PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 3.205/2016
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Sargento Rodrigues, a proposição em epígrafe “dispõe sobre o pagamento de vencimentos e proventos dos servidores do Estado de Minas Gerais”.
Publicado no Diário do Legislativo de 5/2/2016, foi o projeto distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, Administração Pública e de Fiscalização Financeira e Orçamentária para receber parecer, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.
Cabe a esta comissão, preliminarmente, apreciar os aspectos jurídico, constitucional e legal da matéria, conforme prescreve o art. 102, III, “a”, do mencionado Regimento.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em tela prevê que o pagamento dos vencimentos e dos proventos dos servidores do Estado será feito até o quinto dia útil do mês subsequente ao vencido.
Analisando o assunto, verificamos que a medida pretendida encontra-se no âmbito do direito financeiro e orçamentário, uma vez que fixaria uma data limite para que os órgãos públicos, de todos os Poderes, fizessem o pagamento dos seus servidores.
A Constituição Federal, em seu art. 24, I, estabeleceu a competência concorrente dos estados para legislar sobre direito financeiro. Compete à União dispor sobre normas gerais e aos estados suplementá-las, naquilo que couber. Contudo, no caso de inexistir lei federal sobre o tema, o art. 24, § 3°, da mesma Carta, confere aos estados competência plena para legislar, conforme suas peculiaridades.
Ao analisar a legislação vigente, portanto, podemos perceber que cada estado possui a prerrogativa de fixar uma data para pagamento dos seus servidores, não existindo norma geral que estabeleça uma data.
A remuneração do servidor público constitui um direito básico seu, não podendo nem sequer ser objeto de limitação de empenho, conforme o § 2º do art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –, Lei Complementar 101, de 2000. No entanto, por se tratar da despesa mais expressiva do Estado, correspondendo a quase 60% da Receita Corrente Líquida, seu pagamento requer uma disponibilidade de caixa significativa. Em momentos de crise, o Estado pode não dispor de tal volume de recursos no dia fixado para o pagamento de pessoal, sendo necessário adiá-lo momentaneamente.
Além disso, é importante lembrar que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO –, a qual orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA – e inclui as despesas correntes e de capital para o exercício subsequente, é de iniciativa do governador do Estado, mas resulta das propostas parciais de cada Poder, do Ministério Público, do Tribunal de Contas e da Defensoria Pública (art. 155 da Constituição do Estado – CE). Da mesma forma, as propostas orçamentárias dos Poderes são elaboradas por cada um deles e consolidadas posteriormente para envio do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA – à Assembleia Legislativa (art. 156 da CE). Cabe lembrar que a LOA compreende o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta (inciso I do art. 157 da CE).
Observa-se, portanto, que, no procedimento para a elaboração da LOA a iniciativa de cada Poder é preservada, de maneira a obedecer ao princípio da Separação dos Poderes e à regra de iniciativa privativa prevista na Constituição. Sobre a iniciativa de leis de conteúdo financeiro e orçamentário, destacamos o que ensina doutrina autorizada:
“A Constituição, nos arts. 84, XXIII, e 165, reserva também ao Presidente da República a iniciativa de leis no âmbito orçamentário (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais). Trata-se de iniciativa reservada e vinculada, já que a apresentação da proposta é obrigatória.”. (Grifo nosso.) (Gilmar Mendes. Curso de Direito Constitucional, 4. ed., SP: Saraiva, 2009, p. 918.)
Como cada Poder tem a prerrogativa de enviar o seu orçamento parcial para a elaboração do orçamento geral do estado, a cada um daqueles compete a decisão da conveniência e oportunidade dos atos referentes aos seus respectivos servidores, conforme entendimento do STF:
“(...) Sendo de competência privativa do chefe do executivo tratar de matérias atinentes à organização administrativa e provimento de cargos do Poder Executivo, flagrante a inconstitucionalidade formal da Lei parlamentar nº 6.053/93, por vício de iniciativa. […] 12. Em razão da declaração de inconstitucionalidade antes referida, e por se apresentar como questão prejudicial à pretensão de direito material, nega-se provimento ao recurso. 8. Agravo regimental a que se nega provimento.”. (Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 830040 ES)
É importante ressaltar que tal entendimento vem amparado por inúmeras decisões do Supremo Tribunal Federal – STF – conforme destacado abaixo:
“(...) Segundo pacífica orientação do Supremo Tribunal Federal, as normas de atribuição de iniciativa no processo legislativo previstas na Constituição Federal constituem cláusulas elementares de distribuição de poder no contexto da Federação, razão pela qual devem ser necessariamente observadas pelos Estados-membros, independentemente da espécie legislativa envolvida. (…).”.(ADI 5087 MC/DF)
Além disso, mesmo que se argumente que os direitos financeiro e orçamentário não abrangem a matéria, esta encontra-se contida na capacidade e na autonomia de administração de cada Poder, capacidade esta estabelecida na própria Constituição Federal e observada pela Constituição do Estado.
Podemos afirmar que, dentro da autonomia financeira e de administração de cada Poder, inclui-se a prerrogativa de definir a data e o pagamento de seus servidores, de maneira que, para dar efetividade à medida pretendida, não seria necessária a edição de uma lei com o fim de estabelecer uma data, sendo suficiente apenas um ato infralegal, como um regulamento.
Como salientamos anteriormente, a matéria também possui reflexos no regime jurídico dos servidores públicos. Sobre o tema, o STF, já se manifestou:
“(...) Doutrina. Precedentes. Significação Constitucional do Regime Jurídico dos Servidores Públicos (Civis e Militares) - A locução constitucional 'regime jurídico dos servidores públicos' corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. Precedentes.”. (AI 830040 AgR / ES)
“(...) 1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competências. 3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”. (ADI n° 2329)
Observa-se que, entre as “normas que disciplinam os diversos aspectos” do regime jurídico dos servidores, podemos citar as relativas aos direitos e aos deveres, contidas normalmente nos respectivos estatutos. Sendo a remuneração um direito básico do servidor, tal matéria estaria sujeita à regra de iniciativa privativa de cada Poder. No caso da Assembleia Legislativa de Minas Gerais – ALMG –, caberia à Mesa a iniciativa de processo legislativo para esse fim, conforme disposto no art. 66, I, “h”, da Constituição do Estado.
Verifica-se, portanto, que por iniciativa parlamentar não seria possível estabelecer obrigação a todos os órgãos do Estado, sob pena de violação das normas e princípios constitucionais expostos. E ainda, há de se destacar que, segundo o art. 159, II, da Constituição do Estado, cabe à lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta.
Como se vê, sob qualquer ângulo que se analise o projeto, não há como este prosperar nesta Casa Legislativa.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 3.205/2016.
Sala das Comissões, 1º de junho de 2016.
Leonídio Bouças, presidente e relator – Isauro Calais – Tadeu Martins Leite – Celinho do Sinttrocel – Bonifácio Mourão (voto contrário) – Sargento Rodrigues (voto contrário).