PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 2.992/2021
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Hely Tarqüínio, a proposição em epígrafe “modifica as condições de pagamento de débitos tributários no âmbito do Estado de Minas Gerais”.
Publicada no Diário do Legislativo de 2/9/2021, a proposição foi distribuída para as Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Cumpre-nos, preliminarmente, examinar a matéria quanto aos aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em análise propõe modificações à Lei nº 6.763, de 1975, que “consolida a Legislação Tributária do Estado de Minas Gerais e dá outras providências”, especificamente para alterar condições de pagamento de débitos tributários no âmbito do Estado, dispondo sobre pagamento por meio da dação em pagamento de imóveis, utilização e transferência de créditos acumulados de ICMS, compensação no caso de restituição de indébito tributário, apreensão de veículos pela falta de recolhimento do IPVA e, por fim, sobre estorno de créditos e recomposição da conta gráfica no caso de escrituração de créditos de ICMS ilegítimos ou indevidos.
Primeiramente, cumpre dizer que a competência para legislar sobre direito tributário, nos termos do art. 24, I, da Constituição Federal, é concorrente entre União, estados e Distrito Federal. Dessa forma, o Estado está autorizado a legislar sobre o tema. Além disso, no que se refere à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, inexiste norma instituidora de iniciativa privativa do governador nesse caso. O art. 66, III, da Constituição Estadual estabelece as matérias de competência privativa do governador do Estado, entre as quais não se insere a matéria tributária.
Passemos, agora, a uma análise mais detida das medidas que se pretende implementar.
A primeira medida (art. 216) visa possibilitar o pagamento de tributos, inscritos ou não em dívida ativa, por meio da dação em pagamento de imóveis, inclusive de titularidade de terceiros, e a compensação dos débitos tributários com créditos existentes no regime de precatório, admitindo-se também a utilização de créditos de terceiros.
Sobre a matéria, cumpre trazer à baila o disposto na Lei nº 14.699, de 6 de agosto de 2003, que “dispõe sobre formas de extinção e garantias do crédito tributário, altera as Leis nºs 6.763, de 1975; 13.470, de 2000; e 14.062, de 2001, e dá outras providências”, que possui um capítulo específico sobre a matéria, qual seja o Capítulo I: “Da Adjudicação, da Dação em Pagamento, da Compensação e dos Precatórios”.
Em seu art. 3º, a referida lei prevê que o Estado e suas entidades da administração indireta com personalidade jurídica de direito público poderão permitir a extinção de crédito inscrito em dívida ativa, tributário ou não tributário, por meio de dação em pagamento. Já o seu art. 4º dispõe que o Poder Executivo poderá autorizar a extinção de crédito inscrito em dívida ativa, mediante dação em pagamento ao Estado de bens móveis ou imóveis, verificada a viabilidade econômico-financeira, a conveniência e a oportunidade.
Nos termos do seu § 1º, o Poder Executivo estabelecerá a forma, o prazo e as condições em que será efetivada a extinção nessa modalidade, estabelecendo alguns requisitos, sem prejuízo de outros estabelecidos na legislação. Entre esses requisitos está a comprovação, por parte do devedor, da propriedade do bem com certidão recente do cartório de registro de imóveis ou com nota fiscal ou comprovante de propriedade, quando houver, no caso de bens móveis.
O § 8º do mesmo artigo prevê que o disposto neste aplica-se, também, à extinção de crédito tributário não inscrito em dívida ativa, mediante dação em pagamento ao Estado de bens imóveis.
Assim, não é permitida a utilização de bens de terceiros, conforme o texto em vigor. Outro requisito previsto é que o devedor esteja na posse direta do bem, exceto aqueles dos quais o Estado ou entidade da administração indireta estadual tenham a posse direta.
Não vislumbramos óbices de ordem jurídica à alteração, no entanto, as propostas deverão ser objeto de uma análise mais detida na comissão competente, uma vez que a alteração do procedimento de dação em pagamento, em se tratando de bens de terceiros, certamente requererá mais trâmites e garantias, o que pode impactar o fluxo de caixa do governo. Há que se ressaltar que o tributo é uma prestação pecuniária e expressa em moeda corrente (art. 3º do Código Tributário Nacional) justamente para permitir o eficiente fluxo de receitas para o erário, o que é impactado pela ampliação das formas de pagamento.
