CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM AGÊNCIA UNIPESSOAL DA EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS (COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS SEM CONTABILIZAÇÃO TEMPESTIVA NO SISTEMA INFORMÁTICO/OPERAÇÕES OFF LINE; BAIXA DE ETIQUETAS DE CPF PARA CUMPRIMENTO DE META DE PRODUTIVIDADE, SEM PRESTAÇÃO DO SERVIÇO E SEM CAPTAÇÃO DA RECEITA CORRESPONDENTE; PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS POSTAIS À PREFEITURA SEM RECEBIMENTO DO PAGAMENTO NO ATO, MAS APENAS A POSTERIORI, POR "ACORDO TÁCITO"; FALTA/DIFERENÇA A MENOR DE NUMERÁRIO EM CAIXA). NÃO CONFIGURAÇÃO DE CONDUTA ÍMPROBA, EM RELAÇÃO A UM DOS DEMANDADOS. ATUAÇÃO NEGLIGENTE DO OUTRO ACUSADO. PERSISTÊNCIA DO COMPORTAMENTO IRREGULAR MESMO APÓS UMA PRIMEIRA AUDITAGEM. VIOLAÇÃO DAS NORMAS DE TRABALHO. CULPA. DANO AOS COFRES PÚBLICOS. ART. 10 DA LEI Nº 8.429/1992. DISTINÇÃO ENTRE INCONSISTÊNCIA/DEFEITUOSIDADE DO SISTEMA DE INFORMÁTICA E FALHA HUMANA NA SUA OPERACIONALIZAÇÃO. CONDIÇÕES DE TRABALHO (SOBRECARGA, LENTIDÃO DO SISTEMA E AUSÊNCIA DE TREINAMENTO SUFICIENTE). MOTIVAÇÃO PARA REIVINDICAÇÕES ADMINISTRATIVAS E TRABALHISTAS, NÃO PARA DESCUMPRIMENTO DE NORMATIVAS DE SERVIÇO OU ADOÇÃO DE PROCEDIMENTOS EXCEPCIONAIS SEM AUTORIZAÇÃO SUPERIOR EXPRESSA E DOCUMENTADA. MENSURAÇÃO DAS SANÇÕES. ATENDIMENTO AO ART. 12 DA LEI Nº 8.429/1992 E AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO.
1. Apelação interposta contra sentença de improcedência do pedido de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada com vistas a responsabilização de dois funcionários da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, por irregularidades constatadas em uma de suas agências.
2. Dois os réus, com as seguintes imputações: a) Humberto: baixa, no sistema informatizado, de etiquetas de CPF, apenas com vistas ao cumprimento de meta de produtividade, sem prestação do serviço e sem captação de receita correspondente; b) Gustavo Henrique Cardoso: baixa, no sistema informatizado, de etiquetas de CPF, apenas com vistas ao cumprimento de meta de produtividade, sem prestação do serviço e sem captação de receita correspondente; comercialização de produtos sem lançamento ou contabilização tempestiva no sistema informático, a dizer, operações off line fora das hipóteses autorizadas; prestação de serviços postais à Prefeitura sem recebimento do pagamento no ato do atendimento, mas apenas a posteriori, por "acordo tácito"; falta (diferença a menor) de numerário em caixa (cerca de R$6.500,00, em valores históricos).
3. De se concordar com o Julgador a quo, em relação à não configuração de improbidade administrativa, no que tange ao demandado Humberto. É certo que ele, enquanto agente dos Correios, designado para atuar provisoriamente na agência, em que gerente o réu Calebe Campos, de modo a melhorar seus índices de desempenho, quanto à chamada "Campanha do CPF", confessou que, para atingir a meta de produtividade fixada pelas esferas superiores, deu baixa, no sistema de informática, em 13 formulários/etiquetas alusivas à comercialização do produto, sem que efetivamente esses serviços tivessem sido prestados e sem, portanto, captação da receita correspondente. Reconheceu, assim, que "maquiou" o desempenho da agência, quanto ao mencionado produto. Esse procedimento, entretanto, consideradas as demais especificidades do caso concreto, não é de ordem a ser qualificado de ímprobo, pelas seguintes razões, consideradas cumulativamente: a) a meta definida para a unidade era de 207 emissões de formulário de CPF, tendo o réu alcançado a marca de 194 etiquetas, sendo a diferença (13) relativamente pequena, notadamente quando considerada em sua previsão de custo (R$71,50); b) há registro de que em outras agências a mesma manipulação, em casos tais, estava ocorrendo, passando a impressão (equivocada, é certo) de tolerância quanto ao procedimento; c) o promovido é tido na instituição como profissional dedicado e pró-ativo ("[...] reconhecemos que o empregado tem um forte comprometimento com o desempenho comercial [...], demonstrando empenho, profissionalismo e compromisso sempre que solicitado, além de contribuir decisivamente para a organização e a melhoria no nível de padronização de unidades por onde presta serviço [...]" - trecho de parecer de supervisor dos Correios); d) pelo procedimento em desconformidade com as regras de trabalho, o demandado já foi suficientemente punido, no âmbito administrativo, com advertência; e) não houve enriquecimento ilícito do acusado, nem dano ao erário, pois não se prestou serviço, nem por um (fictício) se pagou, não chegando dinheiro às mãos do réu.
