PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.879/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Elismar Prado, a proposição em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 242/2011, “dispõe sobre a reserva de espaço para mensagens de aviso sobre pessoas desaparecidas em veículos de transportes coletivos intermunicipais, boletos de prestação de contas e avisos e cobranças de serviços de empresas concessionárias no Estado”.
Publicado no Diário do Legislativo de 9/6/2015, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Segurança Pública para receber parecer, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.
Cabe a esta comissão, preliminarmente, apreciar os aspectos jurídico, constitucional e legal da matéria, consoante dispõe o art. 102, III, “a”, do mencionado regimento.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em tela estabelece que os contratos de concessão de serviços de transporte coletivo intermunicipal e das concessionárias e empresas prestadoras de serviços públicos conterão cláusula que torne obrigatória a reserva de espaço, no interior dos veículos de transportes coletivos intermunicipais e nos boletos e extratos das concessionárias, para a afixação de cartazes e divulgação de fotos e contatos sobre aviso de pessoas desaparecidas.
Estabelece ainda que os cartazes serão afixados no interior dos veículos de transportes coletivos intermunicipais e nas áreas de acesso ao público nas repartições administrativas das empresas públicas e concessionárias, e que a divulgação de fotos e formas de contatos se dará por meio de impressão em boletos, extratos de contas e avisos enviados aos consumidores.
O Projeto de Lei nº 251/2015, que “dispõe sobre a obrigatoriedade de afixação de cartazes sobre a Síndrome Alcoólica Fetal – SAF – nas unidades públicas de saúde do Estado”, afigura-se-nos como projeto-referência em relação à matéria, uma vez que foi ao analisá-lo que esta comissão posicionou-se contrariamente a propostas que visem dar publicidade à informação considerada relevante ou de interesse público. Na oportunidade, esta comissão se manifestou no seguinte sentido:
“Em que pese a competência concorrente do Estado para legislar sobre o assunto, observa-se que o projeto em exame busca dar um status legal à matéria que, por sua natureza, é de caráter eminentemente administrativo, situada no campo de atuação do Poder Executivo.
A afixação de cartaz, na verdade, se configura na publicização de informação de interesse público ou de campanha, ou seja, na verdade, cuida de um aspecto da comunicação governamental que abrange as atividades e as ações desenvolvidas pela administração pública e pelos seus órgãos, visando colocar-se junto à opinião pública, democratizando as informações de interesse da sociedade, prestando contas de seus atos e dando efetividade às ações administrativas.
Não há como negar a necessidade de as instituições governamentais divulgarem seus planos, projetos, deliberações, atos e políticas públicas, inclusive como forma de dar efetividade ao princípio da publicidade. Entretanto, tal necessidade deve ser avaliada pelo órgão responsável pela administração do interesse público, sempre atento às suas possibilidades e às necessidades concretas da população. Vê-se que, na maior parte dos casos, cabe ao Executivo, no uso da discricionariedade que lhe foi conferida pela Constituição, a realização de tais medidas.
O Poder Legislativo deve atuar no plano da abstração e da generalidade, não podendo, portanto, determinar a implementação de programa ou ação governamental, sob pena de invadir a competência do Executivo, violando o princípio da separação dos Poderes. Nesse sentido, tem-se pronunciado exaustivamente o Supremo Tribunal Federal – STF – em inúmeros julgados, em especial:
'(...) O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais'. (Medida Cautelar na ADI 2364)
'(...) Separação e independência dos Poderes: pesos e contrapesos: imperatividade, no ponto, do modelo federal. 1. Sem embargo de diversidade de modelos concretos, o princípio da divisão dos poderes, no Estado de Direito, tem sido sempre concebido como instrumento da recíproca limitação deles em favor das liberdades clássicas: daí constituir em traço marcante de todas as suas formulações positivas os 'pesos e contrapesos' adotados. 2. A fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é um dos contrapesos da Constituição Federal à separação e independência dos Poderes: cuida-se, porém, de interferência que só a Constituição da República pode legitimar. 3. Do relevo primacial dos 'pesos e contrapesos' no paradigma de divisão dos poderes, segue-se que à norma infraconstitucional – aí incluída, em relação à Federal, a Constituição dos Estados-membros –, não é dado criar novas interferências de um Poder na órbita de outro que não derive explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental da República. 4. O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembleia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão. III. Interpretação conforme a Constituição: técnica de controle de constitucionalidade que encontra o limite de sua utilização no raio das possibilidades hermenêuticas de extrair do texto uma significação normativa harmônica com a Constituição'. (ADI 3046/SP)
Sendo assim, no que se refere aos estabelecimentos públicos, as instituições governamentais poderão determinar a implementação da campanha ou ação governamental, não apenas por meios de afixação de cartazes, mas por todo e qualquer meio possível dentro dos limites legais e financeiros. Querer limitar tal ação à afixação de cartazes poderá, em vez de propiciar a publicidade ou discussão do tema, levar à sua ineficácia ou engessamento por parte do ente responsável pela medida.
É importante lembrar que há outros meios para atingir o fim colimado, como, por exemplo, campanhas publicitárias veiculadas na televisão e no rádio, cujo alcance e poder de difusão se mostram bem maiores que os do cartaz, permitindo, inclusive, campanhas de conscientização sobre os mais diversos assuntos.
Ademais, a se admitir a aprovação do projeto nos termos propostos, nada haveria de impedir que outros projetos similares fossem apresentados, como já vem ocorrendo, objetivando obrigar a afixação de inúmeros outros cartazes contendo as mais variadas informações de interesse público, o que não se mostra razoável.
O princípio da razoabilidade, que se configura em uma das vertentes do princípio da legalidade, requer da norma equilíbrio, moderação, adequação dos meios aos fins, e que ela não seja arbitrária ou caprichosa, conforme ensina Luis Roberto Barroso (Interpretação e aplicação da Constituição. São Paulo: Editora Saraiva, p. 205). Ainda segundo o magistério desse autor, desdobra-se daquele o princípio da menor ingerência possível para atingir determinado fim, ou seja, para atingir um fim, o Estado deve optar pelo meio que representa menor interferência na vida e nos negócios privados. Sobre a razoabilidade, destacamos decisão do STF, segundo a qual:
'(...) As normas legais devem observar, no processo de sua formulação, critérios de razoabilidade, que guardem estrita consonância com os padrões fundados no princípio da proporcionalidade, pois todos os atos emanados do Poder Público devem ajustar-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do substantive due process of law. Lei distrital que, no caso, não observa os padrões mínimos de razoabilidade.'. (Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.667-4/DF)”.
Assim, em que pese ao mérito da proposta, não nos parece razoável legislar sobre a matéria, uma vez que o Estado não pode tutelar a totalidade das relações sociais que se apresentam como problemas específicos.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 1.879/2015.
Sala das Comissões, 2 de setembro de 2015.
Leonídio Bouças, presidente e relator – Felipe Attiê – Cristiano Silveira – Isauro Calais – Bonifácio Mourão.