
      
         RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo C-70/88 (
            *1
         )
      I — Matéria de facto
      
               1.
            
            
               O presente recurso, interposto com base nos artigos 173.o do Tratado CEE e 146.o do Tratado CEEA, tem por finalidade a anulação do Regulamento (Euratom) n.o 3954/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, que fixa os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimenticios e alimentos para animais, na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica (JO L 371, p. 11).
            
         
               2.
            
            
               Este regulamento estabelece o processo para a determinação dos níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimenticios e alimentos para animais que podem ser comercializados na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica que possa provocar ou tenha provocado uma contaminação radioactiva significativa de géneros alimentícios e de alimentos para animais (artigo 1.o, n.o 1). Se a Comissão receber informações oficiais sobre acidentes ou sobre qualquer outro caso de emergência radiológica que comprovem que os limites máximos tolerados referidos no anexo do referido regulamento podem vir a ser ou foram atingidos, adoptará imediatamente, sempre que as circunstâncias assim o exigirem, um regulamento que torne aplicáveis esses níveis máximos tolerados. O período de vigência deste regulamento não deve exceder três meses (artigo 2.o). Após consultas a peritos, a Comissão apresentará ao Conselho uma proposta de regulamento que adapte ou confirme as disposições do regulamento referido no artigo 2.o, no prazo de um mês a contar da sua adopção. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, tomará uma decisão sobre a proposta de regulamento referido no prazo de três meses (artigo 3.o). Os géneros alimentícios ou os alimentos para animais cuja contaminação ultrapasse os níveis máximos tolerados fixados em qualquer regulamento adoptado em conformidade com os artigos 2.o ou 3.o não podem ser comercializados (artigo 6.o). As normas de execução do Regulamento n.o 3954/87 serão adoptadas de acordo com o procedimento denominado do comité de gestão (artigo 7.o).
            
         
               3.
            
            
               O regulamento impugnado foi adoptado com fundamento no artigo 31o do Tratado CEEA. Esta disposição prevê o estabelecimento de normas de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes pelo procedimento seguinte: as normas de base são elaboradas pela Comissão, após parecer de um grupo de peritos cientistas; são de seguida aprovadas pelo Conselho, que delibera por maioria qualificada sob proposta da Comissão, após parecer do Conselho Económico e Social e consulta do Parlamento Europeu.
            
         
               4.
            
            
               No que respeita à história do regulamento impugnado, convém sublinhar que, no seguimento do acidente do reactor que teve lugar em 26 de Abril de 1986 na central nuclear de Chernobil, o Parlamento Europeu, por resoluções de 15 de Maio e 11 de Setembro de 1986, convidou as instâncias comunitárias competentes a assegurar a protecção sanitária da população determinando valores máximos, fixados de modo uniforme, para as doses admissíveis de radioactividade nos géneros alimentícios.
               Em 16 de Junho de 1987 a Comissão apresentou a sua proposta relativa ao regulamento do Conselho agora impugnado (JO C 174, p. 6). Esta proposta baseava-se no artigo 31.o do Tratado CEEA.
               Por carta de 3 de Julho de 1987, o presidente do Conselho consultou o Parlamento Europeu sobre a referida proposta da Comissão, em conformidade com o artigo 31.o do Tratado CEEA.
               Em 7 de Julho de 1987, o presidente do Parlamento Europeu pediu à Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Protecção dos Consumidores o exame quanto ao fundo, e às comissões da Agricultura, Pesca e Alimentação e da Energia, Investigação e Tecnologia o exame por parecer.
               Em reunião de 24 de Junho de 1987, a Comissão competente quanto ao fundo examinou, nos termos do n.o 3 do artigo 36.o do regulamento do Parlamento, a correcção do fundamento jurídico proposto pela Comissão e decidiu pedir o ponto de vista da Comissão Jurídica e dos Direitos dos Cidadãos, por carta de 26 de Junho de 1987.
               Em 1 de Outubro de 1987, a Comissão Jurídica e dos Direitos dos Cidadãos aprovou por unanimidade um parecer em que chegou à seguinte conclusão:
               «A Comissão Jurídica e dos Direitos dos Cidadãos recomenda à Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Protecção dos Consumidores que convide a Comissão a modificar o fundamento jurídico da proposta em causa, passando a referir-se ao artigo 100.o-A do Tratado CEE e, sendo assim, submeta a questão ao Parlamento nos termos do n.o 3 do artigo 36.o do regulamento.»
               A Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Protecção dos Consumidores fez seu aquele entendimento jurídico, no relatório elaborado por Bloch von Blottniz, e submeteu a questão ao Parlamento, nos termos do n.o 3 do artigo 36.o do regulamento do Parlamento. Este, na sessão de 13 de Outubro de 1987, aprovou a seguinte resolução, com 232 votos a favor, 2 contra e 9 abstenções (JO C 305, p. 33):
               «O Parlamento Europeu,
               ...
               
                        1.
                     
