CÂMARA DOS DEPUTADOS
DEPUTADO FEDERAL JOÃO CAMPOS

Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à
Constituição nº 6-A, de 2019, do Poder Executivo, que "modifica o sistema de
previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias, e
dá outras providências" - PEC006/2019.

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 06, DE 2019.

Suprime as redações dadas ao § 6º
do art. 40, ao art. 201-A e o art. 115
constantes dos artigos 1º e 2º da
PEC 6 de 2019.

EMENDA SUPRESSIVA

Art. 1º Suprimam-se as redações dadas ao § 6º do art. 40 e ao art. 201-A,
constantes do artigo 1º da PEC 6 de 2019.
Art. 2º Suprima-se o art. 115, constante do art. 2º da PEC 6 de 2019.

JUSTIFICATIVA

O novo art. 201-A introduz algumas regras a serem detalhadas
em lei complementar sobre o sistema de capitalização a ser obrigatoriamente
instituído para, na prática, substituir o RGPS. O art. 115 do ADCT acrescenta
algumas diretrizes a serem observadas na sua regulamentação. O § 6º do art.
40 determina que os entes adotarão o regime de forma obrigatória para seus
servidores.
O regime de capitalização é o segundo pilar da “Nova
Previdência”, ao lado da ampla desconsticionalização das regras gerais dos
regimes previdenciários.
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O dispositivo em tela prevê que lei complementar instituirá
novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de
capitalização, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta
vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o
pagamento do benefício.
Esse novo regime será implementado alternativamente ao
RGPS e com ele coexistirá, mas, com efeito, tende a suplantá-lo e transformálo em regime em extinção.
A lei complementar poderá definir os segurados obrigatórios do
novo regime, estabelecendo critérios para essa definição, como o ano de
nascimento, ou de ingresso no mercado de trabalho, ou, ainda, excluindo os
trabalhadores rurais e domésticos. Trata-se de uma conceituação conflitante
com a de que o regime será alternativo ao RGPS ou RPPS, já que “segurado
obrigatório” é aquele que, queira ou não, deve contribuir para o regime
previdenciário.
Esse novo regime de previdência social atenderá,
essencialmente, aos mesmos benefícios do RGPS: I - benefício programado de
idade avançada; II- benefícios não programados, garantidas as coberturas
mínimas para: a) maternidade; b) incapacidade temporária ou permanente; e c)
morte do segurado; e III- risco de longevidade do beneficiário.
Todavia, por se tratar de benefícios na modalidade
Contribuição Definida (CD), seus valores não serão definidos com base em
idade e tempo de contribuição, mas em com base nos valores das reservas
acumuladas. Em certa medida, eles se assemelham a benefícios assegurados
pela previdência complementar, e, assim, com a sua implementação haverá um
“esvaziamento” das Entidades Fechadas de Previdência Complementar
(EFPC) já existentes, em particular no serviço público, posto que não haverá
razão para que o segurado seja filiado a duas entidades que concorrerão para
o mesmo fim.
A PEC nº 6/2019 define as seguintes diretrizes a serem
observadas pela lei complementar que regulamentará esse novo regime: I capitalização em regime de contribuição definida, admitido o sistema de contas
nocionais; II - garantia de piso básico, não inferior ao salário-mínimo para
benefícios que substituam o salário de contribuição ou o rendimento do
trabalho, por meio de fundo solidário; III - gestão das reservas por entidades de
previdência públicas e privadas, habilitadas por órgão regulador; IV – livre
escolha, pelo trabalhador, da entidade ou da modalidade de gestão das
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reservas, assegurada a portabilidade; V - impenhorabilidade, exceto para
pagamento de obrigações alimentares; VI - impossibilidade de qualquer forma
de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo; e VII possibilidade de contribuições patronais e do trabalhador, dos entes federativos
e do servidor, vedada a transferência de recursos públicos.
Como se percebe do item VII, nesse regime não haverá, a
priori, obrigação de contribuição patronal, mas apenas do empregado ou
servidor. A “possibilidade” de contribuições patronais e dos trabalhadores tem
dois sentidos. Um deles é tornar facultativa a contribuição do empregador, ou
