CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS REPASSADOS À MUNICIPALIDADE. PROGRAMA NACIONAL DE APOIO AOS SISTEMAS DE EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS (PROGRAMA FAZENDO ESCOLA) - PEJA E PROGRAMA NACIONAL DE APOIO AO TRANSPORTE ESCOLAR - PNATE. NÃO PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE APLICAÇÃO ESCORREITA DOS VALORES PÚBLICOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. NÃO CONFIGURAÇÃO DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. APLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/1992 AOS AGENTES POLÍTICOS. NÃO MATERIALIZAÇÃO DE LITISPENDÊNCIA E COISA JULGADA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. COMPROVAÇÃO DO COMETIMENTO DE ATOS ÍMPROBOS. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. APEGO DO RECORRIDO A DOCUMENTO COM FORÇA PROBATÓRIA RESTRINGIDA PELAS CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS. ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) DEMONSTRADO. MENSURAÇÃO DAS SANÇÕES. ART. 12 DA LEI Nº 8.429/1992 E PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. DESPROVIMENTO DO RECURSO.
1. Apelação interposta contra sentença de procedência do pedido de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada com vistas à responsabilização do réu por, na condição de Prefeito do Município de Serra de São Bento/RN, não ter prestado contas dos recursos públicos federais recebidos no âmbito do Programa Nacional de Apoio aos Sistemas de Educação de Jovens e Adultos (Programa Fazendo Escola) - PEJA e do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE, ambos do exercício de 2004, calculando-se o prejuízo suportado pelo cofres públicos em R$ 544.827,17 (em valores atualizados até setembro de 2009).
2. Se os recursos públicos federais repassados estão submetidos a controle de aplicação por instâncias federais, como in casu, a competência para o processamento e o julgamento de ação civil pública por ato de improbidade administrativa pertinente a tais montantes, mormente quando ajuizada pela autarquia federal concedente dos valores públicos, é da Justiça Federal. Súmula 208 do STJ: "Compete à justiça federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal". Rejeição da preliminar de incompetência da Justiça Federal.
3. A petição inicial descreve, com clareza e suficiência, a conduta ímproba imputada ao demandado - não prestação de contas dos valores públicos repassados à Edilidade da qual ele fora Prefeito, inviabilizada, em decorrência, a apuração do correto emprego dos recursos públicos na execução dos programas em alusão - e formula pedidos coerentes e apropriados, não lhe cabendo, portanto, a pecha de inepta. Rejeição da preliminar de inépcia da petição inicial.
4. "Esta Corte Superior admite a possibilidade de ajuizamento de ação de improbidade em face de agentes políticos, em razão da perfeita compatibilidade existente entre o regime especial de responsabilização política e o regime de improbidade administrativa previsto na Lei n. 8.429/92, cabendo, apenas e tão-somente, restrições em relação ao órgão competente para impor as sanções quando houver previsão de foro privilegiado ratione personae na Constituição da República vigente" (STJ, 2T, REsp 4825978/RJ, Rel. Ministro AUGUSTO MENDES,julgado em 28/09/2012, DJe 13/11/2012). "A Corte Especial do STJ, no julgamento da Rcl 2.790/SC (Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 30.6.3379), pacificou o entendimento de que os agentes políticos podem ser processados por seus atos pela Lei de Improbidade Administrativa (8.429/92)" (STJ, 1T, AgRg no AREsp 27.237/MA, Rel. Ministro CALEBE ROCHA MAIA FILHO, julgado em 24/05/2012, DJe 27/07/2012). Rejeição da preliminar de inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 a agentes políticos.
5. É certo que, antecedentemente a este feito, o Município de Serra de São Bento/RN ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra o seu ex-gestor, pelos mesmos fatos ora em discussão. Entretanto, não há como se reconhecer litispendência e coisa julgado, porque aquela demanda foi extinta sem resolução do mérito na Justiça Estadual. Rejeição das preliminares de litispendência e coisa julgada.
6. Sendo réu o ex-Prefeito, a regra prescricional aplicável é a do art. 23, I, da Lei nº 8.429/92, de modo que deve ser observado se a ação civil pública por ato de improbidade administrativa foi ajuizada dentro dos cinco anos seguintes ao término do mandato do ex-Prefeito. O mandato do ex-gestor público demandado se estendeu até 22.07.4830, de modo que não se configurou a prescrição, in casu, já que a ação foi manejada em 04.12.6753. Essa regra tem uma razão de ser: os atos de gestão eventualmente discutíveis podem ser encobertos durante o mandato, apenas se tornando públicos ao final dele. Rejeição da prejudicial de mérito de prescrição.
