CÂMARA DOS DEPUTADOS

COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE
EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 6-A, DE 2019, DO PODER EXECUTIVO, QUE
"MODIFICA O SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL, ESTABELECE REGRAS DE
TRANSIÇÃO E DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS"
56ª Legislatura - 1ª Sessão Legislativa Ordinária

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 6, DE 2019
(Do Sr. Subtenente Gonzaga e outros)

Altera o art. 3º da PEC para determinar o
aumento de 17% (dezessete por cento) do
tempo que faltar para que os servidores
públicos em atividade garantam o direito de se
aposentar
percebendo
proventos
de
aposentadoria conforme as regras de seu
momento de ingresso no Serviço Público.

TRANSIÇÃO (I)

EMENDA MODIFICATIVA

Art 1º. Dê-se ao artigo 3º da PEC n. 6/2019, caput e parágrafos, a
seguinte redação:
“Art. 3º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas
estabelecidas no art. 12 ou no § 1º do art. 40 da Constituição, o servidor
público da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas
suas entidades autárquicas e suas fundações públicas, que tenha ingressado
no serviço público em cargo efetivo até a data de promulgação desta Emenda à
Constituição

poderá

aposentar-se

voluntariamente

quando

preencher,

cumulativamente, os seguintes requisitos:
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I - cinquenta e cinco anos de idade, se mulher, e sessenta anos de idade,
se homem;
II - ................................................................................................
III - .................................................................................................
IV - cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria; e
V - período adicional de contribuição equivalente a 17% (dezessete por
cento) do tempo que faltaria para se aposentar pelas regras vigentes até a data
de publicação desta Emenda à Constituição.
§1º Os servidores que ingressaram no serviço público em cargo efetivo
até 16 de dezembro de 1998 poderão optar pela redução das idades mínimas
de que tratam o inciso I do caput em um dia de idade para cada dia de
contribuição que exceder o tempo de contribuição previsto no inciso II do caput.
§ 2º Para o titular do cargo de professor que comprovar exclusivamente
tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no
ensino fundamental e médio, os requisitos de idade e tempo de contribuição de
que tratam os incisos I e II do caput e sem a aplicação do disposto no §1º
serão:
I - cinquenta anos de idade, se mulher, e cinquenta e cinco anos de idade,
se homem;
II - vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, e trinta anos de
contribuição, se homem; e
III - período adicional de contribuição equivalente a 17% (dezessete por
cento) do tempo que, na data de promulgação desta Emenda, faltaria para
atingir os limites previstos nos incisos I e II deste parágrafo.
§ 3º Os proventos das aposentadorias concedidas nos termos do disposto
neste artigo corresponderão:
I - à totalidade da remuneração do servidor público no cargo efetivo em
que se der a aposentadoria, para aqueles que ingressaram no serviço público
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em cargo efetivo até 31 de dezembro de 2003, observado o disposto no §6º
desse artigo e nos § 14 e § 16 do art. 40 da Constituição; e
II - à totalidade da média aritmética simples das maiores remunerações,
utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de
previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento)
de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a
do início da contribuição, se posterior àquela competência, para aqueles que
ingressaram no serviço público em cargo efetivo a partir de 1º de janeiro de
2004, observado o disposto nos § 14 e § 16 do art. 40 da Constituição.
§ 4º Os proventos das aposentadorias concedidas nos termos do disposto
neste artigo não serão inferiores ao valor a que se refere o § 2º do art. 201 da
Constituição e serão reajustados:
I - de acordo com o disposto no art. 7º da Emenda Constitucional nº 41,
de 19 de dezembro de 2003, se concedidas nos termos do disposto no inciso I
do § 3º; ou
II - nos termos estabelecidos para o Regime Geral de Previdência Social
com garantia de preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, se
concedidas na forma prevista no inciso II do § 3º.
§ 5º O disposto nos incisos I e II do § 4º não se aplica ao servidor que
tenha ingressado após a instituição do regime de previdência complementar ou
que tenha exercido a opção correspondente, nos termos do disposto nos § 14,
§15 e § 16 do art. 40 da Constituição, hipótese em que os proventos de
aposentadoria serão equivalentes à totalidade da média aritmética simples de
80% das maiores remunerações utilizadas como base para as contribuições do
servidor aos regimes de previdência aos quais esteve vinculado, desde a
competência de julho de 1994 ou desde a competência do início da
contribuição, se posterior àquela, limitado ao teto do Regime Geral de
Previdência Social com garantia de preservar-lhes, em caráter permanente, o
valor real.

