PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 3.256/2021
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
O projeto de lei em tela, de iniciativa do governador do Estado, “altera o Anexo da Lei nº 18.692, de 30 de dezembro de 2009, que uniformiza os critérios de gestão e execução para transferência gratuita de bens, valores ou benefícios por órgãos e entidades da administração pública estadual, compreendidos no âmbito dos programas sociais da administração pública estadual, compreendidos no âmbito dos programas sociais que especifica”.
Publicada no Diário do Legislativo em 29/10/2021, foi a proposição distribuída às Comissões de Constituição e Justiça e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Vem agora o projeto a esta comissão, para receber parecer quanto aos aspectos de sua juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do disposto no art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto de lei em análise tem por finalidade alterar o anexo da Lei nº 18.692, de 30 de dezembro de 2009, que uniformiza os critérios de gestão e execução para transferência gratuita de bens, valores ou benefícios por órgãos e entidades da administração pública estadual, compreendidos no âmbito dos programas sociais que especifica.
A mensagem que encaminha a proposta informa que: “(…) o projeto de lei tem por finalidade alterar o Anexo da Lei n° 18.692, de 2009, que contém a lista de programas considerados sociais para fins de transferência gratuita de bens, valores ou benefícios por órgãos e entidades da Administração Pública estadual durante o período eleitoral. A alteração faz-se necessária para atualizar tais programas, em virtude da Lei n° 23.578, de 15 de janeiro de 2020, que instituiu o Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG – para o quadriênio 2020-2023, trazendo uma nova carteira de programas de governo para o período, bem como de suas revisões”.
Em primeiro lugar, conforme destacado no parecer desta comissão quando da tramitação do projeto que deu origem à Lei nº 18.692, de 2009, cujo anexo se pretende agora modificar, a iniciativa do governador do Estado é coerente com o sistema constitucional, não se verificando vício formal no que toca à deflagração do presente processo legislativo, que se ampara no art. 65 da Constituição Estadual. Além disso, o disciplinamento de critérios para gestão e execução de programas sociais realizados pelo Executivo estadual enquadra-se no âmbito da competência legislativa do Estado, por força de sua prerrogativa de autoadministração, prescrita no art. 25 da Constituição da República.
A referida Lei nº 18.692 foi editada com o intuito de harmonizar critérios gerais de gestão e execução, trazendo maior segurança para os operadores de transferências gratuitas de bens, valores ou benefícios pela administração, bem como de reforçar as limitações à execução dos programas sociais em ano de eleição para mandato eletivo.
No que tange às questões eleitorais, cumpre ressaltar que a Lei Federal nº 9.504, de 1997, determina, em seu art. 73, § 10, que: “no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa”.
Em relação à abrangência do dispositivo, o Tribunal Regional de Santa Catarina – TRE-SC – assim se manifestou:
“Consulta – Prefeito – Legitimidade – Conhecimento – conduta vedada a agente político – art. 73, §10, da Lei das Eleições – vedação à agente público municipal quanto à distribuição de bens, valores e benefícios aos administrados em ano eleitoral, ainda que se trate de pleito estadual – Resposta Negativa.Vistos, etc.,
Resolvem os Juízes do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, por maioria de votos (…) em conhecer da consulta e a ela responder que a conduta veda prevista no art. 73, §10, da Lei das Eleições, não contém restrição quanto ao seu alcance, sendo aplicável a todos os agentes públicos da esfera municipal, estadual e federal, independentemente da circunscrição do pleito (estadual, municipal ou federal), nos termos acima consignados”. (Consulta n° 1695-65.2010.6.24.0000. Resolução n° 7.779, julgado em 26/04/2010).
O Tribunal Superior Eleitoral – TSE –, por sua vez, em caso no qual se discutia se, em ano eleitoral, a ampliação de programa social já em execução configurava a conduta vedada pelo art. 73, § 10, da Lei Federal n° 9.504/97, assim decidiu:
“Agravo regimental. Recurso especial. AIJE. Art. 73, § 10, da Lei n° 9.504/97. Programa social. Cestas básicas. Autorização em lei e execução orçamentária no exercício anterior. Aumento do benefício. Conduta vedada não configurada.
