PARECER PARA O 2º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 492/2019
COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS
RELATÓRIO
De autoria do deputado Delegado Heli Grilo, o Projeto de Lei nº 492/2019 visa revogar a Lei nº 13.604, de 28/6/2000, que cria comissão especial para acompanhar os processos de desocupação de áreas invadidas para assentamento rural ou urbano no Estado.
Aprovada no 1º turno na forma original, a proposição foi distribuída para parecer de 2º turno às Comissões de Administração Pública e de Direitos Humanos. A primeira comissão manifestou-se pela aprovação do projeto na forma do vencido no 1º turno.
Vem agora o projeto a esta comissão para receber parecer para o 2º turno, nos termos do art. 102, V, combinado com o art. 189, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em análise tem por objetivo a revogação da Lei nº 13.604, de 2000, que cria comissão especial para acompanhar os processos de desocupação de áreas invadidas para assentamento rural ou urbano no Estado.
Conforme o art. 1º, § 1º, da lei, a comissão especial deve ser composta por três membros designados pelo governador, que representarão os três Poderes, sendo os representantes do Legislativo e do Judiciário indicados pelos respectivos presidentes. O art. 1º, § 2º, dispõe que a comissão estará presente nas operações policiais que visem à desocupação de áreas invadidas para assentamento rural ou urbano. Por fim, o art. 2º da norma estabelece o prazo de 60 dias, contados da publicação da lei, para sua regulamentação pelo governador do Estado.
Quando da análise da proposição no 1º turno, a Comissão de Constituição e Justiça reputou que a comissão prevista na Lei nº 13.604, de 2000, que ora se pretende revogar, foi instituída em decorrência do disposto em norma anterior – a Lei nº 13.053, de 1998 (que versa sobre a obrigatoriedade da comunicação, pelo Poder Executivo, a autoridades e órgãos específicos, de requisição de força policial para reintegração de posse). Foi então mencionada a ulterior declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 13.053, de 1998, por força de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais, nos autos da ADI nº 216.562-9. Posto isso, a Comissão de Constituição e Justiça sustentou o entendimento de que, em decorrência da declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 13.053, de 1998, a Lei nº 13.604, de 2000, perdeu seu objeto, firmando que “uma vez que a comunicação prévia do chefe do Poder Executivo a órgão do Poder Legislativo, enquanto requisito para requisição de força policial nas execuções de mandado de reintegração de posse, não é mais obrigatória, torna-se desnecessária a constituição de comissão que acompanhe a efetividade desta condicionante”, concluindo, ao final, pela revogação da Lei nº 13.604, de 2000.
Tal argumento foi acolhido, em 1º turno, pela Comissão de Administração Pública, que também sustentou que “a comissão de que trata a Lei nº 13.604, de 2000, carece de atribuições formais sendo desnecessária sua continuidade face à organização administrativa do Estado”, acrescentando que a “revogação da lei contribuirá para a racionalização da atividade administrativa”.
A Comissão de Agropecuária e Agroindústria foi a última a manifestar-se no 1º turno. Ressaltou a terra como fator produtivo necessário e essencial à produção agropecuária, sendo a forma como ela é distribuída e apropriada determinante nas relações que compõem a questão agrária de uma região. No que toca à comissão especial prevista na Lei nº 13.604, de 2000, registrou que o órgão não foi efetivamente constituído ao longo da vigência da norma. E citou a edição do Decreto de Numeração Especial nº 203, de 2015, que instituiu a “Mesa de Diálogo e Negociação Permanente com Ocupações Urbanas e Rurais e outros grupos envolvidos em conflitos socioambientais e fundiários”, asseverando que esse fórum vem desempenhando a mediação dos conflitos fundiários no Estado. Não vislumbrou, nesses termos, a necessidade da manutenção da comissão especial instituída pela Lei nº 13.604, de 2000, opinando favoravelmente à aprovação do projeto.
Ao deliberar no 1º turno de tramitação, o Plenário aprovou o projeto de lei em sua forma original.
Já no 2º turno, a Comissão de Administração Pública reproduziu as razões trazidas originalmente pela Comissão de Constituição e Justiça, ratificando, outrossim, o posicionamento exarado na primeira fase. Tomou para si, ainda, o argumento trazido pela Comissão de Agropecuária e Agroindústria no que se refere à falta de efetividade da comissão especial, considerando que esta não teve atuação desde sua instituição por lei.
A partir do mencionado acima, cumpre-nos rechaçar os argumentos trazidos pelas comissões precedentes, os quais entendemos inconsistentes, e ressaltar, em contrapartida, nosso posicionamento contrário ao vencido no 1º turno.