4. Por outro lado, há que se divergir da sentença, no que tange ao réu Vicente Monteiro, ante seu comportamento, reiteradamente, negligente, passível de enquadramento no art. 10 da Lei nº 8.429/1992. Tudo começou, quando a agência dos Correios do Município de Olivedos/PE sofreu um arrombamento. Embora esse evento não tenha ocasionado maiores danos à unidade, ele forçou a realização de uma auditoria interna. Restou, então, apurado, numa primeira auditagem, realizada em 08.03.4229, as seguintes irregularidades (afora a baixa, no sistema informatizado, de etiquetas de CPF, apenas com vistas ao cumprimento de meta de produtividade, sem prestação do serviço e sem captação de receita correspondente, a que antes se aludiu): comercialização de produtos sem lançamento ou contabilização tempestiva no sistema informático, a dizer, operações off line fora das hipóteses autorizadas (num total de R$154,31); prestação de serviços postais à Prefeitura sem recebimento do pagamento no ato do atendimento, mas apenas a posteriori, por "acordo tácito" (no montante de R$91,40); falta (diferença a menor) de numerário em caixa (quantia de R$59,88). Confrontado com o apurado, o gerente Leandro Ramos tentou justificar: a lentidão do sistema de informática e o número muito grande de pessoas a atender, sendo ele o único funcionário da unidade, terminavam por forçá-lo à intempestividade do lançamento das operações; como a Prefeitura era o cliente mais importante da unidade, ele adotou, em confiança, o procedimento de realizar as operações requeridas pela Edilidade, recebendo o pagamento em momento posterior, e como esse sempre vinha, achou não haver problemas; sobre a falta da quantia identificada, atribuiu-a, simplesmente, à perda de caixa. Se, no espírito do agente público em questão, havia alguma dúvida acerca da (ir)regularidade do procedimento, a partir da primeira auditagem deixou de existir, tendo em conta as afirmações dos auditores de que aquelas condutas contrariariam o manual de procedimentos da instituição, bem como o princípio da contabilidade tempestiva. Ocorre que, três meses depois, diante do não ressarcimento dos cofres públicos pelo funcionário, em decorrência do antes apurado, foi realizada nova auditagem (em 04.06.4159), tendo sido constatado que as mesmas condutas incorretas (salvo quanto às etiquetas de CPF) continuavam acontecendo e, então, com um volume maior de recursos envolvidos: comercialização de produtos sem lançamento ou contabilização tempestiva no sistema informático, a dizer, operações off line fora das hipóteses autorizadas (num total de R$283,30); prestação de serviços postais à Prefeitura sem recebimento do pagamento no ato do atendimento, mas apenas a posteriori, por "acordo tácito" (no montante de R$207,20); falta (diferença a menor) de numerário em caixa (quantia de R$6.527,28). Mais uma vez arguido sobre esse estado de coisas, o réu Arthur Martins confirmou esses achados e afirmou: em 05.01.0574 - "[...] o R$6.527,28, atribui a 'perda de caixa' durante o atendimento no período de pagamento do INSS. Que recebe o dinheiro da Transportadora [...] e não confere, que lança direto no sistema, que assim que procede por falta de tempo, que durante o tempo que trabalha na agência sempre foi sozinho, que além do atendimento no balcão, o declarante é quem faz a entrega das correspondências na cidade, muitas das vezes fora do seu horário de trabalho; que já deu buscas no sistema para verificar se a diferença era decorrente de alguma falha, que não identificou nenhuma irregularidade dessa natureza, daí atribuir a 'perda de caixa' durante o atendimento, que esta diferença de numerário o declarante havia notado a mais ou menos 15 dias, que o declarante está buscando um empréstimo junto a rede bancária para fins de regularizar o dinheiro dos correios [...]"; em 23.02.7906 - "[...] Que vendia a Prefeitura de Olivedos, para pagamentos posterior porque quando chegou na agência encontrou esse procedimento sendo feito pelo Gerente Marcone, e também, porque a Prefeitura da cidade é o cliente que mais usava o serviço dos Correios; Que o valor de R$207,20 foi pago ao declarante, pela Prefeitura, porém o declarante não deu entrada do valor no sistema dos Correios, ficando o débito registrado sob o nome do declarante; Que, com relação ao valor de R$283,30 referente a comercialização de produtos sem a devida baixa no SARA, o declarante confirma que no período de pagamento, devido existir muitos clientes na agência e o declarante se encontrar trabalhando sozinho porque o empregado Vinicius Mendes tinha entrado de licença e não mandaram ninguém para substituir, o declarante vendia os produtos, mas não dava baixa no sistema, na mesma hora e deixava para dar baixa, as vezes no final do dia ou no final da semana; Que o declarante tinha conhecimento que essa baixa era para ser dada no momento da venda, mas, muita gente na