

                       PROJETO DE LEI Nº 289, DE 2021




                                 Institui   o    Manual    de    Operações,
                                 Procedimentos, Instruções de Trabalho, Uso
                                 e Manutenção de Obra Pública no âmbito  da
                                 Administração     Direta,      Autárquica,
                                 Fundacional,  Empresas   Públicas   e   de
                                 Economia Mista  integrantes  do  Poder  do
                                 Estado de São Paulo.


    A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO DECRETA:

    Artigo 1º -  Fica  instituído  o  Manual  de  Operação,  Procedimentos,
Instruções de Trabalho, Uso e Manutenção de Obra de Obra Pública, no  âmbito
da Administração Direta,  Autarquias,  Fundações,  Empresas  Públicas  e  de
Economia Mista integrantes do Poder do Estado de São Paulo.

    Artigo 2º - O Edital de Licitação  de  Obra  Pública  deverá  prever  a
elaboração e a entrega do Manual de que trata  esta  Lei,  no  qual  deverão
constar, no mínimo:

    I - informações técnicas necessárias à orientação de uso, conservação e
manutenção da obra, assim como as operações de  instalações  e  equipamentos
destinados a criar condições adequadas de uso da obra;

    II  -  conjunto  de  ações  periódicas  preventivas   e/ou   corretivas
necessárias  e  apropriadas  à  conservação  da  obra  ou  instalação,   que
minimizam os riscos de interrupção não planejada,  incidência  de  falhas  e
degradação prematura, a fim de atender às necessidades de operação do bem  e
garantia da segurança de seus usuários durante a vida útil do projeto; e

    III - processo de controle de qualidade, com certificação e  auditoria,
com o objetivo de assegurar que a Obra seja projetada, construída,  testada,
operada e mantida, de acordo com o interesse público, as normas  vigentes  e
as boas práticas de mercado.

    Artigo 3º - A construção de  nova  Obra  Pública  fica  condicionada  à
execução das manutenções periódicas previstas  no  referido  Manual  de  que
trata esta Lei, de observância obrigatória para obras contratadas  por  meio
de Edital Público lançado a partir da data de publicação desta Lei.

    § 1º - Fica excetuada do disposto no caput, a  execução  das  seguintes
obras:

    I -  de  reconstrução  de  bem  ou  equipamento  público,  em  face  de
destruição causada por acidente ou intempérie;

    II - para a qual tenha concorrido recurso público da União; e

    III - prevista em Parceria Público-Privada.

    § 2º - A inexecução das rotinas de manutenção por parte de um Poder  do
Estado ou de órgão com autonomia administrativa  e  financeira  prevista  na
Constituição do Estado, não impedirá a realização de obra diversa por  outro
Poder ou Órgão Estadual.

    Artigo 4º - Os Poderes e Órgãos Estaduais publicarão,  anualmente,  nos
respectivos portais de transparência:

    I - até 31 de Dezembro:  as  manutenções  programadas  para  o  próximo
exercício; e

    II -  até  31  de  Janeiro:  as  manutenções  realizadas  no  exercício
anterior.

    Parágrafo único. A fiscalização  da  disposição  do  caput  caberá  aos
órgãos de controle, a exemplo do Ministério Público, Tribunal de  Contas  do
Estado e Assembleia Legislativa.

    Artigo 5º - Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.




                                JUSTIFICATIVA




    1. O presente Projeto de Lei tem como  objetivo  de  disponibilizar  ao
Poder Público orientações sobre a manutenção  preventiva  e  conservação  de
obras concluídas,  a  fim  de  evitar  problemas  futuros  com  a  falta  de
manutenção.

    2. A falta de políticas e estratégias voltadas para  a  manutenção  das
obras públicas está se transformando em um grande  problema  para  o  Estado
pelo  abrangente  espectro  das  suas  repercussões,   que   vão   desde   a
interferência no funcionamento da cadeia produtiva até ao risco  imediato  à
integridade física dos cidadãos.

    3. Ocorre que, a cultura dominante nos órgãos responsáveis pelas  obras
públicas de infraestrutura,  em  todos  os  níveis  (Municipal,  Estadual  e
Federal), faz com que sejam priorizadas apenas  as  ações  voltadas  para  a
execução, não havendo maiores preocupações com as  questões  relacionadas  à
manutenção, em especial a preventiva.

    4. A manutenção corretiva por sua vez,  na  maioria  dos  casos,  só  é
realizada quando a obra já está atingindo (ou  já  atingiu),  o  seu  estado
limite de utilização.

    5. Não é difícil demonstrar que quanto maior  a  demora  em  iniciar  o
processo de manutenção de uma obra, maiores e mais onerosos também serão  os
reparos necessários para que ela tenha  as  suas  condições  ideais  de  uso
restabelecidas.

    6. O Projeto de Lei prevê um conjunto de informações e  orientações  de
observância obrigatória que constarão no referido Manual  para  novas  obras
contratadas  por  meio  de  edital  público,  como  também,  prevê   algumas
excepcionalidades:

    (I) para permitir a realização de nova obra, mesmo que haja manutenções
pendentes, quando destinada a reconstruir equipamento público destruído  por
acidente e intempérie (a exemplo de pontes levadas por enxurradas);

    (II) para  obras  a  que  tenham  sido  destinados  recursos  da  União
(evitando que sejam realocados para outros Estados da Federação); e

    (III) para obras previstas em Parcerias Público-Privadas (com o intuito
de evitar que se frustre a sua realização).

