PARECER PARA O 1º TURNO DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 4/2019
COMISSÃO ESPECIAL
RELATÓRIO
De autoria de 27 membros da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais e tendo como primeiro signatário o deputado Antonio Carlos Arantes, a Proposta de Emenda à Constituição nº 4/2019 acrescenta o § 2º ao art. 212 da Constituição do Estado que dispõe sobre a destinação de, no mínimo, 10% dos recursos da entidade de amparo e fomento à pesquisa para a manutenção de infraestrutura e o suporte a instituições do Estado que realizem desenvolvimento e inovação em agropecuária.
Nos termos do § 2º do art. 173 do Regimento Interno, por guardarem semelhança entre si, foi anexada à proposição em análise a Proposta de Emenda à Constituição nº 11/2019, subscrita por um terço dos deputados estaduais, tendo como primeiro signatário o deputado Carlos Pimenta.
Publicada no Diário do Legislativo em 8/2/2019, a proposição foi distribuída à Comissão de Constituição e Justiça e a esta Comissão Especial. A primeira concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da proposta na forma do Substitutivo nº 1 que apresentou.
Vem agora a matéria a esta comissão para dela receber parecer quanto ao mérito, nos termos do disposto no art. 201, I, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposta em análise pretende acrescentar à Constituição Estadual a possibilidade de se empregar parcela do orçamento do Estado – já vinculada ao fomento à pesquisa científica e tecnológica, conforme facultado na Constituição Federal – na manutenção das atividades de suporte à pesquisa das instituições do Estado que realizam atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação especificamente na área da agropecuária.
Considerando que, na Carta Mineira, estão previstas despesas com o desenvolvimento científico e tecnológico e com a reestruturação da capacidade técnico-científica das instituições de pesquisa, a proposta em análise acrescenta autorização para aplicação desses mesmos recursos no custeio das entidades que realizam pesquisa agropecuária. A proposição, portanto, prevê a alteração da natureza das despesas a serem realizadas com esses recursos.
A origem da iniciativa está ligada, como relata a justificação da proposta, às dificuldades que vêm sendo enfrentadas por entidades executoras de pesquisa no Estado, em especial pela Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais – Epamig – que, em determinado momento, deixou de receber do orçamento estadual recursos para as atividades de suporte à pesquisa, ou seja, para suas despesas de custeio.
Nesse contexto, é importante salientarmos que o financiamento do custeio da empresa pública não se confunde com a captação de recursos para projetos de pesquisa, estes obtidos a partir de concorrência em editais das agências federais e estadual de fomento à pesquisa.
Ressaltamos que a Epamig tem seu foco na geração de tecnologias aplicadas à atividade agropecuária praticada em todo o território de Minas, sempre levando em conta suas especificidades regionais. Assim, exerce papel basilar no desenvolvimento socioeconômico e ambiental do Estado, o que justifica o prosseguimento da presente iniciativa.
A Comissão de Constituição e Justiça, em sua análise, considerou a proposta compatível com a Constituição Mineira nos aspectos de iniciativa, adequação processual e não infringência de cláusulas pétreas da Carta Maior.
Lembramos que tramita anexada à proposição em análise a Proposta de Emenda à Constituição nº 11/2019, que pretende, de forma similar, destinar o mesmo percentual dos recursos a que se refere a proposição principal, aqueles vinculados ao fomento à pesquisa, para o custeio da Universidade Estadual de Montes Claros – Unimontes – e da Universidade do Estado de Minas Gerais – Uemg. Observamos, porém, que as instituições de ensino superior se fundam no tripé ensino, pesquisa e extensão, estratégico para a sociedade, e que, nesse ambiente, os professores e as estruturas institucional e operacional, necessárias ao ensino, concorrem para atendimento dos dois outros objetivos. Isso pode proporcionar a essas instituições condições de financiamento mais estáveis se comparadas às de outras entidades públicas que realizam pesquisa.
Quanto ao Substitutivo nº 1, apresentado pela comissão precedente, verificamos que o texto proposto para o § 1º do art. 212 da Constituição Estadual autoriza a inclusão das despesas de custeio de entidades de pesquisa no rol de possibilidades de aplicação de recursos de fomento a essa atividade sem qualquer restrição de percentual ou área de concentração, o que, a princípio, poderia atender à demanda das universidades públicas estaduais. Porém, o substitutivo acrescenta o § 2º ao mesmo art. 212, que determina a destinação de um percentual mínimo a ser alocado para o custeio de entidades de pesquisa agropecuária. Pode-se entender, portanto, que a redação desses parágrafos disporia negativamente em relação à política de ciência e tecnologia, pois reduziria a disponibilidade de recursos destinados ao financiamento de projetos de pesquisa e desenvolvimento, o que enseja um aprimoramento nesta Comissão Especial.
Ressaltamos a seguir as premissas ora utilizadas para a formulação do Substitutivo nº 2, ao final apresentado.
