PJE 0937787-37.4101.10.1.5315 EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS. IRREGULARIDADES FORMAIS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Apelação interposta pelo FNDE em face de VITOR CAMPOS contra sentença proferida pelo Juízo Federal da 18ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco que julgou improcedente Ação de Improbidade Administrativa, ajuizada sob o argumento de ocorrência de diversas irregularidades na prestação de contas de recursos obtidos por meio de convênio celebrado entre o Município de Quixaba/PE e o FNDE no Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE, impossibilitando a fiscalização do cumprimento do avençado, com infringência do artigo 70, parágrafo único, da Constituição Federal, entendendo o FNDE que a conduta do réus constituiu conduta ilegal descumprindo o dever de ressarcimento aos cofres públicos. 2. No caso presente, segundo expõe o apelante, houve diversas irregularidades na prestação de contas do PNATE de 2006. 3. Para melhor elucidação da questão posta, transcreve-se trecho da sentença: Cuida-se de ação ordinária ajuizada pelo MUNICÍPIO DE QUIXABA em face de ANA LUIZA DAS NEVES, através da qual visa, em síntese, à condenação deste a ressarcir os valores tidos por indevidamente aplicados. Na exordial, narrou o Autor: a) o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE) foi instituído pela Lei 10.880, de 9 de junho de 2004, com o objetivo de garantir o acesso e a permanência nos estabelecimentos escolares dos alunos do ensino fundamental público residentes em área rural que utilizem transporte escolar, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos estados, Distrito Federal e municípios; b) ficou constatado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e pela Prefeitura Municipal de Quixaba/PE, que no exercício do ano de 2006, na gestão do ex-prefeito municipal, o Sr. Luiz Felipe Lima (gestão 2733-6833), houve irregularidades na prestação de contas, conforme especificado no oficio 1156/2015 (Doc. 02) e 1155/2015 (Doc. 03); c) mencionada irregularidade originou ameaça de suspensão dos repasses do PNATE (conforme documentos em anexo), o que de fato prejudicará o planejamento municipal em relação às ações no âmbito da educação, que é serviço essencial a ser prestado à população do município; d) nesse contexto, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação exige do Município autor a restituição dos valores repassados pelo PNATE no exercício do ano de 2006, em decorrência da verificação de impropriedades nos pagamentos efetuados com os recursos recebidos, nos termos do ofício e 1155/2015 (Doc. 03); e) o valor total perseguido alcança R$11.926,20 (trinta e nove mil quatrocentos e cinquenta e nove reais e vinte centavos. Ao receber o feito, este juízo determinou a intimação do MPF e FNDE, para manifestar interesse no feito (3580078.9688699). Instado, o MPF requereu o ingresso no feito, na condição de litisconsorte ativo (3382891.8702587). Por sua vez, o FNDE apresentou oposição, tombada em processo eletrônico distinto, sob o número 0853093-26.4862.20.2.0296, mas cuja tramitação ocorreu de forma paralela ao feito principal, nos termos do art. 685 do CPC. Na oposição, a autarquia reafirma a ocorrência de irregularidades na aplicação dos recursos oriundos da Administração Federal, nos termos da Informação 327/2015-DAESP/COPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE. Entretanto, requer seja a condenação voltada a obrigar o réu a ressarcir o patrimônio do FNDE, e não do Município autor/oposto. Em ambos os feitos - principal e oposição -, foi determinada a citação dos respectivos interessados. Na oportunidade, RODRIGO BARROS foi pessoalmente citado, tanto na ação (4477753.7212371), quanto na oposição (2763539.2786809). No feito principal, DAVI LUCCA MELO apresentou contestação (0226294.5400085), aduzindo: i) prescrição quinquenal, nos termos do art. 23, I, da Lei de Improbidade Administrativa; ii) "ausência de dolo e de dano ao erário, uma vez que os cofres da Prefeitura não sofreram qualquer prejuízo, mesmo porque os produtos adquiridos foram pelos melhores preços não se comprovando superfaturamento em nenhum deles"; iii) ademais, ser o réu "homem simples e pobre não teve uma assessoria competente e jamais imaginou que tais recursos estariam sendo usado para outros fins". No bojo da oposição, o MUNICIPIO DE QUIXABA aponta a inexistência de "pretensão resistida da Edilidade quanto à legitimidade da autarquia federal para receber as verbas perquiridas na Ação de Ressarcimento em face do segundo oposto, ex-gestor do Município". Isso porque o pleito do município se dirige à restituição dos valores ou a utilização correta dos mesmos. Portanto, requer a extinção da oposição sem resolução do mérito. Provocado, o MPF alterou seu posicionamento anterior, entendendo pela inexistência de interesse apto a justificar sua participação, razão pela qual requereu a desistência de integrar o polo ativo (0242539.0867509). Dito pedido foi acolhido (7866327.3667508). Apresentada réplica pelo FNDE (6251010.4914148) e pelo MUNICIPIO DE QUIXABA (3071118.5494755), determinou o juízo a juntada do processo administrativo (2347537.3827719), o que foi devidamente atendido (5911808.7654682). 