CÂMARA DOS DEPUTADOS
Comissão Especial - PEC 45-A/19 – ALTERA O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL.

COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 45-A, DE 2019, DO SR
BALEIA ROSSI E OUTROS, QUE "ALTERA O SISTEMA TRIBUTÁRIO
NACIONAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 45-A, DE 2019

EMENDA Nº

de 2019

(Do Sr. Arthur Oliveira Maia e outros)

Modifica o artigo 1º, o artigo
2º e acrescenta dispositivo
na Proposta de Emenda à
Constituição nº 45, de 2019.

Art. 1º O artigo 1º da Proposta de Emenda à Constituição nº 45, de 2019
passa a vigorar com as seguintes modificações:

“Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar com os seguintes
artigos alterados ou acrescidos:

“Art. 105 ..........................................................................
.........................................................................................
Art. 109 ............................................................................
..........................................................................................
Art. 146 ............................................................................
..........................................................................................
Art. 150 .............................................................................
VII – estabelecer a incidência de tributo sobre o seu
próprio montante ou sobre outros tributos, bem como


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fixar a base de cálculo, de modo a que o montante do
próprio tributo ou de outros tributos a integre.
...........................................................................................
§ 7º A lei poderá, excepcionalmente, atribuir a sujeito
passivo de obrigação tributária a condição de
responsável pelo pagamento de imposto ou contribuição,
cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, conforme
disciplina
estabelecida
em
lei
complementar,
observando-se o seguinte:
I – A responsabilidade tributária de que trata este
parágrafo somente poderá ser atribuída se atendidos
cumulativamente os seguintes requisitos, definidos em
lei complementar, relacionados à cadeia de produção e
circulação:
a) produção concentrada;
b) distribuição ou comercialização pulverizadas;
c) dificuldade de fiscalização, por condições geográficas
ou tecnológicas, entre outras;
d) alta relevância econômica para a arrecadação
tributária.
II – Fica assegurado:
a) à Fazenda Pública, o direito à cobrança
complementar, sem o acréscimo de qualquer
penalidade, caso o preço efetivo de venda ao
consumidor final resulte em tributo superior ao
originalmente apurado;
b) ao substituto tributário, caso não se realize o fato
gerador presumido ou, realizando-se este, o preço
efetivo de venda ao consumidor final resulte em tributo
inferior ao recolhido, o direito à imediata e preferencial
compensação ou restituição da quantia paga em
excesso, atualizada monetariamente, a qual, após o
prazo máximo de noventa dias, prorrogável uma única
vez, será automática e independente do deferimento do
pedido.”
Art. 152-A. .......................................................................
.........................................................................................
§1º ..................................................................................
.........................................................................................


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III – será não-cumulativo, compensando-se o imposto
devido em cada operação com aquele incidente nas
etapas anteriores, inclusive nas aquisições incorridas
na fase pré-operacional, por meio do método de crédito
financeiro;
.........................................................................................
V - Não incidirá sobre as exportações, assegurada a
manutenção e o aproveitamento do imposto devido nas
operações e prestações anteriores, inclusive mediante
ressarcimento em dinheiro, caso não seja possível o
aproveitamento por outro meio, no prazo máximo de 60
dias do fato gerador;
.........................................................................................
VII – será recolhido no último dia útil do segundo mês
subsequente ao da ocorrência do seu fato gerador.
VIII - não poderá integrar:
a) sua própria base de cálculo;
b) a base de cálculo de outros tributos.
.........................................................................................
.....................................................................................”
Art. 154 .......................................................................
.....................................................................................
III – impostos seletivos sobre cigarros e outros produtos
do fumo e bebidas alcoólicas, e outros produtos e
serviços que apresentem externalidades negativas,
definidos taxativamente em lei.
§1º O imposto a que se refere o artigo 154, inciso III:
a) será não-cumulativo, compensando-se o imposto
devido em cada operação com aquele incidente nas
etapas anteriores;
b) não poderá integrar sua própria base de cálculo;
c) não poderá integrar a base de cálculo de outros
tributos;
d) incidirá sobre as importações de bens, serviços e
direitos com externalidades negativas;
d) não incidirá sobre bens e serviços ou direitos
tributados pelo imposto a que se refere o art. 152-A da
Constituição;
e) não incidirá sobre bens, serviços ou direitos
utilizados como insumos, partes, peças, combustíveis e
matérias primas no processo produtivo industrial;


