(Do Sr. CARLOS HENRIQUE GAGUIM)

Sugere a criação de políticas públicas
para a evolução do setor de resíduos
sólidos, por meio da implementação de
mecanismos de cobrança, aliados à
estruturação
de
blocos
regionais
sustentáveis, da incorporação de boas
práticas internacionais, da constituição de
financiamentos de fontes variadas e de um
ambiente regulatório calcado na segurança
jurídica.

INC n.1427/2021

, DE 2021

Apresentação: 07/12/2021 11:39 - Mesa

INDICAÇÃO Nº

Excelentíssimo Sr. Ministro do Desenvolvimento Regional,
O Novo Marco Legal do Saneamento (Lei nº 14.026, de 15 de
julho de 2020, que alterou vários dispositivos da Lei nº 11.445, de 5 de janeiro
de 2007), garantiu, em seus arts. 29, II, e 35, entre outros, o estímulo à
cobrança de serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, na
forma de taxas, tarifas e outros preços públicos, conforme o regime de
prestação do serviço ou das suas atividades.
Contudo, para que o setor avance, é necessário ainda criar
políticas públicas que contribuam para a sua evolução, por meio da
implementação dos mecanismos de cobrança aliados à estruturação de blocos
regionais

sustentáveis,

incorporação

de

boas

práticas

internacionais,

constituição de financiamentos de fontes variadas e um ambiente regulatório
calcado na segurança jurídica.

Sólidos (PNRS), normatizada em 2010 com o advento da Lei nº 12.305, o
sistema de logística reversa de resíduos sólidos passou por processo de
importante regulamentação nos últimos anos. Com a Deliberação CORI nº
11/17 e o Decreto nº 9.177/2017, foram estabelecidas novas regras sobre a
implementação deste sistema, bem como esclarecidos alguns pontos em
resposta a demanda dos setores obrigados a implementar este sistema e
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Previsto como instrumento da Política Nacional de Resíduos


alterações normativas trazidas pelos referidos diplomas, são pertinentes
algumas considerações prévias sobre a logística reversa e a responsabilidade
compartilhada pós consumo pelos resíduos sólidos.
A gestão de resíduos sólidos, como eixo da política de

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sujeitos à responsabilidade compartilhada. Antes de adentrar no exame das

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saneamento básico (art. 3º, I, da Lei nº 11.445/2007), era historicamente uma
responsabilidade do Poder Público. No entanto, em consonância com uma
tendência mundial, surgiram regulações em diversos países tratando da
“responsabilidade alargada do produtor” (extended producer responsability)1.
Trata-se da imputação de responsabilidades aos fabricantes e importadores
pela destinação ambientalmente adequada dos resíduos e das embalagens
dos produtos colocados no mercado após o seu consumo. Abandona-se,
assim, a responsabilidade exclusiva do Poder Público pela gestão e destinação
dos resíduos, compartilhando-a, a partir de então, com o setor privado.
No Brasil, esse conjunto de obrigações tem fundamento na
“responsabilidade pós-consumo”. No entanto, diferentemente do modelo
regulatório adotado nos EUA, na Europa e em outros países, a PNRS criou a
“responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto”, que atribui,
para além do fabricante e do importador, responsabilidades individualizadas e
encadeadas entre distribuidores, comerciantes e consumidores. Dentre tais
responsabilidades está o “recolhimento dos produtos e dos resíduos
remanescentes após o uso, assim como sua subsequente destinação final
ambientalmente adequada” (art. 31, III, da PNRS) ou, em outras palavras, a
implementação do sistema de logística reversa.
A PNRS e seu Decreto regulamentador nº 7.404/2010
que são os atores que, por participarem do ciclo de vida de um produto, detêm
obrigações quanto aos resíduos no pós-consumo 2. São eles: aos fabricantes e
importadores, foi imputado o dever de dar destinação ambientalmente
adequada aos produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o
1 ABRAMOVAY, Ricardo; SPERANZA, Juliana Simões; PETITGAND, Cécile. Lixo zero: gestão de
resíduos sólidos para uma sociedade mais próspera. São Paulo: Planeta Sustentável, Instituto Ethos,
2013.
2 LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade civil pós-consumo. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011.
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estabeleceram responsabilidades quanto a cada grupo de gestores de risco,


comerciantes e distribuidores, estabeleceu-se a obrigação de efetuar a
devolução aos fabricantes ou aos importadores dos produtos e das
embalagens reunidos ou devolvidos pelos consumidores; e aos consumidores,
restou a responsabilidade de efetuar a devolução dos resíduos após o uso, aos

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rejeito encaminhado para a disposição final ambientalmente adequada; aos

