PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 15/2019
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria dos deputados Laura Serrano, André Quintão, Antonio Carlos Arantes, Bartô, Bruno Engler, Cássio Soares, Celise Laviola, Coronel Henrique, Coronel Sandro, Cristiano Silveira, Dalmo Ribeiro Silva, Doorgal Andrada, Hely Tarqüínio, Fernando Pacheco, Gil Pereira, Glaycon Franco, Guilherme da Cunha, Gustavo Valadares, Inácio Franco, João Magalhães, Leninha, Leonídio Bouças, Luiz Humberto Carneiro, Professor Irineu, Raul Belém, Roberto Andrade, Sargento Rodrigues, Sávio Souza Cruz, Tadeu Martins Leite, Thiago Cota, Tito Torres, Ulysses Gomes, Virgílio Guimarães, Zé Guilherme, Cleitinho Azevedo, João Leite, Andréia de Jesus, Charles Santos e Gustavo Mitre, o projeto de lei complementar em epígrafe “altera a Lei Complementar nº 78, de 9 de julho de 2004, que dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado”.
Publicado no Diário do Legislativo de 3/8/2019, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Administração Pública.
Cabe a esta comissão, nos termos do art. 102, II, “a”, combinado com o art. 188 do Regimento Interno, analisar a matéria quanto aos aspectos de sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em exame propõe, em síntese, modificações na Lei Complementar nº 78, de 2004, que dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado.
Dentre as medidas propostas, destacamos: 1. previsão de que os Poderes Executivo e Legislativo promoverão, de forma conjunta ou independente, a consolidação das leis estaduais; 2. previsão de que as ações destinadas à sistematização das leis consistirão na integração de todas as leis pertinentes a determinada matéria em um único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos sistematizados; e 3. previsão de que, preservando-se o conteúdo normativo original dos dispositivos sistematizados, poderão ser feitas as seguintes alterações nos projetos de lei de sistematização: I – introdução de novas divisões do texto legal base; II – diferente colocação e numeração dos artigos sistematizados; III – fusão de disposições repetitivas ou de valor normativo idêntico; IV – atualização da denominação de órgãos e entidades da administração pública; V – atualização de termos antiquados e modos de escrita ultrapassados; VI – atualização do valor de multas ou penas pecuniárias, com base em indexação padrão; VII – eliminação de ambiguidades decorrentes do mau uso do vernáculo; VIII – homogeneização terminológica do texto; IX – supressão de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais; X – supressão de dispositivos não recepcionados pela Constituição; e XI – declaração expressa de revogação de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores.
A proposta autoriza, ainda, que o Poder Executivo ou o Poder Legislativo procedam ao levantamento da legislação federal em vigor e formulem projeto de lei de sistematização de normas que tratem da mesma matéria ou de assuntos a ela vinculados, com a indicação precisa dos diplomas legais expressa ou implicitamente revogados. Ressalte-se, desde logo, que os autores devem ter se equivocado ao se referir ao levantamento da legislação “federal”, e não da “estadual”. De toda forma, como se trata de mero erro material, a questão será superada conforme se demonstrará adiante.
Finalmente, o projeto estabelece que a Mesa ou qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais poderão formular projeto de lei de sistematização, admitindo-se, ainda, projeto de lei de sistematização destinado exclusivamente à declaração de revogação de leis e dispositivos implicitamente revogados ou cuja eficácia ou validade se encontre completamente prejudicada; ou à inclusão de dispositivos ou diplomas esparsos em leis preexistentes, revogando-se as disposições assim sistematizadas.
Conforme consta na justificação que acompanha a proposição: “a Lei Complementar nº 78 de 2004, ao tratar da matéria de consolidação das leis, prevê a necessidade de grupo de trabalho coordenador com o Executivo para promover a sistematização das leis estaduais, o que fere a autonomia do Poder Legislativo no seu papel precípuo de legislador para o Estado. O excesso de burocracia prevista para projetos desta natureza inibe a sistematização do ordenamento jurídico estadual, que deveria ser promovido para maior inteligibilidade das normas que incidem sobre o cidadão mineiro. O presente PLC busca igualar o processo de sistematização em Minas Gerais ao exemplo da legislação federal – a Lei Complementar Federal nº 95, de 1998 – e similares de outros estados”.
Em primeiro lugar, cumpre-nos informar que a Comissão de Constituição e Justiça, em sua esfera de competência, aprecia a proposição exclusivamente sob o aspecto jurídico-constitucional, em obediência ao Regimento Interno. Sob esse prisma, não há obstáculo à tramitação da matéria, já que o projeto não apresenta vício de inconstitucionalidade de natureza formal.