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§ 6º. Considera-se remuneração do servidor público no cargo efetivo, para
fins de cálculo dos proventos de aposentadoria que tenham fundamento no
disposto no inciso I do § 3º, o valor constituído pelo subsídio, pelo vencimento
e pelas vantagens pecuniárias permanentes do cargo, estabelecidos em lei de
cada ente federativo, acrescidos dos adicionais de caráter individual e das
vantagens pessoais permanentes, e observará os seguintes critérios:
I - se o cargo estiver sujeito a variações na carga horária, o valor das
rubricas que refletem essa variação integrará o cálculo do valor da
remuneração do servidor público no cargo efetivo em que se deu a
aposentadoria e considerará a média aritmética simples dessa carga horária
nos dez anos anteriores à concessão do benefício;
II - se as vantagens pessoais permanentes ou os adicionais de caráter
individual forem originados de incorporação à remuneração de parcelas
temporárias ou exercício de cargo em comissão ou função de confiança,
prevista em lei do ente federativo, o valor dessas vantagens que integrará o
cálculo do valor da remuneração do servidor público no cargo efetivo em que
se deu a aposentadoria respeitará a proporção de um trinta avos a cada ano
completo de recebimento e contribuição, contínuo ou intercalado.”

JUSTIFICATIVA

O objetivo da presente emenda é alterar o artigo 3º da Proposta de
Emenda Constitucional 6/2019 para determinar o aumento de 17% (dezessete
por cento) do tempo que faltar para que os servidores públicos em atividade
garantam o direito de se aposentar percebendo proventos de aposentadoria
conforme as regras de seu momento de ingresso no Serviço Público.
O “pedágio” de 17% visa a substituir as regras apresentadas pela PEC
6/2019, que, de forma brusca, eleva de imediato as idades para aposentadoria,
que passam dos atuais 60 anos de idade, no caso dos homens, e 55 anos, no

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das mulheres, primeiro para 61 e 56 anos, respectivamente, para logo avançar
para os 65 e 62 anos. No que se refere aos professores de ensino básico, as
idades elevam-se de 55 anos, no caso dos homens, e 50 anos, no das
mulheres, para 60 anos de idade nos dois casos.

Em nosso entendimento, a elevação imediata e linear de idade, sem a
gradualidade de uma regra de transição, suprimindo ainda uma regra de
transição que está em curso, nomeadamente a que se aplica aos servidores
que ingressaram no Serviço Público antes da promulgação da Emenda 20 de
1998 (EC 47/2005, art. 3º), desrespeita a trajetória de homens e mulheres que
já se dedicam ao Serviço Público, especialmente os que possuem carreiras
contributivas mais longas e que veem seu maior tempo de contribuição ser
desprezado, em afronta ao princípio da proteção da confiança e aos postulados
de razoabilidade e da proporcionalidade.

É importante lembrar que os servidores que ingressaram anteriormente a
2003 têm direito à aposentadoria com integralidade e paridade, desde que
cumpram os atuais requisitos de idade e de tempo de contribuição, quais sejam
a idade de 60 anos, se homem e 55, se mulher, além de 35 anos de
contribuição, se homem, e 30, se mulher, com as reduções previstas no artigo
3º da EC 47/2005. Já os servidores que ingressaram depois de 2003 têm
direito a se aposentar com 100% da média aritmética das contribuições,
computadas desde julho de 1994, desde que cumpram os mesmos requisitos
de idade e contribuição.

Ao propor uma alteração imediata e linear dos requisitos de acesso à
aposentadoria, a PEC 6/2019, na prática, ignora as diferenças de idade e de
contribuição de cada um, numa distorção que prejudica de maneira mais
intensa justamente aqueles que possuem as carreiras contributivas mais
longas, uma injustiça que se corrige apenas mediante um acréscimo
proporcional à idade e ao tempo de contribuição.

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Com esse propósito, a presente emenda propõe um “pedágio” de 17%
sobre o tempo que restar para o servidor completar os atuais tempos mínimos
exigidos para a aquisição do direito à aposentadoria, critério que, para além de
respeitar o histórico contributivo de cada um - sem excluir a possibilidade de
opção pelas novas regras quando se mostrarem mais favoráveis -, agrega
maior razoabilidade à Reforma.

