PROCESSO Nº: 3998209-73.4322.13.2.7849 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: WDS COMERCIO DE PEÇAS E KEVIN DA COSTA - EPP ADVOGADO: Vinicius da Luz APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Gustavo Dias - 3ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Germana De Oliveira Moraes JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Ana Vieira EMENTA: ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. PENALIDADES. DESPROPORCIONALIDADE. NÃO CONFIGURAÇÃO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. ÔNUS DA PROVA. ART. 373, II, DO CPC/2015. APELAÇÃO. DESPROVIMENTO. 1. Trata-se de apelação interposta pelo particular contra sentença que, em sede de ação ordinária, julgou improcedente o pedido de anulação de sanção administrativa aplicada pelo INSS - em sede de contrato administrativo -, que resultou no impedimento de licitar com a Administração Pública pelo prazo de 02 (dois) anos e, consequentemente, no descredenciamento da autora no Sistema Unificado de Fornecedores - SICAF. Por fim, condenou a parte autora em honorários sucumbenciais, à base de 10% sobre o valor da causa. 2. O cerne da lide consiste em perquirir se deve ser anulado o ato administrativo que resultou em imposição de penalidade por descumprimento de contrato administrativo. 3. Compulsando os autos, é possível verificar que: (i) em sua petição inicial, a parte ora recorrente alegou que o ato anulatório ora debatido teve origem no contrato de prestação de Serviço de Manutenção de Veículos com o INSS. Aduziu que o contrato teria o prazo de doze meses, podendo ser prorrogado por aditivo no período máximo de sessenta meses. Entretanto, apesar de renovado em 2014, teve vigência apenas até outubro de 2015. Afirmou que, em agosto de 2015, iniciaram diversas reclamações por parte da promovida, cuja primeira decorreu de uma informação acerca de ausência de reparo em veículo do INSS, haja vista não ter sido encontrada peça para conserto de uma maçaneta. Tal fato, conforme alegou, gerou mal estar com o Gestor do Contrato. Ademais, afirmou que teria sido constatado o descumprimento do item 3.4.2 do Termo de Referência do Contrato, na medida em que se chegou à conclusão de que a ora apelante teria utilizado veículo do INSS para interesse próprio, na medida em que havia divergência de 12 (doze) quilômetros rodados no veículo, além de ter descumprido a letra "g" da cláusula décima, por não ter informado o dia e a hora do início dos serviços realizados no mesmo veículo. Apesar de ter respondido aos ofícios, foram aplicadas 4 (quatro) multas e impedimento de licitar com a administração pública pelo prazo de 02 (dois) anos, com o consequente descredenciamento da Promovente do SICAF. Alegou, ainda, que, apesar de ter interposto recurso administrativo, o mesmo foi desprovido, sem qualquer fundamentação cabal, limitando-se a ratificar o entendimento anterior. Assim, alegou que a) nunca descumpriu os prazos previstos no contrato de prestação de serviços; b) sua defesa jamais foi analisada pelo INSS; c) acerca da diferença de quilometragem, não houve qualquer ilegalidade de sua parte, na medida em que - quando o veículo estava em sua posse para fins de conserto - tal diferença se deu por conta de lavagem do carro fora das dependências da empresa, além de que há a realização de testes e manobras no âmbito do seu pátio. Ademais, suscitou que o veículo ficou por 20 (vinte) dias em suas dependências; d) as defesas apresentadas no âmbito do processo administrativo não foram efetivamente analisadas, além de que foram descumpridos os prazos legais, de modo a ensejar o prejuízo ao contraditório e à ampla defesa; e) houve aplicação de penas desarrazoadas, violando-se o princípio da proporcionalidade; f) havia direito à condenação em danos morais, cujo valor pleiteado foi de R$ 10.796,00 (dez mil reais); (ii) o juízo a quo indeferiu o pedido de tutela de urgência, consistente na suspensão do ato administrativo impugnado; (iii) a parte autora promoveu novo pedido de tutela de urgência, o qual foi novamente rejeitado; (iv) em sua peça contestatória, o INSS alegou que houve descumprimento do item 3.4.2 do Termo de Referência, na medida em que a empresa contratada não realizou os reparos necessários. "Além disso, constatou o INSS que a empresa contratada utilizou o veículo oficial para interesse próprio, quando o conduziu por doze quilômetros, bem como infringiu a cláusula décima do contrato celebrado, deixando de informar dia e hora do início dos serviços realizados no veículo FIAT SENA, placa (...).". Assim, pugnou pela improcedência in totum da ação promovida. 