COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE EMENDA À
CONSTITUIÇÃO Nº 45, DE 2019

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N.º 45, DE 2019

EMENDA SUBSTITUTIVA Nº
(Do Sr............)

Dê-se à Proposta de Emenda à Constituição nº 45, de 2019, a seguinte redação:

“Altera os artigos 62, 145, 146, 149, 150, 153, 154, 155,
156, 159, 195 e 239 da Constituição Federal e acresce os
artigos 115 e 116 ao Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.”

Art. 1º. A Constituição passa a vigorar com os seguintes artigos alterados, revogados ou acrescidos:
“Art. 62. .....................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
§ 1º - ................................................................................................................................
b) direito penal, processual penal, processual civil e tributário;
....................................................................................................................................................
§ 2º - (dispositivo revogado) ..................................................................................................
..........................................................................................................................................”(NR)
“Art. 145. ............................................................................................................................... ...
............................................................................................................................................... ...
§ 2º. As taxas: ........................................................................................................................
I- não poderão ter base de cálculo própria de impostos;
II - serão graduadas em função do custo estimado da atividade estatal que justifica a sua
cobrança e exigidas dos respectivos beneficiários; ..............................................................
III – não poderão ter o produto de sua arrecadação contingenciado financeiramente nem
utilizado em finalidade distinta daquela para a qual forem instituídas.”
..........................................................................................................................................”(NR)
“Art. 146. ....................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
III - ..............................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
e) processo administrativo tributário, com os meios para garantir a imparcialidade das
decisões.
..........................................................................................................................................”(NR)
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“Art. 149. ....................................................................................................................................
.................................................................................................................................................... ........................
§ 5º - O produto da arrecadação das contribuições a que alude o caput será integralmente
destinado a órgão, fundo ou despesa relacionados à atividade estatal que justifica a
respectiva cobrança.
§ 6º - As contribuições serão exigidas dos integrantes do grupo interessado na consecução
das finalidades que as justificam, ressalvadas as contribuições a que alude o art. 195.
§ 7º - O desvio total ou parcial de recursos provenientes da cobrança das contribuições,
assim como o seu contingenciamento financeiro, acarretará, conforme o caso, a
recomposição do fundo, órgão ou despesa afetado, ou a suspensão da incidência do tributo,
sem prejuízo da responsabilização do agente público, na forma estabelecida em lei,
observado o seguinte:
I – Compete ao Tribunal de Contas da União apurar, de ofício, ou mediante provocação na
forma dos parágrafos 1º e 2º do art. 74, o desvio ou contingenciamento dos recursos, no
prazo de noventa dias contados da ciência do fato, devendo comunicar o Presidente do
Senado Federal e o Presidente da República acerca de eventuais irregularidades
constatadas;
II – Compete ao Presidente do Senado Federal determinar a imediata suspensão da
incidência da contribuição no caso de desvio ou de contingenciamento financeiro dos
recursos arrecadados, até que satisfeita a condição prevista no inciso III;
III – Compete ao Presidente da República comunicar o Presidente do Senado Federal
acerca da regularização da destinação dos recursos arrecadados, para que este, ouvido o
Tribunal de Contas da União, restabeleça a incidência da contribuição, em prazo não inferior
a noventa dias. .....................................................................................................................
§ 8º - O disposto no parágrafo anterior não exclui a aplicação das sanções pertinentes aos
agentes responsáveis pelo desvio, na forma da lei de improbidade administrativa e de
responsabilidade fiscal...........................................................................................................
..........................................................................................................................................”(NR)
“Art. 150. ...................................................................................................................................
...................................................................................................................................................
§7º - A lei poderá atribuir a sujeito passivo da obrigação tributária a condição de responsável
pelo pagamento do imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente,
assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato
gerador presumido, incluindo seu aspecto quantitativo, vedada cobrança complementar.
§ 8º O valor do tributo não poderá integrar:
I – a sua própria base de cálculo;
II – a base de cálculo de outro tributo, quando a mesma situação configure fato gerador de
ambos os tributos.
§ 9º - A alteração de alíquotas de tributos pelo Poder Executivo, nos casos admitidos por
esta Constituição, deve ser acompanhada de demonstração quanto ao atendimento dos
pressupostos legais, sob pena de nulidade do ato.
..........................................................................................................................................”(NR)
“Art. 153. ....................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
IV – (dispositivo revogado);
....................................................................................................................................................
VIII – a receita ou o faturamento;
IX - imposto seletivo, com a finalidade de desestimular o consumo de bens, serviços ou
direitos que impliquem risco grave à saúde, à segurança ou ao meio ambiente.
....................................................................................................................................................
§ 3º - (dispositivo revogado)
....................................................................................................................................................
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§6º O imposto de que trata o inciso VIII observará o seguinte:
I – não incidirá sobre as receitas decorrentes de exportação, assegurada a devolução do
montante do imposto cobrado anteriormente;
II – será não-cumulativo, compensando-se o que for devido por cada contribuinte com o
montante incidente na aquisição de bens, serviços e direitos relacionados à sua atividade,
inclusive bens de capital e materiais de uso e consumo.
§7º O imposto de que trata o inciso IX observará o seguinte:
I – compete à lei complementar definir os bens, serviços e direitos a ele sujeitos;
II – incidirá uma única vez;
III – não incidirá na exportação, assegurada a devolução do montante do imposto cobrado
anteriormente;
IV – exclui a incidência de qualquer outro tributo federal sobre os bens, serviços e direitos a
ele sujeitos;
V – poderá ter alíquotas:
a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no
caso de importação, o valor aduaneiro;
b) específica, tendo por base a unidade de medida adotada”(NR)
“Art. 154. ....................................................................................................................................
I – (dispositivo revogado) .......................................................................................................
..........................................................................................................................................”(NR)
“Art. 155. ....................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
II - operações relativas à circulação de mercadorias, sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, e o fornecimento por meio
digital de bens e serviços de qualquer natureza, ainda que iniciados no exterior;
....................................................................................................................................................
§ 2º - ..........................................................................................................................................
I - será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à
circulação de mercadorias, prestação de serviços ou fornecimento por meio digital de bens e
serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo
Distrito Federal, inclusive na aquisição de bens de capital ou materiais de uso e consumo;
II - a isenção ou não-incidência, salvo determinação em contrário da legislação:
a) não implicará crédito para compensação com o montante devido nas operações,
prestações ou fornecimentos seguintes;
b) acarretará a anulação do crédito relativo às operações, prestações ou fornecimentos
anteriores;
c) não impedirá a compensação do montante devido com o crédito do imposto incidente
em operações, prestações e fornecimentos anteriores às isentas ou não tributadas.
III – terá alíquota uniforme no território do Estado ou do Distrito Federal;
IV – (dispositivo revogado);
V – (dispositivo revogado);
