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61997J0302

Acórdão do Tribunal de 1 de Junho de 1999.  -  Klaus Konle contra Republik Österreich.  -  Pedido de decisão prejudicial: Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien - Áustria.  -  Liberdade de estabelecimento - Liberdade dos movimentos de capitais - Artigos 52.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.º CE) e 56.º CE (ex-artigo 73.º-B) - Processo de autorização de aquisições de bens imóveis - Artigo 70.º do acto relativo às condições de adesão da República da Áustria - Residências secundárias - Responsabilidade pela violação do direito comunitário.  -  Processo C-302/97.  

Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-03099


SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

1 Livre circulação de pessoas - Liberdade de estabelecimento - Livre circulação de capitais - Disposições do Tratado - Âmbito de aplicação - Legislação nacional que regulamenta a aquisição da propriedade imobiliária - Inclusão [Tratado CE, artigo 54._, n._ 3, alínea e) (que passou, após alteração, a artigo 44._, n._ 3, alínea e), CE); Directiva 88/361 do Conselho, anexo I] 2 Adesão de novos Estados-Membros às Comunidades - Áustria - Finlândia - Suécia - Livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais - Medidas transitórias respeitantes à Áustria - Legislação actual respeitante às residências secundárias - Conceito de «legislação actual» (Acto de adesão de 1994, artigo 70._) 3 Livre circulação de capitais - Restrições à aquisição de bens imóveis - Medidas transitórias do acto de adesão de 1994 respeitantes à Áustria - Regime de autorização prévia à aquisição de bens imóveis adoptado antes da data de adesão - Isenção a favor apenas dos nacionais - Justificação - Artigo 70._ do acto de adesão [Tratado CE, artigo 73._-B (actual artigo 56._ CE); acto de adesão de 1994, artigo 70._] 4 Livre circulação de capitais - Restrições à aquisição de bens imóveis - Medidas transitórias do acto de adesão de 1994 respeitantes à Áustria - Regime de autorização prévia à aquisição de bens imóveis adoptado depois da data de adesão - Justificação - Ausência [Tratado CE, artigo 73._-B (actual artigo 56._ CE); acto de adesão de 1994, artigo 70._] 5 Direito comunitário - Direitos conferidos aos particulares - Violação por um Estado-Membro - Apreciação pelos órgãos jurisdicionais nacionais 6 Direito comunitário - Direitos conferidos aos particulares - Violação por um Estado-Membro - Apreciação pelos órgãos jurisdicionais nacionais -  Obrigação de reparar o prejuízo causado aos particulares - Autoridade pública de um Estado com estrutura federal que deve assegurar a reparação - Aplicação do direito nacional - Limites 


Sumário

1 Disposições nacionais que regulamentam a aquisição de propriedade imobiliária estão condicionadas ao respeito das disposições do Tratado relativas à liberdade de estabelecimento dos nacionais dos Estados-Membros e à liberdade dos movimentos de capitais. Com efeito, o direito de adquirir, explorar e alienar bens imóveis no território de outro Estado-Membro constitui o complemento necessário da liberdade de estabelecimento, como resulta do artigo 54._, n._ 3, alínea e), do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 44._ CE). Quanto aos movimentos de capitais, estes incluem as operações relativas a investimentos imobiliários efectuados no território dum Estado-Membro por não residentes, tal como resulta da nomenclatura dos movimentos de capitais constante do anexo I da Directiva 88/361 para a execução do artigo 67._ do Tratado. 2 O conceito de «legislação actual» na acepção do artigo 70._ do acto de adesão de 1994, disposição que permite à República da Áustria manter a sua legislação actual respeitante às residências secundárias durante cinco anos a contar da data de adesão, assenta num critério material, de forma que a sua aplicação não pressupõe a apreciação da validade das disposições nacionais em questão à luz do direito interno. Assim, qualquer norma respeitante às residências secundárias que estivesse em vigor na República da Áustria à data de adesão beneficia, em princípio, da derrogação prevista no referido artigo. Seria diferente na hipótese de esta norma ser retirada da ordem jurídica interna por uma decisão proferida pelo órgão jurisdicional constitucional do Estado-Membro em causa posterior à data de adesão, mas que tivesse efeitos retroactivos a uma data anterior a esta, fazendo desaparecer com efeitos para o passado a disposição em questão, entendendo-se que compete aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar os efeitos no tempo de uma tal declaração de inconstitucionalidade . 