PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.573/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado João Leite, a proposição em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 4.595/2013, “autoriza o Poder Executivo a instituir o programa estadual Xadrez na Praça e dá outras providências”.
Publicado no Diário do Legislativo, em 30/4/2015, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Fiscalização Financeira e Orçamentária e de Esporte, Lazer e Juventude.
Cabe a esta comissão, nos termos do art. 102, III, “a”, combinado com o art. 188 do Regimento Interno, analisar a proposição quanto aos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade.
FUNDAMENTAÇÃO
Em primeiro lugar, cumpre ressaltar que proposição idêntica tramitou nesta Casa na legislatura anterior, a saber, o Projeto de Lei nº 4.565/2013, o qual foi arquivado ao término da legislatura. Esta comissão analisou detalhadamente a matéria no exercício do controle preventivo de constitucionalidade. Como não houve alterações constitucionais supervenientes que propiciassem uma nova interpretação do projeto, ratificamos o posicionamento expressado anteriormente e reproduzimos a argumentação jurídica apresentada na ocasião:
“O projeto em exame pretende autorizar o Poder Executivo Estadual a instituir o programa Xadrez na Praça, a ser implementado nas praças públicas, parques ou áreas de lazer estaduais. Prevê, inclusive, que o Poder Executivo Estadual poderá firmar parcerias com os municípios mineiros para implantação do programa nas áreas públicas municipais.
O art. 2º da proposição determina que o mencionado programa consistirá em um conjunto de ações do Poder Executivo que visem promover a prática do jogo de xadrez nos espaços públicos e a ampla divulgação, junto à sociedade, dos benefícios da sua prática no desenvolvimento do raciocínio de seus praticantes.
Estabelece o projeto, outrossim, que, para a consecução dos objetivos do programa estadual Xadrez na Praça, o Poder Executivo poderá firmar convênios com entidades que pratiquem a atividade do jogo de xadrez, para a promoção do ensino e difusão da prática de tal atividade e também para o ensino desse jogo às comunidades carentes, e poderá buscar apoio e parceiros para patrocínios de campeonatos entre os praticantes da sociedade em geral.
Determina, ainda, que o Poder Executivo incentivará e apoiará competições oficiais de xadrez anualmente, com a participação, sempre que possível, de alunos de todas as escolas da rede pública ou privadas de ensino
Por fim, a proposição dispõe que serão instaladas mesas de alvenaria para a prática do jogo de xadrez nas praças, parques e área de lazer existentes.
Não obstante o mérito da iniciativa, o projeto de lei em tela apresenta vícios insanáveis de natureza jurídico-constitucional e legal, que passaremos, agora, a analisar.
Em primeiro lugar, a proposição cuida de autorizar o Poder Executivo a instituir programa administrativo, iniciativa que configura atribuição típica do Poder Executivo, detentor da competência constitucional para realizar tais ações de governo. Assim, a apresentação de projetos de lei tratando de temas dessa natureza constitui iniciativa inadequada, porque inócua, para autorizar o Poder Executivo a implementar uma ação que já está incluída em sua competência constitucional.
Lembramos que o Supremo Tribunal Federal, reafirmando que o nosso sistema jurídico se baseia no princípio da separação dos Poderes e que cada Poder tem funções e prerrogativas próprias, definidas pela Constituição Federal, decidiu que apenas os programas previstos na Constituição, bem como os que impliquem investimentos ou despesas para ente da Federação, necessariamente inseridos nos seus respectivos orçamentos, devem ser submetidos ao Legislativo. Tal decisão consta na Questão de Ordem na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 224 (ADIQO 224/RJ), segundo a qual não é pertinente a edição de lei específica criando programa, ressalvados os casos expressamente previstos na Constituição, conforme o disposto nos arts. 48, IV, e 165, §§ 1º e 4º. Dessa forma, com exceção das hipóteses citadas, nenhum plano ou programa deve ser submetido pelo Poder Executivo ao Parlamento, seja porque muitos deles são atividades típicas da administração, seja porque restaria inviabilizado o exercício das funções daquele Poder.
É importante salientar que o Poder Legislativo pode e deve atuar na discussão das políticas públicas a serem implantadas em nosso Estado. Esse tipo de legislação estabelece a estrutura do arcabouço jurídico sobre o tema, instituindo objetivos, diretrizes e estratégias amplas de implementação.
Todavia, em se tratando de programas, com recortes mais pontuais e específicos, o momento jurídico-político próprio para os parlamentares intervirem na gestão administrativa do Estado dá-se quando da apreciação, discussão e modificação da Lei Orçamentária Anual –LOA – e do Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG –, ocasião em que emendas introdutórias ou ampliativas desses tipos de programas e projetos poderão ser apresentadas pelos deputados estaduais. Esse é o momento para que sejam criados ou ampliados programas por via da iniciativa legislativa, sem sobrecarregar o nosso ordenamento jurídico com normas meramente autorizativas, de efeito inócuo e, muitas vezes, sem a menor condição de serem implementadas, por falta de recursos.
Nesse passo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, no seu art. 15, é taxativa ao considerar não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atendam às exigências estabelecidas no art. 16 da mesma lei, que prevê que a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa deverão ser acompanhados de estimativa do impacto financeiro-orçamentário tanto no exercício em que deverão entrar em vigor quanto nos dois exercícios subsequentes. Deverão, também, ser acompanhados de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Em segundo lugar, é importante ressaltar que todos os anos é aprovada uma emenda à LOA e ao PPAG criando a ação Xadrez na Escola no âmbito do programa Melhoria da Educação Básica. No ano de 2013, a ação foi executada pela Federação Mineira de Xadrez, com a meta cumprida de atendimento de 360 alunos.
Assim, à luz dos fundamentos apresentados, o projeto de lei em análise não encontra respaldo no arcabouço jurídico em vigor para a sua aprovação nesta Casa Legislativa. Acrescente-se que já foram adotadas iniciativas no Estado para atingir parte dos resultados buscados com a proposição”.
CONCLUSÃO
Ante o exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei no 1.573/2015.
Sala das Comissões, 2 de dezembro de 2015.
João Alberto, presidente – Isauro Calais, relator – Bonifácio Mourão – Luiz Humberto Carneiro – Antônio Jorge.