PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 394/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Arlen Santiago, o projeto de lei em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 4.906/2014, “torna obrigatório afixar, em local visível aos alunos das instituições de ensino superior, informações sobre a gratuidade na emissão de diplomas e histórico escolar final na forma que menciona”.
Publicada no Diário do Legislativo em 13/3/2015, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Educação, Ciência e Tecnologia e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer.
Compete agora a esta comissão, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, examinar a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da proposta.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto de lei em estudo pretende tornar obrigatória a afixação, pelas instituições de ensino superior, em observância ao estabelecido pelo Ministério da Educação, de informações sobre o conteúdo do art. 32, § 4º, da Portaria Normativa nº 40, de 12 de dezembro de 2007, por meio do seguinte texto: “A expedição do diploma e do histórico escolar final considera-se incluída nos serviços educacionais prestados pela instituição, não ensejando a cobrança de nenhum valor, ressalvada a hipótese de apresentação decorativa, com a utilização de papel ou tratamento gráfico especiais, por opção do aluno”.
Esclarecemos que, na legislatura passada, o Projeto de Lei nº 4.906/2014, que deu origem a proposição em estudo, não foi analisado por esta comissão. Passamos, então, a análise da matéria.
No que tange à competência legislativa, é importante dizer que tanto a União quanto os estados estão habilitados a legislar sobre educação, na via da legislação concorrente, conforme dispõe o art. 24, inciso IX, da Constituição da República.
Ressalte-se, por fim, que o art. 25, § 1º, prevê que “são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”.
Desse modo, a princípio, não haveria óbice para a apresentação de projetos de lei que tornem obrigatória a afixação de placas ou cartazes em espaços públicos e privados. Contudo, ao analisarmos mais detidamente a matéria, constatamos que algumas ressalvas merecem ser feitas.
Em primeiro lugar, verificamos que a afixação de placa ou cartaz tem como objetivo principal a publicidade de informação considerada relevante e de interesse público. A medida, portanto, trata de um aspecto da comunicação governamental que abrange as atividades e as ações desenvolvidas pela administração pública e pelas instituições governamentais, visando colocar-se junto à opinião pública, democratizando as informações de interesse da sociedade, prestando contas de seus atos e dando efetividade às ações administrativas.
As instituições governamentais precisam, de fato, divulgar seus planos, projetos, deliberações, atos e políticas públicas, inclusive, como forma de dar efetividade ao princípio da publicidade. Contudo, tal necessidade deve ser avaliada pelo órgão responsável; na maior parte dos casos, o Poder Executivo, no uso da discricionariedade que lhe foi conferida pela Constituição, sempre atento às suas possibilidades e às necessidades da população.
A edição de uma lei que tenha por finalidade a obrigação de afixação de placa ou cartaz, assim sendo, teria como objetivo dar um status legal à matéria que, por sua natureza, é de caráter eminentemente administrativo, situada no campo de atuação dos poderes públicos e de seus órgãos, cada um no âmbito de sua competência.
O Poder Legislativo deve atuar no plano da abstração e da generalidade, não podendo determinar a outro Poder ou órgão subordinado a outro Poder a implementação de programa ou de ação governamental, sob pena de invasão de competência, violando o princípio da separação dos Poderes.
Dessa forma, no que se refere aos estabelecimentos públicos, o Executivo poderá determinar a implementação da campanha ou ação governamental, não apenas por meios de afixação de placas ou cartazes, mas por todo e qualquer meio possível dentro dos limites legais e financeiros. Querer limitar tal ação à afixação desses instrumentos poderá, em vez de propiciar a publicidade ou discussão do tema, levar à sua ineficácia ou engessamento por parte do ente responsável pela medida.
Sobre a obrigação de afixação de placas ou cartazes por entes privados, por sua vez, são necessárias outras ponderações. A Constituição Federal, no seu art. 170, IV, estabelece que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observado o citado princípio da livre iniciativa.
