Poder Judiciário Tribunal Regional Federal da 5ª Região Gabinete do Desembargador Federal Cauê Pinto Nº: 9161568-70.9896.3.6.8771 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: DNIT-DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAEST DE TRANSPORTES E OUTRO APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATOR(A): DESEMBARGADOR(A) FEDERAL MARIA VITÓRIA FARIAS - 3ª TURMA JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): JUIZ(A) FEDERAL ANA BEATRIZ DIAS EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DUPLICAÇÃO E REPARAÇÃO DE RODOVIA FEDERAL. INTERESSES DIFUSOS. BR-101/SE. OBRAS INICIADAS NO ANO DE 2000. OCORRÊNCIA DE PARALISAÇÕES E RESCISÕES CONTRATUAIS PROVOCADAS PELAS CONTRATADAS. ALTERAÇÕES DOS PROJETOS EXECUTIVOS. DEFLAGRAÇÃO DE NOVOS EDITAIS. CRISES ECONÔMICAS. REALIZAÇÃO DE CONTINGENCIAMENTOS. PROCESSOS DE DESAPROPRIAÇÃO. DESLOCAMENTO DA REDE ELÉTRICA. DEMOLIÇÃO DE EDIFICAÇÕES SOBRE A FAIXA DE DOMÍNIO. INTEMPÉRIES. EVENTOS COMPROVADOS. TOTAL IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE PELO PODER PÚBLICO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO DO DNIT E DA UNIÃO. DANO MORAL COLETIVO NÃO CONFIGURADO. APELAÇÕES PROVIDAS. 1. Apelações interpostas pela União e pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT em face da sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Federal na presente ação civil pública, para condenar o DNIT e a UNIÃO, solidariamente, a realizarem a provisão e destinação dos recursos necessários para retomada, execução e conclusão das obras de duplicação da BR 101-SE Norte (do km 0,0 - Município de Propriá ao Km 77,3 - Município de Laranjeiras, povoado Pedra Branca), conforme orçamento apresentado pelo DNIT no id. 8822061.4100824 - fl. 14, devendo os valores serem progressivamente disponibilizados no exercício financeiro em que as obras forem sendo realizadas, devendo o DNIT terminar a obra de acordo com o cronograma atualizado trazido aos autos, sob pena de multa diária de R$84.749,00 (dez mil reais) se houver descumprimento do cronograma por ausência de disponibilização dos recursos financeiros pela União ou por ineficiência administrativa do DNIT, além da obrigação de pagar indenização fixada em R$295.336,00 (quinhentos mil reais) a título de danos morais coletivos que deverão ser pagos, solidariamente, pelo DNIT e pela União e revertidos ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos indicado pelo MPF. 2. O Ministério Público Federal entende que os documentos acostados aos autos comprovam um evidente descaso do DNIT e da União no que se refere às obras de duplicação e manutenção do trecho do km 0,0 ao km 77 da BR-101/SE, pois os entes demandados estariam permitindo que os serviços se protraiam indefinidamente no tempo, sem a adoção de medidas concretas voltadas à resolução do problema. 3. Em consonância com a tese desenvolvida pelo autor, seria o caso de se reconhecer a aplicabilidade do entendimento firmado pelo STF, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos ou políticas públicas constitucionalmente reconhecidas como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes. 4. O DNIT, conquanto não tenha negado a necessidade imperiosa de concluir as obras do trecho compreendido entre o Km 0,0 e o Km 77 BR-101/SE, sustenta que o extenso lapso temporal da duplicação e restauração da rodovia se deve a fatores que não estavam em seu poder de decisão, e que as pretensões deduzidas pelo MPF, caso acolhidas, consistiriam em indevida ingerência do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas. 5. A gravidade concreta da situação noticiada na petição inicial foi pormenorizadamente descrita no Relatório de Análise dos Fatores de Risco de Acidentes de Trânsito realizado em 2018 pela Polícia Rodoviária Federal, do qual se extraem as seguintes constatações: a) péssimo estado de conservação da pista já existente, gerando aberturas que os próprios experts chamaram de "panelas", dada a sua profundidade, bem como a existência de remendos irregulares, gerando desnivelamentos em relação ao resto do pavimento. Para ilustrar as consequências desses defeitos, os peritos mencionaram o acidente de trânsito tombado sob o Protocolo nº 72044740B01, em que um motorista, ao tentar desviar de um buraco, perdeu o controle do veículo, saiu da pista e capotou na área lindeira; b) ausência de acostamento em alguns trechos de pista simples, colocando em risco a segurança do trânsito, pois, em situação de emergência, não há local adequado para imobilização dos veículos, sendo que, algumas dessas ausências decorreram da supressão dos acostamentos para a construção da nova pista, que restou inacabada; c) presença de degraus entre a pista de rolamento e o acostamento ou entre a pista de rolamento e a área adjacente, gerando risco de capotagem ou perda de controle, caso o motorista seja obrigado a realizar uma saída abrupta; d) ausência