


                        REQUERIMENTO Nº 289, DE 2019


Requeremos, nos termos do § 2º do artigo 13 da Constituição do Estado  e  do
artigo 34 e seguintes do Regimento Interno, a constituição de  uma  Comissão
Parlamentar de Inquérito, composta por 9 (nove) Deputados, com a  finalidade
de, no prazo de  120  (cento  e  vinte)  dias,  apurar  irregularidades  nos
contratos de quarteirização praticados nos convênios,  parcerias,  contratos
de gestão e outros ajustes firmados pelo Governo do Estado de São Paulo  com
o terceiro setor.

                                JUSTIFICATIVA


      Durante  os  trabalhos  da  Comissão  Parlamentar  de  Inquérito   das
Organizações Sociais da Saúde que funcionou  na  Assembleia  Legislativa  de
São Paulo entre 05 de abril e 12 de setembro de 2018  foi  apurado  diversas
irregularidades praticadas no âmbito  dos  contratos  de  gestão  celebrados
pela Secretaria de Saúde.

      O Tribunal de Contas do  Estado  de  São  Paulo,  na  oportunidade  do
comparecimento do então presidente, conselheiro Dr.  Renato  Martins  Costa,
apresentou as principais ocorrências detectadas pela fiscalização  do  TCESP
quando  da  análise  destes  contratos,  entre  elas  a  quarteirização   da
atividades-fim,  agravada  por  sub-contratações  efetuadas  pelas  empresas
contratadas; a contratação de empresa para prestar  serviços  de  assessoria
de imprensa com vistas à propaganda e promoção institucional da  organização
social; a contratação de empresas pertencentes a parentes de  dirigentes  da
organização social, sem a realização de processo  de  seleção;  contrato  de
prestação de serviços de gestão, qualificação,  treinamento,  supervisão  de
equipe médico profissional,  combinado  com  plantões;  despesas  impróprias
referentes  a  serviços  contratados  que  não  faziam  parte   do   objeto,
caracterizando desvio de finalidade; realização  de  pagamento  com  despesa
denominada apoio técnico administrativo, tratando-se na verdade de  taxa  de
administração.

      Estes apontamentos chamaram  atenção  da  CPI  para  os  contratos  de
quarteirização dos serviços praticados pelas Organizações Sociais de  Saúde,
cujo trecho do relatório final  da CPI que cuida deste  assunto  específico,
transcrevemos:

