PARECER PARA O 1º TURNO DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 67/2021
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria de mais de um terço dos membros desta Assembleia Legislativa e tendo como primeiro signatário o deputado Mauro Tramonte, a Proposta de Emenda à Constituição nº 67/2021 “acrescenta artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado”.
Publicada no Diário do Legislativo em 19/6/2021, a proposição foi distribuída a esta comissão para receber parecer referente à juridicidade, constitucionalidade e legalidade, conforme inciso I do art. 201 do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em exame pretende acrescentar nova artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT – da Constituição do Estado, com o seguinte teor: “Art. 84-B – Fica tombada, para fins de conservação, a Serra do Curral.”.
Na justificação, ressalta-se que a “Serra do Curral é o marco geográfico mais representativo da região metropolitana de Belo Horizonte, rico não só em beleza natural, mas na flora e fauna e responsável ainda por grande parte da riqueza mineral de Minas Gerais, como o ouro, ferro e manganês”.
Destaca-se, ainda, que a referida serra já foi objeto de tombamento nos âmbitos da União Federal e do município de Belo Horizonte, mas que esses atos teriam se mostrado insuficientes para assegurar sua conservação.
Registra-se, enfim, que a proposta de tombamento estadual também está na agenda da Secretaria de Estado de Cultura e Turismo de Minas Gerais – Secult. Mas sustenta-se que seriam necessárias garantias constitucionais para a efetivação deste tombamento e a preservação da Serra do Curral.
Cabe recordar, inicialmente, que a análise desta comissão se restringe aos aspectos jurídico-formais da proposição. Sob essa perspectiva, observamos que a proposta de emenda apresentada por mais de um terço dos membros da Assembleia Legislativa cumpre o requisito para iniciativa disposto no inciso I do art. 64 da Constituição do Estado. Ademais, a proposta não se enquadra em qualquer dos limites circunstanciais dos parágrafos 2º e 5º do mesmo art. 64.
A matéria se insere em um intricado rol de competências legislativas. Com efeito, a Constituição da República, em seu art. 216, estabelece que o poder público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação (§ 1º). Dispõe, ainda, no art. 225, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, bem como que para assegurar a efetividade deste direito, incumbe ao poder público definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos (§ 1º, III).
O art. 23 dispõe que é competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios a proteção dos bens de valor histórico, artístico e cultural, dos monumentos, das paisagens naturais notáveis e dos sítios arqueológicos, bem como do meio ambiente, em especial das florestas, fauna e flora (III, VI e VII). O art. 24, por sua vez, confere à União, aos estados e ao Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente, além da proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (VI e VII).
O ato e o processo do tombamento são disciplinados em normas gerais pelo Decreto-Lei Federal nº 25, de 1937, que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional. Sabe-se que é utilizado também para fins de proteção ou conservação de monumentos naturais ou paisagens notáveis, como nos próprios casos dos tombamentos federal e municipal da Serra do Curral, entre outros. A edição da Lei Federal nº 9.985, de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, ensejaria, porém, alguma sobreposição entre os objetos e finalidades dos institutos do tombamento e das unidades de conservação.
De toda sorte, a jurisprudência dos tribunais, atenta ao procedimento estabelecido pelo referido Decreto-Lei Federal nº 25, de 1937, firmou-se no sentido de que o tombamento deve ser formalizado mediante processo e ato administrativos, com base em estudos técnicos que devem subsidiar a verificação do motivo do ato, a fim de se demonstrar que o sítio atende aos requisitos de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico exigidos pelo art. 216 da Constituição da República.
Com efeito, conforme entendimento tradicional do Supremo Tribunal Federal – STF –, o tombamento é constituído mediante ato do Poder Executivo, que estabelece o alcance da limitação ao direito de propriedade. Confira-se, a propósito, a decisão proferida pelo tribunal na Ação Direta de Inconstitucionalidade 1706/DF, relator o ministro Eros Grau, publicada em 11/9/2008. Confiram-se, no mesmo sentido, entre outros, os seguintes julgados do Tribunal de Justiça de Minas Gerais – TJMG: Apelação Cível 1.0518.02.029259-6/001, relator o desembargador Edivaldo George dos Santos, publicada em 30/4/2010; Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.0000.12.130705-2/000, relator o desembargador Antônio Sérvulo, publicada em 01/11/2013.
Verifica-se, inclusive, que medida semelhante ao tombamento ora pretendido havia sido estabelecida no inciso I do art. 224 da Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte. Mas a disposição – que não se confunde com o tombamento promovido pelo Poder Executivo municipal – foi julgada e declarada inconstitucional pelo TJMG, por violação ao princípio da separação de poderes (conferir Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.0000.00.040647-0/000, relator o desembargador Hugo Bengtsson, publicada em 31/5/1996).