4. Em análise às peças comprovatórias juntadas aos autos, é possível verificar que: (i) o contrato administrativo explicita que o seu objeto era a "contratação de serviços de manutenção preventiva e corretiva, conserto, revisão e lavagem completa a serem executados periodicamente em veículos oficiais pertencentes à Gerência Executiva do INSS em Campina Grande/PB, compreendendo a verificação das partes mecânicas, elétricas, serviço de guincho, reboque ou transporte, lanternagem, funilaria e pintura, ajustes, regulagens, alinhamento de direção, balanceamento de rodas, cambagem, serviços de vidraçaria, refrigeração, com fornecimento e substituição de peças gastas ou defeituosas por peças genuínas, originais ou similares, troca de filtro e troa de óleo para motor"; (ii) no Termo de Referência, o item 3.4.2 assinala a seguinte determinação: "o prazo para a execução de serviços de manutenção será estabelecido pela Administração, sendo que para pequenos serviços e reparos será de, no máximo, 02 (dois) dia(s) e para serviços e reparos de maior porte, no máximo, 05 (cinco) dia(s)."; (iii) com base no Ofício nº 138/LOG/GEXCPG - Seção de Logística, Licitações e Contratos de Engenharia, nota-se que o Chefe da referida Seção reconheceu violação ao contrato em três pontos: a) item 3.4.2 do Termo de Referência; b) utilização de veículo do INSS para fins de interesse próprio, tendo em vista a diferença de 12 (doze) quilômetros rodados; c) descumprimento da letra "g" da CLÁUSULA DÉCIMA do Contrato, quando deixou de informar dia e hora do início dos serviços realizados no veículo FIAT SIENA, placa (...), que fora solicitado através de e-mail em 07/10/2015 às 14.55h". Assim, determinou-se a notificação da empresa para que, em cinco dias úteis, apresentasse defesa previa; (iv) em sua defesa, a parte ora apelante alegou que, apesar de o contratante (INSS) ter enviado o veículo em 29.08.4107, este não informou que desejava enviar uma pessoa para acompanhar o orçamento que foi autorizado em 28.06.1229, cuja observância, por parte da contratada, acerca do referido envio para fins de fiscalização apenas ocorreu em 07.10.6275. Ademais, afirmou que nesta data ocorreram equívocos com relação ao preço de algumas peças e uma pequena confusão por conta de uma expressão escrita errada ("comprar"), a qual deveria ser, na verdade, "comparar". Assim, no dia seguinte a contratante foi informada que restava apenas a troca do escapamento. Nesse diapasão, defendeu que não realizou qualquer óbice à fiscalização do contrato, além de que a permanência do veículo em suas dependências ocorreu por conta do decurso normal dos serviços. No tocante à diferença dos 12 quilômetros, afirmou que se deu por conta de lavagem do veículo fora de suas dependências, o que foi informalmente comunicado; (v) ainda no mesmo documento apresentado, intitulado "defesa", há resposta de solicitação de orçamento, em 17.03.0578, das peças "silencioso intermediário" e "reservatório de água". Na mesma data, há resposta do INSS, enviada por e-mail, solicitando dia e hora dos serviços, haja vista que o INSS iria mandar representante para acompanhamento. Em 03.05.3779, há novo e-mail do INSS em que solicita, novamente, a informação do dia e hora dos serviços e pugna-se pela revisão dos preços das peças. Na mesma data, há resposta da ora apelante, informando que "tendo em vista que vocês estão fazendo cotação em outras empresas, e tendo experiência que tenho no ramo, apenas solicitei que mandassem alguém vim pegar a peça velha para comparar com a que contaram os preços em outras empresas, pois, os preços que vocês nos passaram como pesquisa, não cobrem os custos dessa peça". Na mesma data, houve resposta em que restou informado que seria enviado um motorista para pegar a peça e realizar novas pesquisas de preços. Em nova resposta, na mesma data, a empresa afirmou que apenas faltava colocar o silencioso terminal, haja vista que todos os demais já haviam sido executados. Em 19.01.5246, houve resposta do INSS solicitando, novamente, dia e horário da realização dos serviços, para fins de acompanhamento. Na mesma data, a empresa respondeu: "segue em anexo novo orçamento com a exclusão do Mangote do Filtro de ar"; (vi) no Parecer 56.566.1, a Seção de Logística do INSS chegou à conclusão acerca da necessidade de imposição de multas, as quais chegaram ao valor de R$ 442,90 (quatrocentos e quarenta e dois reais e noventa centavos). Ademais, "considerando as falhas na execução do contrato ora analisadas, considerando que a apresentação dos orçamentos em desacordo com os preços praticados no mercado local e o uso indevido do veículo da