Ao mesmo tempo em que se alinha ao esforço do Governo de reduzir as
despesas previdenciárias e de aumentar a arrecadação, visto que o critério
proposto resultará num adiamento do momento da aposentadoria, a emenda
permite a transição de um modelo para o outro de maneira gradativa e
proporcional à carreira contributiva de cada um, com o que preserva o princípio
da proteção da confiança

e os postulados da razoabilidade e da

proporcionalidade.

Com o critério proposto, busca-se um meio termo, uma justa medida que
permita conciliar as exigências de segurança jurídica dos servidores que já se
encontram na carreira com os desafios de sustentabilidade do sistema
previdenciário. Permite, em simultâneo, assegurar as expectativas legítimas
dos servidores e contribuir na linha dos argumentos do Governo, mesmo que
não concordemos com todas as premissas subjacentes à Proposta de Reforma
da Previdência.

Acreditamos que, além de representar um aprimoramento da PEC, a
presente emenda avança no sentido de assegurar tratamento humanitário e
mais justo aos que contribuíram durante toda a sua vida laboral, permitindolhes um envelhecer tranquilo e seguro. Em tempos de redução de direitos, é
preciso sensibilidade social para uma solução equilibrada, que não castigue
justamente aqueles que estão mais próximos do crepúsculo de suas vidas.

INCONSTITUCIONALIDADE
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A propósito, a se manter a redação atual da PEC n. 6/2019, sem
qualquer regra de transição efetiva para servidores que ingressaram até 2003,
o Parlamento editará norma jurídica inconstitucional, que certamente soçobrará
perante o Supremo Tribunal Federal. Daí a importância da presenta emenda,
que reorganiza, em termos constitucionais, as pretensões fiscais e sociais
envolvidas.
Com efeito, vejam-se os dispositivos atualmente constantes da PEC n.
6/2019:

“Art. 40. Aos servidores públicos titulares de cargos efetivos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
incluídas suas entidades autárquicas e suas fundações públicas,
é assegurado regime próprio de previdência social de caráter
contributivo e solidário, por meio de contribuição do respectivo
ente federativo, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e
dos pensionistas, observados os critérios que preservem o
equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo, nos § 1º,
§ 1º-A, § 1º-C e § 1º-D do art. 149 e no art. 249.
§ 1º Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal
disporá sobre as normas gerais de organização, de
funcionamento e de responsabilidade previdenciária na gestão
dos regimes próprios de previdência social de que trata este
artigo, contemplará modelo de apuração dos compromissos e seu
financiamento, de arrecadação, de aplicação e de utilização dos
recursos, dos benefícios, da fiscalização pela União e do controle
externo e social, e estabelecerá, dentre outros critérios e
parâmetros:
I - quanto aos benefícios previdenciários:
a)

rol taxativo de benefícios;

b)
requisitos de elegibilidade para aposentadoria, que
contemplará as idades, os tempos de contribuição, de serviço
público, de cargo e de atividade específica;
c)

regras para o:

1.
cálculo dos benefícios, assegurada a atualização das
remunerações e dos salários de contribuição utilizados;
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2.

reajustamento dos benefícios;

d)
forma de apuração da remuneração no cargo efetivo, para
fins de cálculo dos benefícios;
e)

(...)

f)
regras e condições para acumulação de benefícios
previdenciários;
(...)
§ 2º Os servidores públicos abrangidos pelo regime de
previdência de que trata este artigo serão aposentados,
observado o disposto na lei complementar a que se refere o § 1º:
I
- voluntariamente, desde que observados a idade mínima e
os demais requisitos previstos na nova lei complementar de que
trata o § 1º;
II
- por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo
em que estiver investido, quando insuscetível de readaptação,
hipótese em que será obrigatória a realização de avaliações
periódicas para verificação da continuidade das condições que
ensejaram a concessão da aposentadoria; ou
III
- compulsoriamente, ao atingir a idade máxima prevista na
nova lei complementar de que trata o § 1º.
§ 3º As idades mínimas para concessão dos benefícios
previdenciários a que se referem os § 1º e § 2º serão ajustadas
quando houver aumento na expectativa de sobrevida da
população brasileira, na forma estabelecida para o Regime Geral
de Previdência Social.
(...)
§ 8º Observados os critérios a serem estabelecidos pelo ente
federativo, o servidor público titular de cargo efetivo que
tenha completado as exigências para a aposentadoria
voluntária prevista no inciso I do § 2º e que opte por
permanecer em atividade poderá fazer jus a um abono de
permanência equivalente, no máximo, ao valor da sua
contribuição previdenciária, até completar a idade para
aposentadoria compulsória.
(...)

