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PROJETO DE LEI Nº 1.374, DE 2019

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COMISSÃO DE SEGURIDADE SOCIAL E FAMÍLIA

Altera a Lei nº 8.080, de 19 de
setembro de 1990, para instituir o Contrato
Organizativo da Ação Pública da Saúde COAP - como instrumento para pactuação
de responsabilidades entre entes federados,
no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS
- e dá outras providências.
Autor: Deputado JÚNIOR FERRARI
Relatora: Deputada CARMEN ZANOTTO

I - RELATÓRIO
O Projeto de Lei nº 1.374, de 2019, de autoria do ilustre
Deputado Júnior Ferrari, objetiva instituir o Contrato Organizativo da Ação
Pública da Saúde – COAP - e o Fundo de Apoio ao Contrato Organizativo da
Ação Pública da Saúde – FCOAP.
O art. 2º da proposição insere cinco artigos na Lei nº 8.080, de
1990. O primeiro institui o COAP como instrumento para pactuação de
responsabilidades entre entes federados, no apoio e na execução de ações e
serviços de saúde, por meio do Sistema Único de Saúde (SUS);
O segundo artigo a ser inserido na Lei nº 8.080, de 1990,
dos entes federados com relação às ações e serviços de saúde, os indicadores
e as metas de saúde, os critérios de avaliação de desempenho, os recursos
financeiros que serão disponibilizados, a forma de controle e fiscalização da
sua execução e demais elementos necessários à implementação integrada das
ações e serviços de saúde;

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especifica que o COAP definirá as responsabilidades individuais e solidárias


esclarece que:
- o objeto do COAP é a organização e a integração das ações
e serviços públicos de saúde, sob a responsabilidade dos entes federativos e
sob o controle social, em rede de atenção, regionalizada e hierarquizada, com

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O terceiro artigo a ser inserido na Lei nº 8.080, de 1990,

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registros eletrônicos imediatos de seus atos e ações, nas regiões de saúde;
- o instrumento resultará da integração dos planos de saúde
dos entes federativos na Rede de Atenção à Saúde, tendo como fundamento
as pactuações estabelecidas pela Comissão Intergestores Tripartite, conforme
as diretrizes do Conselho Nacional de Saúde;
- as regiões de saúde poderão agrupar Municípios de um ou
mais Estados, sendo definidas pelos entes federados envolvidos, conforme as
diretrizes do Conselho Nacional de Saúde;
- são signatários do instrumento os entes municipais que
compõem uma região de saúde, constituída sob a forma do disposto em
decreto estadual, o Estado e a União;
- a renovação do instrumento ocorrerá a cada quatro anos,
seguindo a mesma periodicidade do Plano Plurianual;
- o debate prévio à celebração do COAP contará com a
participação de representantes do Ministério Público e de órgãos de controle.
O quarto artigo a ser inserido na Lei nº 8.080, de 1990,
estabelece o conteúdo essencial do COAP, que incluirá: a) identificação das
necessidades de saúde locais e regionais, segundo níveis de complexidade
dos serviços de saúde e o tamanho da população a ser atendida; b) a oferta de
saúde em âmbito regional e inter-regional; c) as responsabilidades assumidas
pelos entes federativos, as quais serão estabelecidas de forma individualizada,
de acordo com o perfil, a organização e a capacidade de prestação das ações
e dos serviços de cada ente federado; d) indicadores e metas de saúde; e)
investimentos na rede de serviços e as respectivas responsabilidades; f)
recursos financeiros que serão disponibilizados por cada um dos partícipes
para sua execução; e g) sanções administrativas a serem aplicadas aos entes
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ações e serviços de vigilância em saúde, promoção, proteção e recuperação da


COAP.
O quinto artigo a ser inserido na Lei nº 8.080, de 1990, prevê
que o descumprimento das determinações dos quatro artigos anteriores e do §
7°, do art. 35 da mesma Lei será punido segundo o Decreto-Lei nº 2.848, de 7

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signatários em caso de descumprimento total ou parcial das cláusulas do