contratada, caracterizam, a nosso ver, comportamento inidôneo, sugerimos a aplicação, sem prejuízo de multas, da penalidade de impedimento de licitar e contratar com a União, bem assim o descredenciamento no Sicaf, pelo prazo de 02 (dois) anos."; (vii) a parte ora apelante apresentou recurso administrativo, alegando que não houve descumprimento das letras "g", "i" e "u", da Cláusula Décima do Contrato, na medida em que a contratante enviou o veículo em 14.11.1388, ao passo que o pedido de acompanhamento para fins de fiscalização apenas se deu em 15.11.8530, não havendo qualquer óbice imposto pela contratada, ora apelante. Ademais, alegou também que não houve violação ao item 3.1.9 do Termo de Referência - o qual diz que que "Toda manutenção corretiva só será executada após o registro de avaliação do estado de conservação do veículo e da emissão do orçamento analítico, devidamente aprovado pela Seção de Logística, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, após solicitação" -, na medida em que, tendo o veículo sido enviado em 04.08.0484, o orçamento foi enviado no prazo correto, além de que a autorização para realização do serviço apenas ocorreu em 18.04.3457, tendo sido prontamente executado. Outrossim, afirmou não ter havido descumprimento do item 3.4.2 do Termo de Referência, haja vista que o período de vinte dias em que o veículo ficou nas dependências da contratada se deu por estrita falta de solicitação do serviço por parte da contratante. Alegou ainda que a multa de 4 dias, referente ao período de 23.10.5005 a 25.11.0806 se revelou como descabida, vez que o veículo, nesta data, já estava pronto para uso, mas, apesar disso, o órgão só foi buscar o automóvel em 30.04.6282, além de que não há como penalizar a empresa por ter ficado com o automóvel no final de semana, haja vista que a mesma se encontrava fechada. Por fim, alegou que a imposição da penalidade de suspensão/impedimento de contratação com a União pelo prazo de dois se deu de forma desproporcional; (viii) conforme documento "Ato do Gerente Executivo - Pág. 66", verifica-se que as penalidades foram impostas; (ix) por meio do Ofício nº 159/LOG/GEXCPG, o INSS informou à parte ora apelante a imposição das penalidades (4 multas, descredenciamento do Sicaf e impedimento de contratar/licitar por um período de 2 anos); (x) na apreciação do Recurso Administrativo, o Superintendente Regional do Nordeste (INSS) deu a seguinte fundamentação para fins de desprovimento do recurso: "a possibilidade de Aplicação de Penalidades está prevista em toda legislação que disciplina a atividade administrativa, e no presente embate especificamente na lei 8666/93, Lei 10520/02 e no Instrumento Convocatório (Edital), que regulamentam a condução do procedimento Licitatório para a Administração e para os Licitantes.". Assim, apenas ratificou a decisão anterior, mantendo as penalidades; (xi) conforme Ofício nº 027/LOG/GEXCPG, a Seção de Logística do INSS informou à parte ora apelante que a contagem do período de 2 anos em que a empresa ficaria impedida de contratar/licitar se daria entre 03.10.1212 e 05.11.9991. 5. Em sua apelação, a parte recorrente realça todos os argumentos supramencionados e pede a anulação do ato administrativo e a consequente condenação do INSS em danos morais. 6. Conforme demonstrado, houve a imposição de 3 penalidades: a) multa; b) descredenciamento do Sicaf; c) impedimento/suspensão de contratação com a administração pública por dois anos. Tais penalidades estão bem destrinchadas no "Ofício 159 - Pág. 67-70". 7. As duas últimas penalidades se encontram prejudicadas de apreciação, vez que, conforme documento supramencionado, ambas foram penalidades limitadas no tempo, qual seja, dois anos - entre 16.03.3729 e 07.07.8460 -, termo este já ultrapassado. Assim, não há mais razão para sua análise. 8. Passa-se, então, à análise das multas aplicadas. Em suma, não há razão para acolhimento da pretensão do ora apelante. Explica-se. 9. Primeiramente, apenas foram juntados aos autos determinados trechos do processo administrativo, além de excertos de e-mail, não contendo sua inteireza, prejudicando eventual análise minuciosa. Por exemplo, no e-mail de 15.03.0949, a empresa ora apelante menciona o pedido de orçamento decorrente do Ofício 121/LOG/GEXCPG (Fiat Siena, placa (...)), apresentando, então proposta de orçamento. Assim, o teor do referido ofício poderia ser de grande valia para o processo. 