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Observa-se dos dispositivos supratranscritos da PEC 06/2019, dentre
outras considerações, especialmente que os critérios e parâmetros de
elegibilidade para aposentadoria, contemplando as idades, os tempos de
contribuição, de serviço público, de cargo e de atividade específica,
regras para o cálculo e reajustamento dos benefícios, dentre outros
requisitos para aposentação do servidor público somente serão passíveis de
exercício de lege ferenda, ou seja, dependerão ainda de lei complementar a
ser elaborada, para adquirirem e exercerem o direito à aposentação por
regime próprio.

Vale dizer, enquanto referida lei complementar de iniciativa do Poder
Executivo não for criada, o direito à aposentadoria dos servidores públicos por
regime próprio permaneceria sem possibilidade de exercício em virtude de tal
vácuo legislativo.

A PEC sob análise, quiçá na tentativa de suprir referida lacuna enquanto
a lei complementar não for elaborada, apresentou o que chamou de REGRAS
DE

TRANSIÇÃO

RELACIONADAS

AOS

REGIMES

PRÓPRIOS

DE

PREVIDÊNCIA SOCIAL em seu Capítulo III, a partir do art. 3º da PEC.

Transcrevem-se os dispositivos em questão, com a necessária análise
técnica (os destaques são nossos):

Art. 3º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas
normas estabelecidas na lei complementar a que se refere o § 1º do
art. 40 da Constituição, o servidor público da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas entidades autárquicas e
suas fundações públicas, que tenha ingressado no serviço público em
cargo efetivo até a data de promulgação desta Emenda à Constituição
poderá
aposentar-se
voluntariamente
quando
preencher,
cumulativamente, os seguintes requisitos:

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I
- cinquenta e seis anos de idade, se mulher, e
sessenta e um anos de idade, se
homem;
II
- trinta anos de contribuição, se mulher, e trinta e
cinco anos de contribuição, se
homem;
III

- vinte anos de efetivo exercício no serviço público;

IV
- cinco anos no cargo efetivo em que se der a
aposentadoria; e
V
- somatório da idade e do tempo de contribuição,
incluídas as frações, equivalente a oitenta e seis pontos, se
mulher, e noventa e seis pontos, se homem, observado o
disposto nos § 2º a § 4º.
§ 1º A partir de 1º de janeiro de 2022, a idade mínima a que
se refere o inciso I do caput será elevada para cinquenta e
sete anos de idade, se mulher, e sessenta e dois anos de
idade, se homem.
§ 2º A partir de 1º de janeiro de 2020, a pontuação a que se
refere o inciso V do caput será acrescida a cada ano de um
ponto, até atingir o limite de cem pontos, se mulher, e de
cento e cinco pontos, se homem.
§ 3º Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo
federal estabelecerá a forma como a pontuação referida no
inciso V do caput será ajustada após o término do período
de majoração a que se refere o § 2º, quando o aumento na
expectativa de sobrevida da população brasileira atingir os
sessenta e cinco anos de idade.
§ 4º A idade e o tempo de contribuição serão apurados em
dias para o cálculo do somatório de pontos a que se
referem o inciso V do caput e os § 2º e § 3º.

De início, é oportuno salientar, a suposta “regra de transição” que
permitiria ao servidor o direito de opção à aposentadoria pelas normas
estabelecidas na lei complementar a que se refere o § 1º do art. 40 da
Constituição, prevista no caput do art. 3º da PEC sob exame é absolutamente
inócua e impraticável, enquanto não elaborada a referida norma de iniciativa do
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Poder Executivo. Com efeito, alternativa não há neste vácuo legislativo e a
única opção que restará ao servidor público para se aposentar pelo regime
próprio será preencher as condições estatuídas pelos incisos e parágrafos do
art. 3º, da PEC 06/2019.

Equivale dizer, na ausência de tal regramento complementar teremos, a
rigor, a inexistência de regra de transição para paridade e integralidade,
atualmente asseguradas pelo ordenamento constitucional.

Ademais, condicionar, de lege ferenda, tal direito de opção à
aposentadoria macula de absoluta nulidade o dispositivo em apreço, pois
consubstancia CLÁUSULA PURAMENTE POTESTATIVA, já que submete os
efeitos e o próprio direito de escolha que supostamente visa assegurar ao puro
e livre arbítrio de uma das partes. Malfere não apenas o princípio basilar do
ordenamento pátrio de vedar as condições puramente potestativas (art. 122, do
Código Civil), mas igualmente o âmago da Constituição Federal, que já em seu
art. 1º assevera que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado
Democrático de Direito e é cediço que um dos pilares do Estado Democrático
de Direito é a repulsa ao puro arbítrio.

