DECRETO N° 30.285

DE 11 DE DEZEMBRO DE 2008

Confere

caráter

normativo

à

Promoção

PG/PUB nº 01/2002/VF e ao Visto Discordante
lançado, pela Procuradora-Chefe da PG/PUB,
na Promoção PG/PUB/004/2002/ZT.

O PREFEITO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, no uso de suas atribuições legais e
considerando o que consta no processo administrativo nº 11/002.223/2008;

DECRETA:

Art. 1° Fica conferido caráter normativo à Promoção PG/ PUB n.º 01/2002/VF e ao Visto
Discordante

lançado,

pela

Procuradora-Chefe

da

PG/PUB,

na

Promoção

PG/PUB/004/2002/ZT, ambos aprovados pelo Procurador-Geral do Município.
Art. 2º Determino a publicação, na integra, no Diário Oficial do Município do Rio de
Janeiro, dos textos mencionados no at. 1º.
Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Rio de Janeiro, 11 de dezembro de 2008 – 444º de Fundação da Cidade.

CESAR MAIA

D.O RIO 12.12.2008

PROMOÇÃO PG/PUB/N° 01/2002/VF Em 4 de janeiro de 20 02

Processo Administrativo n° 11/000.025/2002

EMENTA:

DIREITO

AMBIENTAL.

DIREITO

URBANÍSTICO.

PROPOSTA

DE

ALTERAÇÃO DO DECRETO 9.396/90 QUE CRIOU A ÁREA DE PROTEÇÃO DO
ENTORNO DA LAGOA RODRIGO DE FREITAS. MINUTA DE DECRETO QUE SE
1


REVELA FORMALMENTE ADEQUADA. POSSIBILIDADE DE DISCIPLINA DA
MATÉRIA

POR

DECRETO

APENAS

NA

HIPÓTESE

DE

NORMAS

MAIS

RESTRITIVAS.

Exmo. Sra. Procuradora Assessora, Dra. Roseane Cerbino:

O presente processo versa sobre Minuta de Decreto que visa a alteração do Decreto nº
9.396/90, que criou a área de proteção do entorno da Lagoa Rodrigo de Freitas,
fixando normas restritivas de uso e ocupação do solo, na forma prevista no inciso XVI,
do art. 2°, da Lei Federal n° 9.985/2000.

A questão que poderia acarretar alguma perplexidade é atinente à fixação, por ato
regulamentar, de parâmetros de uso e ocupação do solo.

Entretanto, a legislação federal afastou qualquer dúvida sobre o tema. De fato, a Lei
Federal n° 9.985/2000 estabeleceu expressamente que as u nidades de conservação
são criadas por ato do Poder Público, podendo estabelecer normas e restrições para a
utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental
(art. 22, combinado com o § 2°, do art. 15 da citada L ei). Tal preceito legal está em
consonância com as regras de tombamento previstas no Decreto-lei nº 25/37, que
também estabelece a forma de decreto para a utilização do instrumento de
preservação cultural.

Assim, as alterações de uso e ocupação do solo somente podem ser feitas mediante
decreto, desde que visem a proteção ambiental/cultural de um determinado local,
através de normas mais restritivas.

Neste sentido, opinamos pela alteração do art. 1°, na p arte que modifica o teor do § 6°
da art. 3°, mantendo-se a redação antiga prevista no D ecreto n° 9.396/90, em que se
estabelecia a medição do ponto mais baixo do meio-fio do logradouro correspondente à
testada do lote, a fim de evitar qualquer favorecimento em termos de fixação de
altura/gabarito para os imóveis nas áreas respectivas.
2


Sugerimos, ainda, a alteração da minuta do Decreto onde consta Rua Aguató, na
listagem relativa ao Setor B Do Decreto nº9.396/90, o que constituiria um equívoco,
pois a mesma passou a ser denominada de Rua Carlos Esmeraldino.

Conclui-se, destarte, que a minuta do Decreto está formalmente adequada, merecendo
apenas as correções apontadas, fazendo parte também deste pronunciamento as
recomendações técnicas do Departamento Técnico às fls. 08 a 10, que deverão ser
objeto de apreciação pela Secretaria Municipal de Urbanismo.

