CÂMARA DOS DEPUTADOS
DEPUTADO FEDERAL JOÃO CAMPOS

Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à
Constituição nº 6-A, de 2019, do Poder Executivo, que "modifica o sistema de
previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias, e
dá outras providências" - PEC006/2019.

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 06, DE 2019.

Para suprimir os artigos 13, 14 e 15 da
PEC 6/2019 (alíquotas progressivas e
extraordinárias).

EMENDA SUPRESSIVA

Art. 1º. Suprimam-se do texto da PEC 6/219 os parágrafos 1º-C e 1º-D
acrescidos ao art. 149 da Constituição.
Art. 2º. Suprima-se do texto da PEC 6/2019 o seu art. 13.
Art. 3º. Suprima-se do texto da PEC 6/2019 o seu art. 14.
Art. 4º. Suprima-se do texto da PEC 6/2019 o seu art. 15.
Art. 5º. Suprima-se do texto da PEC 6/2019 a expressão “podendo ser
adotadas alíquotas progressivas ou escalonadas, de acordo com o valor do
salário de contribuição” do inciso II do art. 195 da Constituição, na redação
proposta.
JUSTIFICATIVA

Para o financiamento dos denominados Regimes Próprios de
Previdência Social – RPPS – previstos no art. 40 da Constituição, desde a
redação conferida pela EC 20, de 1998, há previsão de que os agentes
públicos que deles participam contribuam com parte de seus rendimentos
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decorrentes do exercício do cargo público, dentro do caráter contributivo e
solidário que possui o modelo adotado, de repartição simples.

Assim é que a partir da promulgação da Emenda Constitucional 20/98
–

que

modificou

profundamente

o

sistema

previdenciário

brasileiro,

introduzindo mudanças estruturais na previdência dos magistrados, membros
do Ministério Público e demais servidores da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios –, “consolidou-se um novo modelo previdenciário com ênfase no
caráter contributivo e na necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial”, como
bem define o Parecer da PGR nos autos do Recurso Extraordinário com
Agravo 875.958/GO, que versa sobre a matéria.

Em que pese tal consideração, é certo que os agentes públicos
federais contribuem sobre seus rendimentos desde antes mesmo da
promulgação da Constituição de 1988 e da referida Emenda Constitucional 20,
de 1998.

Assim é que, quando da promulgação da Carta vigente, incidia a
alíquota de 6% sobre os vencimentos (Decreto nº 90.817/1985).

Com o advento do Regime Jurídico Único dos Servidores Civis da
União, Autarquias e Fundações Públicas Federais - RJU (Lei 8.112/90), por
meio do art. 249 do referido diploma, houve manutenção das mesmas regras
do Decreto nº 90.817/1985 até a edição da lei prevista no §1º do art. 231 do
RJU.

Na sequência cronológica, houve uma tentativa pelo art. 9º da Lei nº
8.162/91, de regulamentar o §1º do art. 231 da Lei nº 8.112/90. Entretanto, o
referido artigo foi julgado inconstitucional pelo STF (ADI 790).

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A regulamentação veio apenas com a Lei 8.688/93, que estabeleceu
alíquotas de 9 a 12 pontos percentuais, voltando a ser fixada alíquota única, de
11%, por força da Medida Provisória Nº 1.482-38, de 11 de julho de 1997, e
reedições subseqüentes até ser convertida na Lei nº 9.630/98 – arts. 1º e 3º,
que manteve a alíquota única, o mesmo acontecendo com a Lei nº
10.887/2004, vigente até a presente data.

Já a incidência da contribuição previdenciária sobre os proventos de
servidores inativos e pensionistas está ora prevista no art. 4º da Emenda
Constitucional nº 41/2003.

Mais recentemente, a Lei nº 12.618/2013 fixou, para os agentes
públicos federais que ingressaram em cargo público após a instituição dos
planos de benefícios do FUNPRESPEXE ou FUNPRESP-JUD, conforme o
caso, ou os que migrarem para este novo sistema mesmo tendo ingressado
em data anterior, a mesma alíquota de contribuição; porém os agentes
públicos federais com remuneração superior ao limite máximo estabelecido
para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social passam a ter como
base de cálculo o “valor teto” do RGPS e não mais a remuneração integral.

