PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 834/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Alencar da Silveira Júnior, a proposição em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei n° 3.604/2012, “define medidas para combater o tabagismo no Estado e proíbe o uso do cigarro e similares nos locais que menciona”.
Publicada no Diário do Legislativo em 2/4/2015, a proposição foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Prevenção e Combate ao uso de Crack e outras Drogas, de Desenvolvimento Econômico e de Fiscalização Financeira e Orçamentária, para receber parecer.
Em cumprimento do disposto no art. 173, § 2°, do Regimento Interno, foram anexados à proposição os Projetos de Lei n°s 1.755, 2.536 e 2.820/2015, de autoria, respectivamente, dos deputados Anselmo José Domingos, Gilberto Abramo e Leandro Genaro, que tratam de matérias semelhantes.
Compete agora a esta comissão, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno, examinar a juridicidade, a constitucionalidade e a legalidade da proposta.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto de lei em estudo pretende, segundo a justificação que acompanha a proposição, promover a atualização da legislação estadual em vigor referente ao tabagismo. Para tanto, objetiva adotar medidas como: coibir a comercialização de cigarros que contenham elementos que mascaram o sabor e odor da nicotina para se tornarem mais atraentes aos jovens e complementar a legislação federal que veda a comercialização de cigarros com preço abaixo dos definidos nessas normas.
A proposição é fruto do desarquivamento do Projeto de Lei n° 3.604/2012, o qual, na última legislatura, foi arquivado sem a análise desta comissão.
No que concerne à matéria, verificamos que ela se insere no âmbito da competência concorrente dos estados para legislar sobre defesa da saúde, conforme previsto no art. 24, XII. Desse modo, à União compete a edição de normas gerais e aos estados a regulamentação específica do assunto. Nesse sentido, editada norma geral pela União, as normas estaduais deverão ser particularizantes, não podendo, entretanto, contrariar as disposições gerais.
A União, no uso de sua competência legislativa, editou a Lei no 9.294, de 1996, que estabelece restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígeros, bebidas alcoólicas, medicamentos, terapias e defensivos agrícolas. Nos termos do art. 2o da referida lei, com redação dada pela Lei Federal n° 12.546, de 2011, é proibido “o uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou de qualquer outro produto fumígero, derivado ou não do tabaco, em recinto fechado, privado ou público”. Incluem-se nas disposições desse artigo as repartições públicas, os hospitais e postos de saúde, as salas de aula, as bibliotecas, os recintos de trabalho coletivo e as salas de teatro e cinema, sendo vedado o uso dos produtos em questão nas aeronaves e nos veículos de transporte coletivo.
O Decreto Federal no 2.018, de 1996, regulamentou a Lei no 9.294, de 1996. O art. 2°, inciso I, com redação dada pelo Decreto n° 8.262, de 2014, considera recinto coletivo fechado “local público ou privado, acessível ao público em geral ou de uso coletivo, total ou parcialmente fechado em qualquer de seus lados por parede, divisória, teto, toldo ou telhado, de forma permanente ou provisória”.
No âmbito do Estado, a matéria também já está regulamentada: a Lei no 7.622, de 1979, proíbe o uso de fumo em coletivos intermunicipais; a Lei nº 10.478, de 1991, proíbe fumar nos coletivos interestaduais ao longo do seu trajeto em território do Estado; e a Lei nº 12.903, de 1998, alterada pela Lei n° 18.552, de 4 de dezembro de 2009, define medidas para combater o tabagismo no Estado e proíbe o uso do cigarro e similares em recintos fechados de uso coletivo públicos e privados localizados no Estado. Para os efeitos da lei, entende-se por recinto de uso coletivo o local destinado à utilização permanente e simultânea por diversas pessoas. Observado o disposto na Lei Federal nº 9.294, de 15 de julho de 1996, poderão ser destinadas à prática do tabagismo, nos recintos a que se refere, áreas isoladas por barreira física, que tenham arejamento suficiente ou sejam equipadas com aparelhos que garantam a exaustão do ar para o ambiente externo.
Analisando a proposição, verificamos que ela pretende, entre outras medidas, revogar a Lei n° 12.903, de 1998, que regulamenta o assunto, e editar uma nova norma contendo inúmeros dispositivos semelhantes a disposições previstas nas legislações estadual e federal; entendemos, contudo, que a Lei n° 12.903 não deve ser revogada, mas sim aprimorada.
Para tanto, apresentamos ao final do parecer o Substitutivo n° 1, aprimorando a legislação já vigente e adequando-a à técnica legislativa e à legislação estadual e federal.
No substitutivo, deixamos de acolher os dispositivos semelhantes vigentes nas legislações estadual e federal, uma vez que é desnecessária a sua reprodução e verificamos que, apesar de o art. 1° da Lei n° 12.903 falar sobre medidas restritivas, elas estariam esparsas pelo corpo da lei, razão pela qual sugerimos a inclusão do art. 2°-A, para concentrar tais medidas em um único dispositivo.
