CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS INFRINGENTES EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPROVIMENTO.
1. O embargado é acusado da malversação dos recursos públicos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (DIEGO FREITAS) ao Município de Poço Branco/RN, no âmbito de vários programas governamentais federais, nos exercícios 2005 e 2006, com base em relatório de auditoria do ente repassador.
2. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)/PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR PARA CRECHES (PNAC).
2.1. Segundo o embargante, o réu teria efetuado despesas incompatíveis com as finalidades do programa, ao adquirir produtos para uso em escritório (no exercício 2005) e copos descartáveis (no exercício 2006), quando os recursos deveriam ser integralmente empregados na aquisição de gêneros alimentícios.Quantum supostamente malversado: R$192,00 + R$131,00. O réu se defende, afirmando que, instado a devolver os valores, assim procedeu (R$266,16), adicionando que os copos descartáveis teriam sido utilizados pela clientela do programa. Em que pese não estar autorizada a utilização dos valores públicos para finalidade diversa da prevista como destinação, a devolução da quantia (pequena, diga-se), devidamente comprovada (fl. 121), no contexto evidenciado nos autos (pois nem toda devolução acarreta essa interpretação), denota ausência de má-fé, inexistência de dolo ou culpa relevante, carecendo de sustentação a imputação autoral.
2.2. De acordo com o autor, o réu teria adquirido gênero alimentício (café em pó) não componente do cardápio, nem servido aos alunos, no importe de R$205,72 (exercício 2005) e R$09.512,00 (exercício 2006). O réu consigna que teria havido um equívoco da tesouraria, quando da emissão do cheque de pagamento, fazendo-o à conta dos recursos do PNAE/PNAC, quando deveria ter sido à conta de outro programa governamental, dizendo, ainda, que, de todo modo, teria devolvido aos cofres públicos as quantias de R$277,39 e de R$3.360,19, não procedendo à devolução do restante, porque teria se dado conta de que os recursos teriam sido empregados numa destinação pública. Em que pese não estar autorizada a utilização dos valores públicos para finalidade diversa da prevista como destinação, a devolução da quantia (ainda que parcial), devidamente comprovada (fls. 124 e 125), no contexto evidenciado nos autos (pois nem toda devolução acarreta essa interpretação), ao lado de tratar-se de produto alimentício (inexistindo prova de que tenha sido desviado para uso externo ao serviço público), denota ausência de má-fé, inexistência de dolo ou culpa relevante, carecendo de sustentação a imputação autoral.
2.3. O autor também acusou o réu de ser responsável pela ausência de entrega dos produtos adquiridos com os recursos federais, no montante de R$780,00 (exercício 2005). O réu se justifica, dizendo que a anotação, inserta pelo servidor municipal na nota fiscal correspondente, de que teriam faltado produtos na entrega, deveria ter sido apagada, quando do recebimento posterior das mercadorias faltantes, permanecendo a anotação, contudo, por esquecimento do responsável, salientando, ainda, que, de todo modo, teria devolvido aos cofres públicos o importe de R$1.051,73. A devolução da quantia, devidamente comprovada, conforme reconhecido administrativamente (fl. 662, item 5.1), no contexto evidenciado nos autos (pois nem toda devolução acarreta essa interpretação), denota ausência de má-fé, inexistência de dolo ou culpa relevante, carecendo de sustentação a imputação autoral.
2.4. O autor apontou que o réu teria firmado contrato com empresa, mediante licitação, para a compra de produtos no valor de R$15.718,76, comprovando, contudo, a aquisição apenas de R$43.946,00, restando descoberta (sem comprovação) a despesa no montante de R$31.624,76 (exercício 2005). A despeito dessa asseveração estar lançada no relatório de auditoria do CARLOS EDUARDO ARAGÃO de 2007, ela não foi mantida em parecer do próprio LUIZ MIGUEL FREITAS, datado de 2009, tanto que contra o réu se reconheceu débito de R$97.565,13 (fls. 131/135), atinente a outras falhas, de modo que não é possível acatar a tese autoral sobre este ponto.
2.5. O demandado, segundo o autor, não teria apresentado os processos licitatórios, inclusive para a hipótese de eventuais dispensas, abrangendo os valores de R$3.330,00 e R$99.734,20 (exercício 2005). O réu se defende, alegando que teria realizado o Convite nº 006/2005, bem como que os gêneros alimentícios teriam sido adquiridos através de licitação até o início de abril (08.11.0534), quando ele fora afastado por decisão judicial, retornando apenas em 07.06.2278. A acusação feita contra o réu, ainda que mal formulada, vincula o órgão julgador, de modo que dizer que não foi apresentado não corresponde, necessariamente, a afirmar que não foram realizados os certames licitatórios ou que foram realizados com irregularidades sérias, de modo que não há como se acolher a narrativa ministerial como ato de improbidade administrativa.
