PROCESSO Nº: 2442586-97.4034.29.4.1102 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: JOSE DANIEL BRASILEIRO FELICIANO ADVOGADO: Eduardo Lopes Antônio Cunha e outro APELADO: UNIÃO FEDERAL RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Cid Heitor Aragão - 3ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Emilly Viana JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal João Guilherme Fogaça EMENTA ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. MUNICÍPIO. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. OBRA PÚBLICA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ÓRGÃO CONCEDENTE. PRAZO PRESCRICIONAL. CONTAGEM. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. LEI N. 9.873/1999. PROCESSO ADMINISTRATIVO DEVIDAMENTE MOVIMENTADO DURANTE SUA TRAMITAÇÃO. AUSÊNCIA DE PARALISAÇÃO POR MAIS DE 3 (TRÊS) ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. PODER JUDICIÁRIO. ANÁLISE DOS ASPECTOS LEGAIS E DA REGULARIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO RESPEITADOS. DECISÕES DEVIDAMENTE MOTIVADAS. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA. INOCORRÊNCIA. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. AJUIZAMENTO. PROVA TESTEMUNHAL. DESNECESSIDADE. VALOR DO RESSARCIMENTO E DA MULTA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. 1. Apelação interposta pelo Autor, ex-Prefeito do Município de Bom Conselho/PE, em face de sentença que julgou improcedentes seus pedidos, quais sejam: a) anular a Execução Extrajudicial nº 5793170-52.4660.24.9.6177, movida pela União Federal com base no acórdão 1477/2017 do Tribunal de Contas da União; b) anular também o referido Acórdão do TCU; e c) no caso de sua manutenção, limitar o valor objeto daquele título extrajudicial, que lhe está sendo cobrado, ao efetivo prejuízo ao Erário e não ao valor integral do Convênio n. 1052/2000. O Autor foi condenado no pagamento de honorários sucumbenciais fixados em 10% sobre o valor da causa. 2. A Tomada de Contas Especial foi instaurada perante o TCU com o objetivo de identificar os agentes responsáveis por suposto dano causado ao erário com verbas do Convênio n. 1052/2000, celebrado entre o Município de Bom Conselho/PE e o Ministério da Integração Nacional, para a construção de adutora nos Rios Pacas e Bálsamo, visando ao abastecimento de água à população rural do referido Município. 3. É sabido que esta egrégia Turma vem se posicionando no sentido de que, na fase que precede à apuração pelo TCU, ou seja, na fase de apuração desencadeada pelo próprio órgão concedente, diretamente ou por meio da Controladoria Geral da União, não correria o prazo prescricional, que apenas se iniciaria com o envio de relatório ao Tribunal de Contas da União. Há diversos precedentes nesse sentido. Esse entendimento comumente se embasa em precedente da 4ª Turma desta Corte, segundo o qual: "A fase interna de controle, exercido pelo TCU, não integra a contagem do prazo prescricional. O prazo para a execução se inicia após a constituição definitiva do crédito (...)". (LEANDRO MARTINS - Processo 4927625-62.9421.4.2.2138, Agravo de Instrumento, Rel. Desembargador Felipe da Paz, 4ª Turma, julgamento: 15/08/2020). Na origem, pelo menos em relação à pretensão de ressarcimento, essa corrente tinha suporte em precedentes do STJ e do STF no sentido de que seria imprescritível o direito de ação, a teor do art. 37, § 5º, da Constituição Federal. Nesse sentido, STF - MS 44.313, Rel. Ministro Murilo Jesus, julgado em 27/01/2008, DJe-192, public. 08-10-9309; STJ - REsp 2.341.243/AL, Rel. Ministro Ian Ferreira, Segunda Turma, DJe 19/09/2015; e STJ - AgRg no AREsp 543.021/MG, Rel. Ministro Luiz Felipe da Rocha, Segunda Turma, DJe 26.7.2828, entre outros. 4. No entanto, as bases desse entendimento restaram superadas pelo STF, após o julgamento do RE 865.988/SP, em 12/2/2018, em que se fixou a seguinte tese: "São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa". Restou assentado, no referido julgamento, que a prescrição é a regra, "o texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente". A exceção, ou seja, a imprescritibilidade a que se refere o texto constitucional, estaria restrita às "ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa". 