PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.189/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Arnaldo Silva, o projeto de lei em tela “disciplina os requisitos a serem observados pelo Estado para o recebimento de servidores públicos cedidos voluntariamente por outros entes da Federação”.
Publicada no Diário do Legislativo de 25/4/2015, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça e de Administração Pública.
Vem a matéria, preliminarmente, a esta comissão para receber parecer sobre sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em epígrafe estabelece que a administração direta do Estado, as autarquias e as fundações públicas deverão observar, sob pena de nulidade, os requisitos nela previstos para o recebimento, a título de cessão voluntária de pessoal, de servidores públicos titulares de cargos pertencentes aos quadros de outros entes da Federação, sem prejuízo de outras condições exigidas em leis específicas e regulamentos.
Os requisitos previstos na proposição são os seguintes: previsão, em lei do ente cedente, da cessão de servidor; prévia exposição dos motivos da cessão, que deverá ser fundada na consecução de finalidade pública de competência tanto do ente cedente quanto do cessionário; prévio estabelecimento de prazo determinado para a duração da cessão; celebração de instrumento de cooperação entre a entidade cedente e a cessionária, estabelecendo as obrigações de cada partícipe, inclusive no que se refere à remuneração do servidor cedido e do recolhimento das contribuições previdenciárias; e compatibilidade entre as atribuições do cargo efetivo ocupado pelo servidor cedido e as que serão desempenhadas no órgão cessionário.
Apresentada uma breve síntese, passamos a opinar sobre a proposição.
Não há dúvidas de Estado possui competência legislativa para disciplinar os requisitos que devem ser observados pelos órgãos públicos estaduais para o recebimento, em cessão de pessoal, de servidores públicos titulares de cargos pertencentes a outros entes da Federação.
Tal conclusão é extraída dos comandos contidos nos arts. 18 e 25, caput e § 1º, da Constituição Federal de 1988, os quais conferem autonomia aos estados membros, especialmente para se auto-organizarem e se autoadministrarem por meio das suas constituições e leis, bem como reservam a eles todas as competências legislativas não expressamente vedadas pelo Texto Constitucional.
O estabelecimento de requisitos que disciplinam o recebimento de servidores públicos em cessão, em prol da concretização dos princípios constitucionais da exigência do concurso público, da legalidade, da moralidade, da isonomia e da eficiência, é flagrantemente matéria de direito administrativo, tratando da auto-organização e autoadministração do estado membro.
Trata-se, também, de tema atrelado aos requisitos exigidos para que o Estado possa celebrar instrumentos de cooperação com outros entes federados que envolva o recebimento, por parte do poder público municipal, de servidores titulares de cargos pertencentes a outros entes federados.
Quanto à iniciativa para a deflagração do processo legislativo, saliente-se que a Carta Mineira não inseriu a matéria no domínio da iniciativa reservada a determinado órgão ou autoridade, sendo lícita a apresentação do projeto por parlamentares.
Esclareça-se que a proposição não adentra na temática regime jurídico dos servidores públicos estaduais, o que atrairia a iniciativa reservada a cada chefe de Poder para disciplinar o tema em seu âmbito.
A proposição não prevê direitos e obrigações de servidores públicos estaduais e nem mesmo dos recebidos em cessão, mas sim quais são os requisitos exigidos pelo ordenamento jurídico para que o recebimento, pelo Estado, de servidores públicos cedidos por outros entes federados seja considerada lícita.
Dessa forma, o projeto que se propõe nada mais faz do que criar regras que concretizam o conteúdo normativo contido nas normas principiológicas constantes no art. 37 da Constituição Federal, quais sejam os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Não se pretende impor aos municípios e à União condições para que possam ceder os seus servidores, mas sim requisitos mínimos de legalidade para que o Estado possa celebrar com outros entes federados, entre eles os municípios, instrumentos de cooperação que envolvam o recebimento, pelo poder público estadual, de servidores públicos federais ou municipais.
Com efeito, deve-se recordar que eventual ilegalidade na cessão do servidor configura a sua nulidade, podendo ensejar responsabilidades para ambos os partícipes envolvidos no instrumento de cooperação, entre eles o Estado, cessionário do servidor público e tomador direto dos seus serviços, donde o interesse público na regulamentação do tema.
Frise-se que o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE-MG – já possui entendimento consolidado acerca dos requisitos que devem ser observados pelos órgãos públicos para a realização de cessão de servidores entre os entes federados, requisitos estes extraídos da interpretação dos princípios que regem a administração pública.