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de dezembro de 1940 (Código Penal), a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, o
Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, a Lei nº 8.429, de 2 de junho
de 1992, e demais normas da legislação pertinente.
O art. 3º da proposição prevê que o art. 16, da Lei nº 8.080, de
1990, passa a vigorar acrescido de parágrafo adicional que estabelece que a
União poderá executar ações e serviços de saúde supletivamente, em
cooperação com Estados e Municípios.
O art. 4º do projeto institui o Fundo de Apoio ao Contrato
Organizativo da Ação Pública da Saúde – FCOAP, de natureza contábil, para
destinar recursos voltados para a execução das ações e serviços públicos de
saúde, pactuados por pessoas jurídicas de Direito Público, que integrem o
SUS. Também indica que o acordo de colaboração entre os entes federativos
para aplicação dos recursos do FCOAP será firmado por meio de COAP.
O art. 5º da proposição especifica os recursos do FCOAP,
quais sejam: a) dotações orçamentárias da União; b) doações, nos termos da
legislação vigente; c) legados; d) subvenções e auxílios de entidades de
qualquer natureza, inclusive de organismos internacionais; e) rendimentos de
qualquer natureza, que o Fundo venha a auferir como remuneração decorrente
de aplicações do seu patrimônio; e f) outros, destinados por lei.
O art. 6º do projeto estabelece que as ações e serviços
Conselhos de Saúde do SUS dos três níveis da federação, e planejadas pelas
Comissões Intergestores de nível nacional, estadual e regional.
O art. 7º da proposição especifica as atividades em que os
recursos

do

FCOAP

serão

obrigatoriamente

aplicados,

incluindo:

a)

compensação para Municípios que executarem ações e serviços públicos de
saúde para residentes em outros Municípios; b) atendimento de ações judiciais
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públicos de saúde financiados pelo FCOAP terão as diretrizes aprovadas pelos


c) contratação de profissionais da saúde para atuar na atenção básica, em
região de vazio assistencial, identificada em COAP.
O art. 8º da proposição veda o uso dos recursos do FCOAP
para: a) serviços da dívida; e b) quaisquer outras despesas correntes não

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que demandem ações e serviços públicos de saúde não previstos no COAP; e

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vinculadas às ações de saúde no âmbito do SUS e não pactuada por meio de
COAP.
Finalmente, o projeto prevê que a vigência da Lei ocorrerá em
1o de janeiro do ano subsequente à data de sua publicação.
Na Justificação, o ilustre autor destacou que a criação do
COAP “pretende contribuir para a superação da falta de previsão legal que
torne obrigatória a pactuação entre os gestores no SUS; por meio de
dispositivos que transformam em determinação legal o referido contrato (criado
pelo Decreto n° 7.508, de 2011, mas que não obteve adesão dos gestores do
SUS)”.
Quanto ao FCOAP, indicou que o mesmo oferece “uma nova
fonte de recursos para os entes federativos que celebrem o COAP,
considerando que a celebração desse contrato colabora para um planejamento
mais eficaz das ações públicas de saúde em nível federal, estadual e
municipal.”
A proposição foi despachada para a deliberação conclusiva das
Comissões de Seguridade Social e Família (CSSF); de Finanças e Tributação
(CFT) e de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC); cabendo às duas
primeiras a avaliação do mérito.

emendas nesta Comissão.
É o relatório.

II - VOTO DA RELATORA

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Decorrido o prazo regimental, não foram apresentadas


para o SUS, pois trata de questões que são centrais para o seu
desenvolvimento: a promoção da regionalização e o incremento do
financiamento das ações e serviços de saúde.
A Subcomissão Permanente de Saúde (SUBSAÚDE-2019),

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Essa proposição aborda instrumentos de grande relevância

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que tive a honra de presidir, aprovou na CSSF em 20/11/19, sob a relatoria
geral do Deputado Luiz Antônio de Souza Teixeira Jr., um relatório em que a
relevância deste Projeto foi reconhecida; uma vez que a proposição em análise
foi listada, na seção VI.2, como uma daquelas em tramitação na Câmara dos
Deputados, com potencial para promover modificações significativas nas
políticas de saúde.
Destaco a sensibilidade do Deputado Júnior Ferrari, que
resgatou o debate de matéria que já tramitou e foi arquivada. O ilustre Autor
observou que a criação do Contrato Organizativo de Ação Pública da Saúde
(COAP), foi abordado no Projeto de Lei n o 1.645, de 2015, de autoria do
Deputado Odorico Monteiro e no Projeto de Lei n o 2.748, de 2015, de autoria
do ex-Deputado Betinho Gomes. A proposição principal até foi aprovada em
dezembro de 2018 nesta CSSF, sugerida nas recomendações do Relatório da
Subcomissão Especial destinada a tratar da Reestruturação da Organização,
Funcionamento e Financiamento do Sistema Único de Saúde – SUS, elaborado
pelo Deputado Paulo Foletto e aprovado pela CSSF em 2015.
Trata-se, pois de uma proposta de um colegiado desta Casa,
que até o momento não havia recebido a devida divulgação e análise. A
referida Subcomissão de 2015 concluiu pela necessidade de se oferecer
incentivos financeiros aos entes federativos que celebram o COAP, para

A criação do COAP por meio de lei objetiva oferecer mais
segurança à pactuação entre os gestores no SUS, por meio de dispositivos que
transformam em determinação legal o referido contrato (criado pelo Decreto n°
7.508, de 2011, mas que não obteve adesão dos gestores do SUS), bem como
o conteúdo do mesmo.

