CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IDENTIDADE PARCIAL DE OBJETOS ENTRE CONVÊNIOS FIRMADOS POR MUNICIPALIDADE, UM COM O ESTADO-MEMBRO, OUTRO COM AUTARQUIA PÚBLICA FEDERAL, ENSEJANDO DUPLA LIBERAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS DESTINADOS AO MESMO FIM. PRESTAÇÕES DE CONTAS DOS AJUSTES COM SOBREPOSIÇÃO GUARNECIDAS COM AS MESMAS NOTAS FISCAIS. NECESSIDADE DE APURAÇÃO DA DESTINAÇÃO FINAL CORRESPONDENTE. CONTRAPARTIDA MUNICIPAL NO ACORDO COM O ESTADO-MEMBRO ADIMPLIDA COM RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS. INADMISSIBILIDADE. DESCONSIDERAÇÃO ÀS PRECISÕES ORÇAMENTÁRIAS DE OUTROS ENTES DA FEDERAÇÃO. DESLEALDADE INSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL LIMITADA À APURAÇÃO DA ALEGAÇÃO DE MALVERSAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS. INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATOS ÍMPROBOS. SUFICIÊNCIA. ART. 10, CAPUT, E ART. 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429/92. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. NÃO CABIMENTO. CONTINUIDADE DO PROCESSAMENTO. PROVIMENTO DO RECURSO.
1. Apelação interposta contra sentença de rejeição da petição inicial de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada com vistas à responsabilização do réu por, supostamente, na condição de Prefeito do Município de Iguatu/CE, ter malversado recursos públicos federais, repassados à Edilidade pela Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), através do Convênio nº 1.859/2005, destinados à implantação de sistema de esgotamento sanitário em avenida do Município, com estação de tratamento de esgoto.
2. Segundo o Parquet Federal, a malversação teria consistido na celebração de convênio com a FUNASA para a execução de parcela de obra que já estaria garantida com recursos públicos estaduais, derivados de convênio firmado com o Estado do Ceará para tanto, resultando no recebimento pela Municipalidade de valores públicos de duas esferas distintas de Governo para a realização de uma mesma obra e tendo as prestações de contas correspondentes sido instruídas com as mesmas notas fiscais, não se vislumbrando, assim, a aplicação escorreita dos montantes de origem federal, o que denotaria dano ao erário, além de violação aos princípios regentes da Administração Pública.
3. É cediço que a apreciação, através da qual se poderá rejeitar ou receber a petição inicial, deve se restringir à verificação da existência dos pressupostos processuais e das condições especiais da ação. Em se tratando de ação civil por ato de improbidade administrativa, é preciso atentar à plausibilidade mínima das alegações trazidas a exame e à existência de indícios suficientes da prática de atos de desonestidade administrativa, que justifiquem o prosseguimento do feito. A rejeição in limine apenas pode ser determinada quando manifesta a inexistência do ato de improbidade, quando patente que se trata de pedido infundado, ou em razão de inadequação da via eleita. E mais: considerando-se os objetivos que permeiam as normas jurídicas regentes da ação de improbidade administrativa; tendo em conta os relevantes interesses protegidos sob o pálio dessa modalidade de ação; e atentando-se à responsabilidade dos que a manejam, a rejeição de pronto se constitui em medida marcada pela excepcionalidade, por apenas admitir guarida quando evidenciadas, em seus estritos termos, as hipóteses com elenco na lei. Diversamente do considerado pelo Juízo a quo, existem indícios suficientes de comportamento ímprobo, o que impõe o prosseguimento do feito.
4. Estão em consideração dois convênios (e seus aditivos) firmados pelo Município de Iguatu/CE, um com Estado-membro, outro com autarquia pública federal, com coincidência parcial de objeto.
