ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVOGADO CREDENCIADO DO INSS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECEBIMENTO DIRETO MEDIANTE ACORDO COM A PARTE DEVEDORA. ORDEM DE SERVIÇO 14/93/INSS. PRÉVIA ANÁLISE ADMINISTRATIVA PARA RETENÇÃO DE EVENTUAIS ENCARGOS. CAUÃ NOGUEIRA. MERA IRREGULARIDADE. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. IAN MENDES.
1. Apelação interposta por CAROLINE TEIXEIRA em sede de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa contra sentença proferida pelo Juízo da 10ª Vara Federal da SJ/RN, que julgou procedente o pedido formulado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL para condenar o réu, em decorrência de prática de conduta prevista nos arts. 9º, inciso XI, e 11, I, da Lei nº 8.429/92, às sanções de a) ressarcimento integral do dano, b) pagamento de multa civil de R$ 352.667,00 (duzentos e trinta e um mil e seiscentos reais), c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos e d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais, pelo mesmo período.
2. De acordo com a inicial acusatória, em decorrência de serviços de advocacia prestados na defesa do INSS no bojo da ação de execução fiscal e embargos à arrematação a ela correspondentes, o réu haveria recebido honorários advocatícios sem a devida observância de trâmites administrativos previstos em normas internas da Autarquia.
3. Possui legitimidade para praticar ato de improbidade todo aquele que firma com o Estado um vínculo jurídico do qual se legitima a atuação em sua representação, pouco importando se por breve tempo ou em situação de estabilidade. Deve o apelante, portanto, na condição de advogado credenciado do INSS à época dos fatos apurados, responder aos termos da presente ação, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.429/92.
4. A respeito da condenação imposta pela conduta inserta no art. 9, XI, da LIA (incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1°), além de se exigir para a concretização do referido tipo o prejuízo ao erário, é necessário que a aferição da vantagem patrimonial ocorra de forma indevida. Na hipótese em comento, não parece que os valores recebidos pelo apelante guardem estas características, notadamente por se tratar de contrapartida aos serviços de advocacia prestados em favor do INSS, o que, por sinal, é fato incontroverso nos autos.
5. Seja pelos termos do contrato firmado entre os litigantes, pelo regramento da Ordem de Serviço INSS nº 14/93 ou, principalmente, pelo comando do art. 23 da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da Advocacia), a verba honorária da sucumbência pertence exclusivamente ao patrono da causa, sendo descabida a conclusão de primeiro grau de que o réu "recebeu e se apropriou de valores que deveriam ter sido destinados à autarquia previdenciária".
6. A omissão acerca do recolhimento de eventuais encargos devidos em decorrência da remuneração auferida (IRPF, por exemplo), podem e devem ser objeto de cobrança própria por parte da Administração, que possui mecanismos próprios e eficazes para tanto. Não parece razoável que todo o agente público que deixe de recolher encargos financeiros em detrimento da Administração, entre eles os tributários, responda por ato de improbidade.
7. O Estado de Direito, seja sob as vestes do predomínio do ideário liberal, ou sob seu cariz social, onde se mostra cada vez mais crescente o seu conjunto normativo, não pode prescindir da salvaguarda da segurança jurídica no seu relacionamento com o cidadão como um de seus valores básicos, o que é facilmente demonstrado pelo texto dos mais recentes diplomas constitucionais, das leis de procedimento administrativo e pelos ensaios evolutivos da jurisprudência.
8. Quanto às condutas do art. 11 da Lei 8.429/92, a compreensão do tipo da improbidade pressupõe a junção da descrição constante do caput com alguma das situações definidas nos seus sete incisos, do contrário, teríamos uma norma sancionadora extremamente abstrata, impedindo seus destinatários de pautarem suas condutas de acordo com a regra ali prevista. Afinal, dada a amplitude interpretativa dos conceitos empregados no referido artigo, torna-se difícil ao cidadão saber, de antemão, se seus atos se enquadram ou não no tipo legal.
9. Até mesmo com a subsunção da conduta a um inciso específico, como foi o caso dos autos (art. 11, I), é crucial a análise do caso concreto, em que se deve examinar o ato administrativo efetuado e sua adequação com a lei regente da matéria, que pode ser a lei de licitações, tributária ou tantas outras normas administrativas, verificando-se, ainda, a compatibilidade com os pressupostos de validade do ato. Para tais casos, o recurso à integração é imprescindível, já que o tipo legal do art. 11, I, por si só, não oferece elementos para a identificação da improbidade.
10. Embora o ajuste firmado entre apelante e a empresa devedora para o pagamento dos honorários tenha sido realizado em desacordo com os termos da ordem de serviço do INSS, a Lei de Improbidade Administrativa não se destina a punir o agente público inábil ou incompetente, mas sim o desonesto.
11. Não há provas, no caso concreto, que o agente envolvido detinha, como concluído na sentença, consciência de que seus atos eram lesivos ao erário público, especialmente por se tratar de verba que lhe era garantida pela Lei nº 8.906/94, fruto de seu labor, sendo que eventuais equívocos no procedimento adotado, por si só, não parecem suficientes para a caracterização do dolo ou de culpa grave ou erro inescusável exigidos para a caracterização do ato de improbidade.
12. A particular gravidade das sanções estabelecidas para a falta de probidade administrativa recomenda especial cautela na exegese da Lei 8.429/92, para não tratar como ímprobas meras irregularidades puníveis por sanção disciplinar administrativa ou pelos meios próprios de reparação. Precedentes do STJ.
13. Apelação do particular provida para afastar a condenação por improbidade administrativa.
(PROCESSO: 827502827210887, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEVI LOPES, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 04/04/2014, PUBLICAÇÃO: 21/07/2014)