No que se refere à compensação, o art. 11 da Lei nº 14.699, de 2003, autoriza a compensação de créditos de precatórios judiciais com os débitos inscritos em dívida ativa, no prazo definido em regulamento, constituídos contra o credor original do precatório, seu sucessor ou cessionário. Ou seja, no caso dos precatórios, é possível realizar a compensação em se tratando de débitos inscritos em dívida ativa, mesmo com precatórios de terceiros, já que é possível a cessão. Não obstante, o uso de precatório para quitação de crédito tributário não inscrito em dívida ativa pode gerar impacto fiscal de difícil mensuração, o que deverá ser objeto de análise mais adiante.
No que se refere à utilização ou à transferência de créditos acumulados (art. 216-B), a intenção do art. 2º do projeto é trazer para a lei as disposições do Regulamento do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – RICMS – que tratam da matéria, com uma distinção: a permissão de utilização ou transferência de crédito acumulado nos casos em que o detentor e o destinatário do crédito acumulado obtenham a certidão positiva com efeito de negativa.
Essa é uma pretensão há muito reclamada pelos contribuintes mineiros, uma vez que, de fato, os débitos com exigibilidade suspensa não impedem a emissão de certidão de débitos positiva com efeitos de negativa (art. 206 do Código Tributário Nacional – CTN) e, portanto, não deveriam impedir a transferência de créditos de ICMS. São muito comuns os litígios envolvendo o tema e existem precedentes do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais considerando que a exigência regulamentar é uma sanção política (método coercitivo indireto de cobrança tributária) e, portanto, inconstitucional. Veja-se:
“EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO – MANDADO DE SEGURANÇA – EMPRESA – EXISTÊNCIA DE DÍVIDA – CONDICIONAMENTO DE TRANSFERÊNCIA DE CRÉDITOS À APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITO TRIBUTÁRIO – AFRONTA AO LIVRE EXERCÍCIO DE ATIVIDADE ECONÔMICA (ART. 170, CR/88) – SENTENÇA MANTIDA. – Incabível o condicionamento de transferência de créditos de ICMS à inexistência de dívida; agindo de tal forma, utiliza-se a Fazenda Estadual de meio coercitivo para adimplemento e obsta o exercício da atividade econômica, em afronta ao art. 170 da CR/88 e à Súmula nº 547 do STF”. (TJMG – Reexame Necessário – Cv 1.0000.15.073583-5/001, relator(a): des.(a) Peixoto Henriques, 7ª Câmara Cível, julgamento em 1º/11/2016, publicação da súmula em 7/11/2016).
Assim, entendemos que a medida pode ser prevista no texto legal. Propomos, no entanto, que a alteração seja inserida no bojo do art. 29 da Lei nº 6.763, de 1975, que já dispõe, em seus §§ 7º, 8º, 11 e 12 sobre a transferência de saldo credor acumulado.
É importante registrar que a retirada da restrição existente também poderá impactar o fluxo de entrada de receitas nos cofres públicos, o que seria analisado no curso da tramitação legislativa pela comissão competente. Adiantamos, por outro lado, que não existe diretamente uma renúncia de receita, na forma preconizada pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Passando à análise dos dispositivos que tratam da restituição de indébito tributário, por meio da alteração do art. 145 da Lei nº 6.763, de 1975, verifica-se a intenção de estabelecer a incidência de juros de mora sobre o valor a ser restituído, em caso de pagamento indevido ou a maior de tributo.
O caput do art. 145 dispõe que o reconhecimento de isenção concedida em caráter individual e o pedido de restituição de indébito tributário serão instruídos de acordo com as exigências legais e regulamentares de cada caso. Não há no texto do artigo que está em vigor previsão de qualquer acréscimo ao valor a ser restituído.