Este o panorama quanto às contribuições hoje incidentes sobre
remunerações e proventos de aposentadorias e pensões no RPPS da União.

Pois bem.

No texto da PEC 6/2019 nota-se a tentativa de alteração do modelo de
tributação vigente para custeio dos RPPS, com ênfase no financiamento em
maior escala por parte de seus segurados (no caso, os agentes públicos) e
beneficiários (aposentados e pensionistas), reduzindo-se em proporção direta,
por conseguinte, a participação no custeio dos recursos decorrentes da
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arrecadação tributária (do Tesouro Nacional, no caso do Regime dos agentes
públicos da União).

Propõe-se, em breve síntese, como se extrai da Exposição de Motivos
da PEC:
(1)

a

extraordinárias,

fixação

de

cobradas

dos

contribuições

ordinárias

e

servidores

públicos,

dos

aposentados e dos pensionistas, em benefício destes, para o
custeio do regime próprio de previdência social de que trata o art.
40 (nova redação proposta para o § 1º do art. 149 da CF/88);
(2)

a

contribuição

ordinária

poderá

ter

alíquotas

progressivas ou escalonadas, de acordo com o valor da base de
contribuição ou do benefício recebido (§ 1º-A do art. 149, com
idêntica previsão para o RGPS no texto do art. 195, II proposto);
(3)

A

contribuição

extraordinária

dos

servidores

públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas observará
os seguintes critérios:
I

- dependerá da comprovação da existência de

déficit atuarial e será estabelecida exclusivamente para promover
seu equacionamento, por prazo determinado, e em conjunto com
outras medidas para equacionamento do déficit, observado o
disposto no inciso III do § 1º do art. 40; e
II

- poderá ter alíquotas diferenciadas com base nos

seguintes critérios, sem prejuízo de outros que venham a ser
definidos pela lei complementar de que trata o § 1º do art. 40:
a) a condição de servidor público ativo, aposentado ou
pensionista;
b) o histórico contributivo ao regime próprio de
previdência social;
c) a regra de cálculo do benefício de aposentadoria ou
de pensão implementado; e
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d) o valor da base de contribuição ou do benefício
recebido.
(4)

Excepcionalmente, poderá ser autorizado, nos

termos da lei complementar de que trata o § 1º do art. 40 e
conforme os critérios e os parâmetros nela definidos, que lei do
ente federativo amplie a base das contribuições extraordinárias
dos aposentados e dos pensionistas, por período determinado e
para fins de equacionamento do déficit atuarial de seu regime
próprio de previdência social, de forma a alcançar o valor dos
proventos de aposentadoria e de pensões que superem um
salário-mínimo.

Na Exposição de Motivos que foi encaminhada ao Congresso
Nacional, o Poder Executivo assim justifica tais medidas:

102. Os

parâmetros

que orientarão o modelo

de

financiamento dos regimes próprios visando conferir maior
efetividade à consecução do seu equilíbrio financeiro e atuarial
estão assentados sobre a ampliação da base de financiamento
do RPPS, com maior participação dos segurados e pensionistas
no financiamento do regime próprio e a necessidade de
equacionamento dos déficits apresentados por esses regimes,
com os recursos das contribuições dos segurados, pensionistas,
do ente federativo e demais receitas, bens e direitos a serem
vinculados ao plano.

103. Propõe-se, então, dentre as medidas de ampliação
do financiamento previdenciário, a elevação da contribuição
ordinária dos servidores ao RPPS da União para 14% (quatorze
por cento), assegurando-se, porém, por meio de redução e
ampliação desse percentual, a progressividade das alíquotas
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impostas, medida que promove a necessária equidade no que se
refere à contribuição previdenciária, impondo-se maior esforço
financeiro àqueles com maior disponibilidade de renda. Os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão observar, no
mínimo, essa alíquota de 14% para seus servidores e cumprir
condições para aplicação da redução de percentuais.