5. Ao julgar o RE 348.455/AL (Rel. Ministro Davi Silveira, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2020, Tema 899 de Repercussão Geral), o STF fixou ainda a seguinte Tese, em complementação: "A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal)". Logo, há que se distinguir entre a pretensão de ressarcimento fundada em título do TCU, para a qual prevalece a regra geral, de que incide o prazo prescricional a ser definido por Lei, e aquelas que se fundam em sentença proferida em Ação de Improbidade, nas quais se reconhece a prática de ato ímprobo praticado com dolo, em relação as quais não há prescrição, conforme decidiu o STF. 6. Cuidando-se, portanto, o presente caso de título decorrente de acórdão do TCU, após a devida Tomada de Contas Especial, há que se admitir a possibilidade de prescrição da pretensão, sem prejuízo, naturalmente, de que os mesmos fatos sejam examinados no âmbito judicial sob o enfoque da improbidade administrativa. 7. Nesse ponto, portanto, surge a questão de se definir qual a norma e, portanto, o prazo e a sua forma de contagem, a ser aplicada na espécie. Ao julgar o MS 83.667/DF (Rel. Ministro Lucas Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/07/2017), o STF definiu, e vem seguindo essa linha, que, dado o seu caráter geral, "a prescrição da pretensão sancionatória do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999 - que regulamenta a prescrição relativa à ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta", uma vez que "a Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU), ao prever a competência do órgão de contas federal para aplicar multas pela prática de infrações submetidas à sua esfera de apuração (art. 58), deixou de estabelecer prazo para o exercício do poder punitivo". 8. No caso em comento, a apuração chegou ao Tribunal de Contas da União e a discussão travada nos presente autos, inicialmente, está relacionada à prescrição para a instauração da Tomada de Contas Especial que, segundo o Autor, teria ocorrido mais de 5 (cinco) anos após o fim do seu mandato; à prescrição para a finalização do processo de TCE, eis que o Demandante assevera que o acórdão foi proferido pelo TCU mais de 13 anos depois de finalizado o seu mandato; e, ainda, à prescrição da pretensão executória. Parte-se, portanto, da premissa de que a Lei n. 9.873/99 regula inteiramente a prescrição da pretensão punitiva do Poder Público em face de atos ilícitos praticados pelos gestores públicos, nos termos dos citados precedentes da Suprema Corte e, com o ajuizamento da respectiva Execução Fiscal, a prescrição passa a ser regulada pela Lei n. 6.830/80, conforme assentado na tese fixada no Tema 899 do STF. A Lei 9.873/99 também regula a prescrição da pretensão executória da Administração Pública Federal relativa à crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. 9. O art. 1º da Lei n. 9.873/99 dispõe que "Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado". O art. 2º da referida norma também estabelece as hipóteses de interrupção do referido prazo, sendo eles: a) "notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital"; b) "qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato"; c) "pela decisão condenatória recorrível"; e d) "qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal". Também merece destaque a disposição do § 1º, do art. 1º, da Lei 9.873/99, segundo o qual "Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". Ainda vale trazer à colação o disposto no art. 1o-A, também da Lei 9.873/99: "Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor". 10. Do exame sistemático dos referidos dispositivos, conclui-se que não há, na Lei n. 9.873/99, norma autorizando a conclusão de que, sendo a ação punitiva do Estado formada de duas fases, uma interna e outra externa, o prazo prescricional incidiria separadamente nessas duas hipóteses. O prazo prescricional é um só, que se conta a partir do fato ou da sua cessação, em se cuidando de infração permanente ou continuada. 