Têm razão os autores ao mencionarem que o procedimento de consolidação das leis do Estado de Minas Gerais é diverso do previsto na legislação federal, qual seja, a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. O motivo consta da justificação do então deputado Sebastião Navarro Vieira, apresentada no Projeto de Lei nº 2.009, de 1998, que originou a lei mineira, in verbis:
“O mérito das normas dirigidas no projeto para a consolidação parece ser, primeiro, o de articular os três Poderes do Estado em torno de uma questão importante de interesse comum, que, sem dúvida, só pode ser explorada mediante o compartilhamento de esforços; segundo, o de definir os papéis do grupo político e do grupo técnico no processo, demarcação fundamental para a segurança e a estabilidade da empreitada. A opção por efetuar a consolidação por etapas, segundo temas escolhidos com base na conveniência e na oportunidade, atitude cautelosa, parece a mais adequada para garantir, mesmo que em longo prazo, a qualidade e a solidez do programa”.
De fato, como explicou o desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, José Edgard Penna Amorim Pereira, que foi membro do grupo de trabalho que auxiliou na elaboração da lei mineira, a opção do legislador estadual em emprestar ao instituto da consolidação uma natureza administrativa, não legislativa, fundamenta a necessidade da parceria entre os Poderes Legislativo e Executivo. Segundo o autor, foi necessário estabelecer a compulsoriedade da parceria entre esses Poderes no próprio projeto de lei, de maneira que se prestigiasse a importância do papel do Executivo na tarefa, não só como homologador final do resultado dos trabalhos, mas, sobretudo, por ser ele o Poder, especialmente no âmbito estadual, que mais aplica a legislação.
Cabe chamar a atenção – até mesmo em razão do objetivo do projeto em exame – que o autor chegou a criticar o modelo adotado pela lei complementar nacional por possibilitar, na prática, inovações no processo legislativo de consolidação. Confira-se:
“(...) muito provavelmente em razão das peculiaridades da política local, do relacionamento entre os Poderes na esfera estadual, ao promovermos essa análise da relação custo-benefício de se submeter um projeto de consolidação a um procedimento legislativo especial, que culminasse com a aprovação pela Assembleia Legislativa, entendíamos que, no caso de Minas, essa hipótese traria muito mais problemas, como a possibilidade de ocorrerem muitos conflitos de interpretação e, sobretudo, a possibilidade de o procedimento legislativo de consolidação de determinada legislação permitir, ou ensejar, a pressão de vários setores, por mais legítima que fosse, no sentido de alterar efetivamente o conteúdo da legislação vigente, aproveitando-se do procedimento que deveria ser específico de consolidação e, portanto, limitado e condicionado, nos termos do modelo federal. (PEREIRA, José Edgard Penna Amorim. “Articulação de competências entre os Poderes no processo de consolidação das leis”. In: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. A consolidação das leis e o aperfeiçoamento da democracia. Belo Horizonte, 2003, p. 75).
Além do risco de um bem-intencionado procedimento de consolidação gerar mais complexidade e insegurança jurídica, se seguir os exatos moldes das previsões da lei nacional, é importante considerar que a norma é diferente do texto normativo, isto é, ela é o produto da interpretação, de forma que a alteração de termos pelo legislador, mesmo que “antiquados” ou “ambíguos” e decorrentes do “mau uso do vernáculo”, compreende inovações no ordenamento, o que poderá ensejar novas interpretações, novos conflitos e discussões.
Talvez seja por isso que até o presente momento não veio a lume um processo efetivo de consolidação no âmbito nacional. Na realidade, a evolução tecnológica e a informatização é uma modalidade muito mais eficaz de se melhorar a inteligibilidade do sistema normativo, notoriamente complexo.
Por outro lado, têm fundamento os autores ao criticar a inércia dos Poderes estaduais na implementação do sistema de consolidação criado na lei complementar mineira. Por isso, a fim de melhorar a proposição, nossa ideia é revogar as previsões legais que exigem a formação de grupos de trabalho para dar início à tarefa de consolidação. Não ser mais obrigatório não significa que tais Poderes não poderão dialogar a fim de simplificar o ordenamento jurídico.
CONCLUSÃO
Em vista das razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei Complementar nº 15/2019 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.
SUBSTITUTIVO N° 1
Altera a Lei Complementar nº 78, de 9 de julho de 2004, que dispõe sobre a elaboração, a alteração e a consolidação das leis do Estado.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – Ficam revogados os arts. 17 e 19 da Lei Complementar nº 78, de 9 de julho de 2004.
Art. 2º – O caput do artigo 18 da Lei Complementar nº 78, de 2004, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 18 – Para fins de atualização das leis estaduais, a Assembleia Legislativa e o Poder Executivo manterão banco informatizado das leis estaduais, acessível à população por meio da internet.
(...)”.
Art. 3º – Esta lei complementar entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Comissões, 12 de novembro de 2019.
Dalmo Ribeiro Silva, presidente – Zé Reis, relator – Charles Santos – Celise Laviola – Bruno Engler – André Quintão – Guilherme da Cunha.