Ora, se no âmbito dos negócios privados é remansosa a posição da
doutrina e jurisprudência pátrias acerca da absoluta nulidade de condições
puramente potestativas, que subordinem o negócio jurídico ao talante exclusivo
de uma das partes, com mais razão se abomina em um estado de direito a
possibilidade de normas estatais com tal pretensão arbitrária, que aniquilam a
convivência pacífica entre as pessoas, violando, de tal arte, “norma cogente
norteadora dos princípios básicos de todas as sociedades civis que, sem eles,
estariam à mercê do autoritarismo dos detentores do poder de comando”
(REsp Nº 650.373 - SP (2004/0031470-2) – Voto do Ministro Luís Felipe
Salomão, em relatoria do Ministro João Otávio De Noronha).

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Concluindo-se, por conseguinte, que opção alguma haverá aos
servidores públicos para aposentação em regime próprio senão a sujeição às
regras dos incisos do art. 3º da PEC 06/2019, resta responder se tais regras
consubstanciam alguma modalidade de transição no tocante à paridade e
integralidade.

E a resposta, em nosso entender, é peremptoriamente negativa.
Com efeito, o comentado art. 3º permitiria ao servidor público aposentarse voluntariamente quando preencher, cumulativamente, os requisitos que
elenca em seus incisos, cujos mais relevantes, entendemos, destacamos em
negrito linhas atrás.

E a suma de tais requisitos é que, de modo irrefragável, a grande
maioria dos servidores que já estão às portas de adquirirem o direito à
aposentadoria com integralidade e paridade, muitos deles já tendo contribuído
por trinta ou trinta e cinco anos ou mais, muito provavelmente não
alcançarão tal direito em vida ou, ainda que alcancem, na maioria dos
casos pouco tempo de vida lhes restará para a fruição do merecido ócio
pelo qual contribuíram durante décadas.

Vejamos, à guisa de exemplo, a hipótese de um servidor homem com
cinquenta e três anos de idade e trinta e cinco anos de contribuição na data da
promulgação da Emenda em apreço, prevista para meados do presente ano de
2019.

Referido servidor, pelas regras atualmente vigentes, supondo-se ter
preenchido os demais requisitos (vinte e cinco anos de efetivo exercício no
serviço público, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a
aposentadoria – art. 3º, II, da EC 47/2005), aposentar-se-ia no decorrer de

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2022, ou seja, teria que contribuir durante mais três anos e meio
aproximadamente.

Já pelas regras dos incisos e parágrafos do art. 3º da PEC 06/2019,
esse mesmo hipotético servidor, mesmo contando com trinta e cinco anos de
contribuição na data de sua promulgação, só poderia se aposentar a partir dos
sessenta e um anos de idade.

Como atualmente contaria com idade de cinquenta e três anos, teria que
contribuir durante pelo menos mais oito anos, que, somados aos trinta e cinco
já recolhidos, totalizariam quarenta e três anos de contribuição, fato este que
viria a se implementar somente por volta de 2027.

Entretanto, pela regra de suposta transição prevista no § 1º do art. 3º da
PEC 06/2019, a partir de 1º de janeiro de 2022 a idade mínima eleva-se para
sessenta e dois anos, o que obrigaria o servidor a contribuir mais um ano, até
2028, o que totalizaria quarenta e quatro anos de contribuição.

Assim, este hipotético servidor, teria alcançado o direito à aposentadoria
em 2028, com 62 anos de idade e 44 anos de contribuição, perfazendo o
somatório da idade e do tempo de contribuição de cento e seis pontos, um
além, portanto, do limite de cento e cinco pontos, previsto no § 2º, do art. 3º
da PEC 06/2019.

Ocorre, entretanto, que o § 3º da PEC em testilha uma vez mais confere
à lei complementar de iniciativa do Poder Executivo o condão de estabelecer a
forma como a pontuação referida no inciso V do caput será ajustada após
o término do período de majoração a que se refere o § 2º, quando o
aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira atingir os
sessenta e cinco anos de idade.
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Dito de outra forma, uma vez mais estará o servidor público sujeito à
mais absoluta insegurança jurídica, pois a qualquer momento, a partir da
promulgação da emenda, o Poder Executivo poderia majorar por Lei
Complementar, diga-se, sem proteção de hierarquia constitucional, o somatório
de cento e cinco pontos, computados a idade mínima e o tempo de
contribuição, porquanto cediço que a expectativa de sobrevida da população
brasileira já ultrapassa, nos dias atuais, os sessenta e cinco anos de idade.

