PROCESSO Nº: 1712926-63.3171.6.11.3253 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e outro ADVOGADO: Gustavo Dias APELADO: AMINTAS ERICK CALDEIRA DANTAS e outros ADVOGADO: Heitor da Conceição e outros RELATOR(A): Desembargador(a) Federal João da Mota - 1ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Ana Luiza Gonçalves JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Rafaela Dias EMENTA CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPASSE DE VERBA FEDERAL DO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE. OMISSÃO NO DEVER DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. RESPONSABILIDADE DEMONSTRADA. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. ART. 11, VI, DA LEI 8.429/92. DOSIMETRIA DAS SANÇÕES IMPOSTAS NA SENTENÇA. PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. INAPLICABILIDADE AO CASO. APELAÇÕES IMPROVIDAS. 1. Apelações de sentença que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, proposta pelo Município de Neópolis - SE, julgou procedente o pedido, para condenar o demandado pela prática do ato ímprobo previsto no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, consistente na omissão do dever de prestar contas, impondo-lhe as sanções de ressarcimento integral do dano, multa civil, suspensão dos direitos políticos por três anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. 2. Dos fatos. A prática de atos de improbidade administrativa pelo demandado Amintas Henrique Fernandes Dantas, ex-prefeito do aludido município, consiste em lesão ao erário público e violação a princípios da Administração Pública, em face do descumprimento do Convênio nº 263794/2009, firmado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento para a Educação - FNDE para a construção de uma Unidade de Espaço Educativo, e da ausência de prestação de contas da avença. 3. Na sentença, a magistrada reconheceu a existência de provas dos atos imputados ao réu, por omissão dolosa na prestação de contas qualificável dos recursos, recebidos por via do convênio mencionado, e por não concluir a obra já iniciada, a paralisação desta e o distrato com a empresa contratada, bem como o fim de vigência do convênio ocorreram no curso do seu mandato, de 1º/01/2013 a 06/10/2016. Registrou o fato de que as contas ainda não foram apresentadas, segundo prova dos autos, há mais de um 1 ano após a data limite, 1º de janeiro de 2018, e mais de 2 anos após o ajuizamento da ação. Assentou, enfaticamente, não haver perspectiva efetiva o cumprimento da obrigação, uma vez que nos autos apenas há alegações do demandado no sentido de que não é o responsável pela inexecução da obra e pela omissão na prestação de contas. 4. A alegação prefacial de ilegitimidade passiva para a causa, suscitada pela defesa, confunde-se com o próprio mérito da demanda, por envolver, necessariamente, a apreciação do acervo probatório, cuja análise não lhe favorece. Demais disso, a mera alegação de que o convênio teve vigência expirada em 04/01/2011, portanto em data anterior ao início de seu mandato, em nada favorece ao réu. Os argumentos da defesa, nesse ponto, esbarram no entendimento da Súmula 230, do Tribunal de Contas da União, por cuja dicção: Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de corresponsabilidade. 5. No mérito, propriamente dito. Os fatos noticiados na peça inicial foram demonstrados, sobejamente, sem que lograsse a defesa do réu infirmar a ocorrência dos atos ímprobos, na omissão eivada de dolo na não continuidade da obra objeto do Convênio nº 951330/2009. As alegações da defesa são baseadas, sumariamente, na ausência de prova do cometimento dos atos de improbidade, para tanto, socorrendo-se da premissa de que em nada contribuíra para a paralisação da obra, sobretudo das causas supervenientes no curso da execução do contrato, na relação mantida com a empresa. 6. A realidade fática verificada nos autos não favorece à tese defendida, porquanto a responsabilização do réu encontra respaldo em elementos probatórios robustos, a demonstrar que ele, enquanto gestor público, foi omisso. Nesse aspecto, registre-se que, embora tenha solicitado prorrogação do convênio por três vezes - de 06.12.2739 a 29.01.8648 (id. 5933861.6482047, fl. 26; id. 9954901.5684284, fl. 14; e id. 0849549.0855218, fl. 44) -, o réu, de livre vontade, não deu continuidade à execução da obra. Depois, ficou assaz demonstrado que ele, apesar de devidamente cientificado do dever de prestar as devidas contas ao ente federal encarregado, manteve-se silente. 