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estimular a adesão dos entes federados.


Pública da Saúde – FCOAP - oferece uma nova fonte de recursos para os
entes federativos que celebrem o COAP. É uma nova maneira de direcionar
recursos no SUS, de forma planejada e pactuada.
Os dois instrumentos objeto do projeto em análise (o COAP e o

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A criação do Fundo de Apoio ao Contrato Organizativo da Ação

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FCOAP) certamente promoverão a regionalização, o detalhamento dos papéis
e responsabilidades de cada ente federado e a vinculação de recursos
suficientes para as pactuações previstas no instrumento.
A importância do desenvolvimento da regionalização no SUS
foi destacada no referido Relatório da SUBSAÚDE-2019. Por exemplo, o
representante do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), o Sr.
René Santos, na audiência realizada em 15/08/2019, indicou que, atualmente,
é central a questão da regionalização e defendeu um novo pacto tributário e
sanitário de responsabilidade entre os entes federados, com clareza para a
sociedade sobre os resultados almejados. Outra representante do CONASS,
Lourdes Almeida, observou em 10/09/2019, que a regionalização tem sido a
resposta mais eficaz para reduzir a fragmentação dos sistemas de saúde, com
vistas à ampliação do acesso e da resolutividade das ações e serviços de
saúde.
Em

12/09/2019,

numa

audiência

específica

sobre

“Regionalização e Consórcios Públicos de Saúde”, o Sr. Renê Santos observou
que a regionalização contribuiu para um resgate do papel dos Estados no SUS.
A própria edição da Portaria 4279/10, que aborda as redes de atenção à saúde,
também reforçou a necessidade de regionalização. Também destacou que a
discussão da regionalização precisa considerar o modelo de atenção à saúde,
está sendo gasto pelos três níveis da federação na média complexidade (por
vezes pulverizados e não reconhecidos pelo sistema), para aumentar a
eficiência.
O representante

do

Conselho

Nacional

de Secretarias

Municipais de Saúde (CONASEMS), o Sr. Nilo Bretas, salientou em
22/08/2019, que a regionalização é a única forma de garantir acesso e
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vinculado à atenção primária, e o conhecimento do volume de recursos que


dificultam a elaboração de planos regionais.
A representante do Ministério da Saúde, a Sra. Ana Lucia
Gurguel, reiterou em 12/09/2019 que avanços no acesso quantitativo e
qualitativo no SUS envolve a discussão da cooperação entre os entes

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integralidade, embora tenha observado que questões na esfera política

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federados, a regionalização, a formação de redes de atenção e o território
sanitário.
O relatório da SUBSAÚDE-2019, ao debater a situação da
atenção de média e alta complexidade (MAC) registrou que:
“com a média e alta complexidade ambulatorial e
hospitalar a regionalização acaba tendo papel fundamental para
organização da oferta existente. Não existe outro caminho mais adequado
para otimizar os serviços e melhorar o acesso da população. Desta forma,
em todos os debates saltam aos olhos a necessidade de cumprimento
deste princípio e o fomento de ações que contribuam para a efetivação da
regionalização da saúde, em especial na temática da média e alta
complexidade hospitalar e ambulatorial.”

Na seção de “Considerações e Conclusões” o relatório da
SUBSAÚDE-2019 concluiu que:
“A regionalização é central e seu desenvolvimento é relevante
para garantir acesso e integralidade no sistema, ainda que
problemas na esfera política dificultem a elaboração de planos
regionais. A regionalização tem sido a resposta mais eficaz
para reduzir a fragmentação dos sistemas de saúde, com
vistas à ampliação do acesso e da resolutividade das ações e
serviços de saúde.”

Entre as recomendações ao Ministério da Saúde, o relatório da
SUS, bem como a ampliação da regionalização, com destaque para a atenção
primária e para a MAC.
Ficou evidente, assim, o destaque que a SUBSAÚDE-2019 deu
à regionalização, que é foco deste Projeto.