A matéria em debate nos remete ao direito à moradia, bem como ao complexo campo dos conflitos fundiários urbanos e rurais decorrentes. Para a Organização das Nações Unidas, o direito à habitação adequada é reconhecido como parte do direito a um padrão de vida adequado, previsto na Declaração Universal de Direitos Humanos, e que deve ser interpretado como o direito de viver em um lugar com segurança, paz e dignidade.¹ Documentos e pactos internacionais – e leis nacionais – preconizam esse direito no Brasil. A Constituição da República insere a moradia no rol dos direitos sociais (art. 6º) e aponta a competência da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios de promoverem programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, IX).
Por sua vez, o preceito da função social da propriedade, reconhecido de início pela Constituição da República no título dos Direitos e Garantias Fundamentais (art. 5º, XXIII), atravessa o texto constitucional e indica o prisma a ser adotado na execução de políticas públicas. Com essa lógica, a Carta Magna ratifica que a função social da propriedade é princípio a ser observado na atividade econômica (art. 170, III); na política de desenvolvimento urbano (art. 182, § 2º); e na política agrícola e fundiária, ao dispor que compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social (art. 184).
O mesmo se observa da legislação infraconstitucional. O Estatuto da Terra – Lei Federal nº 4.504, de 1964 – já assegurava a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social (art. 2º). Sobre a redistribuição das terras no campo, o estatuto já previa que “a reforma agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio” (art. 16). Mais recente, o Estatuto da Cidade – Lei Federal nº 10.257, de 2001 – firma que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana (art. 2º). Para o estatuto, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor e assegura o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto a qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das atividades econômicas (art. 39).
Contudo, é preciso reconhecer que o exímio sistema normativo pátrio existente não pressupõe, de plano, a resolução dos impasses fundiários, muito menos a garantia do acesso à habitação popular. Ao contrário, o que se observa no País é a grave defasagem de moradias, com o crescimento vertiginoso do déficit habitacional, sendo que a solução desse impasse não tem sido alcançada pelas políticas habitacionais brasileiras.
Conforme o último estudo publicado pela Fundação João Pinheiro, o déficit habitacional estimado, no ano de 2015, corresponde a 6,3 milhões de domicílios, dos quais 5,5 milhões, ou 87,7%, localizados nas áreas urbanas e 783 mil na área rural. Ainda segundo a pesquisa, do total do déficit habitacional em 2015, 39% localiza-se na Região Sudeste, o que corresponde a 2,4 milhões de unidades. Minas Gerais – ressalte-se – é a segunda unidade da Federação com maior déficit, tendo registrado, em 2015, 575 mil unidades.²
Desse cenário decorrem consequências inexoráveis, como a ampliação do número de ocupações individuais e coletivas, o acirramento dos conflitos fundiários urbanos e rurais e a intensificação dos riscos sociais, inclusive daqueles decorrentes das remoções. E essa situação, tão à mostra nos dias atuais, não deve nem pode quedar-se desapercebida. Muito pelo contrário, a atuação para a resolução desses conflitos fundiários e sociais é medida que se impõe ao poder público, de maneira impreterível.
A mediação tem se apresentado, então, como uma prática importante – no âmbito do Poder Judiciário, por exemplo. Esse procedimento, preconizado pela Resolução nº 125, de 29/11/2010, do Conselho Nacional de Justiça (que dispõe sobre a política judiciária nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário), ganhou concretude a partir da edição da Lei Federal nº 13.105, de 2015, que dispôs sobre o novo Código de Processo Civil, e trouxe, nos termos do art. 565, o regime especial a ser aplicado nos casos de litígio coletivo pela posse de imóvel.
Com efeito, aplicada a partir dos preceitos legais existentes, a mediação reveste-se em medida a ser privilegiada. E, para além do Poder Judiciário e do sistema de justiça, a resolução de conflitos fundiários requer também efetiva implicação dos demais Poderes estatais. Não se cogita aqui, obviamente, qualquer usurpação de competências de um Poder sobre o outro. Contudo, a compreensão de elementos como a origem dos conflitos, as partes envolvidas, suas condições socieconômicas e seus respetivos interesses, por exemplo, tem relevância na atuação típica dos Poderes Executivo e Legislativo em suas missões específicas de gestão e monitoramento de políticas públicas, respectivamente.
Com essa perspectiva, reputamos que a pretensão intrínseca do projeto (e consubstanciada no vencido no 1º turno – de extinguir-se a comissão especial criada pela Lei nº 13.604, de 2000) deve ser afastada, já que o acompanhamento a ser realizado pelo mencionado comitê vai ao encontro de normativas contemporâneas, que têm privilegiado a mediação, ressaltando-a como uma alternativa eficaz na resolução dos conflitos fundiários no País.
