PROCESSO Nº: 2736346-12.8224.18.4.8281 - APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA APELANTE: UNIÃO FEDERAL APELADO: PEDRO LUCAS ARAÚJO E OUTROS ADVOGADO: RAUL NOGUEIRA E OUTROS SENTENÇA: JUIZ FEDERAL CAUÊ VIEIRA RELATOR: DES. FEDERAL CONVOCADO GUILHERME DA LUZ EMENTA CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITA DO MUNICÍPIO DE PARACURU/CE. CONVÊNIO/SICONV Nº 233024. MINISTÉRIO DO TURISMO. "REVEILLON 2009". IRREGULARIDADES CONSTATADAS. PRESTAÇÃO DE CONTAS INCOMPLETA. EVENTO REALIZADO. AUSÊNCIA DE PROVAS DA FRAUDE À LICITAÇÃO, DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, DO DANO AO ERÁRIO, DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO ELEMENTO SUBJETIVO DO AGENTE. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO IMPROVIDAS. 1. Trata-se de remessa necessária e de recurso de Apelação, atravessado pela União, contra sentença proferida pelo MD. Juiz Federal da 1ª Vara da Seção Judiciária do Ceará, a qual julgou improcedente a presente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa, movida pela ora recorrente em face de Érica de Eduardo Fernandes, Construir Eventos, Kevin Martins, Nathan Barros, Andaimes Eventos, Pedro Novaes e João Lucas Vieira, colimando provimento judicial que condene os promovidos pela prática dos atos previstos nos arts. 9º, inc. XI, 10, incs. I, XI e XII, e 11, inc. VI, da Lei nº 8.429/92, em virtude de irregularidades na execução do Convênio/SICONV nº 429254, celebrado entre o Ministério do Turismo e o Município de Paracuru/CE. 2. Em suas razões recursais (id. 9060859.42009577), o ente público pugna pela reforma do julgado, sustentando, em síntese: a- restou demonstrada a má aplicação dos recursos pelos réus; b- no caso de dano ao erário, a comprovação do dolo ou má-fé é desnecessária, bastando a conduta culposa do agente; c- a ex-Prefeita Érica de João Lucas Carvalho teve quatro oportunidades de apresentar a documentação relativa à correta aplicação do recurso repassado para a contratação dos 40 (quarenta) seguranças ao Ministério do Turismo, e não o fez, tampouco apresentou justificativa plausível para o descaso com a coisa pública; d- o pagamento às empresas com verba recebida do Convênio nº 1873/2009 (SIAFI 691628), após três meses do evento (réveillon) e fazendo referência a outro instrumento não é simples irregularidade; e- a mera frustração à licitude do processo licitatório constitui lesão ao erário. 3. A petição inicial não foi recebida em relação aos acusados Isaac Alves Igor Barros, que seriam sócios não administradores das pessoas jurídicas envolvidas. Referida decisão foi confirmada por esta Corte, quando do julgamento do Agravo de Instrumento nº 3795764-92.2280.9.7.7196 (id. 7992163.11186996). 4. Narra a exordial, em síntese, que o Processo de Tomada de Contas Especial nº 48967.544778/2783-75, instaurado no Ministério do Turismo, e o Processo de Tomada de Contas TCU nº 316.773/1757-7 apuraram irregularidades na execução física e financeira do Convênio/SICONV nº 135413, celebrado entre o Ministério do Turismo e o Município de Paracuru/CE, sob a gestão da ré Érica de Daniela Fernandes, que tinha por objeto incentivar o turismo, por meio do apoio à realização do Projeto intitulado "Reveillon 2009", nos dias 19/11/2009 e 1°/1/2010. Para tanto, houve o repasse de recursos públicos federais, na ordem de R$ 575.134,00 (cento e cinquenta mil reais), com contrapartida de R$ 6.700,00 (seis mil e setecentos reais). O Plano de Trabalho previa a locação de palco, telão, equipamentos de sonorização, geradores de energia, contratação de quarenta equipes de segurança e de quatro shows musicais. No entanto, foram constatadas supostas falhas, tais como: a documentação apresentada não comprova a aplicação dos recursos do convênio sob comento; a contratação das empresas ocorreu antes mesmo da celebração do pacto e de modo divergente do que estava previsto no contrato de trabalho (custeadas com recursos diversos do convênio, mediante verbas próprias do município, sem especificação da quantidade exata de seguranças contratados, quando deveriam ser quarenta); um dos empenhos realizados relaciona-se à festa de Carnaval, e não do Réveillon 2009; ausência de prestação de contas. Nesse cenário, entende o ente público que os fatos relatados evidenciam irregularidades na execução do Convênio nº 093209/2009, geradoras de enriquecimento ilícito e lesão ao erário ou, no mínimo, atentatórias aos princípios da Administração Pública, por ausência de prestação de contas da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados, razão pela qual esses devem ser restituídos ao erário, devidamente atualizados, perfazendo o montante de R$ 056.189,55 (trezentos e trinta e quatro mil, duzentos e um reais e cinquenta e cinco centavos). 