VI – (dispositivo revogado);
VII – nas operações, prestações e fornecimentos que destinem bens, mercadorias e
serviços a outro Estado, adotar-se-á a alíquota do Estado de localização do destinatário, ao
qual caberá o imposto.
VIII – a responsabilidade pelo recolhimento do imposto de que trata o inciso VII será
atribuída:
a) ao destinatário, quando este for contribuinte do imposto;
b) ao remetente, quando o destinatário não for contribuinte do imposto;
IX - incidirá também:
a) sobre a entrada de bem ou mercadoria importados do exterior por pessoa física ou
jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua
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finalidade, assim como sobre o serviço prestado no exterior e sobre o bem ou serviço obtido
por meio digital do exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o domicílio ou
o estabelecimento do destinatário da mercadoria, bem ou serviço;
....................................................................................................................................................
X - não incidirá:
a) sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, sobre serviços prestados a
destinatários no exterior, nem sobre o fornecimento por meio digital de bens e serviços ao
exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado
nas operações, prestações e fornecimentos anteriores;
....................................................................................................................................................
e) sobre operações sujeitas ao imposto previsto no art. 153, V;
....................................................................................................................................................
XI – (dispositivo revogado)
....................................................................................................................................................
XII - ............................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
c) dispor sobre substituição tributária, incluindo a definição das mercadorias e serviços
sujeitos ao regime;
d) fixar, para efeito de sua cobrança e definição do estabelecimento responsável, o local das
operações relativas à circulação de mercadorias, das prestações de serviços e dos
fornecimentos por meio digital;
....................................................................................................................................................
f) prever casos de manutenção de crédito, relativamente à remessa para outro Estado e
exportação para o exterior, de serviços, de mercadorias e de bens, inclusive por meio digital;
g) listar as mercadorias, os serviços e os bens passíveis de isenção, em função de sua
essencialidade;
....................................................................................................................................................
i) (dispositivo revogado)
....................................................................................................................................................
§2º-A. Na hipótese do §2º, X, a, o montante do imposto será atualizado e o seu
aproveitamento deverá ser feito também mediante dedução de impostos federais ou
ressarcimento em dinheiro junto à União, caso não haja débitos do próprio imposto previsto
no art. 155, II, passíveis de dedução ou compensação, no prazo de 90 dias contados da
exportação.
§ 5º-A. Com exceção do disposto no §2º, XII, g, não serão concedidas isenções, incentivos
ou benefícios tributários ou financeiros dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou
indireta, da carga tributária decorrente da aplicação das alíquotas nominais do imposto
previsto no art. 155, II.” (NR)
“Art.156 . ....................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
III - serviços de qualquer natureza, inclusive sob a forma de cessão temporária de bens
móveis e direitos, não compreendidos no art. 155, II, relacionados em lei complementar.
..........................................................................................................................................”(NR)
“Art. 159. ....................................................................................................................................
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e
sobre receita ou faturamento, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma:
....................................................................................................................................................
II- do produto da arrecadação do imposto sobre a receita ou o faturamento, dez por cento
aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações
de produtos industrializados.
§ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I,
excluir-se-ão da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza as
seguintes parcelas:
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a) a pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto
nos arts. 157, I, e 158, I
b) a correspondente a 16,75% do total arrecadado, que será destinada ao financiamento
da seguridade social, na forma do art. 195.
§ 1º-A – Para efeito de cálculo das entregas a serem efetuadas de acordo com o previsto
nos incisos I e II, será excluída da arrecadação do imposto sobre receita ou faturamento a
parcela correspondente a 82,23% do total arrecadado, que será destinada ao financiamento
da seguridade social, na forma do art. 195.
....................................................................................................................................................
§5º O produto da arrecadação do imposto previsto no art. 153, IX, correspondente à carga
tributária dos tributos cuja incidência tenha sido por ele excluída, terá a mesma destinação
destes.”
..........................................................................................................................................”(NR)
“Art. 195. ....................................................................................................................................
I- .................................................................................................................................................
....................................................................................................................................................
b) (dispositivo revogado)
c) (dispositivo revogado)
....................................................................................................................................................
§ 4º - (dispositivo revogado)
....................................................................................................................................................
§ 12. A contribuição incidente na forma do inciso IV do caput será compensada com o
imposto previsto no art. 153, VIII, inclusive na importação de bens de capital e materiais de
uso e consumo.”
....................................................................................................................................................
“Art. 239. A arrecadação decorrente da contribuição para o Programa de Formação do
Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de
1970, financiará, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o
abono de que trata o § 3º deste artigo.
....................................................................................................................................................
§ 3º Aos empregados que percebam de empregadores sujeitos ao imposto sobre receita ou
faturamento ou que contribuem para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor
Público, até dois salários mínimos de remuneração mensal, é assegurado o pagamento de
um salário mínimo anual, computado neste valor o rendimento das contas individuais, no
caso daqueles que já participavam dos referidos programas, até a data da promulgação
desta Constituição.” (N.R.)
Art. 2º. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigor com os seguintes artigos
acrescidos:
“Art. 115. Os créditos escriturais e os decorrentes de recolhimento indevido, ressarcimento
ou outros passíveis de compensação, na forma da legislação:
I- relativa ao Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, à Contribuição ao Programa de
Integração Social – PIS e à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social –
COFINS, existentes na data de entrada em vigor do imposto previsto no art. 153, VIII, da
Constituição, serão compensados com os débitos deste;
II – relativa à Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, existentes no momento de sua
extinção e incorporação ao Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, na forma dos arts. 153,
III, e 159, §1º, “b” da Constituição, serão compensados com os débitos deste.” (NR)
“Art. 116. Fica garantido à Zona Franca de Manaus, com suas características de área livre
de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, tratamento tributário
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diferenciado, pelo prazo estabelecido nos arts. 40, 92, 92-A do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.
Parágrafo único. As pessoas jurídicas que realizem operações com bens e serviços na Zona
Franca de Manaus, inclusive os destinados a consumo interno, industrialização em qualquer
grau, beneficiamento, agropecuária, pesca, instalação e operação de indústrias e serviços
de qualquer natureza, bem como a estocagem para reexportação, gozarão, nos termos da
lei instituidora do imposto previsto no art. 153, VIII e IX, da Constituição Federal, de crédito
presumido fixado de forma a manter o diferencial de competitividade conferido, na data da
promulgação desta Emenda Constitucional, pela legislação dos tributos por ela extintos.”
(NR)
Art. 3º. Esta emenda constitucional entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos,
quanto às alterações relacionadas aos arts. 153, 154 155, 156, 159, 195 e 239, a partir do primeiro
dia do segundo ano posterior à promulgação da presente emenda constitucional, mantida a eficácia
dos dispositivos alterados, até a referida data”.