3 Os artigos 73._-B do Tratado (actual artigo 56._ CE) e 70._ do acto de adesão de 1994 não se opõem a um regime de aquisição de bens imobiliários como o instituído pela Tiroler Grundverkehrsgesetz de 1993 (lei do Tirol relativa à aquisição de bens imobiliários), que isenta apenas os nacionais austríacos da obrigação de obterem uma autorização para adquirir um terreno construído e, portanto, da obrigação de demonstrar, a fim de a obterem, que a projectada aquisição não servirá para o estabelecimento de uma residência secundária. Com efeito, se esta legislação cria, em desfavor dos nacionais dos outros Estados-Membros, uma restrição discriminatória dos movimentos de capitais entre os Estados-Membros, esta está autorizada pelo acto de adesão que dispõe que a República da Áustria pode manter a sua legislação actual em matéria de residências secundárias, durante cinco anos a partir da data de adesão. 4 Os artigos 73._-B do Tratado (actual artigo 56._ CE) e 70._ do acto de adesão de 1994 opõem-se a um regime de aquisição de bens imobiliários como o instituído pela Tiroler Grundverkehrsgesetz de 1996 (lei do Tirol relativa à aquisição de bens imobiliários), que submete todos os adquirentes de bens imóveis à obrigação de solicitar uma autorização administrativa previamente à aquisição desses bens. Tratando-se do artigo 73._-B, uma tal exigência envolve, pelo seu próprio objecto, uma restrição à liberdade dos movimentos de capitais e constitui uma medida restritiva que não pode ser justificada como correspondendo a um objectivo de ordenamento do território tal como a manutenção, no interesse geral, de uma população permanente e de uma actividade económica autónoma em relação ao sector turístico em certas regiões que só pode ser admitida se não for aplicada de forma discriminatória e se outros processos menos restritivos não permitirem atingir o mesmo resultado. Ora, tal não é o caso, tendo em conta o risco de discriminação inerente ao referido sistema de autorização prévia, bem como outras possibilidades de que dispõe o Estado-Membro em questão para fazer assegurar o respeito das orientações que adoptou para o ordenamento do seu território. Quanto à justificação assente no artigo 70._ do acto de adesão, que dispõe que a República da Áustria pode manter a sua legislação actual em matéria de residências secundárias, durante cinco anos a partir da data de adesão, as disposições relevantes da lei de 1996 não podem ser consideradas abrangidas pela derrogação instituída pelo referido artigo. Com efeito, se qualquer disposição adoptada posteriormente à data de adesão não está, por este simples facto, automaticamente excluída do regime derrogatório, por exemplo, quando a mesma é, na sua substância, idêntica à legislação anterior ou se se limitar a reduzir ou suprimir um obstáculo ao exercício dos direitos e das liberdades comunitárias que constam da legislação anterior, uma legislação como a que está em causa, que assenta numa lógica diferente da do direito anterior e institui novos procedimentos não pode ser equiparada à legislação actual no momento da adesão. 5 Compete, em princípio, aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar se a violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada para implicar a responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro relativamente aos particulares. 6 Incumbe a cada um dos Estados-Membros assegurar que os particulares obtenham a reparação do prejuízo que lhes causa a violação do direito comunitário, qualquer que seja a autoridade pública que tenha cometido essa violação e qualquer que seja aquela a quem incumbe, em princípio, segundo o direito do Estado-Membro em questão, o ónus dessa reparação. Um Estado-Membro não pode, por conseguinte, invocar a repartição das competências e responsabilidades entre as colectividades que existem na sua ordem jurídica interna para se eximir à sua responsabilidade nesta matéria. Sem prejuízo desta reserva, o direito comunitário não impõe aos Estados-Membros qualquer modificação da repartição das competências e das responsabilidades entre as colectividades públicas que existem no seu território. Desde que as modalidades processuais existentes na ordem interna permitam uma efectiva protecção dos direitos que a ordem jurídica comunitária confere aos particulares, sem tornar mais difícil invocar estes direitos do que aqueles que lhes advêm da ordem jurídica interna, encontram-se satisfeitas as exigências comunitárias. Daqui resulta que, nos Estados-Membros com estrutura federal, a reparação dos danos causados aos particulares pelas medidas de ordem interna tomadas em violação do direito comunitário não deve necessariamente ser assegurada pelo Estado federal para que se achem cumpridas as obrigações comunitárias do Estado-Membro em questão. 


