PROCESSO Nº: 8768085-10.4584.13.6.8911 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: RAUL NASCIMENTO FEITOSA DANTAS e outros ADVOGADO: Vicente Duarte e outros APELADO: UNIÃO FEDERAL e outro RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Ana Carolina Oliveira - 3ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Juiz Federal Thiago Mesquita Teles de Carvalho JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Ana Laura da Mota EMENTA EMENTA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREJUÍZO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IRREGULARIDADES NA GERÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO. COBRANÇA A MENOR, OU DISPENSA, DE LAUDÊMIO E OUTROS ENCARGOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO DAS CONDUTAS COMO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO CARACTERIZAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. 1. Trata-se de apelações interpostas por JOÃO VITOR DA CUNHA FEITOSA DANTAS, DAVI LUIZ MONTEIRO, THALES CUNHA e FRANCISA GABRIELA SALES contra sentença que julgou procedente ação de improbidade administrativa manejada pelo MPF. O juiz sentenciante reconheceu a prática de irregularidades no âmbito da Gerência Regional do Patrimônio da União no estado do Ceará, consistentes na cobrança a menor, ou dispensa, de laudêmio e outros encargos em inúmeras transferências relativas a frações ideais do Edifício Solar Volta da Jurema; na unificação dos RIP (Registro Imobiliário Patrimonial) 8008.2384832-01, 3301.6377714-73 e 3225.070563-30, sem a quitação dos débitos de laudêmio, foro e multa, e na transferência do apartamento 102 do Edifício Ocean Palace, sem a cobrança do laudêmio. Enquadrando os atos nos artigos 10, caput e incisos I, II, VII, X e XII, e art. 11, I, da Lei 8.429/1992, a sentença condenou os réus JOÃO DUARTE FEITOSA DANTAS, EMANUEL PORTO e ANTÔNIO DA CRUZ nas sanções de ressarcimento integral do dano, a ser apurado em liquidação; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos, por 5(cinco) anos; multa civil no mesmo valor do dano; proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios fiscais ou incentivos fiscais, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de 5(cinco) anos. Em relação à ré DAVI LUCCA FREITAS, enquadrou os atos nos artigos 10, X, e 11, I, da Lei 8.429/1992, e aplicou as mesmas penas, com redução da multa civil à metade do valor devido pelos demais réus e exclusão da pena de perda da função pública. 2. Irresignado, ENZO FREITAS FEITOSA DANTAS apela arguindo: a) a prescrição; b) a nulidade da sentença, por extra petita, pois fundamentada em documentos que não tratam dos fatos objeto do processo; c) a nulidade da sentença, pela falta de individualização das condutas. No mérito propriamente dito, sustenta que: a) a prova que embasou a condenação é frágil, constituída apenas de sindicância administrativa; b) não houve a comprovação do elemento subjetivo para caracterizar a improbidade administrativa; c) em relação aos laudêmios sobre as transações da empresa Volta da Jurema Ltda, não houve dano ao Erário, pois a cobrança era indevida, e, ainda que tenha ocorrido alguma cobrança a menor, não houve má-fé ou enriquecimento ilícito; d) em relação às transações envolvendo o Edifício Ocean Palace, não houve infração a qualquer norma, e que foi exonerado do cargo em comissão antes da conclusão do procedimento, não tendo responsabilidade pelos fatos que ocorreram depois; e) as sanções aplicadas foram desproporcionais. Pugna pelo acolhimento das questões prévias e pela reforma da sentença, para julgar improcedente o pedido, ou reduzir as penalidades. BRENO MARTINS, em suas razões recursais, argui que: a) a prescrição se consumou; b) não foi indicado o dolo ou culpa, nem dano decorrente da conduta do apelante; c) não participou de