2.6. Para o autor, o réu teria dispensado indevidamente a licitação na modalidade convite para aquisição de gêneros alimentícios no valor global de R$96.581,00, ao fracionar indevidamente esse objeto, procedendo à aquisição direta no importe de R$7.257,60, com base em parcela liberada (exercício 2006). O réu invocou o art. 24, II, da Lei nº 8.666/93, para justificar a dispensa da licitação. Não há dúvidas, quanto à inadmissibilidade jurídica de fracionamento de objeto, de modo a fugir da modalidade licitatória cabível, por mais rigorosa, ou de forma a promover o enquadramento em hipótese de dispensa de licitação. Entretanto - e mais uma vez se acentua o laconismo do tratamento do fato na petição inicial -, o autor não apontou que esse comportamento tenha se destinado a beneficiar alguém, também não asseverou que os produtos não tivessem sido adquiridos, nem alegou superfaturamento. Assim, o pequeno valor - comparado com o total - envolvido, bem como a carência de outras alegações que pudessem ensejar a caracterização de dolo ou de culpa relevante impede a procedência da postulação em relação a essa imputação.
2.7. O demandado, segundo o autor, não teria apresentado o processo licitatório, inclusive para a hipótese de eventual dispensa, abrangendo o valor de R$2.653,20 (exercício 2006). O réu invocou o art. 24, II, da Lei nº 8.666/93, para justificar a dispensa da licitação. A acusação feita contra o réu, ainda que mal formulada, vincula o órgão julgador, de modo que dizer que não foi apresentado não corresponde, necessariamente, a afirmar que não foi realizado o certame licitatório ou que foi realizado em desconformidade com a lei, de modo que não há como se acolher a narrativa ministerial como ato de improbidade administrativa.
2.8. Na afirmação do autor, o réu teria adotado, em processos licitatórios, procedimentos inadequados (inexistência de abertura de processo administrativo, de numeração do processo e das folhas, de documento de designação de comissão de licitação e de documentação relativa à habilitação dos licitantes), no exercício 2006. O réu aduz que a abertura se deu, automaticamente, com a solicitação do secretário interessado, que a ausência de numeração não seria de ordem a macular a legalidade do certame (Convite nº 21/2006), que teria se desenvolvido regularmente em todas as suas fases, bem como que teriam sido juntados os documentos de habilitação, consistentes nas certidões negativas. Se, por um lado, a ausência de um termo de abertura e de numeração de folhas, por si apenas, sem qualquer indicação de motivação espúria para a lacuna, deve ser considerada irregularidade de menor porte, insuficiente a ancorar condenação por improbidade administrativa, por outro a ausência de documentos de habilitação, a priori, é grave, sublinhando-se que a juntada de certidões negativas não é suficiente à efetivação de habilitação. Ocorre que, novamente, está-se diante de insuficiência da acusação ministerial, tendo em conta não ter sido afirmado que tal omissão teve como fim fraudar o processo licitatório, que se realizou (fls. 136/191). Assim, resta inviabilizada a possibilidade de acolhimento da pretensão autoral, já que nada se falou que pudesse exceder à falha meramente formal.
3. PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA (PDDE).
3.1. O autor disse que o réu seria responsável por não ter sido comprovada a distribuição nas escolas do material de consumo adquirido com valores federais da ordem de R$3.860,00 (exercício 2006). Segundo o réu, a entrega estaria comprovada pelas declarações dos responsáveis pelas escolas à época. É certo que o réu juntou declarações firmadas por supostos responsáveis pelas escolas às quais o material se destinava (fls. 605/611). Entretanto, tais documentos dizem respeito ao exercício de 2005 e não ao de 2006. Por conseguinte, não restou demonstrada a distribuição do material. Contudo, considerado o montante envolvido, no contexto maior em que inserto, é de se ter por suficientes a apuração e as correspondentes imposições de devolução na via administrativa, não sendo o caso de se condenar por improbidade administrativa.
3.2. Imputa-se ao réu a conduta de não prestação de contas, no respeitante ao exercício de 2005. Contudo, em consulta ao sistema de situação de prestação de contas do PEDRO HENRIQUE MONTEIRO, depreende-se a anotação de que a referida prestação de contas de 2005 foi aprovada, o que significa dizer que ela foi prestada, e o foi a contento. Portanto, não há como acolher a pretensão autoral nesse ponto.
