PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 5.194/2018
COMISSÃO DE FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Felipe Attiê, o Projeto de Lei nº 5.194/2018 acrescenta o art. 13-A à Lei nº 6.763, de 26 de dezembro de 1975. A proposição foi desarquivada nesta legislatura, a requerimento do deputado Sargento Rodrigues, nos termos do art. 180-A do Regimento Interno, mantendo-se sua autoria original.
Preliminarmente, a Comissão de Constituição e Justiça concluiu pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade da matéria na forma original.
Vem, agora, a proposição a esta comissão para dela receber parecer, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, inciso VII, alíneas “c” e “d” do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
A proposição em exame pretende acrescentar o art. 13-A à Lei nº 6.763, de 26 de dezembro de 1975, que consolida a legislação tributária do Estado e dá outras providências. O objetivo é determinar ao Poder Executivo a disponibilização, mensalmente na internet, de informações que demonstrem a forma de apuração da base de cálculo do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS – para fins de substituição tributária. As informações requeridas são: a metodologia utilizada para levantamento dos preços usualmente praticados no mercado considerado; os dados das amostras selecionadas para o levantamento dos preços; o período de realização do levantamento; as informações e outros elementos fornecidos por entidade representativa do respectivo setor e demais informações que influenciam na determinação da carga tributária efetiva ou da base de cálculo da substituição tributária.
Cabe observar que o regime de substituição tributária é uma técnica de tributação por meio da qual se atribui a determinado contribuinte a responsabilidade pelo recolhimento do imposto relativo a fato gerador praticado por terceiro. São apontadas como vantagens da substituição tributária a facilitação, a simplificação e a racionalização do controle e da fiscalização, já que ela permite a concentração da tributação de toda uma cadeia de comercialização num único momento. A responsabilidade pode ser atribuída em relação ao imposto incidente sobre uma ou mais operações ou prestações de serviços, sejam elas antecedentes, concomitantes ou subsequentes.
Quando a legislação atribui a determinado contribuinte a responsabilidade pelo pagamento do ICMS em relação às operações anteriores, isto é, quando, na cadeia de consumo, um contribuinte substitui outro do qual adquire produtos, a substituição tributária é chamada regressiva ou para trás. Quando se refere a operações concomitantes, a substituição tributária caracteriza-se pela atribuição da responsabilidade pelo pagamento do imposto a outro contribuinte, e não àquele que esteja realizando a operação ou a prestação de serviço concomitantemente à ocorrência do fato gerador. Um exemplo disso é a substituição tributária dos serviços de transportes de cargas, na qual o alienante ou remetente de mercadoria ou bem é o responsável pelo recolhimento do imposto devido na respectiva prestação de serviço de transporte rodoviário. Por sua vez, a substituição tributária progressiva ou para frente caracteriza-se pela atribuição a determinado contribuinte (normalmente o primeiro na cadeia de comercialização, o fabricante ou o importador) do pagamento do valor do ICMS incidente nas operações subsequentes com a mercadoria até sua saída destinada a consumidor ou usuário final.
A base de cálculo para fins de substituição tributária está definida no § 19 do art. 13 da Lei nº 6.763, de 1975. Conforme o referido dispositivo, em relação a operação ou prestação antecedentes ou concomitantes, a base de cálculo para fins de substituição tributária será o valor da operação ou da prestação praticado pelo contribuinte substituído. Já em relação a operação ou prestação subsequentes, a base de cálculo será obtida pelo somatório das parcelas seguintes:
– o valor da operação ou da prestação própria realizada pelo substituto tributário ou pelo substituído intermediário;
– o montante dos valores de seguro, de frete e de outros encargos cobrados ou transferíveis ao adquirente ou ao tomador de serviço;
– a margem de valor agregado, nela incluída a parcela referente ao lucro e o montante do próprio imposto, relativa a operação ou prestação subsequentes, que será estabelecida em regulamento, com base em preço usualmente praticado no mercado considerado, obtido por levantamento, ainda que por amostragem, ou através de informações e outros elementos fornecidos por entidade representativa do respectivo setor, adotando-se a média ponderada dos preços coletados.
O § 20 do mesmo artigo 13 estabelece que, tratando-se de mercadoria ou serviço cujo preço final ao consumidor, único ou máximo, seja fixado por órgão público competente, a base de cálculo do imposto, para fins de substituição tributária, será o referido preço por ele estabelecido. Já o § 21 dispõe que, existindo preço final a consumidor sugerido pelo fabricante, pelo importador ou por entidade representativa dos respectivos segmentos econômicos, poderá o regulamento estabelecer como base de cálculo esse preço.
Em sua justificação do projeto em estudo, o autor cita juristas de renome para defender “a relevância da adequada publicidade a ser dada pelo Estado quanto aos critérios utilizados para apuração da base de cálculo do ICMS”. Para ele, “esse assunto assume ainda maior relevância ao pensarmos em base de cálculo relativa à substituição tributária e, mais especificamente, ao considerarmos os combustíveis, segmento em que o Estado se vale do Preço Médio Ponderado ao Consumidor Final – PMPF –, o qual pode ser obtido com base na legislação federal e estadual, a partir de uma enumeração de critérios e de levantamento de preços”.
