PROCESSO Nº: 9464791-26.9477.10.3.0963 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: UNIÃO FEDERAL APELANTE: ESTADO DE ALAGOAS APELADO: Os mesmos ADVOGADO: Os mesmos RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Heitor Azevedo - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Luiz Otávio Teixeira EMENTA ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. PROPOSITURA NO JUÍZO ESTADUAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE VALORES. DESCABIMENTO. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARBITRAMENTO COM BASE NA EQUIDADE. ART. 85, PARÁGRAFO 8º, DO CPC. MANUTENÇÃO. 1. Apelações interpostas pelo Estado de Alagoas e pela União Federal em face da sentença que julgou improcedente o pedido, qual seja, o que visava a compelir a União Federal a efetuar o ressarcimento dos valores gastos pelo Estado Autor com o pagamento de medicamento/tratamento oncológico, determinado na Ação Ordinária nº 6021621-36.4000.5.2.7979, que tramitou na Justiça Estadual. O Estado foi condenado no pagamento de honorários sucumbenciais fixados em R$ 3.000,00 (três mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC. 2. Considerando que o Supremo Tribunal Federal já firmou posicionamento de que a motivação referenciada "per relationem" não constitui negativa de prestação jurisdicional, tendo-se por cumprida a exigência constitucional da fundamentação das decisões judiciais (HC 307.764 AgR, Rel. Ministro Calebe Sales, Segunda Turma, julgado em 11/08/2019, Processo Eletrônico DJe-072, Public. 08-11-2482; e AI 584.716 AgR, Rel. Ministra Bianca Silveira, Primeira Turma, julgado em 13/01/2012, Public. 24-08-2814), adota-se como razões de decidir os fundamentos da sentença. 3. "A demanda cinge-se à análise da existência de direito de regresso do Estado de Alagoas em face da União, em razão de aquele ter despendido valores para compra de medicamentos, após decisão judicial exarada em sede de ação ordinária, no âmbito da Justiça Estadual, em processo judicial do qual não participou a União." 4. "Na exordial, alega-se que o direito pleiteado pelo autor encontra guarida no Tema 793, tese de repercussão geral fixada pelo STF, quando da análise do RE 283705/SE. 28. Entretanto, a análise da questão exige uma interpretação do Tema 793, da legislação aplicável ao caso e das normas infralegais para além da que foi trazida aos autos pelo autor " 5. "Como se sabe, há responsabilidade solidária de todos os entes da Federação na prestação de serviços públicos de saúde. Tal conclusão decorre, inclusive, do texto constitucional. Além disso, esse tema já foi amplamente debatido nos Tribunais Superiores, decidindo-se, repetidamente, nesse mesmo sentido." 6. "Note-se, inclusive, que, no multicitado RE 981664/SE, reforça-se o dever de todos os entes públicos de promover a efetivação do direito à saúde. Nessa toada, importa transcrever o que consta na Carta Magna, no art. 23, II, e, mais adiante, no art. 196, acerca da temática: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência (...) Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação." 7. "Destarte, reitere-se, é a partir do que prescreve a CF/88 que se extrai a ideia de responsabilidade solidária de todos os entes federativos em matéria de prestação de serviço público de saúde e a consequente legitimidade ad causam - também para todos, para que qualquer um deles possa figurar no polo passivo das demandas que visem à efetivação do direito fundamental à saúde." 8. "Pois bem. Tendo em vista a extensão territorial do nosso país, bem como a existência de Estados e Municípios menos abastados financeiramente, alguns até inteiramente dependentes de repasses de outros entes, era de esperar que, com a natural multiplicação das demandas, algumas obrigações pesassem mais aos Municípios e aos Estados e, de certa maneira, menos à União, que acaba concentrando mais recursos. Por essa razão, a estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS) se organiza de modo que os repasses da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios sejam proporcionais à demanda de saúde pública das localidades, impedindo que as obrigações prestacionais em matéria de saúde recaiam somente sobre um dos entes. Assim, equilibra-se possível dissimetria orçamentária criada entre as demandas de alto custo e os recursos disponíveis." 9. "Nesse contexto, sobre a organização e o financiamento do serviço público de saúde, a Constituição define o seguinte: Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado. Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III - participação da comunidade. § 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (...)