                     
                        contesta, nos termos do n.o 3 do artigo 36.o do regulamento, a pertinência da base jurídica em que a Comissão se baseia para fundamentar a sua proposta de regulamento;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        entende que, no caso em questão, não é aplicável o artigo 31.o do Tratado Euratom referente à elaboração, pela Comissão, e fixação, pelo Conselho, das normas de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes;
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        entende que se justifica fundamentar a proposta de regulamento no artigo 100.o-A do Tratado CEE, que visa a conclusão do mercado interno;
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        apela à Comissão que modifique, nos termos do n.o 3 do artigo 149.o do Tratado, a sua proposta de regulamento, inscrevendo como base jurídica única o artigo 100.o-A;
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        encarrega o seu presidente de transmitir ao Conselho e à Comissão a presente resolução.»
                     
                  Na sessão de 28 de Outubro de 1987, o Parlamento, com base no relatório da Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Protecção dos Consumidores, votou sobre as modificações à proposta da Comissão. Aprovou por maioria absoluta dos membros as diversas modificações, incluindo a que respeitava à substituição do artigo 31.o do Tratado CEEA pelo artigo 100.o-A do Tratado CEE como fundamento jurídico. A Comissão foi convidada a dar a conhecer a sua posição sobre as alterações aprovadas pelo Parlamento, nos termos do artigo 40.o do regulamento.
               No decorrer da sessão de Dezembro de 1987, a Comissão informou o Parlamento Europeu de que mantinha o artigo 31.o do Tratado CEEA como fundamento jurídico da proposta.
               Em 16 de Dezembro de 1987, o Parlamento Europeu aprovou, com 348 votos a favor, 26 contra e 9 abstenções, a seguinte resolução legislativa (JO C 13, p. 61):
               «Resolução legislativa (Processo de cooperação)
               que contém o parecer do Parlamento Europeu sobre a proposta da Comissão das Comunidades Europeias ao Conselho de um regulamento que fixa os níveis máximos tolerados de radioactividade dos géneros alimentícios, alimentos para animais e da água potável em caso de níveis (anormais) (
                     1
                  ) de radioactividade ou de acidente nuclear.
               O Parlamento Europeu,
               
                        —
                     
                     
                        tendo em conta a proposta da Comissão ao Conselho,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        consultado pelo Conselho nos termos do artigo 31.o do Tratado Euratom...,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        tendo em conta a sua resolução de 13 de Outubro de 1987 em que contesta firmemente a base jurídica proposta,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        tendo em conta o relatório da Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Protecção dos Consumidores e o parecer da Comissão da Energia, Investigação e Tecnologia...,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        tendo em conta o resultado da votação da proposta da Comissão,
                     
                  
                        1.
                     
                     
                        rejeita a proposta da Comissão, nos termos do artigo 100.o-A do Tratado CEE, que apresente uma proposta modificada;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        encarrega o seu presidente de transmitir o presente parecer ao Conselho e à Comissão.»
                     
                  Em 14 de Dezembro de 1987, ou seja, dois dias antes da aprovação da resolução legislativa pelo Parlamento, o Conselho chegou a acordo quanto às medidas a tomar no seguimento do acidente nuclear de Chernobil. Em 22 de Dezembro de 1987, depois de ter tomado conhecimento do parecer do Parlamento Europeu, o Conselho aprovou formalmente o Regulamento n.o 3954/87.
               
            
         
               5.
            
            
               O Parlamento Europeu impugna o Regulamento n.o 3954/87, essencialmente porque este se devia ter fundamentado não no artigo 31.o do Tratado CEEA, mas no artigo 100.o-A do Tratado CEE. Este prevê, no essencial, que o Conselho, em cooperação com o Parlamento Europeu e após consulta do Comité Económico e Social, adoptará as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros, que têm por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.
            
         II — Tramitação processual e pedidos das partes
      
               1.
            
            
               O requerimento do Parlamento Europeu deu entrada na Secretaria do Tribunal em 4 de Março de 1988.
            
         
               2.
            
            
               Por documento apresentado na Secretaria do Tribunal em 11 de Abril de 1988, o Conselho das Comunidades Europeias, recorrido, levantou a questão prévia da inadmissibilidade nos termos do artigo 91.o do Regulamento Processual.
            
         
               3.
            
            
               Por despacho de 13 de Julho de 1988, o Tribunal admitiu a intervenção da Comissão das Comunidades Europeias em apoio dos pedidos do recorrido. Por despacho de 18 de Janeiro de 1989, foi admitida a intervenção do Reino Unido em apoio do recorrido.
            
         
               4.
            
            
               O Conselho conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
               
                        —
                     
                     
                        decidir nos termos do artigo 91.o do Regulamento Processual,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        rejeitar o recurso por inadmissibilidade,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar o recorrente nas despesas do processo.
                     
                  O Parlamento Europeu conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
               
                        —
                     
                     
                        pedir à Comissão que tome posição sobre a admissibilidade do recurso,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        rejeitar a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo recorrido e declarar, desde já, o recurso admissível,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        caso assim se não entenda, deferir a questão da admissibilidade para o momento da apreciação do mérito da causa,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar o recorrido nas despesas do processo.
                     
                  O Reino Unido e a Comissão não apresentaram pedidos relativos à questão da admissibilidade do recurso.
            
         
               5.
            
            
               Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar o julgamento da questão da inadmissibilidade sem instrução prévia.
            
         III — Fundamentos e argumentos das partes
      
               1.
            