104. No caso dos RPPS que apresentem déficit atuarial,
a proposta veicula norma que prevê a possibilidade de instituição
temporária de contribuição extraordinária a ser imposta ao ente
federativo e aos segurados e pensionistas do regime próprio com
vistas ao equacionamento daquele desequilíbrio, contribuição
cujas

alíquotas

poderão

ser

diferenciadas

atendendo-se

determinadas especificidades relativas ao contribuinte, regra que
também promove maior justiça na distribuição do ônus no
financiamento do déficit previdenciário. Possibilita-se também
que, excepcionalmente, a contribuição dos aposentados e
pensionistas incida sobre o valor excedente ao salário mínimo.

105. A participação dos segurados e pensionistas no
equacionamento de déficit é uma fórmula técnico-atuarial
geralmente adotada no caso de plano de benefício definido,
incluindo no esforço de reequilíbrio do sistema, o próprio servidor
público e seu dependente que participará também das decisões
relativas à condução do regime.

Vejamos, doravante, se tais propostas se sustentam sob a ica da
constitucionalidade e, uma vez superada esta, em termos de verdadeiro
impacto positivo no equilíbrio financeiro e atuarial dos Regimes Próprios.

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QUESTÃO PRELIMINAR 1: O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE NO
SISTEMA

PREVIDENCIÁRIO

DE

REPARTIÇÃO:

PARTIDA

E

CONTRAPARTIDA
Contribuições sociais de intervenção no domínio econômico são
espécies tributárias, indene de dúvidas, especialmente em razão do
posicionamento pacífico do STF sobre o tema em diversas decisões, décadas
a fio.
Ordena a Constituição, quanto à política de segurança social, que: “a
seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das contribuições
sociais”.

A contribuição para custeio de um regime previdenciário se destaca
das demais contribuições sociais de intervenção no domínio econômico por ter
uma destinação especialíssima: a manutenção dos benefícios já concedidos,
bem como os que serão futuramente deferidos.

Tempos atrás, falava-se em um pacto entre gerações, na medida em
que se tinha a concepção de que uma geração mais jovem, em atividade, era a
responsável pelo custeio da geração mais antiga, já aposentada. Essa ideia,
no entanto, deve ser revista, na medida em que os benefícios previdenciários
não estão atrelados necessariamente à longevidade, mas abrangem outros
riscos sociais, notadamente a aposentadoria por invalidez, que não se dá
obrigatoriamente em idade avançada, e o pensionamento em caso de morte,
que também não está atrelado à velhice.

Desta forma, toda a coletividade é atualmente responsável pelo
financiamento, independentemente da idade dos integrantes, ressalvados, é
claro, aqueles que não possuem rendimentos decorrentes do trabalho para
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contribuir e os que, como pessoas naturais, não possam se beneficiar do
regime de previdência, por não estarem contemplados entre os indivíduos
“segurados”.

O STF tem posição tranquila a esse respeito. A síntese do pensamento
da Suprema Corte se pode ter no brocardo ora transcrito:

“A

existência

de

estrita

vinculação

causal

entre

contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula
segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem
benefício sem contribuição” (ADI 2.010/DF, Rel. Min. Celso de
Mello, DJ 12/4/2002).

Qualquer

regulamentação

com

finalidade

diversa

em

caráter

infraconstitucional soa como atentado a esse postulado.

Lamentavelmente,

porém,

tributos

intitulados

de

contribuições

previdenciárias tem funcionado, de fato, como verdadeiros tributos sobre a
renda, sem que haja a devida contrapartida em matéria de benefícios,
invertendo-se a lógica de um sistema de seguro social, derivado do sistema de
seguro privado, em que alguém contrata a proteção contra riscos específicos
mediante a paga de certa quantia, e somente esta, e quando um infortúnio lhe
acomete, estando este contemplado no contrato, acorre o segurado à
instituição seguradora e obtém a contraprestação, sem nada mais precisar
pagar.

O seguro social não possui contrato, pois decorre de estatuto legal, de
natureza pública, mas nem por essa razão a lógica securitária pode ser
violada, sob pena de se ter evidenciada a total insegurança jurídica,
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prejudicando exatamente aqueles que deveriam ser segurados, e não a
instituição seguradora - no caso, o ente federativo.

