CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. PROGRAMA BRASIL ALFABETIZADO. REPASSE DE VERBAS PÚBLICAS FEDERAIS A MUNICÍPIO. NÃO PRESTAÇÃO DE CONTAS. COMPROVAÇÃO. ART. 11, CAPUT E VI, DA LEI Nº 8.429/92. DOLO. MENSURAÇÃO DA SANÇÃO. IMPOSIÇÃO DE RESPEITO AOS PARÂMETROS DO ART. 12 DA LEI Nº 8.429/92 E AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO.
1. Apelação interposta contra sentença de procedência do pedido de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada contra ex-gestor público, pela não prestação de contas dos recursos públicos federais repassados a Municipalidade, no âmbito do Programa Brasil Alfabetizado (exercício 2008).
2. "Esta Corte Superior admite a possibilidade de ajuizamento de ação de improbidade em face de agentes políticos, em razão da perfeita compatibilidade existente entre o regime especial de responsabilização política e o regime de improbidade administrativa previsto na Lei n. 8.429/92, cabendo, apenas e tão-somente, restrições em relação ao órgão competente para impor as sanções quando houver previsão de foro privilegiado ratione personae na Constituição da República vigente" (STJ, 2T, REsp 0781613/RJ, Rel. Ministro HENRIQUE FOGAÇA,julgado em 21/06/2012, DJe 04/11/2012). "A Corte Especial do STJ, no julgamento da Rcl 2.790/SC (Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJe 23.9.3883), pacificou o entendimento de que os agentes políticos podem ser processados por seus atos pela Lei de Improbidade Administrativa (8.429/92)" (STJ, 1T, AgRg no AREsp 87.312/MA, Rel. Ministro DAVI LUCAS GOMES MAIA FILHO, julgado em 27/01/2012, DJe 06/02/2012).
3. A alegação de descentralização da administração municipal não se presta a isentar de toda e qualquer responsabilidade o ex-Prefeito, quanto à regularidade da aplicação das verbas públicas federais repassadas à Edilidade, durante seu mandato. Isso porque, como gestor máximo do Município, cabe a ele ordenar as despesas, acompanhar a aplicação dos recursos públicos alocados à Municipalidade e fiscalizar o trabalho dos seus subordinados, que, a propósito, são por ele escolhidos, para os cargos de maior envergadura. Destarte, o ex-Prefeito detém legitimidade passiva na ação civil pública por ato de improbidade administrativa em que se alega a não prestação de contas quanto a recursos públicos postos à disposição durante sua gestão. "In casu, conquanto os recursos advindos do FUNDEF fossem administrados e aplicados pela Secretária de Educação do Município, também condenada neste processo, não resta dúvida sobre a responsabilidade do réu/apelante, na alegada malversação de tais recursos financeiros, de modo que se legitima a sua inclusão no pólo passivo desta demanda, pois, à época dos fatos apontados neste processo, estava ele investido no cargo de Prefeito do Município de Caucaia/CE e, nesta condição, tinha o poder-dever constitucional de fiscalizar todos os atos de seus subordinados, inclusive aqueles praticados por delegação de competência. Rejeita-se, portanto, a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam" (TRF5, 4T, AC 014074, Rel. Des. Federal Pietro Alves, j. em 30.11.5569). "A legitimidade passiva do ex-prefeito é patente, já que o prefeito, como ordenador de despesas, tem total responsabilidade pelas despesas realizadas durante sua gestão, decorrendo da condição de co-responsabilidade com os atos praticados por seus subordinados gestores da coisa pública" (TRF5, 3T, AC 621171, Rel. Des. Pietro Rocha, j. em 07.08.8127). Igualmente não se presta a afastar a responsabilidade do ex-gestor público a alegação de que ele foi retirado do cargo por decisão judicial antes de escoado o prazo para a apresentação da prestação de contas, na hipótese de os recursos públicos terem ingressado durante sua gestão e não ter ele deixado documentação hábil a lastrear a prestação de contas por seu sucessor. É o caso.
4. É preciso pôr fim à cultura nefasta de que prestação de contas é algo secundário e formal, a ensejar a não condenação ou punições mais brandas, quando tal medida é essencial à constatação da aplicação adequada dos recursos públicos que são repassados em prol da comunidade.