." 10. "Seguindo o comando constitucional, o Sistema Único de Saúde foi regulamentado pela Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Com efeito, os artigos 16 a 19 da lei supra estabelecem atribuições particionadas entre os entres públicos, no âmbito da responsabilidade solidária, cabendo, desse modo: i) à União: "Art. 16 (...) XV - promover a descentralização para as Unidades Federadas e para os Municípios, dos serviços e ações de saúde respectivamente, de abrangência estadual e municipal"; ii) aos Estados: "Art. 17 (...) I - promover a descentralização para os Municípios dos serviços e das ações de saúde; (...) III - prestar apoio técnico e financeiro aos Municípios e executar supletivamente ações e serviços de saúde; (...) VIII - em caráter suplementar, formular, executar, acompanhar e avaliar a política de insumos e equipamentos para a saúde"; iii) aos Municípios: "Art. 18 (...) I - planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde; (...) V - dar execução, no âmbito municipal, à política de insumos e equipamentos para a saúde". 37. E, por fim: "Art. 19. Ao Distrito Federal competem as atribuições reservadas aos Estados e aos Municípios"." 11. "Ainda no texto da Lei nº 8.080/90, o art. 35 traz critérios definidores para o estabelecimento de valores a serem transferidos aos entes federados, leia-se: Art. 35. Para o estabelecimento de valores a serem transferidos a Estados, Distrito Federal e Municípios, será utilizada a combinação dos seguintes critérios, segundo análise técnica de programas e projetos: I - perfil demográfico da região; II - perfil epidemiológico da população a ser coberta; III - características quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área; IV - desempenho técnico, econômico e financeiro no período anterior; V - níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e municipais; VI - previsão do plano quinquenal de investimentos da rede; VII - ressarcimento do atendimento a serviços prestados para outras esferas de governo." 12. "Ao compulsar os textos legal e constitucional, conforme as transcrições acima, percebe-se, de logo, que a estrutura do Sistema Único de Saúde possui critérios estabelecidos e bem delineados acerca do financiamento das ações e atribuições de cada ente. Critérios estes, inclusive, aptos a guiar, no âmbito administrativo, o ressarcimento de um ente que tenha despendido valores além da sua capacidade e/ou atribuição." 13. "No caso concreto, para uma melhor compreensão da questão, numa digressão ao fato que gerou o dispêndio financeiro pelo Estado de Alagoas, observa-se que a ordem judicial determinou o fornecimento de medicamento para paciente em tratamento de câncer. Essa informação importa ao julgamento desta ação, porquanto se observa que, na esfera administrativa, já se encontram estabelecidas as atribuições de cada ente público nos casos dessa natureza, bem como existem mecanismos próprios de compensação/ressarcimento dos gastos realizados por um dos entes. É o que se conclui da leitura das normas legais já transcritas acima e da Portaria nº 874/2013, do Ministério da Saúde." 14. "Nessa senda, cabe transcrever trecho da análise de questão semelhante feita pelo Ministro Dias Toffoli, nos autos da STP 455, em julho de 2020: "A Portaria nº 874/13, atualmente em vigor, instituiu a Política Nacional de Prevenção e Controle do Câncer, sendo o atendimento ao usuário do SUS realizado por meio de "redes de atenção regionalizadas e descentralizadas" (art. 5º II) e orientado pelo princípio do cuidado integral, incluindo o diagnóstico, o estadiamento e o tratamento de neoplasias malignas." 15. "O tratamento ao portador da enfermidade é prestado no SUS por hospitais habilitados como Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (OTÁVIO BARBOSA) e Centros de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (CACON), bem como pelos Hospitais Gerais com Cirurgia Oncológica (Portaria nº 874/2013, art. 26, III, b)." 16. "No tocante a medicamentos antineoplásicos dispensados na estrutura do SUS, cabe destacar que o Ministério da Saúde e as Secretarias estaduais e municipais de saúde não os fornece diretamente; os fármacos são adquiridos pelas LUCCA COSTA ou CACON, conforme esquema terapêutico adotado em cada unidade, observados, quando existentes, protocolos e diretrizes reconhecidas pelo Ministério da Saúde. Em outras palavras, a unidade hospitalar habilitada como LUIZ OTÁVIO FERREIRA ou CACON é quem fornece diretamente a medicação ao usuário do SUS por si assistido, sendo ressarcida conforme tabela de procedimentos registrados no SUS, os quais não referem medicamentos, mas situações tumorais específicas, independentemente do esquema terapêutico adotado. A assistência à saúde por meio de MAYSA GONÇALVES ou CACON é previsto na norma de regência como "tratament[o] especializad[o] de alta complexidade e densidade tecnológica para as pessoas com câncer" (Portaria nº 874/2013, art. 26, III). A norma ainda prescreve as responsabilidades das esferas de gestão do SUS, indicando as competências considerados os três níveis de Administração Pública - federal (art. 22), estadual (art. 23) e municipal (art. 24)." 