À Consideração Superior.

VIVIANNE FICHTNER

Procuradora-Chefe da PG/PUB
P.A 11/000.025/2002

VISTO. Aprovo a Promoção PG/PUB/001/2002/VF, da lavra da I. Procuradora - Chefe
da Procuradoria de Urbanismo e Meio Ambiente.

À 2ª PS, em devolução.

Rio de Janeiro, 21 de janeiro de 2002

Julio Rebello Horta
Procurador Geral do Município do Rio de Janeiro

PROMOÇÃO PG/PUB/004/2002/ZT Em 06 de fevereiro de 2002

DIREITO AMBIENTAL. EXAME DE MINUTA DE DECRETO REGULAMENTANDO A
APARU – ÁREA DE PROTEÇÃO E RECUPERAÇÃO URBANA – DO ALTO DA BOA
VISTA.

ZONEAMENTO

AMBIENTAL

E

3

URBANÍSTICO.

POSSIBILIDADE

DE


DISCIPLINA DA MATÉRIA POR MEIO DE DECRETO. LEI FEDERAL nº 9.985/2000.
LEI FEDERAL nº 6.938/81. RESOLUÇÃO CONAMA 10/88.

Senhora Procuradora-Chefe,

A Ilma. Assessora-Chefe da 10ª PS solicita desta Procuradoria Especializada o exame
de Minuta de Decreto regulamentando a APARU - Área de Proteção Ambiental e
Recuperação Urbana - do Alto da Boa Vista.

A primeira questão a ser enfrentada diz respeito à possibilidade de regulamentação da
matéria por via de Decreto.

Pensamos que sim.

A Constituição da República dispõe em seu artigo 225 que “todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Adiante, o artigo 225, § 1º, III da Carta da República estabelece que compete ao Poder
Público o dever de definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a proteção.

Nos termos do artigo 22 da Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, “as unidades
de conservação são criadas por ato do Poder Público”, vale dizer, por meio de ato
regulamentar do qual o Decreto é espécie por excelência.

A tutela dos direitos difusos – assim entendidos todos os valores ambientais passíveis
de proteção como forma de tornar efetivo o comando constitucional - constitui atividade

4


de competência comum de todos os entes federativos, atuando cada entidade política
em função dos bens de seu interesse.

No âmbito da Comuna, dispõe a Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro que a
proteção e a preservação do meio ambiente urbano se constitui em preceito norteador
da política de desenvolvimento urbano (artigo 429, inciso IX).

Nesse compasso, temos que a regulamentação da APARU do Alto da Boa Vista pode
ser efetuada por Decreto, afigurando-se expressamente prevista a competência do
Município para dispor sobre a matéria, assim como formalmente adequada a via
escolhida.

Outro ponto a ser considerado diz respeito à “aparente” alteração dos parâmetros
urbanísticos (estabelecidos em lei) por meio de Decreto. Dizemos aparente porquanto,
como se verá adiante, temos que os parâmetros urbanísticos vigentes para o local
onde se pretende a criação da APARU do Alto da Boa Vista permanecem intocados,
estando simplesmente afastada a sua aplicação em função da especial proteção ao
meio ambiente local.

Não se pode olvidar que a Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro dispõe em seu
artigo 75 que a alteração de parâmetros urbanísticos está subordinada à aprovação de
lei strictu sensu.

Entretanto, tal determinação não prevalece no caso de o Poder Público Municipal
pretender tornar efetivo o comando insculpido no artigo 225, § 1º, III da Carta da
República, onde se vislumbra o seu poder-dever de definir espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a proteção.

Além disso, o artigo 15, §2º, da Lei Federal nº 9.985/2000 autoriza a imposição de
normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada quando localizada
em Área de Proteção Ambiental.
5


Vale dizer que a norma em questão prestigia o zoneamento ambiental, em
contraposição ao zoneamento urbanístico, permitindo ao Poder Público, no uso da
competência e do poder-dever de proteger o meio ambiente, estabelecer restrições
para a utilização e ocupação do solo quando a propriedade estiver situada nos limites
de área especialmente protegida.