Deixamos de acolher as medidas restritivas consistentes na proibição de comercialização de produtos, uma vez que é necessária a atuação normativa da União para a edição de norma regulamentadora de caráter nacional, porque não se pode, a título de proteção e defesa da saúde, pretender usurpar competência legiferante da União para legislar sobre, entre outros assuntos, o comércio interestadual.
Sobre a competência suplementar dos estados, o Supremo Tribunal Federal – STF – se manifestou na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI n° 3.645-PR –, por meio da qual se impugnava norma estadual paranaense que, a pretexto de suplementar norma federal, teria extrapolado os limites constitucionais para tanto. O STF julgou procedente a ação, afirmando que não poderia o estado “inaugurar regulamentação paralela e explicitamente contraposta à legislação federal vigente”, sob pena de substituição, e não de suplementação, das regras, extrapolando, assim, “da autorização constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso verificadas na legislação federal”.
Ainda, ressaltamos decisão recente do plenário do STF na ADI n° 3.813 (DJE de 20/4/2015), cujo raciocínio pode ser aplicado ao caso em estudo: “É formalmente inconstitucional a lei estadual que cria restrições à comercialização, à estocagem e ao trânsito de produtos agrícolas importados no Estado, ainda que tenha por objetivo a proteção da saúde dos consumidores diante do possível uso indevido de agrotóxicos por outros países. A matéria é predominantemente de comércio exterior e interestadual, sendo, portanto, de competência privativa da União (CF, art. 22, inciso VIII). 2. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da inconstitucionalidade das leis estaduais que constituam entraves ao ingresso de produtos nos Estados da Federação ou a sua saída deles, provenham esses do exterior ou não (cf. ADI nº 280, Rel. Min. Francisco Rezek, DJ de 17/6/1994; e ADI nº 3.035, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 14/10/2005)”.
É importante ainda destacar trecho do voto do relator da mencionada ADI, o ministro Dias Toffoli: “Seria claramente inconveniente que, em uma federação, cada estado-membro pudesse dispor, como bem lhe aprouvesse, sobre uma particular política de comércio exterior, ou interestadual, definindo os produtos que podem ingressar em seu território e as respectivas condições para esse ingresso. Avulta, como bem salienta Ives Gandra Martins, um 'peculiar interesse federal', o qual justifica seja a matéria regulada pela União, de sorte a permitir a 'uniformidade do fluir das operações dos agentes econômicos em ambos os comércios, que transcendem às barreiras da Nação e dos Estados' (Comentários à Constituição do Brasil. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2001. v. 3, Tomo I, p. 305).
Também a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal tem sido firme em casos semelhantes, afastando, por violação ao art. 22, inciso VIII, da Constituição, as leis estaduais que constituam entraves ao ingresso ou à saída de produtos dos Estados da Federação, provenham eles do exterior ou não”.
Sugerimos também nova redação ao art. 2° da referida Lei n° 12.903, de 1998. Tal sugestão amplia a abrangência da promoção das campanhas e das ações de informação sobre os males causados pelo tabagismo, que devem ser realizadas, preferencialmente, nas semanas em que recaírem o Dia Nacional de Combate ao Fumo e o Dia Mundial sem Tabaco, celebrados, respectivamente, nos dias 29 de agosto e 31 de maio, para incluir data estabelecida pela Organização Mundial da Saúde – OMS.
Além disso, suprimimos a previsão de afixação de cartazes prevista no inciso II do art. 2° da Lei n° 12.093, de 1998, uma vez que, em que pese à competência concorrente do Estado para legislar sobre o assunto, observa-se que o projeto em exame busca dar um status legal à matéria que, por sua natureza, é de caráter eminentemente administrativo, situada no campo de atuação do Poder Executivo.
A afixação de cartaz, na verdade, se configura na publicização de informação de interesse público ou de campanha, ou seja, na verdade, cuida de um aspecto da comunicação governamental que abrange as atividades e as ações desenvolvidas pela administração pública e pelos seus órgãos, visando colocar-se junto à opinião pública, democratizando as informações de interesse da sociedade, prestando contas de seus atos e dando efetividade às ações administrativas.
Não há como negar a necessidade de as instituições governamentais divulgarem seus planos, projetos, deliberações, atos e políticas públicas, também como forma de dar efetividade ao princípio da publicidade. Entretanto, tal necessidade deve ser avaliada pelo órgão responsável pela administração do interesse público, sempre atento às suas possibilidades e às necessidades concretas da população. Vê-se que, na maior parte dos casos, cabe ao Executivo, no uso da discricionariedade que lhe foi conferida pela Constituição, a realização de tais medidas. O Poder Legislativo deve atuar no plano da abstração e da generalidade; não podendo, portanto, determinar a implementação de programa ou ação governamental, sob pena de invadir a competência do Executivo, violando o princípio da separação dos Poderes.
Além disso, sugerimos a revogação do art. 4° da Lei n° 12.093, de 1998, que prevê que “nos estabelecimentos aos quais se aplica esta Lei é obrigatória a afixação e a manutenção, em locais de fácil visibilidade, de avisos, placas ou cartazes alusivos à proibição da prática do tabagismo”.
