PROCESSO Nº: 4952604-41.5647.17.8.1730 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: ESTADO DE ALAGOAS e outros ADVOGADO: Benício Barros e outros APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Vitor Hugo Teixeira - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Bruno Alves EMENTA CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MPF COM OBJETIVO DE QUE SEJA A UNIÃO FEDERAL, ESTADO DE ALAGOAS, FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE - FUNASA E OS MUNICÍPIOS DE UNIÃO DOS PALMARES, SÃO JOSÉ DA LAGE, MURICI E SANTANA DO MUNDAÚ COMPELIDOS A CESSAR A DEGRADAÇÃO AMBIENTAL QUE ATUALMENTE AFETA O RIO MUNDAÚ E O COMPLEXO ESTUARINO LAGUNAR MUNDAÚ-MANGUABA, RESULTANTE DO LANÇAMENTO DE ESGOTO IN NATURA. SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE O PEDIDO PARA RECONHECER A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL SOLIDÁRIA DOS RÉUS, DETERMINANDO DIVERSAS OBRIGAÇÕES DE FAZER. RECURSOS DE APELAÇÃO. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA SUSCITADAS PELA FUNASA E MUNICÍPIOS DE UNIÃO DOS PALMARES/AL E SANTANA DO MUNDAU/AL REJEITADAS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA SUSCITADA PELA UNIÃO ACOLHIDA TENDO EM VISTA QUE NÃO FOI DEMONSTRADA A EXISTÊNCIA DE UMA AÇÃO CONCRETA OU UMA OMISSÃO RELEVANTE DA UNIÃO QUANTO AOS FATOS INDICADOS NA PETIÇÃO INICIAL. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO DO PROCESSO EM RELAÇÃO À UNIÃO. PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL REJEITADAS. PETIÇÃO INICIAL QUE PREENCHE ART. 319, NCPC. CERNE DA QUESTÃO MERITÓRIA CONSISTE SABER SE É POSSÍVEL RECONHECER A RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS RÉUS NO TOCANTE AO SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DAQUELE COMPLEXO LAGUNAR, QUE VEM SENDO OBJETO DE POLUIÇÃO. ELEMENTOS DE PROVA QUE COMPROVAM A POLUIÇÃO E NÃO FUNCIONALIDADE DOS SISTEMAS DE ESGOTO. PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E IN DUBIO PRO NATURA. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO DO STJ DE QUE, EM MATÉRIA AMBIENTAL, IMPÕE-SE AMPLO APARATO DE FISCALIZAÇÃO A SER EXERCIDO PELOS QUATRO ENTES FEDERADOS, INDEPENDENTEMENTE DO LOCAL ONDE A AMEAÇA OU O DANO ESTEJAM OCORRENDO. CONVÊNIO FIRMADO PELA FUNASA COM ESTADO DE ALAGOAS QUE NÃO SE SOBREPÕE AO DEVER CONSTITUCIONAL DOS ENTES. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA DO POSSÍVEL. NÃO COMPROVAÇÃO DA INCAPACIDADE ECONÔMICO FINANCEIRA DOS ENTES PÚBLICOS. APELAÇÃO DA UNIÃO PARCIALMENTE PROVIDA, E APELAÇÕES DOS DEMAIS RÉUS IMPROVIDAS. 1. Tratam os autos, na origem, de Ação Civil Pública interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra a UNIÃO FEDERAL, ESTADO DE ALAGOAS, FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE - FUNASA e dos MUNICÍPIOS DE UNIÃO DOS PALMARES, SÃO JOSÉ DA LAGE, MURICI e SANTANA DO MUNDAÚ, com o escopo de que sejam compelidos a cessar a degradação ambiental que atualmente afeta o Rio Mundaú e o Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba, resultante do lançamento de esgoto in natura. 2. O juízo da 7ª Vara Federal da Seção Judiciária do Alagoas julgou parcialmente procedente o pedido, para reconhecer a responsabilidade ambiental solidária dos réus no tocante ao sistema de esgotamento sanitário do Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba e determinar que: a) se coloque, efetivamente, em funcionamento adequado as Estações de Tratamento de Esgotos - ETE dos Municípios aqui referidos, bem como que se envidem esforços no sentido de mantê-las operacionais, realizando os reparos e fiscalizações necessárias; b) se abstenham de lançar esgotos e rejeitos in natura no leito dos rios, redes pluviais, cursos d'água, lagos e lagoas que compõem o complexo, na medida em for