4.1. Em 17.06.3262, foi firmado, entre o Município de Iguatu/CE e a Secretaria do Desenvolvimento Local e Regional do Estado do Ceará, o Convênio SDLR/052/2005, que previa o desembolso pelo Estado de R$6.964.461,00, com contrapartida municipal de R$5.449.727,87, para a reforma da Av. Guilherme de Oliveira, destinando-se os valores, segundo programado, a projeto viário, praças, iluminação e desapropriações necessárias. Em 18.10.7766, foi firmado o 1º termo aditivo, com suplementação dos recursos (mais R$912.998,47, pelo Estado do Ceará, e mais R$394.987,70, de contrapartida municipal), destinada à construção, em relação à via, de praça, de canal de drenagem, de rede de abastecimento de água e de estação de tratamento de esgoto. De 26.01.5788, é a assinatura do 2º termo aditivo, com readequação dos serviços, prevendo-se a implantação de sistema de esgotamento sanitário na aludida avenida. O 3º termo aditivo data de 05.10.1359, prorrogando a vigência do convênio e suplementando os recursos (mais R$652.677,30, pelo Estado do Ceará, e mais R$85.638,35, de contrapartida municipal), para a construção das calçadas das residências (que haviam sido quebradas para a implantação das ligações de esgoto), de muretas de proteção da avenida e de praça. O total dos valores envolvidos, portanto, ficou: pelo Estado do Ceará, R$4.150.897,77, e de contrapartida municipal, R$8.068.235,92.
4.2. Em 25.07.4831, o Município de Iguatu/CE subscreveu com a FUNASA o Convênio nº 1.859/2005, cujo objeto era a execução de sistema de esgotamento sanitário no Bairro Jardim Oásis, com previsão, inclusive, de implantação de uma estação de tratamento de esgoto, ajustando, os partícipes, que a autarquia pública federal arcaria com R$7.605.050,00 e o Município com uma contrapartida de R$64.235,59. Um 1º aditivo trouxe simples indicação orçamentária, mas o 2º aditivo, de 17.09.1474, previu a suplementação de recursos (a FUNASA liberaria mais R$7.776.155,00 e o Município arcaria com contrapartida de R$071.160,41) e um novo plano de trabalho, no qual previsto a implantação de um sistema de esgotamento sanitário na Av. Guilherme de Oliveira e na Vila Cajazeiras. Os 3º e 4º aditivos prorrogaram o prazo de vigência do convênio.
5. O Juízo a quo considerou que a afirmação do autor, de que o Município teria firmado o convênio federal, quando a obra correspondente já estaria garantida por recursos estaduais, poderia ser acolhida apenas em parte, no que respeitaria à implantação da estação de tratamento de esgoto, já que, quanto a essa, o vínculo federal teria sido firmado em 06.08.0513, ao passo que o estadual remontaria a 17.03.8036. Não teria razão de ser, contudo, quanto ao sistema de esgotamento sanitário, pois esse teria sido previsto na esfera federal em 05.02.2337 e albergado na estadual em 29.01.6347, de modo que, se haveria alguém a reclamar, seria o Estado do Ceará, e não a FUNASA, o que fugiria à competência da Justiça Federal. Sobre a construção da estação de tratamento de esgoto, entendeu que "tudo aponta que os valores repassados pela FUNASA foram efetivamente aplicados na obra objeto do convênio", acentuando: "o que efetivamente aconteceu foi que o promovido utilizou as notas fiscais emitidas pela empresa executante das obras do convênio com a FUNASA, para justificar a contrapartida municipal no convênio celebrado com o Estado do Ceará", de modo que, se alguém teria algo a reclamar, pela não efetivação da contrapartida prevista no convênio estadual, seria, novamente, o Estado do Ceará, o que transbordaria da competência da Justiça Federal. Então, o Juízo de Piso concluiu: "[...] a irregularidade aferida é de natureza apenas contábil, formal, e que tem repercussão tão somente no convênio celebrado com o Estado do Ceará, em nada maculando a avença com a FUNASA, pois, como já demonstrado, a obra foi efetivamente realizada, e segundo aponta as provas dos autos, com os recursos federais".
