ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO. AÇÃO ORDINÁRIA. DECRETO MUNICIPAL. IMPLANTAÇÃO DE PARQUE MUNICIPÁL COMO UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA EM ÁREA PERTENCENTE À UNIÃO. SUPRESSÃO DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE (USO, GOZO E DISPOSIÇÃO). ATO NORMATIVO COM CARÁTER EXPROPRIATÓRIO. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ILEGALIDADE RECONHECIDA. PROVIMENTO.
1. Apelação interposta pela UNIÃO contra sentença que julgou improcedente o seu pedido de invalidação do Decreto n. 70.384, expedido pelo Poder Executivo do Município do Recife/PE, o qual declarou o "Parque Natural Municipal dos Manguezais Josué de Castro", antigo "Parque dos Manguezais", localizado em área do imóvel conhecido como "Ex-Estação Rádio Pina", de propriedade da parte autora, como Unidade de Conservação da Natureza, na categoria de Parque Natural Municipal, do Grupo de Proteção Integral, de acordo com a Lei Federal n. 9.985/2000.
2. Conforme interpretação teleológica e sistemática do art. 11, parágrafo 1º, da Lei n. 9.985/2000, o ente federativo criador do Parque Nacional, Estadual ou Municipal tem que ser o proprietário das áreas incluídas em seus limites, devendo haver a desapropriação delas caso a propriedade seja de outro titular.
3. Com efeito, por ser uma Unidade de Proteção Integral (art. 8ª, III, da Lei n. 9.985/2000), a implantação, administração, exploração, manutenção e preservação de um Parque Nacional, Estadual ou Municipal requerem a prática de atos estatais interventivos que vão além da generalidade das limitações administrativas e do caráter especial das restrições características de uma servidão administrativa, daí a necessidade, caso pertença a outro proprietário, de desapropriação do imóvel pela entidade federativa responsável pela implantação dessa Unidade de Conservação da Natureza.
4. O Decreto Municipal n. 77.736/2010, demais de ter alguns dos seus artigos como meras cópias de regras previstas na Lei n. 9.985/2000 (é o caso, por exemplo, dos arts. 11, parágrafo 2°, e 28, caput, da lei que foram copiados, respectivamente, pelos arts. 26, caput, e 24, I, do decreto), prevê algumas medidas para a implantação, administração e exploração do "Parque Natural Municipal dos Manguezais Josué de Castro" que suprimem, completamente, os direitos (uso, gozo e disposição) da apelante como proprietária do imóvel em que está inserida essa Unidade de Conservação da Natureza.
5. De fato, com a expedição de tal ato normativo, o município apelado exteriorizou a sua inequívoca vontade de se apossar, de forma irreversível, de área pertencente à apelante, revelando, assim, o caráter expropriatório do decreto municipal em apreço, o qual se mostra eivado de ilegalidade, pois, ao declarar, ainda que indiretamente, a expropriação de imóvel da UNIÃO pelo MUNICÍPIO DO RECIFE - PE, contraria frontalmente o disposto no art. 2º, parágrafo 2º, do Decreto-Lei n. 3.365/41, já que foi expedido sem autorização expressa, mediante decreto, da Presidência da República.
6. O fato de não ter havido, ainda, o efetivo desapossamento da área de propriedade da UNIÃO pelo MUNICÍPIO DO RECIFE-PE, com a concretização da implantação do "Parque Natural Municipal dos Manguezais Josué de Castro", não afasta a patente ilegalidade do decreto municipal em referência, sobretudo por se tratar de ato normativo de efeitos concretos com, repita-se, finalidade expropriatória não autorizada.
7. Ressalte-se que as Leis Municipais n. 86.387/96 e 95.105/2008 não são capazes de afastar a invalidade do Decreto Municipal n. 41.106/2010, porquanto elas se apresentam, aparentemente, contrárias ao art. 11, parágrafo 1º, da Lei n. 9.985/2000, na medida em que a primeira institui Unidade de Conservação e a segunda prevê a implantação, pelo município, de projetos especiais, tudo isso em imóvel que faz parte do patrimônio federal.
8. Não se pode perder de vista que o decreto municipal em análise, ancorando-se na Lei n. 9.985/2000, traz em sua essência normas que visam à preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo, diga-se de passagem, louvável a atitude do MUNICÍPIO DO RECIFE-PE de querer proteger uma área com tamanho potencial paisagístico, cultural e histórico e dotada de importante diversidade biológica e muitos recursos naturais.
9. Contudo, em se tratando de imóvel pertencente à UNIÃO e não se vislumbrando, no caso concreto, razões legais, e até mesmo constitucionais, capazes de justificar a supressão das faculdades de proprietária que lhe são conferidas no art. 1.228 do Código Civil, resta ao município apelado, de outras formas e nos limites de sua competência constitucional (art. 23, VI, da Constituição), bem como nos termos da legislação de regência, zelar pela proteção do meio ambiente e preservação do ecossistema na mencionada área, já que está localizada nos limites de sua circunscrição.
10. Acrescente-se que, sendo área que está situada em extensa região de manguezais, é ela considerada de preservação permanente, conforme estabelecem o novo Código Florestal (art. 4º, VII, da Lei Federal n. 93.123/2012), a Lei Estadual n. 45.689/1995 (art. 9º, VII) e a Lei Municipal n. 14.650/1996 (art. 75, parágrafo 1º, II), de modo que as restrições e obrigações impostas pela legislação ambiental ao direito de construir nessa área devem ser observadas não só pela UNIÃO, atual proprietária do imóvel, como por qualquer terceiro que venha a adquiri-lo, sendo do município apelado, assim como do Estado de Pernambuco e da própria UNIÃO, a competência ambiental para preservar o meio ambiente naquela localidade e atuar no sentido de impedir qualquer ato predatório ou que ponha em risco o equilíbrio natural e o ecossistema dessa zona de proteção.
11. Ademais, "a criação de Parque Nacional não muda a essência ecológica da área em questão; autoriza sim a alteração da natureza da propriedade, ou seja, não é a criação de tal Unidade de Conservação de Proteção Integral, ou a desapropriação em si, que vai garantir proteção ao ecossistema, pois esta proteção lhe é inerente e independe da criação de qualquer Unidade de Conservação ou de qualquer formalização pelo Poder Público, sendo essencialmente pautada na concepção fática da relevância ambiental da área, seja pública ou particular" (STJ, REsp 1619884/SC, Rel. Ministro GUILHERME NASCIMENTO, Segunda Turma, julgado em 29/08/2009, DJe 31/05/2009).
12. Apelação provida, sendo julgado procedente o pedido deduzido na inicial para declarar, com efeitos ex tunc, a invalidade do Decreto n. 68.583/2010, expedido pelo Poder Executivo do Município do Recife/PE, e determinar que a parte apelada abstenha-se de praticar qualquer medida ali prevista, sob a advertência de lhe ser aplicada multa diária em caso de descumprimento.
(PROCESSO: 18670703595044479622, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL EMANUEL ALVES (CONVOCADO), 4ª TURMA, JULGAMENTO: 02/08/2015, PUBLICAÇÃO: 14/01/2015)