Partes

No processo C-302/97, que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE (actual artigo 234._ CE), pelo Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Áustria), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre Klaus Konle e Republik Österreich, uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 5._ do Tratado CE (actual artigo 10._ CE), 6._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 12._ CE), 52._, 54._, 56._ e 57._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 43._ CE, 44._ CE, 46._ CE e 47._ CE), 53._ do Tratado CE (revogado pelo Tratado de Amesterdão), 55._ e 58._ do Tratado CE (actuais artigos 45._ CE e 48._ CE), 73._-B a 73._-D, 73._-F e 73._-G do Tratado CE (actuais artigos 56._ CE a 60._ CE), 73._-E e 73._-H do Tratado CE (revogados pelo Tratado de Amesterdão) bem como do artigo 70._ do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1), O TRIBUNAL DE JUSTIÇA, composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. J. G. Kapteyn, J.-P. Puissochet (relator), G. Hirsch e P. Jann, presidentes de secção, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, J. L. Murray, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón e M. Wathelet, juízes, advogado-geral: A. La Pergola, secretário: H. A. Rühl, administrador principal, vistas as observações escritas apresentadas: - em representação de K. Konle, por A. Fuith, advogado em Innsbruck, - em representação da Republik Österreich, por M. Windisch, Oberkommissär na Finanzprokuratur, na qualidade de agente, - em representação do Governo austríaco, por C. Stix-Hackl, Gesandte no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, - em representação do Governo helénico, por A. Samoni-Rantou, consultora jurídica especial no Serviço Especial do Contencioso Comunitário do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e por S. Vodina e G. Karipsiadis, colaboradores científicos especializados no mesmo serviço, na qualidade de agentes, - em representação do Governo espanhol, por N. Díaz Abad, abogado del Estado, na qualidade de agente, - em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por C. Tufvesson e V. Kreuschitz, consultores jurídicos, na qualidade de agentes, visto o relatório para audiência, ouvidas as alegações de K. Konle, representado por A. Fuith, da Republik Österreich, representada por M. Windisch, do Governo austríaco, representado por C. Stix-Hackl, assistida por J. Unterlechner, consultor no Amt der Tiroler Landesregierung, do Governo helénico, representado por A. Samoni-Rantou, do Governo espanhol, representado por M. López-Monís Gallego, abogado del Estado, na qualidade de agente, e da Comissão, representada por C. Tufvesson e V. Kreuschitz, na audiência de 1 de Dezembro de 1998, ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 23 de Fevereiro de 1999, profere o presente Acórdão 


Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por decisão de 13 de Agosto de 1997, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 22 de Agosto seguinte, o Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien submeteu ao Tribunal, nos termos do artigo 177._  do Tratado CE (actual artigo 234._ CE), quatro questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 5._ do Tratado CE (actual artigo 10._ CE), 6._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 12._ CE), 52._, 54._, 56._ e 57._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 43._ CE, 44._ CE, 46._ CE e 47._ CE), 53._ do Tratado CE (revogado pelo Tratado de Amesterdão), 55._ e 58._ do Tratado CE (actuais artigos 45._ CE e 48._ CE), 73._-B a 73._-D, 73._-F e 73._-G do Tratado CE (actuais artigos 56._ CE a 60._ CE), 73._-E e 73._-H do Tratado CE (revogados pelo Tratado de Amesterdão), bem como do artigo 70._ do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1, a seguir «acto de adesão»). 2 Estas questões foram suscitadas numa acção proposta por K. Konle, de nacionalidade alemã, contra a Republik Österreich (República da Áustria), com o objectivo de obter a condenação desta a reparar o prejuízo que lhe causou a alegada violação do direito comunitário pela legislação do Land do Tirol relativa às transacções de bens imóveis. Quadro jurídico nacional 3 A Tiroler Grundverkehrsgesetz de 1993 (Tiroler LGBl. 82/1993, lei do Tirol relativa à aquisição de bens imobiliários, a seguir «TGVG 1993»), adoptada pelo Land do Tirol, que regula as transferências de bens imobiliários neste Land, entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1994 e foi substituída, a partir de 1 de Outubro de 1996, pela Tiroler Grundverkehrsgesetz de 1996 (Tiroler LGBl. 61/1996, a seguir «TGVG 1996»). 4 Segundos os artigos 9._, n._ 1, alínea a), e 12._, n._ 1, alínea a), da TGVG 1993, os actos jurídicos que tenham por objecto a aquisição de propriedade de terrenos para construção estão sujeitos a autorização da autoridade competente em matéria de transferência de bens imobiliários. 5 O artigo 14._, n._ 1, da TGVG 1993 dispõe que a autorização «será recusada, nomeadamente quando o adquirente não demonstrar de forma bastante que a projectada aquisição não servirá para o estabelecimento de uma residência secundária». 6 Todavia, o artigo 10._, n._ 2, do TGVG 1993 prevê que a autorização «não é... necessária quando, no momento de aquisição de direitos sobre um terreno construído, o adquirente declarar por escrito à autoridade competente em matéria de transferência de bens imobiliários que possui a nacionalidade austríaca e que a aquisição não tem por objecto o estabelecimento de uma residência secundária». 