1. A continuação de programa social instituído e executado no ano anterior ao eleitoral não constitui conduta vedada, de acordo com a ressalva prevista no art. 73, §10, da Lei n° 9.504/97.
2. Consta do v. acórdão recorrido que o 'Programa de Reforço Alimentar à Família Carente' foi instituído e implementado no Município de Santa Cecília/SC em 2007, por meio da Lei Municipal nº 1.446, de 15 de março de 2007, de acordo com previsão em lei orçamentária de 2006. Em 19 de dezembro de 2007, a Lei Municipal n° 1.487 ampliou o referido programa social, aumentando o número de cestas básicas distribuídas de 500 (quinhentas) para 761 (setecentas e sessenta e uma).
3. No caso, a distribuição de cestas básicas em 2008 representou apenas a continuidade de política pública que já vinha sendo executada pelo município desde 2007. Além disso, o incremento do benefício (de 500 para 761 cestas básicas) não foi abusivo, razão pela qual não houve ofensa à norma do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97.
4. Agravo regimental desprovido.
Acordam os ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por unanimidade, em negar provimento ao agravo regimental, nos termos das notas de julgamento”. (AI no REsp n° 9979065-51.2008.6.24.0051).
A norma analisada, portanto, garante a continuidade das ações sociais já em andamento no Estado, por meio da atualização da legislação em vigor. Tal atualização faz- -se necessária em razão das alterações sofridas no PPAG para os próximos anos, uma vez que este é o instrumento governamental adequado para sistematizar, para um período de quatro anos e de modo regionalizado, todos os programas e as ações que o governo pretende desenvolver.
É importante ressaltar que o art. 1°, § 3°, da Lei n° 18.692, de 2009, prevê que: “As adaptações, alterações e atualizações dos programas sociais revistos no Anexo desta Lei, quando necessárias, serão regulamentadas por decreto do Poder Executivo, de modo a compatibilizá-los com o PPAG e suas revisões anuais”.
Em relação aos novos programas, não há impedimento para a sua aprovação. Contudo, não poderão ser executados no próximo ano, sob pena de violação ao disposto no art. 73, § 10, da Lei das Eleições.
Já no que se refere à alteração dos programas, algumas ressalvas merecem ser feitas, uma vez que a incidência ou não do referido art. 73, § 10°, da Lei n° 9.504/1997 deverá ser analisada caso a caso, levando-se em consideração se a “substância”, o conteúdo ou a finalidade permanece.
É possível que haja alteração, como, por exemplo, na nomenclatura do programa sem que isso configure alteração da sua finalidade ou do seu conteúdo principal. Ainda, podemos citar o caso decidido pelo TSE, no qual houve a ampliação dos beneficiários do programa, o que representou “apenas a continuidade de política pública que já vinha sendo executada pelo município”. Nesse sentido aponta o parágrafo único do art. 9º da Lei nº 18.692/2009:
“Art. 9º –
(…)
Parágrafo único – A manutenção de programa social previsto em um Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG – no PPAG seguinte, ainda que com denominação distinta, implica na manutenção, no que couber, de suas normas regulamentares, salvo disposição em contrário”.
Desse modo, entendemos que a citada vedação contida no art. 73, § 10, da Lei n° 9.504 deve ser aplicada: aos novos programas, que ainda não foram implementados pelo Poder Executivo no ano anterior às eleições, e àqueles que tiverem a sua natureza alterada substancialmente, de maneira que os descaracterize, mesmo que permaneçam com o mesmo nome e ainda que já estejam em execução durante o prazo mencionado. Na oportunidade, informamos que a análise pormenorizada da nomenclatura dos programas será feita pela comissão de mérito competente.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 3.256/2021.
Sala das Comissões, 4 de novembro de 2021.
Sávio Souza Cruz, presidente – Cristiano Silveira, relator – Guilherme da Cunha – Zé Reis – Ione Pinheiro – Fernando Pacheco.