seja, a lei complementar poderá ou não prever essa contribuição, o que poderá
comprometer gravemente a capacidade de acumulação das reservas
individuais, em favor da “desoneração” das empresas. A segunda é afastar a
hipótese de aportes de entes públicos que não sejam exclusivamente
decorrentes de suas obrigações com empregador. Assim, sem haver
comprovação de prejuízos ou déficits, não haverá hipótese de aportes
extraordinários, como ocorre nos fundos de pensão.
A gestão das reservas no novo regime poderá ser feita por
entidades de previdência públicas ou privadas. Assim, o ente estatal poderá até
mesmo contratar seguradoras privadas para gerir o novo regime, ou manter um
ente gestor, seja o INSS ou autarquia criada para gerir o regime próprio, ou
mesmo uma entidade de previdência complementar fechada ou aberta. Todas
as possibilidades estão em aberto.
Ao prever a possibilidade de livre escolha pelo trabalhador da
entidade e modalidade de gestão de suas reservas, o novo regime será alvo de
disputas no mercado.
Mesmo que haja um ente público para gerir as reservas,
qualquer trabalhador, individualmente, poderá escolher onde alocar os seus
recursos. A ausência de previsão expressa de contribuição do empregador
facilita essa “mobilidade” ou portabilidade e livre escolha, em busca de
promessas de melhores rendimentos, mas, também, sujeitando o segurado aos
riscos inerentes a tais aplicações financeiras.
A previsão de impossibilidade de uso “compulsório” dos
recursos por parte de ente federativo visa impedir que haja apropriação das
reservas e seu uso sem que o trabalhador firme autorização prévia. Essa
garantia é positiva, mas não tem o poder suficiente para impedir – como ocorre
no FGTS e no Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) – que recursos que
pertencem ao trabalhador sejam mal aplicados e com retorno insuficiente.
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A admissão do sistema de contas nocionais, que objetiva
reduzir os custos de transição desse regime, permitirá que o ente estatal
continue a arrecadar contribuições e aplicá-las em suas necessidades, desde
que, na forma que vier a ser fixada em lei, cada filiado ao regime tenha em sua
conta individual registradas e remuneradas ou atualizadas as respectivas
contribuições, de forma a que, quando tiver direito a aposentar-se, o valor
contabilizado nessa conta “nocional” ou virtual seja suficiente para garantir-lhe
um determinado valor de aposentadoria.
Em qualquer caso, porém, o benefício dependerá de por
quanto tempo haverá contribuições, em que valores, para que a reserva
individual seja suficiente para cobrir o benefício por determinado período de
tempo. Para tal fim, o servidor ou trabalhador terá três alternativas: contribuir
por mais tempo, contribuir com valor mensal maior, ou postergar o gozo do seu
benefício. O tempo de gozo será, também, determinante e é da essência dessa
modalidade de regime que, a cada ano, o benefício seja recalculado com base
na idade e expectativa de sobrevida do segurado, sob pena de esgotamento
das reservas acumuladas.
O Regime de Capitalização deverá, nos termos propostos para
o art. 115 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), garantir
um piso de benefício de aposentadoria não inferior ao salário mínimo, de forma
a substituir integralmente o regime de repartição simples nessa faixa de renda,
que hoje alcança 46% do total dos benefícios emitidos pelo RGPS1, sendo que
perfaz 43% dos benefícios urbanos e 99% dos benefícios rurais. Esse “piso”
deverá ser coberto por fundo solidário, e, portanto, reduzirá o volume de
reservas individuais dos segurados, mimetizando, assim, o regime de
repartição simples.
O seu sistema de financiamento, porém, dar-se-á nos termos
de lei complementar, não se sujeitando ao art. 195 da Constituição. Dessa
forma, haverá perda de receitas para a seguridade em favor de um regime que
poderá desonerar os empregadores quase que totalmente. Por ser, dessa
forma, um regime menos oneroso aos empregadores, a “opção” pela adesão a
ele deverá, na prática, converter-se em “imposição”, como condição ao próprio
estabelecimento de vínculo empregatício.
Uma vez instituído, esse sistema colocará o regime solidário
criado em 1998 em obsolescência programada. Ao longo do tempo o RGPS
será integralmente sepultado pelo novo sistema.