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comerciantes ou distribuidores. Além destes, podem participar do sistema de
logística reversa o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de
resíduos sólidos, quando devidamente acordado e mediante remuneração, e as
cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis.
Apesar de o conjunto de normas regulatórias acerca de
resíduos no Brasil definir as obrigações atribuídas a cada conjunto de gestores
de risco, elas não são precisas na conceituação dos atores. Em outras
palavras, não há definição legal de quem são os “fabricantes”, “importadores”,
“distribuidores” e “comerciantes”. Considerando a complexidade de diversas
cadeias produtivas, essa indefinição gera insegurança quanto aos reais
destinatários da obrigação jurídica e da consequente fiscalização. O que se
verifica, na prática, é um esforço doutrinário para a delimitação dos conceitos
em paralelo com uma definição dessas figuras no bojo dos acordos setoriais e
dos termos de compromisso firmados, o que demonstra outra face da
relevância desses instrumentos.
Vale pontuar que não são todos os resíduos que estão
automaticamente sujeitos à implementação de sistema de logística reversa,
mas somente aqueles elencados no art. 33 da PNRS (ex.: agrotóxicos, seus
resíduos e embalagens; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes e suas
econômica

de

sua

implementação

(ex.:

embalagens

em

geral

e

medicamentos). Assim, em tese, todo e qualquer produto pode vir a estar
sujeito à logística reversa de seus resíduos, desde que chamado o setor pelo
Poder Público e comprovada a viabilidade do sistema.
Em âmbito nacional, após a publicação da PNRS, cinco setores
já foram chamados para implementar sistemas de logística reversa:
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embalagens etc.), ou aqueles em que se comprove a viabilidade técnica e


plásticas

de

óleos

lubrificantes,

lâmpadas,

embalagens,

eletroeletrônicos e medicamentos. Além desses, outros produtos, como, por
exemplo, pneus e óleos lubrificantes, já eram objeto de regulação do
CONAMA, que estabeleceu a responsabilidade pós-consumo antes mesmo da
PNRS. Além disso, em âmbito estadual, já se verifica um amplo número de

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embalagens

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acordos ou termos de compromisso firmados, abrangendo até mais setores.
Cita-se, como exemplo, o Estado de São Paulo, que já firmou termos com os
setores de aparelhos de telefonia móvel celular e seus respectivos acessórios,
baterias inservíveis de chumbo ácido, embalagens de produtos de higiene
pessoal, de perfumaria, cosméticos, de limpeza e afins e produtos
eletroeletrônicos de uso doméstico, dentre outros.
Apesar das regras gerais traçadas pela PNRS e pelo seu
decreto regulamentador sobre a responsabilidade compartilhada, alguns pontos
ainda careciam de regulação. O principal deles é a regra aplicável aos
fabricantes, importadores, comerciantes e distribuidores de determinado setor
que não aderiram ao acordo setorial firmado em seu setor. A PNRS e o decreto
estabeleciam que os não aderentes poderiam firmar termo de compromisso
com o Poder Público ou estariam sujeitos a obrigações estabelecidas por meio
de decreto regulamentador.
Com efeito, o Decreto nº 9.177/2017 e a Deliberação CORI nº
11/2017 estabeleceram que esses atores são obrigados a estruturar e a
implementar sistemas de logística reversa, consideradas as mesmas
obrigações imputáveis aos signatários e aos aderentes de acordo setorial
firmado com a União, ou seja, aderentes e não aderentes terão as mesmas
obrigações. As normas ainda esclarecem que a obrigatoriedade dos não
refere às etapas de operacionalização, aos prazos, às metas, aos controles e
aos registros da operacionalização dos sistemas de logística reversa, aos
planos de comunicação, às avaliações e aos monitoramentos dos sistemas, às
penalidades e às obrigações específicas imputáveis aos fabricantes, aos
importadores, aos distribuidores e aos comerciantes.

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signatários e não aderentes de acordo setorial ou termo de compromisso se


do mercado, assegurando, portanto, que em determinado setor todos estejam
sujeitos aos mesmos parâmetros ambientais quanto à gestão dos resíduos
pós-consumo. Dessa forma, todo o setor fica sujeito ao mesmo patamar de
responsabilidades quanto aos resíduos sólidos, independentemente da

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Essa medida visaria garantir isonomia entre os diversos atores

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assinatura de acordo setorial ou de termo de compromisso. Trata-se do “efeito
vinculante dos acordos setoriais”, que atinge também os acordos firmados em
âmbito regional, estadual ou municipal. Além de garantir a isonomia em
determinado setor, a medida pode servir de estímulo à aderência ao processo
de negociação de acordo setorial, pois participar desse processo garantiria a
possibilidade de discutir e de contribuir para o estabelecimento do padrão de
exigência da logística reversa aplicável a determinado setor.
Ademais, há que discutir a extrapolação dos efeitos de um
instrumento de natureza contratual, inicialmente interpartes. Desta forma, o
negociado por parte de um setor passa a ter um efeito erga omnes, quanto aos
elementos supracitados, sobre esse setor. O efeito vinculante dos acordos
setoriais abre, portanto, um debate acerca do princípio da relatividade dos
contratos e aprofunda de forma significativa a função social desse instrumento.
Há, assim, a aproximação de um instrumento de direito privado à
transformação do padrão regulatório para modelos mais participativos e
legitimados,