nenhuma das acusações imputadas; d) não houve dano ao Erário, pois o laudêmio foi cobrado inclusive em casos em que não era devido; e) não participou de nenhum ato relacionado às acusações de reativação, regularização e transferência do imóvel localizado no município de Trairi-CE, e que desses fatos não adveio dano ao Erário, pois os valores devidos foram cobrados posteriormente; f) em nenhum momento agiu com imprudência ou imperícia. Pugna pela pronúncia da prescrição, ou reforma da sentença, para julgamento da improcedência da demanda, ou para redução das penas aplicadas. LUIZ GUSTAVO BARBOSA recorre sustentando que: a) a prescrição se consumou; b) os fatos imputados ao apelante não caracterizam nem mesmo erros procedimentais; c) não ficou comprovado prejuízo à União, nem enriquecimento ilícito do apelante; d) não participou dos fatos relacionados à acusação de reativação, regularização e transferência do imóvel localizado no município de Trairi-CE; e) em relação às transferências de direitos sobre o domínio útil da fração ideal dos apartamentos n. 300, 700 e 900 do Edifício Solar Volta da Jurema, o apelante não teve qualquer participação, e que, segundo a legislação vigente, sequer eram devidos laudêmios na situação, não tendo ocorrido irregularidade. Pugna pelo acolhimento da prescrição, ou pela reforma da sentença, para julgar improcedente a ação. FRANCISA LORENA PINTO interpõe apelação arguindo: a) a ocorrência da prescrição; b) a inexistência de justa causa para inclusão da apelante no polo passiva da demanda, pois não tinha poderes decisórios ou de gestão para praticar os atos que lhe foram imputados, nem tinha atribuição de verificar, ou calcular, pagamentos de laudêmios, foros e taxas de ocupação, sendo esta atribuição do setor financeiro; c) que os fatos ocorreram antes de sua nomeação para a Gerência do Patrimônio da União. Requer o provimento da apelação, para reformar a sentença. 3. Sobre a preliminar de nulidade do julgado por falta de fundamentação, verifica-se que a sentença, no que pertinente à caracterização de parte das condutas do apelante, fundamenta a condenação fazendo remissão a excertos de relatório de processo administrativo disciplinar que apurava fatos alheios aos que constituem o objeto destes autos (v. Id. 2956342.15343360, fls. 9 e 12 do arquivo digitalizado). A incongruência dos fundamentos em relação aos fatos caracteriza vício de nulidade. Sem embargo, em situações que tais, na linha do disposto no art. 1.013, §3º, II e IV, do CPC, o tribunal deve decidir desde logo o mérito se o processo estiver em condições de imediato julgamento, o que é o caso dos autos. Assim, segue-se ao mérito. 4. A prejudicial de mérito de prescrição é arguida por todos os apelantes. O regime prescricional da pretensão veiculada em ação de improbidade administrativa é disciplinado pelo art. 23 da Lei 8.429/1992 - LIA. Consoante entendimento do STJ (EDcl no REsp 2541690/MG, Rel. Ministro NATHAN DA LUZ, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/11/2017, DJe 06/09/2017), quando o ocupante de cargo comissionado também é titular de cargo efetivo, a prescrição se rege pelo inciso II do art. 23 da LIA, que aduz ser possível propor a ação de improbidade "dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público". A lei específica que disciplina a prescrição para a ação disciplinar no serviço público federal é a Lei 8.112/1990, que estipula o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para as infrações puníveis com demissão (art. 142, I), a ser contado da data em que o fato se tornou conhecido para a Administração (art. 142, §1º). A propósito, o entendimento sumulado do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que "[o]s prazos prescricionais previstos no art. 142 da Lei n. 8.112/1990 iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido - sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar - e voltam a fluir por inteiro, após decorridos 140 dias desde a interrupção" (SÚMULA 635, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 15/01/2019, DJe 13/12/2019). A apuração disciplinar dos fatos pertinentes ao Edifício Solar Volta da Jurema foi instaurada pela Portaria n. 179, de 30/4/2003 (v. Id. 2533603.53150889, fl. 50 do arquivo digitalizado). A inteligência do art. 142, §1º, da Lei 8.112/1990, é no sentido de que o prazo prescricional somente se inicia quando os fatos chegam ao conhecimento de autoridade, distinta da que praticou os atos, competente para apurar as infrações. Constata-se que a Secretária do Patrimônio da União somente tomou ciência dos fatos, em 12/05/2001, por meio do Memorando nº 043/2001/GAB/VITOR HUGO DUARTE/CE (v. Id. 1551293.82756176, fl. 5 do arquivo digitalizado), após a exoneração do réu/apelante, IGOR GONÇALVES FEITOSA DANTAS, do cargo em comissão de Gerente Regional do Patrimônio da União no Ceará, em 9/1/2001 (Id. 6590961.03610527, fl. 3 do arquivo digitalizado). As iniciativas de cobrança retratadas nos documentos (Id. 6466789.34821191, fls. 144 e s. do arquivo digitalizado), ocorridas a partir de 3/5/1997, ficaram restritas à cadeia hierárquica chefiada pelo então Gerente Regional, não tendo o condão de caracterizar o início do curso da prescrição, pois não alcançaram autoridade distinta daquelas envolvidas nos fatos. Considerando a interrupção da prescrição pela publicação da portaria, em 1/7/2003, e a data da propositura da ação de improbidade administrativa, em 21/8/2007, conclui-se que a pretensão não foi alcançada pela prescrição. Os fatos relativos à unificação dos RIP 3071.2391912-29, 7325.5961211-02 e 3846.574151-28, ocorridos a partir de junho/1998, tiveram apuração disciplinar iniciada com a Portaria n. 037, de 18/12/2002 (v. Id. 0974243.17974331, fl. 140 do arquivo digitalizado). Por sua vez, a apuração pertinente à transferência do apartamento 102 do Edifício Ocean Palace, ocorrida ao final do ano 2000, foi instaurada pela Portaria n. 179, de 7/10/2003 (v. Id. 8980244.38155824, fl. 50 do arquivo digitalizado). Considerando que a prescrição foi interrompida com a publicação da portaria de apuração respectiva, e que a ação de improbidade administrativa foi proposta em 30/4/2007, conclui-se que a pretensão não foi alcançada pela prescrição. Superadas as questões prévias, passa-se à análise individualizada dos fatos. 5. I) Fatos pertinentes ao Edifício Solar Volta da Jurema. O terreno onde foi construído o Edifício Solar Volta da Jurema foi vendido pela empresa M. Dias Branco a Fernanda Duarte e outros quinze adquirentes. Estes, por sua vez, constituíram, com o objetivo de administrar a construção do edifício, a empresa Volta da Jurema Emilly Duarte, incorporando-lhe o terreno em integralização do capital social, no qual cada sócio tinha participação correspondente a uma, ou mais, unidades (apartamentos) do empreendimento. O laudêmio pertinente à alienação do terreno em integralização do capital social foi devidamente pago, em 31/7/1987. Após a conclusão da construção, que teve o "habite-se" concedido em 6/11/1997, a sociedade empresária foi dissolvida, e cada um dos sócios recebeu a unidade que era representativa de sua participação. As imputações reconhecidas pela sentença referem-se, em suma, à cobrança a menor, ou dispensa, de laudêmio e outros encargos relativos à alienação das cotas da sociedade ocorridas durante a construção do edifício, e à transferência do domínio útil das unidades aos respectivos titulares das cotas quando da dissolução da sociedade. Os fatos foram discriminados na inicial do MPF a partir do relatório da comissão de sindicância instaurada pela Portaria 179/2003 (v. Id. 3942516.56854475, fl. 