PROCESSO Nº: 6124505-42.3485.24.7.2564 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: DAVI LUIZ LOPES ADVOGADO: João Vitor Nogueira e outro RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Lucas da Mata - 3ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Ana Laura Cunha JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Daniela Ribeiro EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO PECUNIÁRIO NO CASO DE DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÕES. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE EXIGE DOLO GENÉRICO DA CONDUTA. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PARCIALMENTE PROVIDA, PARA IMPOR AO RECORRIDO AS SANÇÕES LEGAIS. 1. Trata-se de apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da sentença proferida pelo magistrado da 11ª Vara Federal do Rio Grande do Norte, que julgou improcedentes os pedidos formulados pelo Parquet nos autos da ação de improbidade administrativa proposta em face de MARINA FERREIRA, então prefeito do município de Pendências/RN. 2. Mais precisamente, o juízo a quo reputou que a conduta imputada ao apelado não acarretou prejuízos à municipalidade, tratando-se de mera irregularidade o fato de terem sido dispensados os procedimentos licitatórios para contratação, por meio de verba federal fornecida pelo Ministério da Saúde, de medicamentos e materiais hospitalares e odontológicos, bem como para aquisição de combustíveis, (processos de dispensa de licitação de nº 06/2009, 07/2009 e 15/2009). 3. É contra tal decisão que o apelante se insurge, pugnando pela sua reforma sob o argumento de que o ato de improbidade que envolve a dispensa indevida de licitação não exige demonstração de prejuízo. Aduz que, frustrado o caráter competitivo da seleção, há um dano presumido para o Estado, na medida em que, "além de ferir a impessoalidade, dando margem a contratações de pessoas adredemente escolhidas pelo gestor, tolhe-se a possibilidade de escolha da proposta mais vantajosa para a sociedade" - o que pode acarretar, inclusive, na responsabilidade pela "perde de uma chance". Outrossim, aduz não se tratar de mera irregularidade, pois é manifesta má-fé "quando o então prefeito decidiu contratar empresas escolhidas 'a dedo', em detrimento da realização de regular procedimento licitatório". 4. Em contrarrazões, o recorrido pugna pela manutenção do decisum, alegando para tanto que, ao assumir a gestão do município de Pendências/RN, este encontrava-se em verdadeiro estado de desorganização, não dispondo de informações essenciais para administrar o referido ente federativo, motivo pelo qual decretou estado de calamidade pública e "praticou as dispensas licitatórias para prover de maneira eficaz as lacunas deixadas pelo antigo governo, não agindo com animus de dilapidar o erário do município". Também sustenta que não restou comprovado dolo ou dano manifesto ao erário hábil a ensejar aplicação de sanções. 5. No caso, resta incontroverso o fato de que LUCCA MELO, na época em que exercia o mandato eletivo de prefeito do município de Pendências/RN, decretou calamidade pública em razão da "desorganização" deixada pela ex-gestora da edilidade e, assim, dispensou a realização de procedimento licitatório para aquisições de medicamentos e materiais hospitalares e odontológicos, bem como para aquisição de combustíveis, sendo que a verba utilizada para as contratações adveio do Ministério da Saúde por meio do programa de Piso de Atenção Básica em Saúde -processos de dispensa de licitação de nº 06/2009, 07/2009 e 15/2009. 6. O que se discute é se é necessária comprovação de efetivo prejuízo ao erário para que seja decretada sanção, e se houve dolo na conduta do agente político. 7. Nesse ponto, é de se destacar, de logo, que o inciso I do artigo 21 da Lei nº 8.429/92 dispõe que, para aplicação das sanções por ato de improbidade, é desnecessária a efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento. Assim, diante de uma interpretação sistemática e teleológica do supracitado dispositivo e dos demais que compõem o diploma legal, é de se concluir que, para a configuração de ato de improbidade administrativa, é dispensada a demonstração de efetivo prejuízo pecuniário. 8. Não à toa, o inciso VIII do artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa é de clareza solar ao dispor que configura ato ímprobo a dispensa indevida de procedimento licitatório - não sendo exigido, para tanto, comprovação de prejuízo contábil aos cofres públicos. Isso porque o dano causado ao erário nem sempre se demonstrará através de grande desfalque pecuniário, mas pode envolver violação aos valores mais caros à administração pública, notadamente aqueles esculpidos no artigo 3º da Lei de Licitações, segundo o qual a "licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável". 