7. A sentença recorrida não merece reforma, pois assentada em fundamentação jurídica, na realidade factual verificada nos autos, que demonstra o comportamento do réu, como se infere dos seguintes excertos: (...) A conduta ilícita imputada ao réu, descrita na inicial, consiste, em tese, na violação dos deveres da Administração, tipificada no art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa. Conduta praticada, na condição de Prefeito Municipal, consistente na omissão do dever de prestar contas do repasse de verbas públicas federais referentes ao Convênio 070052/2009 firmado com a FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento a Educação, com o objetivo de construção de 01 (uma) Unidade de Espaço Educativo com 06 (seis) salas de aula, no valor global de R$ 642.733,14 (oitocentos e cinquenta e três mil, quinhentos e seis reais e quatorze centavos). (...) Em regra, seria possível, portanto, entender que o simples atraso na prestação de contas poderia, de fato, configurar mera irregularidade. (...) Contudo, não é menos certo concluir que a apreciação do elemento subjetivo da conduta deve ser feita caso a caso . Afinal, não é a toa que o ato de improbidade da omissão na prestação de contas está inserido no artigo destinado a indicar atos de improbidade violadores de princípios da Administração Pública. Princípios cuja mácula deve ser verificada no caso sob apreciação. (...) Nessa ambiência normativa, parece-me possível que a prestação de contas tardia possa ser configurada como ato de improbidade, assim como é possível que a mera omissão na prestação de contas, ausente o elemento subjetivo, ausente a violação do dever ético do administrador, ausente a má-fé, pode não se caracterizar como ato ímprobo. (...) Imprescindível, por conseguinte, a aferição do elemento subjetivo, a má-fé da conduta do administrador. (...) Ademais, indispensável a diferenciação entre o mero atraso na prestação de contas e a prestação tardia de forma deliberada e mal intencionada. (...) Volvendo ao caso dos autos, devo registrar que a vigência do convênio se deu entre 01/01/2009 a 02/12/2015 e o prazo para a prestação de contas debatida nos presentes autos venceu em 06/05/2018 e, efetivamente, encontra-se com o status omisso e inadimplente, conforme consulta feita na data de hoje por esta magistrada (...). Desse modo, o fato é que segundo consta do sistema "SIGPC - Contas Online" do FNDE, não foram apresentados os documentos justificadores das despesas da edilidade de Eloah CorreiaSE relativas aos recursos recebidos mediante convênio, correspondente a 50% do valor total previsto para a execução da obra, isto é, na quantia de R$ 529.227,54 (quatrocentos e vinte e dois mil, quatrocentos e oitenta e cinco reais e cinquenta e quatro centavos). (...) No tocante à execução da obra, consta nos autos Relatório de fiscalização (id. 8447669.0898816) e Parecer Técnico de Execução Física de Objeto Financiado (id. 8083136.0387526) em que se verificou que a obra foi cancelada, tendo sido executado apenas 29,26% do projeto aprovado até dezembro do ano de 2012. (...) Além disso, o FNDE juntou aos autos informações atualizadas acerca da análise técnica de prestação de contas do Convênio nº 688147/2009 (id. 1983296.4455105), em que se concluiu pela reprovação total da obra pactuada e recomendação pela restituição do montante repassado ao ente municipal. (...) Vale destacar que houve uma devolução no valor de R$ 861.217,04 pela municipalidade ao FNDE, realizada em 16/07/2017 (id. 9561964.3424615 e id. 2286515.3181129), de modo que o débito remanescente atinge o montante de R$ 132.324,51, segundo demonstrativo de débito anexado pela autarquia (id. e id. 9037407.7112504). (...) Sem qualquer aprofundamento em tema que se mostra irrelevante no caso dos presentes autos, qual seja, a desconfiguração do ato ímprobo para mera irregularidade em caso de prestação de contas extemporânea, nos autos em análise não houve a comprovação de que os documentos justificadores de despesas tenham sido remetidos ao órgão de controle. (...) Em relação ao elemento subjetivo do autor, o dolo restou evidenciado, a meu sentir, nas seguintes circunstâncias encontradas no caso em epígrafe: 1) A s contas ainda não foram apresentadas, segundo se constata dos elementos de prova colhidos, mais de 1 ano depois da data limite (05/03/2018) e mais de 2 (dois) anos após o ajuizamento da ação; 2) Ainda não há perspectiva efetiva de apresentação dessas contas, uma vez que nos autos apenas há alegações do demandado no sentido de que não é o responsável pela inexecução da obra e pela omissão na prestação de contas; 3) Durante a gestão do réu como Prefeito (31/05/2013 a 25/12/2016) foi solicitada a prorrogação do convênio por 3 (três) vezes (id. 2174725.2818574,fl. 26; id. 1387427.6080302, fl. 14; id. 1615960.0966180, fl. 44) , sob alegação de abandono da obra pela empresa contratada e nada foi efetivamente feito para concluí-la. (...) Vale frisar que, no último Termo