50 e s. do arquivo digitalizado), e podem ser assim descritos: i) ausência de cobrança do laudêmio quando da dissolução da sociedade empresarial Volta da Jurema Empreendimentos, e reversão dos apartamentos representativos da participação societária a cada sócio (apartamentos 700, 800, 900, 1000, 1100, 1300 e 1500); ii) cobrança do laudêmio apenas sobre o terreno, sem considerar as benfeitorias, quando da dissolução da sociedade empresarial Volta da Jurema Empreendimentos, e reversão dos apartamentos representativos da participação societária a cada sócio (apartamentos 100, 300 e 400); iii) ausência de cobrança do laudêmio nas transações onerosas envolvendo as cotas do capital da sociedade empresarial Volta da Jurema Empreendimentos, antes da conclusão da construção (apartamento 700); iv) ausência de cobrança de multa pelo atraso na transferência do domínio útil após a dissolução da sociedade empresarial Volta da Jurema Empreendimentos, e reversão dos apartamentos representativos da participação societária a cada sócio (apartamentos 700 e 1200); v) parcelamento do pagamento do laudêmio e registro de quitação de laudêmio em RIP diverso (apartamento 1300). 6. No caso, verifica-se que a LUNA COSTELA não adotou procedimento uniforme quanto à definição dos casos em que seria devido o pagamento do laudêmio, ou sobre a base de cálculo a ser adotada. Em algumas situações, o laudêmio foi pago em relação às transações envolvendo as cotas sociais; noutras, somente na dissolução da sociedade. A base de cálculo utilizada, na maioria das vezes, foi o valor do terreno, pois correspondente ao valor das cotas, sem considerar as benfeitorias; no entanto, o relatório identifica situação em que o laudêmio, mais de uma vez, foi cobrado sobre base maior do que a efetivamente devida (apartamento 1200). É possível depreender que a operacionalização da edificação por meio da constituição de uma pessoa jurídica foi a principal causa dessas controvérsias. A decisão exarada pelo então Gerente Regional, LUCAS GABRIEL NOVAES FEITOSA DANTAS, por ocasião de recurso administrativo manejado pelo titular do apartamento 300 contra as cobranças, ilustra as razões que presidiram o procedimento da Gerência Regional ao apreciar os casos em questão: "Verificando a documentação do processo encontra-se que em 10 de Julho de 1989, João Porto de outros (fls. 37 e 38) incorporaram o terreno da matrícula 2466 da 4ª zona de Fortaleza à firma Volta da Jurema Mirella Rezende para constituição do seu capital social, sobre o que foi pago o devido laudêmio (fls. 25). Desde então, a firma tem admitido e excluído sócios, averbando essas mudanças, mas a matrícula 2466 do R.I. continua em nome de Volta da Jurema Maria Eduarda Rezende. O objetivo da empresa era administrar a edificação de um prédio de apartamentos para seus sócios, que já foi concluído e averbado na matrícula em 12/09/97. O titular deste processo é um dos sócios da empresa. Pelo Código Civil, a propriedade transfere-se pela mudança do registro de imóveis para o nome do adquirente. Como a matrícula continua em nome da firma Volta da Jurema Lorena Sales, não há laudêmio a cobrar. As mudanças de participação societária não são nem nunca foram apenadas pela União com laudêmio sobre os bens aforados a qualquer empresa. Agora, a empresa Volta da Jurema está dissolvendo-se e transferindo as frações ideais correspondentes entre seus sócios, mas, sobre esta transação, é devido cobrar laudêmio. Assim sendo, acolho parcialmente o recurso da parte, para que seja expedido somente um laudêmio sobre a fração ideal da empresa Volta da Jurema Mirella das Neves correspondente ao sócio em causa" (Id. 0471201.94818640, fl. 166 do arquivo digitalizado). 