PROCESSO Nº: 7910341-63.4050.18.10.1658 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: UNIÃO FEDERAL APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Bianca Castro - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Ana da Mata EMENTA CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. GESTÃO FISCAL. FISCALIZAÇÃO. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E TRIBUNAL DE CONTAS. LEGITIMIDADE DA UNIÃO FEDERAL. INTERESSE DE AGIR DO MPF. LEI DA TRANSPARÊNCIA E LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. CUMPRIMENTO PARCIAL. FIXAÇÃO DE PRAZO. INCABÍVEL. REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDA. APELAÇÃO DA UNIÃO FEDERAL IMPROVIDA. 1. Trata-se de Remessa Oficial, tida por interposta, e de Apelação manejada pela União Federal em face de sentença proferida pelo Juízo da 23ª Vara Federal da Seção Judiciária do Ceará, a qual julgou procedente o pleito formulado na presente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em desfavor da ora Recorrente e do Município de Itatira/CE, nos termos do dispositivo abaixo transcrito: "Em face do exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para condenar o Município de Itatira a se adequar aos ditames da Lei de Acesso à Informação e à Lei da Transparência no prazo de 6 (seis) meses, nos termos requeridos pelo autor, já concedendo a tutela de evidência nesse ponto da decisão, pelo que plenamente eficaz desde já, sob pena de multa mensal de R$ 31.389,00 (cinquenta mil reais), bem assim condeno a União na obrigação de não fazer, consistente em cessar os repasses voluntários de recursos ao município réu enquanto não regularizada a sua situação frente às exigências dos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A da LC 101/2000, também aqui sendo concedida a tutela de evidência, de modo que essa medida deve ser adotada de imediato pela União Federal. Também condeno o Município réu na sanção prevista no art. 334, § 8o, do CPC-2015, com multa de 2% (dois por cento) do valor da causa, bem assim nas custas e honorários que ora fixo em R$ 69.839,00 (dez mil reais), consoante art. 85, § 8o, do CPC-2015". 2. A União Federal, em suas razões (Id. 9591251.0829606), limita-se a suscitar as seguintes preliminares: a- ilegitimidade passiva ad causam, ao argumento de que a sanção atinente ao impedimento de recebimento de transferências voluntárias, a que submetidas as municipalidades (inciso I, do § 3º, do art. 23, c/c o caput, do art. 73-C, da LC nº 101/2000) pelo descumprimento dos prazos estabelecidos no art. 73-B da LC nº 101/2000, repercute tanto em suas relações com a União (Transferências Voluntárias da União para o Município) quanto com a respectiva Unidade Federativa Estadual (Transferências Voluntárias do Estado para o Município). Nessa perspectiva, na qual a aplicação da penalidade em pauta pressupõe a prévia caracterização do ato infracional, devidamente certificado/atestado pelo órgão competente, ressumbra evidenciado que não cabe à União, não havendo sequer autorização na Lei nesse sentido, declarar/certificar/atestar que tal ou qual Edilidade não cumpriu ou não cumpre o previsto nos arts. 48, parágrafo único, incisos II e III, 48-A e 73-B da LC nº 101/2000 - sendo tal incumbência do Tribunal de Contas respectivo -, de modo que não pode simplesmente suspender as transferências voluntárias aos Municípios motu próprio; b- falta de interesse processual do Ministério Público Federal, haja vista que não há nenhuma resistência ou oposição da União Federal na aplicação da sanção estabelecida no art. 73-C da LC nº 101/2000, sendo exigido das municipalidades, quando da celebração dos instrumentos de formalização das aludidas transferências voluntárias, a devida comprovação do cumprimento das determinações dos incisos II e III, do parágrafo único, do art. 48, e do art. 48-A, atendidos os prazos do art. 73-B, tudo na medida exata do que lhe é permitido e autorizado pela CF/88 e pela Lei Complementar nº 101/2000 fazer e cobrar em tal sentido. 3. Na Ação Civil Pública em tela, o Órgão Ministerial sustenta, em suma, que o Município de Itatira/CE estaria descumprindo os ditames da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), da Lei Complementar nº 131/2009 (Lei da Transparência), bem como da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e do Decreto nº 7.185/2010, ao não fazer constar do seu Portal de Transparência na Internet todas as informações exigidas na legislação. 4. No que se refere à União, de acordo com a exordial, sua legitimidade passiva estaria justificada no disposto nos arts. 23, § 3º, inc. I, e 73-C, da Lei Complementar nº 101/2000, de cuja análise conjunta extrai-se que caberia ao referido Ente Federativo fiscalizar o cumprimento dos ditames legais atinentes à divulgação de informações de interesse público por parte dos Municípios, uma vez que há previsão de suspensão das transferências voluntárias como sanção pelo descumprimento das normas de transparência do Setor Público. 