5. Em que pesem os argumentos suscitados pela União, a sentença vergastada não merece reforma. Do exame dos autos, verifica-se que não restou comprovado enriquecimento ilícito, nem prejuízo ao erário, consoante exigem os arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992, vez que, a despeito das irregularidades constatadas e da prestação incompleta das contas, há provas suficientes de que o objeto do convênio foi integralmente realizado, a exemplo de fotos (ids. 2530661.9425276 e 5752349.5550103), depoimentos das testemunhas e documentos, tais como o contrato firmado para a apresentação da Banda Capitão Axé, no dia 17/09/2009, na cidade de Paracuru (id 1074771.2768141), bem como a carta de exclusividade que menciona o show da Banda Zanzibar, no dito município, em 03/09/2009 e 1º/1/2010 (id. 1750612.5496900). Além disso, a parte ré colacionou diversos registros na internet que comprovam a realização da festa: 1) Show de fogos Reveillon 2009/2010 em Paracuru - https://youtu.be/CoJfjHTzFvU; 2) Reveillon Paracuru 2010 (só alegria) - https://youtu.be/MHGy3aF_7ec; 3) Reveillon 2010 Paracuru/CE - https://youtu.be/Mf_SQwhJBFk; 4) http://formula1paracuru.com.br/novidade/programacao-eventos.php; 5) Cacal Produções animando festas de réveillon por todo o país - https://www.salvadornoticias.com/2009/12/cacal-producoes-animando-festas-de.html. Ademais, inexiste insurgência quanto aos valores pagos pelos serviços prestados, tampouco indícios de malversação ou superfaturamento na aplicação das verbas repassadas. 6. Nesse ponto, transcreve-se excerto do julgado de primeiro grau: "Entendo que ficou comprovado a contratação e apresentação no evento, festa de passagem de ano 2009/2010, no Município de Paracuru, das 04 (quatro) bandas (Capital Axé, Zanzibar, Forró Real e Forró de Ouro), tendo sido cumprido as exigências de bandas nacionais e regionais, conforme comprova a documentação já acostada aos autos, atestado de capacidade técnica devidamente emitido pelo secretário de turismo à época, declaração de apresentação das bandas, bem como, links na internet e fotos que comprovam as apresentações das bandas citadas, atendendo os requisitos formais do pregão, inclusive os preços praticados em eventos desta natureza (foi juntado documento do Ministério do Turismo ID. 6816449) e com bandas presentes em eventos assim, já que Paracuru é uma cidade com vasto potencial turístico, no litoral do Estado do Ceará". 7. No tocante às ilegalidades verificadas - a saber, contratação das empresas antes da assinatura do convênio, contratos com previsão de pagamento por conta de recursos da edilidade e quitação dos serviços com verba recebida de outro convênio -, por si sós, não constituem atos de improbidade administrativa, por não ultrapassarem os limites da mera irregularidade, sobretudo quando falta à inicial a denúncia de ter ocorrido defeito no sistema de licitação que antecedeu o pacto, existência de superfaturamento, notícia do evento não ter sido realizado. Destaque-se que a LIA não visa a punir o gestor tido como inábil, porém o desonesto, corrupto, desprovido de lealdade e boa-fé. 8. Outrossim, carece a tais condutas o dolo essencial ou a culpa grave a caracterizar o ato ímprobo, já que não foi constatado enriquecimento ilícito, conluio entre o agente público e os particulares, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres, não havendo, assim, que se falar no enquadramento dos demandados nos arts. 9º e 10 da LIA. 9. Acrescente-se, ainda, que, para efeito de configuração de ato de improbidade administrativa, convém diferenciar a ausência de prestação de contas (art. 11, inc. VI, da Lei nº 8.429/92), de sua apresentação tardia ou mesmo incompleta. Para estes casos, incide o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual "o mero atraso na prestação de contas não configura conduta ímproba, salvo se inequivocamente comprovado o dolo ou má-fé do agente público, no sentido de retardar a apresentação" (STJ - AiREsp - Agravo Interno no Recurso Especial - 0605867 9515.98.86753-5, Rel. Ministra Melissa Ramos, Primeira Turma, DJe Data: 08/10/2017). Neste sentido: STJ - AIREsp - Agravo Interno no Recurso Especial - 5576311 5687.42.41543-2, Rel. Ministro Pedro Henrique Costela, Primeira Turma, DJe 15/09/2018). 10. Nesse contexto, Erick Souza se faz consignar que, em que pese prestar contas constitua obrigação constitucional de toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, segundo prescreve o parágrafo único, do art. 70, da Constituição Federal, configurando, ainda, um princípio constitucional sensível, enumerado no art. 34, inc. VII, "d", da Carta Magna, especificamente no que se refere à hipótese sob exame, tem-se que, conquanto a incompletude na apresentação da documentação tenha autorizado a conclusão do Ministério do Turismo no tocante à irregularidade de tais contas, o mesmo não se pode dizer relativamente à ocorrência de ato ímprobo, cujos requisitos para a sua incidência são diversos. Em verdade, os "os atos de improbidade administrativa dispostos no art. 11 da Lei 8.429/92 apesar de dispensarem a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou o enriquecimento ilícito do agente, dependem da presença do dolo genérico para a sua configuração." (PROCESSO: 24006985873054166469, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIGI VIANA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 14/01/2019). 