PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 2.084/2020
COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Noraldino Júnior, o projeto de lei em epígrafe autoriza o Poder Executivo a utilizar recursos da saúde pública para a promoção de programas de esterilização animal e dá outras providências.
Preliminarmente, a matéria foi apreciada pela Comissão de Constituição e Justiça, que concluiu por sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade na forma do Substitutivo nº 1, que apresentou.
Em análise de mérito, a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável opinou pela aprovação da proposição na forma do Substitutivo nº 2, que apresentou.
Vem agora o projeto a esta comissão para dela receber parecer, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, VII, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em estudo tem por objetivo, segundo justificativa do autor, “autorizar o Poder Executivo Estadual a destinar recursos da área da saúde para a esterilização de animais domésticos em todo o Estado, inclusive, dos animais em situação de rua e dos comunitários”.
Em seu exame preliminar, a Comissão de Constituição e Justiça avaliou que “o controle da população animal é matéria de predominante interesse local, conforme o art. 40 da Lei n° 13.317, de 1999, que contém o Código de Saúde do Estado de Minas Gerais. Entretanto, o Estado detém a prerrogativa de estabelecer normas gerais para os municípios em matérias de competência legislativa concorrente”.
Ressaltou, no entanto, que a proposição original necessitava de correções, pois o projeto pretendia “vincular recursos da seguridade social a programa não vinculado diretamente à saúde, em ofensa aos artigos 194 e 198, § 1°, ° da Constituição Federal”, bem como que sua aprovação, ainda que se considerassem os argumentos apresentados na justificação do projeto, incorreria em “inconstitucionalidade diante da previsão da utilização de recursos em programas sem apresentação de estimativa de impacto financeiro e orçamentário”.
Destacou, ainda, que “é possível estabelecer uma diretriz para a atuação estatal na política de proteção e controle populacional de animais da fauna doméstica mineira” e apresentou, por fim, o Substitutivo nº 1, “a fim de corrigir os vícios de inconstitucionalidade presentes no projeto, e em atenção ao princípio da consolidação das leis”.
Em análise de mérito, a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável ressaltou que “os protetores de animais ou as instituições não governamentais que os defendem assumem papel significativo de apoio à política pública de controle populacional de cães e gatos, seja no acolhimento e nos cuidados daqueles abandonados, seja na promoção de campanhas de conscientização social acerca da importância da sua guarda responsável e da sua castração”. Considerou, ainda, que “muitos desses atores não têm condições financeiras e apoio suficientes para viabilizar esses serviços e ficam à mercê de doações particulares”. Entendeu, nesse sentido, que “a proposta de lei em exame é de fundamental importância para as políticas públicas estaduais de proteção aos animais e de saúde”.
Durante a discussão realizada na comissão de mérito, foi apresentada pelo deputado Noraldino Júnior sugestão de emenda no sentido de prever “permissão para a destinação de até 1% (um por cento) do orçamento da saúde pública à promoção de programas de esterilização de animais domésticos no Estado”. Tal proposta foi acolhida no parecer por meio da apresentação do Substitutivo nº 2.
Naquilo que compete a esta comissão analisar, cumpre observar que a possibilidade de utilização de recursos da saúde para fins de esterilização da fauna doméstica, como pretende autorizar a proposição original, condiciona-se à classificação do gasto correspondente como despesa com ações e serviços públicos em saúde. O rol de despesas que podem ser assim categorizadas é detalhado no art. 3º da Lei Complementar Federal nº 141, de 2021, que reproduzimos a seguir, in verbis:
Art. 3º – Observadas as disposições do art. 200 da Constituição Federal, do art. 6º da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e do art. 2º desta Lei Complementar, para efeito da apuração da aplicação dos recursos mínimos aqui estabelecidos, serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde as referentes a:
I – vigilância em saúde, incluindo a epidemiológica e a sanitária;
II – atenção integral e universal à saúde em todos os níveis de complexidade, incluindo assistência terapêutica e recuperação de deficiências nutricionais;
III – capacitação do pessoal de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS);
IV – desenvolvimento científico e tecnológico e controle de qualidade promovidos por instituições do SUS;
V – produção, aquisição e distribuição de insumos específicos dos serviços de saúde do SUS, tais como: imunobiológicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos médico-odontológicos;
VI – saneamento básico de domicílios ou de pequenas comunidades, desde que seja aprovado pelo Conselho de Saúde do ente da Federação financiador da ação e esteja de acordo com as diretrizes das demais determinações previstas nesta Lei Complementar;
VII – saneamento básico dos distritos sanitários especiais indígenas e de comunidades remanescentes de quilombos;
VIII – manejo ambiental vinculado diretamente ao controle de vetores de doenças;
IX – investimento na rede física do SUS, incluindo a execução de obras de recuperação, reforma, ampliação e construção de estabelecimentos públicos de saúde;
X – remuneração do pessoal ativo da área de saúde em atividade nas ações de que trata este artigo, incluindo os encargos sociais;
XI – ações de apoio administrativo realizadas pelas instituições públicas do SUS e imprescindíveis à execução das ações e serviços públicos de saúde; e
XII – gestão do sistema público de saúde e operação de unidades prestadoras de serviços públicos de saúde.