QUESTÃO

PRELIMINAR 2:

A

INEXISTÊNCIA

DE

ESTUDOS

DEMONSTRANDO O ENFOQUE FINANCEIRO/ATUARIAL

Nota-se da PEC apresentada a inexistência de dados, estudos,
pareceres ou quaisquer outros documentos que revelem a relação entre as
regras ali propostas e os impactos visando o equilíbrio financeiro e atuarial de
que trata o art. 40 da CF, com a redação conferida pela EC 20. Há mera
citação de cifras e números, sem embasamento algum em estudos técnicos na
área atuarial.

Em manifestação da PGR nos autos de demanda que se presta para
apreciação, pelo STF, em sede de repercussão geral, do tema referente à
validade de lei que estabelece majoração de alíquotas de contribuições para
regimes próprios de Previdência, concluiu o Parquet:

“Lei que não traga estudos dos quais se possa apurar
atendimento ou não aos critérios que observem o equilíbrio
financeiro e atuarial deixa de atender à exigência constitucional
prevista no art. 40, mostrando-se inconstitucional”.

Idêntico vício se observa na PEC 6/2019.
Há indicação de dados financeiros e atuariais, porém isso não basta.
Curial que se tenha a base científica de tais dados, de modo que se dê um
basta definitivo ao discurso vazio de déficit fiscal sem fundamentos verificáveis
cientificamente e criticáveis sob esse mesmo aspecto.
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No Parecer já citado, aponta a PGR que “a majoração das alíquotas da
contribuição previdenciária dos servidores não pode ocorrer com fundamento
em genérica motivação de déficit previdenciário” de tal modo que uma medida
que não traga dados dos quais se possa apurar atendimento ou não aos
padrões que observem o equilíbrio financeiro e atuarial deixa de atender aos
ditames

constitucionalmente

previstos

no

art.

40,

mostrando-se

inconstitucional.

INSTITUIÇÃO DE CONTRIBUIÇÕES “EXTRAORDINÁRIAS”

Uma vez ultrapassado, como não se espera, o conjunto de questões
acima postas, também no mérito a Proposta de Reforma não deve prosperar.

A PEC 6/2019 se refere a um déficit nas contas públicas a fim de
justificar que se institua, em caráter excepcional, contribuições a serem
exigidas de entes federativos, bem como de agentes públicos em atividade,
aposentados e pensionistas. A matéria é encontrada na redação sugerida ao
art. 149 da CF, incluindo-se os seguintes parágrafos:

§ 1º

A União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios instituirão, por meio de lei, observados os parâmetros
estabelecidos na lei complementar a que se refere o § 1º do art.
40, contribuições ordinárias e extraordinárias, cobradas dos
servidores públicos, dos aposentados e dos pensionistas, em
benefício destes, para o custeio do regime próprio de previdência
social de que trata o art. 40.
§ 1º-A A contribuição ordinária dos servidores públicos
ativos, dos aposentados e dos pensionistas observará os
seguintes critérios:
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I

- a contribuição poderá ter alíquotas progressivas ou

escalonadas, de acordo com o valor da base de contribuição ou
do benefício recebido;
II

-

a

contribuição

incidirá,

em

relação

aos

aposentados e aos pensionistas, sobre o valor dos proventos de
aposentadoria e de pensões que superem o limite máximo
estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência
Social; e
III

- a contribuição instituída pelos Estados, pelo

Distrito Federal e pelos Municípios não terá alíquota inferior à
contribuição dos servidores da União, exceto se demonstrado
que o respectivo regime próprio de previdência social não possui
deficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota
não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral
de Previdência Social.
§ 1º-B Para fins do disposto no inciso III do § 1º-A, não
será

considerada

como

ausência

de

deficit

a

mera

implementação de segregação da massa de segurados.
§ 1º-C

A contribuição extraordinária dos servidores

públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas observará
os seguintes critérios:
I

- dependerá da comprovação da existência de

deficit atuarial e será estabelecida exclusivamente para promover
seu equacionamento, por prazo determinado, e em conjunto com
outras medidas para equacionamento do deficit, observado o
disposto no inciso III do § 1º do art. 40; e
II

- poderá ter alíquotas diferenciadas com base nos

seguintes critérios, sem prejuízo de outros que venham a ser
definidos pela lei complementar de que trata o § 1º do art. 40:

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a) a condição de servidor público ativo, aposentado ou
pensionista;
b) o histórico contributivo ao regime próprio de
previdência social;
c) a regra de cálculo do benefício de aposentadoria ou
de pensão implementado; e
d) o valor da base de contribuição ou do benefício
recebido.
§ 1º-D

Excepcionalmente, poderá ser autorizado, nos

termos da lei complementar de que trata o § 1º do art. 40 e
conforme os critérios e os parâmetros nela definidos, que lei do
ente federativo amplie a base das contribuições extraordinárias
dos aposentados e dos pensionistas, por período determinado e
para fins de equacionamento do deficit atuarial de seu regime
próprio de previdência social, de forma a alcançar o valor dos
proventos de aposentadoria e de pensões que superem um
salário-mínimo.

Como se nota, o fundamento para a instituição de uma contribuição
extraordinária se baseia tão somente em uma suposta situação deficitária do
regime (§ 1º-C do art. 149).

Seria, pelo que se nota, prevista “por prazo determinado”, porém nada
indica que não possa ser prorrogado sob a mesma - e injustificada - alegação
de déficit das contas públicas, cuja controvérsia é bastante presente, inclusive
como se nota das conclusões existentes no relatório da CPI realizada pela
CDH no Senado Federal no ano de 2017 - e aprovado por unanimidade. Lá
esta cristalina a afirmação de haver inconsistência de dados e de informações

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anunciadas pelo Poder Executivo, que desenham um futuro aterrorizante e
totalmente inverossímil.1

Todavia, ainda que supostamente se confirmasse cientificamente tal
déficit, não se tem como creditar a sua existência às pessoas que cumpriram
os requisitos previstos na ordem jurídica para o acesso a créditos de natureza
alimentar, como o são os vencimentos, remunerações, subsídios e proventos
de aposentadoria e pensão, senão à péssima gestão dos recursos públicos
dos entes da Federação, cuja responsabilidade é de ser cobrada,
ordinariamente, dos gestores que assim agiram, como exige a Constituição no
seu artigo 37.
Quanto

ao

aspecto

específico

das

contribuições

de

índole

previdenciária, importante frisar que aquelas que são exigidas e vertidas por
segurados (agentes públicos, no caso) de um regime previdenciário (na
hipótese, o RPPS respectivo) não podem ser majoradas apenas com o fito de
cobrir a má gestão financeira do ente federativo – aliás, tratando-se da União,
esta sequer comprova ter vertido sua cota-parte como exige a Constituição e a
legislação pertinente, especialmente as Leis 9.717/98 e 10.887/2004.

Note-se, a esse respeito, o julgado a seguir:
A contribuição de seguridade social não só se qualifica
como modalidade autônoma de tributo (RTJ 143/684), como
também representa espécie tributária essencialmente vinculada
ao financiamento da seguridade social, em função de específica
destinação constitucional. A vigência temporária das alíquotas
progressivas (art. 2º da Lei nº 9.783/99), além de não implicar

1

CPI da Previdência aprova relatório final por unanimidade. Agência Senado. Disponível em

https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2017/10/25/cpi-da-previdencia-aprova-relatorio-finalpor-unanimidade. Acesso em 10 mar. 2019.
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concessão adicional de outras vantagens, benefícios ou serviços
- rompendo, em conseqüência, a necessária vinculação causal
que deve existir entre contribuições e benefícios (RTJ 147/921) constitui expressiva evidência de que se buscou, unicamente,
com a arrecadação desse plus, o aumento da receita da União,
em ordem a viabilizar o pagamento de encargos (despesas de
pessoal) cuja satisfação deve resultar, ordinariamente, da
arrecadação de impostos. Precedente: ADI 2.010-MC/DF, Rel.
Min. CELSO DE MELLO. (ADC 8 MC, Relator(a): Min. CELSO
DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/1999, DJ 04-042003)

Incabível, portanto, exigir-se contribuições para cobrir déficit, nem
ordinariamente, tampouco “extraordinariamente”, de servidores que já
contribuem há décadas para o custeio do Regime de Previdência próprio, e
pior ainda, de pessoas aposentadas, que já contribuíram e não deveriam mais
contribuir, pois já são beneficiários, como é mandatório no art. 195 da CF/88,
no que se refere ao Regime Geral.