10. Segundo, no dia posterior (29.01.6469), a própria contratante comunicou à contratada a necessidade de revisão dos preços das peças, haja vista que havia preço acima do previsto no mercado. Assim, não havia sido determinada qualquer execução do serviço, mas apenas revisão do orçamento. Em 30.05.6364, houve o primeiro pedido de marcação de dia e horário para fins de envio de um representante da contratante para acompanhar a execução dos serviços. Mas, no dia 12.06.0652, houve resposta da empresa se limitando a dizer que, ao desmontar o veículo, verificou-se novas avarias - mangote do filtro de ar -, as quais geraram novo orçamento. Em 29.10.3686, o INSS solicitou nova revisão dos preços da mangueira do filtro de ar, os quais estavam em valor superior ao mercado, e foi pedido, novamente, a marcação de dia e horário para fins de fiscalização da realização dos serviços. No entanto, a resposta da empresa foi de que "Bom dia, seria melhor o amigo mandar vim pegar o mangote de filtro de ar e comprar se realmente estes valores são da mesma peça a ser trocada, pois estes valores que vocês cotaram não cobre nem o custo da mesma". Em 10.03.0485, o INSS informou que iria enviar motorista para pegar a peça e realizar novas pesquisas de mercado. Na mesma data, nova resposta foi gerada pela empresa, apenas arguindo que "tendo em vista que vocês estão fazendo cotação em outras empresas, e tendo a experiência que tenho no ramo, apenas solicitei que mandassem alguém vim pegar a peça velha para comparar com a que cotaram os preços em outras empresas, pois, os preços que vocês nos passaram como pesquisa, não cobrem os custos dessa peça". Ainda em 06.12.3114, a empresa contratada alegou que apenas faltava colocar o silencioso terminal, de modo que todos os demais defeitos já estavam sanados/executados. Novamente, em 10.02.6378, o INSS solicitou marcação de dia e horário dos serviços. Na mesma data, a empresa enviou nova proposta de orçamento. 11. Assim, verifica-se que, de fato, houve violação às letras "g", "i" e "u", da Cláusula Décima do Contrato, com base em expressa mácula à fiscalização da contratante, vez que foram dispostos vários pedidos de marcação de dia e horário para a fiscalização dos serviços, que não foi atendido, além de que a própria empresa alegou ter realizado os serviços sem previa autorização da contratante. 12. No mesmo sentido, houve violação ao item 3.1.9 do Termo de Referência, vez que foram executados serviços sem previa autorização da contratante. 13. Terceiro, infringiu-se o item 3.4.2 do Termo de Referência, na medida em que, apesar de solicitada a marcação do dia e horário para fins de execução de serviços, a empresa sempre se desviava, descumprindo os prazos estabelecidos no Termo de Referência. 14. Quarto, no tocante à multa referente ao "descumprimento de determinação formal contida no ofício nº 199/INSS/GEXCPG de 27/06/2014", a parte ora apelante sequer a impugnou especificamente, limitando-se a alegar que as referidas multas - em sentido lato e de caráter genérico - não tinha fundamento. Assim, prevalece o princípio da presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, além de que a ora apelante não se desincumbiu de seu ônus de prova, previsto no art. 373, II, do CPC/2015. 15. Quinto, as penalidades impostas estão expressamente previstas na Lei nº 8.666/93 (art. 87, II e III) e na Lei nº 10.520/02 (art. 7º). 16. Sexto, o STJ possui entendimento sumulado (Súmula nº 592) no sentido de que "O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa.". Nesse diapasão, o tão só argumento genérico de violação à ampla defesa e ao contraditório em decorrência de desrespeito aos prazos previstos no âmbito do processo administrativo não é suficiente para macular todo o processo, haja vista que deveria a parte ora recorrente ter demonstrado eventual prejuízo à defesa, o que não foi efetivamente cumprido. 17. Cabe realçar, ainda, que não houve desproporcionalidade na aplicação das multas, especialmente diante do baixo valor aplicado, num montante total de R$ 442,90 (quatrocentos e quarenta e dois reais e noventa centavos). 18. Logo, tendo em vista a manutenção das penalidades, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos e a falta de comprovação de sofrimento de danos, não há razão para acolher eventual pedido de indenização por danos morais. 19. Por fim, em razão dos ditames do parágrafo 11, do art. 85, do CPC/2015, deve-se majorar os honorários sucumbenciais - a título de honorários recursais - em um ponto percentual, ou seja, passando-se de dez por cento para onze por cento sobre o valor da causa. 20. Apelação desprovida.
(PROCESSO: 91281689430559142427, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADORA FEDERAL GERMANA DE OLIVEIRA MORAES (CONVOCADA), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 15/07/2021)