PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 23/2019
COMISSÃO DE SAÚDE
RELATÓRIO
De autoria dos deputados Carlos Pimenta, Beatriz Cerqueira, Doutor Wilson Batista, Betão, Doutor Jean Freire, Doutor Paulo, Hely Tarqüínio, Coronel Sandro e Professor Cleiton, a proposição em epígrafe dispõe sobre a apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, e na manutenção e no desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado.
A proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Saúde, de Educação, Ciência e Tecnologia e de Fiscalização Financeira e Orçamentária. A Comissão de Constituição e Justiça apreciou preliminarmente a proposição e concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou.
Vem, agora, a matéria a esta comissão para receber parecer quanto ao mérito, conforme determina o art. 188, combinado com o art. 102, XI, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto de lei complementar em análise visa detalhar a forma de cálculo dos recursos mínimos a serem destinados às ações e aos serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, e à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, nos termos do caput do art. 212 da Constituição da República e do caput do art. 201 da Constituição do Estado, a fim de dar maior efetividade ao cumprimento dessa regra constitucional.
No que se refere à saúde, nos termos da proposição, para fins de apuração do cumprimento do percentual mínimo de recursos a serem aplicados pelo Estado em ações e serviços públicos de saúde, serão consideradas: as despesas empenhadas, liquidadas e pagas no exercício; e as despesas empenhadas, liquidadas ou não, consolidadas no Fundo Estadual de Saúde, inscritas em restos a pagar até o limite das disponibilidades de caixa apuradas ao final do exercício.
A proposta estabelece, ainda, que para fins dessa apuração, as despesas empenhadas, liquidadas ou não, inscritas em restos a pagar até o limite das disponibilidades de caixa apuradas ao final do exercício somente poderão ser consideradas até o limite de 15% do montante mínimo de recursos a serem aplicados no exercício financeiro em que for realizado seu empenho. Esses recursos, posteriormente cancelados ou prescritos, deverão ser efetivamente aplicados em ações e serviços públicos de saúde até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos restos a pagar, mediante dotação específica para essa finalidade, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício. Por fim, a proposição determina que o Poder Executivo repassará, mensalmente, ao Fundo Estadual de Saúde o valor correspondente ao percentual mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde.
A garantia do direito universal à saúde no Brasil depende fundamentalmente do financiamento do Sistema Único de Saúde – SUS. Tema recorrente desde a criação do SUS, os recursos alocados pelas três esferas de governo são frequentemente considerados insuficientes para garantir o acesso a ações e serviços de saúde – ASPS –, na forma prevista na Constituição Federal.
Segundo Vieira, F.S. e Santos, M.A.B.¹, países com sistemas universais de saúde, como o SUS, têm gastos públicos com saúde próximos a 6% do Produto Interno Bruto – PIB –, mas, no Brasil, esse gasto tem se mantido abaixo de 4% do PIB. Além disso, ao longo das últimas décadas registrou-se uma redução gradual (de 59,8% em 2000 para 44,7% em 2011) na participação do governo federal no financiamento do SUS e é previsível que essa queda se acentue com a Emenda Constitucional nº 95, de 2016, que institui o Novo Regime Fiscal e estabelece teto de gastos para as despesas primárias do governo federal.
Nesse contexto, a discussão sobre aspectos do processo de execução orçamentária que interferem na disponibilidade de recursos para o SUS torna-se indispensável. Um dos aspectos mais críticos desse processo é a inscrição recorrente em restos a pagar dos gastos em saúde, que, sem a devida compensação no exercício subsequente dos restos a pagar que porventura tenham sido cancelados e que originalmente tenham sido contabilizados no mínimo constitucional a ser aplicado em ASPS, pode gerar postergação indefinida do cumprimento do comando constitucional. Dito de outra forma, para o bom funcionamento das políticas de saúde pública e para a garantia do direito à saúde, o ideal seria fazer não apenas o empenho, mas o pagamento de despesas ao longo do exercício, de modo a reduzir os elevados montantes inscritos em restos a pagar, que comprometem a execução financeira dos exercícios seguintes.
Conforme relatórios disponibilizados pelo Cosems/MG², a dívida do Estado/Fundo Estadual de Saúde com os municípios, acumulada em 2018, identificada por município sede do credor, somando valores empenhados e vencidos até o dia 18 de dezembro, incluindo valores publicados e não empenhados e valores pactuados e não publicados, totaliza R$1.685.307.938,21. A dívida apurada inscrita em restos a pagar e não paga até o mesmo dia chega a R$3.048.420.084,97. Essa situação traz impactos diretos na condição de saúde da população mineira, visto que os principais executores das ações e serviços de saúde são os gestores municipais.
