PARECER PARA TURNO ÚNICO DO PROJETO DE LEI Nº 1.017/2019
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria das deputadas Delegada Sheila e Ana Paula Siqueira e do deputado Gustavo Mitre, o projeto de lei em epígrafe tem por objetivo instituir o Dia Estadual em Defesa das Comunidades Terapêuticas.
Publicada no Diário do Legislativo de 22/8/2019, a matéria foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça e de Prevenção e Combate ao uso de Crack e outras Drogas.
Cabe a este órgão colegiado o exame preliminar da proposição quanto aos aspectos jurídico, constitucional e legal, conforme determina o art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O Projeto de Lei nº 1.017/2019 tem como finalidade instituir o Dia Estadual em Defesa das Comunidades Terapêuticas, a ser comemorado, anualmente, em 3 de abril.
O postulado constitucional que orienta a distribuição de competências entre as entidades que compõem o Estado Federativo é a predominância do interesse. Nessa perspectiva, à União compete legislar sobre as questões de predominante interesse nacional, previstas no art. 22 da Constituição da República; aos estados, sobre as de predominante interesse regional; e, por fim, aos municípios, sobre os assuntos de interesse local, conforme preceitua o art. 30, inciso I. Ademais, a teor do § 1º do art. 25, são reservadas aos estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição.
Cabe destacar que, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.069, o Supremo Tribunal Federal asseverou que o poder de decretar feriados civis decorre da competência privativa da União de legislar sobre direito do trabalho, haja vista as consequências nas relações empregatícias e salariais.1 A Lei Federal nº 9.096, de 1995, estabelece, de forma clara e taxativa, as possibilidades de os estados e municípios indicarem datas para a instituição de feriados. Em nota técnica sobre a competência desses entes para a criação de feriados civis elaborada em 2013, a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados escreveu o seguinte:
(...) a redação da lei, no que toca à definição das competências estadual e municipal, é suficientemente clara para afastar tanto a necessidade de profundas ilações interpretativas como a dificuldade para a interpretação literal e direta. Até pela precisão redacional e pela pequena extensão e complexidade do texto, não sobra aos Estados e Municípios “margem de liberdade”, além de apontar uma data e somente uma data para instituição, por lei própria, de um feriado.2
Contudo, considerando que a proposição em exame se limita a instituir data comemorativa, sem pretender estabelecer feriado civil, inexiste ressalva quanto à competência legislativa do estado para tal fim.
Com relação à reserva de iniciativa, o art. 66 da Constituição do Estado não inclui a matéria dentre as enumeradas como privativas da Mesa da Assembleia e dos chefes do Executivo, do Legislativo e do Tribunal de Contas. É de se inferir, portanto, que, à míngua de disposição constitucional em sentido contrário, é permitida a qualquer parlamentar a iniciativa do projeto de lei em análise.
Por fim, cumpre asseverar que a Lei nº 22.858, de 8 de janeiro de 2018, que fixa critério para a instituição de data comemorativa estadual, estabelece que a instituição de data no âmbito do Estado obedecerá ao requisito da alta significação para os diferentes segmentos profissionais, políticos, culturais e étnicos. O reconhecimento do preenchimento de tal requisito será obtido por meio da realização de consultas e audiências públicas, devidamente documentadas, com organizações e associações legalmente reconhecidas e vinculadas aos segmentos interessados.
A consulta pública, a teor do art. 79, inciso XVIII, do Regimento Interno desta Assembleia, será realizada pela Mesa, de ofício ou a requerimento de comissão, para subsidiar a elaboração de anteprojeto ou a apreciação de proposição, bem como para colher propostas e sugestões sobre assunto de relevante interesse. Com relação à audiência pública, o Regimento dispõe, em seu art. 291, que as comissões poderão realizar audiência com cidadãos, órgãos e entidades públicas ou civis, para instruir matéria legislativa em trâmite, para acompanhar a execução de políticas públicas e do planejamento do Estado, bem como para tratar de assunto de interesse público relevante atinente a sua área de atuação, assegurada a participação do público no debate.
