PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 23/2019
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria dos deputados Carlos Pimenta, Beatriz Cerqueira, Doutor Wilson Batista, Betão, Doutor Jean Freire, Doutor Paulo, Hely Tarqüínio, Coronel Sandro e Professor Cleiton, a proposição em análise dispõe sobre a apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do §2º do art. 198 da Constituição da República, e na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado.
Publicada no Diário do Legislativo de 28/9/2019, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Saúde, de Educação, Ciência e Tecnologia e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 192, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
Preliminarmente, cumpre a esta comissão emitir parecer sobre a juridicidade, constitucionalidade e legalidade da proposição.
FUNDAMENTAÇÃO
O presente projeto de lei visa detalhar a forma de cálculo dos recursos mínimos a serem destinados às ações e aos serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do §2º do art. 198 da Constituição da República, e à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado.
No tocante aos recursos referentes à saúde no âmbito do Estado de Minas Gerais, o inciso II do §2º do art. 198 da Constituição da República estabelece que o estado deverá aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre o produto da arrecadação dos impostos de sua competência, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municípios. Esses percentuais devem ser instituídos por lei complementar, nos termos do §3º desse mesmo artigo, devendo essa lei complementar dispor, ainda, sobre as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
A lei complementar que dispõe sobre o cálculo desses recursos mínimos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde é a Lei Complementar Federal nº 141, de 13/01/2012. No seu art. 6º, a norma fixa que os estados aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo 12% da arrecadação dos impostos de sua competência, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municípios. E, no art. 24, estabelece que:
“Art. 24 – Para efeito de cálculo dos recursos mínimos a que se refere esta Lei Complementar, serão consideradas:
I – as despesas liquidadas e pagas no exercício; e
II – as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde.
§ 1º. A disponibilidade de caixa vinculada aos Restos a Pagar, considerados para fins do mínimo na forma do inciso II do caput e posteriormente cancelados ou prescritos, deverá ser, necessariamente, aplicada em ações e serviços públicos de saúde.”
Essa lei complementar fixou a forma de cálculo do montante a ser aplicado obrigatoriamente nas ações e serviços públicos de saúde, sendo esse valor a somatória das despesas liquidadas, das despesas pagas e das despesas empenhadas e não liquidadas inscritas em restos a pagar no exercício financeiro.
A proposição ora em exame reproduz esses dispositivos da referida lei complementar, mas estabelece duas inovações que criam restrições não prescritas na Lei Complementar Federal nº 141, de 2012, a saber:
1) no § 1º do seu art. 1º, que as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em restos a pagar, não poderão exceder a 15% do montante destinado ao cumprimento do percentual mínimo a ser aplicado no exercício financeiro do seu empenho; e
2) no § 3º do seu art. 1º, que o Poder Executivo repassará mensalmente, ao Fundo Estadual de Saúde, o valor correspondente ao percentual mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde, calculados sobre o montante arrecadado a cada mês, impedindo, assim, contingenciamento ou provisionamento de recursos.
Quanto à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, a proposição regulamenta a apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados, sem previsão de limites restritivos relacionados ao cômputo de restos a pagar, mas insere as seguintes inovações:
1) no art. 2º, a definição de quais despesas poderão ser consideradas na apuração do percentual mínimo da educação, excluindo as despesas empenhadas e não liquidadas que, conforme entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, atualmente podem compor o índice; e
2) no parágrafo único do art. 2º, que os recursos vinculados aos restos a pagar que posteriormente venham a ser cancelados ou prescritos deverão ser reaplicados em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino necessariamente no exercício financeiro seguinte ao do cancelamento ou da prescrição, contrariando entendimento atual do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais que não impõe essa exigência temporal.
Na justificativa do projeto, os autores defendem que os regramentos por eles propostos evitarão que haja um elevado montante de restos a pagar a cada exercício, impedindo que eventuais dificuldades de caixa ou situações de crise atinjam as áreas de saúde e educação e direcionando eventuais contingenciamentos para outras áreas.
Ainda na justificativa, os autores expõem o grau atual de lançamento de recursos em restos a pagar na área da saúde para ilustrar a gravidade da questão, informando que no último ano da gestão Fernando Pimentel esse montante ultrapassou 50% do total do orçamento da saúde.
Uma análise do Relatório Resumido de Execução Orçamentária do 6º Bimestre de 2014 a 2018 revela um crescimento contínuo desses números no estado de Minas Gerais. Em 2015 os restos a pagar alcançaram cerca de 30% do orçamento total da saúde, em 2016, de 43%, e em 2017 e 2018 foi superior a 50%.