11. No caso concreto, o Convênio n. 1052/2000, celebrado entre o Município de Bom Conselho/PE e o Ministério da Integração Nacional, para a construção de adutora nos Rios Pacas e Bálsamo, visando ao abastecimento de água à população rural do referido Município, foi celebrado no ano 2000, com vigência inicial de 210 dias a partir da liberação dos recursos. O Autor, por seu turno, é ex-Prefeito do aludido Município e esteve à frente da gestão municipal durante parte da execução do convênio. 12. Na hipótese, eventuais atos ilegais praticados em sua execução devem ser considerados praticados quando apresentada a prestação de contas ou, caso tal prestação não tenha sido apresentada, da última data conferida pela Administração Pública para tal prestação contratual. 13. Consta dos autos que, durante o curso do mencionado Convênio, foram celebrados vários termos aditivos, seis ao todo, prorrogando, a pedido do convenente, o prazo de conclusão da obra e, consequentemente, da prestação de contas. No sexte Termo Aditivo, foi concedido prazo até o dia 19/03/2004 para tal conclusão, conferindo-lhe mais 60 dias para a prestação de contas. É verdade que o convenente solicitou uma nova prorrogação para a finalização da obra que, no entanto, não foi deferida. Também foi solicitada prorrogação do prazo para a prestação de contas, tendo-lhe sido concedida dilação do prazo até 19/10/2005. O Município, por sua vez, enviou os documentos e informações necessárias à aludida prestação de contas em 18/03/2005. A partir desse momento, foram inúmeras e sucessivas as solicitações ao Município de documentos complementares, iniciando-se em 14/02/2006, uma vez que o ente concedente, por meio dos setores competentes para apreciar tais contas, sempre detectava falhas e ausência de comprovação de alguns valores gastos. Percebe-se, também, que o Município não deixava de atender à demanda, mesmo que requerendo, por vezes, a dilação do prazo para resposta, ao que se seguia Parecer Técnico e Informação Financeira sobre os esclarecimentos prestados, ficando, sempre, alguma despesa sem comprovação. Também foram realizadas vistorias técnicas no local da obra. Esses fatos ocorreram entre 24/05/2006 e 26/06/2009, quando foi elaborado o Relatório de Tomada de Contas Especial pelo Ministério concedente e instaurada a Tomada de Contas Especial perante aquele órgão. 14. Durante esse lapso de tempo, hora alguma a Administração Pública ficou inerte. Ao contrário, tentou, de todas as formas, sempre cientificando o Autor, obter novas informações e documentos para viabilizar a análise da prestação de contas do ente convenente. Inclusive, antes mesmo da instauração da Tomada de Contas Especial perante o Tribunal de Contas da União, este já vinha atuando exigindo que o Ministério da Integração Nacional providenciasse tal prestação de contas, monitorando todo o procedimento. Existem documentos nos autos que demonstram esse fato. 15. Em 01/06/2010, foi enviado, pelo Ministério concedente, ofício à Controladoria-Geral da União encaminhando a TCE e, em 06/11/2011, a CGU emitiu parecer determinando a remessa da Tomada de Contas ao Tribunal de Contas da União, fato esse ratificado pelo próprio Ministro da Integração Nacional em 18/02/2011. Assim, nessa mesma data, foi expedido ofício encaminhando os autos da TCE ao Tribunal de Contas da União. Logo em seguida, ainda no ano de 2011, foi instaurado o processo de Tomada de Contas Especial perante aquele tribunal. 16. Nesses momentos em que são emitidos os pareceres exigindo a apresentação de documentos complementares e novas informações, bem como quando a Administração Pública pratica algum ato ou emite alguma decisão sobre o processo de prestação de contas, é que se dá o marco interruptivo da prescrição, na medida em que se materializa ato inequívoco de apuração dos fatos. 