O subfinanciamento do SUS e a dívida do Estado com os municípios, relativa aos recursos necessários à execução das políticas públicas de saúde em Minas Gerais, estão dificultando ou impedindo a execução de ações e serviços públicos de saúde, conforme relatado por diversos gestores municipais em audiências nesta comissão. Além do contingenciamento na execução das ações de atenção primária à saúde; assistência farmacêutica; atendimentos na rede de urgência e emergência; vigilância epidemiológica e combate a endemias; atendimento nas redes de saúde (materno-infantil, bucal, idoso, saúde mental, saúde indígena), inúmeras notícias veiculadas nos meios de comunicação já indicam os prejuízos decorrentes do subfinanciamento da prestação dos serviços públicos de saúde para a população. Sabe-se, por exemplo, da queda nos índices de vacinação; do aumento na ocorrência de doenças antes controladas (sarampo, tuberculose e sífilis, entre outras); da crescente proliferação do mosquito Aedes Aegypti, transmissor da dengue, da zika, da febre chikungunya e da febre amarela (ciclo urbano); da falta de insumos e medicamentos; do longo tempo de espera na fila de consultas especializadas, exames e cirurgias eletivas; e das obras inacabadas de unidades básicas de saúde e dos hospitais regionais no Estado.
Portanto, pelos motivos expostos, consideramos que a excepcionalidade da inscrição em restos a pagar, criada pela lei para atender aquelas ações programáticas de longa duração, que implicam a execução que ultrapassa o exercício financeiro, e a impossibilidade de se proceder à sua liquidação no mesmo exercício – e que talvez correspondam a uma parte relativamente pequena no orçamento da saúde –, não deveria ser usada como regra. Pode-se inferir, portanto, que, nos casos em que grande parte da execução de ASPS fica inscrita em restos a pagar, como ocorreu em 2017 e 2018 em Minas Gerais, parece haver duas interpretações possíveis: ou trata-se de dificuldade na gestão do orçamento da saúde, ou trata-se de estratégia para maquiar o cumprimento dos mínimos constitucionais em saúde, em prejuízo do adequado financiamento do SUS para garantir o direito e o acesso universal à saúde.
A Comissão de Constituição e Justiça, ao analisar a matéria, considerou que, ao pretender fixar percentual máximo limitador do cômputo dos restos a pagar para fins de alcance do limite mínimo de gastos com saúde, a proposição poderia invadir matéria inerente à Lei Orçamentária Anual – LOA e à Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO –, o que poderia violar a reserva de iniciativa do governador do Estado. Além disso, destacou a incompatibilidade do § 3º do art. 1º da proposição original com os princípios da separação dos Poderes (art. 2º da C.R./88) e da anualidade (art. 2º da Lei Federal nº 4.320, de 1964), visto que a fixação da programação financeira do Estado compete privativamente ao chefe do Poder Executivo, não podendo o Legislativo interferir nesse cronograma. Por esses motivos, apresentou o Substitutivo nº 1.
Entendemos, porém, que a proposição em comento, em sua forma original, garante maior efetividade no cumprimento da aplicação do percentual mínimo de recursos a serem destinados às ações e aos serviços públicos de saúde, nos termos do inciso II do § 2º do art. 198 da Constituição da República, e que as medidas nela contidas são consideradas oportunas por esta comissão, bem como pelos gestores da política pública de saúde e pelos que prezam o fortalecimento do SUS.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei Complementar nº 23/2019, no 1º turno, na forma original, e pela rejeição do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça.
Sala das Comissões, 2 de outubro de 2019.
Doutor Wilson Batista, presidente – Cássio Soares, relator – Zé Reis – Beatriz Cerqueira.
¹ VIEIRA, Fabiola Sulpino; SANTOS, Maria Angelica Borges dos. Contingenciamento do pagamento de despesas e restos a pagar no orçamento federal do SUS. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro, v. 52, n. 4, p. 731-739, Ago. 2018. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122018000400731&lng=pt&nrm=iso&tlng=pt>. Acesso em: 5 set. 2019.
² Relatório da dívida estadual nos municípios mineiros – Dezembro 2018. Conselho de Secretarias Municipais de Saúde de Minas Gerais – Cosems/MG. Disponível em: <http://www.cosemsmg.org.br/site/index.php/todas-as-noticias-do-cosems/1925-relatorio-da-divida-estadual-nos-municipios-mineiros-dezembro-2018>. Acesso em: 9 set. 2019.