PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.315/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
O Projeto de Lei nº 1.315/2015, de autoria do deputado Alencar da Silveira Jr., resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 406/2011, dispõe sobre a obrigatoriedade da implantação do acesso à internet para os alunos das escolas da rede estadual.
Publicada no Diário do Legislativo em 8/5/2015, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Educação, Ciência, Tecnologia e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Vem, agora, a matéria a esta comissão para receber parecer sobre sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em exame visa tornar obrigatória a implantação do acesso à internet nas escolas da rede pública estadual, para utilização por alunos e professores; seu objetivo é, portanto, oferecer alternativas de pesquisa e de comunicação durante o processo de aprendizagem escolar.
Salienta-se que a proposição que deu origem ao projeto em estudo foi analisada por esta comissão na legislatura precedente, caso em que recebeu parecer pela constitucionalidade, legalidade e juridicidade na forma do Substitutivo nº 1. Entretanto, a superveniência de algumas informações sobre as quais discorreremos ao longo desse parecer demanda, agora, a análise da matéria sob uma nova ótica. Assim, nos lindes de nossa competência regimental, passamos à análise da proposição.
Em primeiro lugar, o projeto cuida de instituir programa administrativo, iniciativa que configura atribuição típica do Poder Executivo, detentor da competência constitucional para realizar tais ações de governo. O termo “programa” não é mencionado na ementa nem no art. 1º do projeto, porém aparece de forma explícita no art. 2º, que estabelece os objetivos do Programa Internet na Escola. Assim, a apresentação de projetos de lei tratando de temas dessa natureza constitui iniciativa inadequada, porque inócua, para obrigar o Poder Executivo a implementar uma ação que já está incluída em sua competência constitucional.
Note-se que o art. 90, inciso II, da Carta Estadual estabelece que cabe ao governador do Estado, auxiliado por seus secretários, exercer a direção superior do Poder Executivo. Entre essas atribuições, compete ao chefe do Executivo avaliar se é conveniente e oportuno disponibilizar acesso à internet aos professores e alunos das escolas da rede pública estadual, pois trata-se de medida de cunho administrativo. Para tanto, o Executivo deve ter em conta as prioridades políticas, os fatores técnicos, o planejamento administrativo estabelecido para a área e os interesses da comunidade. Portanto, as ações que serão implementadas nesse âmbito submetem-se a critérios de conveniência e oportunidade que devem ser definidos pelo Poder Executivo, sendo, pois, estranha às atribuições do Poder Legislativo a matéria que a proposição em tela pretende disciplinar.
Lembramos que o Supremo Tribunal Federal, reafirmando que o nosso sistema jurídico se baseia no princípio da separação dos Poderes e que cada Poder tem funções e prerrogativas próprias, definidas pela Constituição Federal, decidiu que apenas os programas previstos na Constituição, bem como os que impliquem investimentos ou despesas para ente da Federação, necessariamente inseridos nos seus respectivos orçamentos, devem ser submetidos ao Legislativo. Trata-se, no caso, da Questão de Ordem na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 224 (ADIQO 224/RJ), que decidiu não ser pertinente a edição de lei específica criando programa, ressalvados os casos expressamente previstos na Constituição, conforme o disposto nos arts. 48, IV, e 165, §§ 1º e 4º. Dessa forma, com exceção das hipóteses citadas, nenhum plano ou programa deve ser submetido pelo Poder Executivo ao Parlamento, seja porque muitos deles são atividades típicas da administração, seja porque restaria inviabilizado o exercício das funções daquele Poder.
Ressalta-se que a informatização das escolas e a capacitação de alunos e professores para a utilização dos recursos da informática, em especial a internet, já constam das prioridades do Estado desde o Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG – revisão 2004/2007. Programas governamentais para a área, tais como melhoria do ensino fundamental e médio, preveem a conexão de escolas à internet, a criação de laboratórios de informática e de centros de referência virtual, com alocação de recursos financeiros para esses fins. Algumas dessas ações integram o projeto Escolas em Rede, cuja finalidade é dar condições às escolas estaduais de utilização de novas tecnologias para o trabalho de gestão em rede.
Desse modo, não obstante a preocupação do autor em propiciar acesso à internet e equipamentos de informática para professores e alunos das escolas públicas do Estado, não nos parece adequado tratar em lei o que deve ser objeto de decisões administrativas por parte dos estabelecimentos de ensino. Isso significa dizer que cada escola goza de autonomia para tomar decisões dessa natureza, não havendo necessidade da utilização do processo legislativo formal.
