PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 508/2019
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Sargento Rodrigues, o projeto de lei em epígrafe, “acrescenta o § 3º ao art. 19 da Lei nº 22.606, de 20/7/2017, que cria fundos estaduais de incentivo e de financiamento de investimentos e dá outras providências.”.
Publicada no Diário do Legislativo de 15/3/2019, foi a proposição distribuída às Comissões de Constituição e Justiça de Transporte, Comunicação e Obras Públicas e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Cabe agora a esta comissão analisar a matéria quanto aos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade nos termos do art. 102, III, “a” combinado com o art. 188 do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em análise propõe acrescentar o § 3º ao art. 19 da Lei nº 22.606, de 20/7/2017, prevendo que “a cobrança de tarifa relativa a contrato de parceria público-privada de concessão de rodovia estadual só será permitida a partir do momento em que a rodovia apresente condições adequadas de funcionamento, conforme avaliação do órgão técnico competente, com, no mínimo, acostamento, sinalização horizontal e vertical e pavimentação, bem como, a critério do mesmo órgão, um ou mais dos seguintes elementos: I - pista dupla ou terceira pista nos aclives; II - reboque; III - ambulância e atendimento médico; IV - telefones de emergência ao longo da rodovia.".
Preliminarmente cabe lembrar que as parcerias público-privadas – PPPs –consistem em uma nova forma de colaboração entre o poder público e a iniciativa privada na implantação e no desenvolvimento de obras, serviços ou empreendimentos públicos, bem como na exploração e na gestão das atividades deles decorrentes.
Entre os serviços e obras que podem ser objeto das PPPs está a construção, a ampliação, a manutenção, a reforma e a instalação de vias públicas, objeto este que o projeto de lei em tela pretende disciplinar no tocante às condições de sua prestação para o início da remuneração do particular via tarifa cobrada do usuário.
Portanto, fica claro que a proposição em epígrafe pretende criar regras específicas, suplementares à Lei Federal nº 11.079, de 2004, no que diz respeito aos contratos de parceria público-privada, na modalidade concessão patrocinada, envolvendo obras e serviços em rodovias estaduais.
De acordo com o art. 2º, § 1º da citada lei federal, “concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.”.
Nitidamente, o que a proposição faz é prever que, no caso de concessão patrocinada envolvendo obras ou serviços em rodovias estaduais, a remuneração do parceiro privado via cobrança de tarifas dos usuários somente poderá se iniciar a partir do momento em que a rodovia conte, no mínimo, com estrutura de acostamento, sinalização horizontal e vertical e pavimentação, bem como, a critério do Poder concedente, um ou mais dos seguintes elementos: pista dupla ou terceira pista nos aclives; reboque; ambulância e atendimento médico; telefones de emergência ao longo da rodovia.
Sendo assim, antes da implantação dessa estrutura mínima e da sua disponibilização ao usuário, o parceiro privado somente poderá ser remunerado via contraprestação do parceiro público.
Apresentada uma breve síntese da proposição, passamos a opinar acerca dos aspectos jurídicos que cercam o tema.
Quanto ao aspecto da competência legislativa do estado para tratar do tema, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado de que “o art. 22, XXVII da Carta Política conferiu à União Federal o poder de dispor sobre normas gerais em tema de licitações e contratações administrativas, reservando, no entanto, aos estados membros, ao Distrito Federal e aos municípios, um espaço de liberdade decisória que lhes permite – respeitadas as diretrizes e os princípios fundamentais que regem a matéria – legislar em caráter suplementar.” (ADI 2053-MC; DJ de 14/8/2001; Relator Ministro Celso de Mello).
No caso, não vislumbramos conflito entre as normas gerais que regulamentam as parcerias público-privadas e as normas suplementares veiculadas na proposição em exame.
Quanto à iniciativa parlamentar para apresentar projeto de lei dispondo sobre o tema, entendemos ser ela possível, uma vez que não há restrição no texto constitucional.
Quanto ao conteúdo da proposição, entendemos que este merece alguns ajustes para melhor adequação ao ordenamento jurídico em vigor.
Primeiramente, entendemos que a matéria veiculada na proposição em exame não possui relação direta com a Lei nº 22.606, de 20 de julho de 2017, a qual não disciplina especificamente as PPPs estaduais, mas apenas a criação de fundos estaduais de incentivo e de financiamento de investimentos. Sendo assim, por meio do Substitutivo nº 1, propomos que a matéria seja veiculada em diploma normativo autônomo já que não existe legislação estadual em vigor acerca do tema, lembrando que a Lei nº 14.868, de 2003, que regulamentava o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, foi integralmente revogada.