    7. No entanto, a matéria envolvida, infere-se que a  medida  em  escopo
terá repercussão direita nas licitações e  nos  contratos  da  administração
pública no âmbito do  Estado  de  São  Paulo,  os  quais  deverão  prever  a
elaboração de um manual com  entrega  concomitante  à  inauguração  da  obra
pública.

    8. Importante registrar que a União  dispõe  de  competência  privativa
para legislar sobre tais assuntos, conforme preconiza o  artigo  22,  inciso
XXVII, da Constituição Federal, nos seguintes termos:

    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

    (...)

    XXVII  -  normas  gerais  de  licitação  e  contratação,  em  todas  as
modalidades,  para  as  administrações  públicas  diretas,   autárquicas   e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,  obedecido  o
disposto no art. 37, XXI, e  para  as  empresas  públicas  e  sociedades  de
economia mista, nos termos do art.  173,  §  1º,  III;  (Redação  dada  pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998).”

    (Grifamos)

    9. O fato de a Constituição definir como competência privativa da União
legislar  certas  matérias,  in  casu,  normas   gerais   de   Licitação   e
Contratação, permitiu aos Estados  legislarem  (não  concorrentemente,  mas)
suplementarmente, conforme §2º do artigo 24 da Constituição:

    “§ 2º - A competência da União para legislar sobre  normas  gerais  não
exclui a competência suplementar dos Estados.”

    10. Assim,  destaca-se  que  não  foi  atribuída  à  União  competência
exclusiva  para  legislar  sobre  todo  e  qualquer  aspecto  relacionado  à
licitação, mas apenas sobre a fixação de normas gerais.

    11. Com isso, o STF já assentou  o  entendimento  de  que  assiste  aos
Estados  competência   suplementar   para   legislar   sobre   licitação   e
contratação, no caso da Lei Federal nº 8.666/93, desde  que  respeitadas  às
normas gerais estabelecidas pela União.

    12. O artigo 173, § 1º, inciso III, por sua vez,  institui  que  a  Lei
disporá sobre a Licitação para Empresas Públicas, a  Sociedade  de  Economia
Mista  e  suas  subsidiárias,  observando  os  princípios  da  administração
pública.

    13. Antes da edição da Lei Federal nº 13.303/16,  que  dispôs  sobre  o
Estatuto jurídico da Empresa Pública, da Sociedade de Economia  Mista  e  de
suas subsidiárias, no âmbito de todos os  entes  da  federação,  entendia-se
que a legislação mencionada no  artigo  173,  §  1º,  III,  da  Constituição
Federal seria destinada somente às exploradores da atividade econômica.

    14. No entanto, a Lei 13.303/16, dispôs  sobre  a  Licitação  de  forma
abrangente,  incluindo  as  exploradoras  da  atividade   econômica   e   as
prestadoras de serviços públicos.

    15. Antes da edição da Lei Federal, entendia-se que as exploradoras  da
atividade econômica deveria seguir a Lei nº 8.666/93 quanto à Licitação  não
inviabilizasse seus fins, isto é, deviam licitar  para  sua  atividade-meio,
mas não se exigia a licitação para sua atividade-fim.

    16. Considerando que os termos delineados pela proposição  resume-se  à
criação e implantação de Manual de Operações, Procedimentos,  Instruções  de
Trabalho, Uso e Manutenção de Obra Pública,  no  âmbito  do  Estado  de  São
Paulo, logo, a mesma não esbarra  no  mencionado  óbice  constitucional,  na
medida em que se trata especificamente de contratos de Obras Públicas,  pelo
que, não importa em alteração ou violação dos princípios gerais  norteadores
do gênero contrato administrativo, ou seja, não apresenta  incompatibilidade
com a disciplina da citada Legislação Nacional de regência da matéria.

    17. A Lei de Geral de  Licitações  omite-se  quanto  à  necessidade  de
adequada manutenção das obras. Em razão disso, são raros os casos em  que  a
administração pública conduz um programa sério e consistente de  inspeção  e
acompanhamento das condições de funcionalidade e segurança das  construções,
sejam elas edificações, pavimentos e  galerias  de  águas  pluviais,  apenas
para citar uns poucos exemplos.

    18. De modo a exemplificar a presente proposta, a partir  do  incidente
do viaduto da Marginal Pinheiro que cedeu, em 2018, o Ministério Público  de
São Paulo moveu uma ação civil pública para multar a Prefeitura  da  Capital
por não ter feito a manutenção de pontos e viadutos da cidade.

    19. Por fim,  sabemos  que  os  custos  de  uma  manutenção  corretiva,
geralmente emergencial e frequentemente  realizada  sob  forte  opressão  da
opinião pública,  superam  muito  os  custos  de  intervenções  preventivas.
Contudo, poucas são as iniciativas destinadas a dotar pela Administração  de
instrumentos necessários para antecipar eventuais problemas  decorrentes  do
desgaste natural ou  prematuro  das  construções.  Logo,  a  previsibilidade
decorrente da medida proposta tem  potencial,  sobretudo,  para  melhorar  a
qualidade do gasto público.

    20. Diante da importância do  tema,  contamos  com  a  contribuição  de
nossos Pares na discussão e no aprimoramento deste Projeto de Lei  que,  sem
dúvida, contribuirá para aprimorar a funcionalidade e a Segurança das  Obras
Públicas.




    Sala das Sessões, em 7/5/2021.

    a) Castello Branco – PSL