A rigor, a lei, na condição de ato genérico, abstrato, perene e inovador, deve cuidar de matérias de maior alcance e relevância na vida social, deixando a cargo das instâncias administrativas, como é o caso dos estabelecimentos de ensino, a prerrogativa de decidir situações concretas que não demandam tratamento legislativo. A propósito, é oportuno salientar que a autonomia dos estabelecimentos de ensino para gerir suas atividades e desenvolver seu projeto pedagógico está assegurada pelo art. 15 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB –, de 1996.
Há que se considerar, ademais, que, como regra, a lei deve viger por tempo indeterminado, dada a característica da perenidade. Com relação ao projeto em questão, como dito, entendemos que a matéria deve ser tratada por ato infralegal, que pode acompanhar mais facilmente as inovações tecnológicas e as alterações no plano fático com o dinamismo que as relações demandam na atualidade.
Acresce que, de acordo com a Secretaria de Estado de Educação, em 2009, 95% das escolas estaduais já se encontravam conectadas à internet. Para que se efetive a universalização desse acesso, o Plano Decenal de Educação estipulou como metas para os níveis e modalidades de ensino em que o Estado atua prioritariamente – ensinos fundamental e médio, inclusive nas modalidades jovens e adultos, indígena e quilombola e profissional – a implantação de “laboratórios de informática conectados à internet, em até dois anos, em todas as escolas, garantindo-se suporte técnico, manutenção e atualização dos equipamentos e programas”.
Adicionalmente, é preciso dizer que, durante os debates que antecederam a aprovação do novo Plano Decenal de Educação do Estado de Minas Gerais – Lei nº 19.481, de 12/1/2011 –, os participantes enfatizaram a importância dos equipamentos de informática e da internet para o incremento da gestão das unidades escolares e para o trabalho didático-pedagógico.
No âmbito federal, há diversos programas em curso, tais como o Banda Larga nas Escolas, que já beneficiou 56,8 mil instituições públicas de ensino fundamental e médio, e o Computador Portátil para Professores, concebido para facilitar a aquisição desses equipamentos por professores da rede pública e privada da educação básica, profissional e superior. Além desses, há o Programa Nacional de Informática na Educação – ProInfo –, cujo objetivo principal é introduzir o uso das tecnologias de informação e comunicação nas escolas da rede pública, e o projeto Um Computador por Aluno, que tem a finalidade de promover a inclusão digital, por meio da distribuição de um computador portátil (laptop) para cada estudante e para cada professor de educação básica nas escolas públicas.
Assim, a medida encontra dois óbices: se, por um lado, ofende o princípio da separação e independência dos Poderes, por se tratar de medida administrativa de competência privativa do chefe do Executivo, por outro, já está suficientemente tratada no plano legislativo e, no plano administrativo, está prevista no planejamento do Estado. A título de exemplo, no PPAG, exercício de 2011, consta o Programa Estruturador 030, denominado Novos Padrões de Gestão e Atendimento da Educação Básica, que estabelece como um dos indicadores de execução do citado programa o percentual de escolas com laboratório de informática instalado e conectado à internet.
Finalmente, cumpre-nos dizer que, em resposta à diligência desta comissão – encaminhada na legislatura passada – à Secretaria de Estado de Educação, a Subsecretaria de Informações e Tecnologias Educacionais opinou contrariamente à proposição. Segundo a nota técnica anexa, a Secretaria de Estado de Educação, desde 2004, implementa, em etapas, o projeto Escolas em Rede, que tem como objetivo a inclusão digital nas escolas públicas de Minas Gerais. Por meio desse projeto, a referida secretaria estabeleceu parceria com o Ministério da Educação a fim de proporcionar inclusão digital e fornecer conectividade para as escolas estaduais. Conclui o parecer que a Secretaria de Estado de Educação “já possui como política educacional a promoção do acesso de seus alunos e servidores à internet por meio do projeto ‘Escolas em Rede’: projeto de inclusão digital na escola pública de Minas Gerais”.
CONCLUSÃO
Pelas razões apresentadas, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 1.315/2015.
Sala das Comissões, 19 de agosto de 2015.
Leonídio Bouças, presidente e relator – Fred Costa – João Alberto – Cristiano Silveira – Luiz Humberto Carneiro – Isauro Calais.