Identifica-se, entretanto, na jurisprudência do mesmo STF, precedente recente em que restou admitido tombamento por lei, embora ressaltando-se o efeito meramente declaratório do ato, bem como a imprescindibilidade de processo administrativo ulterior:
“Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo e Constitucional. 3. Tombamento de bem público da União por Estado. Conflito Federativo. Competência desta Corte. 4. Hierarquia verticalizada, prevista na Lei de Desapropriação (Decreto-Lei 3.365/41). Inaplicabilidade no tombamento. Regramento específico. Decreto-Lei 25/1937 (arts. 2º, 5º e 11). Interpretação histórica, teleológica, sistemática e/ou literal. Possibilidade de o Estado tombar bem da União. Doutrina. 5. Lei do Estado de Mato Grosso do Sul 1.526/1994. Devido processo legal observado. 6. Competências concorrentes material (art. 23, III e IV, c/c art. 216, § 1º, da CF) e legislativa (art. 24, VII, da CF). Ausência de previsão expressa na Constituição Estadual quanto à competência legislativa. Desnecessidade. Rol exemplificativo do art. 62 da CE. Proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico regional. Interesse estadual. 7. Ilegalidade. Vício de procedimento por ser implementado apenas por ato administrativo. Rejeição. Possibilidade de lei realizar tombamento de bem. Fase provisória. Efeito meramente declaratório. Necessidade de implementação de procedimentos ulteriores pelo Poder Executivo. 8. Notificação prévia. Tombamento de ofício (art. 5º do Decreto-Lei 25/1937). Cientificação do proprietário postergada para a fase definitiva. Condição de eficácia e não de validade. Doutrina. 9. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 10. Agravo desprovido. 11. Honorários advocatícios majorados para 20% do valor atualizado da causa à época de decisão recorrida” (§ 11 do art. 85 do CPC). (ACO 1208 AgR/MS, Relator: Min. Gilmar Mendes, Dje 04.12.2017).
Nesse sentido, a legislação do Estado de Minas Gerais apresenta uma situação peculiar na matéria, notadamente no art. 84 do ADCT da Constituição Estadual, que pretendeu tombar e declarar como monumentos naturais uma série de bens geográficos especialmente relevantes no território mineiro – cuidando, porém, de ressaltar o caráter declaratório da disposição, com a remissão expressa à necessidade de desenvolvimento ou regulamentação posterior:
“Art. 84 – Ficam tombados para o fim de conservação e declarados monumentos naturais os picos do Itabirito ou do Itabira, do Ibituruna e do Itambé e as serras do Caraça, da Piedade, de Ibitipoca, do Cabral e, no planalto de Poços de Caldas, a de São Domingos.
§ 1º – O Estado providenciará, no prazo de trezentos e sessenta dias contados da promulgação de sua Constituição, a demarcação das unidades de conservação de que trata este artigo e cujos limites serão definidos em lei.
§ 2º – O disposto neste artigo se aplica à bacia hidrográfica do rio Jequitinhonha e aos complexos hidrotermais e hoteleiros do Barreiro de Araxá e de Poços de Caldas.
§ 3º – O Estado desenvolverá programas de emergência para recuperação e manutenção das estâncias hidrominerais”.
Na trilha dos precedentes da Constituição Estadual, entendemos que a Serra do Curral pode merecer igual proteção constitucional, conforme proposta de substitutivo apresentada ao final deste parecer, que visa tão-somente precisar a localização geográfica do objeto da proposição, considerando o estudo em análise no âmbito do Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais – Iepha –, mencionado na justificação.
À Comissão Especial caberá aprofundar o exame da matéria, tendo em vista os relevantes aspectos extrajurídicos da proposta, nas dimensões ambiental, cultural, econômica, social.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da Proposta de Emenda à Constituição nº 67/2021 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.
SUBSTITUTIVO Nº 1
Acrescenta artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais aprova:
Art. 1º – Fica acrescentado ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado o seguinte art. 84-B:
“Art. 84-B – Fica tombada, para fins de conservação, a Serra do Curral, nos municípios de Belo Horizonte, Nova Lima e Sabará.”.
Art. 2º – Esta emenda à Constituição entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Comissões, 28 de setembro de 2021.
Sávio Souza Cruz, presidente – Cristiano Silveira, relator – Charles Santos – Glaycon Franco – Zé Reis – Guilherme da Cunha – Bruno Engler.