Outro ponto que também merece ajustes refere-se ao impacto da proposição nos contratos de parceria público-privada que já se encontram em vigor. Isso porque o inciso XXI, do art. 37 da Constituição da República assegura no âmbito dos contratos administrativos o direito dos contratados à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro. Sendo assim, a proposição, ao pretender aplicar-se indistintamente a todo e qualquer contrato de concessão patrocinada, inclusive os já celebrados antes do início da vigência desta lei, deve necessariamente observar a regra constitucional em questão, que, além disso, se encontra também consagrada pela Lei Federal nº 8.987, de 1995 (art. 9o, § 4º), tratando-se, portanto, de uma norma geral que não pode ser conflitada pela lei suplementar estadual.
No Substitutivo nº 1, apresentado ao final deste parecer, propomos alterações de conteúdo que visam compatibilizar as novas exigências contratuais às regras constitucionais e infraconstitucionais que protegem a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos já em vigor. Faz-se necessário lembrar que no caso dos contratos de concessão patrocinada já em curso, uma eventual aplicação imediata da nova exigência pretendida pela proposição exigirá do Estado a adoção de medida de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. Nos casos dos contratos de concessão patrocinada, a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro pode significar necessidade do Poder concedente antecipar ou aumentar as parcelas de contraprestação ao parceiro privado inicialmente previstas no contrato, medida que, fatalmente, implicará aumento de despesa inicialmente não prevista na lei orçamentária.
Sendo assim, para evitar que a proposição esbarre em óbices da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Substitutivo nº 1 cuidou de prever regras compatibilizadoras, não ensejando criação ou aumento de despesa não respaldada em dotações orçamentárias existentes e suficientes.
Por fim, ainda quanto ao conteúdo, foram necessários alguns ajustes para tornar ainda mais claro quais contratos efetivamente serão abrangidos pelas normas contidas na proposição, evitando-se litígios e impactos negativos nos setores envolvidos.
Vale por fim ressaltar que o projeto merece profunda avaliação da comissão de mérito, que analisará a matéria, especialmente quanto aos requisitos considerados essenciais para o uso das rodovias estaduais.
CONCLUSÃO
Pelas razões expostas, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 508/2019 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir apresentado.
SUBSTITUTIVO Nº 1
Dispõe sobre a exigência de infraestrutura em rodovias estaduais objeto de contratos de parceria público-privada envolvendo obras e serviços.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1º – Nos contratos de parceria público-privada, na modalidade de concessão patrocinada, cujo objeto envolva a delegação da prestação de serviços relacionados às rodovias estaduais ou da execução de obras de construção, recuperação, conservação ou ampliação das referidas rodovias, a cobrança de tarifa aos usuários fica condicionada à instalação de acostamento, sinalização horizontal e vertical e pavimentação no trecho de rodovia objeto de delegação.
§ 1º – Sem prejuízo do disposto no caput, o órgão contratante poderá, considerando as características de cada trecho de rodovia objeto de delegação, prever no contrato a exigência de quaisquer dos seguintes elementos como condição para a cobrança de tarifa aos usuários:
I – pista dupla ou terceira pista nos aclives;
II – reboque;
III – ambulância e atendimento médico;
IV – telefones de emergência ao longo da rodovia.
§ 2o – Cabe ao órgão técnico responsável pela fiscalização do contrato atestar o cumprimento do disposto nesta lei, antes de autorizar a cobrança da tarifa.
Art. 2º – A aplicação do disposto nesta lei aos contratos de parceria público-privada na modalidade de concessão patrocinada celebrados antes de sua entrada em vigor fica condicionada à adoção de medidas de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, nos termos do § 4o do art. 9o da Lei Federal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
Parágrafo único – Cabe ao Poder concedente decidir acerca da conveniência e oportunidade da aplicação do disposto nesta lei aos contratos já em curso, avaliando o impacto orçamentário das medidas de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.
Art. 3º – Esta lei entra em vigor noventa dias após a sua publicação.
Sala das Comissões, 14 de maio de 2019.
Dalmo Ribeiro Silva, presidente – Charles Santos, relator – Ana Paula Siqueira – Bruno Engler – Guilherme da Cunha – Celise Laviola.