PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.225/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Sargento Rodrigues, a proposição em epígrafe, fruto do desarquivamento do Projeto de Lei nº 3.196/2012, “dispõe sobre a exibição de filme publicitário de advertência contra a pedofilia, o abuso e a exploração sexual de crianças e adolescentes antes de cada sessão dos cinemas de todo o Estado.”.
Publicada no Diário do Legislativo de 3/4/2015, a matéria foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, do Trabalho, da Previdência e da Ação Social e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Cabe a este órgão colegiado analisar a proposição ora apresentada, preliminarmente, quanto à juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O Projeto de Lei nº 1.225/2015 pretende obrigar os estabelecimentos de cinema de todo o Estado a exibir filmes publicitários de advertência contra a pedofilia, o abuso e a exploração sexual de crianças e adolescentes anteriormente ao início de cada sessão (art. 1º).
A proposição determina ainda que os filmes publicitários deverão mencionar o Disque 100 e o Disque Direitos Humanos – 0800311119, disponibilizados, respectivamente, pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República e pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, como instrumentos necessários para o recebimento de denúncias relativas a transgressões aos direitos da criança e do adolescente (art. 2º).
Além disso, o projeto prevê a aplicação ao infrator de multa que corresponda ao valor de 100 a 1.000 Ufemgs, em caso de descumprimento do estabelecido na lei (art. 2º).
O autor justifica a apresentação da proposição sob o fundamento de que, em que pese à existência de diversas campanhas desenvolvidas pelo governo e por entidades não governamentais em âmbito estadual e nacional, o maior número de pontos de exploração infantil do País se encontra no Estado de Minas Gerais.
As matérias atinentes ao projeto em referência relacionam-se não apenas à proteção à infância e à juventude, como também à proteção e defesa da saúde, além de à própria educação (incisos XV, XII e IX do art. 24 da Constituição da República), de tal modo que se infere a competência concorrente entre União, estados, Distrito Federal e municípios.
Ressalte-se, primeiramente, a importância do tema principal afeto à proposição em exame, notadamente por envolver temática que se relaciona com a proteção da criança e do adolescente. A preocupação com o assunto propiciou, no seio da Assembleia Constituinte, a constitucionalização da ideia protetiva das crianças e dos adolescentes e da base jurídico-principiológica que deve nortear as ações públicas e privadas em prol da defesa de sua integridade física e moral. Nesse diapasão, averba o art. 227: “É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violênci,a crueldade e opressão.”.
Infere-se, pois, da sistemática constitucional relacionada à família, à criança, ao adolescente e ao idoso (Capítulo VII do Título VII, “Ordem Social”), que, ainda que seja dever da família e da sociedade assegurar a proteção dos direitos fundamentais da criança e do adolescente, a responsabilidade pela implementação das correspondentes medidas protetivas e das políticas públicas pertinentes é notadamente do poder público.
Nesse contexto, por dispor sobre campanha publicitária de combate à pedofilia, o projeto em análise apresenta-se como um mecanismo relacionado a programa de governo, tanto é que a proposição determina em seu artigo 2º que os filmes publicitários deverão mencionar que as atividades foram executadas pelas correspondentes secretarias nos âmbitos federal e estadual. Contudo, a criação de programa de governo por meio de lei em sentido formal e material não se constitui em instrumento jurídico hábil, considerando-se que a instituição e a definição de políticas públicas inserem-se no âmbito da competência do Poder Executivo, em conformidade com o sistema jurídico-constitucional, razão pela qual se demonstra inconstitucional a utilização da via legislativa. Tratar-se-ia, assim, de medida inócua, tendo em vista que estaria obrigando o Poder Executivo a cumprir um papel que, constitucionalmente, já se insere no âmbito de suas atribuições.