9. Outro não é, a propósito, o posicionamento deste Tribunal Regional Federal, que inclusive já manifestou entendimento de que: "O prejuízo decorrente da dispensa indevida de licitação ou de sua não realização é presumido, consubstanciado na impossibilidade da contratação da melhor proposta, o que é buscado com a licitação". (PROCESSO: 499885709811228, AC - Apelação Civel - 460807, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO DA ROCHA, Davi Luiz da Luz, JULGAMENTO: 25/04/2018, PUBLICAÇÃO: DJE - Data::08/12/2019 - Página::42) 10. Diante desse cenário, a dispensa indevida de licitação, ainda que não cause rombo aos cofres públicos, efetivamente prejudica os valores e fins perseguidos pela administração pública. 11. A propósito, malgrado o recorrido alegue que procedeu à dispensa licitatória porque assumiu a governança do município em estado de desorganização causado pela gestão anterior, tal fato, por si só, não se revela hábil a ensejar decretação de calamidade pública que acarrete dispensas de licitação. Isso porque a calamidade pública é caracterizada quando há urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares - consoante disposição do inciso IV do artigo 24 da Lei nº 8.666/93. 12. Assim, o fato de a ex-prefeita da edilidade ter, supostamente, praticado irregularidades envolvendo supressão de informações e de extravio de documentos que deveriam ser passados ao novo gestor - no caso, o apelante -, não caracteriza situação de calamidade pública que autorize o novo prefeito a dispensar procedimentos licitatórios a seu bel prazer. 13. Outrossim, é de se salientar que para a configuração do ato de improbidade administrativa não se exige o dolo específico - isto é, a exata intenção de causar prejuízo -, sendo necessário o "dolo genérico", o que restou amplamente demonstrado nos autos (isto é, o recorrido intencionalmente dispensou procedimento licitatório). Precedentes do STJ. 14. Nada obstante, cabe pontuar que, ao dispensar indevidamente os procedimentos licitatórios em questão, o apelado incorreu na conduta especificamente vedada no inciso VIII do artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa, não cabendo enquadrá-la concomitantemente naquela do inciso I do artigo 11 deste diploma normativo - qual seja, "praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto" -, sob pena de bis in idem. Isso porque a própria dispensa indevida de licitação já é afronta a princípio da administração pública que mereceu especial atenção no dispositivo supracitado, de modo que aplicar sanção por suposta afronta a ambos os dispositivos - como requereu o Ministério Público - ensejaria censurável e inconcebível dupla punição pela mesma conduta. 15. Diante desse cenário, em que configurado o ato de improbidade administrativo consistente em dispensar indevidamente procedimento licitatório, cabe a aplicação, dentro de um juízo de proporcionalidade que o caso concreto reclama, as sanções previstas no inciso II do artigo 12 da Lei nº 8.429/92. 16. Inicialmente, deve-se fixar a sanção de ressarcimento aos cofres públicos do dano causado à municipalidade, além do pagamento de multa de 20% sob o seu montante - sendo que o quantum debeatur deverá ser apurado na fase de execução da sentença, mediante cálculos que envolvam a diferença do quanto foi de fato pago pela municipalidade e os valores médios praticados pelo mercado local. 17. A suspensão dos direitos políticos fica estabelecida em 3 anos após o trânsito em julgado da decisão, tendo em vista que não restara demonstradas circunstâncias mais graves que elevem a sanção a patamares maiores do que o mínimo estabelecido na legislação. 18. Como o apelado não exerce atualmente o cargo de prefeito de Pendências/RN, revela-se impossível aplicação da perda do cargo público. Precedentes do STJ. 19. Por fim, no que se refere à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, esta sanção deixa de ser aplicada em razão de sua impertinência ao caso, visto que tal penalidade é aplicável apenas aos condenados em ações de improbidade que atuem como empresários, circunstância que não se acha provada em relação ao ex-prefeito em tela (PROCESSO: 859806032086008, AC - Apelação Civel - 775070, DESEMBARGADOR FEDERAL KEVIN NOVAES, Vitor Gabriel Peixoto, JULGAMENTO: 25/09/2018, PUBLICAÇÃO: DJE - Data::13/11/2019 - Página::42) 20. Apelação parcialmente provida.
(PROCESSO: 22969873689093392091, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADORA FEDERAL BÁRBARA PEIXOTO (CONVOCADA), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 22/11/2020)