            
               O Conselho afirma, para sustentar a questão da inadmissibilidade que suscitou, que só alguns sujeitos de direito têm legitimidade para interpor recursos de anulação nos termos dos artigos 146.o do Tratado CEEA e 173.o do Tratado CEE. O primeiro parágrafo de cada um destes artigos atribui competência ao Tribunal para se pronunciar sobre os «recursos... interpostos por um Estado-membro, pelo Conselho ou pela Comissão». Estes constituem uma categoria privilegiada de sujeitos que têm sempre legitimidade activa em recurso de anulação, indiferentemente da natureza do acto impugnado e de este os afectar ou não directa ou individualmente. O segundo parágrafo, pelo contrário, abre uma via de recurso para protecção dos particulares, que lhes permite pôr em causa os actos das instituições comunitárias de que são destinatários ou em relação aos quais se encontrem em situação análoga à do destinatário.
               O Parlamento Europeu não pode ser considerado um pessoa colectiva na acepção do segundo parágrafo. Os dois tratados são unânimes em atribuir apenas à Comunidade personalidade jurídica. Assim, só com base no primeiro parágrafo podia ser admitida a legitimidade do Parlamento Europeu num recurso de anulação. Em consequência, coloca-se a questão de saber se o Parlamento Europeu pode ser considerado incluido na categoría de sujeitos privilegiados, aos quais está sempre aberto o recurso de anulação. Mas esta solução não é compatível, quer com a interpretação estabelecida pelo Tribunal, quer com o espírito e o sistema dos Tratados.
               A jurisprudência recente do Tribunal revela: a) que o Parlamento Europeu tem o direito de intervir num litígio pendente perante o Tribunal; b) que o Parlamento Europeu pode apresentar recursos por omissão, nos termos do artigo 175.o do Tratado CEE; c) que os actos do Parlamento Europeu produtores de efeitos jurídicos são passíveis de recurso de anulação, nos termos do artigo 173.o do Tratado CEE. Não seria, portanto, legítimo retirar desta jurisprudência a conclusão de que o Parlamento dispõe igualmente de legitimidade activa no recurso de anulação do artigo 173.o
               
               Com efeito, o Tribunal tem interpretado literalmente uma disposição relativa ao direito de intervenção (o artigo 37.o do seu estatuto) que, ao contrário do artigo 173.o, emprega termos que não distinguem entre o Parlamento e as outras instituições comunitárias. O mesmo se passa com o direito de apresentar recursos por omissão, dado que a referência, no primeiro parágrafo do artigo 175.o, a «outras instituições da Comunidade» abre a possibilidade de apresentação de recursos por omissão a todas as instituições, incluindo o Parlamento Europeu.
               Quanto à fiscalização da legalidade dos actos do Parlamento, o Conselho chama nomeadamente a atenção para o acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339), no qual o Tribunal estendeu a fiscalização jurisdicional aos actos do Parlamento destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros, por a Comunidade ser «uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado». Todavia, este argumento não pode ser invocado em apoio de um direito de recurso do Parlamento Europeu contra um acto do Conselho.
               Com efeito, as razões de segurança jurídica que determinam o reconhecimento da legitimidade passiva do Parlamento não podem ser invocadas para afirmar a sua legitimidade activa com base no artigo 173.o Não existe qualquer razão imperiosa para completar o sistema de fiscalização criado pelo Tratado com o reconhecimento ao Parlamento de um direito de recurso não previsto naquele. Por outro lado, e contrariamente ao que se verificou a propósito da legitimidade passiva do Parlamento, as revisões sucessivas do Tratado, que, é certo, aumentaram os poderes do Parlamento, não tiveram consequências similares sobre a fiscalização da legalidade dos actos do Conselho ou da Comissão.
               Em primeiro lugar, não é possível conceber um paralelismo absoluto entre a legitimidade activa e passiva no artigo 173.o do Tratado CEE. Pelo contrário, legitimidade activa e passiva do Parlamento assumem um significado diverso no sistema de fiscalização da legalidade criado pelo Tratado.
               Em segundo lugar, o facto de o Parlamento ter o direito de recorrer por omissão, nos termos do artigo 175.o do Tratado CEE, não implica que disponha igualmente do direito de interpor recurso de anulação nos termos do artigo 173.o do Tratado CEE, pois o recurso por omissão respeita a situações menos vulgares de bloqueio e inércia por parte de uma instituição que não cumpriu uma obrigação fixada pelo Tratado de forma tão clara e incondicional que a instituição em falta não dispõe de qualquer margem de apreciação. Se, neste caso, parece justificado o reconhecimento a título excepcional ao Parlamento do direito de fazer declarar verificada a violação do Tratado cometida pela instituição em falta, em contrapartida, no que respeita ao controlo dos actos praticados pelas instituições, o complexo sistema de vias de recurso criado pelo Tratado torna desnecessária a legitimidade activa do Parlamento. Acresce que, se o Conselho não legislar, o Parlamento se vê privado de qualquer participação. Em contrapartida, se o Conselho pratica um acto legislativo, o Parlamento tem a possibilidade de fazer valer a sua posição, de acordo com as regras e nos termos estabelecidos no Tratado, exercendo os poderes de que dispõe no plano político (consulta, cooperação, parecer favorável, etc).
               Além disso, não pode retirar-se da existência do direito de intervenção nos processos pendentes perante o Tribunal a conclusão de que existirá também o direito de interpor recursos de anulação, pois trata-se de dois processos de natureza diferente. O direito de intervenção permite ao Parlamento, como aliás a todas as instituições, aos Estados-membros ou a qualquer outra pessoa, a apresentação do seu ponto de vista num processo submetido ao Tribunal. Este direito faculta ao Tribunal a obtenção do pleno conhecimento de todos os argumentos que se possam revelar de interesse para o correcto exercício da sua jurisdição. Isto, contudo, não implica que o Parlamento deva igualmente desempenhar um papel activo no sistema de fiscalização da legalidade dos actos do Conselho.
               Finalmente, não é possível aceitar o argumento de que deva ser conferido ao Parlamento Europeu — que não dispõe de um verdadeiro direito de controlo político sobre o Conselho — um poder de fiscalização no plano jurisdicional. Com efeito, os tratados criaram um equilíbrio institucional que corresponde ao carácter fundamental de uma ordem jurídica cuja criação e desenvolvimento são fixados por regras jurídicas. No respeito deste equilíbrio, as instituições devem exercer os poderes que lhes são conferidos pelos tratados em conformidade com a disposição geral do artigo 4.o do Tratado CEE.
               O primeiro travessão do artigo 155.o do Tratado CEE, muito em particular, atribui à Comissão o papel de «guardiã do Tratado». Se fosse reconhecido ao Parlamento um poder de fiscalização geral da legalidade dos actos das instituições, com base no artigo 173.o do Tratado CEE, as funções e os poderes das instituições ficariam confundidos. Verificar-se-ia nesse caso uma situação em que o Parlamento entraria em concorrência directa com a Comissão, o que implicaria um desdobramento do controlo político.
               O verdadeiro papel do Parlamento no sistema institucional assume três vertentes, a saber: a fiscalização política, a participação a título consultivo, de cooperação ou por parecer favorável no processo de tomada de decisão do Conselho, e a participação na decisão orçamental. Convém, entretanto, não perder de vista que, no sistema do Tratado, o Parlamento Europeu não é o legislador, diferentemente do que acontece nos Estados-membros. Em todo o caso, o Acto Único Europeu oferece a partir de agora ao Parlamento a possibilidade de participar de forma mais eficaz no processo legislativo comunitário.
            