Ao se analisar o financiamento à pesquisa científica, deve-se considerar como parâmetro de controle o art. 218, § 5º, da Constituição Federal, que dispõe que “É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica”. O citado artigo consubstancia-se em exceção ao art. 167, do mesmo diploma legal, que proíbe a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Nesse sentido, deve ser observado que a vinculação de receita orçamentária será possível se ocorrer a destinação a uma entidade pública e essa, pelos meios legais disponíveis, realizar o fomento à pesquisa.
Quanto ao conceito de “entidade pública”, por sua vez, deve-se observar aquele trazido pelo Decreto-Lei Federal nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da administração federal e cujo art. 4º dispõe que a administração indireta compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Nessa linha de raciocínio, entendemos que a Carta Magna, ao consignar “entidades públicas de fomento”, possibilita que os entes políticos criem uma ou mais entidades públicas para fomento à pesquisa, bem como permite que tais entidades públicas estejam enquadradas em quaisquer das quatro categorias acima destacadas. É bem verdade que a entidade pública sob a forma de fundação se amolda muito bem ao objetivo pretendido quanto ao fomento à pesquisa, muito provavelmente razão pela qual os estados a elegeram como forma determinante na criação de suas entidades receptoras de receita orçamentária para fomento à pesquisa. Mas essa opção, entendemos, não impede a utilização das demais categorias de entidades públicas.
É importante registrar, ainda, que a alteração contida no substitutivo ora proposto buscou fundamento na análise dos precedentes já editados pelo Supremo Tribunal Federal acerca do tema. Citamos as seguintes ações diretas de inconstitucionalidade – ADIs –: 2.447, relator ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJE 4/12/2009; 422, relator ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 19/9/2019; 550, relator ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 18/10/2002. Dos mencionados precedentes destacamos que a vedação à vinculação de receita proveniente de impostos é norma que decorre da separação dos Poderes e tem como condão a preservação da iniciativa do Poder Executivo para fixar despesas na proposta de lei orçamentária, que é de sua iniciativa. Qualquer ressalva a esta norma constitucional de não afetação de impostos somente encontra validade em previsão da própria Constituição Federal, a saber o já ressaltado art. 218, § 5º. Não se propõe aqui fixar plano de alocação de recursos públicos, como ocorreu no passado e ensejou a citada ADI nº 2.447, originária de Minas Gerais. Busca-se, por outro lado, consignar no texto constitucional a possibilidade de coexistência de: mais de uma entidade pública de fomento à pesquisa científica e tecnológica; e de regimes distintos de administração do recurso vinculado, quais sejam administração privativa para a aplicação em pesquisa científica universal, à razão de 60%, e administração focada em pesquisa científica para subsidiar políticas públicas estaduais, à razão de 40%.
Quanto ao enfoque da pesquisa científica e tecnológica embasado nas necessidades do Estado, destacamos que as discussões mais modernas acerca dos critérios para o financiamento de projetos de pesquisa abordam a possibilidade de introdução do impacto social e econômico como quesito na avaliação de projetos de pesquisa, de forma a se buscar o melhor aproveitamento de recursos para a sociedade. Não devemos esquecer, com isso, a importância da pesquisa que tenha potencial de avançar o conhecimento, de ter caráter transdisciplinar e transformador, a qual permanece, na proposta a seguir apresentada, com a destinação de 60% dos recursos constitucionalmente vinculados.
No que concerne à utilização dos recursos constitucionais para pesquisa e desenvolvimento, não podemos deixar de observar que recentemente, o art. 17 da Lei nº 22.929, de 2018, reservou 40% do total dessas dotações para projetos de entidades de pesquisa estaduais. Mais que isso, definiu que do montante reservado, 65% seriam destinados para ações da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, 20% para projetos de ensino, pesquisa e extensão das universidades estaduais e 15 % para outras entidades de pesquisa e desenvolvimento não nominadas. O direcionamento de 40% desses recursos vem sendo feito por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO –, desde 2012 e teve por objetivo proteger as entidades estaduais da concorrência desproporcional estabelecida nos editais universais da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais – Fapemig –, tomando como base legal o parágrafo único do art. 212 da Constituição do Estado. Isso porque projetos de universidades federais e de outras entidades de pesquisa mais estruturadas tendem a ser selecionados em detrimento a projetos de tecnologia aplicada e com foco regionalizado apresentados pelas estaduais, que, sabemos, enfrentam dificuldades estruturais.
Pontuamos, entretanto, que a prática de financiamento direto de projetos de órgãos do Executivo com recursos vinculados não atende ao comando da Constituição Federal, § 5º do art. 218. Esse dispositivo, como visto, autoriza a destinação de parcela da receita orçamentária de estados especificamente para entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica, o que exclui a possibilidade de destinação direta de recursos a órgãos da administração.
Porém, o mesmo comando não retira do Executivo a atribuição de formular políticas públicas e de oferecer demandas às entidades públicas de pesquisa, desenvolvimento e inovação. Vale ressaltar que a Constituição do Estado atribui ao Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia – Conecit –, o estabelecimento de diretrizes que devem nortear o financiamento de projetos “definidos como essenciais ao desenvolvimento científico e tecnológico do Estado” (CE, Art. 212, parágrafo único). Resta, ainda, legalmente suportada, a parceria entre órgão da administração direta e entidade pública estadual de pesquisa, desde que essa última seja a titular do projeto financiado com recursos constitucionalmente vinculados.
