PROJETO DE LEI Nº 1.293, DE 2021

EMC n.14

Apresentação: 04/06/2021 18:49 - CAPADR
EMC 14 CAPADR => PL 1293/2021

COMISSÃO DE AGRICULTURA, PECUÁRIA, ABASTECIMENTO
E DESENVOLVIMENTO RURAL

Dispõe sobre os programas de
autocontrole dos agentes privados regulados
pela defesa agropecuária e sobre a
organização e os procedimentos aplicados
pela defesa agropecuária aos agentes das
cadeias produtivas do setor agropecuário,
institui o Programa de Incentivo à
Conformidade em Defesa Agropecuária e a
Comissão Especial de Recursos da Defesa
Agropecuária, e revoga os dispositivos das
leis aplicadas à defesa agropecuária que
estabelecem penalidades e sanções.

EMENDA Nº

Dê-se ao art. 24 do Projeto a seguinte redação e suprima-se o
Anexo:

§ 1º No caso de reincidência específica, a pena máxima da
referida infração, estabelecida em regulamento e sob teto
previsto no caput desse artigo, será aumentada em 10% (dez
por cento), para cada nova incidência na mesma infração.
§ 2º Considera-se para fins da caracterização da reincidência
específica e, consequentemente, para o aumento de pena, o
prazo de cinco anos contatos do cumprimento ou da extinção
da penalidade administrativa.
§ 3º O pagamento voluntário da multa arbitrada no prazo de
vinte dias, contado da data de sua aplicação, sem interposição
de recurso, ensejará a redução de 20% (vinte por cento) de seu
valor.”
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“Art. 24. O valor da multa de que trata o inciso II do caput do
art. 23 será entre R$ 100,00 (cem reais) e R$ 50.000
(cinquenta mil reais), cuja gradação se dará pela natureza e
pela a gravidade da infração, conforme regulamento.


Da análise do PL 1293, verifica-se que a redação atual
conferida ao art. 24, caput, em seus incisos I e II, guarda inadequada
racionalidade econômica e tem o potencial de gerar condutas ineficientes e

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JUSTIFICAÇÃO

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obstar o livre exercício de iniciativa – em oposição justamente aos objetivos do
PL, cf. consta dos itens 4 e 9 da exposição de motivos. Isto ocorre, em
apertada síntese, na medida em que:
i.

O valor de 150% do valor do lote (inc. I) é muito superior a

qualquer parâmetro de dano ou vantagem concebível, gerando ineficiências
(cautela desnecessária e desproporcional), aumentando o risco, em verdade,
os chamados incentivos colaterais perversos (captura regulatória). Um patamar
de 50% já garantiria plenamente a dissuasão buscada pela norma e evitaria
tais efeitos indesejados, em consonância, ademais, com os princípios
constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade;
ii.

O valor de R$ 300.00,00 (inc. II) representa quase vinte

vezes o valor atualmente vigente, o que, além de gerar os efeitos econômicos
adversos listados acima, afigura-se como desproporcional em comparação à
indexação à inflação do BTN. Um valor de multa de até R$ 50.000,00,
acompanhado de hipóteses de aumento e de redução de pena, com critérios
“objetivos” estabelecidos em regulamento, já representaria um grande salto em
relação ao patamar atual – que na maioria dos segmentos regulados pela
Secretaria de Defesa Agropecuária gira em torno de R$ 15.000,00 - e seria
mais do que suficiente para garantir os efeitos dissuasórios buscados pela
norma.

da multa geram imprevisibilidade da sanção, haja vista o excesso de
discricionariedade da Administração Pública, o que pode gerar excessiva
litigiosidade e judicialização do tema, mitigando efeitos dissuasórios.
Apresentado de modo mais detalhado, tem-se que, do ponto de
vista da moderna análise econômica, a qual respalda grande parte das políticas
públicas contemporâneas, a adequação de uma regulação deve ser analisada
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iii. Os ranges excessivamente alargados para o cálculo final


de condutas socialmente desejáveis.
Assim, regulação “boa” é aquela que, quando confrontada
pelos agentes racionais, que pautam seus comportamentos por uma análise
precisa dos custos/prêmios exatos relacionados à sua conduta, leva-os a

