PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 4.125/2017
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Missionário Marcio Santiago, a proposição “institui medidas para o enfrentamento da obesidade infantil”.
Publicado no Diário do Legislativo de 25/4/2017, foi o projeto anexado ao Projeto de Lei nº 2.282/2015 e arquivado ao final da legislatura. Desarquivado por solicitação do deputado Antônio Carlos Arantes, o projeto foi encaminhado às Comissões de Constituição e Justiça, de Saúde e de Educação, Ciência e Tecnologia para parecer.
Em cumprimento ao disposto no § 2º do art. 173 do Regimento Interno, a ele foram anexados o Projeto de Lei nº 2.282/2015, de autoria do deputado Gustavo Corrêa, que “institui a Política Estadual de Combate à Obesidade e dá outras providências”, e o Projeto de Lei nº 33/2019, de autoria do Deputado João Leite, que “institui a Política Estadual de Prevenção e Tratamento do Sobrepeso e da Obesidade”.
Preliminarmente, vem a matéria a esta comissão para receber parecer sobre seus aspectos constitucionais, jurídicos e legais, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto de lei em análise visa, em suma, instituir medidas para o enfrentamento da obesidade infantil no Estado, quais sejam: a introdução do tema “obesidade” no currículo da rede estadual de ensino fundamental e médio; a proibição da disposição de alimentos altamente calóricos em locais como partes inferiores de prateleira e próximos aos caixas, como meio de atração ao alcance das crianças; e a afixação de letreiros, com destaque, nos locais de venda de doces e alimentos ultraprocessados, com a expressão: “açúcar e alimentos ultraprocessados são prejudiciais à saúde”.
No que tange à inclusão de tema no currículo da rede estadual de ensino, como pretendido pela proposta, cumpre informar que não há vedação para criação de conteúdos curriculares próprios dos sistemas de ensino, seja como disciplina específica ou tema transversal, desde que tais conteúdos integrem a parte diversificada dos currículos. Saliente-se, entretanto, que há limitações impostas pela legislação a essa prerrogativa.
Nos termos do art. 26 da Lei Federal nº 9.394, de 1996, conhecida como Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB –, a parte diversificada complementa a base nacional comum em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar conforme as características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos. O § 1º do art. 35-A, por sua vez, complementa o alcance do citado art. 26, no que se refere à parte diversificada do currículo do ensino médio:
“Art. 35-A – (...)
§ 1º – A parte diversificada dos currículos de que trata o caput do art. 26, definida em cada sistema de ensino, deverá estar harmonizada à Base Nacional Comum Curricular e ser articulada a partir do contexto histórico, econômico, social, ambiental e cultural”.
Dessa forma, os conteúdos incluídos na parte diversificada do currículo devem expressar as características mencionadas. Temas que não contêm especificidades da realidade regional ou local no âmbito de um determinado sistema de ensino ou instituição escolar não podem constituir a parte diversificada do currículo, já que os conteúdos universais já são objeto da Base Nacional Comum Curricular – BNCC.
Nesse diapasão, ressaltamos que a Lei Federal nº 13.666, de 16 de maio de 2018, que alterou a LDB, incluiu o tema transversal da educação alimentar e nutricional no currículo escolar. Confira-se a redação do § 9º-A do art. 26 da LDB:
“Art. 26 – (…)
§ 9º-A – A educação alimentar e nutricional será incluída entre os temas transversais de que trata o caput”.
Entendemos, então, que o tema “obesidade” já está abrangido pela redação atual da LDB, pelo que não verificamos espaço para a atuação suplementar do Estado no caso em exame.
Além disso, pela evolução dos conceitos pedagógicos e ressignificação do sentido da organização curricular, não é difícil chegar à conclusão de que, ao determinar que os currículos devem ter uma base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, a LDB pretendeu atribuir a elaboração curricular da parte diversificada aos entes responsáveis pela gestão das redes de ensino e às próprias escolas.
Dessa forma, entendemos que a expressão “em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar”, contida no art. 26 da LDB, significa os órgãos que compõem o sistema de ensino do Estado e as escolas. Ou seja, a Secretaria de Estado de Educação, o Conselho Estadual de Educação, por meio de resoluções e orientações, e a iniciativa própria de cada escola, em seu projeto pedagógico, estabelecem as normas que se complementam para formar a organização curricular.
Além dos dispositivos que versam especificamente sobre organização curricular, a LDB estabeleceu, no seu art. 12, que cabe aos estabelecimentos de ensino elaborar e executar sua proposta pedagógica. E o cerne da proposta pedagógica de uma escola está expresso no currículo que deverá estabelecer para seus alunos, professores e comunidade de entorno. Currículo não é uma lista de disciplinas ou de conteúdos. A elaboração de um currículo pressupõe um planejamento ordenado e lógico, que possibilite, ao mesmo tempo, o respeito às diretrizes curriculares nacionais, à diversidade sociocultural dos alunos e à progressiva autonomia dos estabelecimentos escolares.