Considerados os aspectos negativos citados em relação à pretensão original da proposição em análise e a prática já consolidada de cisão dos recursos para fomento à pesquisa – que dedica 40% para financiamento de projetos de entidades públicas estaduais –, entendemos ser possível aprimorar a proposta original por meio da constitucionalização dessa partição de recursos, afastados os vícios jurídicos, e da remessa explícita da regulação desse percentual na forma da lei. Esse é, portanto, o conteúdo principal do substitutivo que ora apresentamos.
Nesses termos, considerada a caracterização da Epamig como empresa pública dedicada inteiramente à pesquisa agropecuária, o inciso I do art. 5º da lei que a criou, Lei nº 6.310, de 1974, aponta que, para a realização de sua finalidade, a empresa deve “promover, estimular, supervisionar e executar atividades de pesquisa e experimentações”. Isso sugere ser essa entidade passível de equiparação a uma entidade de fomento e amparo à pesquisa, viabilizando o direcionamento de recursos estaduais vinculados para a instituição e para os projetos por ela apoiados. No entanto, uma vez acatada por esta Casa, no exercício de sua função constituinte derivada, as alterações sugeridas no substitutivo acima referido ensejarão alteração imediata na Lei da Epamig, e no art. 17 da Lei nº 22.929, de 2017, que regula a aplicação de 40% dos recursos vinculados à pesquisa no Estado. Oportunamente essas normas encontram-se em revisão no Projeto de Lei nº 876/2019, de autoria do governador, pronto para apreciação do Plenário em 2º turno.
Para os projetos hoje diretamente vinculados a um órgão da administração direta – situação não recomendável, como já mencionado –, e dos apresentados por universidades públicas estaduais, deve-se considerar a reserva constitucional de recursos. Como condição adicional, deve-se manter a regulação por meio da lei e garantir o financiamento desses projetos pela Fapemig, cujos recursos terão sempre como tomador uma entidade de pesquisa. Nesse campo, torna-se justificável, ainda, a contratação de serviços de monitoramento e avaliação de resultados, pois assim se promove o encaixe operacional e legal necessário à boa gestão de recursos públicos. Essas mudanças se darão por meio do substitutivo e deverão compor os ajustes na Lei nº 22.929, de 2017, que passará a contar com inequívoco suporte constitucional.
Registre-se, ainda, que alterada a redação do art. 212, faz-se necessário ajustar o art. 294 da Constituição do Estado, uma vez que esse dispositivo faz remissão ao primeiro.
CONCLUSÃO
Pelo exposto, opinamos pela aprovação da PEC nº 4/2019, em 1º turno, na forma do Substitutivo nº 2, a seguir apresentado.
SUBSTITUTIVO Nº 2
Dá nova redação aos arts. 212 e 294 da Constituição do Estado.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais aprova:
Art. 1º – Os arts. 212 e 294 da Constituição do Estado passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 212 – O Estado manterá entidades de amparo e fomento à pesquisa e lhes atribuirá dotação e recursos necessários a sua efetiva operacionalização, correspondentes a, no mínimo, 1% (um por cento) da receita orçamentária corrente ordinária do Estado, os quais lhes serão repassados em parcelas mensais equivalentes a um 1/12 (um doze avos), no mesmo exercício.
§ 1º – Do valor correspondente ao percentual estabelecido no caput serão destinados:
I – 60% (sessenta por cento) à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais – Fapemig –, os quais serão por ela privativamente administrados;
II – 30% (trinta por cento) à Fapemig para o financiamento de programas e projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, em consonância com as políticas públicas do Estado, na forma da lei;
III – 10% (dez por cento) à entidade pública estadual que realize fomento e pesquisa científica na área de agropecuária, os quais serão por ela privativamente administrados.
§ 2º – As entidades a que se refere o § 1º destinarão os recursos de que trata este artigo prioritariamente a projetos que se ajustem às diretrizes básicas estabelecidas pelo Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia – Conecit –, definidos como essenciais ao desenvolvimento científico e tecnológico do Estado, e à reestruturação da capacidade técnico-científica das instituições de pesquisa do Estado, em conformidade com os princípios definidos nos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado – PMDIs – e contemplados nos programas dos Planos Plurianuais de Ação Governamental – PPAGs.
(…)
Art. 294 – O Estado manterá suas atuais instituições de pesquisa ou as que lhes venham a suceder e lhes assegurará as condições necessárias ao cumprimento do disposto no art. 212.
Parágrafo único – Fica mantida a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais – Fapemig –, entidade de amparo e fomento à pesquisa, em conformidade com o § 1º do art. 212.”.
Art. 2º – Esta emenda à Constituição entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Comissões, 09 de dezembro de 2019.
Dalmo Ribeiro Silva, presidente e relator – Professor Irineu – Professor Cleiton.