PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 447/2015
COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS
RELATÓRIO
De autoria do deputado Arlen Santiago, o projeto de lei em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 3.012/2012, dispõe sobre a reserva mínima de 5% de vagas para mulheres na área da construção civil em editais de licitação e contratos diretos para realização de obras públicas em Minas Gerais.
A proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Administração Pública e de Direitos Humanos para receber parecer.
A Comissão de Constituição e Justiça, após analisar a matéria, concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do projeto na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou. A Comissão de Administração Pública, por sua vez, opinou pela aprovação da proposição na forma do Substitutivo nº 2, por ela apresentado.
Cabe agora a esta comissão emitir parecer quanto ao mérito da proposta, consoante o art. 188, combinado com o art. 102, V, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposta em tela visa assegurar que pelo menos 5% das vagas na área da construção civil, criadas por meio de editais de licitação ou de contratos diretos para a realização de obras públicas em Minas Gerais, sejam reservadas para mulheres, guardadas as ressalvas de haver compatibilidade entre as funções em questão e seu exercício por pessoas do sexo feminino e de que os empregos daí resultantes sejam na área operacional, e não cargos de limpeza, faxina e afins ou nos setores administrativos. A proposição contém, ainda, dispositivo para garantir que tais diretrizes sejam observadas na renovação de contratos de obras públicas empreendidas pela administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado.
O parecer emitido pela Comissão de Constituição e Justiça ressaltou que o projeto foi examinado na legislatura passada, tendo recebido parecer pela aprovação em todas as comissões pelas quais passou, e que não houve mudança normativa a justificar alteração do entendimento anteriormente exarado por aquela comissão. Assim, reproduziu o parecer de então, enfatizando a possibilidade de os estados, quando não se trata de normas gerais, legislarem em caráter suplementar sobre licitações e contratações pela administração pública. Chamou também a atenção para a proteção específica assegurada às mulheres no rol de diretos sociais da Constituição Federal (inciso XX do art. 7º), com vistas a assegurar a efetivação da igualdade material entre gêneros no que se refere a oportunidades de trabalho.
Fazendo menção a manifestação da Secretaria de Planejamento e Gestão – Seplag – em função de diligência quando da tramitação da matéria na legislatura passada (Nota Técnica SCRLP/DCLC nº 056/2012), segundo a qual haveria outras medidas capazes de assegurar acesso às pessoas do sexo feminino ao mercado de trabalho da construção civil, não devendo tal acesso ser alcançado por meio de reservas e sim pela capacitação e igualdade nas condições de concorrência entre mulheres e homens, o parecer da Comissão de Constituição e Justiça avaliou-a como relevante. Ainda assim, considerou oportuna a proposição em tela, a fim de dar efetividade à proteção específica contida no citado dispositivo constitucional. Por fim, o Substitutivo nº 1, por essa comissão apresentado, objetivou aprimorar a redação do projeto e determinar o momento em que deverá ser comprovado o cumprimento da exigência da reserva de 5% das vagas em questão para mulheres.
Por sua vez, a Comissão de Administração Pública, também reproduzindo teor do parecer por ela emitido e aprovado quando da tramitação da matéria na legislatura passada, apresentou diversos dados que apontam para a atual posição da mulher na sociedade e no mercado de trabalho. Entre esses, destacam-se: em comparação com os homens, maior média de vida e mais anos de estudo; crescimento vertiginoso da proporção de famílias chefiadas por mulheres de meados dos anos 1990 a 2011; redução na ocupação como trabalhadora doméstica e incremento de seu emprego na construção civil, em particular entre os anos 2000 e 2011 e em atividades como construção de estações e redes de telecomunicações, perfuração e construção de poços de água e montagem e instalação de sistema e equipamentos de iluminação e sinalização em vias públicas, postos e aeroportos.
Ressaltou, ainda, a tendência do estímulo ao ingresso das mulheres no mercado de trabalho da construção civil por meio de políticas públicas e projetos da sociedade civil organizada, aí incluídos programas de capacitação, bem como por meio de iniciativas legislativas em âmbito estadual, com conteúdos semelhantes aos aqui em análise, concluindo que tais iniciativas podem, inclusive, contribuir para solucionar o problema da escassez de mão de obra qualificada nesse setor. Ao apresentar o Substitutivo nº 2, visou adequar a proposição ao art. 390 da Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT – (Decreto-Lei Federal nº 5.452, de 1º/5/1943), incluindo a previsão de prazo que permita às empresas se adequarem à nova regra, caso ela entre em vigor.
