PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 23/2019
COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
RELATÓRIO
De autoria da deputada Beatriz Cerqueira e dos deputados Carlos Pimenta, Doutor Wilson Batista, Betão, Doutor Jean Freire, Doutor Paulo, Hely Tarqüínio, Coronel Sandro e Professor Cleiton, o projeto de lei complementar em epígrafe “dispõe sobre a apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, e na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado”.
Preliminarmente, a matéria foi apreciada pela Comissão de Constituição e Justiça, que concluiu por sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, na forma do Substitutivo n° 1, que apresentou. Em análise de mérito, as Comissões de Saúde e de Educação, Ciência e Tecnologia opinaram pela aprovação da matéria na forma original.
Vem agora o projeto a esta comissão para dela receber parecer, nos termos do art. 192, combinado com o art. 102, VII, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto de lei em análise tem por objetivo disciplinar os recursos que serão computados para fins de apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados pelo Estado em ações e serviços públicos de saúde e na manutenção e no desenvolvimento do ensino, em obediência às normas federais.
No que se refere aos gastos com saúde, o art. 6º da Lei Complementar Federal nº 141, de 2012, que regulamenta o § 3º do art. 198 da Constituição da República, determina que os estados aplicarão, anualmente, no mínimo 12% (doze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam o art. 157, a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municípios. Assim, a proposição em análise vai ao encontro da citada lei complementar, que considera para o cálculo dos recursos a serem aplicados em saúde as despesas empenhadas, liquidadas e pagas, e as despesas empenhadas, mas ainda não pagas, inscritas em restos a pagar até o limite das disponibilidades de caixa apuradas ao final do exercício. Ademais, determina que os recursos oriundos das disponibilidades de caixa vinculadas aos restos a pagar cancelados ou prescritos deverão ser aplicados até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição desses respectivos restos a pagar. Contudo, de forma diferente da lei complementar, a proposição limita o cômputo das despesas inscritas em restos a pagar a 15% do valor mínimo a ser aplicado.
No que concerne aos gastos com educação, o art. 212 da Constituição institui a obrigatoriedade de aplicação de, no mínimo, 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências. Mas o projeto em tela inova ao estabelecer que serão consideradas como despesas em educação as despesas empenhadas, liquidadas e pagas, e aquelas empenhadas, liquidadas, mas ainda não pagas, inscritas em restos a pagar até o limite das disponibilidades de caixa apuradas ao final do exercício. Dessa forma, exclui-se do valor considerado para cômputo do limite as despesas empenhadas, mas não liquidadas, inscritas em restos a pagar. De maneira semelhante ao disposto para a saúde, o projeto estabelece que os recursos oriundos das disponibilidades de caixa vinculadas aos restos a pagar cancelados ou prescritos deverão ser aplicados até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição desses respectivos restos a pagar.
Em conformidade com a Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação básica, o projeto de lei em tela define os prazos para repasse dos recursos aos órgãos e às entidades responsáveis pela educação básica. Determina ainda que, quando a receita arrecada e a despesa realizada resultarem no não atendimento do mínimo constitucional, deverá haver correção a cada trimestre do exercício financeiro.
Em seu exame preliminar, a Comissão de Constituição e Justiça não vislumbrou “óbices jurídico-constitucionais para a tramitação da matéria nesta Casa, pois a proposição consolida uma regra suplementar que visa conferir, no âmbito do Estado de Minas Gerais, maior eficácia à obrigação constitucional de gastos mínimos com ações e serviços públicos de saúde e busca consolidar a interpretação das normas constitucionais e federais existentes que regulamentam a apuração do cumprimento do percentual mínimo de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino”. Além disso, considerou que a iniciativa parlamentar não representa invasão de competência, pois o projeto não traz diretrizes para a lei orçamentária, mas, sim, uma norma suplementar de direito financeiro que regulamenta aspectos relacionados à aferição do cumprimento do percentual mínimo de gastos com saúde e educação. Contudo, concluiu pela pela aprovação da matéria na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou, para transferir para a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – a atribuição para definir o limite de restos a pagar a ser considerado no cômputo das despesas com saúde.