7. Segundo o MPF, as condutas teriam violado o art. 3º do Decreto-Lei 2.398/1987, que tem a seguinte redação: "A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias". Ocorre que, no caso, havia dúvidas razoáveis sobre a efetiva subsunção dos fatos ao dispositivo legal. Há exigência normativa de quitação do laudêmio para a lavratura e registro de escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União (art. 3º, §2º, do Decreto-Lei 2.398/1987), mas não para alterações no quadro de sócios de sociedades empresárias titulares do domínio útil desses mesmos imóveis. Veja-se que as mudanças no quadro societário da empresa Volta da Jurema Natália Porto, por alienação das cotas representativas do capital social, não alteraram a titularidade do domínio útil do terreno da União onde foi construído o edifício, que permaneceu em nome da empresa, conforme registro público respectivo. De igual modo, a definição da exigibilidade do laudêmio na dissolução societária ensejou dúvidas fundadas. A propósito, a IN nº 01/1986-SPU dispunha não ser devido laudêmio no caso de extinção de sociedade (Id. 6889172.56816410). A mesma regra foi reiterada em orientação normativa do órgão emitida em 14/8/2000 (Id. 7798117.31871837). Paralelamente, identifica-se que várias foram as consultas formuladas à Procuradoria da Fazenda Nacional, que resultaram em pareceres com orientações nem sempre convergentes. As demais irregularidades capituladas (cobrança do laudêmio apenas sobre o terreno, sem considerar as benfeitorias, após a dissolução da sociedade empresarial, e ausência de cobrança de multa pelo atraso na transferência do domínio útil, após a dissolução da sociedade empresarial) são decorrência direta desse desacordo sobre o procedimento adequado a ser adotado, ou configuram mero erro formal (parcelamento do pagamento do laudêmio e registro de quitação de laudêmio em RIP diverso em relação ao apartamento 1300). 8. Diante desse contexto de insegurança jurídica, não se verifica que as condutas do então Gerente Regional e demais servidores da BRENDA COSTELA, ora apelantes, caracterizem improbidade administrativa, tampouco que os fatos sejam decorrentes de condutas dolosas - é dizer, com consciência da ilicitude - ou eivadas de culpa grave. 9. II) Fatos relativos à unificação dos RIP 4805.0437386-18, 9906.8044399-45 e 2281.637846-48, e à transferência do apartamento 102 do Edifício Ocean Palace. A unificação dos RIP (Registro Imobiliário Patrimonial) decorreu de requerimento formulado pela Construtora Colmeia, em 19/11/1998. Os RIP referiam-se a imóveis registrados sob três matrículas (4563, 4564 e 4565) no CRI da 4ª Zona de Fortaleza, em nome de Construtora Colmeia Ltda, Guilherme Jesus e Cauê Moraes. Diante do requerimento, consta que a JULIANA SALES apurou a existência de débitos, e que efetuou a cobrança, conforme documento Id. 4996361.34318517 (fl. 135 do arquivo digitalizado), datado de 5/12/1999, promovendo concomitantemente a unificação requerida. Em seguida, de acordo com a apuração da comissão de sindicância, os acusados expediram certidão para viabilizar a transferência de 50% do terreno do RIP unificado, informando o recolhimento do laudêmio da operação, no valor de R$89.388,29 (vinte e oito mil, oitocentos e oitenta e cinco reais, e vinte e nove centavos). Na parcela do terreno transferida, foi construído o Edifício Ocean Palace, fracionando o RIP originário em 48 novos, referentes aos apartamentos do condomínio. Os fatos foram discriminados na inicial do MPF a partir do relatório da comissão de sindicância instaurada pela Portaria 179/2003 (v. Id. 6139603.83721755, fl. 50 e s. do arquivo digitalizado), apontando violação ao art. 3º, do Decreto-Lei 2.398/1987, praticada por MANUELA DA ROSA FEITOSA DANTAS e FRANCISA SOPHIA MOURA. Segundo o parquet, os agentes mencionados teriam ultimado a unificação dos RIP 1973.2160315-10, 4062.7190327-45 e 9293.171364-26, sem que houvesse a quitação prévia dos débitos de laudêmio, foro e multa de transferência existentes em cada RIP; e não teriam cobrado o laudêmio pertinente à cessão de direitos sobre o apartamento n. 102, do Edifício Ocean Palace, ocorrida do Núcleo de Assistência de Saúde Materno Infantil Ltda para Luna Almeida, Rafael Fernandes Cavalcante Neto e Miguel Nogueira de Holanda Machado. 