Para além disso, outros aspectos reforçam nossa convicção contrária à aprovação do projeto, especialmente diante da incoerência dos argumentos apresentadas no decorrer da tramitação da proposição, tanto no que toca ao mérito quanto à sua adequação jurídico-formal.
Nesse sentido, discordamos, com a devida vênia, da ideia de uma possível vinculação entre a Lei nº 13.053, de 1998 (que versa sobre a obrigatoriedade da comunicação, pelo Poder Executivo, a autoridades e órgãos específicos, de requisição de força policial para reintegração de posse), e a Lei nº 13.604, de 2000. Percebemos, de forma oposta, que as normas referenciadas guardam autonomia entre si. Ou seja, a extirpação da primeira do ordenamento legal por força de decisão judicial ulterior não atinge ou influencia a eficácia da segunda – esta, inclusive, já foi objeto de regulamentação específica, que se deu por meio dos Decretos com Numeração Especial nºs 428, de 30/8/2018, e 541, de 19/10/2018.
Aliás, quanto a esse ponto, forçoso observarmos a manifestação apresentada pela Defensoria Especializada em Direitos Humanos, Coletivos e Socioambientais, formalmente encaminhada a esta Casa, por meio de ofício do defensor público geral do Estado³. Em sua justificativa, a Defensoria Pública esclareceu que manifestava-se ao Legislativo, ainda que não provocada, para firmar seu entendimento contrário à revogação da Lei nº 13.604, de 2000. Em seu arrazoado, a instituição defendeu a adequação da Lei nº 13.604, de 2000, bem como a sua não vinculação à norma anterior, declarada inconstitucional. Mencionou, inclusive, decisão exarada pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em Mandado de Injunção, por meio da qual foi determinada a regulamentação da citada lei – o que denota, com efeito, a ratificação da plena aplicabilidade da norma por parte do Poder Judiciário.
Dessa forma, entre outros pontos, a Defensoria Pública firmou, in verbis:
“A Lei nº 13.053, de 1998, como exposto, foi declarada inconstitucional na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI – nº 1.0000.00.216562-9/000, uma vez que o Tribunal entendeu que, naquele caso, a aplicação da lei afetaria a independência entre os três poderes. Entretanto, ainda que não se discuta o mérito da fundamentação da ADI, a criação da comissão especial em nada obsta a independência e autonomia dos três Poderes, uma vez que esta confere a participação de membro dos três Poderes nas desocupações de litígios coletivos fundiários, em que se fizer necessária o uso da força policial, a fim de assegurar que não haja qualquer tipo de violação a direitos. Não cria, portanto, nenhuma obrigação alheia às funções de cada um dos poderes, e, portanto, não fere a independência entre estes. Ao contrário, o objetivo é permitir que, de forma harmônica, a medida de grave repercussão social seja precedida de todas as precauções cabíveis e observância de todos os atos pelos quais cada um dos poderes tem por competência zelar.
Além disso, embora o parecer da Comissão de Constituição e Justiça entenda ser desnecessária a manutenção da ordem jurídica da Lei nº 13.604, de 2000, por entender que ela não possui efetividade, o próprio Tribunal de Justiça de Minas Gerais já reconheceu sua adequação ao sistema jurídico-legislativo e sua constitucionalidade, conferindo à lei eficácia plena ao julgar procedente o Mandado de Injunção nº 0050546-32.2017.8.13.0000, que resultou na publicação do Decreto nº 428, de 2018, que regulamentou a Lei nº 13.604, de 2000, no Estado de Minas Gerais.”.
Em sua conclusão, a instituição reiterou que:
“Não há vício de inconstitucionalidade na Lei nº 13.604, de 2000, pois seu objeto é diverso do que tratava a Lei nº 13.053, de 1998, ainda que ambas versassem sobre cumprimentos de ordens de reintegração de posse. Prova disto é a determinação via Mandado de Injunção impetrado pela Defensoria Pública, de regulamentação da Lei nº 13.604, de 2000. Na prática, a falta de ‘acompanhamento dos processos de desocupação’ pela comissão especial prevista no § 1º da Lei nº 13.604, de 2000, de forma concreta, continua causando prejuízos aos direitos das pessoas envolvidas nos litígios mencionados pela Lei – áreas invadidas para assentamento rural ou urbano no Estado, ou simplesmente litígios coletivos fundiários urbanos e rurais.