Assim, normas de iniciativa parlamentar que interfiram no currículo escolar violam regras de iniciativa privativa do governador do Estado, inscrita no art. 66, III, “a”, da Constituição Estadual, para organizar, definir atribuições e estabelecer rotinas e procedimentos de trabalho para órgãos da administração direta e indireta do Poder Executivo estadual, tal como decidido recentemente pela Corte Suprema:
EMENTA: Agravo regimental no recurso extraordinário. Competência do relator para negar seguimento a recurso manifestamente inadmissível. Lei municipal de iniciativa parlamentar. Introdução de matéria no conteúdo programático das escolas das redes municipal e privada de ensino. Criação de atribuição. Professor. Curso de formação. Regime do servidor. Aumento de despesa. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Prerrogativa do chefe do Poder Executivo. Precedentes. 1 – É competente o relator (arts. 557, caput, do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para negar seguimento “ao recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior”. 2 – Ofende a Constituição Federal a lei de iniciativa parlamentar que cria atribuições para órgãos públicos e que trata do provimento de cargos e do regime jurídico dos servidores públicos, uma vez que, no caso, cabe ao chefe do Poder Executivo, privativamente, a deflagração do processo legislativo. 3 – É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de padecer de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que, ao tratar de tema relativo a servidores públicos, acarreta aumento de despesa para o Poder Executivo. 4 – Agravo regimental não provido. (RE 395912 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 06/08/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-185 DIVULG 19-09-2013 PUBLIC 20-09-2013).
Precedentes que abonam a tese contrária à interferência legislativa no currículo escolar também são encontrados na jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 10.422, de 2012, do Município de Belo Horizonte. - Representação procedente e TJMG – Ação Direta Inconst 1.0000.13.024915-4/000, Relator(a): Des.(a) Heloisa Combat, ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 26/3/2014, publicação da súmula em 15/4/2014).
Portanto, com base no atual entendimento jurisprudencial sobre a matéria, encampado em manifestações recentes da Comissão de Constituição e Justiça desta Casa, projeto de lei que pretenda inserir disciplina em currículo por meio de iniciativa parlamentar padece dos vícios jurídicos aqui mencionados, dentre os quais destacamos o vício de iniciativa.
Sobre a obrigação de afixação de letreiros e a limitação à disposição de produtos no interior de estabelecimentos comerciais, por sua vez, são necessárias outras ponderações.
Entendemos que o modelo de organização econômica adotado pelo ordenamento constitucional consagra, entre outros, o princípio da livre iniciativa, o que pressupõe a liberdade de atuação e de gestão das empresas exploradoras da atividade econômica, inclusive no que concerne ao funcionamento e à organização detalhada do serviço.
Segundo o STF, a intervenção do Estado na livre iniciativa deve ser “exercida com respeito aos princípios e fundamentos da ordem econômica, cuja previsão resta plasmada no art. 170 da Constituição Federal, de modo a não malferir o princípio da livre iniciativa, um dos pilares da República (art. 1º da CF/1988)”. Nesse sentido, confira-se abalizada doutrina: “As atividades econômicas surgem e se desenvolvem por força de suas próprias leis, decorrentes da livre empresa, da livre concorrência e do livre jogo dos mercados” (Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n°s 648622, 632644).
Não se quer afirmar que a liberdade de iniciativa é absoluta. Assim não é, na medida em que a própria Constituição prevê a ação estatal normativa e reguladora da vida econômica privada, no interesse do desenvolvimento nacional e da justiça social. Mas configura-se atuação permitida em caráter excepcional.
Deve-se levar em conta que os estabelecimentos comerciais consideram em seu planejamento elementos como mobiliário, lay-out e marketing. Tal cenário não recomenda a imposição de regramento específico que interfira na operação comercial, sob a justificativa de defender a saúde e a infância contra eventuais abusos, que já estão devidamente resguardados pela Constituição e pelo Código de Defesa do Consumidor. Nesse sentido, o art. 37, § 2º, do Código de Defesa do Consumidor, prevê que a publicidade que se aproveite da deficiência de julgamento e experiência da criança, (...) ou que seja capaz de induzir o consumidor a se comportar de forma prejudicial à sua saúde é abusiva e, consequentemente, está sujeita às sanções previstas no referido diploma.
A imposição por parte do poder público das medidas veiculadas no projeto impacta negativamente a liberdade do empreendedor em configurar seu espaço físico da forma que julgar mais adequado à exploração dos seus negócios. Tais obrigações devem ser estabelecidas de forma a não comprometer o bom desempenho das atividades econômicas, a fim de que não se produza um efeito contrário.
