PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 457/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Arlen Santiago, o projeto de lei em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 3.249/2012, “dispõe sobre a obrigatoriedade do uso e da manutenção periódica de filtro de cabine e dá outras providências”.
Publicada no Diário do Legislativo de 14/3/2015, foi a proposição distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Saúde e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer.
Cabe a esta comissão, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno, analisar a matéria quanto aos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto sob análise obriga as empresas delegatárias do serviço de transporte intermunicipal de passageiros que possuam veículos com ar-condicionado a utilizar “filtro de ar-condicionado” (art. 1º). Esse é o objetivo principal da proposição. O projeto prevê ainda algumas disposições acessórias, tais como a prevista no parágrafo único do art. 1º, segundo o qual “a higienização do equipamento deverá ser realizada anualmente no momento da troca do filtro”. No art. 2º está prescrito que o Estado promoverá campanhas educativas com vistas à conscientização sobre a necessidade do uso do equipamento. Adicionalmente, a proposição prescreve que as delegatárias do serviço deverão manter, em local visível nos veículos, um selo que ateste a conformidade com as disposições legais (art. 5º, caput) e prevê avaliações anuais nos veículos destinados à prestação do serviço que serão realizadas por agentes técnicos competentes (art. 5º, §§1º e 2º). O art. 7º, por sua vez, obriga o Estado a manter registro das avaliações realizadas, o qual conterá, segundo a proposição, o número de identificação, o número de placa, a data de realização das avaliações, a data de realização de manutenção e os resultados obtidos.
Segundo o autor, “um levantamento feito na Alemanha demonstrou que, no interior do veículo, o ocupante está seis vezes mais exposto à contaminação do ambiente do que uma pessoa parada na calçada de uma via de movimento intenso de veículos. Essa exposição torna o ser humano sensível a doenças como rinite alérgica, bronquite, entre outras, e ainda afeta as crianças com maior frequência”.
Feito esse breve esclarecimento sobre a proposição, passamos à sua análise.
Primeiramente, deve-se salientar que esta comissão se manifestou diversas vezes sobre a inconstitucionalidade, ilegalidade e antijuridicidade de projetos de lei que contenham medidas que interfiram nos contratos administrativos em vigor para criar encargos para o particular, uma vez que a manutenção do equilíbrio financeiro do contrato é um direito-garantia do concessionário de serviço público. Citem-se, como exemplo, os Projetos de Lei nºs 1.983/2008, 194/2011, 299/2011, 3.508/2011, 3.697/2013, 141/2015 e 243/2015.
No que se refere à possibilidade de alteração de contratos em vigor pela via legislativa, é importante observar que a edição de lei que proponha tais alterações nos contratos em vigor é matéria polêmica tanto na doutrina quanto na jurisprudência. Isso porque o legislador não pode ignorar as relações contratuais travadas com fundamento na lei e em plena vigência, pois, a rigor, constituem atos jurídicos perfeitos e, nessa condição, estariam imunes a modificações legislativas supervenientes. O Supremo Tribunal Federal – STF – já declarou a inconstitucionalidade de leis estaduais que interferiam em contratos administrativos em curso e criavam novos encargos para os concessionários, sob o argumento de afronta ao princípio do equilíbrio financeiro e de ingerência do Legislativo na gestão de contratos celebrados pelo Executivo (ADI 2.229-MC e ADI 2.733-ES, respectivamente).