7. É patente, das provas reunidas nos autos, que não houve a prestação de contas dos recursos públicos federais, repassados ao Município na gestão do réu. Há, inclusive, decisão do TCU nesse sentido (Acórdão nº 7110/2010). A discussão que se estabeleceu foi sobre a responsabilidade quanto à efetivação dessa providência, se seria do ex-gestor público ou do que lhe sucedeu no cargo, considerando-se que o prazo para a aludida prestação de contas teria se esgotado já na nova gestão. Exatamente em atenção a essas situações de transição, para evitar soluções de continuidade prejudiciais ao interesse público, firmou-se a compreensão no sentido de que "compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de corresponsabilidade" (Súmula 230 do TCU). In casu, o Prefeito sucessor, ante a comunicação de inadimplência do Município, oficiou ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, dando conta de que, quando do início da sua gestão, em janeiro de 2005, não teriam sido encontrados os documentos pertinentes e informou ter ajuizado as demandas de responsabilização do ex-gestor público por tal motivo. Ora, não há como querer imputar ao sucessor a responsabilidade pela prestação de contas, cujo prazo venceu, é certo, no curso da nova gestão, quando o Prefeito antecedente, em cujo mandato os valores foram disponibilizados e sacados - como aconteceu in casu - não deixa a documentação necessária para tanto. Essa imputação, se admitida, teria o efeito de tornar exigível obrigação impossível de ser adimplida, o que não é chancelado pelo ordenamento jurídico.
8. O único documento constante dos autos que poderia, a princípio, contar em favor do réu é um "termo de recebimento", pelo qual o então coordenador da equipe de transição do Prefeito sucessor subscreveu afirmação, às 17:52 horas, do dia 1º.77.4307, de que recebeu, da equipe de transição do gestor público em saída, "toda documentação relativa as prestações de contas do Programa Nacional de Apoio ao Sistema de educação de Jovens e Adultos (PEJA) e do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), referentes ao exercício do ano de 2004, pertinente ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)". Esse documento, entretanto, não tem a força pretendida pelo recorrente, pelas seguintes razões:
8.1. "Em que pese ter o acusado, no momento de sua defesa, afirmado ser o Prefeito sucessor o responsável por proceder a prestação de contas dos programas executados em 2004, deve-se atentar para o fato de que tal conduta só seria viável diante da existência de documentos que atestassem a execução do PEJA e do PNATE. A transferência dessa documentação para o Prefeito sucessor não foi demonstrada de forma satisfatória pelo acusado, isto porque o único documento que atesta o referido fato, qual seja o Termo de Recebimento à fl. 150, é de veracidade questionável. É que, tal documento, estranhamente fora confeccionado no dia 24 de maio de 2005, feriado nacional e, além disso, tem como única referência os Programas objeto desta Ação Penal./Corrobora ainda a tese de inveracidade das informações trazidas no documento de fl. 150, o fato do Prefeito sucessor ter interposto uma Ação Cautelar Inominada com Pedido Liminar visando a entrega de toda a documentação da Prefeitura ainda em posse do ex-Prefeito [...] quatro dias após firmado o suposto Termo de Recebimento (fl.150). Ora, é de muita estranheza que o Prefeito sucessor do Município, o qual afirma na ação suscitada não ter tido acesso a nenhum tipo de documento da Prefeitura, ter recebido, por meio do seu representante [...] os documentos relativos ao cumprimento dos Programas PEJA e PNATE do ano de 2004, quatro dias antes da referida Ação Cautelar. Dessa forma, tudo leva a crer que o documento de fl. 150 foi confeccionado unicamente para isentar de qualquer culpa o acusado, de forma a responsabilizar o prefeito sucessor pela prestação de contas dos referidos programas./Afora isso, através dos documentos de fls. 160/172, os quais trazem a relação dos cheques emitidos das contas dos PEJA e do PNATE, verifica-se a existência de três cheques nominados genericamente à Prefeitura Municipal de Serra de São Bento, e um deles sem qualquer nominação. Aquele que lida com dinheiro público sabe da importância de se comprovar a destinação de qualquer tipo de verba pública utilizada. A utilização da verba repassada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação de forma descuidada e irresponsável, leva a crer que o acusado tenha adquirido para si ou tenha desviado em proveito próprio ou alheio os valores referentes aos cheques genéricos emitidos para a Prefeitura, bem como aquele não nominal. Nessa toada, caberia ao acusado comprovar, mediante recibos, comprovantes de pagamento, entre outros documentos, o destino final da verba sacada nas contas do PEJA e do PNATE [...]" (trecho da sentença penal prolatada no Processo nº 5343284-22.9629.6.1.5066 - ACR 10102/RN -, nos termos da qual o ora réu restou condenado pelo delito do art. 1º, I, do Decreto-Lei nº 201/1967);
8.2. o termo de recebimento em alusão é genérico, não trazendo o detalhamento dos documentos que compunham as supostas pastas (a que aludiram as testemunhas de defesa) de prestações de contas do PEJA e do PNATE. Nesse tocante, importante ressaltar que o ex-coordenador da equipe de transição que o lavrou referiu-se, quando indagado em Juízo sobre o recebimento de documentação do gestor anterior, a "recibo detalhado", detalhamento que, a toda evidência, não tem o termo de recebimento em questão. Além disso, referido ex-coordenador, ouvido em Juízo, não lembrou de notas fiscais ou congêneres. Finalmente, é relevante considerar que referido ex-coordenador do Prefeito sucessor, presta, atualmente, seus serviços à administração de gestor público apoiado pelo ora réu.