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g) não incidirá nas exportações, assegurada a
manutenção e o aproveitamento do imposto devido nas
operações e prestações anteriores, inclusive mediante
ressarcimento em dinheiro, caso não seja possível o
aproveitamento por outro meio, no prazo máximo de 60
dias do fato gerador.
.........................................................................................
.....................................................................................”
Art. 2º Altere-se o artigo 2º da Proposta de Emenda à Constituição nº 45, de
2019 para que passe a vigorar as seguintes alterações:
“Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias passa a vigorar com os seguintes artigos
alterados ou acrescidos:
Art. 60 ...............................................................................
..........................................................................................
Art. 115 .............................................................................
...........................................................................................
Art. 116 .............................................................................
...........................................................................................
Art. 117 .............................................................................
...........................................................................................
Art. 118. Ficam extintos, revogando-se toda a legislação
de regência em vigor:
I – no terceiro ano subsequente ao ano de referência, o
imposto a que se refere o art. 153, IV, as contribuições a
que se referem o art. 195, I, “b” e IV e a contribuição
para o Programa de Integração Social, a que se refere o
art. 239, da Constituição Federal;
II – no sexto ano subsequente ao ano de referência, os
impostos a que se referem o art. 155, inc. II e o art. 156,
inc. III, da Constituição Federal.”
Art. 119. As alíquotas de referência do imposto sobre
bens e serviços da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios serão fixadas de modo a
incorporar:
I – do terceiro ao quinto ano subsequentes ao ano de
referência, a receita do imposto a que se refere o art.


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153, IV, das contribuições a que se referem o art. 195, I,
“b” e IV e da contribuição para o Programa de Integração
Social, a que se refere o art. 239 da Constituição
Federal, deduzindo-se deste valor o aumento da receita
dos impostos a que se refere o art. 154, III da
Constituição Federal;
II – a partir do sexto ano subsequente ao ano de
referência, a receita dos impostos a que se referem o
art. 155, inc. II e o art. 156, inc. III, da Constituição
Federal.
...........................................................................................
.......................................................................................
§ 4º ...............................................................................
......................................................................................
II – com base na arrecadação, em períodos anteriores,
dos tributos a que se refere o artigo anterior e do
imposto sobre bens e serviços, sendo admitida a
correção de eventuais desvios quando da fixação das
alíquotas de referência relativas à etapa de transição
subsequente.
...........................................................................................
........................................................................................”
Art. 3º Inclua-se, onde couber, na Proposta de Emenda à Constituição nº 45,
de 2019 o seguinte dispositivo:
“Art. O percentual de carga tributária resultante do
produto da arrecadação anual dos impostos previstos no
art. 152-A e art. 154, III, com redação dada por esta
Emenda Constitucional, em relação ao Produto Interno
Bruto, deve ser equivalente ao percentual de carga
tributária resultante do produto da arrecadação anual
dos impostos e contribuições previstos no art. 153, IV e
V, no art. 155, II, no art. 156, III, no art. 177, § 4º, no art.
195, I, “b” e IV, no art. 212, § 5º e no art. 239, todos com
redação anterior à dada por esta Emenda Constitucional,
em relação ao Produto Interno Bruto, observando-se o
seguinte:
I – a apuração dos impostos e contribuições previstos no
caput deve ser realizada pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil, e a apuração do Produto Interno Bruto
deve ser efetuada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística, por meio das Contas Nacionais Trimestrais.


