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ARTIGO: Vamos “aprimorar” o Bolsa Família?
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ARTIGO: Vamos “aprimorar” o Bolsa Família?
14 junho 2016
Legenda: Foto: Alina Souza / Especial Palácio Piratini
Por Luis Henrique Paiva, ex-secretário nacional do Programa Bolsa Família (2012-2015), pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e do Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O programa Bolsa Família, lançado há quase 13 anos, ainda é motivo de certo debate, mas tornou-se uma unanimidade em diversos círculos. Foi exemplo para 64 países na América Latina, na África e na Ásia, que adotaram programas semelhantes. Foi extensamente avaliado – e se saiu muitíssimo bem.
Por isso, ganhou prêmios e reconhecimento dos organismos internacionais. Tornou-se referência para estudiosos brasileiros e internacionais na área de política social. Não por acaso, recebeu apoio de todos os candidatos relevantes na última eleição presidencial.
É curioso que, em um país com tantas políticas públicas pouco ou mal avaliadas, seja justamente o Bolsa Família a receber tanta atenção. Embora a vasta maioria dos analistas concorde que o programa seja bem avaliado, é frequente que se apresentem propostas para “aprimorá-lo”.
Recentemente, sugeriu-se que a utilização da renda declarada pelo próprio beneficiário – uma característica do programa brasileiro – levaria a erros de focalização, isso é, ao pagamento do benefícios para pessoas que não são pobres.
O ideal, segundo os defensores dessa proposta, seria utilizar o conjunto de informações do Cadastro Único para construir um “escore de pobreza”. Com isso, a fragilidade de usar a renda declarada seria evitada e teríamos resultados muito melhores na focalização.
Essa proposta faz sentido? Aparentemente, sim. A renda declarada pelos potenciais beneficiários é certamente manipulável e não se pode descartar que alguns deles informem renda inferior à que têm.
Usar outras informações do Cadastro Único – tais como idade, escolaridade, composição familiar, o piso da casa e o material de construção – poderia ajudar a filtrar as famílias realmente pobres e até aumentar a renda transferida para elas, já que os não pobres seriam excluídos.
Infelizmente, não basta que uma ideia faça sentido. É preciso ver se ela realmente funciona. Infelizmente, temos poucos motivos para crer que essa ideia seja, de fato, boa.
Primeiramente, o Bolsa Família já é muito bem focalizado. É a transferência de renda mais progressiva – isso é, mais direcionada aos pobres – feita no Brasil. Acompanho sua focalização desde 2005 por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, do IBGE. Ao longo dos anos, o programa permaneceu muito bem focalizado. Mas não apenas isso: seu foco nos mais pobres é igual ou melhor que o encontrado em programas de países que usam os escores de pobreza.
Tomemos o México como exemplo. Esse país usa o escore de pobreza em seu programa PROSPERA, que tem focalização elogiada, mas que não é melhor do que a encontrada no Bolsa Família. É igualmente boa. A verdade é que temos pouco, talvez nada, a ganhar com a adoção desse modelo.
Segundo, escores de pobreza também são manipuláveis e isso está documentado na experiência internacional. A Colômbia adotou um escore de pobreza em 1994 para guiar suas políticas sociais e em 1998, apenas quatro anos depois, já havia uma concentração desproporcional de famílias justamente abaixo da linha de elegibilidade.
Os potenciais beneficiários e mesmos gestores em nível local podem não ser tão inteligentes quanto os economistas que criam escores de pobreza, mas eles aprendem rapidamente.
Terceiro, escores de pobreza falham, porque não captam “choques”. A gestão do Bolsa Família já testou um escore de pobreza. Selecionamos uma amostra de famílias que tinham pouca probabilidade de serem pobres, segundo o escore de pobreza, e pedimos para que os gestores municipais as visitassem. Visitamos pessoalmente algumas delas no Distrito Federal.
Em uma das famílias, a casa era relativamente “grande”, com o piso de cerâmica e a parede rebocada e pintada. A mãe – com boa escolaridade, mas única adulta – estava passando por um tratamento médico e, durante um bom tempo, não teria capacidade de gerar renda. Parece justo excluir essa família? Esse exemplo não foi incomum.
O escore de pobreza “acertou” ao apontar para famílias que não pareciam ser pobres, mas errou, ao não perceber que havia ali famílias passando por uma situação atípica, que não seria resolvida no curto prazo. Tiramos nossa lição.
O Bolsa já é bem focalizado. O custo de buscar uma focalização ainda melhor seria excluir famílias que de fato precisam do programa.
A questão é a seguinte: como o Bolsa Família é tão bem focalizado se usa apenas a renda declarada pelos potenciais beneficiários? É simples: o programa não usa apenas a renda declarada. Ele checa a renda declarada, e o faz de maneira sistemática, usando informações de outros registros administrativos do Governo Federal.
Emprego formal, renda previdenciária, posse de bens registrados etc., temos informações para verificar se a declaração dos cadastrados tem alguma inconsistência. Esses procedimentos foram adotados em 2006 pela gestão do programa e, desde então, têm sido feitos anualmente.
Além disso, a lista dos beneficiários é pública e pode ser consultada no Portal da Transparência ou nas secretarias municipais de Assistência Social. Poucas políticas públicas adotaram esse nível de transparência. Transparência reduz erro. Não é por sorte que o Bolsa Família é bem focalizado.
O Bolsa Família é claro e transparente. Seus potenciais beneficiários entendem suas regras. Seus benefícios não passam pela fórmula matemática de um escore de pobreza que, provavelmente, terminaria sendo discutida na Justiça. Seus resultados são incontestáveis. Ele é barato: custa só 0,5% do PIB e seus beneficiários recebem, em média, R$ 160 por mês, por família.
Estudos mostram que ele não desincentiva o trabalho, não aumenta a fecundidade, melhora indicadores educacionais, reduz a mortalidade infantil e diminui a extrema pobreza. No contexto brasileiro, o Bolsa Família é um aluno quase nota 10.
Deveríamos estar celebrando seu sucesso – e trabalhando para que outras ações do Estado tivessem seu nível de excelência – ao invés de correr o risco de piorar um programa claramente bem avaliado tentando “aprimorá-lo”.
Artigo originalmente publicado no jornal Valor Econômico, em 31 de maio de 2016.