5. Nessa esteira, o Parquet Federal requereu a condenação do Município na obrigação de disponibilizar e atualizar, em tempo real, no Sítio Eletrônico próprio, todas as informações de transparência necessárias ao atendimento das Leis que regem a matéria. No que diz respeito à União, pugnou para que fosse condenada a suspender as transferências voluntárias de recursos federais, enquanto não regularizada a situação. 6. Inicialmente, cumpre registrar que a União Federal é parte legítima para figurar no polo passivo da lide, na medida em que se trata da fiscalização/suspensão de transferências voluntárias de verba pública federal. Assim, embora a inspeção da gestão fiscal integre as competências do Tribunal de Contas, não cabe a esse órgão a implementação da cessação das transferências voluntárias pela União. 7. O interesse processual do Ministério Público Federal, por outro lado, revela-se configurado, tendo em vista que, consoante bem pontuou o julgado a quo, "a União continua a promover os repasses que se procura tolher, mesmo após ciente das razões do Parquet". 8. Especificamente, no que concerne à transparência das contas públicas, tem-se que constitui uma das obrigações impostas ao Gestor Municipal, em atenção ao direito de acesso à informação, o zelo pela escorreita prática de atos de disponibilidade de patrimônio público e a garantia de transparência das suas despesas, com vistas à viabilização do controle e da fiscalização de seus atos, assegurando-se a supremacia do interesse público. A inobservância das referidas regras e a desídia em atentar para a implantação do Portal da Transparência, como ora se imputa ao Município Réu, indubitavelmente revelam um deficitário desempenho da atividade administrativa e um reprovável descuido para com o bem público. 9. A ausência de irresignação pela Edilidade torna inquestionável o descumprindo das exigências contidas na Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), na Lei Complementar nº 131/2009 (Lei da Transparência) e no Decreto nº 7.185/2010, já que as medidas e informações apontadas na exordial não constavam de seu Portal de Transparência na Rede Mundial de Computadores, inviabilizando, assim, a clareza administrativa do Setor Público. 10. O MPF colacionou o espelho da avaliação do Município (Id. 4138239.2060898), realizada em 13/6/2016, a qual registra que, àquela data, a Edilidade não disponibilizava: a) a íntegra dos Editais de licitação e dos Contratos; b) as prestações de contas (relatório de gestão) do ano anterior; c) o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) dos últimos 6 (seis) meses; d) o Relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de informação recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes e possibilidade de acompanhamento posterior da solicitação; e) possibilidade de gravação de Relatórios em diversos formatos eletrônicos, abertos e não proprietários; f) possibilidade de entrega de um pedido de acesso de forma presencial; g) envio de pedidos de informação de forma eletrônica (ESIC); h) endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público; g) remuneração individualizada por nome do Agente Público; i) diárias e passagens por nome de favorecido e constando, data, destino, cargo e motivo da viagem. 11. Não obstante, ao consultar o site do Município de Itatira/CE (https://www.itatira.ce.gov.br/), é possível observar que, durante o transcurso da presente demanda, a Edilidade implementou a maior parte das informações pendentes, a exemplo da íntegra dos Editais de licitação; das prestações de contas do ano anterior; do Relatório de Gestão Fiscal dos últimos 6 (seis) meses; do Relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de informação recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes e possibilidade de acompanhamento posterior da solicitação; da possibilidade de gravação de Relatórios em diversos formatos eletrônicos, abertos e não proprietários; do envio de pedidos de informação de forma eletrônica (ESIC); dos endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público; das diárias e passagens por nome de favorecido e constando, data, destino, cargo e motivo da viagem. Além disso, o Índice de Transparência Municipal (escala de notas baseada no nível de conformidade com a Lei da Transparência e a Lei de Acesso à Informação, obtidas pela soma dos requisitos para cumprimento da transparência pública), registrado pelo Portal de Sistemas e Consultas dos Municípios do TCE/CE, para Município de Itatira/CE, em 2017 e 2018, foi de 8,75, nota considerada excelente. 