JUSTIFICAÇÃO
A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 45/2019 tem por objeto a unificação dos tributos
sobre consumo (ICMS, IPI, ISS, PIS e COFINS) na forma de Imposto sobre Bens e Serviços com
base ampla, alíquota única e vedação a quaisquer incentivos fiscais. Intenta-se, ainda, a introdução
de Imposto Seletivo, destinado a gravar itens cujo consumo cause externalidades negativas, como
fumo e derivados, combustíveis e bebidas alcoólicas, dentre outros.
De um lado, as alterações propostas esbarram em impedimentos jurídicos relacionados ao regime
federativo (CF, art. 60, §4º,I); e, de outro lado, aumentam a complexidade e onerosidade do sistema
tributário, ao inserir na competência da União tributos novos que serão cobrados conjuntamente com
os atuais, ao menos por um bom período de tempo, sem enfrentar problemas graves que causam
insegurança jurídica e inibem a atividade econômica.
Nesse contexto, apresenta-se esta Emenda, cujas propostas estão detalhadas nos tópicos abaixo e
visam oferecer uma alternativa à proposta original, de modo a possibilitar a simplificação e conferir
maior transparência, neutralidade e previsibilidade ao sistema tributário nacional, respeitando as
limitações aplicáveis à reforma do texto constitucional.
Unificação de tributos federais sobre consumo (IPI, PIS e COFINS) e renda (IRPJ e CSLL)
Embora pertinente do ponto de vista econômico, a fusão de tributos federais (IPI, PIS e COFINS)
com o ICMS (dos Estados) e o ISS (dos Municípios) prevista na redação original da PEC n. 45/19
encontra óbice na proibição a emendas que impliquem redução da autonomia financeira de tais
entes descentralizados (CF, art. 60, §4º). Afinal, ela implica transferir à União competências
tributárias que respondem por 43% da arrecadação dos Municípios (ISS) e 88% da arrecadação dos
Estados (ICMS)1, o que, sem dúvidas, reduzirá substancialmente o poder de decisão desses entes

1 Confiram-se os dados do Tesouro Nacional citados no Parecer pela admissibilidade da PEC n. 45/2019 apresentado na CCJ.

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quanto a tais verbas, com os impactos negativos daí decorrentes sobre a realização das atribuições
que lhes são conferidas pela Constituição 2 3.
Sem embargo, nada impede (e até se recomenda) que haja a unificação dos tributos federais que
gravam o consumo, bem como daqueles incidentes sobre o lucro. De fato, atualmente, o IPI, o PIS e
a COFINS, todos federais, coexistem e incidem sobre fatos econômicos semelhantes e que, na
prática, equivalem ao faturamento auferido pelos respectivos sujeitos passivos. Semelhantemente, o
Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro
Líquido (CSLL) recaem sobre a lucratividade obtida pelas empresas em suas atividades. Ambos os
casos geram superposição de obrigações acessórias, onerando desnecessariamente o contribuinte.
Segundo dados do Banco Mundial, contribuintes brasileiros gastam em geral 1950 horas ao ano
para cumprir obrigações fiscais. Isso equivale a quase 6 vezes a média da América Latina (330
horas ao ano) e mais de 12 vezes a dos Países da OCDE (159,4 horas por ano) 4. O nível de
complexidade do sistema, portanto, deve ser atenuado pela reforma tributária, a começar pela
eliminação de obrigações e custos de conformidade duplicados.
Assim, a unificação entre o IPI, PIS e COFINS e a fusão do IRPJ com a CSLL são medidas simples
e eficazes no contexto da racionalização do sistema tributário, devendo, nesse caso, ser respeitado
o tratamento diferenciado conferido à ZFM. Para que seja preservada a repartição atual do produto
da arrecadação dos tributos envolvidos na alteração proposta, foram feitos ajustes no art. 159,
considerando a participação média do PIS e da COFINS no total arrecadado pela União a título de
tributação sobre o consumo, assim como a participação média da CSLL no total arrecadado pelos
cofres federais a título de tributação da renda, a teor dos quadros abaixo5:
2012

2013

2014

2015

2016

2017

Média

IPI
18,87% 17,97% 18,63% 17,57% 16,05% 16,10% 17,47%
COFINS 71,69% 72,67% 71,47% 71,91% 72,98% 72,68% 72,25%
PIS
9,44%
9,36%
9,90%
10,52% 10,96% 11,23% 10,28%
Total
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

2 Confiram-se, dentre outros, os seguintes artigos: SOUZA, Hamilton Dias de. Reforma tributária: a PEC 45/19 afronta o pacto

federativo. Jota, 03.07.2019. Disponível em https://www.jota.info/paywall?redirect_to=//www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reformatributaria-a-pec-45-19-afronta-o-pacto-federativo-03072019; MACIEL, Everardo; SOUZA, Hamilton Dias de; e ÁVILA, Humberto;
MARTINS, Ives Gandra; HARADA, Kiyoshi e CARRAZZA, Roque. Onerar mais não é o caminho O Estado de S. Paulo, 26 julho 2019.
Disponível em https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,onerar-mais-nao-e-o-caminho,70002939251.
3 O Supremo Tribunal Federal reconhece que o Pacto Federativo em vigor inclui a cláusula de autonomia dos entes descentralizados,
a qual supõe repartição de competências e receitas de tributos. Tais divisões são consideradas pela Corte Suprema “pilares da
autonomia dos entes políticos” (STF, RE n. 591.033, Min. Ellen Gracie), porque “consagram a fórmula de divisão de centros de poder
em um Estado de Direito” (STF, ADI n. 4228, Min. Alexandre de Moraes) e permitem que Estados e Municípios realizem suas
incumbências constitucionais. Logo, “não pode emenda constitucional suspendê-la[s] ou afastá-la[s], porque, se o fizer, ofenderá o
pacto federativo, enfraquecendo-o, pelo que é tendente a aboli-lo” (STF, ADI-MC n. 926-5, voto do Ministro Carlos Velloso, Tribunal
Pleno, DJ 6/5/94).
4 Disponível em https://portugues.doingbusiness.org/pt/data/exploreeconomies/brazil#DB_tax
5 Elaborados a partir de: RFB. Análise da arrecadação das receitas federais, dezembro/2017. P. 40. Disponível em:
http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao/arrecadacao2017/dezembro2017/analise-mensal-dez-2017.pdf.