fenômeno

este

estudado

pelos

teóricos

e

teóricas

da

“administração consensual”.
Outro possível reflexo da definição desses parâmetros é a
viabilização da fiscalização desses fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes

quanto

ao

cumprimento

de

suas

responsabilidades

do SISNAMA podem efetuá-la quanto aos ilícitos administrativos, como, por
exemplo, a aplicação de multa prevista no art. 62, XII, do Decreto nº
6.514/2008, a serem fixadas entre R$5.000,00 e R$50.000.000,00, por
descumprir obrigação prevista no sistema de logística reversa implantado nos
termos da Lei nº 12.305/2010, consoante as responsabilidades específicas
estabelecidas para o referido sistema. Além da fiscalização administrativa,
cumpre pontuar a possibilidade de responsabilização civil, com eventual
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compartilhadas pelo ciclo de vida de produtos. Com isso, os órgãos integrantes


objetivando implementar o sistema de logística reversa e dar cumprimento às
normas editadas.
Por fim, cumpre destacar que, além do efeito vinculante, outras
matérias foram objeto de regulação das normas analisadas, como, por

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pagamento de indenizações e estabelecimento de obrigações de fazer

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exemplo, a criação de entidades gestoras para gerir o sistema de logística
reversa, a compatibilização dos acordos/termos de diferentes abrangências, as
diretrizes da logística reversa, os sistemas de logística reversa e sua relação
com os planos de gerenciamento de resíduos sólidos, as metas e os
cronogramas de implementação dos sistemas de logística reversa e o
acompanhamento da implementação, dentre outros.
Diante do exposto, o novo conjunto de normas sobre a logística
reversa surge como importante ferramenta para viabilizar a implementação dos
sistemas e garantir a governança ambiental dos resíduos sólidos. Apesar de
seu mérito, a implementação da responsabilidade compartilhada está longe de
ser algo claro e pacífico. Em verdade, as normas até geram novas dúvidas
sobre a responsabilidade pós-consumo compartilhada e a responsabilidade
civil por danos ao meio ambiente. Os caminhos para a responsabilização civil
pela não implementação da logística reversa ainda precisam ser construídos,
mas é fato que já há uma mobilização dos agentes de fiscalização,
notadamente os Ministérios Públicos, visando exigir o cumprimento da
responsabilidade pós-consumo.
Desta forma, a definição do efeito vinculante dos acordos
setoriais abre novas possibilidades de atuação a esses órgãos, sendo urgente
que os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes dos setores
evidentes, também, as vantagens de participar do processo de negociação dos
acordos setoriais, que, com seu efeito estendido a todo um setor, passam a ser
verdadeiras esferas de negociação consensual da regulação ambiental em
matéria de resíduos.
Por sua vez, cabe ao Poder Executivo criar políticas públicas
para a evolução do setor de resíduos sólidos, por meio da implementação de
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com acordos firmados ou em negociação se adequem às novas regras. Ficam


sustentáveis, da incorporação de boas práticas internacionais, da constituição
de financiamentos de fontes variadas e de um ambiente regulatório calcado na
segurança jurídica. A sustentabilidade econômico-financeira do sistema pode
ser garantida, por exemplo, mediante a cobrança de tarifas, taxas e outros

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mecanismos de cobrança, aliados à estruturação de blocos regionais

Apresentação: 07/12/2021 11:39 - Mesa

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preços públicos, por meio da fatura de consumo de outros serviços públicos ou
junto ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a depender do regime de
prestação dos serviços e das atividades efetivamente prestadas.
Para que o setor se torne atrativo aos investidores, faz-se
necessário o estímulo à economia circular, com a potencial regulamentação
dos créditos de carbono, incentivando a valorização energética dos resíduos
sólidos. Outra opção é a utilização de debêntures incentivadas no
financiamento de obras referentes ao manejo de resíduos sólidos urbanos.

Sala das Sessões, em

de

de 2021.

Deputado CARLOS HENRIQUE GAGUIM

*CD213791843500*

2021-20406

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Requer o envio de Indicação ao Poder
Executivo, relativa à criação de políticas
públicas para a evolução do setor de
resíduos
sólidos,
por
meio
da
implementação
de
mecanismos
de
cobrança.

INC n.1427/2021

, DE 2021

(Do Sr. CARLOS HENRIQUE GAGUIM)

Apresentação: 07/12/2021 11:39 - Mesa

REQUERIMENTO Nº

Senhor Presidente:
Nos termos do art. 113, inciso I e § 1º, do Regimento Interno da
Câmara dos Deputados, requeiro a V. Exª. seja encaminhada ao Poder
Executivo a Indicação anexa, sugerindo a criação de políticas públicas para a
evolução do setor de resíduos sólidos, por meio da implementação de
mecanismos de cobrança.

Sala das Sessões, em

de

de 2021.

Deputado CARLOS HENRIQUE GAGUIM

*CD213791843500*

2021-20406

Assinado eletronicamente pelo(a) Dep. Carlos Henrique Gaguim
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