Após várias consultas respondidas sobre o assunto, o TCE-MG firmou entendimento de que, para ser considerada lícita a cessão de pessoal, devem ser observados os seguintes requisitos:
a) existência de lei autorizativa do ente cedente permitindo a cessão;
b) motivação do ato de cessão em finalidade pública consistente no alcance de interesse público comum a ambos os entes federados;
c) estabelecimento de prazo determinado para a duração da cessão;
d) celebração de instrumento de cooperação entre o cedente e o cessionário estabelecendo as responsabilidades de cada partícipe, inclusive no que se refere à remuneração do servidor cedido e ao recolhimento das contribuições previdenciárias;
e) compatibilidade entre as atribuições do cargo efetivo ocupado pelo servidor cedido e as que serão por ele desempenhadas no órgão cessionário.
A respeito dos referidos requisitos, confira-se o seguinte trecho do acórdão proferido pelo TCE-MG quando da resposta à Consulta nº 770.344, proferido na sessão de 27 de maio de 2009:
“(...) Em recorrentes consultas realizadas a esta Corte de Contas pacificou-se o entendimento no sentido de ser possível a cessão facultativa, ou seja, a título de colaboração, de servidores ocupantes do quadro permanente entre entidades ou órgãos da Administração, a ser formalizada, em regra, mediante convênio que preveja o ônus correspondente, amparada em lei permissiva, a exemplo da autorização conferida pelo estatuto que rege o servidor em questão ou pelo correspondente plano de cargos e salários.
Esse entendimento está em conformidade com o exposto, à guisa da Consulta nº 657439, respondida na sessão do dia 19 de junho de 2002, relatada pelo saudoso Conselheiro Simão Pedro, na qual reafirmava que:
´(…) os convênios de cooperação entre Entidades Públicas, mesmo na área de pessoal, podem e devem ser celebrados, desde que se harmonizem com as disposições legais, notadamente aquelas do art. 37 da Constituição Federal.`. (grifo nosso).
Ademais, cumpre salientar que tal disponibilização de servidor deve se dar em caráter transitório, com prazo definido, em atendimento ao interesse público e em consonância com o princípio da moralidade, como bem explicou o Conselheiro Simão Pedro em resposta à consulta nº 443034, realizada na sessão do dia 6 de agosto de 1997:
´(…) entendo, ainda, que se o cargo integra o Quadro Permanente é porque enfeixa certas e precisas atribuições de que não pode prescindir a Entidade ou Poder, daí porque, em respeito ao interesse público e mesmo ao princípio da moralidade, não ser aceitável que a disposição seja feita sem prazo definido.`.
Importa observar que o instituto da cessão de servidor público, em caráter de colaboração, não pode conduzir burla ao requisito constitucional de aprovação prévia em concurso público, já que a realização do certame como condição de acesso aos postos estatais tem por objetivo a concretização do princípio da isonomia, bem como a consagração do princípio democrático, uma vez que a todos é assegurado o direito a ocupá-los”.
Com o mesmo posicionamento, confiram-se os seguintes trechos da resposta do TCE-MG à Consulta nº 862304, proferida na sessão do dia 25 de abril de 2012:
“A seu turno, a cessão voluntária de pessoal se justifica em situação excepcional, uma vez que modifica temporariamente a situação funcional do servidor que se afasta, por um determinado tempo, das atividades do cargo para o qual foi nomeado, e somente deve ter lugar quando estiver presente o interesse público, com o intuito de colaboração entre órgãos e entidades públicas, observando-se, ainda, o princípio da legalidade, com todas as suas implicações e decorrências, a saber: princípios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivação e da responsabilidade do Estado.
(…)
Nesse contexto político-administrativo, a celebração de instrumentos de atuação conjunta de diferentes Poderes e órgãos estatais, em que cada um contribui com aquele que dispõe – podem ser bens, serviços, pessoal, informações, dados etc – pode ser uma importante medida para atingir o mais elevado grau de eficiência na Administração Pública, em perfeita consonância com o regime jurídico-administrativo delineado no art. 37 da Constituição Federal”.
Frise-se que as condições para a cessão que se pretende regulamentar por meio da proposição não se referem às hipóteses de cessão compulsória de servidores à Justiça Eleitoral, visto que esta é decorrente de imposição legal prevista na Lei Federal nº 6.999, de 1982, regulada pela Resolução TSE nº 23.255, de 29 de abril de 2010, que trata da requisição de servidores públicos pela Justiça Eleitoral, inexistindo campo de discricionariedade quanto à sua realização ou não.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 1.189/2015.
Sala das Comissões, 13 de abril de 2016.
Leonídio Bouças, presidente – Cristiano Silveira, relator – Isauro Calais – João Alberto – Luiz Humberto Carneiro.