Vê-se claramente, ante tais disposições da PEC 06/2019, a absoluta
ausência de segurança jurídica a que estarão sujeitos grande parte dos
servidores, exatamente os que contribuem há mais tempo para o regime
próprio de previdência, todavia ainda não completaram, por pouco, os
requisitos, nem da EC 47/2005, menos ainda da PEC em testilha.

É consabido que o E. STF sedimentou entendimento sobre a
inexistência de direito adquirido a regime jurídico previdenciário, como se pode
conferir, dentre outros arestos, no voto da Senhora Ministra Relatora Carmen
Lúcia na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.104-0 - DF, que prevaleceu
por maioria, vencidos os Senhores Ministros Carlos Britto, Marco Aurélio e
Celso de Mello.

Não se pode olvidar, contudo, que as regras e o próprio direito de
transição nos regimes próprios de aposentadoria dos servidores públicos, tal
como deve ocorrer também no caso dos segurados do regime geral, fundamse, antes de tudo, em princípio basilar mais abrangente, do qual os princípios
do direito adquirido e do ato jurídico perfeito fazem parte, mas a ele se
sujeitam, que é o princípio da segurança jurídica, também consagrado no art.
30 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB), com a
dicção que lhe foi dada pela Lei nº 13.655, de 2018.

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Nos casos de situações transitórias ou de trato sucessivo, sujeitas a
condições resolutivas ou suspensivas e cujo direito se aperfeiçoa com o
decorrer do tempo, a dualidade “direito adquirido” e “expectativa de direito” é
por demais redutiva e insuficiente para garantir um princípio maior, que, repisese, vem a ser o da segurança jurídica, do que resulta o seu desdobramento da
confiança legítima.

Com efeito, é exatamente disso que tratamos quando se pretende alterar
regimes previdenciários.

O direito à aposentadoria aperfeiçoa-se com o decorrer do tempo e com
implemento dos requisitos necessários à sua aquisição, que, como é sabido,
não ocorrem em ato único e exauriente.

Não obstante, a partir do momento que o segurado passa a contribuir
sob a promessa legal de que, uma vez cumpridas as regras estabelecidas
quando do seu ingresso no regime, fará jus à equivalente contrapartida pela
contribuição que entregou ao regime de previdência, eventuais alterações nos
requisitos que venham a postergar a aquisição ou implemento do seu direito
não podem simplesmente ser impostas mediante puro arbítrio de uma das
partes, de modo a permitir que tal postergação seja indefinida e possibilite
inclusive à parte obrigada à contrapartida inviabilizar a aquisição de tal direito.

É que vem ocorrendo com as sucessivas reformas previdenciárias
introduzidas no Brasil, especialmente a partir da EC 20/1998.

Inegável que a cada reforma previdenciária, a linha de chegada na já
extensa corrida do segurado em busca de sua aposentação, em especial o
servidor público, vem sendo estendida no decorrer do percurso, de modo que
muitos servidores sujeitos ao regime próprio nunca alcançam o seu direito.
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Neste sentido ponderou o Senhor Ministro do E. STF Gilmar Mendes, na
já mencionada Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.104-0 – DF.
Conquanto tenha o eminente Ministro votado acompanhando a Exma. Relatora
pela improcedência da ADI, chamou a atenção para a questão do princípio da
segurança jurídica, do qual deriva o direito adquirido e a este se sobrepõe,
comparando tal situação a uma “corrida de obstáculo com obstáculo móvel”, ou
de “de uma corrida de obstáculo com obstáculo em movimento”.