7 Além disso, nos termos do artigo 13._, n._ 1, da TGVG 1993, só pode ser emitida autorização a favor de um estrangeiro desde que a projectada compra não seja contrária aos interesses políticos do Estado e que exista interesse económico, cultural ou social na aquisição do bem por este estrangeiro. Esta regra, todavia, não se aplica, na medida em que se lhe oponham obrigações resultantes de tratados internacionais (artigo 13._, n._ 2, da TGVG 1993). 8 Nos termos do artigo 3._ da TGVG 1993 que, diferentemente do resto do diploma, só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1996, a condição de emissão da autorização prevista no artigo 13._, n._ 1, também não é aplicável quando o adquirente estrangeiro fizer prova de que age no âmbito de uma das liberdades garantidas pelo Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu. 9 Por acórdão de 10 de Dezembro de 1996, o Verfassungsgerichtshof (Tribunal Constitucional) declarou este diploma, quando a TGVG 1993 já não estava em vigor, inconstitucional no seu conjunto, por conter uma ofensa excessiva ao direito fundamental de propriedade. 10 A TGVG 1996 aboliu o procedimento de declaração, reservado pelas disposições anteriores apenas aos nacionais austríacos, e alargou assim a todos os adquirentes, através dos seus artigos 9._, n._ 1, alínea a), e 12._, n._ 1, a obrigação de solicitar uma autorização administrativa previamente à aquisição de um bem imóvel. 11 Manteve, nos artigos 11._, n._ 1, alínea a), e 14._, n._ 1, a obrigação de o adquirente provar de forma bastante que a aquisição não servirá para instalar uma residência secundária. 12 Continuam a ser exigidas aos estrangeiros condições suplementares pelo artigo 13._, n._ 1, alínea b), da TGVG 1996 para aquisição de bens imóveis, não sendo estas todavia aplicáveis, nos termos do artigo 3._ da TGVG 1996, quando o adquirente estrangeiro fizer a prova de que age no âmbito de uma das liberdades garantidas pelo Tratado CE ou pelo Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu. 13 Finalmente, o artigo 25._, n._ 2, da TGVG 1996 prevê um processo acelerado que permite a emissão da autorização de adquirir um terreno construído num prazo de duas semanas, se as condições de emissão estiverem manifestamente preenchidas. Quadro jurídico comunitário 14 O artigo 70._ do acto de adesão dispõe: «Sem prejuízo das obrigações resultantes dos Tratados em que se funda a União Europeia, a República da Áustria pode manter a sua legislação actual em matéria de residências secundárias, durante cinco anos a partir da data de adesão.» O litígio no processo principal 15 No contexto de um processo de venda em hasta pública, o Bezirksgericht Lienz (tribunal de círculo de Lienz) adjudicou a K. Konle, em 11 de Agosto de 1994, sob reserva de obtenção da autorização administrativa exigida pela TGVG 1993, então em vigor, um bem imóvel situado no Land do Tirol. 16 Em 18 de Novembro de 1994, a Bezirkshauptmannschaft Lienz respondeu negativamente ao pedido de autorização de K. Konle, apesar de este ter declarado pretender transferir para o local a sua residência principal e exercer aí uma actividade comercial no quadro da empresa que já explorava na Alemanha. K. Konle recorreu para o Landes-Grundverkehrskommission beim Amt der Tiroler Landesregierung (a seguir «LGvK») que, por decisão de 12 de Junho de 1995, confirmou a recusa. 17 K. Konle recorreu desta decisão, simultaneamente para o Verwaltungsgerichtshof (tribunal administrativo), que julgou improcedente o recurso por acórdão de 10 de Maio de 1996, e para o Verfassungsgerichtshof, que, por acórdão de 25 de Fevereiro de 1997, anulou a decisão de 12 de Junho de 1995, pelo facto de a TGVG 1993 no seu conjunto ter sido declarada inconstitucional. Esta anulação teve por efeito fazer baixar de novo à LGvK o pedido de autorização de K. Konle. 18 Sem esperar a nova decisão da LGvK quanto ao seu pedido, este intentou também uma acção no Landesgericht für Zivilrechtssachen contra a República da Áustria, invocando a responsabilidade desta última pela violação do direito comunitário, em virtude das disposições quer da TGVG 1993 quer da TGVG 1996. 19 A República da Áustria invocou, nomeadamente, para sua defesa o artigo 70._ do acto de adesão. 20 Nestas condições, o Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien, entendendo que a solução do litígio assim apresentado necessitava da interpretação das disposições relevantes do Tratado e do acto de adesão, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) A interpretação do artigo 6._ do Tratado CE e dos artigos 52._ e seguintes (parte III, título III, capítulo 2) do Tratado CE, bem como dos artigos 73._-B e seguintes do Tratado CE (parte III, título III, capítulo 4) e ainda do artigo 70._ do acto de adesão (Acto relativo às condições de adesão... da República da Áustria... e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia) leva a que, a) por, durante o período de validade da TGVG 1993, o demandante ter sido forçado a provar que não iria estabelecer qualquer residência de férias, quando relativamente à aquisição por um nacional austríaco era suficiente uma simples declaração nos termos do artigo 10._, n._ 2, para obter a autorização da autoridade competente para o comércio de imóveis, autorização que foi recusada ao demandante, e b) por, no âmbito da TGVG 1996, o demandante, já antes da inscrição do direito de propriedade no registo - tal como, actualmente, também os nacionais - ter tido de dar início a um processo de autorização no qual a possibilidade de produzir uma declaração eficaz de que não será criada uma residência de férias já foi suprimida, inclusivamente para os nacionais, se deva considerar que foi violado o direito comunitário, bem como uma liberdade fundamental do demandante, garantida pela ordem jurídica comunitária? 