              “Subcontratações das Atividades Meio e Fim
             Como  vimos,   a   Corte   de   Contas   Estadual   aponta   a
             “quarteirização” de atividades-fim da entidade gerenciada e as
             sub-contratações efetuadas pelas empresas contratadas entre as
             irregularidades  que  ocorrem  nos  contratos  de  gestão.   A
             Coordenadoria  de  Apoio  Operacional  do  Ministério  Público
             Estadual editou documento intitulado “Saúde e  Terceirização”,
             incluindo entre os ajustes tratados ali como terceirização  os
             contratos de gestão firmados pelo Poder Público com as OSs.
             Importante colocar que  o  termo  “quarteirização”,  utilizado
             pelo Presidente e técnicos do TCE-SP,  e  defendido  pelo  Dr.
             Valter  Foleto  Santin,  Promotor  de  Justiça  do  Patrimônio
             Público (explicando  que  o  conceito  de  terceirização  é  a
             transferência de serviço e que o neologismo trouxe  o  emprego
             dos termos quarteirização e quinteirização), foi repetidamente
             refutado pelos gestores públicos e pelas organizações  sociais
             que estiveram nesta  CPI,  sob  a  ótica  de  que  a  natureza
             jurídica do contrato de gestão,  conceitualmente,  não  é  uma
             tomada de serviços, mas  uma  transferência  do  exercício  da
             gestão    administrativa-operacional,    equiparando-se    aos
             convênios e termos de parceria. Portanto, não se aplicaria  ao
             caso o conceito de quarteirização.
             A tese de não se tratar de quarteirização foi  defendida  pelo
             ex e pelo atual Secretário de Saúde do Estado, Dr. David Uip e
             Dr. Marco Antonio Zago, pelo Dr. Eduardo Ribeiro Adriano,  ex-
             Secretário Adjunto e ex-coordenador da Coordenadoria de Gestão
             de  Contratos  de  Serviços  de  Saúde  e  pelo  conjunto   de
             presidentes e assessores jurídicos da Organizações Sociais que
             compareceram à CPI.
             Esclareço   que   permanecerei    aqui    usando    o    termo
             “quarteirização” apenas para situar a que nos referimos já que
             foi assim que o assunto foi tratado a maior parte do tempo  na
             CPI. Mas, penso que, muito além do  debate  semântico,  outros
             aspectos  acerca   destes   contratos   (seja   terceirização,
             quarteirização ou sub-contratos) merecem real atenção.
             À Organização Social é permitido tomar serviços de  terceiros.
             Constatamos que a  prática  é  promover  a  quarteirização  da
             atividade fim e  da  atividade  meio,  inclusive  os  serviços
             técnicos especializados.
             O artigo 19 da Lei Complementar n.º 846/1998, determina que  a
             Organização Social deverá publicar, no prazo máximo de noventa
             dias contados da assinatura do Contrato de Gestão, regulamento
             próprio  contendo  os  procedimentos  que   adotará   para   a
             contratação de obras e serviços, bem  como  para  compras  com
             emprego de recursos provenientes do Poder Público.
             Debatido no escopo da ADIN 1923/DF, sobre se  as  organizações
             sociais estariam sujeitas ao dever de licitar quando pretender
             a contratação de terceiros fazendo uso de  recursos  públicos,
             prevaleceu o seguinte entendimento no voto do relator:
             “As organizações sociais, por integrarem o Terceiro Setor, não
             fazem  parte  do  conceito  constitucional  de   Administração
             Pública, razão pela qual não se submetem, em suas contratações
             com terceiros, ao dever  de  licitar,  o  que  consistiria  em
             quebra da lógica de flexibilidade do setor privado, finalidade
             por detrás de todo o marco regulatório  instituído  pela  Lei.
             Por receberem recursos públicos, bens  públicos  e  servidores
             públicos, porém, seu regime jurídico tem  de  ser  minimamente
             informado pela incidência do núcleo essencial  dos  princípios
             da Administração Pública (CF, art. 37, caput), dentre os quais
             se destaca o princípio da impessoalidade,  de  modo  que  suas
             contratações devem observar o disposto em regulamento  próprio
             (Lei nº 9.637/98, art. 4º, VIII), fixando regras  objetivas  e
             impessoais para o dispêndio de recursos públicos.”
             Neste diapasão, as contratações promovidas pelas  organizações
             sociais para operacionalização dos contratos de  gestão  devem
             observância  aos  princípios  da  impessoalidade,  moralidade,
             publicidade, eficiência e motivação, e devem ser pautadas  por
             regulamento próprio  e  previamente  conhecido,  por  meio  de
             procedimento ao qual seja dado a devida publicidade.
             Assim, para contratação de terceiros, as organizações sociais,
             embora por possuírem  natureza  jurídica  de  direito  privado
             estejam dispensadas de atender os  restritos  ditames  da  Lei
             n.º8.666/93,  devem  realizar  procedimento  de  seleção   dos
             funcionários  e  fornecedores  para  prestarem  serviços   nas
             unidades contratualizadas com o  poder  público.  Não  podemos
             admitir, portanto, que estas  contratações  sejam  produto  de
             livre e injustificada escolha,  sob  o  risco  de  se  mostrar
             desvantajosa diante de outras possibilidades.
             Em alguns  dos  regulamentos  de  compra  apresentados  à  CPI
             observamos  que  há  a  diferenciação  nos  procedimentos   de
             aquisição de bens e contratação de serviços/obras,  sendo  que
             neste último caso é até garantida prévia e  ampla  publicidade
             da contratação pretendida,  porém  na  primeira  hipótese,  se
             adota  fases  procedimentais  que  não   garantem   a   devida
             publicidade, de modo a alcançar outros pretensos interessados.
             Outro problema apurado é que alguns contratos não tem o objeto
             bem delimitado. O contrato de hora/plantão médico firmado pela