Transcrevemos a seguir o referido voto do Senhor Ministro Gilmar
Mendes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.104
VOTO
O SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Senhora Presidente,
mais uma vez o Tribunal se defronta com essa fascinante
questão do controle de constitucionalidade de emenda
constitucional.
Como já tive oportunidade de destacar, isso é quase uma
singularidade do Direito Constitucional brasileiro. Toda a
doutrina do Direito comparado se ocupa com esse tema,
todavia, são pouquíssimos os casos, nas Cortes
constitucionais, de verificação e, sobretudo, de declaração
de inconstitucionalidade de emenda constitucional.
Já temos aqui um elenco que compõe a crônica do Direito
comparado. São inúmeros os casos a partir daquele
célebre caso do antigo IPMF, agora CPMF.
Antes mesmo desse debate, Senhora Presidente, já havia
impugnações de emenda constitucional. A própria emenda
constitucional que tratou do prazo para a revisão
constitucional foi objeto de impugnação com argumento
segundo o qual se tratava de uma cláusula transitória e,
como tal, seria imutável. Ali, talvez, os argüentes tomaram
a nuvem por Juno; na verdade, imaginaram uma cláusula
transitória já totalmente concretizada ou aplicada. Neste
caso, de fato, teríamos uma situação totalmente
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consolidada, imutável, portanto. Mas, a doutrina, quando
registra a imutabilidade das cláusulas transitórias, tem em
vista exatamente essas situações já totalmente verificadas
ou concretizadas.
Aqui, porém, a situação é outra, conforme demonstrou a
eminente Ministra-Relatora, porque se tratava de uma
cláusula de transição, que agora sofreu mudança e para
aplicação ex nunc ou pro futuro. Não se trata de fazer
repercutir a decisão sobre situações concretas já
verificadas, até porque, aí sim, discutiríamos direito
adquirido.
Então, parece-me que sob essa perspectiva não há invocar
direito adquirido, segundo a velha doutrina do Supremo
Tribunal Federal, materializada inclusive em súmula, como
aquela que tratava de resgate, ou a possibilidade de
resgate da enfiteuse.
Assim, não há que falar sobre esse tema. Isso, na verdade,
tem um grande desenvolvimento na literatura: as
referências de Gabba, Robier, anti-Savigny, sobre,
especialmente, essas situações em trânsito. Savigny tem
uma passagem histórica no tratado de Direito romano
sobre a abolição da escravatura. Então, dizia que esse
tema não integrava o conceito jurídico, mas, na época, se
dizia o conceito de política legislativa.
Eu, todavia, Senhora Presidente, como já fiz na outra
assentada quando julgamos o caso da Previdência Social,
a questão da contribuição dos inativos, gostaria de dizer
que já não consigo subscrever em toda integralidade esse
distinguishing que se faz ou essa formulação apodítica
entre direito adquirido e expectativa de direito, como se
isso fosse um abre-te Sésamo, que resolvesse todas as
questões.
Já não consigo subscrever no Direito brasileiro e há boas
achegas no Direito comparado para se fazer uma reflexão
sobre esse assunto. Imaginemos - não foi o caso aqui
desta Emenda, porque, sabemos, que a Emenda nº 41
alterou apenas o modelo de cálculo dos proventos, mas
poderia ter alterado, por exemplo, os critérios de idade;
poderia ter tornado esse prazo mais alongado, com
surpresas várias para os eventuais atingidos. E isso
poderia se transformar, inclusive, numa corrida de
obstáculo com obstáculo móvel.
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É preciso que meditemos sobre isto. Será que não há
remédio na farmacopeia jurídica para esse tipo de
discussão? Há, sim. A idéia de segurança jurídica, a idéia
de que neste caso, pode haver fraude ao sistema. Portanto,
parece-me que necessitamos cada vez mais de dizer que
há alguma pobreza nesse modelo binário: direito
adquirido/expectativa de direito. Pode ser, sim, que a
própria emenda constitucional ou a própria legislação, no
caso de legislação ordinária, porque em geral sói acontecer
esse tipo de mudança no plano da legislação ordinária, que
a própria legislação ordinária venha a fraudar, a frustrar
uma condição que seria implementável desde logo,
constituindo uma lei de perfil arbitrário.
Ora, será que não sabemos responder a isso? Claro que
sabemos. Temos aqui, no próprio Plenário, consagrado a
segurança jurídica como expressão de Estado de direito.
Em alguns sistemas jurídicos é muito comum dizer-se:
esta norma é válida, porém, ela tem de ter uma cláusula
de transição, porque senão ela desrespeita de forma
arbitrária situações jurídicas que estavam em fieira,
estavam se constituindo. Claro, vamos precisar de um
conceito de razoabilidade ou de proporcionalidade.
Por isso, Senhora Presidente, acompanharei a eminente
Relatora, porque não vislumbro aqui essa arbitrariedade
passível de se verificar, mas me permitiria fazer esses
registros porque de fato, em se tratando da chamada
não-existência de direito adquirido a um dado regime
jurídico, podemos ter abusos notórios. Em regime de
aposentadoria, é muito fácil imaginar. O indivíduo que
esteja a inaugurar a sua vida funcional, se se altera o
regime jurídico, pouco se lhe dá. Isso não tem nenhum
reflexo em nenhum aspecto de seu patrimônio sequer
afetivo.
Outra é a situação para aquele que está em fim de
carreira e, eventualmente, esperando cumprir os
últimos dias, quando se dá a mudança do regime,
eventualmente, acrescentando dez novos anos.
Daí ter o Ministro Carlos Britto chamado à atenção para a
necessidade quase que imperativa de cláusula de
transição.
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Aqui no contexto, tivemos uma situação diversa, a própria
cláusula de transição já está a sofrer mudança, porque
estamos a falar de período muito longo.
De modo, Senhora Presidente, com essas considerações,
permitiria fazer o registro da necessidade de começarmos a
refletir sobre a insuficiência da teoria do direito adquirido,
tal como adotamos, tendo em vista critérios de justiça
material.
Até diria que hoje, talvez, devêssemos tratar como
categoria geral a segurança jurídica. Aí, aparecem as
espécies: direito adquirido, ato jurídico perfeito, a coisa
julgada e a própria ideia de segurança jurídica em
sentido estrito, tal como aqui referido.
Portanto, gostaria de pontuar esses aspectos, porque
espero que, amanhã, já não venha uma nova emenda
fazendo uma nova alteração, em se tratando de cláusula de
transição, ou que se anime até a mudar outros critérios,
consolidando aquilo que chamei aqui de uma corrida
de obstáculo com obstáculo em movimento. (Obs.:
Texto sem revisão - § 4º do artigo 96 do RISTF destaques em negrito nossos).