2) Para o caso de resposta afirmativa à questão 1: compete ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, nos processos referidos no artigo 177._ do Tratado CE, decidir se uma violação do direito comunitário é `suficientemente caracterizada' (na acepção que, por exemplo, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur/República Federal da Alemanha)? 3) Para o caso de resposta afirmativa às questões 1 e 2: a violação foi `suficientemente caracterizada'? 4) É o princípio da responsabilidade dos Estados-Membros pelos danos causados aos particulares pela violação do direito comunitário compatível, no âmbito de uma correcta interpretação do artigo 5._ do Tratado CE, com o direito nacional sobre a responsabilidade de um Estado-Membro federalmente estruturado que, perante uma violação imputável a um estado federado, estabelece que a pessoa prejudicada pode exigir reparação apenas ao estado federado e não ao Estado federal?» Quanto à primeira questão 21 Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta, essencialmente, se a liberdade de estabelecimento e a liberdade dos movimentos de capitais garantidas pelo Tratado estão asseguradas em regimes que, tais como os que resultam das duas legislações nacionais em causa no processo principal, submetem à autorização administrativa prévia as aquisições de bens imóveis e que, no caso de uma destas legislações, dispensam apenas os nacionais desse Estado-Membro da autorização exigida a não nacionais. No caso de resposta negativa quanto a um ou outro destes regimes, o órgão jurisdicional nacional pergunta também, essencialmente, se a cláusula derrogatória constante do artigo 70._ do acto de adesão, que permite à República da Áustria manter a sua legislação actual no que respeita às residências secundárias durante cinco anos, pode tornar lícitas as disposições nacionais como as que estão em causa no processo principal. 22 Antes de mais, é incontroverso que as disposições nacionais que regulamentam a aquisição de propriedade imobiliária estão condicionadas ao respeito das disposições do Tratado relativas à liberdade de estabelecimento dos nacionais dos Estados-Membros e à liberdade dos movimentos de capitais. Com efeito, tal como o Tribunal de Justiça já decidiu, o direito de adquirir, explorar e alienar bens imóveis no território de outro Estado-Membro constitui o complemento necessário da liberdade de estabelecimento, como resulta do artigo 54._, n._ 3, alínea e), do Tratado (acórdão de 30 de Maio de 1989, Comissão/Grécia, 305/87, Colect., p. 1461, n._ 22). Quanto aos movimentos de capitais, estes incluem as operações relativas a investimentos imobiliários efectuados no território dum Estado-Membro por não residentes, tal como resulta da nomenclatura dos movimentos de capitais constante do anexo I da Directiva 88/361/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988, para a execução do artigo 67._ do Tratado (JO L 178, p. 5). Quanto ao regime instituído pela TGVG 1993 23 No que respeita à TGVG 1993, o seu artigo 10._, n._ 2, que isenta apenas os nacionais austríacos da obrigação de obterem uma autorização para adquirir um terreno construído e, portanto, da obrigação de demonstrar, a fim de a obterem, que a projectada aquisição não servirá para o estabelecimento de uma residência secundária, cria, em desfavor dos nacionais dos outros Estados-Membros, uma restrição discriminatória dos movimentos de capitais entre os Estados-Membros. 24 Essa discriminação é proibida pelo artigo 73._-B do Tratado, se não for justificada por uma razão admitida pelo Tratado nessa matéria. 25 No caso vertente, a República da Áustria baseia-se exclusivamente no artigo 70._ do acto de adesão para justificar a manutenção no Land do Tirol, para além da data da sua adesão, de regimes de aquisição de bens imobiliários diferentes segundo a nacionalidade do adquirente, tais como os previstos na TGVG 1993. 26 Todavia, como se observou no n._ 9 do presente acórdão, a TGVG 1993, numa data em que já não se encontrava em vigor, foi declarada inconstitucional por um acórdão do Verfassungsgerichtshof, de 10 de Dezembro de 1996, no qual o mesmo órgão jurisdicional se baseou seguidamente para anular a decisão de rejeição do pedido de K. Konle pela LGvK. 27 A determinação do conteúdo da legislação actual respeitante às residências secundárias à data de 1 de Janeiro de 1995, data da adesão da República da Áustria, é, em princípio, da competência do órgão jurisdicional nacional. Compete, todavia, ao Tribunal de Justiça fornecer-lhe os elementos de interpretação do conceito comunitário de «legislação actual» para lhe permitir proceder a essa determinação. 28 Convém observar que o conceito de «legislação actual» na acepção do artigo 70._ do acto de adesão assenta num critério material, de forma que a sua aplicação não pressupõe a apreciação da validade das disposições nacionais em questão à luz do direito interno. Assim, qualquer norma respeitante às residências secundárias que estivesse em vigor na República da Áustria à data de adesão beneficia, em princípio, da derrogação prevista no artigo 70._ do acto de adesão. 29 Seria diferente na hipótese de esta norma ser retirada da ordem jurídica interna por uma decisão posterior à data de adesão, mas que tivesse efeitos retroactivos a uma data anterior a esta, fazendo desaparecer com efeitos para o passado a disposição em questão. 