implementado e tornado operacional o sistema referido no item anterior; c) periodicamente, sejam divulgados pelos meios de comunicação de massa (jornais, rádio e/ou televisão) os níveis de poluição e balneabilidade das águas, a serem aferidos por meio dos órgãos ambientais de cada esfera de Poder, apontando, ainda, os locais considerados impróprios para banho; d) deem início imediato a um projeto em conjunto para a recuperação das áreas afetadas pela degradação ambiental; e) apresentem plano detalhado, acompanhado dos estudos necessários, de ampliação do sistema de esgotamento sanitário da região. O juiz sentenciante determinou, ainda, que as providências acima determinadas deverão ser cumpridas pelos entes condenados no prazo de 02 (dois) anos, sob pena de multa diária no importe de R$ 1.000,00 (mil reais) para cada réu que se mantiver inerte ou omisso em realizar o seu mister. 3. Os requeridos interpuseram recurso de apelação, aos quais passo a analisar, iniciando-se pelas preliminares suscitadas. 4. Analisando os autos, verifica-se que a UNIÃO e a FUNASA suscitaram a preliminar de ilegitimidade passiva, sob o argumento de que a titularidade dos serviços de saneamento básico seria de interesse local, ou seja, de competência dos Municípios. Por seu turno, os MUNICÍPIOS DE UNIÃO DOS PALMARES/AL e SANTANA DO MUNDAU/AL também suscitaram a sua ilegitimidade passiva, ambos argumentando que o objeto da ação envolve predominância do interesse supramunicipal ou plurimunicipal. 5. Na hipótese em liça, as preliminares suscitadas pela FUNASA e pelos MUNICÍPIOS DE UNIÃO DOS PALMARES/AL e SANTANA DO MUNDAU/AL não merecem acolhida. 6. Isso porque, observa-se que a FUNASA firmou com o ESTADO DO ALAGOAS os Convênios de nº 66/2001, 1796/2002, 1797/2002 e 1799/2002 para a execução do Projeto Alvorada, com o objetivo específico de implementar os Sistemas de Esgotamento Sanitário em várias cidades, dentre eles os MUNICÍPIOS DE UNIÃO DOS PALMARES/AL e SANTANA DO MUNDAU/AL, que, por sua, vez promovem o lançamento de esgotos in natura no Rio Mundaú e no Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba. 7. Nesse sentido, e considerando que objeto da presente ação é cessar a contaminação aos mencionados ecossistemas, cuja poluição é resultante da ação dos corréus (seja em razão da não implementação dos sistemas de esgotamento sanitário pela FUNASA e pelo ente estadual, seja pelo lançamento de dejetos pelos entes municipais), é clara a legitimidade passiva dos mencionados entes públicos. 8. De outro lado, em relação à UNIÃO, conclui-se que sua preliminar de ilegitimidade passiva merece acolhimento. 9. Isso porque, não obstante o art. 23, inciso VI, da CF/88 preveja a competência material comum de todos os entes federados na esfera ambiental, o MPF, na petição inicial, não apontou, minimamente que seja, qual o nexo de causalidade existente entre fatos que ensejaram o ajuizamento da ação civil pública e eventual ação ou omissão da UNIÃO. 10. Com efeito, analisando exordial, vê-se que o Órgão Ministerial justifica a presença da UNIÃO no polo passivo da lide sob o argumento de que destinou recursos ao Projeto Alvorada. Veja-se: "Ainda, verifica-se ainda notório o interesse da União em razão dos convênios (66/2001, 1796/2002, 1797/2002 e 1799/2002) celebrado entre os municípios réus e a FUNASA, figurando a FUNASA como demandada, cujos recursos para o Projeto alvorada onde se celebraram os convêncios citados, foram exclusivamentes da União. (...) Nesse sentido, evidencia-se que tanto a FUNASA é parte legítima para figurar no polo passivo, em virtude dos convênios estabelecidos, assim como o Poder Público, visto que a União investiu recursos federais, no citado Projeto Alvorada, através de Convênios com o intuito de executar as obras alusivas ao saneamento básico nos municípios, ora demandados, que fazem parte do CELMM e que são banhados pelo Rio Mundaú, as quais foram executadas pelo Estado de Alagoas." 