PARECER PARA O 1º TURNO DO PROJETO DE LEI Nº 395/2015
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA
RELATÓRIO
De autoria do deputado Arlen Santiago, a proposição em epígrafe, resultante do desarquivamento do Projeto de Lei nº 4.508/2013, dispõe sobre a normatização da distribuição de aparelhos, medicamentos e insumos para diabéticos e hipertensos e dá outras providências.
Publicada no Diário do Legislativo de 26/2/2015, a matéria foi distribuída às Comissões de Constituição e Justiça, de Saúde e de Fiscalização Financeira e Orçamentária.
Cabe a esta comissão analisar, preliminarmente, a proposição ora apresentada quanto aos seus aspectos jurídico, constitucional e legal, nos termos do art. 188, combinado com o art. 102, III, “a”, do Regimento Interno.
FUNDAMENTAÇÃO
O projeto em análise estabelece para o Estado a obrigação de garantir aos diabéticos e hipertensos, por meio da Secretaria de Saúde, acesso a tecnologias avançadas, exames, medicamentos, equipamentos e insumos para a aplicação de insulina (art. 1º).
No art. 2º, atribui-se à Secretaria de Estado de Saúde a competência para a substituição de aparelhos defeituosos. O art. 3º dispõe sobre processos de obtenção das chamadas “insulinas especiais”. O art. 4º institui a carteira de informação do paciente diabético. E o art. 5º determina a obrigatoriedade da realização do Teste de Glicemia Capilar em todo atendimento de urgência e emergência.
Há que se examinar o projeto à luz do sistema de saúde vigente no País a partir das inovações preconizadas pela Constituição da República de 1988. De acordo com a Constituição, a saúde é direito de todos e dever do Estado, cujas ações devem ser organizadas em um sistema único de saúde em uma rede regionalizada e hierarquizada. O sistema é descentralizado, com direção única em cada esfera de governo, atendimento integral e participação da comunidade. Ainda segundo a Constituição da República, o acesso às ações e aos serviços do sistema deve ser universal e igualitário.
No que toca à competência para legislar sobre a saúde, a Constituição dispõe que a matéria é de competência concorrente entre a União, os estados e o Distrito Federal, cabendo à União a fixação de normas gerais, e aos estados, o poder de complementar a legislação genérica, fixada pela União.
No exercício de sua competência, a União editou a Lei nº 8.080, de 1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde – SUS –, com ênfase na descentralização dos serviços prestados à sociedade, cuja responsabilidade é dividida entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Este sistema prevê que o financiamento do SUS é de responsabilidade das três esferas de governo, sendo que a cada uma delas cabe assegurar o aporte regular de recursos ao respectivo fundo de saúde.
A Lei nº 8.080 prevê, ainda, em seu art. 9º, que no âmbito dos estados a direção do Sistema Único de Saúde será exercida pela Secretaria de Estado de Saúde, observando-se, dessa forma, o princípio da descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo.
Embora a Constituição da República tenha atribuído competência aos estados para legislar sobre saúde, constata-se, pela análise da Lei nº 8.080, que a administração e organização do SUS em âmbito estadual cabe à Secretaria de Estado de Saúde. Dessa maneira, a distribuição de medicamentos, equipamentos e insumos para o controle e o tratamento dos pacientes diabéticos constitui medida de política pública de saúde, cuja definição depende eminentemente de uma análise discricionária da autoridade competente, no caso, o Poder Executivo, não cabendo ao Poder Legislativo deflagrar normas nesse campo.
Ademais, a Lei Federal nº 11.347, de 27/9/2006, já garante aos portadores de diabetes o acesso gratuito, por meio do SUS, aos medicamentos para o tratamento da doença e aos materiais necessários à aplicação e ao monitoramento da glicemia capilar.
Em âmbito estadual, a Lei nº 14.533, de 27/12/2002, que institui a política estadual de prevenção do diabetes e de assistência integral à saúde da pessoa portadora da doença, estabelece como diretriz da política “o direito às medicações, aos instrumentos e aos materiais de autoaplicação e autocontrole, visando a garantir a maior autonomia possível por parte do usuário”. Conforme informação constante do site da Secretaria de Estado de Saúde, o órgão distribui, por meio da Farmácia de Minas, insulina, tiras reagentes e aparelhos para o tratamento dos pacientes diabéticos.