Mais grave ainda, propõe-se exigir tal aporte “extra” de pensionistas,
como no caso de pessoas com menos de 18 anos e inválidos, que sequer são
ou foram servidores públicos, e que apenas se vinculam ao Regime na
condição de dependentes – filhos, enteados ou tutelados por servidores
falecidos, ou seja, presumidamente pessoas que viviam às expensas do
servidor, mas não tem responsabilidade alguma pelo custeio do sistema.

Não bastasse isso, a depender da forma como venha a ser
regulamentada tal “contribuição extraordinária”, há ainda o risco de se violar o
princípio de Direito Tributário que veda o efeito de confisco, que é visto no

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tópico a seguir, quando se discute a proposta quanto ao aspecto da adoção de
progressividade nas alíquotas.

PROGRESSIVIDADE

DE

ALÍQUOTAS

E

O

EFEITO

CONFISCATÓRIO DE TRIBUTOS

A PEC 6/2019 tenciona, em seu art. 14, caput, alterar a alíquota “geral”
para 14% e ainda, criar novas alíquotas de contribuição dos agentes públicos,
reduzindo alguns percentuais e majorando outros, de modo que alguns
patamares de remuneração ou subsídio chegariam, pela proposta, a ter
acréscimos de cinco ou oito pontos percentuais – somados aos 14%, teríamos
então alíquotas de 19% e 22%, como se nota dos incisos VII e VIII do art. 14
da PEC.

Interessante pontuar, de plano, que para estes patamares de
rendimento, a alíquota do imposto sobre renda e proventos de qualquer
natureza é de 27,5%.
Por amor ao debate, também é oportuno repisar que não há, na PEC,
estudos que demonstrem cientificamente a necessidade de tamanha
majoração, a ponto de ceifar quase 50% do rendimento dos agentes públicos
em tais patamares de remuneração/subsídio.

O tema da progressividade no que tange às alíquotas de contribuições
incidentes sobre ganhos de atividade remunerada não é inédito na doutrina, e
a jurisprudência sobre ele existe em larga escala também.

Cumpre, por primeiro, esclarecer o que vem a ser a limitação prevista
no art. 150, inciso IV, da CRFB/88, ou seja, o que vem a ser a cobrança de
tributo com efeito de confisco. O sempre lembrado mestre tributarista e
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Ministro do STF já falecido, Aliomar Baleeiro, em seu livro clássico transcreve,
a esse respeito, trecho da obra de Montesquieu, “O Espírito das Leis”, no
sentido de que: “Pode-se elevar a carga tributária na proporção da liberdade
dos sujeitos; e há que forçosamente, moderá-la à medida que a servidão
aumenta...” (BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de
tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 572).

Desta forma está em jogo o direito à propriedade, aplicado aos
rendimentos do trabalho de agentes públicos, a quem o Estado deve respeitar
o direito de livre dispor, não lhes impondo tributos com efeito de confisco.

Para Fábio Brun Goldschmidt, confiscar (do latim confiscare) é o ato de
apreender a propriedade em prol do fisco, sem que seja oferecida ao
prejudicado qualquer compensação em contrapartida, pelo que “apresenta o
caráter de penalização resultante da prática de algum ato contrário à lei”
(GOLDSCHMIDT, Fábio Brun. O princípio do nãoconfisco no Direito Tributário.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 46).

Como se trata de princípio, sem que haja um balizamento do que seria,
em termos concretos, um tributo com efeito confiscatório, há que se analisar o
tema caso a caso, razão pela qual Hugo de Brito Machado defende em sua
obra que: “cabe ao Judiciário dizer quando um tributo é confiscatório.”
(MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 21. ed. São Paulo:
Malheiros, 2002, p. 47).

Ocorre que o Judiciário brasileiro, notadamente o Supremo Tribunal
Federal, já teve de apreciar, em diversas oportunidades - inclusive bem
recentes - a invocação do princípio acima descrito, particularmente em se
tratando de contribuições sociais, exigida de agentes públicos, para o custeio
dos Regimes Próprios de Previdência.
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No Judiciário já se suplantou inicial controvérsia a respeito do referido
princípio ser direcionado a um tributo em espécie, ou ao conjunto de tributos
incidentes sobre a pessoa tributada.