Por outro lado, na ADI 2.649-6/DF, de 8/5/2008, na qual a ministra Cármen Lúcia Antunes Rocha foi relatora, questionou-se a constitucionalidade da Lei Federal nº 8.899, de 1994, que concedeu passe livre às pessoas com deficiência, comprovadamente carentes, no transporte coletivo interestadual. Ao proferir seu voto, a citada ministra afastou a hipótese de desrespeito ao equilíbrio econômico da concessão, uma vez que os ônus decorrentes das condições de prestação do serviço público são repassados aos usuários que pagam as tarifas, e não assumidos pelas empresas. Sustentou que “se sobrevier desequilíbrio da equação econômico-financeira do contrato, a matéria será objeto de ilegalidade, a se provar em caso específico, nada tendo a prevalecer em relação à validade ou invalidade constitucional da lei em pauta”. Ademais, esclareceu que é possível a gratuidade e que o Executivo deverá restabelecer esse equilíbrio de acordo com o impacto concreto da medida. Observe-se, contudo, que esse posicionamento foi adotado em face de circunstâncias especiais, uma vez que o legislador constituinte, impregnado pelo espírito de inegável inspiração isonômica, reservou especial atenção à questão relacionada aos direitos pertinentes às pessoas com deficiência. A esse segmento dispensou um tratamento visivelmente protetivo ao estabelecer normas que não apenas previnem eventuais discriminações, como também determinam prestações de caráter positivo a serem realizadas pelo poder público, sempre visando à integração desse segmento à vida social.
Note-se, porém, que a alteração de contratos em curso implica a relativização do ato jurídico perfeito, o qual constitui desdobramento do princípio constitucional da segurança jurídica, prescrito no art. 5º, caput, da Constituição da República. Assim, se, de um lado, temos a proteção, defesa e integração das pessoas com deficiência, de outro, temos o princípio da segurança jurídica, e ambos são valores que o legislador constituinte juridicizou no texto constitucional.
Em síntese, nos parece que essa relativização só pode ocorrer quando o objetivo da lei em questão seja promover outros princípios constitucionais que, no caso concreto, devem prevalecer sobre o princípio da segurança jurídica. Em outras palavras, a alteração de contratos em vigor por meio de ato legislativo só pode ocorrer em situações excepcionais, fundadas, por exemplo, na promoção de direitos fundamentais.
Sobre o tema é válido mencionar o Projeto de Lei nº 201/2011. Ao analisar o referido projeto, a Comissão de Constituição e Justiça entendeu que a alteração dos contratos em curso justifica-se quando diretamente ligada às exigências decorrentes da noção de dignidade da pessoa humana e à atual compreensão do princípio da igualdade. Igualmente, ao analisar o Projeto de Lei nº 3.160/2012, esta Comissão entendeu ser possível alteração desde que se trate de norma voltada para a integração social das pessoas com deficiência. Verifica-se, a toda evidência, que esse não é caso do projeto sob análise.
Assim, entendemos que a instalação de filtro de ar condicionado em coletivos intermunicipais implica alteração nos contratos de concessão de serviço público, a qual, como em qualquer contrato administrativo, deve ser efetivada mediante termo de aditamento e com a devida atualização do equilíbrio financeiro. Aliás, esse foi o entendimento desta comissão quando analisou matéria semelhante. Cite-se, por exemplo, proposições de legislaturas passadas, como o Projeto de Lei nº 1.983/2008, o qual dispõe sobre a exigência de instalação de câmera de vídeo em veículo de transporte coletivo intermunicipal de passageiros; o Projeto de Lei nº 194/2011, que “torna obrigatória a utilização de detectores de metais nos veículos destinados ao transporte rodoviário intermunicipal de passageiros”; recentemente, os Projetos de Lei nº 141/2015, que obriga as empresas permissionárias ou concessionárias do transporte intermunicipal e interestadual a instalar recipientes coletores de lixo no interior dos coletivos, e nº 243/2015, que “dispõe sobre o serviço de wi-fi e tomadas elétricas nos ônibus intermunicipais do Estado”.
Por fim, informamos que a Secretaria de Transportes e Obras Públicas – Setop – manifestou-se contrariamente à proposta quando da apresentação do Projeto de Lei nº 3.249/2012. Isso porque, segundo a mencionada pasta, as normas regulamentares exigidas pelo Decreto nº 44.603, de 2007, estabelecem as condições de manutenção dos veículos e outras regras referentes à fiscalização e penalidades pelo descumprimento das referidas condições.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela inconstitucionalidade, ilegalidade e antijuridicidade do Projeto de Lei nº 457/2015.
Sala das Comissões, 10 de junho de 2015.
Leonídio Bouças, presidente e relator – Antônio Jorge – Isauro Calais – Carlos Pimenta – Cristiano Silveira – Bonifácio Mourão – João Alberto.