30 No quadro do reenvio prejudicial, compete aos órgãos jurisdicionais do Estado-Membro em questão apreciar os efeitos no tempo das declarações de inconstitucionalidade proferidas pelo órgão jurisdicional constitucional desse Estado-Membro. 31 Deve, por isso, responder-se à primeira parte da primeira questão que os artigos 73._-B do Tratado e 70._ do acto de adesão não se opõem a um regime de aquisição de bens imobiliários como o instituído pela TGVG 1993, salvo no caso de se dever concluir que este regime já não fazia parte da ordem jurídica interna da República da Áustria em 1 de Janeiro de 1995. Quanto ao regime instituído pela TGVG 1996 32 Quanto à TGVG 1996, o Governo austríaco argumenta que não foi feita aplicação da mesma no caso do recorrente antes de K. Konle ter intentado a sua acção de responsabilidade contra a República da Áustria e que a questão da conformidade desta lei com o direito comunitário é, por conseguinte, inútil para a solução do litígio no processo principal. 33 Todavia, segundo jurisprudência assente, o Tribunal só pode deixar de se pronunciar sobre uma questão prejudicial colocada por um órgão jurisdicional nacional quando é manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra comunitária, solicitadas pela jurisdição nacional, não têm qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, ou quando o problema é hipotético e o Tribunal não dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas (v., nomeadamente, acórdão de 15 de Dezembro de 1995, Bosman, C-415/93, Colect., p. I-4921, n._ 61). 34 Tendo a TGVG 1996 entrado em vigor antes da propositura de uma acção de indemnização no órgão jurisdicional de reenvio por K. Konle, não parece evidente que a interpretação do direito comunitário que é pedida seja desprovida de utilidade para apreciar a responsabilidade eventual da República da Áustria pela recusa de autorização que recaiu sobre o pedido apresentado pelo demandante no processo principal. Além disso, a questão não é hipotética e o Tribunal dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para lhe dar resposta. 35 Deve, portanto, responder-se à primeira questão prejudicial também na parte em que visa as disposições da TGVG 1996. 36 K. Konle e a Comissão sustentam que a exigência geral de uma autorização para adquirir um bem imobiliário constitui uma restrição à liberdade dos movimentos de capitais, permite uma aplicação discriminatória, não é justificada por razões imperiosas de interesse geral e não é necessária para atingir o objectivo prosseguido, de forma que é contrária ao artigo 73._-B do Tratado. 37 Os Governos austríaco e grego lembram que o artigo 222._ do Tratado CE (actual artigo 295._ CE) deixa aos Estados-Membros a liberdade de definirem o regime da propriedade e expõem que só um processo de autorização prévia das aquisições imobiliárias permite às autoridades nacionais e locais conservarem o controlo das políticas de ordenamento do território prosseguidas no interesse geral - políticas particularmente necessárias, segundo o Governo austríaco, numa região como o Tirol, onde apenas uma pequena parte da superfície do território permite a edificação. 38 A este propósito, mesmo que o regime da propriedade imobiliária continue a relevar de cada Estado-Membro, nos termos do artigo 222._ do Tratado, esta disposição não tem por efeito eximir esse regime às regras fundamentais do Tratado (v. acórdão de 6 de Novembro de 1984, Fearon, 182/83, Recueil, p. 3677, n._ 7). 39 Assim, um processo de autorização prévia como o que resulta da TGVG de 1996, que implica, pelo seu próprio objecto, uma restrição à liberdade dos movimentos de capitais, só pode ser considerado compatível com o artigo 73._-B do Tratado em certas condições. 40 A este propósito, na medida em que um Estado-Membro possa justificar a sua exigência de autorização prévia invocando um objectivo de ordenamento do território tal como a manutenção, no interesse geral, de uma população permanente e de uma actividade económica autónoma em relação ao sector turístico em certas regiões, a medida restritiva que constitui essa exigência só pode ser admitida se não for aplicada de forma discriminatória e se outros processos menos restritivos não permitirem atingir o mesmo resultado. 41 No que respeita à primeira condição, é forçoso reconhecer que a prova do uso futuro do bem a adquirir é impossível de prestar de uma forma incontestável pelo requerente da autorização. A administração dispõe, portanto, para se pronunciar quanto ao valor probatório das informações recebidas, de uma larga margem de apreciação que se assemelha a um poder discricionário. Além disso, as notas explicativas elaboradas pela administração do Land do Tirol relativamente ao artigo 25._ da TGVG 1996, apresentadas pelo demandante no processo principal, e cuja importância para a interpretação da lei a República da Áustria admitiu, são testemunho de uma intenção de utilizar os meios de apreciação que oferece o processo de autorização para submeter os pedidos apresentados pelos estrangeiros, incluindo os nacionais dos Estados-Membros da Comunidade, a um controlo mais aprofundado do que os apresentados por nacionais austríacos. Além disso, o processo de autorização acelerada, previsto pelo artigo 25._, n._ 2, é apresentado neste documento como destinado a substituir o processo de declaração previsto pelo artigo 10._, n._ 2, da TGVG 1993 e reservado apenas aos austríacos. 