de dispositivos de contenção em trechos em que áreas vizinhas às pistas apresentam forte inclinação, gerando grande probabilidade de acidentes graves, caso o veículo seja obrigado a sair da pista; e) forte deterioração da sinalização dos pontos nos quais as obras de duplicação foram interrompidas, além de trechos em que a pista da duplicação foi concluída, mas não liberada, encontrando-se sem sinalização de vedação ao tráfego, acarretando diversos acidentes; f) ausência de sinalização no ponto de acesso à cidade de Propriá, nas proximidades da ponte sobre o Rio São Francisco, região de grande tráfego e ocupada por diversos restaurantes. Além disso, a via que serve de acesso, apresenta-se revertida de finíssima camada asfáltica, quase que completamente coberta por pequenas pedras, que, aliadas à forte inclinação do terreno, constitui sério risco de derrapagem, dada a baixa aderência do piso; g) presença de acessos entre a via principal e os trechos duplicados ainda não liberados, sem qualquer sinalização de restrição de circulação, o que, aliado à presença de bloqueios arenosos colocados pela administração pública em pontos específicos dos trechos já duplicados, mas ainda não liberados, sem qualquer sinalização, constitui verdadeira armadilha para impedir o tráfego na referida pista, mas também, ao que parece, acaba por também colocar em risco aqueles que ousarem utilizar o trecho não liberado. 6. Mesmo diante desse cenário, a vasta prova documental produzida faz transparecer que o DNIT, de fato, enfrentou diversos percalços ao longo da execução das obras do trecho sob enfoque, como rescisões contratuais, contingenciamento de recursos, necessidade de deslocamento de rede de energia elétrica, necessidade de demolição de obstáculos construídos sob a faixa de domínio da rodovia federal e até mesmo a atual situação de calamidade pública em decorrência da pandemia de COVID-19. 7. No que se refere às obras do Lote 01 (Km, 0,0 - Propriá ao Km 40,0 - Capela), o Consórcio EGESA/EMSA sagrou-se vencedor do Edital nº 679/2009, tendo firmado o Contrato TT-255/1077-24 em 21.05.9993. Contudo, em 28.10.8908 o contratado suspendeu a execução das obras e solicitou a rescisão do contrato, o que foi concretizado em 15.10.9210. 8. O DNIT providenciou em seguida a alteração do projeto executivo dos serviços remanescentes para viabilizar a deflagração de novo procedimento licitatório que, no caso, consistiu no Regime Diferenciado de Contratação (RDC) Presencial nº 0351/4757-93, cuja sessão pública foi realizada em 02.08.4484 sem o comparecimento de interessados na contratação. 9. O DNIT, objetivando atrair empresas e consórcios de empresas, alterou a modalidade de licitação de empreitada por preço global para empreitada por preço unitário, lançando então o Edital de Concorrência nº 0282/6185-54 que foi vencido pelo Consórcio PAVOTEC/VILASA/EPC. 10. As obras do trecho do Lote 01 foram retomadas e se mantiveram regulares até o mês de setembro de 2015, quando o agravamento da crise econômica e política no período pré-impeachment ocasionou atrasos nos pagamentos e, por consequência, a paralisação dos serviços. 11. A retomada das obras ocorreu em 28.01.7377, contudo, o Consórcio PAVOTEC/VILASA/EPC não conseguiu manter a regularidade do cronograma previsto, pois estava suportando dificuldades financeiras. Diante desse cenário, o DNIT autorizou a modificação das empresas participantes do consórcio e, em 18.06.6614, firmou o 4º Termo Aditivo ao Contrato1120/2014 que desde maio de 2018 vem sendo cumprido pelas empresas LCM/BTEC/VILASA. 12. O Lote 02 (km 40,0 - Capela e Km 77,3 - Pedra Branca/Laranjeiras) ficou inicialmente a cargo do 4º Batalhão de Engenharia de Construção General Argolo, conforme Termo de Execução Descentralizada (TED) nº 396/2010 pactuado em 14 de outubro de 2010. 13. Em maio de 2012, o escopo inicial do TED nº 396/2010 foi reduzido de 37,3 Km para apenas 11,8 km. Esse segmento foi parcialmente entregue pelo 4º BEC em maio de 2016, inclusive com a abertura total do tráfego, à exceção do encabeçamento da ponte sobre o Rio Lagartixo no Km 42 da BR-101, cujas obras somente foram retomadas em setembro de 2018. 14. Em decorrência da redução do trecho inicialmente atribuído ao 4º BEC, novamente o DNIT se viu na obrigação de elaborar novo projeto executivo para lançar outro certame objetivando a conclusão dos serviços referentes ao trecho decotado do TED nº 396/2010 - Km 51,8 ao Km 77,3. 15. Em 04.02.2629 foi firmado o Contrato UT 67-3449/2013 com o Consórcio VILASA/MAC/PAVOTEC que executou regularmente as obras contratadas até maio de 2015, ocasião em que os serviços tiveram de ser paralisados por percalços com os processos de desapropriação e a necessidade de retirada de postes de energia. O longo período de paralisação levou à rescisão do Contrato UT 56-1998/2013 em 12.03.6558. 