O zoneamento ambiental consiste em um dos instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente, instituída pela Lei Federal nº 6.938/81, traduzindo-se em medida
fundada no poder de polícia, por meio do qual os usos e ocupação permitidos estão
limitados pelas normas protetivas do meio ambiente.

A Lei Federal nº 6.902/81 classifica o zoneamento das áreas de proteção ambiental
como “zoneamento ecológico-econômico”, o qual estabelecerá normas de uso de
acordo com o meio ambiente local.

Em definição contida na Resolução CONAMA nº 10, de 1º de outubro de 1988, o
zoneamento ecológico-econômico é o zoneamento que, em área de proteção
ambiental, estabelece as normas de uso de acordo com as condições locais bióticas,
geológicas, urbanísticas, agro-pastoris, extrativistas, culturais e outras.

Vê-se, assim, que o conceito e a abrangência do zoneamento ambiental não se
confundem com o zoneamento urbanístico, prevalecendo aquele sobre este em função
do bem da vida (meio ambiente) especialmente protegido.

Por tais razões entendemos que a superveniência de zoneamento ambiental, resultante
da regulamentação de unidade de conservação, afasta a aplicação de parâmetros
urbanísticos porventura existentes, a exemplo do que ocorre no tombamento.

Em seu Curso de Direito Ambiental Brasileiro, p. 76/79, Celso Antonio Pacheco Fiorillo
destaca:

6


“Ao tratarmos dos princípios relativos ao meio ambiente, tivemos a oportunidade de
abordar

o

princípio

do

desenvolvimento

sustentável,

o

qual

se

encontra

constitucionalmente amparado pelo artigo 225, que prevê o dever da coletividade e do
Poder Público de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
O zoneamento ambiental é um tema que se encontra relacionado ao aludido princípio,
porquanto objetiva disciplinar de que forma será compatibilizado o desenvolvimento
industrial, as zonas de conservação da vida silvestre e a própria habitação do homem,
tendo em vista sempre, como já frisado, a manutenção de uma vida com qualidade às
presentes e futuras gerações.
Não se pode perder de vista que a própria função social da propriedade ganha relevo
nesse campo, porque, como sabemos, a propriedade cumpre essa função na medida
em que atende às diretrizes traçadas pelo plano diretor, o qual nada mais é que um
instrumento com o propósito de garantir bem-estar aos habitantes de determinado
Município”.
Podemos concluir, assim, que a regulamentação da APARU do Alto da Boa Vista pode
ser feita por Decreto e as disposições contidas na Minuta que escolta a presente
Promoção traduzem-se em normas disciplinadoras do zoneamento ambiental local,
cabendo ao Poder Público Municipal o poder-dever de fazê-lo nos termos propostos e
que ora submetemos à superior consideração de Vossa Senhoria.
É o meu parecer, s.m.j.
ZULMIRA TOSTES
Procuradora do Município do Rio de Janeiro
Matr. 10/141.752-6
Processo nº 10/000.117/02
Data de início 07.02.02

Fls.
VISTO
7


À ilustre Procuradora Assessora, Dra. Roseane Cerbino

Trata-se de minuta de Decreto que “Regulamenta a APARU – Área de Proteção
Ambiental e Recuperação Urbana” – do Alto da Boa Vista, estabelecendo o
zoneamento e os parâmetros de uso e ocupação do local.

A principal questão enfrentada na Promoção PG/PUB/004/2002/ZT diz respeito à
possibilidade de regulamentação da matéria por via de decreto.

Neste sentido, discordo do entendimento constante da referida Promoção, no sentido
de que a matéria em questão pode ser regulamentada pela via do decreto.

