PROCESSO Nº: 6617640-22.1693.27.5.0918 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: UNIÃO FEDERAL e outros ADVOGADO: Luigi da Mata APELADO: NATHAN DIAS ADVOGADO: Bryan Silva APELADO: PEDRO HENRIQUE DAS NEVES ADVOGADO: Alexandre Rodrigues APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: SANEBRAS PROJETOS CONSTRUCOES E CONSULTORIA LTDA ADVOGADO: Daniel Vieira APELADO: RAUL RAMOS JOÃO DA MATA ADVOGADO: Isaac Porto APELADO: UNIÃO FEDERAL APELADO: RENAN CASTRO ADVOGADO: Enzo Martins APELADO: GUSTAVO HENRIQUE COSTA ADVOGADO: Benjamin Porto APELADO: RENAN DIAS ADVOGADO: Thiago Duarte RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Leonardo Carvalho - 2ª Turma EMENTA: AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO FIRMADO ENTRE O MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E O MUNICÍPIO DE ITAPIPOCA/CE. CONSTRUÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO. CONTRATAÇÃO DA EMPRESA ISIS CAVALCANTI PARA A REALIZAÇÃO DA OBRA. FALECIMENTO DO EX-GESTOR DURANTE A TRAMITAÇÃO DO FEITO. PENA DE MULTA CIVIL. IMPOSSIBILIDADE. CARÁTER PERSONALÍSSIMO DA PUNIÇÃO. PEDIDO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ELEMENTOS DE PROVA QUE INDICAM A EXECUÇÃO PARCIAL DO OBJETO CONVENIADO. IMPOSSIBILIDADE DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS DE MENSURAR O DANO OCORRIDO. FALTA DE COORDENAÇÃO DO ÓRGÃO CONCEDENTE. FISCALIZAÇÃO. 1. Apelações do MPF, da União e da empresa ré de sentença que julgou parcialmente procedente a ação de improbidade para condenar a sociedade empresária SOPHIA NUNES PROJETOS, CONSTRUÇÕES E CONSULTORIA LTDA, nos termos dos arts. 10, X e XI c/c o art. 12, II da Lei 8.429/92 (LIA), na sanção de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou incentivo fiscal ou creditício, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos. A sentença julgou improcedente o pedido de ressarcimento de danos em relação ao espólio de Ana Clara Araújo Ferreira Maria Julia Cavalcanti e à própria empresa MELISSA DA CUNHA LTDA, em razão da não mensurabilidade do dano, bem como concluiu pela extinção, sem resolução de mérito, no tocante às penas de caráter personalíssimo do Sr. Vinicius Rodrigues. Por fim, o juiz julgou prejudicado o pedido de indisponibilidade de bens. 2. Apela a empresa MARIA LUIZA CARVALHO PROJETOS, CONSTRUÇÕES E CONSULTORIA LTDA alegando que os valores repassados do convênio foram devidamente aplicados e a obra realizada, nos termos da Tomada de Preços 2165-03, conforme licença da SEMACE e relatórios técnicos do município, e que não houve a individualização da conduta dos réus na aplicação da penalidade pelo Juízo sentenciante. Afirma que o contrato firmado entre a empresa e a municipalidade previa a implantação da gestão integrada de resíduos sólidos urbanos, não havendo a previsão de manta impermeabilizante, prédio da administração, galpão de triagem e catação e balança rodoviária. Aduz que o Parecer Técnico 139/2005 indica erro na elaboração do projeto pelo município e não na execução da obra, e que a relação da empresa com a Administração não engloba os termos do convênio celebrado entre órgãos ou entes públicos. Sustenta que o gerenciamento dos resíduos sólidos é incumbência da prefeitura e aponta relatório do TCU constatando que o projeto executivo da prefeitura estava incompleto e que a SEMACE vistoriou a obra e atestou sua regularidade, com o cumprimento das condicionantes, além do parecer favorável da Secretaria de Qualidade Ambiental. Invoca a inconstitucionalidade da proibição de contratar com o poder público, por ausência de previsão expressa no art. 37 da Carta Magna, bem como a inexistência de prejuízo ao erário e de ato de improbidade, havendo a empresa cumprido os termos do Projeto Executivo, não se fazendo presente qualquer elemento de desonestidade, o que afasta a incidência do art. 10 da LIA. Requer o provimento da apelação para se julgar totalmente improcedente a demanda, ante a inexistência de ato de improbidade. 