10. Compulsando os autos, não se verificam comprovados os atos de improbidade apontados. O que se depreende do documento Id. 5885788.03631656 (fl. 135 do arquivo digitalizado), subscrito por servidor da HELOÍSA ALMEIDA, é que os RIP unificados já se achavam em nome da Construtora Colmeia Ltda no sistema do órgão público, por isso a unificação foi realizada paralelamente às notificações de cobrança dos débitos em aberto. Ademais, não tendo havido, nessa operação de unificação, transferência onerosa entre vivos do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos, parece não subsistir o argumento de violação ao art. 3º, do Decreto-Lei 2.398/1987. Em relação à imputação de ausência de cobrança do laudêmio na transferência do apartamento n. 102, do Edifício Ocean Palace, não há comprovação efetiva de que tenha decorrido da conduta dos agentes. Os fatos se desenrolaram para além de 5/9/2001, data em que o então Gerente Regional, NOAH NOGUEIRA FEITOSA DANTAS, foi exonerado do cargo em comissão. De todo modo, cumpre registrar que a DARF ao Id. 7375299.87755367 (fl. 3 do arquivo digitalizado) revela o pagamento, em agosto/2002, do laudêmio da transferência do apartamento 102, bem como que houve determinação judicial (Proc. 8042.00.70.395919-7, v. Id. 1281701.68988087, fls. 140 e s. do arquivo digitalizado) afastando a exigibilidade do pagamento de outros débitos, salvo o laudêmio da transferência, para viabilizar a expedição das certidões necessárias à regularização das transferências das unidades do Ed. Ocean Palace. 11. Diante desse contexto, conclui-se que os atos imputados aos agentes, no caso, não configuram ilegalidade qualificada apta a caracterizar a improbidade administrativa. No mesmo sentido, não há provas contundentes de que os fatos tenham sido decorrentes de condutas dolosas - é dizer, com consciência da ilicitude - ou eivadas de culpa grave. 12. III) Fatos relativos ao imóvel acrescido de marinha na margem direita do Rio Mundaú, município de Trairi/CE. Os apelantes trazem argumentos para afastar o reconhecimento da prática de improbidade administrativa em relação à suposta reativação irregular do RIP de imóvel acrescido de marinha na margem direita do Rio Mundaú, município de Trairi/CE, e à realização de duas transferências do mesmo imóvel sem o pagamento do laudêmio. Verifica-se que, embora veiculados na inicial, a sentença não considerou esses fatos. Com efeito, deles não há referência no relatório, tampouco é possível identificar, conclusivamente, que tenham sido considerados na fundamentação. Assim, não tendo havido recurso ministerial quanto à omissão, mostra-se incabível, ante a proibição da reformatio in pejus, apreciar a questão em sede de recurso exclusivo dos réus. Posto isso, tem-se por prejudicada a análise das razões de apelação pertinentes a tais fatos. 13. Cumpre mencionar, por fim, que a comissão de processo administrativo disciplinar que apurou os fatos praticados pelos apelantes não vislumbrou elementos incontestes do cometimento de qualquer infração disciplinar, manifestando-se pelo arquivamento do PAD (Id. 7275636.39594959, fls. 101 e s. do arquivo digitalizado). 14. Apelações providas, para reformar a sentença, julgando improcedente a ação de improbidade administrativa.
(PROCESSO: 19537356089334817514, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL THIAGO MESQUITA TELES DE CARVALHO, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 11/07/2021)