             Casa de Saúde Santa Marcelina, por exemplo, não tem  um  valor
             total estimado, podendo, ao longo do  prazo  contratado  e  no
             limite do repasse de recursos do contrato de gestão, chegar  a
             qualquer proporção. Ou seja, o  contrato  define  o  valor  da
             hora/plantão, mas não um limite/teto de gasto para o período.
             Outro exemplo é o contrato da empresa Delphos  Clinica  Médica
             Ltda. firmado pelo instituto Gerir para  prestar  serviços  de
             desenvolvimento  de  projetos  de   segurança,   qualidade   e
             assistenciais, com valor não definido, variável de acordo  com
             a demanda e serviços prestados. Neste  caso,  não  bastasse  o
             descritivo do objeto já ser bastante amplo  e  vago,  o  valor
             pode ir de “oito a oitenta”, usando uma expressão popular.
             Questiono  como  é  possível  planejamento  e   definição   de
             indicadores  de  desempenho  com  contratos  tão   abertos   e
             imprecisos. A fiscalização e o controle  (interno,  externo  e
             social) ficam totalmente  impossibilitados  de  ser  exercidas
             numa situação destas, já que tudo é permitido e tudo pode  ser
             justificado.
             Resta evidente que a lei e o instrumento  de  contratualização
             precisam ser pensados de forma a garantir uma melhor definição
             do objeto, delimitação do escopo e  estimativa  de  valor,  de
             modo  a  permitir  que  se  verifique  a  real  pertinência  e
             justificativa da contratação, conferindo transparência a estes
             ajustes.
             Além disto, imperiosa nos parece que,  próximo  de  expirar  o
             prazo contratual e diante da possibilidade  da  celebração  de
             aditivos,  a  OS  deve  renovar  pesquisas  de  mercado   para
             avaliação da economicidade  de  eventual  prorrogação,  o  que
             parece que não é adotado  em  muitos  casos  (ex.  o  contrato
             celebrado pelo SECONCI-SP com a  empresa  Duosystem  que  teve
             treze aditivos ao longo dos anos - desde 2009).
             Notamos ainda a prática em algumas unidades de subcontratações
             de  consultorias   e   prestação   de   serviços   de   gestão
             administrativa na área de saúde, jurídica, de recursos humanos
             e contábil, o que faz parecer que  o  gerenciamento  total  da
             unidade hospitalar  é  transferido  pela  OSS  (selecionada  e
             contratada para exercer a gestão) a terceiros,  figurando  ela
             como  mera  intermediadora,  o   que,   definitivamente,   não
             significa uma relação de parceria nos termos do  instituto  do
             contrato de gestão.
             Na Casa de Saúde Santa Marcelina, por exemplo,  a  contratação
             de consultorias, mesmo contando com profissionais para o mesmo
             fim, em geral com valores acima dos praticados  no  mercado  e
             sem critérios objetivos e transparentes de escolha.
             Vamos deixar claro que a quarteirização, ou terceirização para
             quem prefere,  é  sim  permitida.  Inclusive,  recentemente  o
             assunto terceirização da atividade fim foi objeto  de  recente
             debate na Suprema Corte que decidiu por sua legalidade.
             Não se pretende, portanto, com os apontamentos  aqui  lançados
             impedir a celebração desses ajustes, mas  garantir  que  sejam
             tratados com a lisura e transparência que o caso requer,  pois
             são custeados com recursos públicos e destinados  a  uma  área
             sensível como a saúde pública, onde a demanda por  serviços  é
             crescente e o financiamento cada vez mais escasso.
             Além disso,  não  se  pode  olvidar  que  a  terceirização  da
             atividade fim foi permitida pelo STF sob a ótica da legislação
             trabalhista. Isso não quer dizer que ela seja obrigatória,  ou
             que o ente público não possa delimitá-la. Nesse sentido,  pode
             e deve o poder contratante evitar a desnaturação  completa  do
             instituto de parceria, conformado numa relação que pressupõe o
             atendimento dos critérios de qualificação. A aceitação de  uma
             subcontratação total, por exemplo, seria contraditória  com  a
             exigência de uma qualificação assentada em critérios pessoais.
             Com efeito,  a  subcontratação  em  excesso  descaracteriza  a
             relação primordial na parceria, especialmente  a  qualificação
             de uma entidade e seu corpo.  Um  excesso  de  subcontratações
             representaria a  inexistência  relativa  da  entidade  e,  por
             conseguinte,  a  burla  dos  critérios  de  qualificação  e  a
             finalidade da contratação no modelo de OS, e não de concessão.
             A  natureza  do  contrato  de  parceria  permite   exigir,   a
             princípio, por parte do parceiro  público,  critérios  mínimos
             para   qualificação,   especialmente   no   tocante   a   quem
             efetivamente   prestará   os   serviços.   A   limitação    de
             subcontratação  de  atividades-meio   ou   de   atividades-fim
             depende, assim, da vontade política do ente público.
             A fim de se manter um equilíbrio, portanto, recomenda-se:
             a) a vedação expressa  de  contratação  ou  subcontratação  de
             serviços administrativos, tais como  consultoria  com  ou  sem
             produto determinado, comunicação, gerenciamento de  saúde(art.
             8º-B, III do projeto apresentado);
             b) limitação de subcontratação de empregados em 50%  do  valor
             do contrato de gestão (art. 6º, §17, do projeto apresentado);
             c) indicação ao Poder  Executivo  estadual  da  proposta  para
             adoção de seu conteúdo mediante decreto.
             d) expedição de ofício aos Municípios do Estado de  São  Paulo
             recomendando a proposta.
             e) indicação da proposta à Presidência da República, à  Câmara
             dos Deputados e ao  Senado  Federal,  para  adotá-la,  no  que
             couber, em âmbito federal, ou em âmbito nacional.”