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II – o percentual de carga tributária resultante do produto
da arrecadação dos impostos previstos nos arts. 152-A e
154, III, com redação dada por esta Emenda
Constitucional, em relação ao Produto Interno Bruto,
deve ser apurado e divulgado até o mês de março do
ano seguinte pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil.
III – o percentual de carga tributária resultante do
produto da arrecadação dos impostos e contribuições
previstos no art. 153, IV e V, no art. 155, II, no art. 156,
III, no art. 177, § 4º, no art. 195, I, “b” e IV, no art. 212, §
5º e no art. 239, todos com redação anterior à dada por
esta Emenda Constitucional, em relação ao Produto
Interno Bruto, deve ser apurado para cada um dos
últimos três anos anteriores ao início de vigência desta
Emenda Constitucional, e deve ser divulgado pela
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 1º A equivalência de carga tributária a que se refere o
caput deve ser obtida entre o percentual apurado no
inciso II e a média dos percentuais apurados no inciso
III, respeitada uma margem de X ponto percentual, para
mais ou para menos.
§ 2º Se for apurado desequilíbrio na equivalência
descrita no § 1º, superior a margem de X ponto
percentual, para mais ou para menos, o Poder
executivo, por meio de decreto, deve efetuar ajustes nas
alíquotas dos impostos previstos nos arts. 152-A e 154,
III, com redação dada por esta Emenda Constitucional,
de modo a ser restabelecida a equivalência de carga
tributária.
§ 3º As apurações previstas no caput e os ajustes de
alíquotas a que se refere o § 2º devem ser efetuados
anualmente até o quarto ano após o início de vigência
desta Emenda Constitucional.
§ 4º Apenas para os fins previstos no § 2º, a variação
correspondente ao ajuste das alíquotas dos impostos
previstos nos art. 152-A e art. 154,III e, com redação
dada por esta Emenda Constitucional, poderá vigorar a
partir do primeiro dia do mês de abril do ano
subsequente àquele em que for apurado desequilíbrio na
equivalência de carga tributária descrita no § 1º, não se
aplicando para esses fins, até o quarto ano após o início


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de vigência desta Emenda Constitucional, o disposto no
art. 150, III, “b” e “c”, da Constituição.”

JUSTIFICATIVA

A presente proposta de emenda ao texto da PEC nº 45/2019 visa
aperfeiçoar pontos debatidos na presente forma visando tornar o sistema
tributário brasileiro mais simples, transparente e seguro.
Pretende-se incluir um inciso no artigo 150 da Constituição Federal,
tendo em vista as distorções e falta de transparência da tributação
decorrentes da incidência de tributos sobre o seu próprio montante (cálculo
por dentro) ou sobre outros tributos, visa a emenda eliminar essa sobrecarga
tributária que ofende os princípios do não-confisco e da capacidade
contributiva.
Daí, a proposta de inclusão de um novo inciso VII ao art. 150, da
Constituição, para estabelecer essa limitação ao poder de tributar à União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, aplicando-se a impostos e
contribuições.
A presente emenda também visa alterar o §7º do art. 150 da
Constituição Federal no que se refere à substituição tributária. Veja-se que a
denominada substituição tributária, principalmente, em relação ao ICMS, foi
ampliada a partir de 2008 de maneira desproporcional, haja vista se tratar de
um regime excepcional de arrecadação do tributo. A regra é a apuração nãocumulativa, com todos os benefícios dela decorrentes.
A substituição desse regime pela substituição tributária acarreta uma
série de distorções no sistema tributário e, até eventual efeito inflacionário,
pelo uso maciço de pesquisas de preços que podem falsear o verdadeiro
valor das mercadorias, violando o princípio da neutralidade da tributação.
Assim, justifica-se a proposta de nova redação ao § 7º, do art. 150, da
Constituição, para estabelecer limites objetivos à instituição da substituição
tributária, fundados no grau de concentração da produção e dispersão da
distribuição das mercadorias.
A emenda também visa assegurar a restituição do tributo pago a maior
em tempo razoável, conforme definido pelo Supremo Tribunal Federal,
prevendo-se igualmente o direito da Fazenda Pública à cobrança
complementar.
No que se refere ao artigo 152-A sugerem-se algumas modificações
nos incisos III, V e inclusão do inciso VII e VIII e alíneas “a” e “b”.