         
               2.
            
            
               O Parlamento afirma que o presente caso apresenta elementos novos em relação ao processo 302/87 (acórdão de 27 de Setembro de 1988, Parlamento Europeu/Conselho, Colect., p. 5615).
               Em primeiro lugar, o Tribunal reconheceu, no acórdão de 27 de Setembro de 1988, que o Parlamento Europeu é uma instituição política dotada de poderes de controlo político, nomeadamente através da moção de censura e dos direitos de participação no processo legislativo, e que o sistema de vias de recurso previsto nos tratados permite assegurar a protecção jurídica do Parlamento, mesmo não dispondo este de legitimidade para agir, nos termos do artigo 173.o do Tratado CEE. Foi igualmente afirmado neste acórdão que a Comissão tem a responsabilidade de zelar pelo respeito das prerrogativas do Parlamento.
               No presente caso, em contrapartida, o objecto do litígio é diferente do já mencionado caso «Comitologia». Trata-se aqui de um pedido de anulação por violação de formalidades essenciais, com fundamento em ter o Conselho feito assentar o acto em questão num fundamento jurídico inapropriado. Esta violação de formalidades essenciais desvalorizou a participação do Parlamento no processo legislativo.
               Em segundo lugar, o Parlamento Europeu confronta-se, no caso presente, com as duas outras instituições, o Conselho na qualidade de recorrido e a Comissão na qualidade de interveniente em apoio do Conselho. A Comissão, que, de acordo com o Tribunal, devia exercer o papel de guardiã das prerrogativas do Parlamento Europeu, não se encontra assim em posição de desempenhar tal papel.
               O Parlamento examina de seguida os meios de fiscalização política de que dispõe. E verdade que o Parlamento Europeu é uma instituição eminentemente política e que deve, assim, defender as suas prerrogativas com os meios políticos que o Tratado lhe atribui. E igualmente verdade que o Parlamento Europeu não está dotado das mesmas competências que os parlamentos nacionais. Com efeito, o sistema de repartição de poderes na Comunidade distingue-se sensivelmente dos sistemas institucionais nacionais. No plano nacional, alguns parlamentos não têm, devido à sua posição institucional, qualquer necessidade de ser protegidos por um órgão jurisdicional; noutros Estados-membros, pelo contrário, os parlamentos, apesar da sua posição de proeminência no sistema institucional, têm acesso aos tribunais constitucionais para resolver os conflitos de competência com outros órgãos. Tal é o caso, por exemplo, dos sistemas constitucionais alemão, italiano, espanhol e português.
               No sistema institucional comunitário o Parlamento Europeu dispõe, sobretudo, de competências em matéria de fiscalização e deliberação. A competência em matéria de fiscalização limita-se, aliás, aos meios de controlo político que encontram expressão no relatório geral anual, nas questões parlamentares e na moção de censura. Além disso, o Tribunal reconheceu que o Parlamento possui igualmente meios de fiscalização jurídica que pode usar de maneira autónoma ou complementar em relação aos poderes políticos (ver acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento Europeu/Conselho, «Política de transportes», 13/83, Recueil, p. 1513).
               No caso em apreciação, o Parlamento, colocado perante o acordo das duas outras instituições quanto ao fundamento jurídico apropriado de um regulamento do Conselho (do qual depende a escolha do processo legislativo), esgotou os meios políticos previstos nos tratados para convencer as outras instituições de que a sua posição quanto ao fundamento jurídico era errada. Nestas condições, compete ao Tribunal decidir definitivamente a questão da interpretação a dar às normas dos tratados.