Apresentada esta síntese da proposição, passamos a opinar acerca dos aspectos jurídico-constitucionais.
Primeiramente, cabe-nos analisar qual a natureza da matéria tratada na proposição para que possamos verificar sua adequação quanto à competência e à iniciativa. Nesta análise, concluímos que a proposição trata de direito financeiro, à exceção do disposto no artigo 1º, §1º, e no artigo 2º, II e parágrafo único, que tratam de diretrizes orçamentárias.
Tanto direito financeiro quanto normas relativas a matéria orçamentária constam no rol do artigo 24 da Constituição da República de competências legislativas concorrentes entre União, estados e Distrito Federal, em seus incisos I e II, pelo que não há no PLC 23/2019 nenhum vício de competência.
Todavia, a análise da iniciativa aponta para conclusão diversa. Nos termos do artigo 66, III, “h” da Constituição Estadual, normas que contenham diretrizes orçamentárias são de iniciativa privativa do Governador do Estado. Sendo assim, o § 1º do artigo 1º e o o inciso II e o parágrafo único do artigo 2º do Projeto de Lei Complementar nº 23/2019 são inconstitucionais, por vício de iniciativa, uma vez que o autor da proposição não é o chefe do Poder Executivo.
Sendo identificada uma inconstitucionalidade, é importante, portanto, detalhar as razões que nos levaram a esse convencimento.
O § 2º do artigo 165 da Constituição da República estabelece o que é conteúdo próprio de diretrizes orçamentárias. A saber:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(…)
§2º. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”
No mesmo sentido determina o artigo 155 da Constituição Estadual:
“Art. 155. A Lei de Diretrizes Orçamentárias, compatível com o plano plurianual, compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Estadual, incluirá as despesas correntes e de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais.”
Os citados dispositivos se enquadram nestas definições, notadamente por:
1) estabelecerem uma prioridade da administração pública, impedindo duas áreas específicas de terem seus recursos contingenciados e lançados como restos a pagar acima de determinado limite (art. 1º, §1º), de serem lançados como restos a pagar sem prévia liquidação ou sem disponibilidade de caixa para sua cobertura (art. 2º, II) ou forçando a execução integral de determinados restos a pagar de uma área específica em um determinado exercício financeiro (art. 2º, parágrafo único); e
2) imporem uma orientação para a elaboração da lei orçamentária anual, que deverá necessariamente atender os limites pré-fixados de restos a pagar ou os cronogramas de desembolso de despesas correntes e de capital em exercício específico.
Na sequência da análise, é necessário observar se a proposição em exame cria ou modifica despesas obrigatórias, ou se implica renúncia de receita por parte do estado. Caso essas hipóteses se configurem, torna-se necessário que o PLC 23/2019 esteja acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro, nos termos do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República.
Observamos que o PLC 23/2019, na medida em que limita o lançamento de despesas da saúde como restos a pagar a um percentual específico em seu artigo 1º, §1º, transforma o percentual restante em despesas obrigatórias para um exercício financeiro específico. No mesmo sentido, quando determina no inciso II do artigo 2º que uma determinada despesa não poderá mais ser lançada como restos a pagar, também a torna de execução obrigatória em um exercício financeiro específico. Por fim, quando o parágrafo único do artigo 2º dispõe que determinado desembolso de restos a pagar da educação tenha que ocorrer em um exercício financeiro específico, também transforma tais despesas em obrigatórias. Concluímos, portanto, que o PLC 23/2019 se enquadra na hipótese descrita no artigo 113 do ADCT e deveria estar acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro para poder tramitar.
Analisando os autos do PLC 23/2019 constatamos que não havia estimativa de impacto orçamentário e financeiro. Buscando sanar este vício da proposição, este relator entrou em contato com a equipe da Secretaria de Estado da Fazenda para obter a informação constitucionalmente exigida. A Secretaria de Estado da Fazenda informou que o impacto orçamentário e financeiro do PLC 23/2019 alcançaria R$5,64 bilhões no próximo ano.
Em que pese o impacto ser bastante elevado, em condições normais isso seria um ponto a ser discutido e tratado nas comissões de mérito na Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Todavia, particularidades das contas públicas de Minas Gerais fazem com que esse impacto se torne matéria de análise de constitucionalidade.
Minas Gerais vive situação de calamidade financeira decretada pelo Poder Executivo através do Decreto nº 47.101/16, devidamente reconhecida pela Assembleia através da Resolução nº 5.513/16.