Conforme se denota da leitura do dispositivo, as atividades voltadas à esterilização da fauna doméstica não figuram expressamente nas hipóteses previstas para caracterizar os gastos correspondentes à conta de despesas com ações e serviços públicos em saúde. A esse respeito, o autor argumentou, em sua justificação, que a utilização pretendida teria amparo no inciso VI do art. 3º da Portaria do Ministério da Saúde nº 1.138, de 2014, cujo teor resgatamos, in verbis:
Art. 3º – São consideradas ações e serviços públicos de saúde voltados para a vigilância, a prevenção e o controle de zoonoses e de acidentes causados por animais peçonhentos e venenosos, de relevância para a saúde pública:
[…]
VI – desenvolvimento e execução de ações, atividades e estratégias de controle da população de animais, que devam ser executadas em situações excepcionais, em áreas determinadas, por tempo definido, para o controle da propagação de zoonoses de relevância para a saúde pública;
Da expressão destacada – qual seja, “animais peçonhentos e venenosos” – presente tanto no caput do dispositivo invocado quanto na própria ementa da portaria, de modo a definir-lhe o escopo –, depreende-se, com a devida vênia ao autor, que a norma utilizada para fundamentar a pretensão da proposta original não diz respeito aos animais da fauna doméstica. Consideramos, portanto, que não é possível categorizar, a partir da portaria em questão, os gastos decorrentes da esterilização daquela fauna como despesas com ações e serviços públicos de saúde.
Dessa maneira, resta inviabilizada, do ponto de vista orçamentário e financeiro, a aprovação da proposição na forma original, uma vez que, caso isso ocorresse, haveria risco de utilização inadequada dos recursos constitucionalmente vinculados à saúde – sob pena, inclusive, de eventual rejeição de contas por parte do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE-MG.
Quanto ao Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, entendemos que seu teor soluciona o problema supracitado, uma vez que não faz nenhuma menção à utilização de recursos vinculados à saúde para a finalidade pretendida. Ademais, o substitutivo em tela trata apenas de incorporar o estímulo à promoção de ações gratuitas de esterilização da fauna doméstica como diretriz a ser observada na aplicação da Lei nº 21.970, de 2016, de modo que sua eventual aprovação não ensejará criação de despesa nova para o erário. Por essas razões, não vislumbramos óbices de natureza orçamentária e financeira ao prosseguimento da matéria na forma proposta pela comissão jurídica.
Já em relação ao Substitutivo nº 2, da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, entendemos que a inserção realizada para permitir “a vinculação anual de até 1 % (um por cento) do orçamento da saúde pública estadual” para fins da promoção de ações gratuitas de esterilização da fauna doméstica não pode ser acolhida do ponto de vista das finanças públicas, por duas razões.
Em primeiro lugar, parte do orçamento global da saúde é composta por recursos constitucionalmente vinculados a essa política pública, de modo que uma eventual aplicação desses recursos nas ações de esterilização da fauna doméstica – o que seria possível pela redação do substitutivo – incorreria no mesmo problema já detalhado quando da análise do projeto original.
O segundo óbice diz respeito à necessidade de observância do princípio da não vinculação da receita de impostos, consagrado no inciso IV do art. 167 da Constituição da República. A vinculação de 1% do orçamento da saúde – que é composto, dentre outras, por receitas oriundas de impostos – a uma despesa específica – qual seja, a esterilização da fauna doméstica – consistiria, caso aprovada, em clara violação do princípio supracitado, uma vez que a medida não se enquadra nas exceções constitucionalmente autorizadas. A proposição, portanto, não pode, em nosso entendimento, prosperar na forma do Substitutivo nº 2, apresentado pela comissão de mérito.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 2.084/2020, em 1º turno, na forma do Substitutivo nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça, e pela rejeição do Substitutivo nº 2, da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.
Sala das Comissões, 23 de novembro de 2021.
Hely Tarqüínio, presidente e relator – Cássio Soares – Charles Santos – Ulysses Gomes.