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a partir do viés dos incentivos gerados ao agente econômico para a realização

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tomarem a medida socialmente desejável. Ou seja, regulação “boa” é aquela
que iguala, alinha, ações privadamente racionais e socialmente desejáveis,
unindo, portanto, o pragmático com os objetivos desejados à coletividade.
A correta calibragem da norma é, de fato, um elemento
essencial, pois se o seu cumprimento é socialmente desejável – na medida em
que protege o bem jurídico tutelado – não deve, porém, se dar a qualquer
custo.
A multa não é o único vetor a ser salvaguardado e nem a única
consequência fática das condutas dos agentes econômicos. Se assim não
fosse, a questão da dosimetria penal, por exemplo, seria resolvida de maneira
simplória: arbitrar pena capital a todas as ações tipificadas na legislação
criminal. Obviamente esta não seria uma solução minimamente aceitável ou
eficiente, seja porque irrelevante àquelas organizações criminosas formadas
justamente para delinquir e que apostariam, inclusive, na captura do agente
estatal (i.e., suborno) para evitar a drástica sanção, seja porque, do ponto de
vista do cidadão comum, poderia gerar cuidados excessivos, os quais
travariam

o

desenvolvimento

regular

de

suas

vidas

e,

portanto,

o

desenvolvimento regular da sociedade.
Pois

bem,

trata-se

exatamente

do

caso

em

comento

relacionado à incorreta calibragem das multas máximas dos incisos. I e II do
art. 24. Com efeito, adotam-se parâmetros excessivos e

desproporcionais que, em relação aos agentes econômicos racionais, listados
em bolsa e altamente monitorados por políticas de compliance, implicarão um
comportamento irracional e ineficiente no desenvolvimento de suas atividades
econômicas. Passarão a cautelas exageradas e irracionais, haja vista o receio
de apenamento excessivo.

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caput do


estariam dispostos a descumprir a regulação, haveria um incentivo à captura
estatal, na medida em que as multas previstas restam descoladas de qualquer
proporcionalidade.
Em resumo, àqueles dispostos a cumprir o autocontrole,

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Em relação, por outro lado, a agentes que, por definição, já

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haveria uma regulamentação economicamente ineficiente; àqueles que não
estão dispostos ao cumprimento do novo quadro normativo, haveria um prêmio
para condutas ilegais, com estímulo à concorrência desleal 1.
No

que

tange

ainda

ao

inc.

II,

cumpre

apontar,

respeitosamente, que não há motivação econômica minimamente adequada
para um salto de quase vinte vezes para o valor máximo da multa do tanto
quanto previsto pelo art. 2°, II, da Lei 7.889/89 ao ora proposto, lei essa que
trata das sanções por violações à legislação sanitária de produtos de origem
animal. Note-se que o BTN é atualizado monetariamente pela TR, que
acompanha o IPC-A, de tal sorte que o valor máximo de multa previsto
legalmente e indexado pelo BNT não foi corroído pela inflação nos últimos
trinta anos. Ainda que existam justificativas e intenção de majoração, nada
justifica um aumento de vinte vezes o valor máximo da multa atual.
Tais considerações sobre a correta calibragem econômica da
regulação normativa proposta pelo Estado restam, naturalmente, intimamente
ligadas aos princípios basilares que regem a Administração Pública. Consoante
a famosa lição de Jellinek, não se abatem pardais aos canhões. As sanções,
por atingirem de modo negativo a esfera jurídica dos cidadãos, devem ser
aplicadas, segundo Rafael Munhoz de Mello “em observância do princípio da
proibição do excesso e seus corolários: adequação, necessidade e