É inegável que a participação democrática no espaço político tem assumido uma dupla feição no Brasil, sobretudo após a promulgação da Constituição de 1988. De um lado, observa-se uma presença cada vez maior da sociedade civil no processo de definição e formulação de políticas públicas. A reivindicação em prol de determinadas pautas nasce de maneira espontânea, sem controle previamente definido, e acaba forçando, pela conscientização acerca da importância de determinado assunto, a abertura de canais comunicativos aptos à veiculação do tema no interior dos núcleos políticos formais.3 São exemplos de tal conjuntura os espaços cada vez mais plurais de deliberação sobre políticas urbanas, de saúde e assistência social.4
Paralelamente, as instâncias decisórias formais têm institucionalizado instrumentos participativos variados, todos eles pensados como ferramentas de gestão do processo deliberativo. A implementação de projetos capazes de instituir e robustecer eclusas comunicativas, não somente em uma perspectiva circunstancial, mas como política de Estado, contribui para a tomada da melhor decisão, diminuindo tanto os custos quanto os riscos inerentes à execução de qualquer política pública. Nesse contexto, é fundamental que a instituição representativa assimile a necessidade de promover a oxigenização do momento decisório. Tal necessidade está amparada em um prisma renovado de compreensão da participação e da representação políticas.5 As consultas e audiências públicas consistem em mecanismos concebidos para a concretização desse quadro: a garantia de maior participação fortalece o vínculo representativo, assegura a legitimidade das escolhas e minimiza as dificuldades concernentes à execução da medida.
É nessa nova perspectiva que a referida Lei nº 22.858, de 2018, estipula, conforme já anotado, a indispensabilidade da realização de consulta ou audiência previamente à apresentação de proposição que vise instituir data comemorativa. Diferentemente do que pode parecer a princípio, a exigência não é meramente formal, pois a abertura de um canal oficial de debate público em torno da conveniência de criação de determinada data possibilita lançar luzes sobre a importância do problema a ser desvelado e a necessidade da reflexão que se deseja estimular. A oitiva da sociedade civil permite, portanto, que se atenda à exigência de razoabilidade da homenagem pretendida.
Com efeito, o princípio da razoabilidade está previsto no caput do art. 13 da Constituição de Minas, sendo, como um dos pilares do regime jurídico-administrativo, de observância obrigatória em toda atividade de administração pública. Trata-se de limite à discrição na avaliação de motivos, exigindo-se que estes sejam adequáveis, compatíveis e proporcionais, de modo que o ato atenda à sua finalidade pública específica, além de constituir limite à seleção de seu conteúdo, que deve conformar-se fielmente ao interesse público e contribuir eficientemente para o seu alcance.
Tanto a doutrina como o Supremo Tribunal Federal aceitam a extensão da obrigatoriedade de sujeição dos atos legislativos ao princípio da razoabilidade. Nesse sentido:
As deliberações jurídicas, sejam as proferidas pelo Judiciário, sejam as prolatadas no âmbito do controle interno do Poder, trazem ínsita a possibilidade de aplicação dos mais diversos princípios e regras do ordenamento jurídico, inclusive aqueles que indicam sopesamento dos interesses envolvidos, como se dá com a segurança e a razoabilidade jurídicas.6
De fato, se o princípio da legalidade impõe que a administração pública atue somente em conformidade com a lei, para que essa atuação seja pautada por critérios coerentes com a realidade e em conformidade com a devida proporção entre meios e fins, afigura-se imprescindível que as normas sejam também norteadas por tais parâmetros. Em outras palavras, a liberdade do legislador para elaborar comandos jurídicos gerais e abstratos deve encontrar limites nos princípios constitucionais, inclusive – e sobretudo – os da razoabilidade e da proporcionalidade. A lei aprovada pelo Parlamento deve estar em consonância com as balizas informadoras do senso de juridicidade que perpassa pelo espaço social, bem como se arrimar em critérios aceitáveis e coerentes com a disciplina da matéria.
