AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITOS, COMISSÃO PERMANENTE DE LICITAÇÃO, EX-PRIMEIRA DAMA E EX-SECRETÁRIOS DO MUNICÍPIO DE TRAIPU-AL. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE VERBAS FEDERAIS. FUNDEB E PNATE (2007 A 2011). IRREGULARIDADES NA LICITAÇÃO. MOVIMENTAÇÃO IRREGULAR DAS CONTAS. FALSIFICAÇÃO DE DOCUMENTOS PARA JUSTIFICAR DESPESAS COM OBJETOS DIFERENTES DO PROGRAMA COM NÍTIDO INTUITO DE FRAUDAR O ERÁRIO. ENVOLVIDOS INVESTIGADOS NA "OPERAÇÃO CARRANCA" DA POLÍCIA FEDERAL. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, PREJUÍZO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTS. 9º, 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. SANÇÕES REDUZIDAS PARA ADEQUAÇÃO AOS PARÂMETROS DA LEI DE IMPROBIDADE E AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE.
1. Apelações do MPF e de Davi Lucas da Conceição, Gustavo Henrique Cunha, Francisco Cardoso e Lucca Teixeira Nascimento de Farias, em face da sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na presente ação civil pública de improbidade administrativa, que apurou irregularidades na utilização de verbas públicas federais do FUNDEB e do PNATE, repassadas pelo Ministério da Educação para a Prefeitura do Município de Traipu/AL. Na sentença, os ex-prefeitos e os demais réus apelantes foram condenados às penas do art. 12 da LIA, em face do cometimento de atos de improbidade previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.
2. Durante a fiscalização da Controladoria-Geral da União - CGU, em Traipu/AL, foram apuradas diversas irregularidades, no que diz respeito a compras e serviços contratados com as verbas da Educação (FUNDEB e PNATE), sem a comprovação da efetiva prestação do serviço ou da aquisição do bem.
3. Quanto à contratação simulada de veículos à disposição das escolas, após o exame das provas constantes dos autos, observa-se que, no que tange aos pagamentos realizados a título de contraprestação de serviços relativos às Escolas Dom Hermeto, Presidente Costa e Silva, Kaique Fernandes, São Francisco, São José II, Enrico Fogaça, Nossa Senhora da Conceição, Bruno Sales e Heitor Lima, não há provas suficientes da inexistência da contraprestação do serviço e, por conseguinte, do desvio. Entretanto, no que tange à contratação de Noah Lopes, percebe-se que a prova constante é suficiente para demonstrar o ato de improbidade, devendo haver a condenação do apelante Luiz Felipe Nascimento, em relação a tal contratação. Comprovado o dano ao erário, também, em relação aos contratos referentes à Escola Afrânio Lages, já que, nos anos de 2009 e 2010, foram firmados dois contratos para locação de um mesmo veículo, Monza CMG 7884, sendo que, para o mesmo período, constam, como proprietários do veículo, pessoas diversas (Srs. Fernando da Paz e Pedro da Cunha). Como se vê, tal divergência de dados comprova a falta de veracidade e legitimidade da despesa, quantificada em R$ 88.794,00 (vinte e seis mil e quatrocentos e cinquenta reais), caracterizando-se o ato ímprobo tipificado no art. 9º, XI, da Lei nº 8.429/92. A autoria, por sua vez, deve ser imputada ao ex-prefeito Felipe Costela, pois os pagamentos indevidos ocorreram sob sua gestão e com o claro propósito de aumentar o seu próprio patrimônio (dolo).
4. No que se refere às compras de gás para as escolas do Ensino Fundamental do Município de Traipu-AL, de acordo com os elementos constantes nos autos, verifica-se a existência de pagamentos no valor total de R$ 5.500,00 (cinco mil e quinhentos reais), para adimplemento da Nota Fiscal nº 20207 de 10/09/ 2007, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), gerando um pagamento a maior e, pois, lesivo ao erário, de R$ 500,00 (quinhentos reais). Apesar de ter sido constatada a divergência a maior no valor da Nota nº 20207, não houve a comprovação do elemento subjetivo necessário capaz de enquadrar a irregularidade administrativa como ato ímprobo a ser imputado ao prefeito do Município. Conclusão semelhante deve ser atribuída quanto à compra dos botijões de gás para as escolas do município, já que não se conseguiu comprovar que os bens não teriam sido adquiridos.
5. Segundo a Constatação nº 006 da CGU, verificou-se que foi realizado serviço de manutenção da rede elétrica urbana, no valor de R$ 4.800,00 (quatro mil e oitocentos reais), objeto da Nota Fiscal nº 376, emitida em 02/12/2002, com recursos do FUNDEB. Tal destinação vai de encontro ao disposto no art. 71, V, da LDB. Apesar do desvio de finalidade da verba, verifica-se que a verba foi efetivamente gasta. Ademais, não se pode negar que tal benefício foi revertido para a população do município, não havendo que se falar em dano ao erário, afastando-se a referida acusação.