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2012

2013

2014

2015

2016

2017

Média

IRPJ

82,12%

82,00%

82,73%

83,99%

84,29%

83,86%

83,25%

CSLL
Total

17,88% 18,00% 17,27% 16,01% 15,71% 16,14% 16,75%
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Por outro lado, para que seja respeitado o direito adquirido dos contribuintes, os créditos em geral
dos tributos que serão extintos a partir do início da vigência do novo sistema de tributação devem
ser compensados com os tributos que os substituirão. Afinal, trata-se de ativos registrados nos
balanços das empresas e que deverão ser honrados pela União, de modo a respeitar o
planejamento de suas atividades, em linha com os princípios da segurança jurídica e não confisco.
Imposto seletivo
A PEC prevê a criação de “impostos seletivos, com finalidade extrafiscal, destinados a desestimular
o consumo de determinados bens, serviços ou direitos”, ao fundamento de que deveriam sofrer
tributação adicional os itens “geradores de externalidades negativas”, a exemplo de “cigarros e
bebidas alcoólicas”. Entretanto, a proposta não impõe qualquer limite à instituição desse tributo,
como a definição de fato gerador, base de cálculo, contribuintes, nem critérios de elegibilidade dos
setores e produtos passíveis de serem atingidos.
Além disso, na economia atual, quase todos os bens e serviços geram “externalidades negativas”.
Os exemplos citados na fundamentação da PEC (álcool e fumo) são os mais óbvios. Porém, podese alegar, por exemplo, que também os veículos movidos a combustíveis fósseis, por serem
poluidores, devam ter o seu consumo desestimulado. Afinal, eles podem ser substituídos por
veículos a álcool ou elétricos. Em suma: o Imposto Seletivo poderá incidir sobre ampla gama de
produtos, a pretexto de suposta extrafiscalidade, gerando inaceitável insegurança jurídica.
Portanto, a prevalecer a redação atual da PEC, o legislador ordinário teria “carta branca” para
instituir, de imediato, imposto novo e de “amplo espectro” para incidir sobre as mesmas bases do
IBS e dos tributos atualmente existentes, que alcança produtos, serviços e direitos em geral. Noutras
palavras, bastará que haja razões de conveniência fiscal para que a União alegue a necessidade de
desestimular determinadas operações e exija o Imposto Seletivo, com objetivos meramente
arrecadatórios, aumentando a complexidade e onerosidade do sistema como um todo.
Desse modo, é preciso melhor definir o escopo do Imposto Seletivo cuja criação se cogita, exigindose aprovação de lei complementar (com quórum qualificado) para especificar os itens passíveis de
incidência dessa nova figura, bem como explicitar que sua cobrança ocorrerá por exclusão de
qualquer outro tributo federal sobre os itens que lhe forem objeto e para impor limites conceituais ao
fato gerador e à forma de cálculo do tributo. Em contrapartida, a arrecadação do imposto deverá ser
repartida nos mesmos moldes das receitas dos tributos até então cobrados.

Tributação da economia digital pelo ICMS e das cessões temporárias pelo ISSQN

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Em linha com o acima exposto e para evitar controvérsias jurídicas que só geram insegurança e
inibem a atividade econômica, o mais adequado é manter o ICMS e o ISSQN na competência dos
Estados e Municípios – seus titulares originais – e ajustar pontualmente a Constituição, melhor
delimitando seu campo de incidência, racionalizando a sua cobrança e reduzindo sua complexidade.
Nesse sentido, propõe-se a inclusão de todos os bens e serviços fornecidos por meio digital no
campo de incidência do ICMS, para eliminar os conflitos existentes com o ISSQN. Com efeito, não
há clareza sobre que imposto deva incidir sobre utilidades adquiridas por meio da internet, como o
download de aplicativos, entre outros exemplos. A matéria está em discussão no STF, que tende a
admitir a incidência do ICMS (ADIs ns. 1945 e 5576), embora no passado se tenha entendido
inviável a cobrança do imposto sobre bens incorpóreos (RE n. 176.626/SP).
A concentração da competência para tributação de bens e serviços digitais no ICMS se justifica.
Primeiro, porque os Estados têm melhores condições de identificar os diversos tipos de serviços que
surgem a cada momento e de fiscalizar os respectivos agentes, não raro localizados em diferentes
unidades da Federação ou no exterior. Segundo, porque os contribuintes que realizam negócios com
uma gama pulverizada de clientes poderiam estar sujeitos ao recolhimento do tributo a milhares de
Municípios, aumentando exponencialmente os custos de conformidade, com efeitos nocivos para a
concorrência daí resultantes; ou, o que é pior, a um só Município, concentrando toda a arrecadação,
sem qualquer razoabilidade, dada a amplitude nacional desses serviços. A propósito, vale lembrar
que 25% do ICMS arrecadado pelo Estado é partilhado com os respectivos Municípios, o que
garante uma divisão mais justa e racional do bolo tributário.
Em contrapartida, propõe-se ampliar a base do ISSQN para abranger não só os serviços, como
também as cessões de uso de bens e direitos (não digitais), nos termos de lista veiculada em lei
complementar, o que mitigará controvérsias jurídicas e possibilitará a cobrança do tributo inclusive
sobre as locações de bens móveis, na medida em que restará alterado o arcabouço jurídico no qual
se fundamentou a Súmula Vinculante 31, do STF, que declarou a não incidência do imposto sobre a
cessão temporária do direito de uso de bens móveis, por não se verificar uma “obrigação de fazer”.
Ainda com relação ao ICMS, propõe-se adotar integralmente o princípio da tributação no destino,
ampliar os créditos passíveis de apropriação para tornar plena a não-cumulatividade, inclusive na
hipótese de haver desoneração de determinada etapa do ciclo econômico (desonerações
intercalares), eliminando-se o “ônus oculto” que implicaria o indesejado efeito cascata6, e uniformizar
a alíquota, admitida, porém, a isenção para bens e serviços considerados essenciais.
Destaque-se que a maioria dos Países integrantes da OCDE – Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico possui tributos sobre o valor agregado com poucas alíquotas nominais
e possibilidade de isenções, em função de interesses socioeconômicos de cada Membro78. A
mesma tendência se repete a nível mundial, conforme dados de 2019 da Ernst & Young 9. É o que se
6 “(...) a isenção concedida a um produto na venda a consumidor produz o chamado ônus oculto se o tributo relativo às fases

