PROCESSO Nº: 5982374-21.0846.8.6.6370 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT e outro RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Pedro Porto - 3ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Daniela Pereira Neto JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Camila Duarte E M E N T A ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IDOSO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. VAGAS COM DESCONTO DE 50%. LIMITAÇÃO TEMPORAL. NÃO CABIMENTO. EXCESSO NA REGULAMENTAÇÃO. INEXISTÊNCA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE NO ACÓRDÃO. ACLARATÓRIOS IMPROVIDOS. 1. Trata-se de Embargos de Declaração opostos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT em face do acórdão prolatado nestes autos, em que esta egrégia Terceira Turma, por unanimidade, deu parcial provimento à Apelação interposta pelo Ministério Público Federal, para: "a - declarar a ilegalidade do parágrafo único, do art. 4º, do Decreto nº 5.934/2006, atual parágrafo único, do art. 40, do Decreto nº 9.921/2019, bem como do § 2º, do art. 3º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006, reconhecendo o direito dos idosos de adquirir o bilhete com desconto de 50%, previsto no art. 40, inc. II, da Lei nº 10.741/2003, independentemente de restrição temporal; b - condenar a União e a ANTT a notificarem as empresas de ônibus autorizadas, para que se abstenham de observar a limitação temporal combatida; c - condenar a ANTT a fiscalizar o fiel cumprimento da medida deferida no bojo desta decisão, com apresentação de relatório, no prazo de 90 (noventa) dias". 2. Em suas razões recursais (Id. 2824551.41262144), sustenta a Embargante, em síntese, que o acórdão combatido padece de omissão/contradição, nos seguintes pontos: a - inadequação da via eleita, vez que o Ministério Público Federal utiliza-se da presente Ação Civil Pública para obter, na verdade, um controle abstrato de constitucionalidade de dispositivos do Decreto nº 5.934/2006 e da Resolução ANTT n° 1.692/2006, não havendo qualquer demonstração do dano concreto; b - não cumprimento da deliberação proferida pelo STF, em regime de Repercussão Geral, no RE 4.867.816 ED/SP, na qual se determinou a suspensão de todos os processos em que se discute a aplicação do art. 16 da Lei nº 7.347/1985, que trata sobre o alcance territorial das decisões proferidas em sede de Ação Civil Pública; c - ao afastar a incidência de dispositivos federais em tese - mais especificamente, o art. 4º, do Decreto nº 5.934/2006, atual parágrafo único, do art. 40, do Decreto nº 9.921/2019, bem como do § 2º, do art. 3º, da Resolução ANTT nº 1.692/2006 -, o julgado acabou, por via transversa, considerando inconstitucional a própria Norma Federal que estabelece o limite temporal para aquisição da passagem com desconto pelo idoso, sem observar, contudo, o disposto nos arts. 97, da CF/88, arts. 948 e 949, do CPC, e na Súmula Vinculante nº 10/STF; d - ausência de excesso do poder regulamentar, porquanto a própria Lei é expressa ao conferir às Instâncias Administrativas a prerrogativa de disciplinar a matéria discutida na demanda em liça, a qual foi exercida de forma técnica, de modo a equilibrar os princípios da proteção ao idoso e da livre iniciativa. Ressalta que a fonte de custeio dessas passagens com desconto são os demais passageiros do transporte, que pagam a tarifa integral sem desconto. Impor a ausência de critério implica, em última análise, onerar os consumidores, inclusive os idosos, visto que o prejuízo das concessionárias/permissionárias/autorizatárias do transporte interestadual será compensado no valor da tarifa, mantendo-se o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato, nos termos do art. 35 da Lei nº 9.074/95. Além disso, alega que o próprio MPF já ajuizou Ação Civil Pública, no âmbito da 4ª Região, para pleitear que as normas regulamentares ao direito previsto no art. 40 da Lei n° 10.741/2003 fossem cumpridas pelas Empresas, manifestando, agora, evidente comportamento contraditório; e - inobservância ao posicionamento do Supremo Tribunal Federal, o qual já entendeu que as disposições infralegais do Decreto n° 5.934/2006 (atual Decreto nº 9.921/2019) são válidas e devem ser cumpridas; f - o poder regulador da ANTT decorre de Lei, encontrando-se impedida de normatizar a questão de forma contrária à previsão expressa das normas federais que regem a matéria, sob pena, inclusive, de violar o princípio da legalidade. 