Em análise de mérito, a Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia julgou meritória a proposição em análise, já que, por meio dela, as responsabilidades dos entes subnacionais foram incrementadas, sem que houvesse a contrapartida em aumento de recursos financeiros para arcar com elas. Segundo a comissão, o projeto de lei em tela busca contribuir para a eficiência da destinação dos recursos da educação e aprimora os mecanismos de repasse de receitas e execução dessas despesas. Além disso, estabelece “maior transparência na aplicação das receitas constitucionalmente vinculadas à educação”. Assim, a comissão discordou do conteúdo do Substitutivo nº 1, da comissão que a precedeu, e opinou pela aprovação da matéria na forma original.
Por sua vez, a Comissão de Saúde lembrou que “o subfinanciamento do SUS e a dívida do Estado com os municípios relativa aos recursos necessários à execução das políticas públicas de saúde em Minas Gerais estão dificultando ou impedindo a execução de ações e serviços públicos de saúde”. A comissão considerou que “a excepcionalidade da inscrição em restos a pagar, criada pela lei para atender aquelas ações programáticas de longa duração, que implicam a execução que ultrapassa o exercício financeiro, e a impossibilidade de se proceder à sua liquidação no mesmo exercício – e que talvez correspondam a uma parte relativamente pequena no orçamento da saúde –, não deveria ser usada como regra. Julgou, portanto, a matéria oportuna e seguiu o posicionamento da Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia, opinando pela sua aprovação na forma original,
Quanto à análise desta comissão, cumpre informar que o projeto em estudo não acarreta despesas para o erário, uma vez que disciplina os gastos mínimos em saúde e educação já determinados pela Constituição da República, com o objetivo de aumentar a parcela dessas despesas efetivamente paga.
A respeito dos gastos com saúde, cabe esclarecer que o Estado cumpriu o mínimo constitucional até 2017. Contudo, em 2018, aplicou no setor apenas 10,22% da receita de impostos e transferências. Em todos os exercícios foram computados restos a pagar, cuja participação cresceu significativamente a partir de 2016, justamente quando a situação fiscal do Estado sofreu considerável deterioração, evidenciada por resultados fiscais negativos. Em 2014 e 2015, a participação dos restos a pagar nas despesas com saúde foi de cerca de 30%, em 2016, de 43% e em 2017 e 2018, por volta de 50%. Importante lembrar que os restos a pagar só podem ser considerados no cômputo dos gastos com saúde se houver disponibilidade de caixa consolidada no Fundo de Saúde, o que nem sempre é observado.
No tocante à educação, o Estado cumpriu o mínimo constitucional em todos os exercícios, com exceção de 2014, quando aplicou 24,86%, e de 2018, quando destinou 21,99% a essa área. Em 2014, havia sido assinado o termo de ajustamento de gestão com o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, por meio do qual o Poder Executivo se comprometia a retirar a despesa com servidores inativos da educação do cômputo desses gastos. Já em 2018, a aplicação de recursos em percentual inferior ao mínimo se deveu à crise fiscal iniciada anos antes.
Os restos a pagar da educação constituem um problema menor do que os da área da saúde, haja vista a natureza dos recursos considerados no cômputo dessa despesa. Isso se deve ao fato de que a maior parte dos recursos da educação é despendida com o pagamento de pessoal, despesa esta que não pode ser postergada por muito tempo. Assim, a parcela de restos a pagar considerada para cômputo do cumprimento do mínimo constitucional foi inferior a 4% até 2015. Em 2016, subiu para 11%; em 2017, para 15%, e em 2018, para 39%. Da mesma forma que na saúde, pode-se perceber que a deterioração dessas contas coincide com a crise fiscal do Estado.