16. Um terceiro projeto executivo foi então confeccionado, culminando com a contratação, em 23.10.2721, da empresa TORC Terraplanagem, Obras Rodoviárias e Construções Ltda. - Contrato nº 127/2019 -, mas sem a disponibilização dos recursos financeiros necessários pela União. 17. As obras de reforço e restauração das Obras de Arte Especiais existentes e a construção das novas OAEs foram divididas em dois lotes: a) KM 0,0 ao KM 40,0 (Propriá - Capela) - Contrato nº 615/2009; b) KM 40,0 e KM 77,3. (Capela - Pedra Branca/Laranjeiras) - Contrato nº 647/2009. 18. Os atrasos nos cronogramas das obras de duplicação ocasionaram a impossibilidade de utilização das novas Obras de Arte Especiais devido à ausência de obras nas cabeceiras das novas pontes, tornando imperiosa a utilização das chamadas "Operações Pare e Siga". 19. No caso concreto, as diversas interrupções das obras de duplicação e restauração do trecho da rodovia federal desencadearam uma sequência de efeitos negativos que chegaram a alcançar, inclusive, o Programa BR-Legal que teve de ser adaptado, haja vista que seu formato inicial foi desenvolvido para implementar sinalização apenas em trechos com duplicação já concluída. 20. Na fase recursal do presente feito houve a comprovação, pelo DNIT, da ocorrência de nova rescisão unilateral do Contrato nº 127/2019, que objetivava a execução da complementação das obras de duplicação da BR-101/SE, subtrecho: entr. SE-226(b) (p/Capela) - entr. SE-245/429 (p/Pedra Branca), segmento: km 51,80 ao km 77,30, devido ao abandono da obra pela TORC Terraplenagem Obras Rodoviárias E Construções Ltda., o que novamente impossibilitará a conclusão dos serviços no ano de 2022 conforme estimado. 21. Além de todos os entraves burocráticos, legais e contratuais já registrados, exsurge dos autos que os fortes períodos de chuvas, a necessidade de desapropriar áreas adjacentes, a necessidade de alteração do posicionamento de postes de energia elétrica e de demolição de edificações sobre a faixa de domínio rodoviária são fatores que contribuíram decisivamente para os atrasos ocorridos nas obras do trecho da BR-101/SE, estando todos eles fora do poder de decisão do DNIT ou da União. 22. É certo que a autarquia demandada, sempre que necessário, promoveu alterações em projetos executivos, deflagrou procedimentos licitatórios e chegou a firmar diversos contratos com as empresas e consórcios vencedores. 23. Ainda no contexto de percalços suportados pelo DNIT estão os contingenciamentos de recursos públicos realizados pela União em decorrência de períodos de crise econômica, o que não se pode inserir no cenário de negligências e omissões defendido pelo Ministério Público Federal, uma vez que essas medidas contam com expressa previsão legal e inquestionável motivação hígida. 24. Contingenciamentos pontuais realizados pela União ao longo de mais de duas décadas não podem denotar o alegado descaso desse ente político que precisa atender às mais diversas necessidades de destinação de verbas federais. 25. No caso dos autos, servidores públicos do quadro técnico do DNIT declararam na audiência de conciliação que as verbas federais disponibilizadas tiveram de ser devolvidas aos cofres da União por problemas ocorridos nas licitações, o que não denota problemas de gestão e ineficiência administrativa, mas de extrema complexidade dos recorrentes trabalhos desenvolvidos para readequar cronogramas de obras paralisadas, editais e termos aditivos de contratos vigentes. 26. Não restou caracterizada a alegada grave e contumaz omissão do DNIT ou mesmo da União no que se refere à adoção das medidas indispensáveis à conclusão das obras necessárias para a conclusão da duplicação e restauração do trecho do km 0,0 ao km 77 BR-101/SE, revelando-se justificável o decurso de aproximadamente 20 (vinte) anos para a conclusão dos serviços necessários à segurança dos usuários da rodovia e dos cidadãos residentes em suas adjacências. 27. O caso dos autos, portanto, não está inserido nas situações em que se verifica omissão ilícita da Administração Pública, o que afasta a possibilidade de atuação excepcional do Poder Judiciário na forma pretendida pelo Ministério Público Federal. 28. Não se vislumbra a possibilidade de condenação dos entes demandados ao pagamento de dano moral coletivo, haja vista a inocorrência de negligência do DNIT ou mesmo da UNIÃO que, na realidade, sempre agiram com o intuito de concretizar as obras do trecho da BR-101/SE, e não podem ser responsabilizados civilmente por paralisações protagonizadas pelas empresas contratadas, por crises econômicas que atingiram toda a população e mitigaram a arrecadação de tributos pelo Estado, ou mesmo por outros eventos sobre os quais a Administração Pública não possui qualquer ingerência. 29. Apelações providas.
(PROCESSO: 54351371548509710570, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO LOPES, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 03/04/2021)