42 No que respeita à segunda condição, a necessidade do processo de autorização prévia não parece demonstrada neste caso concreto. 43 É verdade que, tal como se precisa no artigo 73._-D do Tratado, o artigo 73._-B do Tratado não ofende o direito que assiste aos Estados-Membros de tomarem todas as medidas indispensáveis para evitar as infracções às suas leis e regulamentos. 44 O Tribunal de Justiça entendeu, contudo, que as disposições que submetem à autorização prévia as exportações de divisas, para permitir aos Estados-Membros a realização de controlos, não podiam ter como efeito submeter à discricionariedade da administração o exercício duma liberdade garantida pelo Tratado, tornando-a, por este facto, ilusória (acórdãos de 31 de Janeiro de 1984, Luisi e Carbone, 286/82 e 26/83, Recueil, p. 377, n._ 34; de 25 de Fevereiro de 1995, Bordessa e o., C-358/93 e C-416/93, Colect., p. I-361, n._ 25, e de 14 de Dezembro de 1995, Sanz de Lera e o., C-163/94, C-165/94 e C-250/94, Colect., p. I-4821, n._ 25). O Tribunal de Justiça precisou que a restrição à livre circulação de capitais resultante da exigência de autorização prévia podia ser eliminada, através dum sistema adequado de declaração, sem prejudicar a eficácia dos fins que essa regulamentação prossegue (v. acórdãos Bordessa e o., já referido, n._ 27, e Sanz de Lera e o., já referido, n.os 26 e 27). 45 Este raciocínio não é directamente transponível para o processo prévio de aquisição de bens imobiliários, visto que a intervenção da administração não prossegue neste caso o mesmo objectivo. Enquanto as administrações nacionais não podem legalmente opor-se a uma transferência de divisas e, por consequência, o controlo que exercem, e que responde essencialmente a uma necessidade de informação, também pode revestir nesta matéria a forma de uma obrigação de declaração, o controlo prévio em matéria de aquisição da propriedade não responde simplesmente a uma necessidade de informação, podendo, pelo contrário, conduzir a uma recusa de autorização, sem ser necessariamente contrário ao direito comunitário. 46 Um processo de simples declaração não permite, por conseguinte, por si só, atingir o fim prosseguido com o processo de autorização prévia. Com efeito, para garantir o uso do terreno em conformidade com a sua vocação, tal como a mesma decorre da regulamentação nacional em vigor, os Estados-Membros devem também ter a possibilidade de tomar medidas nos casos em que a violação da declaração subscrita seja devidamente verificada depois da aquisição do bem. 47 Basta observar, a este respeito, que a infracção a uma legislação nacional respeitante às residências secundárias como a que está em causa no processo principal pode ser reprimida através de multas, por uma decisão que imponha ao adquirente a obrigação de pôr fim imediato à utilização ilícita do bem, sob pena de venda forçada do mesmo, e pela declaração da nulidade da venda, que se traduz na repristinação das inscrições anteriores à aquisição do bem no registo predial. Diga-se de passagem que resulta das respostas dadas pelo Governo austríaco às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça que o direito austríaco contém esses mecanismos. 48 Além disso, ao adoptar a TGVG 1993, o próprio legislador do Tirol tinha admitido que a declaração prévia, prevista em benefício dos nacionais austríacos, constituía um meio de controlo eficaz e capaz de evitar que o bem em questão seja adquirido como residência secundária. 49 Nestas condições, tendo em conta o risco de discriminação inerente a um sistema de autorização prévia na aquisição de bens imobiliários como o do caso vertente, bem como outras possibilidades de que dispõe o Estado-Membro em questão para fazer assegurar o respeito das orientações que adoptou para o ordenamento do seu território, o processo de autorização em questão constitui uma restrição aos movimentos de capitais, que não é indispensável para evitar as infracções à legislação nacional relativa às residências secundárias. 50 A República da Áustria argumenta, além disso, que o artigo 70._ do acto de adesão lhe permite, em todo o caso, manter em vigor até 1 de Janeiro de 2000, a título derrogatório, as disposições da TGVG 1996. 51 Tal como se declarou no n._ 27 do presente acórdão, compete, em princípio, aos órgãos jurisdicionais austríacos determinar o conteúdo da legislação nacional actual à data de adesão da República da Áustria, para efeitos do artigo 70._ do acto de adesão. 52 Qualquer disposição adoptada posteriormente à data de adesão não está, por este simples facto, automaticamente excluída do regime derrogatório instituído pelo artigo 70._ do acto de adesão. Assim, se a mesma for, essencialmente, idêntica à legislação anterior ou se se limitar a reduzir ou suprimir um obstáculo ao exercício dos direitos e das liberdades comunitárias que constam da legislação anterior, beneficiará da derrogação. 53 Pelo contrário, uma legislação que assenta numa lógica diferente da do direito anterior e institui novos procedimentos não pode ser equiparada à legislação actual no momento da adesão. É esse o caso da TGVG 1996, que contém várias diferenças significativas em relação à TGVG 1993 e que, mesmo que ponha fim, em princípio, ao duplo regime de aquisição de bens imobiliários que existia antes, não melhora por isso o tratamento reservado aos nacionais dos Estados-Membros que não sejam os da República da Áustria, uma vez que põe também em prática modalidades de análise dos pedidos de autorização destinados, na realidade, como se disse no n._ 41, supra, a favorecer os pedidos apresentados pelos nacionais austríacos. 