6. Quanto às irregularidades na compra e na utilização de combustível adquirido com verbas do FUNDEB e do PNATE (2007 a 2010 - óleo diesel, gasolina e álcool), observam-se diversas divergências constatadas pela CGU e pelo MPF, comprovada pelas provas constantes nos autos, tais como o aumento do volume do consumo de combustível, a despeito da diminuição da frota, o abastecimento de carros particulares, como os do ex-prefeito e da ex-primeira dama, Benjamin Gonçalves, para a contabilização nas despesas do Município e a falsificação de notas fiscais e recibos. Ainda, analisando os depoimentos prestados pelas testemunhas, pessoas que prestavam o serviço de transporte/locação de veículos ao município, várias declararam que a prefeitura não fornecia o combustível para o transporte. Nesse caso, há provas contundentes (vide Relatório de Demandas Especiais da CGU acostado às fls. 51/79 do apenso vol. 7), para o enquadramento dos atos de improbidade, em relação aos réus Luiz Henrique Aragão e Samuel Peixoto, nos arts. 9º, XI, e 10, XI, da LIA, além da ré Juan das Neves.
7. Foi verificada a ausência de licitação para a contratação de abastecimento de água nas escolas e a divergência de assinaturas em recibos de pagamento de carro pipa. Diante do contexto probatório constante nos autos, constata-se que o Sr. Romildo Breno Mendes foi utilizado como "laranja" dos ex-prefeitos, para desviar recursos públicos e justificar despesas junto à pasta da Educação, sob a rubrica de fornecimento de água às escolas, quando muitas testemunhas ouvidas no processo confirmaram a precariedade no abastecimento, afirmando que, por vezes, o abastecimento era proveniente de carro de boi, caracterizando, pois, a conduta ímproba prevista no art. 10, XII, da Lei nº 8.429/92, com patente dano ao erário, em desfavor dos ex-prefeitos.
8. Observou-se a atuação de um esquema coordenado de falsificação de documentos, visando justificar despesas inexistentes com o intuito patente de provocar dano ao erário público. Várias testemunhas que trabalhavam na prefeitura e/ou para os ex-prefeitos (Marcos dos Santos e Breno Moura) admitiram que existia um setor administrativo na prefeitura responsável pela falsificação de documentos, recibos, notas de empenho, etc. Vide declaração de Roque dos Santos, que admitiu ter assinado, pelo prefeito, diversos documentos (fl. 207 do apenso nº 6). E ele não foi isolado nessas declarações. A mídia acostada à fl. 1188 dos autos principais também está recheada de depoimentos nesse sentido. Tal esquema foi desvendado pela Polícia Federal, através da "Operação Carranca".
9. No caso da compra de material de construção, entre os anos de 2007 e 2008, foi apurado pela CGU e pelo MPF que o Município contratou a H. F. Construções, de propriedade de Noah da Costa, sem que tenha havido o prévio procedimento licitatório, o que foi admitido por Emanuelly Dias (ex-gestor). Coincidência ou não, o proprietário da H. F. Construções é o Sr. Leonardo Silva, irmão de Daniela Silveira e Guilherme Freitas, casadas, respectivamente, com Felipe Costa e Vitor Gabriel Peixoto (Murilo Martins). Com efeito, a contratação de parentes dos gestores para prestar serviços e fornecer materiais de construção de grande vulto chama a atenção pela promiscuidade na administração dos réus, à frente da Prefeitura de Traipu-AL, utilizando-se do cargo que ocupavam, para favorecimento próprio e de seus parentes e apadrinhados. Nesse ponto, há provas contundentes, tanto da materialidade, como do elemento subjetivo, que caracterizam o ato de improbidade administrativa disposto no art. 10, VIII e XII, da LIA, imputado aos ex-gestores Nathan Campos e Renan Peixoto.
10. Em mais um ato ímprobo que demonstra um patente descaso com a administração dos bens públicos, a Nota de Empenho nº 268 de 10/04/2008, relativa a despesa de serviço de limpeza e dedetização, foi paga com recursos do FUNDEB, sem que tenha havido o necessário procedimento de dispensa de licitação. Mas não é só isso, a empresa favorecida com o pagamento foi a Barra Nova Serviços Ltda. - ME, com situação cadastral baixada desde 05/12/2007, no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas da Receita Federal do Brasil, antes mesmo da prestação do serviço.