agência e o declarante atendendo sozinho ficava difícil dar baixa na hora; Que, com relação ao valor de R$6.527,28, detectado como falta no caixa da agência, o declarante confirma que passou cerca de mais de um mês sem contar o dinheiro do cofre no final do expediente e, quando vez a contagem depois desse período, notou que estava faltando quase a totalidade da diferença detectada no dia 24/06/2009; Que, depois de detectada a diferença, o declarante fez um vistoria nos arquivos das fitas do Caixa Atendimento e do Caixa Retaguarda, não lembrando o período vistoriado, porém, não encontrou a falta detectada; Que, o declarante atribui a falta a perda de dinheiro no Caixa da agência; Que o declarante acha que esse fato pode ter acontecido por causa de ter se confundido e dano dinheiro a mais no atendimento aos clientes, como já aconteceu de uma vez ter pago R$1.200,00 a uma cliente e só ter sacado da conta da cliente o valor de R$600,00 [...] Que o declarante sentiu a falta de R$6.527,28, há cerca de um mês antes da constatação pela inspetoria no dia 07/12/2009, no entanto, ficou fechando os movimentos financeiros no final do dia, informando o saldo de numerário como se não tivesse faltando na agência [...] Que quando o declarante notou a falta do dinheiro não comunicou a ninguém e ficou aguardando para ver se depois encontrava o dinheiro [...]". Os procedimentos incorretos continuaram a ser realizados e o réu não informou a falta de dinheiro, assim que dela se deu conta. Trata-se, assim, de recalcitrante negligência, em desconformidade com as regras de trabalho definidas pela instituição, que ocasionou prejuízo aos cofres públicos.
5. As justificativas apresentadas pelo réu não têm sustentação: prestação de serviço com pagamento diferido pelo cliente público apenas poderia ocorrer mediante convênio ou acordo escrito, não mediante ajuste tácito, mormente ante as exigências de controle; sobrecarga de trabalho, lentidão do sistema de informática e ausência de treinamento suficiente (note-se que o réu recebeu treinamento) são motivos para reivindicações administrativas e trabalhistas, não autorizadores de procedimentos em desconformidade com normativas de serviço e sem respaldo em autorização superior expressa e documentada; não foi comprovada a existência de falhas do sistema de informática, capazes "engolir" o dinheiro cuja falta se apurou. Quanto a esse último tópico, devem ser trazidas considerações adicionais: os autos revelam que há uma grande insatisfação dos funcionários dos Correios, operadores do sistema de informática da instituição. Entretanto, não há prova de que, in casu, o sistema tenha sido o causador da falta de numerário constatada, não se devendo confundir inconsistência/defeituosidade do sistema de informática com falha humana em sua operacionalização. Uma das testemunhas ouvidas, disse desconhecer falhas do sistema; outra asseverou acreditar que se trata de um sistema de informática seguro. Nos autos consta ainda uma perícia realizada, no âmbito da Justiça do Trabalho, cuja conclusão foi: "As simulações realizadas na versão 6.0.0 do Sistema de Automação da Rede de Atendimento (SARA) e a verificação dos Logs de Agência por Período não apresentaram qualquer tipo de inconsistência. A operação de desfazimento foi verificada e não permitiu que uma transação encerrada abruptamente gerasse efeitos colaterais [...] Embora inconsistências não tenham sido observadas, não é possível afirmar que elas não existam. O SARA [...] possui uma variedade de transações e juntando a elas diversas configurações de rede de computadores [...] não é possível afirmar a ausência de inconsistências no sistema. Ou seja, embora não tenham sido observadas inconsistências, não é possível afirmar a ausência delas em versões anteriores do SARA ou em condições diferentes de uso do sistema".
6. Para a configuração do tipo do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, basta a existência de culpa. Nesse sentido: "Nos termos da jurisprudência desta Corte, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos arts. 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do art. 10. Isso porque não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é a ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (STJ, 2T, AgRg no AREsp 208.976/TO, Rel. Ministro ERICK PEREIRA, julgado em 21/03/2014, DJe 20/06/2014).
7. Na mensuração das sanções correspondente, deve-se atentar às regras do art. 12 da Lei nº 8.429/1992 e aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Em atenção a tais parâmetro e sopesadas as circunstâncias fáticas, entende-se suficiente a aplicação da sanção de ressarcimento integral do dano.
8. Pelo parcial provimento da apelação.
(PROCESSO: 09053319513635651984, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO PINTO, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 24/01/2014, PUBLICAÇÃO: 30/12/2014)