Na medida em que a alíquota de uma sanção de multa é
equiparada ao percentual do valor do lote de produtos envolvidos em uma
infração ou ultrapassa eles, ou, ainda, ultrapassa R$ 50 mil reais, extrapola-se,
pelo exposto, qualquer critério de necessidade, adequação e proporcionalidade
1 Note-se, a título de exemplo, o que ocorre em mercados injustificadamente hipertributados, como de
combustíveis. Como é notório, de um lado, tem-se agentes econômicos com margens extremamente
apertadas e com capacidade de investimento ceifada, a despeito das demandas da sociedade. De outro
lado, há notórios devedores contumazes, com bilhões em débitos perante o Estado, mas ofertando
regularmente no mercado, com grande estímulo à concorrência desleal.
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proporcionalidade em sentido estrito”.


causa da Administração, que ilegalmente transforma multa em fonte de
arrecadação.
Isto

é

tanto

mais

verdadeiro,

na

medida

em

que,

conceitualmente, a autorregulação deve significar estímulo à regulação

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ao arrepio da função dissuasória da pena, beirando o enriquecimento sem

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eficiente pelos players do segmento econômico, com elogio à livre iniciativa e
intervenção estatal mais racional.
Desse modo, a introdução da autorregulação no setor NÃO
pode se fundar em uma normatização a partir de sanções confiscatórias e/ou
desproporcionais. Isso se apresenta em contradição direta ao entendimento de
que os agentes econômicos são racionais e possuem, por definição, incentivos
de mercado suficientes para cumprir a legislação e entregar à sociedade
produtos com qualidade e segurança.
Um

outro

aspecto,

legal

e

economicamente

relevante,

relaciona-se à segurança jurídica. Uma regulação que não dá a certeza ao
administrado acerca das sanções pelo seu descumprimento (com faixas
elevadas e desproporcionais de mínimo e máximo) não poderá ser considerada
“boa” ou adequada. Se não têm certeza das consequências, como os agentes
poderão motivar a sua conduta pela norma? Nesta hipótese, ou se tornam
extremamente conservadores, ou simplesmente ignoram a norma. Como visto,
nenhuma destas situações é socialmente desejável.
Outra questão que não deve permanecer no referido projeto de
lei é gradação da pena de acordo com o “porte” do estabelecimento. Por se
tratar de uma legislação que regula infrações sanitárias, a razoabilidade e a
proporcionalidade das sanções pelo seu descumprimento devem estar
porte econômico.
Nesse sentido, não é razoável que um estabelecimento seja
apenado em valores elevados simplesmente por ser de grande porte, enquanto
outro sofre penas mais brandas e de infrações mais graves, por ser de
pequeno porte. Por esse sentido. não deve permanecer a gradação das
sanções que se pretendia inserir no ANEXO do referido projeto de lei.
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pautadas na extensão do dano causado, seja a empresa de menor ou de maior


agora para a administração da justiça como um todo, qual seja, a tendência à
judicialização. Se a Administração tem tão ampla discricionariedade, mesmo
após a aplicação de critérios concretos, para arbitrar o valor da multa, haverá
inevitável discussão sobre os critérios aplicados, notadamente nos valores

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Por outro lado, tal previsão trará um efeito colateral drástico,

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elevadíssimos previstos, o que, via de regra, desaguará em deletério recurso
ao Judiciário por parte de administrados, que buscarão a certeza que não lhes
foi demonstrada pela Administração. A calibragem correta dos patamares
mostra-se essencial, pois, do contrário, se transfere o problema do Executivo
ao Judiciário, sem compromisso com uma solução eficiente.
Ao fim e ao cabo, nos termos do desenho atualmente proposto,
o principal critério para a aferição da pena-base acaba sendo a capacidade
contributiva do agente, que esbarra no odioso argumento ad hominem, muito
longe da impessoalidade e transparência. Com efeito, a sanção deve ser
arbitrada de acordo com a gravidade e dano da ofensa, como já dito. Em linha
com o efeito dissuasório, pune-se pelo que o agente fez, não por quem ele é,
de modo que é injustificável que seja a multa elevada em razão tão
preponderantemente da condição econômica do agente.

Sala da Comissão, em

de

de 2021.

Deputado ALCEU MOREIRA

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2021-7880

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