4. Em 09 de março de 2015, o Município de Quixaba, na pessoa de seu Prefeito, recebeu o Ofício 1155/2015 - DAESP/COPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE (0102563.3260458), cujo conteúdo instava o ente local a apresentar justificativas relativas às irregularidades apontadas ou a pagar o valor devido (R$ 74.231,20), sob pena de bloqueio na transferência de recursos do programa e da adoção de medidas de cobrança do débito. 5. A leitura atenta do processo administrativo - cujas principais manifestações a sentença buscou reproduzir cuidadosamente - demonstra que, apesar de a CGU haver apontado irregularidades na aplicação dos recursos, o motivo da imputação do débito decorreu única e exclusivamente de falhas formais. Ou seja, em decorrência de falhas na prestação de contas, toda a execução do programa foi considerada inadequada, com as contas consequentemente rejeitadas. 6. Vale reproduzir o parecer técnico da Controladoria-Geral da União, cujas conclusões são o alicerce da presente demanda: FATO: Da análise do Processo licitatório 005/2006, referente à Dispensa de Licitação 001/2006, para contratação de Gabriela Rocha para o transporte escolar de estudantes do ensino fundamental e superior do Município de Quixaba/PE, para o exercício de 2006, verificamos as seguintes impropriedades: a) na Cláusula Sexta - Do prazo dos Contratos referentes à Dispensa de Licitação 001/2006, não foi mencionado o ano a que faria referência os dias letivos do calendário escolar, em desacordo com o inciso IV, do art. 55 da Lei 8.666/1993; b) o Processo e os contratos respectivos não apresentam as distâncias a serem percorridas para cada roteiro de transporte escolar, como também não apresenta os custos calculados em função de quilômetros rodados, conforme disposto no art. 6°, II, "d", da Resolução/CD/FNDE 12, de 04/07/2006; c) não evidenciamos no Processo supracitado a cópia dos documentos de identificação (RG e/ou CPF) dos motoristas contratados, assim como dos Certificados de Registro de Veículos dos respectivos veículos utilizados. FATO: Em análise aos formulários de controle de utilização dos Augusto Moura para transporte de estudantes do ensino fundamental, referente ao mês de março de 2006, disponibilizados pela Prefeitura Municipal de Quixaba/PE a esta equipe de fiscalização, e aos contratos de prestação de serviços referentes ao transporte de estudantes, verificamos as seguintes impropriedades: a) disponibilização de formulários de controle de utilização dos veículos com roteiros por motorista divergentes dos roteiros definidos nos termos de contratos, conforme segue: (...) b) divergência do modo de cálculo do pagamento a ser efetuado aos motoristas contratados. Nos contratos, o valor a ser pago está discriminado por viagens a serem feitas de acordo com o calendário escolar do Município, quando da devida prestação dos serviços, mas no formulário de controle só consta a distância a ser percorrida em quilômetros (ida/volta), a distância total percorrida, em quilômetros, em função do número de dias, o valor do contrato mensal e a base de cálculo por contrato. Logo, não há como certificar se os valores que estão sendo pagos por viagem estão de acordo com o valores estipulados nos contratos. Além disso, não há qualquer cláusula no contrato ou no formulário de controle informando quantas viagens cada motorista deveria fazer no percurso escolhido para atendimento do transporte escolar. FATO: Verificamos que os veículos contratados para transporte de estudantes do ensino fundamental pela Prefeitura Municipal de Quixaba/PE, cujas placas e tipo se encontram descritos nos formulários de controle de utilização dos Lucas Fogaça para transporte de estudantes do ensino fundamental, referente ao mês de março de 2006, são camionetas com a caçamba aberta, classificados como veículos de carga ou misto segundo a letra "b" e "c" do art. 96 do Código de Trânsito Brasileiro, portanto inadequados para o transporte de passageiros a que se destinam, conforme tabela e foto abaixo: (...) Conforme estabelecido no art. 6°, II, "a", da Resolução/CD/FNDE 12, de 23/09/2005, o veiculo a ser contratado deverá obedecer às disposições do Código de Trânsito Brasileiro. Apesar da existência de veículos contratados era desacordo às disposições do Código de Trânsito Brasileiro, ressaltamos que, em visita a algumas escolas da zona rural do Município de Quixaba/PE, verificamos que os trechos a serem percorridos pelo veiculo são de difícil acesso, dificultando e até impossibilitando a utilização de alguns dos veículos classificados como sendo de passageiros pela norma citada. Seguem algumas fotos dos trechos percorridos para visita às escolas: (...) FATO: Em análise ao processo de prestação de contas 2006, referente ao PNATE, enviado pela Prefeitura Municipal de Quixaba/PE ao FNDE por intermédio do Oficio 057/2007, de 28/05/2007, constatamos: a) a não utilização do formulário padrão, constante no sitio www.fnde.gov.br - Transporte Escolar - Consultas, de Parecer Conclusivo do CACS-FUNDEF em desacordo ao estabelecido no § 3°, do art. 11, da Resolução/CD/FNDE 12, de 21/08/2006; b) não consta da prestação de contas o formulário da Conciliação Bancária, conforme determinado no § 3°, do art. 11, da Resolução/CD/FNDE 12, de 17/09/2006. Vale ressaltar que foi apresentado também à equipe de fiscalização o Oficio 015/2007, de 22/08/2007, encaminhado pela Prefeitura em resposta à Notificação 15831/2006/DIPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE, de 01/08/2006, em virtude de pendências verificadas na prestação de contas do exercício de 2005 e até o mês de dezembro/2006 não sanadas. Apesar das falhas supracitadas, verificamos que as liberações referentes aos recursos do PNATE estão ocorrendo normalmente pelo FNDE, no exercício de 2007, tendo o Município recebido a 3° parcela referente ao Programa em 21/05/2007. FATO: Em análise à documentação comprobatória da despesa referente aos pagamentos efetuados com recursos do PNATE pela Prefeitura Municipal de Quixaba/PE, no exercido de 2006 e 2007, constatamos que: a) foram realizados débitos na conta especifica do PNATE (conta corrente 20623-1 do Banco do Brasil), sem apresentação da documentação comprobatória da despesa respectiva, qual seja, as cópias dos cheques de pagamento, conforme detalhado a seguir: (...) b) não foi apresentada qualquer memória de cálculo ou documento de controle que comprove quantas viagens foram realizadas por cada motorista, a fim de respaldar os pagamentos efetuados com recursos do PNATE. Apenas foram apresentadas as notas de empenho, em cuja especificação da despesa são discriminadas informações sobre os Sítios nos quais foram realizados o transporte de estudantes, a placa do veículo e o mês de referência; c) verificamos o pagamento de despesas referentes a tributos, detalhadas a seguir, no entanto não evidenciamos a comprovação da retenção e recolhimento dos valores referentes ao ISS e INSS. Apenas foram apresentados os cheques descritos na tabela a seguir, mas não consta a emissão da GPS (Guia da Previdência Social) e da GFIP (Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e Informações a Previdência Social), referentes ao INSS, assim como da DAR (Documento de Arrecadação) ou OB (ordem bancária), referente ao ISS. Após a chegada da manifestação da CGU, o FNDE, na Informação 327/2015 - DAESP/COPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE (1531240.1096856) buscou quantificar o prejuízo ao erário, assim se manifestando: Parecer Conclusivo do Conselho de Controle Social: Não consta o cadastro do Conselho Social - CACS no registro do Sistema de Cadastro de Conselhos do FUNDEB do FNDE, contrariando o disposto na Resolução CD/FNDE 12, de 14 de agosto de 2006, impossibilitando-se, dessa forma, atestar a boa e regular aplicação dos recursos no objeto do programa, uma vez que não foi possível afirmar se a Senhora Letícia da Conceição que assinou o Parecer Conclusivo do CACS é a presidenta ou vice-presidenta do Conselho. Considerando o disposto na Informação 716/2011 - DIPRA/COPRA/CGCAIVDIFIN/INDE e nas deliberações dela decorrentes, no âmbito do Processo 29746.508204/0286-99, bem como no posteriormente apontado na Resolução CD/FNDE 22/2014 sobre as responsabilidades e resultados de análise da prestação de contas, as contas em questão serão reprovadas diante da impossibilidade de atestar a legitimidade do signatário do referido Parecer. A quantificação dos valores aplicados, e rejeitados com base na fundamentação acima, representa o débito ora perseguido. 7. A responsabilização pessoal do ex-gestor demanda algo mais do que vícios formais: a comprovação plena ou a presença de indícios robustos de dolo, que, no caso, entende-se ausente. 8. Quanto aos vícios formais apontados no parecer - referente a supostas falhas na licitação e na definição das regras contratuais de pagamento -, o processo de tomada de contas não possui sequer os contratos administrativos celebrados e a dispensa de licitação. 9. Assim, não há informações sobre se o então Prefeito atuou diretamente em tais atos, ou se a representação da edilidade ocorreu por meio de outros agentes, a exemplo de Secretários. 10. Por outro lado, nada há que indique que o serviço não foi prestado, mesmo que seja possível a existências de falhas. Isso porque - reiterando-se que a desaprovação das contas decorreu de vício formal - um dos vícios apontados foi exatamente a utilização de veículos inadequados, algo que comprova, entretanto, que o serviço era prestado, embora com erros. 11. Importante, pois, atentar que a irregularidade formal, que alicerça a imputação de débito, não foi acompanhada da comprovação de qualquer conduta culposa ou dolosa do então Prefeito, seja na etapa da contratação, seja durante a operação e aferição dos contratos (sobre o qual a CGU aponta falha no roteiro dos motoristas). 12. A partir de tal conclusão, entende-se que não restou comprovada a responsabilidade pessoal do então gestor, o que impõe a manutenção da sentença de improcedência. 13. Apelação desprovida. pc
(PROCESSO: 17716155705403657063, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL KEVIN CAVALCANTI, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 24/02/2021)