratos (celulose, amido e açúcar). Na maioria dos casos, utilizam-se blendas entre polímeros biodegradáveis e plástico petroquímico. Isso, do ponto de vista ambiental, também não é uma situação ideal, mas representaria uma redução importante na poluição por plástico.
Entretanto, aponta o estudo, a fabricação de plásticos a partir de polímeros biodegradáveis, apesar de ser um notável avanço, combate apenas uma das pontas da problemática ambiental atinente a esses produtos: o tempo de permanência no meio ambiente.
“É igualmente importante a proibição de plásticos fabricados à base de petróleo. Proibição dessa natureza faria com que a indústria química direcionasse a produção de plásticos a partir de matérias primas renováveis, como a cana-de-açúcar, a beterraba e o milho. Além de se tratar de um processo menos agressivo ambientalmente em termos de geração de subprodutos, essa cadeia produtiva implica absorção de carbono, quando do crescimento das plantas, que neutraliza ou tende a neutralizar as emissões, quando da queima ou da decomposição dos produtos. É importante destacar que existem polímeros biodegradáveis de origem petroquímica”.
O estudo destaca ainda que a indústria passou a disponibilizar, com muitas ações de marketing, as sacolas ditas “oxibiodegradáveis” ou “oxidegradáveis”. A característica oxidegradável refere-se ao produto que é degradado pelo oxigênio (processo acelerado pela incidência da luz e do calor).
“O que determina a condição de oxidegradabilidade é a utilização de aditivos chamados de pródegradantes, tipicamente sais de metal baseados em elementos como cobalto, ferro, manganês ou níquel, que proporcionam propriedades de fragmentação aos plásticos. Para ser considerado biodegradável, é necessário que o produto seja degradado por microrganismos, que fazem o trabalho de decomposição biológica. Ocorre que diversos especialistas alegam que os aditivos pró-degradantes são danosos ao meio ambiente, pois a aceleração da decomposição do produto geraria pequenas partículas de plástico (microplásticos) que ficariam por anos circulando na natureza, havendo o risco de contaminação do solo, dos recursos hídricos e da fauna. Tratar-se-ia, portanto, de uma espécie de substituição da poluição visível pela invisível. Ademais, a própria decomposição desses aditivos geraria poluição, como a contaminação do solo ou da água pelos metais presentes em sua constituição”.
Ao contrário dos plásticos oxidegradáveis, aqueles apenas biodegradáveis são bem mais vantajosos para o meio ambiente. Além de sua decomposição ser mais rápida, os plásticos biodegradáveis não liberam resíduos tóxicos durante seu processo de degradação. A maior parte do composto acabado proveniente de sua degradação se decompõe em dióxido de carbono, biomassa e água, conclui o estudo.
Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)