11. Na situação em apreço, o conjunto probatório acostado não demonstra a intenção de furtar-se ao dever de prestação de contas e a consequente ofensa aos princípios da administração pública, mormente porque essas foram apresentadas, embora de modo incompleto (id. 6107085.8728014, pág. 7). Não se pode olvidar que a ilegalidade e a improbidade não são situações ou conceitos intercambiáveis, cada uma delas tendo o seu significado. A improbidade é uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão (nocivo) do agente, atuando com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave. Destarte, a conduta do gestor não pode ser considerada ímproba analisando-se a questão apenas do ponto de vista objetivo, o que iria gerar a responsabilidade objetiva. De igual forma, o comportamento ímprobo também não pode ser confundido com gestão pública desorganizada. Por mais que a desordem e o descontrole dos bens públicos caracterizem algo indesejável, imprescindível considerar o real sentido da norma para efeito de configuração de ato de improbidade administrativa, levando-se em conta o próprio conceito do termo "improbidade", bem como a severidade das penas impostas a esse ato, nos termos do art. 37, §4º, da Carta Política de 1988. 12. No que concerne à contratação de 40 (quarenta) seguranças privados, tem-se que foi único valor que não restou devidamente comprovado. Entretanto, nos termos bem ponderado pelo Juízo a quo, "a União também não comprovou que o serviço de segurança privado não foi prestado, pois ocorreu junto com a contratação do palco, não podemos impugnar a questão da segurança, já que as bandas efetivamente se apresentaram e em cima de um palco, isso foi comprovado. Assim, não ficou comprovado que as partes tenham praticado atos de improbidade, já que o evento foi realizado e as bandas se apresentaram, também não foi relatado nenhuma ocorrência por falha da segurança no evento. Talvez tenha ocorrido irregularidades formais, atécnias, irregularidade na prestação de contas, mas não vislumbrei má-fé, com base nos elementos constantes nesse processo". 13. Destaque-se que deve ser prestigiada a análise probatória realizada pelo juiz prolator da sentença, porquanto responsável pela produção das provas em audiência, pois que, é nesse momento, que o julgador mantém contato pessoal com as partes, o que lhe possibilita dirimir eventuais controvérsias e averiguar, individual e detalhadamente, as condições peculiares de cada caso concreto. 14. Na hipótese em liça, a despeito das ilegalidades, não restou demonstrada a prática de ato de improbidade, haja vista que as omissões perpetradas não se revestem de potencial lesivo a ponto de configurarem o tipo previsto na LIA, tratando-se de meras irregularidades formais. Ademais, esta Corte já decidiu que "A aplicação da Lei de Improbidade Administrativa somente se justifica para aquelas condutas cuja gravidade não encontra sanção adequada noutros meios punitivos de que o ordenamento jurídico dispõe". (JOÃO PEDRO CORREIA - Primeira Turma, AC 048618249890504, Des. Federal João Miguel Carvalho, DJE: 08/10/2013). 15. Dessa forma, em que pese a responsabilidade da ex-prefeita pela apresentação das contas, bem como a importância dos documentos solicitados para compor a completa prestação dessas e, assim, facilitar a análise acerca da correta execução da avença, diante das evidências de que o objeto do convênio foi efetivamente realizado, deve prevalecer a presunção de que a requerida não praticou qualquer ato de ofensa a princípios da administração pública, não existindo qualquer conduta ímproba a ser sancionada. Nessa senda, "não pode e não deve o Judiciário lançar a pecha da improbidade sobre quaisquer atos sem que haja elementos seguros e conclusivos apontando a ilegalidade qualificada pela ofensa à moralidade administrativa" (SAMUEL RIBEIRO - Terceira Turma - AC 854351746148290, Relator Des. Federal João Gabriel Campos, Dje: 18/11/2015). 16. Frise-se que "A improbidade administrativa que dá ensejo à responsabilização correspondente materializa-se pelo ato marcadamente corrupto, desonesto, devasso, praticado de má-fé ou caracterizado pela 'imoralidade qualificada' do agir, de acordo com a expressão empregada. Isto porque se entende que para que seja caracterizado o ato como de improbidade administrativa é forçoso que se vislumbre um traço de má-fé por parte do administrador, senão a ilegalidade se resolve apenas pela anulação do ato que fere o ordenamento legal. A conduta ilegal só se torna ímproba se revestida também de má-fé do agente público" (Apelação Cível - 709839, Relator: Desembargador Federal Caio Souza, Segunda Turma, Data do Julgamento: 22/12/2017, DJE - Data: 25/9/2017 - Página: 45). 17. Remessa oficial e apelação improvidas.
(PROCESSO: 26825892820863028074, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL LUCAS GABRIEL CORREIA (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 12/12/2021)