O Orçamento anual do estado é deficitário desde 2015, sendo que o rombo previsto para 2020, primeiro ano em que o impacto do PLC 23/2019 será sentido em sua totalidade, é de R$13,2 bilhões.
Todavia, antes mesmo dos déficits começarem a constar nas leis orçamentárias anuais eles já se mostravam presentes nos resultados orçamentários do estado. Em 2013 o resultado foi deficitário em R$948 milhões. Em 2014, em e R$2,2 bilhões.
Ou seja, na atual situação financeira de Minas Gerais, esse impacto provoca a necessidade de que outras despesas deixem de ser executadas, posto que não há dinheiro sobrando para se fazer todas as ações e serviços públicos desejados pelo governo e pela Assembleia e previstos em orçamento. “Não existe almoço grátis” e cada escolha de prioridades de uso dos limitados e finitos recursos públicos implica a renúncia de todas as demais formas de utilização. Sendo assim, é importante analisarmos se a renúncia que será exigida para dar cumprimento ao projeto ora em exame incide em alguma violação constitucional.
O primeiro grupo de despesas a ser atingido por esse impacto é o das despesas discricionárias, ou seja, daquelas que abrangem custeio dos serviços públicos, emendas de parlamentares e investimentos do estado. E, dentre as despesas discricionárias, aquelas cujas correspondentes receitas não são originariamente vinculadas e que transitam pelo caixa do tesouro estadual.
Analisando os dados de despesas discricionárias que transitam pelo tesouro estadual nos dois últimos anos, verificamos que foram pagos em Minas Gerais os valores de R$3.600.165.540,00 em 2017 e R$3.653.042.447,00 em 2018 de despesas dessa natureza. Até o dia de ontem, qual seja, 01/10/2019, haviam sido pagos R$2.323.272.029,00 em 2019, o que gera uma projeção de R$2.787.926.434,80 para o corrente ano. Ou seja, o impacto do PLC 23/2019 é suficiente para engolir mais que o dobro da totalidade dos recursos discricionários do tesouro e ainda demandar que outras despesas deixem de ser executadas.
Há o risco que se deixe de executar, por exemplo, o custeio da pasta de Segurança Pública, que é de R$1,8 bilhões/ano, paralisando na prática a atividade policial e violando frontalmente o disposto no artigo 2º, V, da Constituição Estadual, que estabelece como objetivos prioritários do Estado “criar condições para a segurança e a ordem públicas”.
Há o risco que se deixe de executar o custeio da EMATER, que é de R$30 milhões / ano, violando o inciso VI do artigo 2º da Constituição Estadual, que determina como outro objetivo prioritário do Estado “promover as condições necessárias para a fixação do homem no campo”.
Há, dentre uma multiplicidade de outros exemplos, o risco de se interromper o custeio da Secretaria de Desenvolvimento Social e os repasses do Fundo de Assistência Social, que somam R$126 milhões / ano, violando o disposto no inciso XII do artigo 2º da Constituição Estadual, que determina que é objetivo prioritário do Estado “erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
Por fim, há o risco que o impacto comprometa o pagamento da folha de servidores e aposentados, especialmente o décimo terceiro, tal qual ocorreu no último ano da gestão Fernando Pimentel, quando este impacto sequer existia, violando o disposto no artigo 7º, VI e VIII, da Constituição da República.
Percebemos, portanto, que o impacto do PLC 23/2019 deve ser mitigado não apenas em razão de questões próprias de mérito, de competência de outras comissões desta Casa Legislativa, mas também para afastar o risco de violações de outros direitos constitucionais da população mineira em decorrência da aplicação da proposta ora em exame.
Por fim, cumpre-nos analisar se as regras trazidas no PLC 23/2019 são compatíveis com outras regras e princípios constitucionais e jurídicos.
Neste ponto, temos que a já mencionada regra constante do §1º do artigo 1º da proposição em exame, bem como a constante do §3º do mesmo artigo e a constante do parágrafo único do artigo 2º, violam regras constitucionais que vão além das referentes à iniciativa.
Os citados dispositivos, da forma como constam na proposição, violam o princípio da separação dos poderes inscrito no artigo 2º da Constituição da República, posto que impõem uma programação de fluxo de caixa específica para o Poder Executivo e interferem em detalhes da sua atividade precípua de gestão, além de violarem o princípio da anualidade orçamentária definido no artigo 2º da Lei Federal nº 4.320/64.