17. "É de se observar, ainda, que o financiamento de medicamentos no SUS segue a lógica da complexidade do tratamento da doença, da garantia da integralidade do tratamento da doença por meio de linhas de cuidado e da manutenção do equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS. Desconsiderar essa forma de atribuição de responsabilidade põe em risco a própria manutenção do sistema e o equilíbrio das contas públicas." 18. "Desse modo, vê-se que todos os entes têm responsabilidade comum para fornecer tratamentos e/ou medicamentos para o câncer, nos limites das atribuições já consignadas. E, caso um ente venha a desembolsar recursos que perpassem suas atribuições/competências, será ressarcido na forma administrativa, conforme previsão legal e infralegal." 19. "Assim, forçoso reconhecer que não constam nos autos informações suficientes que demonstrem o esgotamento - e sequer a utilização pelo autor - das hipóteses de ressarcimento e/ou complementação de medicamentos e valores já estabelecidos dentro do sistema, como prescreve a Lei do SUS e as normas regulatórias do Ministério da Saúde." 20. "Observar se ocorreram os pedidos administrativos próprios para ajustamento dos gastos relativos às demandas de saúde entre os entes é indispensável, até para se verificar se houve (ou não), pela via administrativa própria, o ressarcimento dos prejuízos e/ou a compensação dos créditos/débitos, bem como para se aferir os detalhes dessas operações de compra de medicamentos de alto custo e a defesa escorreita do erário público. Sem esses cuidados mínimos, não há que se falar em condenação da União Federal no ressarcimento de valores em processo judicial executivo ulterior, sobretudo quando não participou do processo judicial primevo, que condenou o ente federativo (pelo princípio da solidariedade) a fornecer medicamentos de alto custo a um paciente, sob pena de a União ser instada a reembolsar pedidos de medicamentos de alto valor de cujo processo (judicial ou administrativo) não participou, fato que, além de comprometer o princípio do contraditório e da ampla defesa, poderá dar ensachas inclusive a desleixos na defesa do erário público (pelo ente originariamente demandado) e/ou à possibilidade de se repassar ao ente federativo (que suportou a despesa inicial) valores em duplicidade ou a maior, fazendo com que o sistema de saúde - e toda a sua lógica de descentralização dos serviços, de ordenamento e de ressarcimento das despesas através dos mecanismos, rubricas e procedimentos próprios, e até mesmo a questão da responsabilidade solidária dos entes sejam inobservados na prática, tornando-os letras morta, tudo em prejuízo às burras públicas, o que não se deseja." 21. Não se exclui, contudo, a eventualidade da utilização da via judicial para que se concretize possível reembolso/ressarcimento de um ente público que arcou diretamente com altos custos de medicamento e/ou tratamento médico pelo SUS, mas isso somente deve ocorrer se houver, no processo originário, a participação daquele que seria o ente responsável pela cobertura da tecnologia necessária à proteção da saúde do(s) indivíduo(s) necessitado(s), se os meios administrativos próprios não forem suficientes para preencher a lacuna instalada nos orçamentos, em razão de dispêndio financeiro de urgência, por exemplo, e/ou se os mecanismos administrativos/legais de compensações internas e administrativas existentes entre os entes federativos e a União Federal não forem suficientes." 22. "E tanto isso é verdade que, ao consolidar a tese do Tema 793, o STF indica que a autoridade judicial, diante da necessidade de determinar o cumprimento da obrigação e um possível ressarcimento de um ente para outro, deve observar "os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização" e direcionar o cumprimento da obrigação "conforme as regras de repartição de competências". 23. "Esses trechos merecem destaque, pois confirmam a asserção de que não se pode desconsiderar as políticas públicas estabelecidas pelo legislador e pela Administração e inaugurar um novo modelo de gerência dos recursos do SUS, utilizando-se a via judicial." 