COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER AO
PROJETO DE LEI Nº 1.646, DE 2019 – DEVEDOR CONTUMAZ

EMENDA MODIFICATIVA Nº ______________
(do Sr. Fernando Monteiro)

Art. 1º Os artigos 1º, 2º, 3º, 5º e 7º do PL nº 1.646, de 2019 passam a tramitar
com as seguintes alterações:
“Art.
1º......................................................................................................
..........................................................................................................
Parágrafo único. Considera-se devedor contumaz o sujeito
passivo que se enquadrar, em pelo menos, uma das seguintes
situações:
I - possuir débitos declarados e não pagos, inscritos ou não em
dívida ativa, relativamente a 6 (seis) períodos de apuração,
consecutivos ou não, nos 12 (doze) meses anteriores;
II - possuir débitos inscritos em dívida ativa, que totalizem valor
igual ou superior a R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais) e
correspondam a mais de 30% (trinta por cento) de seu patrimônio
conhecido, ou a mais de 25% (vinte e cinco por cento) do valor
total das operações realizadas nos 12 (doze) meses anteriores.
§ 1º Caso o sujeito passivo não esteja em atividade no período
indicado nos incisos do parágrafo único deste artigo, será
considerada a soma de até 12 (doze) meses anteriores.
§ 2º Para efeito do disposto neste artigo, não serão considerados
os débitos com exigibilidade suspensa ou objeto de garantia
integral, administrativa ou judicial, inclusive por fiança bancária ou
seguro-garantia.
§ 3º O enquadramento disposto nos incisos I e II não exclui os
regimes especiais ou diferenciados aplicados quando a
autoridade administrativa apurar a prática de atos sistemáticos de
natureza grave que causem desequilíbrio concorrencial e prejuízo
à arrecadação.


§ 4º O valor estabelecido no inciso II, do parágrafo único, poderá
ser atualizado por ato do Ministro de Estado da Economia,
conforme os índices oficiais de inflação.
§ 5º Não será considerado devedor contumaz o sujeito passivo
em relação ao qual for deferido o processamento de recuperação
judicial enquanto não decretada a sua falência.”
Art. 2º Os órgãos da administração tributária da União poderão
instaurar procedimento administrativo para caracterização e
aplicação de restrições administrativas ao devedor contumaz.
Art. 3º Ao final do procedimento de que trata o art. 2º, o sujeito
passivo caracterizado como devedor contumaz poderá ficar
sujeito a regime especial para cumprimento das obrigações
tributárias, consistente nas seguintes medidas e restrições
administrativas, aplicadas isolada ou cumulativamente, na forma e
condições previstas em regulamento:
I - impedimento de fruição de quaisquer benefícios fiscais, pelo
prazo de 10 (dez) anos, inclusive de adesão a parcelamentos, de
concessão de remissão ou de anistia e de utilização de créditos
de prejuízo fiscal ou de base de cálculo negativa da Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido – CSLL para a quitação de tributos;
II - obrigatoriedade de fornecer informação periódica referente às
operações que realizar;
III – alteração no período de apuração, no prazo e na forma de
recolhimento dos tributos;
IV - autorização prévia e individual para escrituração de
documentos fiscais;
V - plantão permanente de Auditor-Fiscal da Receita Federal no
local onde deva ser exercida a fiscalização dos tributos, para
controle das operações realizadas, de documento fiscal e de outro
elemento relacionado com a condição do sujeito passivo;
VI - exigência de comprovação da entrada da mercadoria ou bem,
ou do recebimento do serviço para a apropriação do respectivo
crédito;
VII - atribuição da responsabilidade pela retenção e recolhimento
dos tributos devidos pelas operações subsequentes com
mercadorias sujeitas aos regimes monofásico ou de substituição
tributária, ainda que previamente destacado ou informado o
imposto ou contribuição no documento fiscal de aquisição da
mercadoria, hipótese em que será admitida a apropriação, como
crédito, do imposto ou contribuição comprovadamente recolhido
nas operações anteriores;