Há ainda que se considerar o custo de fiscalização de normas dessa natureza, pois verificar o seu cumprimento demandaria número muito grande de agentes públicos, onerando os recursos financeiros e humanos do setor público. Já a criação de tal obrigatoriedade sem que houvesse efetiva fiscalização por parte do setor público concorreria para o descrédito da obrigatoriedade do cumprimento de disposições legais.
Ademais, no que tange à afixação de letreiros, esta comissão vem assentando o entendimento de que, a se admitir a continuidade na aprovação de projetos dessa natureza, nada haveria de impedir que outros projetos similares fossem apresentados, como já vem ocorrendo, objetivando obrigar a afixação de inúmeros outros cartazes ou placas contendo as mais variadas informações, o que não se mostra razoável.
Nesse ponto, é importante ressaltar que a razoabilidade é o limite ao exercício legítimo da atividade legislativa, uma vez que a norma não pode ser arbitrária, implausível ou inútil, devendo, ao contrário, operar como meio idôneo, hábil e necessário às finalidades constitucionalmente previstas. Tal princípio foi previsto expressamente pela Constituição do Estado de Minas Gerais, no art. 13, segundo o qual “a atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade”.
O princípio da razoabilidade requer da norma equilíbrio, moderação, adequação dos meios aos fins, conforme ensina Luis Roberto Barroso (Interpretação e Aplicação da Constituição. São Paulo: Editora Saraiva, p. 205). Ainda segundo o magistério desse autor, desdobra-se daquele o princípio da menor ingerência possível para atingir determinado fim, ou seja, para atingir um fim, o Estado deve optar pelo meio que representa menor interferência na vida e nos negócios privados.
Por fim, no que se refere aos projetos anexados, ressaltamos que o Projeto de Lei nº 2.282/2015 já foi objeto de apreciação por esta comissão. À época, foi apresentado a ele um substitutivo no intuito de promover alguns reparos no texto e suprimir os dispositivos de natureza administrativa. Por sua vez, a Comissão de Saúde apresentou novo substitutivo, que aprimorou a proposta dessa comissão e incorporou conteúdo correlato do projeto anexado, qual seja, o próprio Projeto de Lei nº 4.125. O resultado do substitutivo coincide com o Projeto de Lei nº 33/2019, também anexado. Tendo em vista que ele abarca o conteúdo das três propostas em análise, sem contemplar medidas que interferem na autonomia do Poder Executivo, apresentamos o substitutivo ao final nos mesmos moldes.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 4.125/2017 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.
SUBSTITUTIVO Nº 1
Institui a política estadual de prevenção e tratamento do sobrepeso e da obesidade.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – Fica instituída a política estadual de prevenção e tratamento do sobrepeso e da obesidade.
Art. 2º – A política estadual de prevenção e tratamento do sobrepeso e da obesidade observará as seguintes diretrizes:
I – a garantia do direito humano à alimentação adequada;
II – o atendimento integral e multiprofissional à pessoa com alterações do estado de saúde decorrentes do sobrepeso e da obesidade;
III – a integração com outras políticas estaduais e nacionais relativas à segurança alimentar e nutricional e à promoção da saúde;
IV – a participação de representantes de entidades da sociedade civil no controle e no monitoramento da execução da política de que trata esta lei.
Art. 3º – São objetivos da política estadual de prevenção e tratamento do sobrepeso e da obesidade:
I – estimular a prática de hábitos de alimentação saudáveis e de atividade física regular;
II – capacitar, de forma contínua, profissionais e gestores de saúde para a atenção à pessoa com sobrepeso e obesidade;
III – divulgar para a população informações sobre a prevenção e o tratamento do sobrepeso e da obesidade, bem como sobre as possíveis consequências do excesso de peso para a saúde;
IV – estimular o aleitamento materno como forma de prevenir a obesidade infantil;
V – promover ações de prevenção do sobrepeso e da obesidade voltadas para as crianças e os adolescentes;
VI – incentivar a celebração de parcerias e convênios com entidades da sociedade civil e com outros entes do poder público, visando à prevenção e ao tratamento do sobrepeso e da obesidade;
VII – estimular a realização de pesquisas e estudos sobre a publicidade de alimentos voltados para o público infantil e a sua possível correlação com o sobrepeso e a obesidade;
VIII – estimular a utilização de locais públicos para a realização de ações voltadas para a prevenção do sobrepeso e da obesidade;
IX – promover medidas de controle da exposição de produtos altamente calóricos e ultraprocessados à venda nos supermercados e em estabelecimentos similares, para que fiquem fora do alcance de crianças.
Art. 4º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Comissões, 14 de junho de 2021.
Charles Santos, presidente e relator – Zé Reis – Glaycon Franco – Cristiano Silveira – Sávio Souza Cruz – Guilherme da Cunha – Bruno Engler.