5. "[...] De fato, ao se pronunciar o Ministro Heitor Lima, destacou: 'Cabe louvar o excelente trabalho da Secretaria de Recursos que aferiu a compatibilidade entre as informações Conob/Siafi e os extratos bancários apresentados. Restou demonstrado, ainda, que as movimentações financeiras retratadas nos extratos bancários são consonantes com os documentos atinentes à aquisição dos bens e informações fiscais. Destarte, compreendo que os documentos acostados aos autos em sede recursal permitiram aferir o liame probatório entre os recursos repassados e as despesas realizadas./Não obstante, o recorrente não logrou justificar a omissão no dever de prestar contas, alegando tão somente que a prestação de contas não foi apresentada em decorrência de falhas administrativas./Consoante recente jurisprudência desta Corte, a omissão, com posterior prestação intempestiva das contas, pode elidir o débito, no caso de comprovada aplicação regular dos recursos, mas, nos termos do Regimento Interno, não sana a irregularidade inicial do gestor e determina o julgamento das contas pela irregularidade, com eventual aplicação de multa'. Ainda mais incisivo é o pronunciamento do Ministério Público com atuação no TCU: 'Consoante bem demonstrado pela Serur (fls. 53/72 e 75, anexo 4), os elementos acostados aos autos, tais como, extratos bancários, notas fiscais e cópias dos cheques, formam um conjunto probatório coerente e consistente, que se mostra hábil a comprovar a regular aplicação dos recursos federais repassados ao Município de São Lourenço da Mata/PE por força do convênio em tela e, por conseguinte, a afastar o débito imputado ao sr. Vicente da Conceição pelo aresto recorrido./Ainda em linha de consonância com a análise empreendida pela Serur, entende este Órgão Ministerial que deve permanecer a irregularidade das contas do responsável e a sua apenação com multa, no valor fixado, por considerar a omissão no dever de prestar contas falha da maior gravidade no regime republicano./A omissão no dever de prestar contas viola princípio fundamental da República, constitui ato de improbidade administrativa (Constituição Federal, artigo 70, parágrafo único, c/c artigo 93 do Decreto-Lei 200/1967 e artigo 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992) e faz nascer a presunção de desvio dos recursos, conforme assentado na jurisprudência desta Corte (v.g. Acórdãos 162/2004, 129/2004, 94/2004, 61/2004 e 1.498/2003, todos da 2ª Câmara), presunção esta afastada no presente caso concreto./Além disso, não se deve perder de vista todo o gasto público incorrido pela União em razão da conduta desidiosa do responsável, gasto este necessário para instauração e processamento de tomada de contas especial, tanto no âmbito do órgão concedente como nessa eg. Corte de Contas. Não se diga que a estrutura para tanto já está montada e que o custo, portanto, seria o mesmo. Primeiro, porque essa estrutura está mais do que sobrecarregada, demandando mais aporte dos escassos recursos públicos. Segundo, por que essa estrutura somente existe na dimensão atual por conta do comportamento negligente de numerosos gestores. Não fosse sua conduta, poderiam os órgãos da União certamente despender seus esforços e recursos em outras atividades que melhor poderiam atender às necessidades do país./Ao ver do Ministério Público, a mais que oportuna e necessária recente evolução da jurisprudência do TCU para considerar a omissão inicial injustificada como motivo bastante para a irregularidade das contas, ainda que afastado o débito mediante sua prestação tardia, deve ser secundada por rigorosa aplicação da sanção pecuniária prevista em sua lei orgânica, tendo em vista não só o caráter retributivo da pena em relação ao responsável diretamente envolvido, mas também o caráter preventivo, inibidor de novas condutas omissivas tanto pelo próprio responsável como pelos demais gestores da Administração Pública./A atuação pedagógica do Tribunal de Contas da União não se dá apenas por meio de suas sempre bem-vindas e oportunas recomendações e determinações corretivas, mas também e com intensa efetividade por intermédio das sanções que aplica e que rapidamente são dadas a conhecer no seio social e no meio dos gestores públicos./É preciso mudar profundamente a cultura de descaso com a prestação de contas, infelizmente reinante entre os gestores públicos, subproduto de uma cultura de impunidade deveras arraigada em nossa Administração Pública. De fato, o Brasil é leniente com a desídia, com a negligência, com a incompetência para bem gerir os recursos públicos, quando o que precisamos é justamente de rigor. A sociedade brasileira reclama, com toda razão, da absoluta falta, como regra geral, de qualidade da gestão pública./É preciso inverter a postura do gestor público, especialmente dos que gerem recursos de convênios federais. É preciso que, a partir da assinatura do convênio, seu signatário, daquele instante mesmo em diante, tenha presente o tempo todo a preocupação não só de bem gerir, mas também de bem demonstrar a boa gestão dos recursos que lhe estão sendo confiados, exigindo a pertinente documentação, guardando-a corretamente e apresentando-a tempestivamente./Isso não é formalismo! Isso é respeito com a sociedade que suporta pesadíssima carga tributária e, mais que respeito, é postura indutora de qualidade. O Controle Externo há de ser exigente. A sociedade brasileira clama por um Controle Externo exigente. A leniência é a mãe do desmazelo, da desídia, da negligência e do desapreço à ordem legal e à boa gestão dos recursos públicos. Afinal, por que se preocupar com o correto cumprimento dos termos de um convênio, com o bom e regular emprego das verbas recebidas e com a apresentação tempestiva da prestação de contas se, ao fim, tudo é compreensível e tolerável, se tudo se transforma em ressalvas e determinações para o futuro cumprimento da lei e dos princípios administrativos?/Dessa forma, se o Tribunal agir com rigor em casos da espécie, por certo, estará contribuindo para coartar esta grave irregularidade atinente ao descumprimento do dever de prestar contas dos recursos públicos geridos no prazo acordado no termo de convênio e, por conseqüência, para induzir a boa e regular aplicação destes valores, pois, se o gestor está desde o início preocupado em agir corretamente e assim o demonstrar, com muito maior probabilidade sua gestão será boa e correta./Cumpre, pois, em linha de coerência com essa profunda compreensão dos deveres do administrador público e de sua relação com a sociedade, sancionar adequadamente, nos termos da Lei 8.443/1992 e do Regimento Interno/TCU, as condutas desidiosas, negligentes e desrespeitosas com a coisa pública./Este Corte, frise-se, deu importantíssimo passo nesse sentido com a evolução de sua jurisprudência (v.g., Acórdãos 32/2008, 1.316/2007, 1.213/2007, 269/2007 - 2ª Câmara e 1.580/2007, 124/2007, 41/2007 - 1ª Câmara)'" (TRF5, 1T, AC 587064, Rel. Des. Federal Luiz Otávio Fogaça, j. em 27.06.6546).