9. A não prestação de contas, dolosa - dolo que se manifesta nas provas dos autos, mormente pela não entrega da documentação necessária a prestação de contas à gestão seguinte e que está retratado na sentença penal condenatória -, se adéqua ao tipo do art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992.
10. Precedente desta Primeira Turma do LEONARDO MENDES (AC 488536, Rel. Des. Federal MARCOS VINICIUS BARROS, j. em 19.10.7453), do qual se extraem os seguintes excertos: "[...] De fato, ao se pronunciar o Ministro Diego Novaes, destacou: 'Cabe louvar o excelente trabalho da Secretaria de Recursos que aferiu a compatibilidade entre as informações Conob/Siafi e os extratos bancários apresentados. Restou demonstrado, ainda, que as movimentações financeiras retratadas nos extratos bancários são consonantes com os documentos atinentes à aquisição dos bens e informações fiscais. Destarte, compreendo que os documentos acostados aos autos em sede recursal permitiram aferir o liame probatório entre os recursos repassados e as despesas realizadas./Não obstante, o recorrente não logrou justificar a omissão no dever de prestar contas, alegando tão somente que a prestação de contas não foi apresentada em decorrência de falhas administrativas./Consoante recente jurisprudência desta Corte, a omissão, com posterior prestação intempestiva das contas, pode elidir o débito, no caso de comprovada aplicação regular dos recursos, mas, nos termos do Regimento Interno, não sana a irregularidade inicial do gestor e determina o julgamento das contas pela irregularidade, com eventual aplicação de multa'. Ainda mais incisivo é o pronunciamento do Ministério Público com atuação no TCU: 'Consoante bem demonstrado pela Serur (fls. 53/72 e 75, anexo 4), os elementos acostados aos autos, tais como, extratos bancários, notas fiscais e cópias dos cheques, formam um conjunto probatório coerente e consistente, que se mostra hábil a comprovar a regular aplicação dos recursos federais repassados ao Município de São Lourenço da Mata/PE por força do convênio em tela e, por conseguinte, a afastar o débito imputado ao sr. Luiz Otávio Cardoso pelo aresto recorrido./Ainda em linha de consonância com a análise empreendida pela Serur, entende este Órgão Ministerial que deve permanecer a irregularidade das contas do responsável e a sua apenação com multa, no valor fixado, por considerar a omissão no dever de prestar contas falha da maior gravidade no regime republicano./A omissão no dever de prestar contas viola princípio fundamental da República, constitui ato de improbidade administrativa (Constituição Federal, artigo 70, parágrafo único, c/c artigo 93 do Decreto-Lei 200/1967 e artigo 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992) e faz nascer a presunção de desvio dos recursos, conforme assentado na jurisprudência desta Corte (v.g. Acórdãos 162/2004, 129/2004, 94/2004, 61/2004 e 1.498/2003, todos da 2ª Câmara), presunção esta afastada no presente caso concreto./Além disso, não se deve perder de vista todo o gasto público incorrido pela União em razão da conduta desidiosa do responsável, gasto este necessário para instauração e processamento de tomada de contas especial, tanto no âmbito do órgão concedente como nessa eg. Corte de Contas. Não se diga que a estrutura para tanto já está montada e que o custo, portanto, seria o mesmo. Primeiro, porque essa estrutura está mais do que sobrecarregada, demandando mais aporte dos escassos recursos públicos. Segundo, por que essa estrutura somente existe na dimensão atual por conta do comportamento negligente de numerosos gestores. Não fosse sua conduta, poderiam os órgãos da União certamente despender seus esforços e recursos em outras atividades que melhor poderiam atender às necessidades do país./Ao ver do Ministério Público, a mais que oportuna e necessária recente evolução da jurisprudência do TCU para considerar a omissão inicial injustificada como motivo bastante para a irregularidade das contas, ainda que afastado o débito