anteriores não for devolvido ou creditado ao contribuinte ´de jure´ para compensação com débitos oriundos de outras vendas”
(COSTA, Alcides Jorge. ICM na Constituição e na Lei Complementar. São Paulo: Ed. Resenha Tributária, 1978, p. 27 - destacamos).
7 Cf. OECD – Organization for Economic Co-operation and Development. VAT/GST: standard and any reduced rates (2019).
Disponível em: http://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-database/ .
8 Cf. OECD – Organization for Economic Co-operation and Development. Consumption Tax Trends 2018: VAT/GST and Excise Rates,
Trends and Policy Issues. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1787/ctt-2016-en .
9 Cf. Ernst & Young. Worldwide VAT, GST and Sales Tax Guide – 2019. Disponível em:
https://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-2019-Worldwide-VAT-GST-and-Sales-Tax-Guide/$FILE/ey-2019-Worldwide-VAT-GSTand-Sales-Tax-Guide.PDF .

9


verifica, por exemplo, com os seguintes Países desenvolvidos e/ou em desenvolvimento, alguns dos
quais são nossos competidores diretos em comércio exterior:
País

Alíquotas IVA
Padrão – 19%
Reduzida – 7%

Alemanha

(livros/jornais, serviços culturais, alimentos, transporte de passageiros, produtos agrícolas, hospedagem)

Isenção
(transações financeiras, seguros, educação, serviços médicos)

Austrália

Padrão – 10%
Isenção
(alimentos básicos, exportações, serviços médicos, educacionais e financeiros)

África do Sul

Padrão – 15%
Isenção
(exportações, transporte internacional, alimentos básicos, serviços financeiros, educacionais etc.)

GST – 5% (padrão)
Canadá

HST – 13%, 14% ou 15% (conforme a região)
QST – 9,975%
Isenção
(exportações, alimentos básicos, transporte internacional, serviços educacionais e médicos etc.)

28%
(automóveis, ar condicionados etc.)

12% e 18%
(serviços bancários e de construção, propriedade intelectual etc.)

Índia

5%
(cereais de marca, restaurante, aviação na classe econômica)

0,25% ou 3%
(ouro, prata e pedras preciosas)

Isenção
(frutas/legumes, cereais comuns etc.)

A prática internacional acima descrita se deve ao fato de que a figura da alíquota única acentua a
regressividade inerente ao sistema de tributação concentrada no consumo, em detrimento da renda,
além de gerar iniquidade, na medida em que gêneros de primeira necessidade (p.ex. cesta básica)
ficam submetidos à mesma carga tributária do que bens de luxo (joias, embarcações esportivas
etc.). Dessa maneira, justifica-se combinar a alíquota única com a possibilidade de isenções, a
serem definidas em lei complementar, para não agravar as desigualdades socioeconômicas do País.
10


Assim, sem prejuízo do debate parlamentar quanto à diversificação de alíquotas do ICMS, ainda que
em número reduzido, convém permitir aos entes tributantes que concedam isenção do imposto a
bens e serviços essenciais previamente definidos em lei complementar, em consonância com os
princípios da isonomia e seletividade previstos na Constituição e também com a legislação de
diversos países que adotam modelos de tributação do consumo semelhantes ao que ora se discute.
Ressarcimento do ICMS acumulado nas exportações
Em linha com o princípio internacional da tributação no destino, a Constituição Federal de 1988
(CF/88) estabeleceu não-incidência de ICMS na saída de produtos industrializados destinados ao
exterior, excluídos os semi-elaborados definidos em lei complementar. As Leis Complementares
(LCs) ns. 65/1991 e 87/1996 estenderam tal desoneração a todos os bens e serviços, bem como às
operações e prestações antecedentes, mediante manutenção do crédito correspondente ao imposto
anteriormente cobrado.
A Emenda Constitucional (EC) n. 42/2003 incorporou à Constituição o tratamento dado pela lei
complementar às exportações, para assegurar a desoneração de todo o ciclo de econômico dos
bens ou serviços exportados, em linha com a orientação da Organização Mundial do Comércio
(OMC) e a prática habitual dos países desenvolvidos, pautada no princípio da tributação no
destino10.
Em contrapartida, a referida emenda determinou que a União compensasse financeiramente as
perdas dos entes federativos verificadas em decorrência da desoneração das exportações de
produtos primários e semi-elaborados e da manutenção, entre outros, de créditos nas operações de
exportação11.
Contudo, os recursos federais têm se mostrado insuficientes para ressarcir as unidades federadas
das perdas sofridas em razão das desonerações do ICMS. Aliás, no ano de 2019, nenhum valor foi
repassado pela União para fazer frente às perdas estaduais.
De outro lado, os valores repassados nos anos anteriores não foram utilizados para ressarcir os
beneficiários finais: os exportadores. De fato, inúmeros entraves, de natureza legislativa e
burocrática têm sido levantados para obstar o ressarcimento do ICMS suportado pelos exportadores.
Em decorrência, tem-se constatado acúmulo sistêmico de créditos pelas empresas exportadoras
com elevado coeficiente de vendas externas, o que atinge inúmeras indústrias processadoras de
10 Como já decidiu o Supremo Tribunal Federal, a recuperação do lCMS incidente nas etapas anteriores é essencial "à boa política de

comércio exterior, no que incompatível com enfoque simplesmente retórico", atendendo ao "bem geral, no que pressupõe o
implemento das exportações, atraindo, assim, divisas para o Estado brasileiro" (cf. voto proferido pelo Ministro Marco Aurélio, nos
autos da ADI 600-2/DF, Pleno, DJ 30/06/95).
11 Cf. art. 91 do ADCT, verbis:

“Art. 91. A União entregará aos Estados e ao Distrito Federal o montante definido em lei complementar, de acordo com critérios,
prazos e condições nela determinados, podendo considerar as exportações para o exterior de produtos primários e semi-elaborados, a
relação entre as exportações e as importações, os créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo permanente e a efetiva
manutenção e aproveitamento do crédito do imposto a que se refere o art. 155, § 2º, X, a.
............................................................................
§ 3º Enquanto não for editada a lei complementar de que trata o caput, em substituição ao sistema de entrega de recursos nele
previsto, permanecerá vigente o sistema de entrega de recursos previsto no art. 31 e Anexo da Lei Complementar nº 87, de 13 de
setembro de 1996, com a redação dada pela Lei Complementar nº 115, de 26 de dezembro de 2002 (...)”