11. Sucede que o simples fato de o mencionado projeto ter sido financiado com verba federal não justifica a presença da UNIÃO na lide, sob pena de torná-la, em todas as hipóteses, uma legitimada universal, já que, na prática, todos os recursos orçamentários advém do citado ente. 12. Ademais, o juízo a quo, ao justificar a legitimidade passiva da UNIÃO, utilizou como argumento apenas a competência administrativa em matéria ambiental ser comum, distribuída entre todos os entes públicos, de maneira solidária, não tendo apontado, in concreto, de que forma concorreu para a poluição do Rio Mundaú e no Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba ou para a não implementação adequada dos sistemas de esgotamento sanitário. 13. Nesse sentido, e considerando que não foi demonstrada a existência de uma ação concreta ou uma omissão relevante da UNIÃO quanto aos fatos indicados na petição inicial, impõe-se reconhecer sua ilegitimidade passiva, com consequente extinção do feito sem resolução de mérito em relação ao mencionado ente, nos termos do art. 485, VI, NCPC. 14. Quanto à preliminar de inépcia da petição inicial, suscitada pelo MUNICÍPIO DE SANTANA DO MUNDAU/AL, pelo MUNICÍPIO DE UNIÃO DOS PALMARES/AL e pela UNIÃO, também não se sustenta, uma vez que a peça vestibular preenche os requisitos do art. 319, NCPC, descrevendo detalhadamente os fatos, e os seus fundamentos jurídicos e com pedidos certos e determinados. Com efeito, a mera leitura da exordial demonstra que há conclusão lógica dos pedidos de acordo com os fatos narrados, não se configurando as hipóteses do art. 330, §1º, CP. 15. Superadas as preliminares, passa-se ao mérito. 16. O cerne da questão meritória consiste em saber se é possível reconhecer a responsabilidade solidária dos réus no tocante ao sistema de esgotamento sanitário do Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba, com consequente imposição das obrigações de fazer fixadas na sentença recorrida. 17. O juízo a quo, ponderando as normas constitucionais e legais aplicáveis à espécie, entendeu verificada a ocorrência da degradação ambiental apontada na prefacial, bem como caracterizada a responsabilidade solidária dos entes réus, ora apelantes. 18. Analisando os recursos de apelação apresentados, observa-se que todos, no mérito, ventilam a mesma tese, qual seja, de que cada um dos réus/apelantes não teria responsabilidade sobre os fatos descritos na inicial, atribuindo uns aos outros a competência pela efetiva implementação do sistema de esgotamento sanitário do Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba, numa clara tentativa de eximir-se das suas obrigações constitucionais. 19. Como é cediço, o saneamento tem como finalidade a melhoria das condições da saúde pública, que é uma das obrigações do Estado estabelecido pelo poder constituinte originário no art. 196 da CF. Logo, a questão em discussão, além de envolver o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, traz consequências à saúde pública, ambos direitos de status constitucional. 20. Da análise dos elementos fático-probatórios acostados aos autos, verifica-se ser fato incontroverso que o Rio Mundaú e o Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba vem sendo, desde há muito, objeto de despejo de esgotos in natura não tratados dos Municípios apelantes, e de que, bem por isso, vem sofrendo séria e indesejável poluição. 