PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 25/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Doutor Wilson Batista, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 5.080/2014, a proposição em epígrafe “assegura, no âmbito do Estado, o acesso dos diabéticos ao teste de anticorpos anti-GAD, por meio do Sistema Único de Saúde, para identificação do tipo específico de diabetes”.
Publicada no Diário do Legislativo de 13/2/2015, a matéria foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça e de Saúde.
Cabe a este órgão colegiado analisar a proposição apresentada, preliminarmente, quanto à juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em exame assegura aos diabéticos, no âmbito do Estado, o acesso à realização do teste anticorpos anti-GAD, por meio do Sistema Único de Saúde, para a identificação do tipo específico de diabetes.
O acesso ao referido teste será garantido a todo paciente que receber o diagnóstico de diabetes mediante atestado médico.
O autor explica que a apresentação da proposição tem por finalidade assegurar o acesso pelo cidadão mineiro ao exame laboratorial que possibilita a identificação do tipo específico de diabetes, para que lhe seja ofertado o tratamento adequado a essa enfermidade, ou seja, com a utilização de insulina – pacientes insulinodependentes – ou com a prescrição de medicamentos hipoglicemiantes.
Não resta dúvida de que o objetivo do projeto é nobre, mormente diante do aumento de casos de diabetes registrados nos últimos tempos. Entretanto, há que se examinar o projeto à luz do sistema de saúde vigente em nosso país, a partir das inovações preconizadas pela Constituição da República de 1988.
O referido diploma legal dispõe que a saúde é direito de todos e dever do Estado, sendo que suas ações integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as diretrizes de descentralização, com direção única em cada esfera de governo, atendimento integral e participação da comunidade. Estabelece, ainda, que o acesso a suas ações e seus serviços deve ser universal e igualitário.
No que toca à competência para legislar sobre a saúde, a Constituição dispõe que a matéria é de competência concorrente entre a União, os estados e o Distrito Federal, cabendo à União a fixação de normas gerais e, aos estados, o poder de complementar a legislação genérica, fixada pela União.
No exercício de sua competência, a União editou a Lei nº 8.080, de 1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde – SUS –, com ênfase na descentralização dos serviços prestados à sociedade, cuja responsabilidade é dividida entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Esse sistema prevê que o financiamento do SUS é de responsabilidade das três esferas de governo, sendo que a cada uma delas cabe assegurar o aporte regular de recursos ao respectivo fundo de saúde.
Tal lei prevê ainda, em seu art. 9º, que no âmbito dos estados a direção do SUS será exercida pela Secretaria de Estado de Saúde, observando-se, dessa forma, o princípio da descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo.
Constata-se, dessa forma, que a Constituição consagrou a competência administrativa e legislativa dos estados dentro do sistema de saúde traçado por ela. Entretanto, conforme anteriormente citado, a competência para administrar e dirigir o SUS no âmbito estadual é da Secretaria de Estado da Saúde.
Dessa maneira, a determinação de realização do teste de anticorpos anti-GAD pelo SUS, no âmbito do Estado, para a identificação do tipo de diabetes, constitui medida de política pública de saúde, cuja definição depende eminentemente de uma análise discricionária da autoridade competente, in casu, o Poder Executivo, a fim de se apurarem as necessidades de nossa população, observadas, ainda, as normas da União, no que tange à distribuição das competências entre os entes da Federação.
De um modo geral, existem dois tipos de diabetes mellitus. O tipo 1 (DMI), também denominado de diabetes autoimune ou insulinodependente, caracterizado pela presença de autoanticorpos na corrente sanguínea, entre eles: anti-ilhota, anti-insulina e anti-GAD. O anti-GAD e o anti-insulina apresentam alta prevalência no DMI recente e permitem detectar a doença até 8 anos antes de sua instalação. Os exames para tanto são, inclusive, indicados para parentes de primeiro grau de diabéticos diagnosticados, como medida de prevenção da doença.
A intolerância à glicose apenas se manifesta quando a quantidade de células beta está reduzida para menos de 10%. Para que isso aconteça, é necessária a presença de dois ou mais autoanticorpos (anti-ilhota, anti-GAD ou anti-insulina) para que haja um risco maior de progressão para o tipo 1.
No diabetes tipo 2, o pâncreas não produz insulina suficiente, ou o corpo não consegue usar adequadamente a insulina que ele produz. Geralmente ocorre em pessoas na idade adulta, mas, atualmente, tem sido diagnosticado também em jovens devido aos maus hábitos alimentares, sedentarismo e excesso de peso. O tratamento, normalmente, pode ser feito mediante uma alimentação adequada, prática de atividade física e uso de medicamentos orais. Em alguns casos, é necessária a utilização de insulina.
Nos casos de dúvida com relação ao diagnóstico (se o diabetes é do tipo 1 ou 2), o exame anti-GAD tem se mostrado mais sensível que o anti-ilhota e o anti-insulina.
É importante ressaltar que o exame anti-GAD não é o único capaz de diagnosticar o DMI ou a insulinodependência. Os exames anti-ilhota e anti-insulina também são utilizados para o referido diagnóstico e são fornecidos pelo SUS. Além disso, o fornecimento de insulina pelo SUS não está condicionado à realização do exame anti-GAD pelo paciente.
Dessa forma, a inclusão do exame anti-GAD na tabela de procedimentos do SUS é uma medida de cunho administrativo e discricionário, cuja definição compete ao Poder Executivo e não ao Poder Legislativo, principalmente quando se considera a constante evolução dos procedimentos médicos.
Por fim, não se pode esquecer que a medida proposta acarreta despesa para o Estado e não foi instruída com a estimativa do impacto orçamentário-financeiro, bem como não foram indicadas as dotações orçamentárias eventualmente existentes no orçamento vigente aptas a fazer frente às novas despesas.
Nesse passo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 2000, no seu art. 15, é taxativa ao considerar não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atendam às exigências estabelecidas no seu art. 16. Este prevê que a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa deverão ser acompanhados de estimativa do impacto financeiro-orçamentário, tanto no exercício em que deverão entrar em vigor quanto nos dois exercícios subsequentes. Deverão, também, ser acompanhados de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O Poder Legislativo pode e deve atuar na discussão das políticas públicas a serem implantadas em nosso Estado. Entretanto, o momento jurídico-político próprio para os parlamentares intervirem na gestão administrativa do Estado é o da apreciação, discussão e modificação da Lei Orçamentária Anual, quando emendas introdutórias ou ampliativas desse tipo de programas e projetos podem ser apresentadas pelos deputados estaduais. Esses são o momento e o caminho corretos para que sejam criados programas e projetos de iniciativa legislativa, sem sobrecarregar o nosso ordenamento jurídico com normas sem a menor condição de serem implementadas, por falta de recursos.
O projeto incorre, portanto, em vício de inconstitucionalidade, em virtude da invasão do Legislativo em seara tipicamente administrativa, reservada ao Executivo, o que viola o princípio constitucional da separação dos Poderes.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 25/2015.
Sala das Comissões, 9 de setembro de 2015.
João Alberto, presidente - Antônio Jorge, relator - Luiz Humberto Carneiro - Isauro Calais.