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SUBSAÚDE-2019 incluiu a promoção do planejamento regional integrado no


destacou informações de Relatório Quadrimestral de Prestação de Contas

*CD213016047700*

(RQPC) do Ministério da Saúde, segundo o qual a formalização do COAP:

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No que se refere ao COAP, o relatório da SUBSAÚDE-2019

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Grosso do Sul, e atingiu 6% de regiões de saúde.
Em 2016, as Comissões Intergestores Bipartite ‐ CIB
desses estados decidiram pela sua não renovação, em virtude de
questões referentes à necessidade de revisão do instrumento e de seu

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“logrou êxito em apenas dois estados: Ceará e Mato

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fluxo.
O tema foi levado ao conhecimento do plenário da
Comissão Intergestores Tripartite (CIT), como também foi avaliado pela
Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde (CONJUR/MS). Esta
esclareceu que a adesão ao COAP pelos entes federativos não é
obrigatória, visto ter sido regulamentado por Decreto, sendo que
somente Lei poderia estabelecer este tipo de obrigação.
Diante disso, por meio da Resolução CIT nº 03/2016, foi
instituído um subgrupo de trabalho vinculado ao Grupo de Trabalho de
Gestão da CIT, com a participação de representantes do Ministério da
Saúde (MS), do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e
do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems),
com o objetivo de revisar o Decreto 7.508/11 e apresentar uma nova
proposta, o que resultou na pactuação de resoluções que estabelecem
diretrizes para os processos de regionalização e planejamento regional do
SUS, contribuindo para a organização da Rede de Atenção à Saúde
(RAS), quais sejam: Resolução CIT nº 10/2016, onde ficou estabelecido
que novos serviços de saúde que demandem aporte financeiro por parte
dos demais entes federados deverão ser acordados previamente entre
todos os entes envolvidos em processo de planejamento integrado; e
Resoluções CIT nº 23/2017 e nº 37/2018 que instituem critérios para a
criação de Macrorregiões de Saúde, observando a sustentabilidade da alta
complexidade e mínimo populacional, bem como definem que o
estado em articulação com os municípios e participação da União, cujo
produto comporá o Plano Regional, pactuado na CIB e cuja consolidação
será parte do Plano Estadual de Saúde. Ainda em 2018, por ocasião da
revisão do PPA, foi proposta e aceita a redução da Meta, de 60% para
8,8% de COAP implantados, tendo em vista a impossibilidade de
exclusão da meta em questão.
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Planejamento Regional Integrado (PRI) será instituído e coordenado pelo


PRL n.2

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subgrupo de trabalho acima referido, no primeiro quadrimestre de 2019,
sendo formulada Resolução Tripartite que resgata o conceito original do
COAP, qual seja: “acordo de colaboração entre entes federativos com a
finalidade de organizar e integrar as ações e serviços de saúde na rede
regionalizada e hierarquizada, com definição de responsabilidades,

PRL n.2

Em sequência ao debate, foi retomada a agenda do

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indicadores e metas de saúde”.
Nesse sentido, a elaboração do COAP deve observar as
resoluções CIT que tratam da regionalização e do planejamento regional
integrado (Resoluções CIT nº 23/2017 e nº 37/2018), sendo o acordo de
colaboração formalizado no Plano Regional. Assim, espera‐se que o
movimento de planejamento regional, previsto para ocorrer ao longo de
2019, possa dar cumprimento à meta ora analisada. Cabe ainda destacar
a revogação da Resolução CIT nº 3/2012, que estabelecia regras e fluxos
para o COAP, as quais, segundo argumentos apresentados pelos estados
que celebraram esse instrumento, inviabilizavam seu seguimento nesse
formato.”

Dirigindo as atenções para os dispositivos do Projeto de Lei nº
1.374, de 2019, destaco aqueles que buscam: a) transformar em determinação
legal o próprio COAP; b) estabelecer que a União poderá executar ações e
serviços de saúde supletivamente (situação que ocorre na prática, mas ainda
não está prevista na Lei 8080/1990), em cooperação com Estados e
Municípios; c) valorizar o caráter voluntário da adesão ao COAP (quem não
aderisse continuaria a receber as transferências como ocorrem atualmente,
mas quem aderisse teria maior flexibilização para gerenciar os recursos e
acesso ao FCOAP), em que o foco seria as vantagens para a gestão; d)
considerar, na repartição de recursos, a capacidade financeira dos Municípios,
o tamanho da população e a estrutura e demanda de saúde; e) que as metas
do COAP acompanhem a periodicidade dos planos plurianuais; e d) incluir a
participação do Ministério Público e de órgãos de controle na pactuação.