21. Com efeito, os elementos colhidos Inquérito Civil nº 2.66.496.996634/9617-89 demonstram que o complexo lagunar em questão vem sendo objeto de intensa poluição, fato corroborado por relatório elaborado por engenheiros da FUNASA em dezembro/2016, que concluiu que o sistema de esgotamento sanitário dos municípios réus, ora apelantes, não se encontra em funcionamento. Nesse sentido, transcrevo os seguintes trechos da sentença recorrida: "Em dezembro de 2016, engenheiros da FUNASA apresentaram relatório técnico em que constataram que o sistema de esgotamento sanitário nos municípios réus, efetivamente, não funciona. Diversos problemas foram relatados, dentre eles, podem-se destacar os seguintes: a) o sistema foi criado, mas hoje encontra-se abandonado, sem operação; b) o sistema foi criado, mas nunca chegou a entrar em operação; c) não foram edificados os prédios necessários ao funcionamento do sistema de destinação do esgoto e d) a parte da rede que funciona, especificamente no Município de União dos Palmares, precisa de manutenção, mas que o órgão responsável (SAAE) não dispõe dos recursos necessários para tanto.Os registros fotográficos do mencionado relatório revela o total descaso do Poder Público com o meio ambiente, a saúde e a qualidade de vida da população local e com os recursos investidos pela FUNASA por meio dos convênios de repasses elencados nos autos.Nota-se claramente que as estruturas físicas dos prédios necessários à operação do sistema de esgotamento sanitário dos municípios em referência encontram-se abandonadas, deteriorando-se pela ação do tempo. O mais agravante, inclusive, é que após tanto dispêndio de recursos públicos, a situação de degradação ambiental permanece quase que inalterada, eis que os dejetos continuam sendo despejados nos rios que compõem o Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba sem o devido e necessário tratamento." 22. Ademais, os apelantes sequer impugnaram a ocorrência do dano ambiental, não tendo trazido aos autos nenhum elemento que confrontasse as inúmeras provas acostadas aos autos pelo MPF, que demonstram a poluição contínua existente sobre o rio Mundaú e o Complexo Estuarino Lagunar Mundaú-Manguaba, e a completa ineficácia dos sistemas de esgotamento sanitário existentes. 23. Não se esqueça que, tratando-se a questão de proteção ao meio-ambiente, incide o princípio 'in dubio pro natura' e da precaução, de modo que ao poluidor recai o ônus probatório de inocorrência de potencial ou efetiva degradação ambiental, o que não ocorreu no caso. 24. A propósito, quanto à matéria ambiental, o STJ consolidou o entendimento segundo o qual (i) em se tratando proteção ao meio ambiente, não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas; (ii) impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo; (iii) o Poder de Polícia Ambiental pode - e deve - ser exercido por todos os entes da Federação, pois se trata de competência comum, prevista constitucionalmente; (iv) a competência material para o trato das questões ambiental é comum a todos os entes; e, (v) diante de uma infração ambiental, os agentes de fiscalização ambiental federal, estadual ou municipal terão o dever de agir imediatamente, obstando a perpetuação da infração (STJ, AgRg no REsp 0322772/PR, Rel. Ministro Eduardo Melo, Segunda Turma, DJe de 5/1/2015). No mesmo sentido: STJ, AgInt no AREsp 1150641/SC, Rel. Min. Bryan Nunes, 2ª Turma, 21/12/2019, DJe 24/04/2019. 25. Com base nesse entendimento, não procedem as alegações de dos Apelantes no sentido de que a responsabilidade pelo não funcionamento adequado das estações de tratamento de esgoto e pela sua efetiva implementação seria de um ou de outro. 26. Por esse mesmo motivo, rejeita-se as alegações da FUNASA de que não teria responsabilidade sobre os fatos descritos na inicial, uma vez que teriam sido celebrados diversos Convênios com Governo do Estado de Alagoas visando a transferir recursos federais para a realização de saneamento e tratamento de esgoto no âmbito dos Municípios Réus, cabendo à FUNASA somente a função gerencial fiscalizadora do convênio, e ao Convenente (in casu, o Estado de Alagoas) a efetiva fiscalização da obra e serviços pactuados. 