No que diz respeito ao mérito do projeto sob a ótica da Comissão de Direitos Humanos, cumpre destacar a importância das chamadas ações afirmativas no tocante às diferenças entre os gêneros. Também denominadas ações positivas, discriminação positiva ou discriminação reversa, elas visam propiciar uma espécie de compensação em face de processos históricos de marginalização e de discriminação, constituindo instrumentos concretos que viabilizam a chamada igualdade material, cujo fulcro reside no princípio e na garantia da igualdade consagrados na Constituição Federal de 1988, respectivamente no caput do art. 5º e em seu preâmbulo. Grosso modo, o fim igualitário, no caso das ações afirmativas, é buscado oferecendo-se condições desiguais aos desiguais, na medida de sua desigualdade, para que se equiparem e desfrutem de condições efetivas de igualdade.
Na proposição em tela, esse conceito das ações afirmativas é não só nítido mas também plenamente justificável. Afinal, em que pesem os progressos contidos nos dados ressaltados no parecer da Comissão de Administração Pública, a realidade do mercado de trabalho em geral, aí se incluindo o ramo da construção civil, ainda apontam para melhores oportunidades, maior inserção e salários mais altos, na mesma função, em se tratando do sexo masculino.
É o que demonstra, entre outros resultados, a Pesquisa por Amostra de Domicílios de Minas Gerais – PAD-MG –, desenvolvida pela Fundação João Pinheiro e pelo Escritório de Prioridades Estratégicas do Governo do Estado, com apoio do Banco Mundial e da Fundação de Amparo à Pesquisa – Fapemig. O Boletim PAD-MG 2011 – Mercado de Trabalho e Gênero –, publicado em 2013, detalha a diferença entre os gêneros na dinâmica do mercado de trabalho, concluindo que as mulheres apresentam mais desvantagens na forma de inserção no mercado, na segregação ocupacional e nos rendimentos médios. Além disso, o Boletim constatou que, mesmo tendo havido uma maior participação do sexo feminino no mercado de trabalho no Estado, a taxa de atividade feminina (ou seja, a razão entre a população economicamente ativa e a população em idade ativa) ainda está abaixo da masculina, o que, segundo o estudo, pode ser explicado “pelos diferentes papéis sociais que tradicionalmente são atribuídos a homens e mulheres. Para elas, cabe o cuidado dos filhos e do lar, para eles, ser o provedor desse lar”¹.
Especificamente quanto à remuneração, o Boletim PAD-MG 2011 aponta: “as mulheres, apesar de possuírem maior escolaridade, possuem salários médios menores em todas as ocupações, exceto empregado doméstico, que, praticamente não há homens nessa ocupação. As mulheres ocupadas recebem em média 27% a menos que os homens. (…) Por outro lado, a escolaridade das mulheres, um dos principais determinantes da renda do trabalho, é maior que a dos homens em todas as posições ocupacionais.”².
Outro dado relevante a ser destacado no tocante à desigualdade e à discriminação em função do gênero no mercado de trabalho em Minas Gerais diz respeito à taxa de desocupação (proporção de desocupados em relação à população economicamente ativa): o já mencionado Boletim PAD-MG 2011 revela que, nesse ano, essa taxa era de 3,5% entre a população masculina contra 6,1% na feminina. Além disso, em 2011 “as mulheres mineiras desocupadas apresentavam melhor qualificação se comparadas aos homens” – cerca de metade delas, 51,6%, tinha, pelo menos, o nível médio completo, ao passo que apenas 34% dos homens possuíam esse mesmo grau de instrução³.
Dados de 2014 da Relação Anual de Informações Sociais – Rais –, do Ministério do Trabalho e Emprego – MTE –, uma das principais fontes de informações sobre o mercado de trabalho formal brasileiro, corroboram esses dados. Afinal, relatam, no País, uma maior remuneração média para os homens (R$2.651,52) em contraposição à das mulheres (R$2.184,65) – isso apesar de a mesma fonte destacar que os rendimentos médios dos homens registraram um aumento real percentual inferior ao obtido para as mulheres (respectivamente, 1,83% e 1,89%) e um aumento da participação das mulheres no mercado de trabalho formal entre 2013 e 2014. Por outo lado, a Rais 2014 aponta que o setor da construção civil apresentou comportamento desfavorável no emprego formal (menos 76,9 mil postos de trabalho, ou menos 2,66%), destacando que, “ao longo dos últimos anos, a geração de empregos no setor vem perdendo dinamismo, passando de um crescimento de 3% em 2012 para 2,12% em 2013”4.