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O regime de repartição, em que tanto pode haver a
capitalização coletiva e a constituição de reservas para benefícios futuros,
como podem os trabalhadores atuais contribuir para o custeio dos benefícios já
concedidos, tendo a certeza de que os seus benefícios serão igualmente
assegurados no futuro (“pacto entre gerações”), será substituído por um regime
de capitalização individual, em que cada indivíduo custeará apenas o seu
próprio benefício.
Ele não será, porém, um regime apenas para cobertura de um
salário mínimo, e absorverá a totalidade das contribuições dos trabalhadores,
que deixarão de recolher para o RGPS. Não há explicitação do que ocorrerá
com a atual contribuição dos empregadores para o RGPS, quando tal sistema
vier a ser adotado, mas a tendência é que haja desoneração de contribuições,
com a não obrigatoriedade a priori de recolhimento de contribuição do
empregador.
Contudo, seria um contrassenso afastar essa obrigatoriedade,
que já existe no regime de previdência complementar fechada, que tem caráter
facultativo, onde a contribuição do participante tem a contrapartida obrigatória
de, pelo menos, o recolhimento de mesmo valor pelo patrocinador.
Como é de sua natureza, o novo Regime de Capitalização
acarretará enorme incerteza sobre o valor do benefício a que o trabalhador fará
jus em sua aposentadoria, com possíveis efeitos semelhantes aos verificados
em países como Chile, e México, na América Latina, que adotaram esse
regime. Nesses países a experiência demonstrou que persiste um baixo
número de segurados (menos de 60%) que efetivamente conseguem contribuir
para a previdência, e com irregularidade contributiva (menos de 50% do tempo
total da vida ativa). Apenas o Peru, que adotou em 2010 um sistema que
permite optar entre um regime público baseado na repartição e benefícios
definidos (BD) ou um regime de contribuição definida administrado pelo setor
privado, apresenta níveis de reposição de renda, conciliando regimes público
(BD) e regime privado (CD), comparáveis aos verificados no Brasil, em relação
à renda média. Chile e México apresentam taxas de reposição bastante baixas
em relação à renda média: 46,7 e 29,6% para homens, respectivamente.
Segundo
a
Organização
para
a
Cooperação
e
Desenvolvimento Económico – OCDE (2014), no Chile e no México cerca de
83% e 72% da aposentadoria são gerados pelo componente de CD. Outros
países como Costa Rica e Uruguai registram valores de 19% e 3%,
respectivamente.
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No Chile, os trabalhadores contribuem obrigatoriamente para o
sistema privado com 10% de seus salários, até o teto de cerca de 8 salários
mínimos, e mais 1,55% para custeio administrativo e 1,49% do seu rendimento
para o prêmio do seguro de invalidez e sobrevivência. A taxa de reposição é
muito baixa. Segundo a Fundação SOL, 50% das pessoas que recebiam em
2017 pensões contributivas recebiam menos de $ 170.000 (63% do salario
mínimo então em vigor, de $270.000). Excluindo os benefícios por invalidez,
90% dos pensionistas das Administradoras de Fundos de Pensões (AFP)
recebiam até 160.000 pesos, ou 59% do salario mínimo. Enquanto nos países
da OCDE, 58,2 % das contribuições totais são pagas pelos empregadores, no
Chile são de apenas 12% do total.
No Brasil, a contribuição sobre a folha de pagamentos,
recolhida pelas empresas, corresponde a cerca de 2/3 do total de contribuições
previdenciárias arrecadadas.
No México, a contribuição total (trabalhador e empregador)
para a conta de aposentadoria é de 6,275% do salário (mais 0,225% do
Governo), contra a média de 18,4% da OCDE.
Com tais contribuições, e considerando a composição do
benefício em regime de repartição e capitalização, a taxa de reposição no
México, ou seja, o valor do benefício, chega a 29,6% para quem ganha a renda
média, e a 57% para quem ganha 50% da renda média, ou seja, metade do
que se verifica no Brasil, onde corresponde a 58% da renda média. E, daquele
patamar médio, 72% do beneficio são oriundos do regime privado.
Naquele país, apenas 34% das mulheres são filiadas à
previdência (16 p.p abaixo da média da AL), o que agrava a pobreza feminina
na velhice. Há elevada rotatividade no mercado de trabalho, o que leva a que,
em média, 25% dos trabalhadores, em cada ano, alternem posições entre
mercado formal e informal ou trabalho precário.
Assim, ao cabo, menos de 40% dos trabalhadores contribuem
para a previdência. Em media, os trabalhadores contribuem por cerca de 47%
de toda a vida laboral.
Em face de tais condições, a taxa de pobreza entre idosos, no
México, é de 18%, ou seja, mais do que o triplo atualmente verificado no Brasil
(5%). O percentual de idosos entre os 40% mais pobres que recebem
aposentadoria é de apenas 15%, contra 70% no Brasil.
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Assim, nota-se que um regime dessa ordem não é capaz de