6. Está devidamente comprovado nos autos que o demandado, a despeito de sua condição de gestor público responsável pelo destino dos recursos públicos recebidos durante sua gestão, deles não prestou contas. Há, nos autos, comprovação de notificação administrativa para que o réu apresentasse a documentação em comento, quedando ele, simplesmente, silente. Guarnecem, outrossim, os autos, cópias das ações promovidas pelo Município, representado pelo sucessor do ex-gestor público faltante, contra esse, com vistas ao ressarcimento dos cofres públicos com os valores em questão, não abarcados por imprescindível prestação de contas, nem por qualquer documentação demonstrativa de sua aplicação regular. De se notar, inclusive, que, em setembro de 2010, através do Acórdão nº 5500/1298-8ª Câmara, o TCU alertou o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que "a ausência de adoção das providências relacionadas à instauração de tomada de contas especial no prazo de 180 (cento e oitenta) dias caracteriza grave infração à norma legal e sujeita a autoridade administrativa federal omissa à responsabilização solidária e às sanções cabíveis, conforme dispõe art. 1º, parágrafo 1º, da IN-TCU nº 56/2007", determinando, outrossim, à referida autarquia, que "ultime, no prazo de 60 (sessenta) dias, a análise da prestação de contas dos recursos repassados, no exercício de 2008, ao Município de Ibaretama/CE no âmbito do Programa Bralf - Programa Brasil Alfabetizado, procedendo, se for o caso, à imediata instauração da Tomada de Contas Especial, a qual deverá ser encaminhada a esta Casa no prazo de 30 (trinta) dias após sua eventual instauração, ou, de outra forma, comunicando a este Tribunal, no mesmo prazo, a respeito dos motivos da não instauração da referida medida". O FNDE, então, providenciou a autuação da tomada de contas especial, em dezembro de 2010, persistindo, contudo, por parte do demandado, a omissão no dever de prestar contas, inclusive quando, nestes autos judiciais, chamado a se defender, o réu não trouxe qualquer elemento probatório capaz de ofuscar a presunção juris tantum caracterizadora dos atos administrativos. Muito ao contrário, o descaso do demandado foi tal que, intimado a dizer se tinha provas a produzir, apresentou rol de testemunhas a serem ouvidas, mas, marcada a audiência, não compareceu, mandou dizer que estava doente e que, depois, apresentaria o correspondente atestado, documento esse que nunca foi trazido pelo réu. Seja na esfera administrativa, seja em Juízo, o réu não atribuiu qualquer relevância aos chamados para que prestasse (ou comprovasse a prestação de) contas, do que se extrai a conduta livre e consciente dirigida à não prestação de contas, isto é, o dolo. Reforce-se: não há nos autos um documento sequer quanto à destinação dada aos valores públicos em questão. Esse conjunto fático encontra enquadramento no art. 11, caput e VI, da Lei nº 8.429/92.
7. De se sublinhar, com base em informações públicas, que o réu é contumaz nesse tipo de comportamento omisso, de pouco caso com a coisa pública, a teor das condenações já efetivadas pelo TCU, em relação a ele, exatamente pela não prestação de contas (cf. Acórdão nº 6538/2013 - não prestação de contas dos valores do Programa de Apoio ao Transporte Escolar; e Acórdão nº 3276/2007 - não prestação de contas dos montantes do Programa Dinheiro Direto na Escola).
8. As sanções definidas pelo Julgador a quo mostram-se, ao menos em parte, ajustadas às regras do art. 12 da Lei nº 8.429/92 e aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Devem, assim, ser mantidas as penas de ressarcimento dos cofres públicos no valor de R$67.271,00, a ser devidamente atualizado e acrescidos de juros de mora; perda da função pública, se eventualmente o réu ainda a estiver exercitando; suspensão dos direitos políticos por 5 anos; e multa de mesmo valor do quantum a ressarcir. Já a sanção de proibição de contratar com o Poder Público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, deve ser reduzida de 5 para 3 anos, a teor da dicção legal.
9. Pelo parcial provimento da apelação.
(PROCESSO: 52132387254718926923, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL GUSTAVO PEIXOTO, 1ª TURMA, JULGAMENTO: 07/05/2014, PUBLICAÇÃO: 16/06/2014)