Na verdade, segundo as informações constantes do pronunciamento do Departamento
Técnico de fls. 38 e 39, a minuta de decreto em exame não estabelece normas de
restrições de uso e ocupação da área relativa ao Alto da Boa Vista. Muito pelo
contrário, as propostas relacionadas ao uso e ocupação do solo permitem, em sua
maioria, a ampliação os parâmetros urbanísticos legais hoje existentes para a área.
Neste sentido, cumpre transcrever trecho do referido pronunciamento do Departamento
Técnico:

“A minuta de Decreto em questão propõe profundas alterações nas condições de
aproveitamento do bairro, espelhando um estudo urbanístico e ambiental bastante
abrangente. A área seria objeto de novo zoneamento e, enquanto que algumas zonas
seriam essencialmente reservadas à preservação ambiental, várias outras sofreriam
modificações nos parâmetros de uso e edificação, assim como nas condições de
parcelamento, de modo a permitir uma ocupação mais densa, que visaria impedir a
deterioração do bairro. Seriam permitidos, por exemplo, em determinadas zonas,
prédios multifamiliares, comerciais e de serviços, além de grupamentos de 12 unidades
residenciais unifamiliares, dotados de vias internas, onde hoje apenas uma residência
unifamiliar é permitida.”

8


Desta forma, a proposta em tela somente pode ser veiculada através de lei stricto
sensu, nos termos do art. 75 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, pois não
se consegue identificar, principalmente no art. 15 e seguintes da minuta do Decreto,
normas mais restritivas, visando à proteção ao meio ambiente local.

Isto porque as alterações de uso e ocupação do solo somente podem ser feitas
mediante decreto, desde que visem a proteção ambiental/cultural de um determinado
local, através de normas mais restritivas, consoante entendimento já esboçado na
PROMOÇÃO PG/PUB/N° 01/2002/VF

Assim, examinado o aspecto formal da proposta, cumpre tecer outras considerações
sobre a minuta de decreto em exame.

O zoneamento ambiental determinado pela minuta de Decreto não utiliza as categorias
de unidades de conservação previstas na Lei n° 9.985/2000 , que instituiu o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC).

Embora o Município do Rio de Janeiro tenha total competência para legislar sobre o
meio ambiente, podendo criar diferentes nomenclaturas para as áreas protegidas, seria
recomendável que a nova legislação ambiental do Município do Rio de Janeiro fosse
editada, guardando estreita relação com os termos da legislação federal existente, em
atenção aos termos do art. 55 da Lei n° 9.985/2000, ve rbis:

Art. 55. As unidades de conservação e áreas protegidas criadas com base nas
legislações anteriores e que não pertençam às categorias previstas nesta Lei serão
reavaliadas, no todo ou em parte, no prazo de até dois anos, com o objetivo de definir
sua destinação com base na categoria e função para as quais foram criadas, conforme
o disposto no regulamento desta Lei.

Exemplificativamente, a minuta de Decreto utiliza o termo “Zona de Vida Silvestre”,
enquanto a Lei Federal n° 9.985/2000 utiliza um ter mo similar “Refúgio de Vida
Silvestre”. Esta diversidade de nomenclaturas pode confundir o intérprete da norma,
9


devendo o Município do Rio de Janeiro, quando possível, unificar as categorias de
preservação.

Além disso, em razão da boa técnica legislativa, também seria recomendável a
supressão, no texto da proposta, de referências a leis e decretos, considerando a
possibilidade de revogação posterior de tais normas.

Concluindo, entendo, salvo melhor juízo, que o decreto somente pode ser utilizado
quando se estabelece, através de um zoneamento ambiental, normas mais restritivas
para a área, o que não ocorre no presente caso, tendo em vista o teor do
pronunciamento do Departamento Técnico de fls. 38 e 39, que passa a integrar o
presente Visto.

VIVIANNE FICHTNER
Procuradora-Chefe da PG/PUB

P.A 10/000.117/02

VISTO.

Aprovo

as

conclusões

do

VISTO

discordante

à

Promoção

PG/PUB/004/2002/ZT, da lavra da I. Procuradora - Chefe da Procuradoria de
Urbanismo e Meio Ambiente.

De fato, é entendimento pacificado nesta Procuradoria Geral que as alterações de uso
e ocupação do solo urbano, quando implementadas mediante decreto, deverão
estabelecer padrões mais restritivos ao seu uso, pelo particular. Não é esta a hipótese
da minuta em exame.
Às 10ª e 2ª PS, para conhecimento.
Rio de Janeiro, 26 de março de 2002
Julio Rebello Horta
Procurador Geral do Município do Rio de Janeiro
10