27. Na verdade, é certo que a celebração desses ajustes não se sobrepõe ao dever constitucional da FUNASA, na condição de corresponsável solidária, pela implementação dos sistemas de esgotamento sanitários, conforme fundamentação supra. Ademais, a autarquia apelante sequer comprovou nos autos quais medidas adotou contra o Estado de Alagoas ou contra a empresa executora dos sistemas, quando da verificação do não cumprimento dos ajustes e não funcionamento das estações de tratamento de esgoto. 28. De mais a mais, o MUNICÍPIO DE UNIÃO DOS PALMARES/AL e MUNICÍPIO DE SANTANA DO MUNDAU/AL alegaram que a presente Ação Civil Pública traz pedidos que representam intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas de esgotamento sanitário, devendo-se aplicar a teoria da reserva do possível. 29. Todavia, é entendimento pacífico dos Tribunais Superiores ser lícito ao Poder Judiciário adotar medidas coercitivas, tendentes à implementação de políticas públicas, em casos nos quais se verifique inescusável omissão estatal. Nesse sentido: (STF, Agravo Regimental no Agravo em RE 3.436.847/MS, Relator: Ministro GUILHERME CAVALCANTI, Segunda Turma, DJe 21/07/2019) 30. Ademais, como bem destacou o magistrado sentenciante, os réus/apelantes não lograram êxito em demonstrar, de maneira objetiva, a real ocorrência de sua incapacidade econômico-financeira ou insuficiência de recursos para cumprir o pedido judicialmente formulado, não sendo admitida alegação genérica do princípio da reserva do possível. 31. Não se desconhece a inequívoca complexidade ínsita ao aparato burocrático da Administração, bem como as limitações orçamentarias inerentes aos entes públicos. Sucede que, o argumento de inexistência de aporte financeiro não pode ser utilizado para excluir a responsabilidade dos réus, sem prova cabal e quando, comprovadamente, atuaram de forma ilícita, causando danos ambientais e omitindo-se na sua obrigação de dar concreta implementação aos sistemas de esgotamento sanitário. 32. Por fim, quanto ao pedido do ESTADO DE ALAGOAS, no sentido de que as atribuições de cada réu sejam especificamente determinadas, de modo que possam efetivamente se eximir da aplicação de medida coercitiva, verifico que o pleito já havia sido objeto de embargos de declaração, aos quais o juiz a quo negou provimento. Como bem decidiu o magistrado sentenciante, "as atribuições constitucionais e legais de cada um dos entes condenados, no tocante ao saneamento básico, tornam possível a realização de um sistema de esgotamento sanitário viável, que atenda à população e, ao mesmo tempo, preserve o meio ambiente. As suas atribuições, assim, são complementares, não havendo a necessidade de se impor a cada ente obrigações específicas, até porque essas são questões técnicas que deverão ser resolvidas em conjunto pelos entre demandados. A fixação, a priori, de medidas para cada um dos envolvidos, no caso, certamente mais atrapalharia a consecução do objeto da lide do que resultaria em algum proveito". 33. Apelação da UNIÃO a que se dá provimento, para reconhecer sua ilegitimidade passiva, com consequente extinção do feito sem resolução de mérito em relação ao mencionado ente, nos termos do art. 485, VI, NCPC. Apelações interpostas pelos demais réus improvidas. 34. Sem condenação em honorários, por se tratar de Ação Civil Pública.
(PROCESSO: 44948702361972305885, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL ENZO GABRIEL DA MATA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 17/09/2022)