É forçoso reconhecer que obrigar os estabelecimentos privados a afixar placas ou cartazes das mais diversas matérias pode configurar uma ingerência indevida do Estado em esfera reservada à atuação da iniciativa privada, tendo em vista que não seria razoável repassar para o particular um encargo que é da alçada do poder público. Segundo o STF, a intervenção do estado na livre iniciativa deve ser “exercida com respeito aos princípios e fundamentos da ordem econômica, cuja previsão resta plasmada no art. 170 da Constituição Federal, de modo a não malferir o princípio da livre iniciativa, um dos pilares da república (art. 1º da CF/1988)”. Confira-se, ainda: “as atividades econômicas surgem e se desenvolvem por força de suas próprias leis, decorrentes da livre empresa, da livre concorrência e do livre jogo dos mercados” (Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n°s 648622, 632644).
Deve-se lembrar que os estabelecimentos comerciais consideram em seu planejamento elementos como mobiliário, lay-out e marketing. A imposição por parte do poder público da afixação de placas ou cartazes impacta negativamente a liberdade do empreendedor em configurar seu espaço físico da forma que julgar mais adequado à exploração dos seus negócios.
Além disso, deve-se também ter em conta o número extenso de estabelecimentos de ensino superior. Tornar-se-ia proibitivo em termos financeiros e administrativos que o próprio poder público imprimisse e distribuísse material gráfico ou placas para afixação nessas instituições. A distribuição de material gráfico ou de placas para todos esses estabelecimentos, com vistas à realização de outras campanhas, imporia ônus muito grande ao setor público. Já a imposição de que as próprias instituições providenciassem tal material se configuraria como ingerência, conforme já apontado.
Há ainda que se considerar o custo de fiscalização de norma que determine a obrigatoriedade de afixação de material gráfico ou de placa. Ora, verificar o cumprimento de tal norma demandaria número muito grande de agentes públicos, onerando os recursos, financeiros e humanos, do setor público. Já a criação de tal obrigatoriedade sem que houvesse efetiva fiscalização por parte do setor público concorreria para o descrédito da obrigatoriedade do cumprimento de disposições legais.
Além disso, como já mostramos, existem outros meios de se promoverem campanhas de conscientização da população sem incorrer em tal impropriedade e sem atribuir o ônus da implementação a um segmento específico da sociedade.
Todavia, em face da importância da matéria e de sua repercussão no interesse público, essa exigência afigura-se-nos razoável, principalmente porque o cidadão tem o direito constitucional à informação. É dever do poder público, no âmbito de sua competência constitucional, esclarecer os cidadãos de seus direitos básicos, o que pode ser feito de várias formas, seja por meio de campanhas educativas, seja por meio de programas, seja mediante a afixação de informações em locais de maior circulação de pessoas.
Adicionalmente, é importante frisar que, embora esta comissão venha adotando o entendimento contrário à constitucionalidade, legalidade e juridicidade de leis que obrigam a afixação de cartazes para a divulgação de informações de interesse público com base em uma análise de razoabilidade, acreditamos que a proposição em exame pode constituir hipótese em que a intervenção legislativa pode, sim, gerar um impacto positivo na proteção de direitos, devendo sua análise merecer um estudo mais aprofundado na Comissão de mérito.
No entanto, a proposição contém vícios de natureza técnico-legislativa passíveis de retificação, razão pela qual apresentamos, na conclusão deste parecer, o Substitutivo nº 1. No que toca às sanções, promovemos adequações que tornam a proposta compatível com a política de proteção ao consumidor.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 394/2015, na forma do Substitutivo nº 1, apresentado a seguir.
SUBSTITUTIVO Nº 1
Dispõe sobre a divulgação, no âmbito das instituições de ensino superior, informações sobre a gratuidade da emissão de diplomas e histórico escolar final e dá outras providências.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – As instituições de ensino superior sediadas no Estado ficam obrigadas a reservar espaços, em locais de maior circulação de pessoas e de fácil visibilidade, para a afixação de cartazes ou avisos informando sobre a gratuidade da emissão de diplomas e histórico escolar final.
Art. 2º – O descumprimento do disposto nesta lei sujeitará o infrator às penas previstas nos arts. 56 a 59 da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.
Art. 3º – Esta lei entra em vigor trinta dias após sua publicação.
Sala das Comissões, 5 de dezembro de 2018.
Leonídio Bouças, presidente – Geisa Teixeira, relatora – Bonifácio Mourão – Ulysses Gomes – Luiz Humberto Carneiro.