      Apesar da CPI das Organizações Sociais de Saúde ter enfrentado o  tema
e feito recomendações, passou longe de exauri-lo ou  de  se  aprofundar  vez
que , além de cuidar apenas dos contratos de  gestão  firmados  na  área  de
saúde deixando de fora os  demais  ajustes  e  áreas  que  também  atuam  em
parceria com o terceiro setor, não houve tempo hábil  para  levantamento  de
informações, mais detalhadas e mapeamento de todos os subcontratos.

      Um dos aspectos que mais causou estranhamento e indignação da CPI  foi
a constatação de  participação  de  servidores  públicos  na  composição  da
diretoria das empresas  contratadas  nos  contratos  firmados  pelas  OSs  e
nepotismo  nas  contratações.  A  CPI  conseguiu  relacionar  18   (dezoito)
empresas com esta pratica num universo de  milhares  de  contratos  que  não
foram analisados individualmente, ou seja,  a  CPI  somente  identificou  as
empresas denunciadas durante as oitivas, e não analisou todas não por  falta
de interesse, mas em  razão  da  delimitação  temporal  para  conclusão  dos
trabalhos.

      A  investigação  dos  problemas  e   irregularidades   apontadas   nos
contratados de quarteirização na verdade acabaram  sendo  insuficientes  pro
exaurimento do assunto e contribuição efetiva para solução.

      O Governo do Estado, após a conclusão dos trabalhos da CPI acabou  até
editando o Decreto n.º 64.056, de 28 de dezembro de  2018,  que  estabelece,
para os fins que especifica, diretrizes alusivas à celebração  de  contratos
de gestão com organizações sociais de que trata a Lei Complementar  nº  846,
de 4 de junho  de  1998,  mas  não  enfrentou  este  assunto,  sendo  que  a
Secretaria  de  Saúde  demonstrou  durante  as  audiências  e  prestação  de
esclarecimentos à CPI total falta de fiscalização em relação  aos  contratos
terceirizados.

      Considerando o novo marco regulatório das  parcerias  com  o  terceiro
setor, Lei n.º 13.019, de 31 de julho  de  2014,  que  estabelece  o  regime
jurídico das parcerias entre a administração pública e  as  organizações  da
sociedade civil, em  regime  de  mútua  cooperação,  para  a  consecução  de
finalidades de  interesse  público  e  recíproco,  mediante  a  execução  de
atividades ou de projetos previamente estabelecidos em  planos  de  trabalho
inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou  em  acordos  de
cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de  colaboração  e
de cooperação com organizações da sociedade civil;

      Considerando o apurado durante a CPI das Organizações Sociais da Saúde
no que diz respeito  às  irregularidades  dos  contratos  de  quarteirização
praticados nos contratos de gestão que, certamente, são  recorrentes  também
nos ajustes de outra natureza com o terceiro setor;

      Considerando a incapacidade do Estado de exercer  a  devida  gestão  e
fiscalização na execução destes contratos de modo a apurarem  minuciosamente
estas irregularidades;

      Considerando o substancial e crescente montante de  recursos  públicos
repassado ao terceiro setor para execução de programas e políticas  públicas
no setor de saúde, cultura, educação, inclusão social,  esportes  e  outros,
pelas secretarias estaduais;

      É que apresentamos o presente requerimento para  constituição  de  uma
Comissão Parlamentar de Inquérito, contando com o apoio  dos  nossos  nobres
pares para sua aprovação.

                       Sala das Sessões, em 18/3/2019.

a) Edmir Chedid a) Coronel Telhada a) Douglas Garcia a) Rogério Nogueira  a)
Beth Sahão a) Bruno Ganem a) Roberto  Engler  a)  Rodrigo  Moraes  a)  Jorge
Caruso a) Léo Oliveira  a)  José  Américo  a)  André  do  Prado  a)  Ricardo
Madalena a) Paulo Correa Jr a) Dr. Jorge  do  Carmo  a)  Teonilio  Barba  a)
Fernando Cury a) Carlos Giannazi a) Adalberto Freitas a) Cezar a)  Professor
Kenny a) Vinícius Camarinha a) Delegado  Bruno  Lima  a)  Sargento  Neri  a)
Castello Branco a) Frederico d’Avila a) Major Mecca a)  Rodrigo  Gambale  a)
Leci Brandão a) Márcio Nakashima a) Rafael Silva a) Mauro Bragato a)  Altair
Moraes a) Thiago Auricchio a) Arthur do Val a) Alex de  Madureira  a)  Conte
Lopes a) Vinicius Camarinha a) Tenente Nascimento