Esse conjunto de informações revela que o gênero do trabalhador constitui atributo relevante para o modo como se dá sua inserção no mercado de trabalho, inclusive mais até do que a escolaridade, conforme dados já mencionados, os quais evidenciam, no caso das mulheres, que uma maior capacitação não necessariamente se reflete em melhor remuneração e nem em sua equiparação com os homens em termos da qualidade de sua empregabilidade.
Tais análises, as quais realçam a ausência da igualdade e a existência de discriminação entre homens e mulheres quanto a sua situação laborativa formal, corroboram a relevância da proposição em análise, sob a roupagem de ação afirmativa. Por outro lado, o já citado dado da Rais, que aponta para um resultado negativo no ramo da construção civil em 2014 (menos postos de trabalho e perda de dinamismo em comparação com os dois anos anteriores), reforça a necessidade de se assegurar que as mulheres, em geral em situação de desvantagem em relação aos homens no tocante à empregabilidade de modo geral, sejam especialmente resguardadas nesse setor, o qual tradicionalmente privilegia a mão de obra masculina.
Essas considerações permitem concluir acerca da motivação, da pertinência, da importância e da oportunidade do projeto em análise, o qual, para além de constituir tentativa de se dar maior efetividade à proteção específica assegurada às mulheres no rol de diretos sociais da Constituição Federal (inciso XX do art. 7º), conforme destacado pelo parecer emitido pela Comissão de Constituição e Justiça, justifica-se pela ótica do princípio e da garantia da igualdade, já mencionados, consagrados na Constituição Federal de 1988, almejando o fim igualitário por meio de uma ação afirmativa específica.
Pertinente faz-se mencionar que tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei do Senado nº 323/2012, com conteúdo que se relaciona ao da proposição em análise, visando alterar a Lei Federal nº 8.666, de 1993, Lei de Licitações, a fim de incluir a obrigatoriedade de um percentual mínimo de 8% de contratação de mulheres em obras e serviços da administração pública, quando contratados de terceiros, e de inserir como critério de desempate, em igualdade de condições nos procedimentos licitatórios, a “preferência, sucessivamente, aos bens e serviços produzidos ou prestados por empresas que tenham em seus quadros de empregados um percentual de mais de vinte por cento de mulheres”5.
Por fim, resta apenas considerar um pequeno ajuste a ser feito na proposição, no sentido de reforçar sua eficácia quando da execução das obras públicas em questão. Por esse motivo, apresentamos a Emenda nº 1 ao Substitutivo nº 2, apresentado pela Comissão de Administração Pública, a fim de dispor sobre a aplicação de penalidades decorrentes do descumprimento dos contratos administrativos que prevejam que pelo menos 5% das vagas na área da construção civil, criadas por meio de editais de licitação ou de contratos diretos para a realização de obras públicas em Minas Gerais, sejam reservadas para mulheres, para tal remetendo à Lei Federal nº 8.666, de 1993, a qual regulamenta o art. 37, XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, somos pela aprovação do Projeto de Lei nº 447/2015, no 1º turno, na forma do Substitutivo nº 2, apresentado pela Comissão de Administração Pública, com a Emenda nº 1, apresentada a seguir.
EMENDA Nº 1
Acrescente-se o seguinte parágrafo único ao art. 2º do Substitutivo nº 2:
“Art. 2º – (…)
Parágrafo único – Caso se verifique o descumprimento do previsto no art. 1º durante a execução dos contratos e obras públicas a que se refere esta lei, aplicar-se-ão os dispositivos cabíveis da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, relativos à execução, à inexecução e à rescisão dos contratos e às sanções administrativas e à tutela judicial, sem prejuízo do previsto quanto aos recursos administrativos.”.
Sala das Comissões, 23 de novembro de 2017.
Cristiano Silveira, presidente – Celise Laviola, relatora – Mário Henrique Caixa – Antônio Carlos Arantes.
¹ Disponível em: <http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/pad/119-boletim-pad-mg-2011-mercado-de-trabalho-e-genero/file>, p. 4. Acesso em: 26 set. 2017.
² Idem, p. 15. Acesso em: 26 set. 2017.
³ Idem, pp. 39 e 41. Acesso em: 26 set. 2017.
4 Disponível em: <http://portalfat.mte.gov.br/wp-content/uploads/2016/03/Caracter%C3%Adsticas-do-Emprego-Formal-segundo-a-Rela%C3%A7%C3%A3o-Anual-de-Informa%C3%A7%C3%B5es-Sociais-2014-31082014.pdf>, p. 8. Acesso em: 26 set. 2017.
5 Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/107114>, p. 8. Acesso em: 26 set. 2017.