PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 1.164/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Alencar da Silveira Jr., a proposição em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 5.368/2014 “dispõe sobre a proibição do atraso em voos nos aeroportos do Estado”.
Publicado no Diário do Legislativo de 25/4/2015, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça, de Transporte, Comunicação e Obras Públicas e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Compete a este órgão colegiado a análise preliminar de seus aspectos jurídico, constitucional e legal, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em exame tem por objetivo proibir o atraso em voos comerciais nos aeroportos do Estado, sob pena de multa ao operador da aeronave, pessoa física ou jurídica, inclusive nos processos de alocação de slots em aeroportos coordenados e de registro de voos comerciais.
Segundo o autor da proposição, em sua justificativa, o projeto visa evitar problemas em operações nos aeroportos do Estado. Afirma que “uma aeronave que não decola no horário previsto impede que outra aeronave pouse e desembarque seus passageiros. Todos precisam estar conscientes da necessidade de respeitar os horários, de modo a evitar transtorno para todos”.
Passemos à análise da matéria sob o prisma jurídico-constitucional. Do ângulo estritamente formal, poder-se-ia dizer que, em princípio, é dado ao Estado tratar de matéria relacionada a relações de consumo, podendo discipliná-la na via da legislação concorrente, com base no disposto no art. 24, V, da Constituição da República, cujos termos são os seguintes:
“Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
V – produção e consumo”.
Todavia, um exame mais detido da matéria nos conduz à identificação de óbices de ordem jurídico-constitucional à sua aprovação. De fato, apesar de louvável o fim que move o autor da proposição, qual seja tornar mais efetiva a proteção dos direitos do consumidor, o meio escolhido para o alcance desse desiderato se mostra impróprio e juridicamente inviável, conforme buscaremos demonstrar.
A Constituição da República, em atenção ao princípio federativo, determina as competências materiais (executórias) e legislativas atinentes à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. No que se refere à exploração da atividade aeronáutica – portanto, competência material –, o Texto Constitucional determina:
“Art. 21 – Compete à União: (...)
XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
(...)
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária”.
Considerando que a execução dos serviços pressupõe a prerrogativa de legislar e normatizar a respectiva atividade, a Constituição da República, mantendo coerência e sistematicidade, atribui à União não apenas a competência material, como também a competência para legislativa sobre o tema. É o que se observa da leitura do art. 22, inciso X, da Carta Federal, que determina caber privativamente à União legislar sobre “regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima aérea e aeroespacial”.
Conforme se percebe, o Texto Constitucional reserva exclusivamente à União a atuação executória e legislativa sobre transporte aeroviário.
Assim, a Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica – CBAer – dispõe, expressamente, sobre a responsabilidade do transportador pelo dano decorrente do atraso do transporte aéreo contratado (art. 256, II).
A Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, que cria a Agência Nacional de Aviação Civil – Anac –, estabelece, em seu art. 8º, que cabe à Anac adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe, entre outras atribuições, regular e fiscalizar os serviços aéreos, os produtos e processos aeronáuticos, a formação e o treinamento de pessoal especializado, os serviços auxiliares, a segurança da aviação civil, a facilitação do transporte aéreo, a habilitação de tripulantes, as emissões de poluentes e o ruído aeronáutico, os sistemas de reservas, a movimentação de passageiros e carga e as demais atividades de aviação civil (inciso X); reprimir infrações à legislação, inclusive quanto aos direitos dos usuários, e aplicar as sanções cabíveis (inciso XXXV); e editar as instruções e os regulamentos necessários à aplicação dessa lei (XLVI) e dar-lhes publicidade.
No exercício dessas atribuições, a Anac editou a Resolução nº 141, de 9 de março de 2010, dispondo exatamente sobre as Condições Gerais de Transporte aplicáveis aos atrasos e cancelamentos de voos e às hipóteses de preterição de passageiros.
Verifica-se, portanto, que a matéria em análise se enquadra na esfera de competência da União, à qual compete privativamente regular a navegação aérea. Como se pode perceber, o serviço de transporte aéreo foi atribuído ao poder público federal. Caso a União, titular do serviço, fique submetida às regras estaduais para efetuar a prestação de um serviço de sua titularidade, não importa qual seja, restará ferido o princípio da autonomia política das unidades federativas, expresso no art. 18 da Constituição da República, que assegura autonomia aos entes políticos da Federação para que executem serviços próprios segundo normas por eles mesmos definidas.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 1.164/2015.
Sala das Comissões, 3 de junho de 2015.
Leonídio Bouças, presidente – Luiz Humberto Carneiro, relator – João Alberto – Isauro Calais – Cristiano Silveira.