VIII - exigência dos tributos devidos, inclusive o devido a título de
substituição tributária ou regime monofásico, a cada operação, no
momento da ocorrência do fato gerador, observando-se ao final
do período de apuração o sistema de compensação do imposto
ou contribuição;
IX - centralização do pagamento dos tributos devidos em
estabelecimento definido pela RFB;
X - suspensão ou instituição de diferimento do pagamento de
quaisquer tributos, a serem definidos pela RFB;
XI - inclusão em programa especial de fiscalização tributária;
XII - exigência de apresentação periódica de informações
econômicas, patrimoniais e financeiras;
XIII - cassação de credenciamentos, habilitações e regimes
especiais;
XIV - cancelamento do cadastro fiscal.
§ 1º A escolha das medidas indicadas no caput atenderá
graduação progressiva das restrições de direitos a serem
impostas, a culminar com o cancelamento do cadastro fiscal,
levando em conta as especificidades do caso concreto e a
preservação da continuidade da empresa.
§ 2º A aplicação do regime especial será precedida de parecer
fundamentado, conforme dispuser o regulamento.
§ 3º A imposição do regime especial não prejudica a aplicação de
qualquer penalidade prevista na legislação tributária, ou a adoção
de qualquer outra medida que vise a garantir o recebimento de
créditos tributários.
§ 4º O contribuinte deixará de ser considerado devedor contumaz
se os débitos que motivaram essa condição forem extintos,
tiverem suspensa a sua exigibilidade, garantida a execução,
forem objeto de celebração de parcelamento ou plano de
amortização do débito fiscal firmado em negócio jurídico
processual, desde que esteja sendo regularmente cumpridos.
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Art. 5º A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional do Ministério
da Economia, para recuperar créditos inscritos em dívida ativa
que, a critério da autoridade fazendária, sejam classificados como
irrecuperáveis ou de difícil recuperação e desde que inexistentes
indícios de esvaziamento patrimonial fraudulento, poderá
conceder descontos de até 75% (setenta e cinco por cento) sobre
o valor total consolidado da dívida, para pagamento à vista ou em
até 60 (sessenta) parcelas mensais.
§ 1º Os descontos de que trata o caput não poderão:


I - implicar redução do montante principal do tributo devido;
II - abranger as multas decorrentes de lançamento de ofício em
decorrência da caracterização das hipóteses definidas nos arts.
71, 72 e 73, da Lei nº 4.502, de 30 de novembro de 1964, quando
houver sentença transitada em julgado que confirme a ocorrência
das referidas situações; e
III - alcançar créditos inscritos em dívida ativa da União há menos
de dez anos, na data da proposta de quitação na forma prevista
no caput.
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..........................................................................................................
§ 3º O não pagamento do valor à vista ou de três parcelas,
consecutivas ou alternadas:
I – implica o cancelamento imediato dos descontos concedidos e
a cobrança integral da dívida, deduzidos os valores já pagos; e
II – autoriza a desconsideração da personalidade jurídica, com a
finalidade de responsabilizar os diretores, gerentes e
administradores, sócios ou não, pelos débitos transacionados, a
ser processada conforme o disposto nos arts. 133 a 137, do
Código de Processo Civil, nos autos da execução fiscal
respectiva.
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Art. 7º
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..........................................................................................................
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“Art. 16
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.............................................................................................
§ 4º Os embargos à execução terão efeito suspensivo.
.............................................................................................
..........................................................................................................
..........................................................................................................
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JUSTIFICATIVA
A presente emenda visa propor alterações ao texto do PL nº
1.646/2019 com o objetivo de esclarecer conceitos e hipóteses de incidência do
novo regramento para garantir maior segurança jurídica à nova lei.