A aplicação da vedação do confisco à carga tributária como um todo,
pode ser vista no seguinte trecho da ementa do acórdão da ADI 2.010/DF:

“A identificação do efeito confiscatório deve ser feita em
função da totalidade da carga tributária, mediante verificação da
capacidade de que dispõe o contribuinte – considerando o
montante de sua riqueza (renda capital) – para suportar e sofrer
a incidência de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de
determinado período, à mesma pessoa política que os houver
instituído (a União Federal, no caso), condicionando-se, ainda a
aferição do grau de insuportabilidade econômico-financeira, à
observância, pelo legislador, de padrões de razoabilidade
destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente
praticados pelo Poder Público. Resulta configurado o caráter
confiscatório de determinado tributo, sempre que o efeito
cumulativo – resultante das múltiplas incidências tributárias
estabelecidas

pela

mesma

entidade

estatal

–

afetar,

substancialmente, de maneira irrazoável, o patrimônio e/ou os
rendimentos do contribuinte. ”

Em âmbito doutrinário, tem-se quanto ao histórico de julgados do STF:
“O Supremo Tribunal Federal vem decidindo, porém, que
a progressividade não é, entre nós, um princípio aplicável à
generalidade,

sendo

necessária

autorização

constitucional

expressa para sua aplicação a cada tributo (REs 386.098/MT,
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227.033/SP, 234.105/SP, 225.132/RS e 229.457/SP, entre
outros). Assim, a progressividade só é aplicável nos casos em
que expressamente prevista por regra constitucional específica”
(DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de Direito Tributário. 4 ed.
atual. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 89).

E não foi diverso o entendimento do Pretório Excelso até os dias
hodiernos. De fato, o Supremo Tribunal Federal - STF cristalizou entendimento
diametralmente contrário ao estabelecimento de alíquotas progressivas para
as contribuições previdenciárias de servidores públicos, conforme consta de
trecho da ementa do acórdão na ADI 2.010MC/DF, de relatoria do Ministro
Celso de Mello, de onde se pontua:

“Inexiste espaço de liberdade decisória para o Congresso
Nacional, em tema de progressividade tributária, instituir
alíquotas progressivas em situações não autorizadas pelo texto
da Constituição”.

Em outro precedente, trata-se de frisar a vedação em face do princípio
em comento, por se tratar de manifestação do Poder Constituinte Originário,
estando, portanto, vedado a ser afetado por todo e qualquer processo
legislativo, do que se dessume, também, o processo de emenda à
Constituição:

“a

instituição

de

alíquotas

progressivas

para

a

contribuição previdenciária dos servidores públicos ofende o
princípio da vedação à utilização de qualquer tributo com efeito
de confisco (art. 150, IV, da Constituição). Tal entendimento
estende-se aos Estados e Municípios. 2. Agravo regimental
improvido” (RE 414.915-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie).
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Pelo mesmo fundamento, o STF suspendeu a aplicação de artigos da
MP n. 805/2017 que, entre outras medidas, aumentava de 11% para 14% a
contribuição social devida pelos servidores públicos, incidente sobre a parcela
que ultrapassa o teto das aposentadorias regidas pelo regime geral de
previdência

social (ADI 5.809,

Rel.

Min.

Ricardo

Lewandowski, em

18.12.2017).

O Supremo Tribunal Federal reconheceu, ainda, haver repercussão
geral da questão constitucional acerca deste tema, estabelecendo o tema 933:
“Balizas constitucionais para a majoração de alíquota de contribuição
previdenciária de regime próprio de previdência social”, na medida em que
Estados-membros tem realizado tais majorações sem a prévia identificação de
sua real necessidade. O leading case diz respeito a uma lei complementar do
Estado de Goiás. O respectivo acórdão está assim ementado:

DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PREVIDENCIÁRIO.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI ESTADUAL QUE ELEVA
AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS
SERVIDORES. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
PRESENÇA DE REPERCUSSÃO GERAL.
1.

Constitui questão constitucional saber quais são as

balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre
servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo
do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro
e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade.
2.

Repercussão geral reconhecida.