garantir quer a renda adequada na velhice, quer a cobertura universal, quer a
superação de desigualdades de gênero, contribuindo, ao contrario, para
agravar esses problemas.
A sua implementação, ademais, no caso de substituição de um
regime de repartição já estabelecido, com obrigações a serem cumpridas por
décadas à frente, implica em elevados custos de transição. No Brasil, esses
custos de transição são estimados em mais de R$ 540 bilhões, no horizonte de
30 anos até 2050, ou o equivalente a 4,1% do Produto Interno Bruto (PIB)2 por
ano.
Conforme estudo publicado em 2018 pela Organização
Internacional do Trabalho3 (OIT), os problemas derivados da implementação
de regimes de capitalização levaram, dos 30 países que implementaram
regimes de capitalização ou previdência privada entre 1981 e 2014, pelo
menos 18 tiveram que restabelecer regimes públicos ou pilares sociais para
segurados de menor renda e reverteram total ou parcialmente a privatização. A
maioria adotou essas medidas após 2008 quando ficaram evidentes os
impactos sociais e econômicos negativos da privatização.
Segundo o estudo, as lições aprendidas da privatização
envolvem a redução do direito à aposentadoria em razão da redução ou
estagnação das taxas de cobertura, a deterioração dos valores dos benefícios,
em razão da adoção da modalidade CD, com a perda de renda na
aposentadoria, o aumento da desigualdade de gênero e renda, com a redução
de direitos das mulheres e dos mais pobres e a redução da contribuição dos
empresários. Os altos custos de transição criaram pressões fiscais: os países
tiveram que passar a arcar sozinhos o custeio para as despesas do antigo
regime. Os custos administrativos elevados, com a cobranças e taxas e lucro
dos seguradores, reduziram o valor dos benefícios. Estruturas de governança
frágeis permitiram a captura das funções de regulação e supervisão do setor
financeiro e segurador, e houve redução da participação dos trabalhadores no
controle e fortalecimento dos agentes econômicos.
Houve concentração no setor de seguros privados e cada vez
menos empresas passaram a dominar o setor segurador.
Assim, concluiu a OIT, quem se beneficiou das poupanças de
aposentadoria das pessoas foi, sem dúvida, o setor financeiro. Ademais, o
efeito do crescimento do mercado de capitais, resultante dessa financeirização,
foi limitado, nos países em desenvolvimento. Por fim, os riscos demográficos e
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demográficos e do mercado financeiro foram transferidos para os indivíduos e
houve uma deterioração do diálogo social. As reformas privatizantes foram
implementadas sem negociação com os cidadãos afetados, e os canais de
diálogo e participação, como a gestão tripartite ou quadripartite da previdência,
foram prejudicados ou eliminados.
Em evento realizado pela Fundação Getúlio Vargas em 19 de
março de 2019, o Ministro Luiz Fux, do STF, chamou a atenção para o fato de
que que os princípios contributivos e de solidariedade no âmbito da Previdência
são cláusulas pétreas da Constituição e que não podem ser modificados por
emenda constitucional. Conforme alertou o Ministro,
"Dentre os princípios constitucionais, estão o contributivo e o
da solidariedade. No meu modo de ver, são princípios que
representam cláusulas pétreas, que não podem ser
modificadas pelo poder constituinte derivado, e esse poder é
que vai ser exercido por meio de uma emenda constitucional".
Como destacou o Ministro Fux, o sistema de repartição, de
caráter contributivo é um sistema testado e que deu certo:
"O sistema contributivo sempre deu certo porque é um sistema
de repartição em que toda sociedade contribui para o
deferimento das aposentadorias, que em alguns momentos é
precoce."
Porém, para que a reforma seja acatada pelo Judiciário,
destaca, deve ser preservado o princípio da dignidade da pessoa humana, em
segundo o da razoabilidade e em terceiro, que não haja retrocesso. E isso,
efetivamente, o regime de capitalização não assegura.
Assim, a desconstitucionalização, aliada à possibilidade de um
novo regime a ser disciplinado em lei complementar, sem quaisquer garantias,
incorre na vedação do retrocesso social, ferindo cláusula pétrea da
Constituição de 1988, a qual “considera o ser humano como o centro de
gravidade de todo o universo jurídico e capricha nas tintas da seguridade,
assistência social e saúde”

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Diante do exposto, conto com meus nobres pares no sentido
de aprovar esta emenda que ora apresento.
Sala das sessões,

de maio de 2019.

JOÃO CAMPOS
Deputado Federal

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nº 6-A, de 2019, do Poder Executivo, que "modifica o sistema de previdência social,
estabelece regras de transição e disposições transitórias, e dá outras providências" PEC006/2019.
NOME

GABINETE

ASSINATURA

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