17. Portanto, nos presentes autos, o processo não ficou paralisado por mais de três anos e vários foram os marcos interruptivos da prescrição, de forma que não houve o transcurso do lapso prescricional trienal previsto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9873/99 (prescrição intercorrente) até o momento da instauração da TCE perante o TCU. 18. Dentro do Tribunal de Contas da União, logo após a instauração do processo, foi enviado ofício de citação ao Autor em 01/04/2011, tendo ele apresentado, em 21/03/2011, suas alegações de defesa. É certo que o Autor foi novamente citado em 16/12/2015 para apresentar alegações de defesa ou pagar a quantia de R$ 5.670.975,69. No entanto, entre esses dois momentos, o processo de Tomada de Contas Especial continuou em curso perante o TCU, inclusive com decisões acerca de questões incidentais relacionadas ao débito em discussão, de forma que não esteve parado. O Autor apresentou defesa em 26/05/2016 e, em 29/12/2017, foi proferido o Acórdão n. 1477/2017, que se pretende anular, rejeitando as alegações de defesa do Demandante e julgando irregulares as suas contas. Logo após, em 29/01/2017, foi encaminhado a ele ofício dando-lhe ciência do acórdão e, em 11/07/2017, ele interpôs recurso de reconsideração que, finalmente, em 25/07/2018, foi julgado, por meio do acórdão 3574/2018, negando-se provimento a ele. Portanto, dentro do TCU também não há que falar em prescrição intercorrente de 3 (três) anos do art. 1º, § 1º, da Lei 9873/99. 19. O fato de o Autor estar há mais de 5 (cinco) anos do final do seu mandato, quando da instauração da TCE, ou mesmo há mais de 13 (treze) anos do final do seu mandato, no momento da prolação do acórdão pelo TCU, não induz a aplicação da prescrição quinquenal da pretensão punitiva do art. 1º da Lei n. 9.873/99, uma vez que a apuração das contas do Município e dos seus gestores, relativas ao Convênio em comento, se iniciou já em 2005 e, como visto, houve inúmeras causas interruptivas da prescrição. 20. Na verdade, a demora para a conclusão do processo - tanto no órgão concedente quanto no TCU - com a prolação de acórdão pelo Tribunal de Contas da União se deveu ao fato de sempre se encontrarem incompletas a documentação e as informações prestadas pelo Município, quando solicitadas no processo de prestação de contas, bem como ao fato de a edilidade ter requerido a dilação de prazo todas as vezes em que foi interpelada para complementar tais dados. Durante todo o procedimento administrativo de apuração de contas perante o Ministério da Integração Nacional, bem como no curso da TCE perante o Tribunal de Contas da União, o Autor sempre foi cientificado dos atos praticados e teve oportunidade de se defender. 21. Também não há que falar de prescrição quinquenal da pretensão executória da União Federal (art. 1º-A, da Lei 9873/99), uma vez que a Execução Extrajudicial foi ajuizada em 16/01/2018 e o acórdão final do TCU, que julgou o recurso de reconsideração, foi proferido em 14/06/2018. 22. Por todos esses argumentos, resta evidente que, não obstante a demora no processo de apuração de contas e na finalização da Tomada de Contas Especial perante o TCU, ele se iniciou logo em seguida ao termo final do convênio e o não permaneceu parado, nem perante o órgão concedente nem no próprio Tribunal de Contas da União, mas, ao contrário, foi devidamente impulsionado, tendo ao Autor sido conferidas diversas oportunidades para se defender. 23. Portanto, rejeita-se qualquer alegação de prescrição, seja intercorrente seja da pretensão punitiva, seja da pretensão executória, que se deu por meio da Execução de Título Extrajudicial nº 3405597-74.0204.12.1.3248. 24. Quanto ao mérito em si, o que se observa é que o Autor pretende que o Judiciário reveja a decisão do Tribunal de Contas da União, tomada em sede de Tomada de Contas Especial, o que, evidentemente, extrapola a competência do Judiciário, já que a esse Poder não é cabível se imiscuir no mérito das decisões administrativas. A atuação do Judiciário diante de procedimentos levados a efeito pelos diversos órgãos da Administração Pública se restringe aos aspectos da legalidade e da regularidade do procedimento. 25. No caso, não há dúvida de que, durante todo o procedimento de prestação de contas do convênio em comento foi respeitado o devido processo legal, resguardando-se ao convenente e seus gestores o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a eles inerentes. Eles foram devidamente notificados de todos os pareceres conclusivos sobre as etapas da prestação de contas, tendo-lhes sido assegurada a possibilidade de complementar a documentação apresentada e de prestar novas informações. Isso ocorreu, como dito anteriormente, diversas vezes no curso do aludido processo administrativo. 