Na legislação infralegal, só há menção de atualização monetária para importância indevidamente paga até 31 de dezembro de 1997, segundo os mesmos critérios adotados para a atualização dos créditos tributários do Estado, considerando como termo inicial a data em que tiver ocorrido o pagamento indevido ou em que ficarem apuradas a liquidez e a certeza da importância a restituir, quando esta depender de apuração (art. 93 do RICMS).
Nos termos do art. 167 do CTN, a restituição total ou parcial do tributo dá lugar à restituição, na mesma proporção, dos juros de mora e das penalidades pecuniárias, salvo as referentes a infrações de caráter formal não prejudicadas pela causa da restituição. O parágrafo único desse artigo dispõe que a restituição vence juros não capitalizáveis, a partir do trânsito em julgado da decisão definitiva que a determinar.
Salienta-se ainda que, segundo a Súmula nº 162 do Superior Tribunal de Justiça, “na repetição de indébito tributário, a correção monetária incide a partir do pagamento indevido”. Já a Súmula nº 523, da mesma corte, prevê que “a taxa de juros de mora incidente na repetição de indébito de tributos estaduais deve corresponder à utilizada para cobrança do tributo pago em atraso, sendo legítima a incidência da taxa Selic, em ambas as hipóteses, quando prevista na legislação local, vedada sua cumulação com quaisquer outros índices”.
Além disso, por ocasião do julgamento dos Recursos Especiais nºs 1.495.146/MG, 1.495.144/RS, 1.492.221/PR (Tema 905), representativos da controvérsia, o STJ confirmou que a correção monetária e a taxa de juros de mora incidentes na repetição de indébitos tributários devem corresponder às utilizadas na cobrança do tributo pago em atraso.
A alteração proposta vem, portanto, em sintonia com os julgados mencionados e contribui para a segurança jurídica dos contribuintes nos processos de repetição de indébito.
Passando à análise do art. 209-B proposto, que trata da apreensão de veículo por falta de pagamento de IPVA, cumpre dizer que esse assunto já é objeto de projeto de lei em trâmite nesta Casa. O Projeto de Lei nº 4.276/2017, de autoria do deputado Alencar da Silveira Jr., que “dispõe sobre a proibição de recolhimento, retenção ou apreensão do veículo pela identificação do não pagamento do imposto”, encontra-se atualmente para votação em 2º turno do Plenário, após parecer favorável da Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária. Dessa forma, no Substitutivo nº 1, optamos por retirar a matéria, uma vez que o conteúdo está sendo discutido em outro projeto.
Passando à análise dos arts. 5 º e 6º do projeto de lei em exame, verifica-se que a intenção dos dispositivos é proporcionar uma forma alternativa e facultativa de cálculo do valor do ICMS a ser recolhido, com utilização da chamada recomposição da conta gráfica, na hipótese de o contribuinte ter escriturado créditos ilegítimos ou indevidos.
Com o advento do Decreto nº 46.698, de 2014, o procedimento atinente à recomposição da conta gráfica foi excluído do RICMS. A chamada recomposição da conta gráfica era um procedimento previsto na legislação tributária que impedia, em caso de autuação, fosse cobrado o ICMS apurado no trabalho fiscal (e, consequentemente, a multa de revalidação e juros de mora) nos meses em que a escrita fiscal do sujeito passivo tenha apresentado saldo credor do imposto, o que o beneficiava.
O art. 195 do RICMS, que trata da questão, teve sua redação alterada pelo art. 3º do Decreto nº 46.698, de 30/12/14 (vigência a partir de 1º/2/2015), que extinguiu a necessidade de recomposição da conta gráfica em todo e qualquer procedimento fiscal, garantindo ao contribuinte a quitação de créditos tributários com saldos credores acumulados que detiver, observadas as condições estabelecidas no referido dispositivo.