54 Assim, as disposições relevantes da TGVG 1996 não podem, em todo o caso, ser consideradas abrangidas pela derrogação instituída pelo artigo 70._ do acto de adesão. 55 Tendo em consideração tudo o que fica exposto, não é necessário analisar as questões de interpretação relativas aos artigos 6._ e 52._ do Tratado. 56 Deve, por conseguinte, responder-se à segunda parte da primeira questão que os artigos 73._-B do Tratado e 70._ do acto de adesão se opõem a um regime como o instituído pela TGVG 1996. Quanto às segunda e terceira questões 57 Pela segunda questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta, essencialmente, se compete ao Tribunal de Justiça, decidindo no âmbito de um reenvio prejudicial, apreciar se a violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada para implicar a responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro em relação a particulares eventualmente lesados por essa violação. 58 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a instituição de critérios que permitam estabelecer a responsabilidade dos Estados-Membros pelos danos causados aos particulares por violações do direito comunitário deve, em princípio, ser feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais (acórdão de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n._ 58), em conformidade com as orientações fornecidas para o efeito pelo Tribunal de Justiça (acórdãos Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.os 55 a 57; de 26 de Março de 1996, British Telecommunications, C-392/93, Colect., p. I-1631; de 8 de Outubro de 1996, Dillenkofer e o., C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 e C-190/94, Colect., p. I-4845, e de 17 de Outubro de 1996, Denkavit e o., C-283/94, C-291/94 e C-292/94, Colect., p. I-5063). 59 Deve, por isso, responder-se à segunda questão que compete, em princípio, aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar se a violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada para implicar a responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro relativamente aos particulares. 60 Tendo em atenção a resposta dada à segunda questão, não é necessário responder à terceira questão prejudicial. Quanto à quarta questão 61 Pela sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se, nos Estados-Membros de estrutura federal, a reparação dos danos causados aos particulares pelas medidas de direito interno tomadas em violação do direito comunitário deve necessariamente ser assegurada pelo Estado federal para que se achem cumpridas as obrigações comunitárias do Estado-Membro em questão. 62 Incumbe a cada um dos Estados-Membros assegurar que os particulares obtenham a reparação do prejuízo que lhes causa a violação do direito comunitário, qualquer que seja a autoridade pública que tenha cometido essa violação e qualquer que seja aquela a quem incumbe, em princípio, segundo o direito do Estado-Membro em questão, o ónus dessa reparação. Um Estado-Membro não pode, por conseguinte, invocar a repartição das competências e responsabilidades entre as colectividades que existem na sua ordem jurídica interna para se eximir à sua responsabilidade nesta matéria. 63 Sem prejuízo desta reserva, o direito comunitário não impõe aos Estados-Membros qualquer modificação da repartição das competências e das responsabilidades entre as colectividades públicas que existem no seu território. Desde que as modalidades processuais existentes na ordem interna permitam uma efectiva protecção dos direitos que a ordem jurídica comunitária confere aos particulares, sem tornar mais difícil invocar estes direitos do que aqueles que lhes advêm da ordem jurídica interna, encontram-se satisfeitas as exigências comunitárias. 64 Deve, por conseguinte, responder-se à quarta questão que, nos Estados-Membros com estrutura federal, a reparação dos danos causados aos particulares pelas medidas de ordem interna tomadas em violação do direito comunitário não deve necessariamente ser assegurada pelo Estado federal para que se achem cumpridas as obrigações comunitárias do Estado-Membro em questão. 


Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas 65 As despesas efectuadas pelos Governos austríaco, grego e espanhol e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. 


Parte decisória

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA, pronunciando-se sobre as questões submetidas por decisão do Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien, de 13 de Agosto de 1997, declara: 66 Os artigos 73._-B do Tratado CE (actual artigo 56._ CE) e 70._ do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia: - não se opõem a um regime de aquisição de bens imobiliários como o instituído pela Tiroler Grundverkehrsgesetz 1993, salvo no caso de se dever concluir que este regime já não fazia parte da ordem jurídica interna da República da Áustria em 1 de Janeiro de 1995; - opõem-se a um regime como o instituído pela Tiroler Grundverkehrsgesetz 1996. 67 Compete, em princípio, aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar se a violação do direito comunitário é suficientemente caracterizada para implicar a responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro relativamente aos particulares. 68 Nos Estados-Membros com estrutura federal, a reparação dos danos causados aos particulares pelas medidas de ordem interna tomadas em violação do direito comunitário não deve necessariamente ser assegurada pelo Estado federal para que se achem cumpridas as obrigações comunitárias do Estado-Membro em questão. 