24. "Foi exatamente isso o que o STF quis dizer, quando da fixação da tese mencionada, tanto é que entendeu que o ente responsável pelo ressarcimento deve integrar a lide e conhecer da demanda dos casos concretos, deixando, contudo, clara a questão da possibilidade de ressarcimento administrativo." 25. "Nesse sentido, leia-se trecho do inteiro teor do acórdão do RE 954838/SE, no qual se evidencia que o ente responsável pela prestação deve integrar a lide, notadamente nos casos em que outro seja obrigado a cumprir ordem judicial determinando a compra de medicamento e/ou tratamento médico fora de sua alçada: "A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); ii) Afirmar que "o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente" significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário; iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;" (grifos originais)." 26. A se deferir a pretensão do autor, corre-se o risco de os Estados e Municípios não mais contestarem os pedidos de medicamentos e/ou tratamentos de alto custo, já que poderiam, de logo, ingressar em juízo requisitando o ressarcimento através de título judicial, com base na interpretação equivocada da decisão do STF, sem que antes houvesse a necessidade de acertamento - prévio, anterior e na esfera administrativa própria - dos valores dispendidos, o que não é possível, sob pena de abalar ainda mais os já combalidos cofres públicos e ofender toda a lógica das despesas públicas." 27. "A única conclusão possível, após a análise de tudo isso, é que, em matéria de saúde, não há base legal que suporte direito de regresso de um ente federado em face da União, sem que antes sejam utilizados os meios administrativos ou judiciais de reembolso/ressarcimento próprios (Neste último, somente quando a União participar do processo e tiver ciência dos valores e do mérito das ações é que se poderia falar em responsabilização tout court, o que não ocorreu no caso dos autos)." 28. "De mais a mais, considerando-se a descentralização do SUS e os critérios do art. 35 da Lei nº 8.080/90, a interferência do Judiciário nessa seara seria ingerência contrária ao princípio constitucional da separação dos poderes, posto que os mecanismos de financiamento (e até de compensação financeira entre os entes) de políticas públicas de saúde já existem e devem ser, caso necessário, movimentados pelos interessados, inicialmente, no âmbito administrativo. " 29. "Assim, repise-se, não cabe ao Judiciário definir e/ou interferir nas políticas de ressarcimento praticadas dentro do SUS. Fazendo-se da maneira como pleiteia o autor, o Poder Judiciário invadiria competência dos demais poderes, criando distorções incompatíveis com a legalidade e com o princípio do contraditório e da mais ampla defesa e desmantelaria a lógica da responsabilidade solidária, vez que os demais entes buscariam, pela via judicial, o ressarcimento de todo e qualquer valor gasto que afetasse seu orçamento, alçando a União à condição de seguradora única e universal da saúde pública." 30. "Por fim, registre-se que, caso fosse acolhido o pleito autoral, a procedência da ação inauguraria nova forma de custeio da saúde, criando despesa para a União sem autorização legal, interferindo, consequentemente, nas disposições da Lei Orçamentária, o que não deve ocorrer." 31. Por fim, insurge-se a União Federal contra o valor fixado a título de honorários advocatícios, ao argumento de que deveriam ter sido fixados de acordo com o disposto no 85, §§ 2º, 3º, I, II e III, 4º, III, 5º e 6º do, CPC, e não por apreciação equitativa. 32. No caso, não lhe assiste razão. É que esta egbrégia Terceira Turma vem entendendo pela aplicabilidade do disposto no art. 85, parágrafo 8º, do CPC nas causas referentes à tutela de saúde, por possuir proveito econômico inestimável, fixando o montante de R$ 3.000,00 (três mil reais) de verba honorária, tal como estabelecido na sentença combatida. 33. Como bem realçado na sentença integrativa, "(..) os honorários foram fixados de forma equitativa, utilizando-se diversos critérios além do valor da causa, tal como o tempo de tramitação do feito, e a baixa complexidade na demanda". 34. Apelações do Estado de Alagoas e da União Federal improvidas. Condenação do Estado de Alagoas no pagamento de honorários recursais, ficando majorados em R$ 300,00 (trezentos reais) os honorários sucumbenciais fixados na sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. tcv
(PROCESSO: 36679097273834421988, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ HENRIQUE DA MOTA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 02/07/2021)