               O Parlamento admite, neste contexto, que pode agir contra a Comissão através de uma moção de censura, no caso de esta não desempenhar devidamente a tarefa de velar pela aplicação das disposições do Tratado e, assim, pelo respeito das prerrogativas do Parlamento. No caso presente este meio seria, de qualquer forma, inadequado. Para começar, a moção de censura não poderia restabelecer a legalidade comunitária e anular um acto jurídico que assenta num fundamento jurídico errado. Além disso, a moção de censura não visaria o Conselho, principal responsável pela violação de formalidades essenciais. Finalmente, a censura criaria uma grave crise institucional, não tendo sido concebida para resolver conflitos jurídicos entre as instituições.
               No que respeita ao sistema de tutela criado pelos tratados, o Parlamento observa que a questão do fundamento jurídico se encontra no centro do presente caso. Uma vez que aquele determina o grau de participação do Parlamento no processo legislativo, tratar-se-ia, no caso em apreciação, de uma questão de interpretação dos tratados que poria em causa a determinação das prerrogativas do Parlamento.
               Se o presente recurso fosse declarado inadmissível, verificar-se-ia um vazio jurídico sob dois pontos de vista: por um lado, a escolha do fundamento jurídico não seria susceptível de apreciação judicial; por outro lado, o Parlamento não poderia fazer respeitar as suas próprias prerrogativas institucionais. Com efeito, a Comissão, enquanto autora da proposta, escolheu para fundamento jurídico do regulamento impugnado o artigo 31.o do Tratado CEEA. O Parlamento, em contrapartida, deu por unanimidade preferência, para aquele efeito, ao artigo 100.o-A do Tratado CEE. Nestas condições, não é concebível a representação do Parlamento pela Comissão, uma vez que esta não partilha a opinião daquele sobre a questão em litígio.
               O recurso por omissão não constitui, neste caso, um meio adequado de defender as prerrogativas do Parlamento. Com efeito, a aprovação pelo Conselho do regulamento impugnado não pode ser interpretada como uma recusa implícita de agir que permitisse ao Parlamento apresentar recurso por omissão. Além disso, embora a aprovação deste regulamento com base no artigo 31.o do Tratado CEEA não corresponda às solicitações do Parlamento, não é possível falar de uma abstenção de agir por parte do Conselho. Acresce que, depois da adopção do acto, o Conselho já não estaria em condições de tomar as medidas pedidas, concretamente, a transmissão da posição comum ao Parlamento para segunda leitura, pois, com a adopção do acto pelo Conselho, a proposta correspondente da Comissão deixou de existir. O recurso por omissão deixaria assim de ter objecto: o Parlamento pediria ao Conselho uma medida que este não estava em condições de tomar.
               A protecção das prerrogativas do Parlamento, finalmente, não pode ser assegurada através da intervenção de particulares. Antes de mais, a protecção dos direitos do Parlamento através da iniciativa de particulares dependeria do caso de os interesses de um particular coincidirem com os da instituição parlamentar no caso concreto. Ora, parece difícil de aceitar que a protecção dos direitos institucionais do Parlamento possa depender das motivações económicas e pessoais que levam uma pessoa singular ou colectiva a apresentar um recurso. Além disso, os recursos interpostos por particulares visam, na quase totalidade dos casos, o conteúdo e o objecto do acto impugnado, enquanto a violação das prerrogativas do Parlamento se exprime sobretudo através do desrespeito de regras processuais. No caso em apreciação, finalmente, a aplicação efectiva do regulamento depende de um facto futuro, a saber, a verificação de um acidente nuclear ou de outro caso de emergência radiológica. Este regulamento não pode ser impugnado por um particular enquanto tal evento não tiver lugar.
               Decorre do que precede que, no presente caso, a protecção das prerrogativas do Parlamento Europeu não pode ser abandonada a particulares que pretendam apenas tutelar interesses pessoais e que, em todo o caso, não poderiam impugnar o acto em causa. E assim necessário, para manter o princípio de um sistema completo de vias de recurso, que o Parlamento disponha de direito de agir em juízo para poder defender os seus próprios direitos.
            
         
               3.
            