11


recursos naturais e insumos industriais, como, por exemplo, as indústrias de papel e celulose, óleos
vegetais, máquinas e equipamentos, automotivas e metais não ferrosos, dentre outros setores.
Devido a esta disfunção, houve a perda de rentabilidade e de valor das exportações, inibindo
maiores investimentos e consequente expansão do setor nos últimos anos, na contramão dos
objetivos visados pela Constituição Federal.
Diante disso e considerando que é de competência da União fomentar o comércio exterior e
conduzir as políticas voltadas ao incremento da balança comercial e ao desenvolvimento econômico,
mostra-se adequado e conveniente atribuir-lhe a função de ressarcir diretamente os exportadores
pelo ICMS acumulado na exportação e que não possa ser aproveitado com débitos do imposto, a
exemplo do que já ocorre com tributos federais (IPI, PIS, COFINS).
Além disso, é preciso reconhecer o direito à atualização do montante a ser ressarcido, para
preservar a sua real substância econômica.
Dessa maneira, haverá maior confiança para a realização de investimentos necessários à retomada
de crescimento da economia, bem como a redução das perdas dos Estados com a desoneração do
ICMS, proporcionando um arrefecimento nas disputas com a União em torno dessas verbas.
Limites para as hipóteses de substituição tributária “para frente”
A substituição tributária progressiva foi inicialmente concebida como forma de evitar a sonegação,
especialmente em setores fortemente tributados. Com o passar dos anos, porém, generalizou-se a
sua utilização para simples antecipação de receitas, notadamente em matéria de ICMS.
Nesse sentido, ocorreram abusos na fixação de sua base de cálculo, gerando discussões, inclusive
judiciais, quanto à legalidade dos critérios adotados e ao direito à restituição do excesso recolhido,
quando o valor real da operação objeto de substituição fosse inferior ao presumido.
Essa questão foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, que, inicialmente, concedeu cautelar
para reconhecer o direito à restituição do excesso (ADI n. 1851/AL). Porém, no julgamento de
mérito, decidiu-se por revogar aquela decisão. Cerca de quinze anos depois, o Tribunal reviu sua
orientação, assegurando aos contribuintes a restituição do indébito (RE n. 593.849/MG). Entretanto,
os Fiscos Estaduais passaram a defender que, na hipótese de o valor real da operação ser superior
ao presumido, poderia ser cobrado complemento de imposto, com base no novo entendimento.
Trata-se, portanto, de tema marcado por intensa controvérsia, a demandar pacificação por meio de
emenda à Constituição, de modo a tornar mais previsível e menos complexa a legislação tributária.
Com efeito, deve-se explicitar que, além de ensejar restituição do tributo cobrado a maior, o
mecanismo de substituição tributária não permite ao Fisco cobrar complemento, caso o valor
presumido seja inferior ao efetivamente praticado. Afinal, a instituição do regime se dá por opção
exclusiva do Fisco, que com ele pretende antecipar receitas tributárias, competindo-lhe, portanto, o
ônus de apurar de forma adequada os preços que servirão como base de cálculo.
Admitir ajuste posterior, inclusive em favor do Fisco, seria transformar a substituição tributária num
mero regime de estimativa, tornando-o mais uma ferramenta de aumento de arrecadação em
12


desfavor do empresariado brasileiro, que, sobretudo em momentos de crise, se vê obrigado a dispor
de recursos para pagar impostos antes mesmo de vender seus produtos e serviços. Essa situação
eleva o “Custo Brasil” e restringe a liberdade econômica, devendo, portanto, ser atenuada.
Com esse objetivo, convém, ainda, limitar a instituição do regime de substituição tributária no âmbito
do ICMS aos produtos e serviços relacionados em lei complementar, de modo a uniformizar o trato
da matéria em âmbito nacional, prevenindo desequilíbrios concorrenciais decorrentes dos custos de
conformidade associados aos diferentes modelos de tributação aplicados por cada Estado.
Proibição de “tributo sobre tributo”
Com o intuito de possibilitar aumento de carga tributária, a apuração de tributo incluindo-o em sua
própria base de cálculo (gross-up), ou nas de outros tributos, tornou-se hábito da Fazenda Pública.
Apesar de, inicialmente, o STF ter admitido a inclusão do ICMS em sua própria base de cálculo
(RE 212.209), o que foi “constitucionalizado” pela EC n. 33/2001, trata-se de procedimento que
contribui para a complexidade e falta de transparência do sistema tributário.
Realmente, é direito do cidadão saber exatamente que carga tributária é embutida em mercadorias e
serviços (cf. Lei n. 12741/2012 – “Lei da Nota Fiscal”). Para tanto, deveria bastar a identificação da
alíquota nominal prevista em lei aprovada pelos representantes do povo. A inclusão do tributo na sua
própria base de cálculo dificulta essa verificação, pois gera elevação indireta da carga tributária.
Tão ou mais grave é a inclusão de tributos na base de cálculo uns dos outros. Em ocasiões
recentes, o STF reconheceu a inconstitucionalidade desse tipo de expediente, em relação ao
PIS/COFINS incidentes na importação (RE n. 559.937) e sobre a receita bruta (RE n. 574.706).
Por certo, nada impede que os entes tributantes elevem as alíquotas dos respectivos tributos para
fazer frente à alteração da base de cálculo. Isso, porém, é mais compatível com os princípios da
publicidade e razoabilidade, por permitir melhor controle quanto à carga tributária efetiva, tanto pelos
sujeitos passivos, quanto pela população em geral.
Saliente-se, contudo, que a vedação de que se cuida deve restringir-se aos casos em que dois ou
mais tributos tenham como fato gerador uma mesma situação, como ocorre na importação (II, IPI,
ICMS, PIS, COFINS). Senão, haverá margem para pleitos envolvendo a exclusão da base de cálculo
do ônus tributário globalmente suportado pelo contribuinte e que indiretamente compõe o preço de
produtos e serviços, o que resultará em insegurança na determinação do montante do tributo e
dificultará as atividades de fiscalização da administração fiscal.
Assim, para dar eficácia ao entendimento do STF, evitar novos litígios sobre a matéria e resguardar
o direito dos contribuintes e consumidores finais à transparência quanto à carga tributária, justificase a revogação da alínea “i” do art. 155, §2º, XII e a inclusão do §8º no art. 150 da Constituição, para
que seja expressamente proibida a incidência de tributo sobre si mesmo ou sobre outros gravames.
Exigência de motivação para a majoração de tributos por ato do Poder Executivo