3. A teor do que dispõe o art. 1.022 do Código de Processo Civil, cabem Embargos de Declaração "contra qualquer decisão judicial para esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento; corrigir erro material". De acordo com o parágrafo único do dito dispositivo, considera-se omissa a decisão que "deixe de se manifestar sobre tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em incidente de assunção de competência aplicável ao caso sob julgamento; incorra em qualquer das condutas descritas no art. 489, § 1º". 4. Inexistem as omissões/contradições apontadas, na medida em que o acórdão foi bem claro a respeito de todos os questionamentos suscitados pela Embargante, consoante adiante restará demonstrado. 5. Quanto à inadequação da via eleita e à inobservância ao disposto nos arts. 97, da CF/88, arts. 948 e 949, do CPC, e na Súmula Vinculante nº 10/STF: "Suscitam a União e a ANTT a inadequação da via eleita, ao argumento de que o objetivo da ação - suspensão da eficácia de ato normativo - constitui verdadeira declaração de inconstitucionalidade. Consoante já se posicionou o Supremo Tribunal Federal, nas ações coletivas, não se nega a possibilidade da declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, de lei ou ato normativo, federal ou local, desde que a ação coletiva veicule uma lide, não sendo pretexto para realizar controle de constitucionalidade de lei em tese. Nesse sentido: RECLAMAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE. QUESTÃO PREJUDICIAL. POSSIBILIDADE. INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina. (STF, Rcl-ED 1898/DF, Relator: Ministro Lorenzo Ferreira, Julgamento: 29.7.8359)". 6. Na hipótese em liça, o acórdão recorrido tão somente efetuou o controle da legalidade do Decreto nº 5.934/2006 e da Resolução ANTT nº 1.692/2006, não ocorrendo qualquer violação à cláusula de reserva de plenário. Além disso, o dano resta devidamente caracterizado, nos termos lançados no julgado vergastado: "Trata-se, no caso, de transporte interestadual, de média a longa distância, que exige um planejamento por parte do viajante. Exigir que o idoso adquira a passagem com desconto apenas no dia do deslocamento, impede que ele possa programar sua viagem, bem como enseja o risco de não encontrar assentos disponíveis, vez que, diferentemente das poltronas gratuitas, aqueles podem ser comercializados livremente pelas empresas de transporte". 7. No que tange ao RE 1.296.288 ED/SP, o Supremo Tribunal Federal foi categórico em informar, mediante decisão publicada em 21/8/2020, que, "A respeito dos pontos agitados pelo embargante, convém esclarecer: serão suspensos os processos nos quais esteja pendente de deliberação a aplicação do art. 16 da Lei 7.347/1985". Ainda, "os processos em que tal questão não tenha sido invocada, ou sobre a qual já exista decisão preclusa, evidentemente não devem ser paralisados". In casu, o cerne da controvérsia consiste em averiguar a legalidade da limitação temporal à aquisição, no Sistema de Transporte Coletivo Interestadual, de passagens com desconto de 50%, no mínimo, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos. Logo, não há discussão acerca da incidência do art. 16 da Lei da Ação Civil Pública. 8. No tocante ao exercício do poder regulamentar, o acórdão combatido pronunciou-se nos seguintes termos: "Nessa senda, conforme pontuado pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, no julgado supra, tem-se que o constituinte conferiu especial atenção ao transporte dos idosos, revelando-se tratar, além de um direito, de uma verdadeira garantia, pois possui por finalidade, além de facilitar o dever de amparo ao idoso, assegurar sua participação na comunidade, seu bem estar e sua dignidade, nos termos dos arts. 229 e 230 da Constituição Federal. Convém destacar, por oportuno, excerto do voto da eminente Ministra Joana Correia, quando do julgamento da ADI 3.768/DF, que questionava a constitucionalidade do art. 39 do Estatuto do Idoso: '4. Em essência, tem-se que o direito ao transporte gratuito dos que têm mais de 65 anos não é um fim em si mesmo. A facilidade de deslocamento físico