            
               A Comissão, sem concluir pedindo formalmente que o recurso seja considerado admissível, recorda a posição que tomou perante o Parlamento Europeu em 26 de Outubro de 1988, quando o presidente da Comissão fez a seguinte declaração:
               «A Comissão sempre entendeu que o Parlamento tinha o direito, tal como as outras instituições, de apresentar recursos de anulação das decisões do Conselho ou da Comissão. Apresentou uma proposta neste sentido na conferência intergovernamental, a qual não foi aprovada. Se a Comissão tivesse podido juridicamente intervir a respeito da admissibilidade do recurso do Parlamento no processo pós-Chernobil (independentemente do mérito da causa) não teria deixado de apoiar, neste caso, o direito do Parlamento a interpor recurso.»
               A Comissão acrescenta que, no presente caso, o Parlamento tem um interesse particular na questão do fundamento jurídico, na medida em que esta condiciona a escolha do processo de participação do Parlamento na elaboração do texto do regulamento (processo de consulta ou processo de cooperação).
            
         M. Zuleeg
      Juiz relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: francês.
      (
            1
         )	Por lapso, esta palavra não surgiu na publicação em língua portuguesa da resolução no Jornal Oficial.
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         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
      22 de Maio de 1990 (
            *1
         )
      No processo C-70/88,
      
         Parlamento Europeu, representado por Francesco Pasetti Lombardella e Jorge Campinos, jurisconsultos, assistidos por Christian Pennera e Johann Schoo, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido na Secretaria-Geral do Parlamento Europeu, Plateau de Kirchberg,
      recorrente,
      contra
      
         Conselho das Comunidades Europeias, representado por Raffaello Fornasier, director-geral do Serviço Jurídico, e por Bernhard Schloh, conselheiro jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Jörg Käser, director da Direcção de Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad-Adenauer,
      recorrido,
      apoiado por
      
         Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por J. Gensmantel, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
      e por
      
         Comissão das Comunidades Europeias, representada por Michel Van Ackere-Pietri, conselheiro jurídico, e Jürgen Grünwald, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,
      intervenientes,
      que tem por objecto, na fase actual do processo, a admissibilidade de um recurso apresentado com base nos artigos 173.o do Tratado CEE e 146.o do Tratado CEEA, tendo por finalidade a anulação do Regulamento (Euratom) n.o 3954/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, que fixa os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimentícios e alimentos para animais, na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica (JO L 371, p. 11),
      O TRIBUNAL,
      constituído pelos Srs. O. Due, presidente, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler e M. Zuleeg, presidentes de secção, G. F. Mancini, R. Joliét, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,
      advogado-geral: W. Van Gerven
      secretario: D. Louterman, administradora principal
      visto o relatório para audiencia,
      ouvidas as alegações das partes na audiencia de 5 de Outubro de 1989, no decorrer da qual o Parlamento Europeu foi representado por Francesco Pasetti Lombardella, Christian Pennera e Johann Schoo, assistidos por Michel Waelbroeck, advogado em Bruxelas, o Conselho por Raffaello Fornasier e Bernhard Schloh, e a Comissão por Jean-Louis Dewost, director-geral do Serviço Jurídico, assistido por Denise Sorasio, conselheira jurídica, na qualidade de agentes,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 30 de Novembro de 1989,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 4 de Março de 1988, o Parlamento Europeu pediu, nos termos dos artigos 146.o do Tratado CEEA e 173.o do Tratado CEE, a anulação do Regulamento (Euratom) n.o 3954/87 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1987, que fixa os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimenticios e alimentos para animais na sequência de um acidente nuclear ou de qualquer outro caso de emergência radiológica (JO L 371, p. 11).
            
         
               2
            
            
               Este regulamento, que se baseia no artigo 31.o do Tratado CEEA, define o procedimento a adoptar para determinar os níveis máximos tolerados de contaminação radioactiva dos géneros alimenticios e alimentos para animais que podem ser comercializados após um acidente nuclear ou qualquer outro caso de emergência radiológica, que apresente o risco de levar, ou já tenha levado, a uma contaminação radioactiva importante desses géneros e alimentos. Os géneros alimentares ou os alimentos para animais cuja contaminação exceda os limites máximos tolerados, fixados por um acto decidido em conformidade com as disposições do regulamento impugnado, não podem ser comercializados.
            
         
               3
            
            
               No decorrer do procedimento de elaboração do regulamento impugnado, o Parlamento Europeu, consultado pelo Conselho em conformidade com o artigo 31.o do Tratado CEEA, exprimiu o seu desacordo em relação ao fundamento jurídico adoptado pela Comissão e pediu a esta que lhe apresentasse uma nova proposta, fundamentada no artigo 100.o-A do Tratado CEE. Não tendo a Comissão dado seguimento a este pedido, o Conselho adoptou o Regulamento n.o 3954/87 com fundamento no artigo 31.o do Tratado CEEA. O Parlamento apresentou então o presente recurso de anulação contra o regulamento.
            
         
               4
            
            
               O Conselho suscitou a questão prévia da admissibilidade do recurso com base no n.o 1, primeiro parágrafo do artigo 91.o do Regulamento Processual do Tribunal de Justiça, e pediu ao Tribunal que decidisse sobre esta questão sem entrar no debate da questão de mérito.
            