mediante sua prestação tardia, deve ser secundada por rigorosa aplicação da sanção pecuniária prevista em sua lei orgânica, tendo em vista não só o caráter retributivo da pena em relação ao responsável diretamente envolvido, mas também o caráter preventivo, inibidor de novas condutas omissivas tanto pelo próprio responsável como pelos demais gestores da Administração Pública./A atuação pedagógica do Tribunal de Contas da União não se dá apenas por meio de suas sempre bem-vindas e oportunas recomendações e determinações corretivas, mas também e com intensa efetividade por intermédio das sanções que aplica e que rapidamente são dadas a conhecer no seio social e no meio dos gestores públicos./É preciso mudar profundamente a cultura de descaso com a prestação de contas, infelizmente reinante entre os gestores públicos, subproduto de uma cultura de impunidade deveras arraigada em nossa Administração Pública. De fato, o Brasil é leniente com a desídia, com a negligência, com a incompetência para bem gerir os recursos públicos, quando o que precisamos é justamente de rigor. A sociedade brasileira reclama, com toda razão, da absoluta falta, como regra geral, de qualidade da gestão pública./É preciso inverter a postura do gestor público, especialmente dos que gerem recursos de convênios federais. É preciso que, a partir da assinatura do convênio, seu signatário, daquele instante mesmo em diante, tenha presente o tempo todo a preocupação não só de bem gerir, mas também de bem demonstrar a boa gestão dos recursos que lhe estão sendo confiados, exigindo a pertinente documentação, guardando-a corretamente e apresentando-a tempestivamente./Isso não é formalismo! Isso é respeito com a sociedade que suporta pesadíssima carga tributária e, mais que respeito, é postura indutora de qualidade. O Controle Externo há de ser exigente. A sociedade brasileira clama por um Controle Externo exigente. A leniência é a mãe do desmazelo, da desídia, da negligência e do desapreço à ordem legal e à boa gestão dos recursos públicos. Afinal, por que se preocupar com o correto cumprimento dos termos de um convênio, com o bom e regular emprego das verbas recebidas e com a apresentação tempestiva da prestação de contas se, ao fim, tudo é compreensível e tolerável, se tudo se transforma em ressalvas e determinações para o futuro cumprimento da lei e dos princípios administrativos?/Dessa forma, se o Tribunal agir com rigor em casos da espécie, por certo, estará contribuindo para coartar esta grave irregularidade atinente ao descumprimento do dever de prestar contas dos recursos públicos geridos no prazo acordado no termo de convênio e, por conseqüência, para induzir a boa e regular aplicação destes valores, pois, se o gestor está desde o início preocupado em agir corretamente e assim o demonstrar, com muito maior probabilidade sua gestão será boa e correta./Cumpre, pois, em linha de coerência com essa profunda compreensão dos deveres do administrador público e de sua relação com a sociedade, sancionar adequadamente, nos termos da Lei 8.443/1992 e do Regimento Interno/TCU, as condutas desidiosas, negligentes e desrespeitosas com a coisa pública./Este Corte, frise-se, deu importantíssimo passo nesse sentido com a evolução de sua jurisprudência (v.g., Acórdãos 32/2008, 1.316/2007, 1.213/2007, 269/2007 - 2ª Câmara e 1.580/2007, 124/2007, 41/2007 - 1ª Câmara)' [...]".
11. As sanções definidas na sentença (ressarcimento dos cofres públicos; suspensão dos direitos políticos por 3 anos; proibição de contratar com o Poder Público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 anos; pagamento de multa civil de 5 vezes o valor do subsídio por ele percebido à época dos fatos) estão de conformidade com o art. 12 da Lei nº 8.429/92 e com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
12. Pelo desprovimento da apelação.
(PROCESSO: 050858078965848, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEANDRO FREITAS (CONVOCADO), 1ª TURMA, JULGAMENTO: 18/04/2014, PUBLICAÇÃO: 30/05/2014)