Desta forma, a revogação da Lei nº 13.604, de 2000, não irá “contribuir” para que as ordens de reintegração de posse sejam cumpridas, pois não é seu objetivo causar empecilho para que isto aconteça. Ao contrário, o cumprimento da Lei nº 13.604, de 2000, regulamentada pelo Decreto nº 428, de 2018, fará com que, por meio da comissão, quando esta efetivamente se formar, sejam evitadas consequências sociais com repercussão na ordem pública. Ademais, não se pode concluir por uma falta de efetividade de uma comissão que sequer foi formada. A sua inexistência, por consequência, tem causado violação de direitos, acirramento dos conflitos e aumento da tensão social.”.
Não nos restam dúvidas, pois, da conformidade da Lei nº 13.604, de 2000, e, em consequência, da conveniência e necessidade de manutenção da comissão especial por ela instituída. Porém, tendo ainda em consideração outros pontos levantados durante a tramitação do projeto de lei, é fundamental ressaltarmos que a comissão especial possui, sim, atribuições formais próprias, estabelecidas por meio dos Decretos com Numeração Especial nºs 428 e 541, de 2018, pelo que deve deter espaço na organização administrativa do Estado no que se refere às ações de acompanhamento e mediação de conflitos fundiários. Além disso, deve ser reconhecida a incumbência dos poderes estatais quanto à constituição da comissão especial, inclusive no que toca à designação dos seus membros pelo chefe do Executivo, a partir da indicação dos Poderes Legislativo e Judiciário. Ora, não há que se conferir ineficácia à norma, ou prescindibilidade ou inoperância da comissão especial, sem que a mesma tenha sido sequer instaurada.
A análise de outra questão importa: não há que se atribuir à Mesa de Diálogo e Negociação Permanente com Ocupações Urbanas e Rurais e outros grupos envolvidos em conflitos socioambientais e fundiários (criada pelo Decreto com Numeração Especial nº 203, de 2015, e citada em parecer exarado durante o 1º turno de tramitação) as competências específicas da comissão especial criada pela Lei nº 13.604, de 2000. Tratam-se de instâncias diversas, seja em sua composição – já que a comissão especial é composta por membros de Poder –, seja por sua finalidade. A atuação das duas instâncias deve ocorrer, na verdade, de maneira conjunta e complementar, nos termos previstos no parágrafo único do art. 2º do Decreto com Numeração Especial nº 428, de 2018.
Em face das razões expostas, assentamos nossa convicção acerca da necessidade da manutenção, no ordenamento jurídico estadual, da Lei nº 13.604, de 2000, assegurando-se, por conseguinte, a subsistência da comissão especial instituída para acompanhar os processos de desocupação de áreas invadidas para assentamento rural ou urbano. Se por um lado, a adequação jurídico-formal da mencionada lei é inquestionável, por outro, a norma é também irretocável quanto ao seu mérito e propriedade. Do mesmo modo, resta-nos certo que as disposições da lei não possuem o condão de gerar qualquer óbice ao devido andamento processual de ações judiciais possessórias, ou ao cumprimento de mandados judiciais inerentes. Muito pelo contrário, a norma joga luz sobre a possibilidade ou a alternativa de mediação, favorecendo o alcance das condições necessárias à realização segura e ordeira de eventuais remoções.
Concluindo, temos que, para a exata análise do projeto de lei em questão, é imprescindível que o Poder Legislativo reflita sobre a inteligência intrínseca à Lei nº 13.604, de 2000, e a reconheça como uma norma que resguarda prerrogativas dos membros dos Poderes do Estado, as quais devem ser, cada vez mais, reverberadas. Salientamos, por fim, que este Parlamento deve distinguir-se pela produção legislativa amoldada ao princípio do não retrocesso social, tendo em vista a clara necessidade de, sob a ótica dos direitos humanos, ampliarem-se os mecanismos de proteção dos envolvidos em conflitos fundiários no Estado.
Pelas razões demonstradas, reiteramos nossa discordância quanto ao conteúdo do projeto de lei, consubstanciado no vencido no 1º turno.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, opinamos pela rejeição do Projeto de Lei nº 492/2019.
Sala das Comissões, 4 de março de 2020.
Leninha, presidenta e relatora – Andréia de Jesus – André Quintão.
¹ Disponível em: <https://nacoesunidas.org/onu-habitat-remocoes-forcadas-podem-constituir-grave-violacao-de-direitos-humanos/>. Consulta em: 21 fev. 2020.
² Disponível em: <http://www.bibliotecadigital.mg.gov.br/consulta/consultaDetalheDocumento.php?iCodDocumento=76871>. Consulta em: 21 fev. 2020.
³ Ofício nº 318/2019/DPMG/DPG, datado de 2/9/2019, publicado no Diário do Legislativo de 24/8/2019.