         
               5
            
            
               Em apoio da questão suscitada, o Conselho apresentou, no âmbito do processo escrito, numa altura em que o acórdão de 27 de Setembro de 1988, Parlamento Europeu/Conselho, «Comitologia», (302/87, Recueil, p. 5615) ainda não tinha sido proferido, argumentos análogos aos que tinham sido desenvolvidos em apoio da sua questão prévia de inadmissibilidade no processo 302/87. Na audiência, que teve lugar a 5 de Outubro de 1989, o Conselho referiu que a questão da possibilidade de o Parlamento Europeu ser parte activa num recurso de anulação tinha sido claramente resolvida pelo Tribunal no acórdão de 27 de Setembro de 1988, pelo que o presente recurso seria desde logo inadmissível.
            
         
               6
            
            
               O Parlamento Europeu pediu que fosse considerada improcedente a questão prévia. Argumentou que o presente processo continha um elemento novo em relação ao processo 302/87. Com efeito, o Tribunal teria sublinhado, para justificar a sua recusa de reconhecer ao Parlamento Europeu a legitimidade activa num recurso de anulação, que competia à Comissão, nos termos do artigo 155.o do Tratado CEE, velar pelas prerrogativas do Parlamento e interpor, para este efeito, os recursos de anulação que se revelassem necessários. Ora, o caso presente demonstraria que a Comissão não estaria em condições de assumir essa responsabilidade, na medida em que baseou a sua proposta sobre uma base jurídica diferente da que tinha sido considerada adequada pelo Parlamento. Em consequência, este não poderia contar com a Comissão para defender as suas prerrogativas através de recursos de anulação.
            
         
               7
            
            
               O Parlamento Europeu acrescentou que a adopção pelo Conselho do acto impugnado não podia ser vista como uma recusa implícita de agir que abriria ao Parlamento a via da acção por omissão. Por outro lado, a protecção das suas prerrogativas por recursos de particulares seria, em todo o caso, aleatória e, assim, desprovida de eficácia.
            
         
               8
            
            
               Haveria, por conseguinte, um vazio jurídico que o Tribunal deveria preencher reconhecendo ao Parlamento Europeu a possibilidade de ser parte activa num recurso de anulação, limitada à medida necessária para a salvaguarda das suas prerrogativas próprias.
            
         
               9
            
            
               Por decisão de 13 de Julho da 1988, a Comissão das Comunidades Europeias foi admitida a intervir em apoio das conclusões da recorrida. Pedindo a rejeição do recurso quanto ao fundo da questão, a Comissão, na audiência, pediu ao Tribunal que declarasse improcedente a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho. Por outro lado, por decisão de 18 de Janeiro de 1989, o Reino Unido foi admitido a intervir em apoio do recorrido. O Reino Unido não apresentou alegações quanto à admissibilidade do recurso.
            
         
               10
            
            
               Para mais ampla exposição dos factos, fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         
               11
            
            
               Convém observar liminarmente que, uma vez que o acto impugnado se baseia numa disposição do Tratado CEEA, a admissibilidade do recurso conducente à anulação daquele acto deve ser apreciada face a este Tratado.
            
         
               12
            
            
               Tal como resulta do já citado acórdão de 27 de Setembro de 1988, o Parlamento não dispõe do direito de apresentar um recurso de anulação com base nas disposições do artigo 173.o do Tratado CEE ou nas do artigo 146.o do Tratado CEEA, cujo conteúdo é idêntico.
            
         
               13
            
            
               Com efeito, o Parlamento, por um lado, não é mencionado no primeiro parágrafo do artigo 173.o ou do artigo 146.o entre as instituições que podem, com os Estados-membros, apresentar recursos de anulação contra qualquer acto de outra instituição.
            
         
               14
            
            
               Por outro lado, não sendo uma pessoa colectiva, o Parlamento não pode interpor recursos no Tribunal de Justiça com base no segundo parágrafo dos mesmos artigos, cujo sistema seria, em qualquer caso, inadequado para um recurso de anulação da sua parte.
            
         
               15
            
            
               O Tribunal, no mesmo acórdão de 27 de Setembro de 1988, depois de ter indicado as razões pelas quais o Parlamento não tinha legitimidade para interpor recursos com base no artigo 173.o do Tratado CEE, recordou que estavam abertas várias vias jurídicas para garantir o respeito das prerrogativas do Parlamento. Como pôs em relevo este acórdão, não somente o Parlamento tem o direito de interpor uma acção por omissão, como também, por outro lado, os tratados contemplam os meios para submeter à censura do Tribunal os actos do Conselho ou da Comissão que violem as prerrogativas do Parlamento.
            
         
               16
            
            
               As circunstâncias e os debates do presente caso vieram entretanto demonstrar que essas diversas vias jurídicas, previstas pelo Tratado CEEA bem como pelo Tratado CEE, sendo embora úteis e variadas, podem revelar-se ineficazes ou incertas.
            
         
               17
            
            
               Antes de mais, uma acção por omissão não pode servir para impugnar o fundamento jurídico de um acto já praticado.
            
         
               18
            
            
               Por outro lado, a apresentação de um pedido de decisão a título prejudicial para a apreciação da validade de um acto deste tipo, ou a interposição de um recurso apelos estados ou pelos particulares no sentido da anulação desse acto, continuam a ser simples eventualidades, com a realização das quais o Parlamento não pode contar.
            