Com esse entendimento, baseado na consideração de que o arcabouço jurídico e constitucional se funda na consagração do princípio da separação entre os Poderes, insculpido no art. 2º da Constituição da República, de modo que a cada Poder são atribuídas aquelas funções definidas no próprio texto constitucional, o Supremo Tribunal Federal decidiu, na Questão de Ordem na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 224 (ADIQO 224/RJ), que devem ser submetidos ao Poder Legislativo apenas os programas expressamente previstos na Constituição, bem como aqueles que impliquem a realização de investimentos ou despesas para os entes políticos, os quais já se encontram inseridos nos orçamentos correspondentes, conforme dispõem os arts. 48, IV, e 165, §§ 1º e 4º.
Nessa linha de raciocínio, não está sendo excluída a participação do Poder Legislativo na discussão e gestão das políticas públicas que serão implementadas no Estado. Contudo, a participação legislativa e parlamentar na gestão administrativa do Estado e de suas políticas públicas, no contexto do sistema de freios e contrapesos, ocorre quando da apreciação, discussão e alteração da Lei Orçamentária Anual – LOA –, momento em que poderão ser apresentadas emendas pelos deputados estaduais, de modo a criar ou ampliar programas já existentes pela via legislativa própria.
Aliado ao que se disse, acrescente-se que a instituição de obrigação dirigida aos estabelecimentos privados que acarrete ônus excessivo aos particulares, como pretende o projeto, constitui-se como ingerência indevida e desproporcional no livre exercício de atividades econômicas, em desrespeito ao disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição da República.
Sobre esse ponto, deve-se destacar que o próprio projeto não regulamenta o modo de exibição dos filmes publicitários, além de não mencionar o responsável por sua elaboração, demonstrando, mais uma vez, que a proposição cria obrigação que não guarda pertinência com as atividades comerciais desenvolvidas pelos estabelecimentos privados, além de onerar excessivamente o particular.
Além disso, considerando-se que se trata de instrumentos de implementação de política pública, compete ao Estado arcar com os custos decorrentes da produção e divulgação das campanhas e dos filmes publicitários, cujos meios de exibição serão definidos pelo próprio Estado, mediante a utilização de recursos previstos no orçamento e provenientes do erário. A definição, pois, dos meios de divulgação e de exibição das campanhas publicitárias insere-se no âmbito da competência do Estado, o qual terá condições de avaliar, fundado na conveniência e oportunidade, qual é a melhor medida para atingir o resultado final, voltado à satisfação do interesse público.
Há de se destacar, ainda, que, como se trata de uma política pública, compete ao Poder Executivo, e não ao Legislativo, decidir sobre o melhor instrumento para sua efetivação, o qual poderá se realizar por meio de campanhas publicitárias nas rádios e nas televisões, por exibição de filmes em cinemas, por campanhas educativas nas escolas, ou qualquer outra medida que o Poder Executivo julgue oportuna e conveniente ao interesse público, desde que não seja criado ônus direto aos particulares, que já terão contribuído em virtude da tributação que lhes é imposta.
Nesse diapasão, foi aprovada nesta Casa a Lei nº 18.366, de 1º de setembro de 2009, que institui a semana de combate à pedofilia, a ser realizada anualmente, na segunda semana do mês de maio, na qual o poder público promoverá atividades educativas de conscientização e orientação sobre o combate à pedofilia.
Por fim, oportuno registrar que esta comissão já se manifestou sobre assunto similar ao analisar o Projeto de Lei nº 1.407/2007, que dispõe sobre a obrigatoriedade da exibição, nos cinemas do Estado de Minas Gerais, de filmes publicitários destinados à conscientização sobre a escassez dos recursos hídricos, momento em que concluiu por sua antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade.
Por força do disposto no §3º do art. 173 do Regimento Interno desta Casa, estendem-se os argumentos ora apresentados ao Projeto de Lei nº 210/2019, anexado à proposição em tela.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 1.225/2015.
Sala das Comissões, 7 de maio de 2019.
Dalmo Ribeiro Silva, presidente – Guilherme da Cunha, relator – Zé Reis – Celise Laviola – Ana Paula Siqueira – Bruno Engler.