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O parecer exarado pela PGR na referida demanda foi pela existência
de inconstitucionalidade, propondo o Parquet a fixação da seguinte tese:

“É

inconstitucional

previdenciária

dos

a

servidores

majoração

da

contribuição

públicos

quando

não

são

apresentados estudos que comprovem a observância a critérios
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema. ”

Desta forma, beira a temeridade a PEC 6/2019, na medida em que
busca trazer nova celeuma sobre tema ainda não decidido pelo Supremo
Tribunal, e cuja decisão naturalmente não poderá ser diferente que a que vier
a ser proferida no tema 933 de repercussão geral.

Observe-se que, pelo texto apresentado pelos técnicos do Governo, a
progressividade das alíquotas proposta na PEC eleva a contribuição máxima, o
que somado à tributação sobre a renda (27,5%) chega a quase metade do
valor “bruto” da remuneração ou subsídio do agente público, o que revela
evidente caráter confiscatório e atentado ao direito de propriedade sobre a
renda decorrente do trabalho lícito.

Quanto à possibilidade de instituição de tais alíquotas progressivas por
força de Emenda Constitucional, como é o caso abordado na presente Nota,
também se extrai novamente do corpo da decisão proferida na ADI 2.010MC/DF:

“A

inovação

do

quadro

normativo

resultante

da

promulgação da EC nº 20/98 - que introduziu, na Carta Política, a
regra consubstanciada no art. 195, § 9º (contribuição patronal) -

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parece tornar insuscetível de invocação o precedente firmado na
ADI nº 790-DF”.2

Daí serem iniludíveis as seguintes conclusões:

1.

Não se justifica, sob a ótica constitucional, nem a criação de

contribuições extraordinárias, nem a majoração de alíquotas das contribuições
previdenciárias de agentes públicos sob o argumento de déficit financeiro ou
fiscal, na esteira dos precedentes do STF.
2.

Apenas

com

base

em

dados

financeiros

e

atuariais

cientificamente comprováveis e criticáveis se pode levar a debate a questão do
equilíbrio das contas públicas em matéria previdenciária, o que é desatendido
pela PEC 6/2019 e desmentido pelo relatório final da CPI da Previdência, do
Senado Federal, em 2017.
3.

A tentativa de adoção de contribuição ordinária com alíquotas

progressivas ou escalonadas e mais, com alíquotas que somadas à tributação
sobre a renda chegam à quase metade do rendimento auferido, fere, conforme
pacífica jurisprudência do STF, o princípio da instituição ou majoração de
tributo com efeito de confisco (art. 150, IV, da CF/88), sendo que é vedada a
violação deste princípio até mesmo pelo Poder Constituinte Derivado, por
atentar contra o direito fundamental à propriedade (art. 5º da CF/88).
4.

A proposta de criação de contribuição extraordinária, por seu

turno, viola o princípio contributivo/retributivo dos regimes de previdência
social, na medida em que não gera qualquer outro benefício ou vantagem
àqueles que serão tributados, funcionando, de fato, como um imposto sobre a
renda travestido de contribuição social, ferindo ainda o princípio da isonomia e
da equidade na participação no custeio do sistema, já que se onera pessoas
2

O texto do § 9º do art. 195, inserido pela EC 20/98, previa (até ser alterado pela EC
47/2005):
“As contribuições sociais previstas no inciso I deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo
diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra.”
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que já contribuíram para o RPPS desde antes até da CF/88 e, quanto a
pensionistas (por viuvez ou fillhos menores de 21 anos e inválidos), menor
cabimento há, uma vez que sequer se enquadram como agentes públicos,
mas meros beneficiários, por ricochete, da filiação previdenciária do agente
público falecido, caracterizando mais ainda a mera tributação sobre a renda
travestida de contribuição social, novamente com evidências de efeito
confiscatório.
E, para corrigir esses vícios insuperáveis, apresentamos a presente
emenda supressiva. Para mais, conclamamos os membros da Comissão
Especial a trabalharem pelo acatamento da emenda proposta, bem assim ao
Relator que a acolha em seu relatório final.
Sala das sessões,

de maio de 2019.

JOÃO CAMPOS
Deputado Federal

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Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição
nº 6-A, de 2019, do Poder Executivo, que "modifica o sistema de previdência social,
estabelece regras de transição e disposições transitórias, e dá outras providências" PEC006/2019.
NOME

GABINETE

ASSINATURA

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