         
               19
            
            
               Finalmente, se cumpre à Comissão velar pelo respeito das prerrogativas do Parlamento, esta missão não poderia ir ao ponto de a obrigar a seguir a posição do Parlamento e apresentar um recurso de anulação que entendesse não ter fundamento.
            
         
               20
            
            
               Resulta do que aqui fica dito que a existência daquelas diversas vias jurídicas não é suficiente para garantir, de forma segura, em todas as circunstâncias, a censura de um acto do Conselho ou da Comissão que ignore as prerrogativas do Parlamento.
            
         
               21
            
            
               Ora, estas prerrogativas são um dos elementos do equilíbrio institucional criado pelos tratados. Com efeito, estes deram lugar a um sistema de repartição de competências entre as diferentes instituições da Comunidade, que atribui a cada uma a sua própria missão na estrutura institucional da Comunidade e na realização das tarefas que lhe são confiadas.
            
         
               22
            
            
               O respeito do equilíbrio institucional implica que cada uma das instituições exerça as suas competências com respeito pelas das outras. Exige ainda que qualquer desrespeito a esta regra que venha a ter lugar possa ser sancionado.
            
         
               23
            
            
               O Tribunal, que tem por misssão nos termos dos tratados, velar pelo respeito do direito na sua interpretação e na sua aplicação, deve, assim, poder assegurar a manutenção do equilíbrio institucional e, em consequência, o controlo jurisdicional do respeito pelas prerrogativas do Parlamento, quando tal lhe seja pedido por este último, por uma via jurídica adequada ao objectivo prosseguido.
            
         
               24
            
            
               No exercício desta missão, o Tribunal não poderia, decerto, contar o Parlamento entre as instituições que, com base no artigo 173.o do Tratado CEE ou no artigo 146.o do Tratado CEEA, podem interpor recurso, sem terem que demonstrar a existência de interesse em agir.
            
         
               25
            
            
               Incumbe-lhe, em todo o caso, assegurar a plena aplicação das disposições dos tratados relativas ao equilíbrio institucional, e actuar de forma a que, tal como as outras instituições, o Parlamento não possa ser atingido nas suas prerrogativas sem dispor de um recurso jurisdicional, entre os que são previstos pelos tratados, que possa ser exercido de maneira certa e eficaz.
            
         
               26
            
            
               A ausência nos tratados de uma disposição que preveja o direito do Parlamento de apresentar um recurso de anulação pode constituir uma lacuna da regulamentação processual, mas não poderia prevalecer sobre o interesse fundamental que se prende com a manutenção e o respeito do equilíbrio institucional definido pelos tratados constitutivos das Comunidades Europeias.
            
         
               27
            
            
               Em consequência, é admissível a apresentação pelo Parlamento ao Tribunal de um recurso de anulação dirigido contra um acto do Conselho ou da Comissão, na condição de que esse recurso se dirija apenas à salvaguarda das suas prerrogativas e tenha apenas por base fundamentos retirados da violação daquelas. Com esta reserva, o recurso de anulação do Parlamento está submetido às regras previstas pelos tratados para os recursos de anulação das outras instituições.
            
         
               28
            
            
               Entre as prerrogativas conferidas ao Parlamento figura, nos casos previstos pelos tratados, a sua participação no processo de elaboração dos actos normativos, em particular a sua participação no processo de cooperação previsto pelo Tratado CEE.
            
         
               29
            
            
               No presente caso, o Parlamento sustenta que o regulamento impugnado se baseia no artigo 31.o do Tratado CEEA, o qual prevê apenas a consulta ao Parlamento, enquanto se deveria ter baseado no artigo 100.o-A do Tratado CEE, o qual exige que seja desenvolvido um processo de cooperação com o Parlamento.
            
         
               30
            
            
               Este último retira daí a consequência de que a escolha pelo Conselho do fundamento jurídico do regulamento impugnado teria conduzido ao desrespeito das suas prerrogativas, privando-o da possibilidade, dada pelo processo de cooperação, de participar na elaboração do acto de maneira mais intensa e mais activa do que a que existe no quadro de um processo de consulta.
            
         
               31
            
            
               Invocando o Parlamento uma ofensa às suas prerrogativas, decorrente da escolha do fundamento jurídico do acto impugnado, resulta de tudo o que precede que o presente recurso é admissível. A questão prévia da inadmissibilidade suscitada pelo Conselho deve, por isso, ser julgada improcedente e o processo deve prosseguir para o exame do mérito da causa.
            
         Quanto às despesas
      
               32
            
            
               Convém reservar para final a decisão quanto às despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL
               declara e decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho é julgada improcedente.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        O processo prosseguirá quanto ao fundo da causa.
                     
                  
          
            
               
                        3)
                     
                     
                        A decisão quanto às despesas é reservada para final.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Slynn
                     Kakouris
                     Schockweiler
                     Zuleeg
                     Mancini
                     Joliét
                     Moitinho de Almeida
                     Rodríguez Iglesias
                     Proferido em audiencia pública no Luxembrugo, a 22 de Maio de 1990.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: francês.
   