Observa-se que o objetivo principal dos artigos do projeto ora analisados é revigorar a redação original do art. 195 do RICMS, mantendo-se ainda as disposições da redação atual, que entrou em vigor em 1º/2/2015, por força do Decreto nº 46.698, de 30/12/2014. Desse modo, passa a ser facultado ao contribuinte requerer a forma de cálculo prevista anteriormente. Caso não faça requerimento, ele fica submetido à forma de cálculo prevista atualmente. No primeiro caso, o contribuinte não estaria sujeito à limitação do montante do crédito acumulado que pode ser deduzido do valor do imposto exigido, estabelecida no § 2º do art. 195. Com isso, cria-se a possibilidade de redução do montante de crédito tributário a ser recolhido pelo contribuinte.
Cabe mencionar que o Conselho de Contribuintes do Estado de Minas Gerais – CCMG – entende que a não obrigatoriedade de recomposição da conta gráfica é um critério de apuração ou de procedimento de fiscalização. Pode-se citar como exemplo o Acórdão nº 4.710/17/CE: “A nova regra contida no dispositivo legal mencionado” (art. 195 do RICMS) “foi incorporada ao ordenamento com efeitos retroativos, pois a nova redação apenas instituiu um novo critério de apuração ou de procedimento de fiscalização (não obrigatoriedade de recomposição da conta gráfica), nos termos do § 1º do art. 144 do Código Tributário Nacional – CTN”.
Assim, como a questão se refere a critério de apuração ou de procedimento de fiscalização, entende-se que seria matéria própria de regulamento, razão pela qual a sua previsão no texto da lei não deve prosperar. Diante do exposto, visando adequar o projeto à legislação em vigor, propomos, por meio do substitutivo apresentado ao final, a adequação do texto de alguns dispositivos e a supressão de outros.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 2.992/2021 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.
SUBSTITUTIVO Nº 1
Modifica as condições de pagamento de débitos tributários no âmbito do Estado de Minas Gerais por meio da alteração da Lei nº 14.699, de 6 de agosto de 2003, e altera a Lei nº 6.763, de 26 de dezembro de 1975.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – Fica acrescido ao art. 4º da Lei nº 14.699, de 6 de agosto de 2003, o seguinte § 9º e o caput do art. 11 passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 4º (…)
§ 9º – Poderá ser admitida a dação de bens imóveis de titularidade de terceiros, desde que haja expressa anuência do proprietário do imóvel, observado o disposto na legislação civil e no regulamento.
(...)
Art. 11 – Fica autorizada a compensação de créditos de precatórios judiciais com os débitos inscritos ou não em dívida ativa, no prazo definido em regulamento, constituídos contra o credor original do precatório, seu sucessor ou cessionário.”.
Art. 2º – Fica acrescido ao art. 29 da Lei nº 6.763, de 1975, de 26 de dezembro de 1975, o seguinte § 15:
“Art. 29 – (…)
§ 15 – Na transferência de créditos acumulados na forma dos §§ 7º, 8º, 11 e 12, o detentor e o destinatário do crédito acumulado não poderão ter pendências relativas às obrigações acessórias ou possuir débito relativo a tributo de competência do Estado, exceto quando se tratar de crédito tributário com a exigibilidade suspensa ou crédito tributário inscrito em dívida ativa, com a cobrança ajuizada e com as garantias legais.”.
Art. 3º – Ficam acrescidos ao art. 145 da Lei nº 6.763, de 26 de dezembro de 1975, os seguintes §§ 2º, 3º e 4º, passando o parágrafo único a vigorar como §1º:
“Art. 145 – (...)
§ 2º – A restituição será acrescida de juros de mora equivalentes à taxa de juros utilizada na cobrança de tributos pagos em atraso, na forma do art. 226 desta lei.
§ 3º – O termo inicial para cálculo dos juros de que trata o § 2º deste artigo é o primeiro dia do mês subsequente ao do pagamento indevido ou a maior.
§ 4º – A taxa de juros incidirá até o último dia do mês anterior ao da restituição, e será de 1% no mês em que for efetuada.”.
Art. 4º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Comissões, 28 de setembro de 2021.
Sávio Souza Cruz, presidente e relator – Cristiano Silveira – Charles Santos – Glaycon Franco – Zé Reis – Guilherme da Cunha – Bruno Engler.