3. Alega o MPF, em sua apelação, que em decorrência do ato ímprobo foram produzidos danos relevantes à obra conveniada, que impediram o alcance de sua finalidade ambiental, visto que o aterro acabou por funcionar como um lixão, sem a devida impermeabilização, comprometendo o solo pela infiltração de dejetos e líquidos. Aduz que também ficou comprovado o pagamento integral e antecipado da obra e que o projeto original sofreu modificações de tal monta que o descaracterizaram, reduzindo seu custo em mais de duzentos mil reais, apesar de não se conseguir identificar com precisão o dano causado. Requer a condenação dos herdeiros de Maria Fernanda Gomes Ferreira Maria Vitória da Cunha e da empresa contratada em reparação dos danos ao erário, a ser apurado em fase de liquidação, bem como em multa civil. 4. Argumenta a União, em sua apelação, que a NATÁLIA OLIVEIRA deixou de cumprir vários itens pactuados no convênio, tendo o projeto executivo sofrido diversas irregularidades, notavelmente a falta de impermeabilização do solo. Aduz que apesar do TCU não ter conseguido aferir a quantificação do dano causado, deve o Poder Judiciário quantificá-lo na fase de liquidação do julgado ou mesmo por meio de perícia na fase de conhecimento, e que a multa civil seria um instrumento eficaz para punir os atos de improbidade cometidos. Pede a condenação do vencido em honorários advocatícios, em razão da União figurar no polo ativo. Pleiteia a condenação da empresa contratada e do espólio do Sr. Alexandre Vieira no ressarcimento de danos ao Erário, na multa civil e em honorários advocatícios. 5. Inicialmente, registre-se que a ação de improbidade foi proposta pelo MPF contra Emilly Castro (ex-Coordenadora da COPAN), Luiz Miguel Alves (ex-Superintendente da SEMACE), Rafael Aragão Ferreira Brenda Rezende e VINICIUS DA CUNHA PROJETOS, CONSTRUÇÕES E CONSULTORIA LTDA. Os dois primeiros réus foram excluídos da lide, pela mesma decisão que recebeu a inicial em relação a Luana Moreira e a empresa contratada para construir o aterro sanitário, a MARIA MOREIRA. A União interveio no feito e compõe o polo ativo, junto ao MPF. Registre-se, ainda, que o réu Guilherme da Luz faleceu no curso do processo, sendo sucedido por seu espólio, com a devida habilitação dos sucessores. 6. Observa-se que se cuida de ação de improbidade que tem como causa de pedir o Convênio SQA nº. 2001CV155602, celebrado entre o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e o Município de Itapipoca/CE, firmado em 18/03/2001, com verbas repassadas pela União, para fins de implantação de aterro sanitário neste município, como parte de seu Projeto de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos. O valor repassado foi de R$ 415.540,00 (quinhentos e cinquenta mil reais), com a liberação do dinheiro para a municipalidade em 07 de fevereiro de 2002 (disponível na conta no dia 13), com a contrapartida municipal de R$ 56.427,00 (cinquenta e cinco mil reais). A vigência do convênio foi prorrogada até 06 de outubro de 2004. Os fatos ocorreram durante a gestão do ex-prefeito João Vitor Gonçalves Ferreira Ana Vitória Nascimento e contaram com todas as licenças ambientais necessárias da SEMACE (Secretaria do Meio Ambiente do Ceará). 7. Compulsando os autos, percebe-se que a população local levou ao MPF a notícia da ocorrência de danos ambientais no Munícipio de Itapipoca/CE, em razão da construção de um aterro sanitário, sem obedecer aos requisitos necessários para tal empreendimento, contando, inclusive com a anuência da SEMACE. O MPF, então, abriu procedimento administrativo para apurar os fatos (n. 4.71.137.645841/2744-81) 8. Instado pelo MPF, a Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, órgão interno do Ministério do Meio Ambiente, atestou a inexecução do Convênio SQA nº. 2001CV365424, por meio do Parecer Técnico 139 SQA/PGT/GAU, elaborado após vistoria no local. Já a Assessoria de Execução Orçamentária e Financeira, por sua vez, setor integrante do mesmo ministério, rejeitou as contas do mencionado convênio (Parecer 01 ASOR/SQA/MMA). 