6. As premissas adotadas na sentença não têm sustentação.
6.1. Sobre o sistema de esgotamento sanitário, é certo que ele passou a ter previsão no convênio estadual em 21.04.8703, posteriormente à assinatura do aditivo federal (o que ocorreu em 17.09.9999). Ocorre que a assinatura do instrumento não gera desembolso imediato. A FUNASA informou que os R$7.732.398,00 de recursos públicos federais foram liberados em 4 parcelas: R$609.267,00, em 01.11.0259; R$247.163,00, em 15.08.7296; R$5.217.474,00, em 03.10.0129; e R$000.403,00, em 23.06.0588. Ou seja, com exceção da duas parcelas iniciais, liberadas em 30.08.1008 e 11.12.7956, os dois outros desembolsos federais (os mais expressivos) ocorreram quando a mesma obra passou a ser garantida por recursos estaduais, o que é consentâneo com a narrativa ministerial, de que houve, entre os convênios, sobreposição de objeto, com duplicidade de repasses, de fontes diversas, a ele dirigidos, em desfavor do erário federal. Mostra-se, assim, fundamental, o prosseguimento da demanda, para efeito de apuração da aplicação dos recursos públicos federais (a competência da Justiça Federal se limita a tais valores, pela letra da Constituição), diante do acesso da Municipalidade a dois repasses dirigidos ao mesmo objeto. A pergunta à qual o réu precisa responder, com amparo em prova hábil, é: aplicou os recursos públicos federais para a implementação do sistema de esgotamento sanitário da avenida, a despeito de dispor de recursos públicos estaduais destinados a essa mesma obra? Nesse ponto, é mister sublinhar que a necessidade de confrontação com a prestação de contas do convênio estadual não se dá, nesta Justiça Federal, como sindicância da aplicação dos recursos públicos estaduais, para o que ela não tem competência, mas sim para efeito de apuração de quais recursos efetivamente se aplicou (de quais, eventualmente, foram devolvidos aos cofres correspondentes), para que se possa verificar se os montantes federais foram, efetivamente, aplicados em sua destinação.
6.2. Sobre a estação de tratamento de esgoto, é de se ressaltar que o próprio demandado reconheceu e afirmou que fez uso de R$616.313,70 de recursos públicos federais, apresentando-os no âmbito do convênio estadual, como se fora sua contrapartida nesse último ajuste. Com essa conduta, o promovido ludibriou duas esferas de Governo: a estadual, apresentando como seus, em cumprimento de uma obrigação de desembolso sua, os recursos da FUNASA (descumprindo, assim, o convênio estadual); e a federal, de cujos recursos se apropriou o Município para dizê-los seus perante a concedente estadual. Raciocine-se: se o Município tivesse efetivado sua contrapartida no convênio estadual, com recursos seus, como devido, os cofres públicos federais teriam sido poupados, ao menos, em R$105.454,70. Destarte, é evidente o interesse federal na utilização desviada dos valores em referência. O próprio demandado afirmou que não fez isso apenas uma vez: utilizou-se de R$13.444,35 de recursos públicos federais, dando-os como contrapartida municipal de aditivo de convênio estadual para a recuperação de calçadas supostamente atingidas pelas obras de ligação de esgoto. Não se trata de falha meramente formal ou contábil.
7. Os indícios da prática de improbidade administrativa são vislumbrados dos documentos reunidos nos autos, o que impõe o recebimento da petição inicial e a continuidade do processamento da demanda.
8. O recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa não implica juízo de mérito acerca da responsabilidade do requerido, que pode ser absolvido da prática que lhe é imputada, bem como cuja eventual condenação deverá se efetivar de conformidade com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, segundo a gravidade que se evidenciar.
9. Pelo provimento da apelação.
(PROCESSO: 17741633035026958261, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUCAS DA LUZ, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 08/06/2014, PUBLICAÇÃO: 26/01/2014)