13


O art. 150, I, da Constituição Federal exige lei para a instituição ou aumento de qualquer tributo.
Isso significa que o Poder Legislativo deverá se manifestar previamente à criação ou ampliação das
fontes diretas de financiamento estatal, definindo exatamente o quanto poderá ser arrecadado.
Há tributos, porém, que visam não apenas viabilizar a arrecadação de recursos, mas também
regular atividades e condutas, induzindo comportamentos positivos ou negativos. Trata-se dos
tributos extrafiscais. Nestes, a Constituição admite que o Poder Executivo possa graduar o tributo
dentro de balizas pré-estabelecidas pelo Poder Legislativo, com a finalidade de atender
determinadas finalidades de interesse público nela explicitadas. Ou seja, a lei estabelece requisitos,
condições e limites para que o administrador possa interferir com o valor a ser pago pelo sujeito
passivo. É o caso, por exemplo, do II, do IE e do IOF, cujas alíquotas podem ser alteradas pelo
Poder Executivo, para estimular ou desestimular a produção e o comércio interno ou internacional de
determinados bens ou a realização de certas operações financeiras.
Evidentemente, para que se saiba se os pressupostos legais foram atendidos, o Poder Executivo
deve indicar os motivos de determinada alteração, em linha com o princípio da transparência
constante do art. 37 da Constituição Federal. Afinal, a possibilidade de variar a alíquota não se
destina a atender interesses arrecadatórios, mas, como visto, a finalidades extrafiscais. Daí porque
devem ser tornadas públicas as causas e objetivos da alteração da carga tributária, para que
controle a legalidade do ato, verificando-se se foram respeitadas as balizas estabelecidas.
Porém, em muitos casos, as alíquotas de tributos vêm sendo alteradas pelo Poder Executivo sem
justificativa, ou com indicação de motivos genéricos que serviriam para justificar qualquer decisão.
Com isso, dificulta-se o controle do ato e abre-se espaço para a invasão de competência
constitucionalmente reservada ao Poder Legislativo. Com efeito, tratando-se de competência
normativa limitada pela lei, a alteração de alíquotas pelo administrador fora das hipóteses nela
previstas representa indevida incursão em campo reservado ao legislador e gera invalidade. O que,
por certo, abala a segurança jurídica e a harmonia e independência dos Poderes. Daí a alteração ao
texto constitucional ora proposta, com o objetivo de tornar obrigatória a motivação dos atos de que
se cuida por parte do Executivo, sob pena de nulidade.
Limites para a instituição de taxas e contribuições
O sistema federativo brasileiro baseia-se na repartição de competências tributárias privativas, de
modo que fatos econômicos passíveis de tributação por impostos são distribuídos entre os entes a
título exclusivo, como fontes próprias de recursos para custeio de suas despesas gerais, atinentes à
realização de atribuições constitucionais. Diferentemente dos impostos, as taxas e contribuições são
tributos finalísticos, cuja cobrança somente é autorizada na medida em que esteja vinculada a
despesas estatais específicas e que haja equivalência razoável entre os custos destas e os valores
exigidos, vedada a utilização para finalidade diversa da legalmente prevista.
Contudo, as taxas têm sido utilizadas pelas diversas ordens de governo para contornar a rigidez
inerente a esse sistema. Algumas delas têm sido exigidas pelos entes em valores superiores ao
custo das atividades estatais correlatas, muitas vezes, inclusive, sendo contingenciadas para
atender às metas fiscais. Também se tornou comum exigi-las sem que haja vínculo direto entre o
contribuinte e a despesa custeada.
De modo semelhante, a ausência de disciplina suficiente quanto às contribuições tem gerado
14


pluritributações prejudiciais à lógica do modelo federativo acima descrito. Afinal, algumas delas são
cobradas sem haver relação direta com o grupo interessado na atividade estatal custeada, daí
resultando confusão com impostos e invasão à competência dos entes descentralizados. Além
disso, também ocorrem exigências em valor superior ao da despesa correlata e o seu
contingenciamento para atender metas fiscais.
Tais problemas revelam que as taxas e contribuições têm sido utilizadas com conotação
desproporcional e confiscatória (CF, arts. 5º, LV e 150, IV), desvio de finalidade e invasões
recíprocas de competência entre os entes, ao arrepio do princípio federativo. Assim, é recomendável
que seus traços gerais sejam melhor definidos. Daí as alterações ao texto constitucional ora
propostas, com o fito de explicitar os princípios da retributividade e da referibilidade que regem tais
institutos, proibir desvios de finalidade e/ou contingenciamento para cumprimento de metas fiscais e
impor sanções ao descumprimento dessa regra.
Extinção das medidas provisórias em matéria tributária
Medidas provisórias têm sido utilizadas pela União para instituir e majorar tributos, sempre que
decisões do Presidente da República impliquem tratar este ou aquele assunto como prioritário.
Entretanto, segundo o art. 62 da Constituição Federal, a adoção de medidas desse tipo deve ser
justificada não pela simples vontade do Chefe do Executivo, mas por: (a) fato que se destaque dos
eventos cotidianos (caso de relevância); (b) necessidade de pronta atuação legislativa (urgência); e
(c) pertinência temática entre as normas editadas e o fato que embase a sua utilização.
A eficácia desses pressupostos foi reconhecida pela jurisprudência do STF (ADIs ns. 5.127 e 2.213).
Todavia, tais precedentes não impediram que os sucessivos Presidentes da República
continuassem a utilizar medidas provisórias para cumprir seu plano de governo e, não raro, excluir
temas de suma relevância do debate democrático inerente ao processo legislativo normal.
Ademais, a experiência demonstra que jamais houve medida provisória em matéria tributária
justificada por fato (caso) que, por sua relevância, exigisse solução normativa imediata. Também se
tornou hábito o efeito carona, isto é, a inserção de normas em medidas provisórias sem qualquer
pertinência para com as razões que motivaram sua adoção. Isso revela que a própria necessidade
do instituto de que se cuida na área tributária é duvidosa. Até porque, se preciso, nada impede a
tramitação prioritária de proposições legislativas a pedido do Chefe do Executivo.
Por tais motivos, deve ser proibido o uso medida provisórias em matéria de direito tributário, de
modo a fortalecer a separação de poderes e o princípio democrático que atribuem ao Congresso
Nacional a função de criar leis e ao Executivo a de dar-lhes fiel cumprimento.
Extinção das competências tributárias residuais da União
A presente Emenda Substitutiva Global prevê a substituição do IPI, PIS e COFINS pelo Imposto
sobre a Receita ou Faturamento, que, na prática, incidirá sobre base ampla.
Diante disso, não mais se justifica a existência de competências impositivas residuais em favor da
União, seja em matéria de impostos, seja de contribuições à seguridade social. Afinal de contas, o
15