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Quanto ao inciso III, entende-se que somente o crédito financeiro
assegura a não-cumulatividade plena, pois todas as aquisições relacionadas
com a empresa dariam direito a crédito. Daí por que a entende-se também
que todos os investimentos deveriam dar direito a crédito, assim como seria
assegurada a manutenção dos créditos nas saídas para exportação, de
modo a que, com tais regras, não haja resíduos de tributação ao longo das
cadeias produtivas.
É importante que se estabeleça o crédito financeiro na Constituição,
pois, outros tributos chamados de não-cumulativos, como o ICMS, PIS,
COFINS e IPI, tiveram em suas regulamentações o estabelecimento de
impedimentos ao aproveitamento integral com o crédito físico, prática que
gerou o aumento dos litígios entre Fisco e Contribuintes. Com isso, esses
tributos são apenas parcialmente recuperáveis, pois alguns tipos de
despesas não dão direito a crédito.
Para evitar que essa mesma prática seja empregada no IBS,
necessário explicitar na Constituição Federal o crédito financeiro.
Em relação inciso V do artigo 152-A, entende-se que é importante
explicitar no texto constitucional uma definição de prazo máximo para a
devolução dos créditos, impedindo que se acumulem, por exemplo, os
créditos de empresas exportadoras, gerando aumento das necessidades de
capital de giro, o que desestimula as vendas externas.
Com as novas tecnologias e, por conseguinte, a menor burocracia que
deverá ser exigida no IBS, o prazo de devolução dos créditos de no máximo
60 dias será suficiente para identificar eventuais indícios de fraude na origem
dos créditos.
A inclusão do inciso VII ao artigo 152-A, busca equalizar os prazos de
recolhimento dos tributos e recebimento das vendas pelos contribuintes.
Uma das disfunções do sistema tributário é identificado no prazo para
recolhimento dos tributos. Em comparação aos prazos comerciais praticados
pelas empresas no período atual, os prazos para recolhimento dos tributos
são demasiadamente curtos, resquício de um específico período econômico
do país em que a hiperinflação exercia forte influência na administração
contábil e financeira das empresas e dos governos. Estudos publicados
apontam que os tributos são recolhidos com 45 dias, em média, de
antecedência ao prazo que as empresas recebem pelas suas vendas, o fato
gerador dos principais tributos.
O pagamento antecipado dos tributos pelas empresas exige maior
utilização de capital de giro, o que gera despesa financeira com pagamento
de juros e alocação improdutiva de recursos. E, para empresas com fraca
capacidade financeira, o curto prazo para recolhimento do tributo pode gerar
inadimplência e elevar o volume de dívida ativa com o governo.


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Deste modo, a presente emenda tende a equalizar os prazos entre
recolhimento do tributo e o recebimento das vendas pelas empresas,
corrigindo umas das distorções do sistema tributário atual.
Com a inclusão do inciso VIII alíneas “a” e “b” ao artigo 152-A, buscase implementar em norma constitucional do cálculo por fora dos tributos.
Sempre visando o incremento da carga tributária, a sistemática de efetuar o
cálculo do tributo incluindo-o em sua própria base de cálculo, ou na base de
cálculo de outros tributos (como o ICMS na base da COFINS) arrisca-se a se
tornar regra, caso a reforma tributária apresentada seja aprovada sem coibir
tal prática.
Ao incluir na Constituição que a incidência do IBS deverá ser “por fora”,
objetiva-se resguardar o direito dos contribuintes à transparência (e visando
facilitar a compreensão e o entendimento do quanto efetivamente é pago
relativamente à carga tributária), é inserido o inciso VIII no § 1º do art. 152-A,
impedindo os entes tributantes de efetuarem o chamado cálculo “por dentro”,
fazendo incidir tributos sobre tributos.
Sugere-se, também, nova redação ao inciso III do 154 da CF, objeto de
alteração pelo artigo 1º da presente PEC. Nesse dispositivo cria-se um
imposto seletivo, porém, na forma prevista no texto preliminar poderá
apresentar graves problemas ao setor produtivo pois corre-se o risco de se
cumulativo, sem previsão de creditamento, Poderá onerar investimentos ao
tributar produtos utilizados no meio da cadeia de produção/circulação sem
direito a crédito de IBS; poderá implicar perda dos créditos de IBS de
insumos e outras entradas, que se convertem em custo; poderá onerar
exportações pela perda dos créditos do IBS.
Assim, esse novo imposto deve ter caráter regulatório e não
arrecadatório, e ser restrito a fumo e bebidas alcoólicas e outros produtos ou
serviços que apresentem externalidades negativas.
Por decorrência, assumindo uma feição regulatória (extrafiscal), ao
imposto seletivo deve ser mantida a possibilidade de sua alteração pelo
Poder Executivo, nos limites e condições estabelecidos em lei.
Daí a proposta de nova redação, pois é importante que se estabeleçam
as principais normas do Imposto Seletivo, como incidência, não
cumulatividade, isenção nas exportações, cálculo por fora, entre outros
aspectos e, delimitar os produtos que serão tributados pelo imposto seletivo
não se conferindo uma abrangência ampla e alcance, por exemplo, de bens
e serviços utilizados no processo industrial, levando à uma distorção de
tributação que poderá encarecer o produto nacional e reduzir sua
competividade.
Sugere-se que seja acrescentado um artigo à presente PEC 45/2019
para assegurar mecanismos de controle e ajuste da carga tributária na