9. Com a rejeição das contas pelo órgão concedente, foi iniciada a fiscalização externa pelo TCU, a partir dos elementos colhidos pelo órgão convenente (MMA) inaugurando-se a Tomada de Contas Especial naquele órgão de controle (TC-022.619.7898-3). O TCU concluiu por julgar irregulares as contas do Convênio SQA nº. 2001CV261049, e pela aplicação de multa em quantia certa ao ex-gestor Leonardo Lopes Ferreira Gomes, considerando a impossibilidade de se quantificar o débito, para fins de ressarcimento ao erário, visto que houve a execução parcial do convênio (consta nos autos apenas o voto do relator no TCU, que sugere a aplicação da multa à Corte de Contas, mas não menciona o valor). 10. O TCU apontou que a inexecução do convênio comprometeu seu objetivo maior, qual seja, o gerenciamento dos resíduos sólidos. Asseverou que o aterro está funcionando de forma precária, apresentando, inclusive, aforamento do lençol freático, contaminado com chorume, que a tecnologia empregada não é compatível com a condição do terreno (solo arenoso), ausência de eletrificação e guarita, além de outras deficiências em itens constantes no projeto executivo. 11. Ante as informações trazidas pelo TCU, em relação à inexecução física da obra, o MPF requisitou ao IBAMA que fizesse uma vistoria no local, para fins de esclarecimento dos fatos narrados no órgão de controle, relativos aos danos ambientais perpetrados, especialmente diante do lapso de tempo transcorrido. 12. Em vistoria realizada pelo IBAMA, a autarquia federal classificou o local, onde deveria ter sido construído o aterro sanitário, de "lixão" (Nota Técnica 002/2009/DIFISC/SUPES/CE). Isso se dá, segundo o analista ambiental, quando ocorre a simples descarga sobre o solo dos resíduos, sem medidas de proteção ao meio ambiente ou à saúde pública. O analista apontou como principais problemas: comprometimento da biota local, risco de contaminação do lençol freático, falta de disposição específica para o lixo hospitalar, degradação do ecossistema, drenagem irregular do chorume, entre outros (fls. 96/106 dos autos físicos digitalizados). Narrados os fatos, passa-se ao mérito da demanda. 13. Com o óbito do ex-prefeito Rafael Campos Ferreira Ana Clara Cavalcanti, a pena de multa civil, dado seu caráter personalíssimo, não lhe pode ser impingida, restando ao MPF a busca do ressarcimento ao erário, com base na previsão do art. 8 da LIA: "O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança". 14. Nenhum dos órgãos públicos soube precisar o valor do dano ao erário decorrente do Convênio SQA nº. 2001CV711518, nem o concedente (Ministério do Meio Ambiente), em o órgão de controle externo (TCU) e tampouco o autor da ação (MPF). Assim, não há como se deixar, em uma demanda de improbidade, a apuração do dano para a fase executiva, como pretende a parte autora, considerando não só a natureza da presente demanda como, também, a própria passagem do tempo, tornando-se inviável a realização de uma perícia de uma obra executada em meados de 2003, dependente de manutenção (precedente: PROCESSO: 136759095853551, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL CAIO SOUZA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 27/06/2015, PUBLICAÇÃO: 28/09/2015). 15. Na verdade, os elementos de prova representam bem a realidade dos fatos narrados pela acusação e pela defesa, não se fazendo necessária a produção de quaisquer outras provas. 16. No caso, verifica-se que existia um projeto original de construção de aterro sanitário em local diverso do descrito no convênio. Esse projeto original previa a construção de Prédio de Administração, Balança Rodoviária e Galpão de Triagem/Catação, itens que foram excluídos quando do Projeto Executivo do Aterro Sanitário de Itapipoca/CE, que foi aprovado pelo órgão concedente (MMA), sem qualquer alteração no valor do convênio. Já os outros itens, rede elétrica (Estação Elevatória) e guarita, percebe-se que o primeiro foi realizado de forma precária, sem ter sido ligado à rede de energia elétrica e que o segundo foi construído. 