A Comissão de Constituição e Justiça entendeu que o Estado está autorizado a legislar sobre a matéria, a qual não está inserida entre aquelas de competência privativa do governador do Estado. Esclareceu também que o PMPF não é uma metodologia de livre escolha pelos estados, uma vez que se relaciona a um imposto que tem regramento próprio no arcabouço normativo federal. O ICMS, continuou a comissão, tem suas regras dispostas no art. 155 da Constituição Federal, na Lei Complementar Federal nº 87, de 1996, conhecida como Lei Kandir, bem como em convênios do Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz. Com base na Lei Kandir e no Código Tributário Nacional, os estados celebraram convênio com o intuito de disciplinar o procedimento para a fixação da margem de valor agregado na determinação da base de cálculo do ICMS incidente nas operações subsequentes com mercadorias sujeitas ao regime de substituição tributária. É a referida legislação federal que define a base de cálculo, para fins de substituição tributária, nos mesmos termos seguidos pelo mencionado § 19 do art. 13 da Lei nº 6.763, de 1975. Em lugar desse critério, a base de cálculo em relação às operações ou prestações subsequentes poderá ser o preço a consumidor final usualmente praticado no mercado considerado, relativamente ao serviço, à mercadoria ou sua similar, em condições de livre concorrência.
A comissão que nos antecedeu destacou o Convênio do Confaz ICMS nº 110, de 2007, que estabelece as diretrizes para a definição da base de cálculo nas operações com combustíveis. Nele está prevista a divulgação dos percentuais de margem de valor agregado no sítio do Confaz. Com relação ao PMPF, Atos Cotepe/PMPF são editados quinzenalmente para divulgar o preço a ser adotado pelas unidades federadas para os seguintes combustíveis: gasolina comum, gasolina premium, diesel S10, óleo diesel, GLP (P13), querosene de aviação, etanol combustível (AEHC), GNV, GNI e óleo combustível.
A referida comissão citou ainda disposições do Regulamento do ICMS que estabelecem a obrigação de dar ciência às entidades representativas do setor sujeito à substituição tributária do resultado encontrado na pesquisa relativa à apuração da MVA e do PMPF, bem como de fixar prazo para essas entidades se manifestarem com a devida fundamentação. Assim, concluiu que o procedimento fiscal de apuração da base de cálculo presumida para efeito do ICMS na substituição tributária é devidamente regulado.
Por fim, a comissão alerta para o fato de que “se o PMPF não retratar a dinâmica de preços de mercado, acabará por constituir modo indireto de aumento de tributo e, consequentemente, estaremos diante de afronta ao princípio da legalidade, previsto no art. 150, I, da Constituição Federal, segundo o qual é vedado ao Estado aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
De fato, quando se trata da substituição tributária para frente, em que se presume a base de cálculo da operação ou prestação subsequentes, o valor estimado e sua respectiva metodologia de cálculo assumem importância crucial para a determinação da carga tributária. A calibragem dessa estimativa é ponto crítico para se assegurar a justiça tributária. Se a base de cálculo estiver subvalorizada, obviamente a arrecadação tributária ficará aquém do que deveria. Por outro lado, se estiver supervalorizada representará majoração de imposto sem a devida autorização do Parlamento e sem a ciência da sociedade.
Embora tenha sido demonstrada a existência de arcabouço legal para estabelecer os parâmetros para a estimativa da base de cálculo para fins de substituição tributária, não se têm informações sobre quais elementos foram utilizados no cálculo que possibilitassem a sua checagem. Como o ICMS é um imposto indireto, em que o contribuinte de fato, ou seja, quem efetivamente suporta o seu ônus é o consumidor final, interessa a todos os cidadãos conhecer a sua real carga tributária. Isso porque estão sujeitos à substituição tributária produtos essenciais, como os combustíveis, que, além de amplo mercado consumidor, têm seus preços como determinantes para os de todas as outras mercadorias e para inúmeros serviços.
A transparência pretendida pelo projeto também pode ser positiva para o Poder Executivo, na medida em que fique demonstrada a correção da metodologia para apuração da base de cálculo na substituição tributária e possa ser verificada a exatidão dos cálculos realizados. Cabe ainda salientar que não vislumbramos impacto significativo na despesa pública, tendo em vista que o Poder Executivo já dispõe das informações a serem prestadas e que o meio de publicação previsto é a internet, o que minimiza, ou até mesmo afasta, custos adicionais.
CONCLUSÃO
Pelo exposto, opinamos pela aprovação do Projeto de Lei nº 5.194/2018, no 1º turno, na forma apresentada.
Sala das Comissões, 18 de maio de 2021.
Hely Tarqüínio, presidente – Laura Serrano, relatora – Cássio Soares –Doorgal Andrada – Ulysses Gomes – Zé Reis.