Pelos mesmos motivos deixamos de acolher a sugestão contida no Projeto de Lei n° 2.820/2015.
Na redação sugerida ao art. 2° da Lei n° 12.093, excluímos a previsão de inclusão, no conteúdo curricular das escolas de ensinos fundamental e médio, conteúdo relacionado com os males causados pela prática do tabagismo, em conformidade com posicionamento recente do STF que considerou inconstitucional norma de iniciativa parlamentar que interferia no currículo escolar. Confira-se:
“Ementa: Agravo regimental no recurso extraordinário. Competência do relator para negar seguimento a recurso manifestamente inadmissível. Lei municipal de iniciativa parlamentar. Introdução de matéria no conteúdo programático das escolas das redes municipal e privada de ensino. Criação de atribuição. Professor. Curso de formação. Regime do servidor. Aumento de despesa. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Prerrogativa do chefe do Poder Executivo. Precedentes. 1. É competente o relator (arts. 557, caput, do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para negar seguimento 'ao recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior'. 2. Ofende a Constituição Federal a lei de iniciativa parlamentar que cria atribuições para órgãos públicos e que trata do provimento de cargos e do regime jurídico dos servidores públicos, uma vez que, no caso, cabe ao chefe do Poder Executivo, privativamente, a deflagração do processo legislativo. 3. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de padecer de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que, ao tratar de tema relativo a servidores públicos, acarreta aumento de despesa para o Poder Executivo. 4. Agravo regimental não provido.(RE 395912 AgR, Relator(a): Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 6/8/2013, Acórdão Eletrônico Dje-185; Divulg 19/9/2013 Public 20/9/2013).
Ressalte-se que na jurisprudência, especialmente do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, também são encontrados precedentes que abonam a tese contrária à interferência legislativa no currículo escolar. Foi apontada como causa de inconstitucionalidade da norma o vício de iniciativa. Segundo a corte estadual, a inclusão de disciplina constitui atividade tipicamente administrativa, portanto de competência privativa do Poder Executivo. Em algumas hipóteses, além do citado argumento, foi também utilizado como fundamento para a declaração de inconstitucionalidade da norma o fato de que a inclusão de disciplina implica aumento de despesas, violando o princípio da prévia dotação orçamentária (Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 10.422, de 2012, do Município de Belo Horizonte. - Representação procedente; TJMG – Ação Direta Inconst 1.0000.13.024915-4/000, Relator(a): Des.(a) Heloisa Combat, Órgão Especial, julgamento em 26/3/2014, publicação da súmula em 15/4/2014).
Observamos por fim que, por força da Decisão Normativa da Presidência n° 12, de 2003, esta comissão também deve se manifestar sobre os projetos anexados à proposição.
Em relação ao Projeto de Lei n° 2.536/2015, que propõe a exclusão do § 3° do art. 3° da referida Lei n° 12.903, de 1998, informamos que tal medida foi acolhida no substitutivo apresentado, visando a adequar a proposição à proibição contida na Lei Federal n° 9.294, de 1996, que proíbe os fumódromos.
Em relação às demais proposições anexadas, por se tratarem de matérias semelhantes, os fundamentos anteriormente expostos também a elas se aplicam.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 834/2015 na forma do Substitutivo n° 1, a seguir redigido.
SUBSTITUTIVO N° 1
Altera a Lei n° 12.903, de 23 de junho de 1998, que define medidas para combater o tabagismo no Estado e proíbe o uso do cigarro e similares nos locais que menciona.
A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:
Art. 1° – O art. 2° da Lei n° 12.903, de 23 de junho de 1998, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 2° - As medidas educativas objetivam esclarecer a população acerca dos males causados pelo tabagismo, compreendendo, entre outras, a promoção de campanhas e ações de informação com o objetivo de esclarecer a população acerca dos males causados pelo tabagismo, preferencialmente, nas semanas em que recaírem o Dia Nacional de Combate ao Fumo e o Dia Mundial sem Tabaco, celebrados, respectivamente, nos dias 29 de agosto e 31 de maio.”.
Art. 2° – Fica acrescentado à Lei n° 12.903, de 1998, o seguinte art. 2°-A:
“Art. 2°-A – As medidas restritivas a que se refere o art. 1° compreendem:
I – a proibição da prática do tabagismo em recintos fechados de uso coletivo públicos e privados localizados no Estado, na forma dos arts. 3°, 3°-A e 3°-B;
II – a proibição da comercialização de cigarros em farmácias e drogarias, nos termos da Lei nº 18.679, de 23 de dezembro de 2009.”.
Art. 3° – Ficam revogados o § 3° do art. 3° e o art. 4° da Lei n° 12.903, de 1998.
Art. 4° – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Comissões, 27 de abril de 2016.
Leonídio Bouças, presidente – Bonifácio Mourão, relator – Cristiano Silveira – Luiz Humberto Carneiro – Isauro Calais.