Além disso, o governo do Estado mantém o programa Hiperdia, de assistência programada na rede de atenção aos hipertensos, diabéticos e usuários com doença renal crônica. No Plano Plurianual de Ação Governamental 2012-2015 – exercício 2013, no programa Hiperdia, há duas ações para atender aos acometidos por essas doenças: a Ação 4145 – Atenção à Saúde de Pacientes com Hipertensão e Diabetes – e a Ação 1168 – Implantação de Centros Hiperdia Minas.
Constata-se, portanto, que o projeto sob análise visa instituir medidas similares às do Programa Hiperdia Minas. Assim, a proposição cuida de ações de caráter eminentemente administrativo voltadas para a política pública estadual de saúde, em flagrante invasão da competência do Poder Executivo.
Sobre a obrigatoriedade do Teste de Glicemia Capilar, é importante ainda esclarecer que, segundo a literatura médica, o diabetes mellitus é diagnosticado mediante monitoramento da glicemia no sangue por exame laboratorial. A verificação da glicemia capilar por meio dos glicosímetros visa ao monitoramento da terapia medicamentosa dos pacientes já diagnosticados como diabéticos e não é usada como instrumento para diagnosticar a doença.
É importante ressaltar que o Projeto de Lei nº 4.508/2013, desarquivado por esta proposição, por requerimento da Comissão de Fiscalização Financeira, foi baixado em diligência à Secretaria de Estado de Saúde para que esta se manifestasse sobre ele. Conforme detalhado ofício publicado em 29/5/2014, a secretaria se pronunciou contra a aprovação do projeto. Dentre os vários motivos elencados, a Superintendência de Assistência Farmacêutica destacou que o Sistema Único de Saúde – SUS – garante a assistência integral, inclusive a farmacêutica, aos pacientes portadores de diabetes e hipertensão norteado por políticas nacional e estadual, resoluções e deliberações e que, conforme a Lei Federal n° 12.401, de 2011, a incorporação de novos medicamentos e insumos no SUS é de responsabilidade da Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias – Conitec –, departamento do Ministério da Saúde, que tem capacidade e autonomia para realização das incorporações. A Superintendência de Redes de Atenção à Saúde também se posicionou contrária à aprovação da matéria, esclarecendo que não há evidências científicas conclusivas acerca dos benefícios da utilização de tecnologias indicadas no projeto, como a terapia de bomba de insulina e as “insulinas especiais” e que o teste de glicemia capilar não é considerado eficaz para realização do diagnóstico do diabetes mellitus. Asseverou que o Poder Executivo já garante os medicamentos e insumos necessários à assistência aos diabéticos e que medidas como a padronização de agulhas para maior conforto do paciente já estão sendo discutidas pelas coordenações da SES.
Ademais, quando se determina a obrigatoriedade de garantir aos diabéticos e hipertensos acesso a tecnologias avançadas, exames, todos os tipos de medicação disponíveis, equipamentos e seus respectivos insumos para a aplicação de insulina, de acordo com a necessidade de cada paciente, gera-se impacto financeiro para o erário e não se coaduna à política universal do SUS, ou seja, traz um aumento de despesas para o Estado. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – determina, em seu art. 16, que a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa serão acompanhados de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes e de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – estimativa e declaração que não acompanham o projeto em análise. Assim, tem-se que a proposição descumpre o art. 16 da LRF.
Portanto, entendemos que o projeto em análise não pode prosperar nesta Casa, na medida em que invade seara reservada à União, ao Poder Executivo, fere a Lei de Responsabilidade Fiscal e em nada inova o mundo jurídico.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, concluímos pela antijuridicidade, inconstitucionalidade e ilegalidade do Projeto de Lei nº 395/2015.
Sala das Comissões, 22 de abril de 2015.
Leonídio Bouças, presidente e relator - Isauro Calais - Bonifácio Mourão - Luiz Humberto Carneiro.