Quanto às normas, a inclusão dos restos a pagar na despesa com educação é regulamentada apenas pela Instrução Normativa nº 5, de 2012, do Tribunal de Contas do Estado, que disciplina a matéria de forma semelhante à da Lei Complementar Federal nº 141, relativa à saúde. Para maior robustez do tema, considera-se recomendável a aprovação deste projeto para reger a inclusão dos restos a pagar na educação, especialmente no que tange à compensação dos valores cancelados ou prescritos de restos a pagar.
Pelas razões descritas, consideramos a matéria oportuna. No entanto, apresentamos o Substitutivo nº 2, ao final deste parecer, para adequar seu texto a melhor técnica legislativa.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 23/2019, em 1º turno, na forma do Substitutivo nº 2, a seguir redigido, e pela rejeição do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça.
SUBSTITUTIVO Nº 2
Dispõe sobre a apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, e na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – A apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, e na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado, obedecerá ao disposto nesta lei.
Art. 2º – Para fins do disposto nesta lei, consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro.
Art. 3º – Para fins de apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados pelo Estado em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, serão consideradas:
I – as despesas empenhadas, liquidadas e pagas no exercício;
II – as despesas empenhadas, liquidadas ou não, consolidadas no Fundo Estadual de Saúde, inscritas em restos a pagar até o limite das disponibilidades de caixa apuradas ao final do exercício.
§ 1º – Para fins do cálculo de que trata o caput deste artigo, as despesas a que se refere o inciso II do caput somente poderão ser consideradas até o limite de 15% (quinze por cento) do montante mínimo de recursos a serem aplicados no exercício financeiro em que for realizado seu empenho.
§ 2º – Os recursos oriundos das disponibilidades de caixa vinculadas aos restos a pagar de que trata o inciso II do caput e posteriormente cancelados ou prescritos deverão ser efetivamente aplicados em ações e serviços públicos de saúde até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos restos a pagar, mediante dotação específica para essa finalidade, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício.
§ 3º – O Poder Executivo repassará, mensalmente, ao Fundo Estadual de Saúde o valor correspondente ao percentual mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde, definido em lei complementar federal, calculado sobre o montante dos recursos previstos no inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República arrecadados a cada mês.
Art. 4º – Para fins de apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados pelo Estado na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado, serão consideradas:
I – as despesas empenhadas, liquidadas e pagas no exercício;
II – as despesas empenhadas e liquidadas, inscritas em restos a pagar até o limite das disponibilidades de caixa apuradas ao final do exercício.
Parágrafo único – Os recursos oriundos das disponibilidades de caixa vinculadas aos restos a pagar de que trata o inciso II do caput e posteriormente cancelados ou prescritos deverão ser efetivamente aplicados na manutenção e no desenvolvimento do ensino até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos restos a pagar, mediante dotação específica para essa finalidade, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício, ressalvado o disposto no § 2º do art. 21 da Lei Federal nº 11.494, de 20 de junho de 2007.
Art. 5º – Os recursos a serem aplicados na manutenção e no desenvolvimento do ensino pelo Estado serão repassados diretamente ao órgão responsável pela educação básica em conta bancária específica, observados os seguintes prazos:
I – os recursos arrecadados do primeiro ao décimo dia de cada mês serão repassados até o vigésimo dia do mesmo mês;
II – os recursos arrecadados do décimo primeiro ao vigésimo dia de cada mês serão repassados até o último dia do mesmo mês;
III – os recursos arrecadados do vigésimo primeiro dia ao final de cada mês serão repassados até o décimo dia do mês subsequente.
Parágrafo único – As diferenças entre a receita prevista e a efetivamente realizada e entre a despesa fixada e a efetivamente realizada que resultem no não atendimento do percentual mínimo obrigatório a ser aplicado na manutenção e no desenvolvimento do ensino serão apuradas e corrigidas a cada trimestre do exercício financeiro.
Art. 6º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Comissões, 2 de outubro de 2019.
Hely Tarqüínio, presidente – Cássio Soares, relator – Ulysses Gomes – Doorgal Andrada – Glaycon Franco – Laura Serrano (voto contrário).