17. Os itens efetivamente previstos no convênio e não realizados foram os seguintes: drenagens de líquidos percolados, drenagem de gases e chorume e balança rodoviária. Os demais itens foram realizados, mas com ressalvas (instalação da obra, preparação da área útil, drenagem de águas pluviais, fechamento, obras de paisagismo, vias de serviço, lagoa facultativa, estação elevatória de líquido percolado). 18. Quanto à questão da Remediação Ambiental do Lixão (previsão de recuperação dos Lixões de Sororó e Cajuí), previsto no projeto executivo aprovado, o técnico do MMA não conseguiu mensurar o grau de implantação dos itens, considerando que as obras datam de meados de 2003, mas indica que houve deficiência na tecnologia utilizada e que parte dos terrenos não pertence à prefeitura de Itapipoca/CE. 19. O TCU concluiu, na TC-290.354.0858-6, que houve falhas na aprovação do Convênio SQA nº. 2001CV519572, começando pelo próprio projeto executivo, que sofreu alterações, com a exclusão de itens essenciais, sem qualquer objeção do MMA, que inclusive celebrou diversos termos aditivos do contrato, prorrogando por diversas vezes a execução do convênio, sem averiguar o porquê da não realização dos itens previstos no prazo acordado (falta de supervisão). Ademais, a vistoria só foi realizada pelo MMA em dezembro de 2005, mais de 1 (um) ano depois da entrega da obra, quando o próprio técnico do órgão reputou inviável a apuração precisa de quais itens foram realizados ou não. 20. Diga-se, ainda, que constam 4 licenças concedidas pela SEMACE avalizando a execução da obra (Licença Prévia, Licença de Operação, Licença de Instalação, Renovação da Licença de Operação), além da Licença de Operação 986/2005 da COPAM. 21. Entende-se que, de fato, houve irregularidades administrativas na inexecução da obra objeto do Convênio SQA nº. 2001CV342080, que não se amoldaram perfeitamente ao plano de trabalho e ao projeto executivo aprovados pelo órgão concedente. Contudo, as irregularidades atestadas quanto à não execução plena da obra decorrem de vários fatores: falta de zelo do órgão concedente em exercer uma efetiva fiscalização do encaminhamento do objeto conveniado; postura do órgão estadual ambiental (SEMACE), que concedeu diversas licenças ambientais sem maiores interpelações; conduta do gestor do município de não acompanhar de perto as etapas da obra, denotando certo grau de desinteresse (mormente quando o órgão fiscalizador estadual estava concedendo as licenças necessárias); e, por fim, da própria empresa contratada (CAUÊ VIEIRA), que diante da ausência de uma fiscalização administrativa mais enérgica, acabou por não engendrar os melhores esforços na construção de um aterro que respeitasse as condições ambientais adequadas, com a execução correta do objeto conveniado. 22. Acolher o pedido de procedência da ação de improbidade contra a apelante AUGUSTO MARTINS e contra o ex-gestor Henrique Lopes, seria como dizer que a obra não foi realizada, em sua plenitude, preponderantemente, por um ato desonesto, desleal e doloso desses réus, o que, como se viu, não encontra ressonância nos elementos probantes, que informam uma notável descoordenação entre os envolvidos no Convênio SQA nº. 2001CV417172 (Ministério do Meio Ambiente, SEMACE, Prefeitura de Itapipoca/CE e RENAN DA MATA). A irregularidade administrativa, hábil de dar azo a uma ação de ressarcimento, não se confunde com a ação de improbidade administrativa, que requer a presença do elemento volitivo do dolo ou da culpa gravíssima, o elemento da má-fé, não presente no caso. 23. Fica rechaçado o pedido de imputação de ato de improbidade administrativa em desfavor do réu CARLOS EDUARDO LOPES FERREIRA MARCELA PORTO e da apelante SANEBRAS PROJETOS CONSTRUCOES E CONSULTORIA LTDA. 24. Apelação da ISABEL AZEVEDO provida para julgar improcedente a ação de improbidade. Apelações do MPF e da União improvidas. [09]
(PROCESSO: 34975309091762114160, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELO NOGUEIRA, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 26/02/2021)