novo tributo de que se cuida incidirá sobre vasta gama de materialidades econômicas e terá parte de
sua arrecadação destinada aos cofres federais, inclusive para financiamento da seguridade social.
Observe-se que, havendo a fusão entre impostos e contribuições previstas no art. 195, I, da
Constituição, haveria ampla margem da União para reinstituir tais contribuições com base na
competência residual prevista no §4º do referido dispositivo. Isso porque o Supremo Tribunal Federal
entende que o exercício de tal competência é condicionada à inexistência de contribuição com o
mesmo fato gerador e base de cálculo (além da não-cumulatividade)12, o que seria atendido na
medida em que parte das contribuições atuais venha a ser incorporada aos impostos previstos nesta
Emenda Substitutiva Global. A história demonstra que a União, em determinados momentos, optou
pela criação de contribuições para evitar a partilha de receitas de impostos com os demais entes
federativos, devendo-se, portanto, ter cautela para evitar que isso volte a ocorre, como efeito
colateral indesejado da Reforma Tributária proposta.
Assim, a manutenção das referidas competências residuais poderá resultar em frustração dos
objetivos visados pela reforma tributária em discussão, pautada, dentre outros pilares, na redução da
complexidade do sistema e na eliminação de obrigações tributárias desnecessárias, além da própria
transparência fiscal. Nesse sentido, aliás, deve-se observar que eventual aumento de tributação
poderá ser obtido mediante alteração das alíquotas do novo imposto, sem a instituição de novos
gravames.
Uniformização das regras sobre processo administrativo tributário
Atualmente, cada ente possui regras próprias para processamento de defesas e recursos intentados
pelos interessados, gerando custos de conformidade e insegurança, sobretudo para contribuintes
que, por operarem em diversas localidades, têm de se adaptar a diferentes ritos procedimentais.
Ademais, é comum a lavratura de autos de infração elevados, não raro fundados em atos
interpretativos do Fisco, cuja manutenção pode comprometer o patrimônio do sujeito passivo.
Nesse cenário, convém uniformizar as normas sobre controle de legitimidade de créditos tributários
e garantir que este seja feito com imparcialidade, prevendo-se composição paritária dos órgãos de
julgamento, rotatividade dos mesmos nas posições de desempate, mandatos por tempo
determinado, dentre outros exemplos. Tais medidas são corolários do devido processo legal e dos
princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência (CF, art. 37). Com elas, pretendese proporcionar tratamento isonômico aos contribuintes e evitar que, por interesses meramente
arrecadatórios, sejam mantidas autuações que, inevitavelmente, serão judicializadas, gerando
custos adicionais com garantias, sucumbências etc., além de congestionar o Poder Judiciário.
A lei complementar é veículo normativo próprio para tratar do tema, dada sua função uniformizadora
em matéria tributária. As regras gerais equilibrarão os interesses envolvidos, podendo prever
medidas racionalizadoras, como rito sumário para pequenos municípios ou débitos de menor valor.

12

Cf., dentre outros precedentes, STF, AgRg no RE n. 391347, Rel. Min. Carlos Velloso, 2ª Turma, DJ 2111-2003.

16


A propósito, a cobrança e contestação de créditos tributários conta com disciplina única no âmbito
judicial, a teor das Leis ns. 6.830/1980 e 12.016/2009 e do Código de Processo Civil. Daí ser
razoável que também na fase administrativa haja regramento uniforme.
Manutenção da Zona Franca de Manaus
Por fim, a presente Emenda prevê a manutenção da Zona Franca de Manaus (ZFM) com suas
atuais características de área de livre comércio e determina que a lei instituidora do imposto sobre
receita ou faturamento nela previsto conceda crédito presumido que gere vantagem competitiva às
atividades ali desenvolvidas equivalente à que atualmente vigora em decorrência dos benefícios
fiscais concedidos pelas normas de regência dos atuais tributos que serão por ele substituídos.
A medida se justifica pela necessidade de proteger a confiança legítima das empresas instaladas na
ZFM, cujos negócios foram e continuam estruturados em função do prazo originalmente previsto no
art. 40 do ADCT e sucessivas prorrogações. Saliente-se, a propósito, que a região em questão, por
ser geograficamente distante, pouco povoada e contar com condições inferiores de infraestrutura e
logística, apresenta desvantagens competitivas naturais que, sem os incentivos fiscais, inviabilizam
a rentabilidade e manutenção no curto e médio de uma série de atividades.
Conclusão
Pelo exposto, peço apoio de meus pares para incluir na PEC em discussão as modificações acima
referidas, que resultarão na racionalização e simplificação do sistema tributário, sem ofensa ao pacto
federativo, tornando as empresas mais competitivas e o País mais atrativo para investidores.

Sala de Comissões,

de

de 2019.

Deputado Efraim Filho
Democratas/PB

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LISTA DE APOIAMENTO
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 45, DE 2019

“Altera os artigos 62, 145, 146, 149, 150, 153, 154, 155,
156, 159, 195 e 239 da Constituição Federal e acresce os
artigos 115 e 116 ao Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.”
Nome do Parlamentar

Assinatura

Gabinete

18