PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 542/2019
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Zé Reis, a proposição em epígrafe “dispõe sobre a isenção de pagamento de pedágio dos veículos a serviço dos consórcios públicos intermunicipais do Estado.”.
Publicado no Diário do Legislativo de 22/3/2019, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Transporte, Comunicação e Obras Públicas, bem como de Fiscalização Financeira e Orçamentária, para receber parecer, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.
Cabe a esta comissão, preliminarmente, apreciar os aspectos jurídico, constitucional e legal da matéria, conforme prescreve o art. 102, III, “a”, do mencionado regimento.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em comento tem por escopo isentar do pagamento do pedágio os veículos a serviço dos consórcios públicos intermunicipais do Estado. Para tanto, determina a regulamentação da lei pelo Executivo, que deverá emitir o documento comprobatório da isenção, após solicitação do interessado e cumprimento das exigências legais.
Primeiramente, cumpre ressaltar que a cobrança de pedágio constitui retribuição pela utilização de vias conservadas pelo poder público. O serviço público de conservação de vias usualmente é delegado na forma do art. 175 da Constituição da República, segundo o qual “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”.
Ademais, em seu art. 22, inciso XXVII, a Carta Magna estabelece que compete privativamente à União legislar sobre normas gerais de contratação, em todas as modalidades. Em cumprimento dos citados dispositivos constitucionais, a União editou as Leis nºs 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e 9.074, de 7 de julho de 1995, instituindo essas normas.
Tendo em vista que a Lei Federal nº 9.074, de 1995, no art. 2º, sujeita as concessões e permissões ao crivo autorizativo legal, foi editada, no âmbito estadual, a Lei nº 12.219, de 1º de julho de 1996. O referido diploma autoriza o Poder Executivo a delegar a prestação de determinados serviços públicos, como os serviços de construção, restauração, conservação, manutenção, ampliação e operação de rodovias e de obras rodoviárias que sejam de competência do Estado, e estabelece normas para tanto. A citada lei dispõe, no art. 6º, que “a tarifa dos serviços será fixada, reajustada e revisada segundo os critérios, as condições e os prazos previstos no edital e no contrato, observado o princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, a legislação vigente e as normas regulamentares.”.
Assim, na hipótese de delegação de serviço público, as normas constantes no edital de licitação e no contrato deverão obedecer ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Destacamos que já houve pareceres contrários desta comissão, cujo argumento central para a inconstitucionalidade remetia à ideia de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de serviços públicos, violação dos princípios da igualdade e da livre iniciativa. Destacamos, ainda, que alterações de contratos em vigor pela via legislativa é matéria polêmica tanto na doutrina quanto na jurisprudência. No STF, há decisões em ambos os sentidos. O citado órgão jurisdicional já declarou a inconstitucionalidade de leis estaduais que interferiram em contratos administrativos em curso e criaram novos encargos para os concessionários, sob o argumento de afronta ao princípio do equilíbrio financeiro e de ingerência do Legislativo na gestão de contratos celebrados pelo Executivo (ADI 2.229-MC e ADI 2.733-ES, respectivamente).
Não obstante, foi adotado entendimento diverso no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.649-6 contra lei que concedia passe livre no sistema de transporte coletivo interestadual às pessoas carentes portadoras de deficiência.
Embora as modificações unilaterais nesses contratos normalmente ocorram por ato do Poder Executivo, por meio de termo aditivo, por ser ele o gestor do serviço e do contrato, existe um precedente no âmbito do STF que admite alterações na execução de contratos em decorrência de ato legislativo. Desse modo, podemos concluir que algumas situações específicas, como entendeu o STF ser o caso das pessoas com deficiência, justificam a instituição de tratamento diferenciado, tendo em vista a implementação de importantes preceitos constitucionais.
Nesses casos, a garantia de direitos constitucionais justifica a superação de questões relativas ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato, que poderá ser restabelecido por meio de instrumentos próprios do direito administrativo. No caso da proposta em análise, considerando-se que os consórcios intermunicipais em sua grande maioria referem-se à prestação de serviços de saúde, pretende-se assegurar o princípio constitucional do amplo acesso à saúde, inserto no art. 196 da Constituição da República, in verbis:
“Art. 196 – A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”.
Ademais, à luz da Lei Federal nº 11.107/2005, os consórcios públicos podem ser constituídos sob a forma de associação pública, quando adquirirão personalidade jurídica de direito público. E o art. 41 do Código Civil dispõe que são pessoas jurídicas de direito público interno as autarquias, inclusive as associações públicas.
Admitindo-se a possibilidade de interferência de lei estadual nos contratos em curso, de acordo com precedente do STF, cumpre-nos agora proceder à análise da proposta sob a ótica da isonomia. Isso porque a concessão de tratamento diferenciado a um setor da sociedade em detrimento de outros – inclusive porque, no caso em análise, a busca do reequilíbrio contratual poderá implicar aumento de tarifas – deve ser fundamentada em razões sólidas, em justificativas claras, sob pena de configurar discriminação ilegítima.
No caso do projeto em análise, considerando-se, como visto, que a maioria dos consórcios públicos intermunicipais do Estado destinam-se à prestação de serviços de saúde, legitima-se, assim, o tratamento desigual. Propomos, ainda, alteração na forma de comprovação das condições para fruição da isenção, evitando-se, dessa forma, a formação de longas filas nas praças de pedágio.
Vale por fim ressaltar que o projeto merece profunda avaliação das comissões de mérito, que analisarão a matéria especialmente no tocante às modalidades de consórcios intermunicipais existentes no Estado e aos respectivos objetivos dos mesmos.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 542/2019 na forma do Substitutivo nº 1.
SUBSTITUTIVO Nº 1
Isenta do pagamento da tarifa de pedágio o veículo de consórcio público intermunicipal do Estado.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – O veículo de consórcio público intermunicipal do Estado, quando em serviço, fica isento do pagamento da tarifa de pedágio nas vias públicas estaduais e nas federais exploradas pelo Estado por delegação da União.
Parágrafo único – A isenção de que trata o caput será concedida também ao veículo que estiver cedido ou alugado ao consórcio público intermunicipal do Estado.
Art. 2º – São condições para que o veículo usufrua da isenção de que trata esta lei:
I – estar previamente credenciado junto ao Estado e à concessionária de rodovia;
II – conter identificação visual do consórcio público intermunicipal a que pertença, esteja cedido ou alugado;
III – estar o seu condutor munido de comprovante de isenção emitido pela concessionária.
Art. 3º – Esta lei entra em vigor 120 dias após sua publicação.
Sala das Comissões, 2 de julho de 2019.
Dalmo Ribeiro Silva, presidente – Charles Santos, relator – Ana Paula Siqueira – Bruno Engler – Zé Reis – Celise Laviola.