O conceito de devedor contumaz do texto original do PL é inexato,
pois a contumácia não se caracteriza pela existência de débitos num período
de tempo ou pelo montante dos débitos e, sim, por um comportamento
reiterado que, no caso, é o descumprimento das obrigações fiscais.
Um contribuinte que deixa de pagar seus impostos por vários meses,
mesmo que de valores baixos, está adotando um comportamento reiterado de
descumprir a suas obrigações tributárias, diferentemente de outro que possua
apenas débito(s) superior(es) a R$ 15 milhões por mais de 1 ano, ainda que
em aberto, mas que pague regularmente os seus impostos. Esses dois
contribuintes não deveriam ter tratamento semelhante, pois o primeiro está
deliberadamente descumprindo a legislação, enquanto que este último pode
ser um cumpridor de suas obrigações fiscais, ainda que possa ter deixado de
pagar um ou alguns débitos ou os mantém em aberto por ter sofrido uma
autuação fiscal de valor que entende indevido e/ou não tem condições de
garanti-lo.
Então, não é o fato isolado de possuir débitos, nem o montante
destes, nem mesmo a duração no tempo da existência do débito, que têm
relevância para configurar a contumácia fiscal. Pelo próprio conceito, a
contumácia diz respeito a um comportamento reiterado, habitual e incorrigível
que, no caso, é o de não pagar tributos.
É esse tipo de devedor que, em pequena ou grande escala, causa
prejuízos, em maior ou menor grau, ao Fisco, ao mercado e à concorrência,
merecendo, por isso, um tratamento fiscal mais rigoroso, e não aquele que, por
uma ou outra circunstância, venha a incorrer em débito(s) superior(es) a R$ 15
milhões por mais de 1 ano (incluindo débitos de terceiros relacionados com o
devedor, segundo o projeto).
Ao mesmo tempo, devem ser excluídas as hipóteses arroladas no
art. 2º, caput, de instauração do procedimento de caracterização do devedor
contumaz, primeiramente porque com a adoção de conceito mais adequado e
razoável, como o ora proposto, pouco haveria a se perquirir, na medida em
que, verificados os fatos ensejadores da contumácia e ausentes
esclarecimentos suficientes ou a regularização por parte do contribuinte, as
medidas restritivas já podem ser aplicadas.
Advertimos que as hipóteses previstas no art. 2º são muito abertas,
referindo-se todas apenas a indícios, o que confere grande margem de
discricionariedade à autoridade tributária, dando margem, por exemplo, a que
uma eventual falta de pagamento por 3 meses consecutivos poderia suscitar o
procedimento de verificação da contumácia do devedor, ainda que ele não
tenha histórico de infrações fiscais. Ora, em tal situação, muito mais adequado
seria intimar o contribuinte para autorregularização.
O arcabouço legal dos artigos 1º e 2º demonstra uma insistência no
viés fiscal punitivo que, até o momento, não resultou em aumento da
conformidade fiscal, mas o contrário, o incremento da litigiosidade, como


demonstram diversos estudos de especialistas no tema, haja vista o incessante
aumento do passivo tributário federal nas esferas administrativa e judicial.
Quanto às consequências a serem aplicadas aos devedores
contumazes, o projeto de lei às restringe a apenas duas: o cancelamento do
cadastro fiscal, no caso, o CNPJ, e o impedimento do gozo de incentivos
fiscais, parcelamentos, remissões, anistias e utilização de prejuízos
fiscais/bases negativas de CSLL para quitação de tributos. Tais restrições
podem ser aplicadas ao devedor principal e às “pessoas físicas ou jurídicas a
ele relacionadas, conforme o caso”.
Nesse ponto, o projeto mostra-se acanhado, pois que as
consequências deveriam ser plurais e escalonadas, culminando, em tese, até
com penas mais graves. Concordamos que, como princípio, o devedor
contumaz, caracterizado de forma razoável e adequada, tal como proposto
nesta emenda, deve sofrer rigorosas consequências, sendo que, de outro lado,
a legislação não pode dar azo ao arbítrio, bastando estabelecer uma definição
objetiva do conceito e a previsão de consequências progressivamente mais
rigorosas, considerando-se os prejuízos ao Fisco e ao mercado.
No que se refere à transação de débitos inscritos em dívida ativa há
mais de 10 anos, de que trata o art. 5º, a medida é muito oportuna e pertinente,
porém, o dispositivo autoriza a PGFN, em caso de descumprimento do acordo,
a requerer a convolação da recuperação judicial em falência ou ajuizar ação
falimentar, com fundamento no débito fiscal, possibilidade essa inexistente na
atualidade e que representa grave atentado à liberdade de exercício das
atividades econômicas.
A cobrança do crédito tributário já goza de privilégios legais, em
especial a não submissão a concurso de credores e à habilitação em falência,
além de preferir aos demais débitos do falido (exceto os extraconcursais,
trabalhistas e com garantia real), conforme estipulam os arts. 186 e 187, do
Código Tributário Nacional. Além disso, a extinção das obrigações do falido e a
concessão da recuperação judicial já estão na dependência da prova de
quitação de todos os tributos (arts. 191 e 191-A, CTN), o que, aliás, tem
limitado ou até inviabilizado a efetividade de tais institutos.
É benvinda, pois, a possibilidade de transação de débitos inscritos
há mais de 10 anos, porém, deve ser excluída a possibilidade de pedido de
falência fundado em débitos fiscais inadimplidos que tenham sido objeto da
referida transação. Como medida de enforcement, deve-se acrescentar no
dispositivo que o descumprimento da transação, além de acarretar a perda dos
descontos e do parcelamento concedido, constitui causa de desconsideração
da personalidade jurídica, a ser operada através do Incidente de
Desconsideração da Personalidade Jurídica – IDPJ, previsto nos arts. 133 a
137, do Código de Processo Civil.
Além disso, como a transação proposta visa recuperar débitos
classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, ou seja, créditos