No que se refere à fixação de datas comemorativas, a medida só se justifica juridicamente pela existência de um problema social para o qual o Estado pretende direcionar esforços de conscientização. A título de exemplos, o ordenamento jurídico instituiu o Dia da Mulher e o Dia do Índio, com vistas à sedimentação de expressões públicas em tributo a grupos discriminados que, por circunstâncias históricas e sociais, encontram-se em situação de inegável desvantagem em relação à comunidade. Ao dedicar-lhes um dia específico, o legislador convida a sociedade a refletir sobre suas necessidades, suas possibilidades e seus limites, buscando, ainda que simbolicamente, proporcionar aos problemas vivenciados por tais grupos algum amparo oficial, com o intuito de possibilitar a alteração material de dada realidade de carência e injustiça.
A realização prévia de consulta ou audiência pública viabiliza a feitura de um diagnóstico minimamente autêntico, munindo o Poder Legislativo da leitura necessária à aferição convincente da razoabilidade da providência.
No caso em apreço, como demonstra a documentação juntada ao processo, a Comissão de Prevenção e Combate ao uso de Crack e outras Drogas realizou audiência pública em 3 de abril de 2019, às 10 horas. O evento teve como objetivo debater o papel das comunidades terapêuticas na recuperação dos dependentes químicos e comemorar os 50 anos da instalação da primeira comunidade terapêutica no Brasil. A alta significação do tema foi reconhecida no âmbito da audiência pública, que contou com a participação de organizações e associações legalmente reconhecidas e vinculadas aos segmentos interessados, tendo sido aprovado requerimento específico visando reconhecer a importância da instituição do Dia Estadual em Defesa das Comunidades Terapêuticas. Verifica-se, assim, o preenchimento do requisito previsto na Lei nº 22.858, de 2018.
Nesses termos, observadas as balizas constitucionais referentes à competência e à iniciativa e havendo justificativa razoável para a escolha da data, não se vislumbram quaisquer vícios à instituição do Dia Estadual em Defesa das Comunidades Terapêuticas, a ser comemorado, anualmente, em 3 de abril.
Por fim, cumpre reafirmar que compete a este órgão colegiado somente o exame da admissibilidade da matéria, considerando seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade. Desse modo, à comissão relacionada ao mérito caberá a análise e o estudo dos aspectos de oportunidade e adequação da medida proposta pelo projeto.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 1.017/2019 na forma apresentada.
Sala das Comissões, 26 de novembro de 2019.
Dalmo Ribeiro Silva, presidente e relator – Bruno Engler – Guilherme da Cunha – Charles Santos – Celise Laviola.
1SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Acórdão na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3069. Relatora: Min. Ellen Gracie. Brasília/DF: 24 de novembro de 2005.
2SILVA, José Antônio Osório da. Competência de estados e municípios para a criação de feriados civis. Brasília: Câmara dos Deputados – Consultoria Legislativa da Área 1, abril de 2013, p. 4.
3HABERMAS, Jürgen. Faktizität und Geltung: Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaates. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag, 1992.
4CUNHA, Eleonora S. M. Aprofundando a democracia: o potencial dos conselhos de políticas e orçamentos participativos. Dissertação de mestrado. Departamento de Ciência Política, UFMG, Belo Horizonte, 2004.
5AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil, instituições participativas e representação: da autorização à legitimidade da ação. Dados. Rio de Janeiro, v. 50, n. 3, 2007, pp. 443-464.
6SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Acórdão no Agravo Regimental no Mandado de Segurança nº 32770. Relator: Min. Dias Toffoli. Brasília/DF: 24 de novembro de 2015.