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A SUBSAÚDE-2019 observou que o setor saúde está
modificando previsão de Decreto (no caso, o COAP) por meio de Resoluções
da CIT, o que se configura numa inversão na hierarquia de normas. O
Projeto de Lei n° 1.374, de 2019, certamente fortalecerá a segurança jurídica
nas pactuações entre os entes federados.


para: a) compensação para Municípios que executarem ações e serviços
públicos de saúde para residentes em outros Municípios (a exemplo dos
tratamentos fora do domicílio), b) atendimento de demandas de judicialização
não previstas na programação regular, c) financiar carreira na atenção básica

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O FCOAP prevê a destinação de recursos adicionais voltados

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em região de vazio assistencial, para fortalecer a Estratégia Saúde da Família.
Os méritos dessa proposição são claros e apenas apresento
duas emendas que julgo necessárias para aprimorá-la. A primeira corrige um
engano no art. 2º da proposição em que há referência a um parágrafo
inexistente no art. 35 da Lei n° 8080, de 1990.
A segunda emenda exclui a menção de que o FCOAP possa
ser destinado a atender demandas de judicialização, justamente para evitar
que

o

objeto

de

cuidadoso

planejamento

e

pactuação

tenha

sua

implementação dificultada, pela retirada súbita de recursos. Ao invés, foi
acrescentada a destinação para o fortalecimento de ações e serviços de saúde
da atenção primária e da média e alta complexidade ambulatorial.
Tal previsão alinha-se, por exemplo com a atual estratégia do
Ministério da Saúde de fortalecer a atenção primária. A previsão da
possibilidade de uso dos recursos da FCOAP na MAC ambulatorial, permitirá
um avanço futuro também nesta área.
Diante do exposto, e observando que essa proposição consiste
numa relevante contribuição do Legislativo para aprimorar o SUS, propiciando
um meio concreto de fortalecer a regionalização, voto pela aprovação do
Projeto de Lei n° 1.374, de 2019, com as modificações das duas emendas que

Sala da Comissão, em

de

de 2021.

Deputada CARMEN ZANOTTO
Relatora
2019-24031

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apresento em anexo.


PROJETO DE LEI Nº 1.374, DE 2019

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COMISSÃO DE SEGURIDADE SOCIAL E FAMÍLIA

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Altera a Lei nº 8.080, de 19 de
setembro de 1990, para instituir o Contrato
Organizativo da Ação Pública da Saúde COAP - como instrumento para pactuação
de responsabilidades entre entes federados,
no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS
- e dá outras providências.

EMENDA Nº 01

Dê-se ao art. 2º do projeto a seguinte redação:
"Art. 2º O Capítulo III, do Título II, da Lei n o 8.080, de 19 de
setembro de 1990, passa a vigorar acrescido dos seguintes
arts. 14-C, 14-D, 14-E, 14-F e 14-G:
........................................................................................
........................................................................................
........................................................................................
Art. 14-G As infrações às determinações dos arts. 14-C, 14-D,
14-E, 14-F desta Lei serão punidas segundo o Decreto-Lei n o
2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), a Lei no
1.079, de 10 de abril de 1950, o Decreto-Lei n o 201, de 27 de
fevereiro de 1967, a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, e
demais normas da legislação pertinente."

de

de 2021.

Deputada CARMEN ZANOTTO
Relatora

2019-19261

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Sala da Comissão, em


PROJETO DE LEI Nº 1.374, DE 2019

PRL n.2

COMISSÃO DE SEGURIDADE SOCIAL E FAMÍLIA

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Altera a Lei nº 8.080, de 19 de
setembro de 1990, para instituir o Contrato
Organizativo da Ação Pública da Saúde COAP - como instrumento para pactuação
de responsabilidades entre entes federados,
no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS
- e dá outras providências.

EMENDA Nº 02

Dê-se aos incisos II e III do art. 7º do projeto, a seguinte
redação:
"Art 7º ...........................................................................
II – fortalecimento de ações e serviços de saúde da atenção
primária e da média e alta complexidade ambulatorial;
III – contratação de profissionais da saúde para atuar na
atenção primária, em região de vazio assistencial, identificada
em Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde."

de

de 2021.

Deputada CARMEN ZANOTTO
Relatora

2019-19261

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Sala da Comissão, em