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transição do regime atual para o novo sistema tributário a fim de que ela se
mantenha igual à atual, tal como propugna o autor da PEC.
Assim, o artigo proposto nesta emenda visa estabelecer uma
equivalência de carga tributária entre a tributação atual e a que resultar dos
novos tributos instituídos pela PEC. Ultrapassada uma certa margem de
variação dessa relação, os Poderes Executivos, por meio de decreto
deverão ajustar as alíquotas do IS e do IBS para preservar aquela
equivalência, sendo que esse mecanismo valerá somente pelos 4 primeiros
anos após a instauração da reforma tributária.
A reforma poderá expandir a base de tributação de bens e serviços e,
elevar a carga tributária. Nesse sentido, para manter constante a carga
tributária é importante estabelecer um dispositivo (gatilho) para calibrar as
alíquotas na transição e no final do processo. Esse disposto poderá, quando
necessário, até reduzir as alíquotas do IBS e do IS, isso, no entanto, deve
constar no texto constitucional para evitar restrições como as da LRF.
Com esse mecanismo, fica preservada, em benefício da segurança
jurídica, o não aumento da carga tributária atual, que já é por demais
elevada.
Por fim quanto sugere-se alteração do artigo 2º da PEC para dar nova
redação ao ato das disposições constitucionais transitórias com a finalidade
de inserir uma transição diversa da estampada no texto inicial da PEC 45/19.
A transição gradual (phase out) em 10 anos prevista na PEC, apesar
de economicamente justificável, traz graves consequências no plano jurídico,
especialmente quanto à segurança jurídica.
Primeiramente, o texto original do art. 118, da PEC prevê que após o
nono ano da transição os tributos atuais “serão extintos”. Do ponto de vista
econômico, essa modificação é o que basta e interessa, porém,
considerando a forma como opera o sistema jurídico, haveria necessidade
de edição de leis específicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, para tal intento, pois a PEC não está extinguindo os atuais
tributos diretamente.
Pelo mesmo raciocínio, a redução gradual desses tributos demandaria
leis específicas anuais das três esferas tributantes para sua implementação
prática, pois, do contrário, os governantes teriam dificuldades em deixar de
cobrar os tributos tal como previsto nas atuais legislações federal e
regionais, somente com base na norma constitucional. Ainda mais, se não
editadas tais leis anuais, as cobranças, se efetivadas, seriam
inconstitucionais, gerando contencioso em torno das regras de transição.
Ademais, a transição gradual proposta na PEC mitiga os efeitos dos
benefícios fiscais convalidados, à medida em que os atuais tributos vão
sendo reduzidos, além de criar custos de conformidade adicionais que
podem não ser desprezíveis e não são estimáveis antecipadamente. Para


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boa parte do setor produtivo, é melhor manterem-se os incentivos fiscais em
seu valor integral por determinado período de tempo, previamente
estabelecido, do que serem tais incentivos reduzidos gradualmente.
Igualmente, não se pode desconsiderar os riscos políticos e
econômicos desse modelo, envolvendo a possibilidade de se modificar ou
interromper a transição do sistema tributário atual para o novo.
Diante de todas essas circunstâncias e dificuldades da PEC, é melhor
alterar o sistema tributário sem gradualidade na substituição dos tributos
atuais pelo novo IBS, mas sim em etapas predeterminadas, tal como
proposta nesta emenda, em que, após o período de teste de 2 anos, já
previsto na proposta original, o IPI, o PIS e a COFINS seriam substituídos
pelo IBS no 3º ano, e o ICMS e o ISS, no 6º ano, mantendo-se todas as
demais regras da PEC, especialmente as que preservam a destinação dos
recursos arrecadados para as mesmas finalidades dos tributos atuais.

Sala da Comissão, em

de

Deputado ARTHUR OLIVEIRA MAIA – DEM/BA

de 2019.


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EMENDA Nº_______ à PEC 45-A/2019
(Do Sr. Arthur Oliveira Maia e outros)
Modifica o artigo 1º, o artigo 2º
e acrescenta dispositivo na
Proposta
de
Emenda
à
Constituição nº 45, de 2019.

Gab

Nome

Assinatura

(Página ______de______)