11. Houve, ainda, a devida comprovação, nos autos, da contratação de parentes dos gestores e funcionários da prefeitura para a prestação de serviços, tais como de transporte escolar, sem que tivesse havido o necessário procedimento licitatório.
12. Quanto ao saque de recursos da conta corrente específica do PNATE, sem respaldo legal, ficou nitidamente comprovado, apenas, em relação ao cheque nº 172142, com valor de R$ 3.675,74 (três mil, seiscentos e setenta e cinco reais e setenta e quatro centavos), obtido junto ao Banco do Brasil (fl. 262). Restou nítido que o referido título de crédito foi falsificado, já que, no bojo da prestação de contas, figurou, como beneficiário, o "Posto Nossa Senhora do Ó", ao passo em que, na microfilmagem obtida na instituição financeira, o título foi nominal à "Prefeitura de Traipu/AL". Houve a evidente falsificação do título de crédito que viabilizou o pagamento de despesa mesmo fora do objetivo do programa, o que caracteriza prova de que isso se deu com a finalidade de propiciar desvio de recursos públicos, devendo ser responsabilizados os apelantes que participaram da conduta, João Guilherme Gomes Nascimento de Farias, que teria autorizado a despesa (fl. 261 da inicial), além de Emanuella Nunes e Pietro da Luz, gestores da edilidade e a mando de quem foi perpetrado o desvio.
13. Apesar do pedido de condenação pelo MPF, quanto aos secretários do Município e aos membros da CPL, verifica-se que não lhe assiste razão, já que não restou comprovada a sua participação consciente nas fraudes, considerando que eram apenas o instrumento para a viabilização do esquema, sem ter conhecimento da ilicitude de seus atos, nem, ao menos, a intencionalidade do cometimento da improbidade.
14. A fixação das penas deve ser efetuada sempre com a observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de modo que não sejam severas demais ou muito brandas, não revelando a verdadeira finalidade de sua aplicação. Para tanto, devem ser observados os critérios estabelecidos na Lei nº 8.429/92, para a dosimetria das sanções aplicadas, tais como a intensidade do dolo ou da culpa do agente, as circunstâncias do fato e, por fim, a limitação sancionatória em cada caso específico, o que permite a incidência de algumas penalidades em detrimento de outras, dependendo da natureza da conduta. O entendimento adotado por essa Turma é de que devem ser respeitados os limites máximos das penas impostas pela LIA. Elas devem ser aplicadas de forma conjunta, não restando possível o somatório dos prazos de penalidade de suspensão dos direitos políticos, nem de proibição de contratação com o ente público, visto que tal procedimento vai de encontro à aplicação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, prezados pelo ordenamento jurídico pátrio.
15. Em relação aos ex-gestores Bruno Cardoso e Enzo Costela Santos, a sentença não contemplou a condenação, quanto à compra irregular de combustíveis com os recursos do FUNDEB e do PNATE, reconhecida neste Tribunal, devendo ser agravada a pena, em relação aos ex-prefeitos (acrescentando-se a pena de ressarcimento ao erário no valor do prejuízo causado). Por outro lado, as penas já estabelecidas na sentença, de suspensão de direitos políticos e de contratar com o Poder Público) ultrapassam o patamar máximo fixado na Lei de Improbidade Administrativa, devendo ser ajustadas para que sejam compatíveis com a gravidade dos atos praticados e atendam aos princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade. Assim, em relação a Vitória Dias e Marcos Vinicius Silveira Santos, deve ser excluída a multa civil no valor enriquecido ilicitamente, e estabelecida a multa civil no montante de 3 (três) vezes o valor da remuneração do gestor, à época dos fatos. Devem ser reduzidas as penas de suspensão de direitos políticos e de proibição de contratação com a Administração Pública, para o prazo de 10 (dez) anos cada. Mantenha-se a pena de ressarcimento ao erário já estabelecida na sentença, acrescentando-se o valor do dano apurado em relação à compra e à utilização irregular de combustíveis com recursos do FUNDEB e PNATE.
16. Quanto aos apelantes Luigi da Cunha e Otávio Pinto Nascimento de Farias, não há que se falar em reforma da condenação.
17. Deve ser condenada a apelada Ana Carolina Barros pela sua participação no abastecimento de seu veículo particular com recursos do FUNDEB, nas penas de multa civil no valor do acréscimo patrimonial e de proibição de contratar com o Poder Público, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
18. Apelação de Thales Carvalho e João Lucas da Mota Nascimento de Farias não provida. Apelações do MPF e dos ex-prefeitos André Araújo e Emanuel Ribeiro parcialmente providas.
(PROCESSO: 55284354004755542255, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL JUAN MENDES, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 16/07/2018, PUBLICAÇÃO: 18/12/2018)