As peças orçamentárias são leis de efeito concreto aprovadas para regulamentar a gestão financeira anual, de acordo com a realidade econômico-financeira do estado dentro daquele período. Não se afigura adequado, sob pena de prejudicar a gestão e a própria prestação dos serviços públicos, tampouco constitucional, sob pena de violação do princípio da separação dos poderes e das regras constitucionais de iniciativa, criar um limite percentual fixo ou uma programação de pagamentos em lei geral e abstrata para vigorar em todos os exercícios, independentemente das condições ecônomico-finaceiras do estado em cada momento.
A própria lógica do princípio da anualidade é exatamente exigir responsabilidade fiscal na definição das despesas públicas e no planejamento de gestão das políticas, não sendo lícita a criação de limitação orçamentária ou programação específica de despesa fixas e imutáveis que afetem todo e qualquer exercício financeiro. Fixar essa limitação em lei geral e abstrata é medida contrária à gestão do estado e atendimento da sua finalidade precípua que é a prestação de serviços ao cidadão.
Todavia, em que pesem serem muitos os vícios de constitucionalidade e juridicidade que maculam a redação original do PLC 23/2019, temos que todos eles são sanáveis, pelo que apresentamos ao final o Substitutivo nº 1, para cuja redação não há óbice jurídico-constitucional para o prosseguimento da tramitação.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela constitucionalidade, juridicidade e legalidade do Projeto de Lei Complementar nº 23/2019, unicamente na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.
SUBSTITUTIVO Nº 1
Dispõe sobre a apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, e na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – Para fins de apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados pelo Estado em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, serão consideradas:
I – as despesas liquidadas e pagas no exercício;
II – as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde.
§ 1º – Para fins do cálculo de que trata o caput deste artigo, as despesas a que se refere o inciso II do caput somente poderão ser consideradas até o limite percentual definido anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias referente ao exercício do seu empenho.
§ 2º – Os recursos oriundos das disponibilidades de caixa vinculadas aos restos a pagar de que trata o inciso II do caput e posteriormente cancelados ou prescritos deverão ser efetivamente aplicados em ações e serviços públicos de saúde até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos restos a pagar, mediante dotação específica para essa finalidade, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício.
§ 3º – O Poder Executivo repassará, preferencialmente a cada mês, ao Fundo Estadual de Saúde o valor correspondente ao percentual mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde, definido em lei complementar federal, calculado sobre o montante dos recursos previstos no inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República arrecadados a cada mês.
Art. 2º – Para fins de apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados pelo Estado na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado, serão consideradas:
I – as despesas liquidadas e pagas no exercício;
II – as despesas empenhadas e liquidadas, mas não pagas no exercício e que forem inscritas em restos a pagar.
Parágrafo único – Os recursos oriundos das disponibilidades de caixa vinculadas aos restos a pagar de que trata o inciso II do caput e posteriormente cancelados ou prescritos deverão ser aplicados na manutenção e no desenvolvimento do ensino preferencialmente até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos restos a pagar, mediante dotação específica para essa finalidade, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício, ressalvado o disposto no § 2º do art. 21 da Lei Federal nº 11.494, de 20 de junho de 2007.
Art. 3º – Os recursos a serem aplicados na manutenção e no desenvolvimento do ensino pelo Estado poderão ser repassados diretamente aos órgãos responsáveis pela gestão dos programas de educação em conta bancária específica, observados os seguintes prazos preferenciais:
I – os recursos arrecadados do primeiro ao décimo dia de cada mês serão repassados até o vigésimo dia do mesmo mês;
II – os recursos arrecadados do décimo primeiro ao vigésimo dia de cada mês serão repassados até o último dia do mesmo mês;
III – os recursos arrecadados do vigésimo primeiro dia ao final de cada mês serão repassados até o décimo dia do mês subsequente.
Parágrafo único – As diferenças entre a receita prevista e a efetivamente realizada e entre a despesa fixada e a efetivamente realizada que resultem no não atendimento do percentual mínimo obrigatório a ser aplicado na manutenção e no desenvolvimento do ensino serão apuradas e corrigidas a cada trimestre do exercício financeiro.
Art. 4º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação e produzirá efeitos a partir do exercício financeiro subsequente.
Sala das Comissões, 2 de outubro de 2019.
Dalmo Ribeiro Silva, presidente – Guilherme da Cunha, relator – Zé Reis – Bruno Engler – Celise Laviola – Beatriz Cerqueira – Charles Santos.