“podres”, deve ser ampliado o limite de desconto de 50% para 75% do total da
dívida consolidada, bem como incluir os débitos do Simples e do FGTS na
referida transação, de modo a amplificar as chances de efetiva recuperação,
mantidas a impossibilidade de redução do principal. Da mesma forma, as
multas aplicadas em razão de sonegação, fraude e conluio, somente devem
ser mantidas fora dos descontos se a conduta do contribuinte for objeto de
sentença penal condenatória transitada em julgado, de forma que, apenas com
a caracterização cabal de cometimento de crime fiscal, tais multas seriam
cobradas em sua integralidade.
No art. 7º certas alterações propostas na Lei de Execuções Fiscais
(Lei nº 6.830/80) devem ser modificadas para evitar a conduta repressiva e
desproporcional ou irrazoável, que não resultou em aumento significativo da
conformidade fiscal.
Primeiramente, quanto aos efeitos dos embargos do executado de
que trata o PL, no § 4º, do art. 16, da LEF, há de se esclarecer, como
premissa, que as obrigações, na esfera privada, são contraídas pelo devedor
por livre e espontânea vontade, pois resultam de um negócio jurídico celebrado
entre partes que estão em igualdade de condições, conforme o regime jurídico
das relações privadas e o princípio da autonomia da vontade. De outro lado, o
débito tributário é impositivo, decorre diretamente da lei, estando a Fazenda
Pública em posição assimétrica em relação ao contribuinte, no bojo do regime
jurídico de direito público, sob o princípio da supremacia do interesse público
sobre o particular.
Ainda que o contribuinte participe da constituição do crédito
tributário, notadamente nos tributos sujeitos ao autolançamento, ele está sujeito
a interpretar e aplicar a lei tributária, na condição de auxiliar da Administração
Tributária, e fica à mercê da homologação fiscal por 5 anos, não se
descaracterizando a natureza cogente da incidência fiscal, que permanece sob
absoluto e cerrado controle do Fisco.
Por se tratar de relação que implica a transferência de parcela do
patrimônio do contribuinte para a Administração Pública, a relação tributária é
pautada por rígidos princípios que visam assegurar os direitos do contribuinte e
impedir a expropriação indevida. Daí, os ditames da estrita legalidade, da
tipicidade cerrada, da capacidade contributiva e da vedação ao confisco, entre
outros, todos voltados a cercar a relação tributária de todas as garantias ao
contribuinte, de maneira a prover um controle de legalidade muito estreito das
relações tributárias.
A execução fiscal é a implementação forçada da tributação, de modo
que deve ser ainda mais cercada de cuidados e ciosa dos princípios e normas
fiscais.
O crédito tributário é constituído diretamente pelo Fisco, ou, no caso
dos tributos sujeitos ao autolançamento, a sua constituição se dá sob o
controle cerrado e absoluto do Fisco. Além disso, o crédito tributário já é dotado


de privilégios exclusivos, previstos no CTN. Por fim, os embargos somente são
admitidos mediante garantia integral do crédito tributário em execução.
Por todas essas circunstâncias, não se mostra adequado submeter o
efeito suspensivo dos embargos à execução fiscal aos requisitos da tutela
provisória previstos no Código de Processo Civil, como pretende o PL, na
redação dada ao § 4º, do art. 16, da LEF, sendo que tais requisitos não se
ajustam às relações tributárias, assimétricas por natureza, em que a posição do
Fisco é sobranceira em relação à do contribuinte. Assim, ao contrário do que
prevê o PL, o § 4º, do art. 16, da LEF, deve prever o efeito suspensivo dos
embargos à execução fiscal.

Brasília, 21 de agosto de 2019.

Deputado Fernando Monteiro
(PP/PE)