Diante de tais reflexões, bem se nota da redação da PEC 06/2019, os
dispositivos que referida proposta pretendeu intitular de “regras de transição” a
rigor não preveem, ao fim, transição nenhuma, porquanto a própria emenda
constitucional caracteriza o que o Senhor Ministra Gilmar Mendes chamou de
“lei de perfil arbitrário” tendente “a fraudar, a frustrar uma condição que seria
implementável desde logo”.

Sem dúvida, a partir do momento em que a ilusória “regra de transição”
prolonga sobremaneira a linha de chegada à já extensa corrida pela
aposentadoria do servidor público, aumentando em oito ou dez anos o marco
final para a aquisição de tal direito a servidores que já contribuíram durante
trinta e cinco anos ou até mais, como no exemplo citado alhures nesta nota
técnica, sem nenhuma segurança jurídica de que, mesmo alcançando esse
novo marco de chegada, não haverá novo prolongamento, estamos diante de
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regra perversa e autoritária, análoga à situação de um corredor que persegue
linha de chegada movediça e sempre para mais longe, parafraseando o que o
citado Ministro Gilmar chamou de uma corrida de obstáculo com obstáculo
em movimento.
Ainda mais grave e iníqua é situação que a PEC sob exame sujeita o
servidor, ao não contar com nenhuma opção a essa linha de chegada
movediça, senão submeter-se ao exclusivo talante do Poder Executivo em criar
uma lei complementar, o que caracteriza norma ou cláusula puramente
potestativa e arbitrária, de todo condenável e afrontosa ao constitucional
estado democrático de direito em que se funda o Brasil, por força do seu
fundamental princípio insculpido já no preâmbulo e no primeiro artigo da
Constituição Federal.
Daí que, para corrigir esses vícios insuperáveis, apresentamos a
presente emenda supressiva. Para mais, conclamamos os membros da
Comissão Especial a trabalharem pelo acatamento da emenda proposta, bem
assim ao Relator que a acolha em seu relatório final.

Sala de Sessões, ____________________

Sala das Sessões, em

de

de 2019.

Deputado Subtenente Gonzaga
PDT/MG

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EMENDA À PEC Nº 6/2019
O objetivo desta emenda é determinar o aumento de 17% (dezessete por cento) do
tempo que faltar para que os servidores públicos em atividade garantam o direito de se
aposentar percebendo proventos de aposentadoria conforme as regras de seu
momento de ingresso no Serviço Público.
Nome do Deputado

Gabinete

Assinatura

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EMENDA À PEC Nº 6/2019
O objetivo desta emenda é determinar o aumento de 17% (dezessete por cento) do
tempo que faltar para que os servidores públicos em atividade garantam o direito de se
aposentar percebendo proventos de aposentadoria conforme as regras de seu
momento de ingresso no Serviço Público.
Nome do Deputado

Gabinete

Assinatura

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