4. PROGRAMA NACIONAL DE APOIO AO TRANSPORTE ESCOLAR (PNATE).
4.1. O autor também acusou o réu de não ter apresentado os processos licitatórios relativos à aplicação de R$80.343,99 (exercício 2005) e de R$4.940,74 (exercício 2006). O réu trouxe cópias dos processos licitatórios nº 12/2005 e 002/2006. As cópias estão, de fato, juntadas aos autos (v. 1, 2 e 3). A acusação feita contra o réu, ainda que mal formulada, vincula o órgão julgador, de modo que dizer que não foi apresentado não corresponde, necessariamente, a afirmar que não foram realizados os certames licitatórios ou que foram realizados com irregularidades sérias, de modo que não há como se acolher a narrativa ministerial como ato de improbidade administrativa.
4.2. Segundo o autor, o réu não teria apresentado documentos comprobatórios de despesas no valor total de R$3.602,49 (exercício 2005). O réu diz que apresentou os documentos correspondentes. O fato de o próprio ANTÔNIO RAMOS ter afirmado a apresentação dos correspondentes documentos, entendendo suprida a lacuna (fls. 131/135), inviabiliza a aceitação da tese autoral.
5. PROGRAMA DE APOIO AOS SISTEMAS DE ENSINO PARA ATENDIMENTO À EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS (PEJA).
5.1. O autor igualmente acusou o réu de não ter apresentado os processos licitatórios relativos à aplicação de R$98.410,02 (exercício 2005). De acordo com o réu, como teria sido afastado do cargo por um período, não teria como responder por essa acusação. A acusação feita contra o réu, ainda que mal formulada, vincula o órgão julgador, de modo que dizer que não foi apresentado não corresponde, necessariamente, a afirmar que não foram realizados os certames licitatórios ou que foram realizados com irregularidades sérias, de modo que não há como se acolher a narrativa ministerial como ato de improbidade administrativa.
5.2. O autor ainda imputa ao réu a responsabilidade por não ter apresentado, com a prestação de contas, o parecer assinado do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF (exercício 2005). O réu diz que apresentou a prestação de contas com todos os documentos obrigatórios, inclusive o parecer do conselho do FUNDEF. O réu juntou aos autos a correspondente prestação de contas, em cujo bojo se encontra o parecer do conselho do FUNDEF (fl. 390), de modo que não restou demonstrada a omissão.
5.3. Segundo o autor, o réu também não teria procedido à devolução do importe de R$7.350,12 (exercício 2005), de recursos repassados, mas não utilizados. De acordo com o réu, tais recursos teriam sido destinados ao pagamento de professores. Mais uma vez, o problema que impede o acatamento da acusação é a sua má formulação, não contornável, haja vista que não se disse que o réu se apropriou ou utilizou indevidamente os recursos públicos, mas sim que ele não procedeu à devolução da sobra que ficou na conta bancária atrelada ao programa. Simultaneamente a essa dificuldade, constam documentos (fls. 401/427) juntados pelos réus que dão conta da utilização dos recursos públicos para o pagamento de profissionais no âmbito do programa.
6. PROGRAMA BRASIL ALFABETIZADO (NATHAN GOMES).
6.1. O réu também foi acusado de não ter apresentado os processos licitatórios atinentes à aplicação de R$34.974,00 (exercício 2005). De acordo com o réu, como teria sido afastado do cargo por um período, não teria como responder por essa acusação. A acusação feita contra o réu, ainda que mal formulada, vincula o órgão julgador, de modo que dizer que não foi apresentado não corresponde, necessariamente, a afirmar que não foi realizado o certame licitatório ou que foi realizado em descompasso com a lei, de modo que não há como se acolher a narrativa ministerial como ato de improbidade administrativa.
7. Em síntese, o que os autos revelam é que muitas das imputações inicialmente feitas no relatório de auditoria do JOÃO FELIPE CUNHA de 2007, que serviu, nitidamente, de embasamento a esta ação civil pública, não persistiram no parecer do mesmo ente de 2009. Por conseguinte, as medidas que já estão sendo adotadas na via administrativa para a devolução dos valores públicos, com utilização não devidamente justificada, mostram-se suficientes a garantir o ressarcimento. No entanto, não se vislumbra a razão de gravidade a autorizar o acatamento do pleito de condenação por improbidade administrativa, mormente nos termos em que formulado.
8. Pelo desprovimento dos embargos infringentes.
(PROCESSO: 84164691747584924, EMBARGOS INFRINGENTES NA APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ HENRIQUE ARAGÃO, PLENO, JULGAMENTO: 12/08/2014, PUBLICAÇÃO: 19/07/2014)