Aditivo, que estabeleceu o fim da vigência em 22/08/2015 (id. id. 8588892.7834835, fl. 75), o réu alegou que a prorrogação do convênio se fazia necessária a fim de viabilizar a realização de novo procedimento licitatório para concluir a obra, já que houve o distrato por abandono da empresa em 23/01/2014, porém a obra nunca foi concluída, conforme informações trazidas aos autos (id. 1501954.1019796, fls. 84/86); (...) Consta ainda o Relatório da Secretaria de Obras e Serviços Municipais de Neópolis, datado de 24/04/2017, em que se noticia que em dezembro/2012 (fim da gestão do ex-prefeito João Guilherme Costa) a obra encontrava-se com 29,26% executada sem prestação de contas e salientou que durante o período de 2013 a 2016 (gestão do réu) não foi tomada nenhuma providência, gerando o abandono total da obra (id. 9944657.7650110). (...) 4) o gestor réu foi cientificado do dever de prestar contas através do Oficio nº 8060/2019/Seapc/Cpapc/Cgapc/Difin-FNDE, id 2216577.6496574 ); (...) 5) a prova testemunhal colhida confirmou a paralisação da obra no final da gestão do prefeito sucedido Marcos Vinicius Almeida, bem como a não continuidade da obra na gestão do réu; (...) Resta evidenciado, portanto, que houve omissão dolosa do réu na não continuidade da obra conveniada, já que a paralisação desta e o distrato com a empresa contratada se deram no início da sua gestão como prefeito do município (21/06/2014) e o fim da vigência do convênio também ocorreu no seu mandato (22/06/2015), após pedidos de prorrogação de prazo pelo próprio demandado a fim de viabilizar uma nova licitação. (...) Do mesmo modo, o réu deixou de realizar a devida prestação de contas, cujo vencimento se deu em 21/11/2018 (inclusive no que tange à parcela da obra que tinha sido executada), tendo apenas sido efetuado a devolução no valor de R$ 607.389,04 ao FNDE em 14/10/2017, quando não era mais o réu prefeito, de modo que o débito remanescente atinge o montante de R$ 480.166,51, segundo demonstrativo de débito anexado pela autarquia (id. e id. 5250571.1937996). (...) É imperioso ressaltar ainda que na Ação Civil Pública de Improbidade nº 8691579-36.9718.9.5.2452, proposta pelo MUNICÍPIO DE NEÓPOLIS em desfavor de CAROLINA COSTA SOUZA por fatos idênticos à presente demanda, houve a extinção do processo por indeferimento da petição inicial por ausência de indícios mínimos do cometimento de ato ímprobo, o que reforça a tese da responsabilidade do gestor sucessor na hipótese dos autos. (...) Sendo assim, tenho por possível a responsabilização do requerido pelo ato ímprobo omissivo narrado na inicial. 8. Diante deste cenário, o caderno processual deixa claro o comportamento do gestor em não promover a continuidade da obra e não apresentar a devida prestação de contas, sobretudo, da parte que havia sido concluída. Segundo dados apresentados pela autarquia federal, no id. 1897608, o réu apenas efetuou a devolução de uma parte do repasse financeiro, no valor de R$ 009.003,04, quando não ocupava o cargo de prefeito, deixando o débito remanescente equivalente a R$ 225.999,51. 9. A conduta perpetrada causou efetivo dano ao erário, consoante se infere da documentação apresentada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, e reconhecido pela sentença recorrida. 10. Em suma, a omissão no dever de prestar contas perdurou por mais de dois anos após o ajuizamento da presente ação civil pública, a revelar, à margem de dúvida, deliberado ato por omissão. O enquadramento para ação civil pública está formalmente adequado para o caso. O descaso advindo da não continuidade da obra conveniada e a falta da apresentação de contas deixaram rastro de ilicitude, como demonstrado no curso da instrução. O elemento subjetivo doloso, na conduta imputada ao réu, não configura o caso de mera irregularidade formal. 11. Da revisão da dosimetria, na perspectiva da pretensão recursal do Ministério Público Federal. Quanto à sanção de perda da função pública eventualmente ocupada, o Superior Tribunal de Justiça, no REsp 8.049.116, consolidou a tese de que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, a destituição do cargo deve se restringir à função exercida e ocupada durante o cometimento dos atos ilegais, e não na data do trânsito em julgado da sentença. O caso presente trata de atos ímprobos praticados durante a gestão do réu, como prefeito, entre 2013 a 2016, o que, por si só, já revela incompatibilidade com a pretensão do recurso do Parquet, porquanto o demandado não mais está no exercício do cargo de prefeito, para o qual fora eleito. 12. Apelações improvidas.
(PROCESSO: 35389451585037906986, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL ENRICO DA MATA, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 07/05/2021)