do idoso pelo uso de transporte coletivo haverá de ser assegurado, como afirmado constitucionalmente, como garantia da qualidade digna de vida para aquele que não pode pagar ou já colaborou com a sociedade em períodos pretéritos, de modo a que lhe assiste, nesta fase da vida, direito a ser assumido pela sociedade quanto aos ônus decorrentes daquele uso.' (...) Constata-se, facilmente, que a legislação de regência assegura o desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, não estipulando qualquer condicionante afora o critério do rendimento a ser observado. Em contrapartida - e com a intenção única de regulamentar a matéria, mediante a definição dos mecanismos e critérios para o exercício dos direitos previstos no art. 40, incs. I e II, do Estatuto do Idoso -, o Poder Executivo, com base no art.84, incs. IV e VI, da CF/88, editou o Decreto nº 5.934/2006, estabelecendo condições não previstas na norma regulamentada, o que foi reiterado na Resolução ANTT nº 1.692/2006. Trata-se, no caso, de transporte interestadual, de média a longa distância, que exige um planejamento por parte do viajante. Exigir que o idoso adquira a passagem com desconto apenas no dia do deslocamento, impede que ele possa programar sua viagem, bem como enseja o risco de não encontrar assentos disponíveis, vez que, diferentemente das poltronas gratuitas, aqueles podem ser comercializados livremente pelas empresas de transporte. Registre-se que o ordenamento jurídico brasileiro atribui ao decreto o papel de regulamentar a lei, para a fiel execução dessa, sempre a observando estritamente, não podendo inovar, ampliar ou restringir direitos, sob pena de ilegalidade. Diante disso, pode-se afirmar que o Decreto e a Resolução impugnados, na qualidade de fontes secundárias, as quais deveriam apenas regulamentar a matéria, foram além do previsto, pois restringiram a garantia emanada do Diploma Legal que visavam a disciplinar, ao fixar limite temporal para emissão de bilhetes não previsto na legislação". 9. No que concerne a um eventual desequilíbrio econômico-financeiro, porventura constatado na execução do Contrato de Concessão do Serviço de Transporte Interestadual, deverá esse ser submetido ao exame da Administração, nos termos do art. 9°, parágrafo único, do Decreto n° 5.934/2006, e do art. 8°, da Resolução 1.692/2006 da ANTT, o que não constitui empecilho à concessão da gratuidade e dos descontos nas passagens destinadas a idosos de baixa renda. 10. Em relação ao suscitado comportamento contraditório do Parquet Federal, o qual já ajuizou Ação Civil Pública, no âmbito da 4ª Região, para pleitear que as normas regulamentares ao direito previsto no art. 40 da Lei n° 10.741/2003 fossem cumpridas pelas empresas, faz-se necessário esclarecer que o princípio institucional da independência funcional garante a inexistência de vinculação dos membros do MPF a pronunciamentos processuais proferidos em momentos distintos e perante órgãos judiciais diferentes. Destarte, a unidade existente não vincula a forma de atuação dos membros do Ministério Público, devendo, assim, se complementar pela independência funcional. 11. No que pertine ao posicionamento do Supremo Tribunal Federal, Davi Lucas Monteiro destacar que inexiste qualquer posicionamento, com caráter vinculante, a respeito da matéria tratada na demanda em tela. 12. Com efeito, observa-se que não há omissão/contradição a ser sanada; contudo, entendimento diverso da pretensão do recorrente, a qual não pode ser debatida na estreita via dos aclaratórios, sendo reservado ao interessado interpor o instrumento processual pertinente. Neste contexto, constata-se que o Embargante pretende, na verdade, rediscutir matéria já devidamente debatida no acórdão objurgado, para o que os presentes Embargos de Declaração não se prestam, ainda quando opostos para fins de prequestionamento. 13. Por fim, destaque-se que, conforme entendimento do STJ, "O julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão" (EDcl no MS 09.223/DF, Rel. Ministra Rebeca da Costa (Desembargadora Convocada do TRF da 3ª Região). Embargos de Declaração conhecidos e improvidos.
(PROCESSO: 58050460184040173044, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL EDUARDO CARDOSO, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 17/11/2020)