12. Destarte, deve ser mantida a sentença proferida somente para manter a obrigação da Edilidade de implantar o restante das medidas ainda não atendidas, todavia, sem estabelecimento de prazos, o que deverá ser fixado entre as partes durante a fase de cumprimento de sentença. Por via de consequência, afasta-se a imposição de multa por descumprimento. 13. Incabível, outrossim, a condenação em custas processuais, face à isenção dos Entes integrantes dos polos ativo e passivo (art. 4º, incs. I e III, da Lei nº 9.289/96). 14. Deve ser mantida, todavia, a cominação da sanção prevista no art. 334, § 8º, do CPC, nos moldes fixados na sentença, porquanto, devidamente intimado (Id. 5412632.4913981), o Município deixo de comparecer, injustificadamente, à Audiência de Conciliação designada. 15. Noutro giro, no que concerne à União Federal, é importante ressaltar que nenhum fato concreto foi apurado em relação ao dito Ente, de modo que não se pode concluir que a Apelante tenha contribuído para os descumprimentos imputados exclusivamente ao Município de Itatira/CE. O que pretende o MPF é responsabilizar a União por não ter cumprido uma obrigação, que o Parquet alega que ela possui, porém que, conforme será visto adiante, não é prevista em Lei, decorrendo somente de um raciocínio dedutivo e presuntivo a partir da previsão legal de uma penalidade a ser aplicada tanto pela União quanto pelos Estados, a depender do caso, nas hipóteses de desatendimento das normas de transparência pelos municípios. 16. Os incisos I e II, do parágrafo único, do art. 48, e o art. 48-A, ambos da LC nº 101/2000, estabelecem os instrumentos de transparência das contas públicas e os meios de conferir-lhes efetividade. O parágrafo § 2º, do art. 48, por seu turno, deixa claro que: "A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público". Não restam dúvidas, portanto, que a obrigação de garantir transparência às contas públicas é de todos os Entes Federativos. Mais uma vez, o § 4º, do art. 48, do mesmo diploma legal traz a previsão de penalidade para o caso de inobservância das normas de transparência. Ainda, nos termos do caput, do art. 51, da LC nº 101/2000, de fato, o Poder Executivo da União promoverá a consolidação das contas dos Entes Federativos, dando-lhe divulgação. Entretanto, o seu § 1º é claro ao disciplinar que cabe aos Estados e Municípios encaminharem suas respectivas contas à União Federal, a fim de essa possa se desincumbir da obrigação imposta no caput. 17. Dessa sorte, cria-se para os Municípios desidiosos uma sanção que pode ser aplicada tanto pela União quanto pelos Estados, que também efetuam repasses de transferências voluntárias aos Municípios. O fato de haver a previsão de uma sanção para o Ente Municipal que não cumpre as normas de transparência das contas públicas, não permite concluir, por si só, que existe o dever isolado da União de fiscalizar e controlar o cumprimento de todos os requisitos legais exigidos para a regularização dos Portais da Transparência de todos os Entes Municipais e Estaduais. Esse dever não encontra respaldo legal, de modo que não se pode presumir uma obrigação que a lei não criou expressamente. 18. De outra banda, consoante já decidido por esta Turma "é razoável que se imponha à União uma obrigação de não fazer, qual seja, não celebrar convênios, ajustes e repasses de natureza voluntária e, consequentemente, não transferir voluntariamente recursos, enquanto o Município não adequar o seu portal da transparência nos termos da legislação de regência, sem prejuízo ao disposto nos arts. 10 e 11 da Lei nº 11.945/2009" (GUSTAVO CARDOSO - Processo 5789091-70.3260.20.6.9882, Apelação ível, Rel. Desembargador Federal Enzo Novaes (Convocado), 3ª Turma, Julgamento: 13/01/2020). 19. Por fim, mister pontuar que esta Terceira Turma perfilha o entendimento adotado pela Primeira Seção do STJ, no sentido de que "em favor da simetria, a previsão do art. 18 da Lei 7.347/85 deve ser interpretada também em favor do requerido em ação civil pública. Assim, a impossibilidade de condenação do Ministério Público ou da União em honorários advocatícios - salvo comprovada má-fé - impede serem beneficiados quando vencedores na ação civil pública". Neste sentido: STJ - AgInt no REsp 5.822.664/CE, Rel. Ministro Diogo Melo, Segunda Turma, julgado em 10/11/2016, DJe 15/05/2016; e GUSTAVO HENRIQUE DA CUNHA - Processo 1964507-04.7954.7.1.6034, AC - Apelação Cível - Rel. Desembargador Federal Bernardo Melo, 3ª Turma, Julgamento: 06/01/2019. Remessa Oficial parcialmente provida. Apelação da União Federal improvida. cm/lb
(PROCESSO: 51053733193182525166, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO MIGUEL NUNES, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 13/09/2021)