PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 298/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do Deputado Arlen Santiago e publicado no Diário do Legislativo de 26/2/2015, o projeto de lei em epígrafe “dispõe sobre a criação, pelo Poder Executivo Estadual, de serviço telefônico para a orientação sobre a gravidez precoce e dá outras providências”.
O projeto em questão decorre do desarquivamento do Projeto de Lei nº 2.900/2012 e foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Saúde e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Compete a esta comissão, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, emitir parecer sobre a juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em análise pretende criar o serviço de atendimento telefônico destinado a prestar orientações sobre a gravidez precoce. Nos termos do projeto, entende-se como gravidez precoce aquela ocorrida na adolescência, entre os 12 e os 18 anos de idade, conforme estabelecido pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.
Propõe-se, ainda, que o número do telefone por meio do qual estarão disponíveis tais informações seja divulgado por entidades da administração pública estadual e federal em quadros de avisos e elevadores de edifícios comerciais e residenciais nos quais haja prestação de serviços, bem como nos painéis dos ônibus de linhas interestaduais e estações de trem e metrô.
Conforme se depreende da justificação do projeto, a instituição do mencionado serviço tem o objetivo de diminuir a ocorrência de gravidez na adolescência, fato que constitui um grave problema de ordem social, além de prestar orientações à jovem que tenha engravidado precocemente.
Não obstante a louvável preocupação do parlamentar com a gravidez precoce, a proposição contém vícios insanáveis de constitucionalidade, conforme demonstraremos ao longo desta fundamentação.
Em primeiro lugar, saliente-se que programas e campanhas são matérias de natureza administrativa, não havendo necessidade de utilização do processo legislativo formal para a instituição de tais medidas. Cabe, pois, ao Chefe do Executivo, no exercício de suas atividades, tomar as medidas que reputar necessárias e vantajosas para a defesa do interesse público, o que abrange os programas governamentais, as campanhas educativas e outras providências relacionadas com o processo de concretização e aplicação das leis aprovadas pelo Parlamento.
Isso significa que a lei não é o instrumento hábil à criação de programas, salvo em situações excepcionais previstas na Constituição Federal, o que, em última análise, seria conferir atribuições a órgãos e entidades do Poder Executivo. É a tese sustentada pelo Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento de Questão de Ordem na ADI 224-RJ, determinou não ser pertinente a edição de lei para a instituição de programa, salvo nos casos estabelecidos na Constituição.
Nesse ponto, cabe informar que o referido Tribunal declarou a inconstitucionalidade de vários dispositivos da Lei nº 12.385, de 2002, de Santa Catarina, a qual instituíra o Programa de Assistência às Pessoas Portadoras da Doença Celíaca, por invadir a competência do Executivo para dispor sobre organização e estruturação do Poder administrador.
Semelhante é a decisão que se colhe na ADI 2329-AL, na qual restou evidenciada a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual para legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. A decisão encontra-se assim ementada:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO ESTADO DE ALAGOAS. 1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competências. 3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. ADI 2329/AL - Tribunal Pleno - Relatora Ministra Carmen Lúcia - Julgada em 14/04/2010 - Publicação: 02/06/2010 (Grifamos)”.
Ao Legislativo compete a elaboração das normas gerais e abstratas que regulam a vida social ou que estabelecem parâmetros para a atuação do Poder Executivo, a qual consiste basicamente em aplicar a lei ao caso concreto, atividade voltada para a realização do direito.
Programas são ações concretas de governo e, nessa condição, devem ser objeto de decreto ou ato administrativo específico do Executivo, pois sua finalidade é concretizar normas legais preexistentes.
Ressalte-se que a atividade legislativa opera no plano da abstração e da generalidade e não pode avançar a ponto de minudenciar a ação executiva, prescrevendo a implementação de programa, pois isso iria esvaziar a atuação institucional do Executivo e contrariar o princípio constitucional da separação dos Poderes.
Assim, não há necessidade de lei formal para a implementação de programa nos moldes pretendidos, por se tratar de matéria afeta às ações do Executivo.
Além disso, conforme informado em nota técnica emitida pela Secretaria de Estado de Saúde quando da tramitação do Projeto de Lei 2.900/2012, verifica-se que já existe, no âmbito do Estado, programa cujo objetivo é prestar atenção integral à saúde do adolescente, objetivando capacitar e atualizar os profissionais de saúde da atenção primária para as temáticas que envolvem a população adolescente, incluindo a abordagem relacionada com a sexualidade e a vida reprodutiva.
A aludida secretaria também informou naquela ocasião a existência da Caderneta da Saúde do Adolescente - CSA -, como ação importante no contexto da atenção integral à saúde desse público. Por fim, há, no âmbito estadual, o Programa Viva Vida, que, desde 2003, desenvolve ações em rede integrada de serviços para a saúde da mulher e da criança, com destaque para o atendimento telefônico objetivando a identificação, o monitoramento e o acompanhamento das gestantes e das crianças com até um ano de idade, bem como com a implantação de instrumentos de normalização dos processos de trabalho, de atenção ao pré-natal, ao parto e ao puerpério e de qualificação da assistência.
Dessa forma, não nos parece compatível com o ordenamento jurídico criar medidas já amplamente difundidas no contexto do Poder Executivo.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei no 298/2015
Sala das Comissões, 31 de março de 2015.
Leonídio Bouças, presidente - Isauro Calais, relator - Cristiano Silveira - Luiz Humberto Carneiro - Cabo Júlio.