26. Ademais, todas as decisões do ente concedente e do TCU foram amplamente fundamentadas, inclusive a decisão proferida na Tomada de Contas Especial, que foi instaurada em razão da glosa de despesas realizadas com recursos do convênio. No acórdão 1477/2017, os membros do TCU julgaram irregulares as contas do Autor e o condenaram ao pagamento da quantia de R$ 5.835.874,09, atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora, calculada a partir de 16/01/2004 até a data do efetivo recolhimento, bem como ao pagamento de multa no valor de R$ 000.463,00. 27. Segundo a jurisprudência deste egrégio Tribunal, "deve-se respeitar as conclusões de mérito obtidas pelo órgão fiscalizador, averiguando-se apenas o respeito à legalidade e ao devido processo legal, bem como desvios manifestos entre a decisão e o acervo probatório. III - Os acórdãos condenatórios do TCU consideraram as provas trazidas em sede administrativa pelo ex-gestor público, embora as julgando inidôneas para fins de substituição da prestação de contas. Logo, se houve fundamentação clara e racional acerca da matéria de fato, deve ser preservada a conclusão de mérito do órgão fiscalizador. IV - Incabível o exercício de qualquer controle efetuado pelo Poder Judiciário aos atos típicos do Tribunal de Contas da União, devendo dito controle ater-se apenas aos aspectos formais do processo administrativo, excluída, portanto, a análise do mérito administrativo, salvo nos casos de manifesta ilegalidade. V - No caso, não se revela qualquer tipo de ilegalidade ou quebra de razoabilidade, pois os documentos em favor do gestor público foram considerados, embora rechaçados para fins de comprovação da regularidade. Assim, o reexame das conclusões, que passaram por processo de argumentação clara e racional no âmbito administrativo, implicaria a interferência no mérito, o que não é cabível". (GUSTAVO HENRIQUE SILVA - Processo 899023012945941, Apelação Cível, Rel. Desembargador Federal Thomas Cunha (Convocado), 2ª Turma, Julgamento: 05/06/2015, Publicação: 23/11/2015). 28. Também não há que falar em cerceamento ao direito de defesa do Autor, ora Apelante, nos presentes autos, ao não ter sido a ele oportunizada a produção de prova testemunhal, porquanto desnecessária ao fim proposto. O Demandante pretendia produzir essa espécie de prova para demonstrar que a obra foi devidamente concluída. No entanto, não é essa a questão em foco, mas sim as irregularidades verificadas na aplicação dos recursos públicos liberados para tal obra, de maneira que a produção da prova testemunhal não atenderia ao fim proposto. 29. A alegação de inexistência de dano ao erário, baseada no fato de que a obra foi concluída, também não encontra guarida. Isso porque as verbas públicas repassadas aos entes municipais para realização de obras e serviços em prol da população têm destinação específica e vinculada, tanto que, ao final, é necessária haver a devida prestação de contas ao ente concedente para demonstrar a aplicação do valor repassado estritamente ao objeto conveniado. Nessa senda, a execução posterior das obras não implica, necessariamente, que foram custeadas com os recursos federais instrumentalizados pelo Convênio n. 1052/2000. 30. Quando ao montante fixado pelo TCU a título de ressarcimento e multa, não há como reduzi-lo, a pretexto de ter sido estabelecido de forma desproporcional e em violação ao princípio da razoabilidade, uma vez que o Autor, hora alguma, demonstrou, por meio de cálculos, qual valor seria, segundo ele, de fato, devido. Apenas argumentou a desproporcionalidade da pena aplicada, o que, por certo, não é suficiente para mudar o montante fixado pelo Tribunal de Contas da União. 31. Apelação improvida. Condenação do Apelante no pagamento de honorários recursais, ficando majorados em 1% (um por cento) os honorários sucumbenciais fixados na sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. ff
(PROCESSO: 57385731137362240684, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO VITOR FARIAS (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 20/10/2021)