PROCESSO Nº: 0456546-64.9602.20.5.8823 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: UNIÃO FEDERAL ASSISTENTE: SINDICATO DA INDUSTRIA DA EXTRACAO DO SAL NO ESTADO DO RIOGRANDE DO NORTE ADVOGADO: Adriana Astuto Pereira RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Joana Dias - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Vitor da Cruz EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECRETO PRESIDENCIAL Nº 9.824/2019. INTERESSE SOCIAL DAS SALINAS. VALIDADE. LOCALIZAÇÃO EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. DESCABIMENTO. DEMONSTRAÇÃO DE ALTERNATIVA TÉCNICA E LOCACIONAL DEVE SER FEITA NO ÂMBITO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO. VÍCIO NA MOTIVAÇÃO DO ATO. INEXISTÊNCIA. APELO IMPROVIDO. 1. Apelação interposta pelo Ministério Público Federal em face da sentença que, em sede de Ação Civil Pública, julgou improcedente o pedido autoral objetivando a declaração de nulidade do Decreto nº 9.824, de 24 de agosto de 2019, o qual declarou de interesse social a atividade em Salina, destinada à produção e ao beneficiamento de Sal Marinho, nos Municípios de Mossoró, Macau, Areia Branca, Galinhos, Grossos, Porto do Mangue, Pendências e Guamaré, do Estado do Rio Grande do Norte. 2. No tocante à preliminar de inversão do ônus da prova alegada pelo Apelante, primeiramente cabe destacar que não houve preclusão no que se refere a este ponto, visto que, após a decisão de saneamento do feito, que, dentre outros pontos, indeferiu tal pleito, o Ministério Público Federal opôs Embargos de Declaração, os quais, contudo, não foram analisados expressamente pelo Magistrado monocrático, que preferiu reconsiderar a sua decisão, para dispensar a realização de Perícia Judicial, por se tratar de matéria unicamente de direito, prescindindo de outras provas (tese defendida pelo Ministério Público Federal nos Embargos de Declaração), passando logo à análise do mérito, proferindo a sentença de improcedência do pedido. Nessa toada, o Ministério Público Federal não poderia interpor Agravo de Instrumento, recurso então cabível para questionar a não inversão do ônus da prova, consoante previsão no art. 1.015, XI, do CPC, uma vez que não houve decisão acerca dos embargos e foi, de pronto, proferida sentença. 3. Contudo, embora cabível a inversão do ônus da prova nas demandas ambientais, com base no princípio da precaução, no caso concreto, tal inversão é descabida, pois a pretensão buscada não é a de reparação por dano ambiental, mas, sim, a ilegalidade de ato administrativo - o Decreto nº 9.824/2019. Conforme bem destacado pelo julgador Monocrático, a questão ambiental, muito embora ligada à discussão de validade do Decreto impugnado, é subjacente a ela, pois a alegada ilegalidade está relacionada ao procedimento de formação do ato combatido, na medida em que não teria sido demonstrado no Processo Administrativo que levou à edição do Decreto, a impossibilidade de alternativa técnica e locacional aos empreendimentos Salineiros. Desse modo, sabendo-se que o ato administrativo goza de presunção de veracidade, o ônus de sua desconstituição cabe a quem alega sua nulidade. Rejeita-se, pois, tal preliminar. 4. Considerando que o Supremo Tribunal Federal já firmou posicionamento de que a motivação referenciada "per relationem" não constitui negativa de prestação jurisdicional, tendo-se por cumprida a exigência constitucional da fundamentação das decisões judiciais (HC 647.417 AgR, Rel. Ministro Theo Aragão, Segunda Turma, julgado em 27/12/2019, Processo Eletrônico DJe-072, Public 15-02-2087; e AI 673.252 AgR, Rel. Ministra Elisa Viana, Primeira Turma, julgado em 09/05/2012, Public 04-05-0768), adota-se como razões de decidir os fundamentos da sentença, em razão do seu caráter exauriente. 5. "A questão central reside em saber se a União, ao editar o Decreto nº 9.824/2019, era obrigada a comprovar a inexistência de alternativa técnica e locacional aos empreendimentos salineiros como condição para conceder status de interesse social à atividade salineira, conforme exigência contida no art. 3º, caput, inciso IX, alínea "g", da Lei nº 12.651/2012. Segundo o MPF, não ficou devidamente demonstrado no âmbito do processo administrativo, que culminou na edição do aludido decreto, se a desocupação gradual das APP´s, nos termos propostos pelo GTSal e pelo MPF nas ações civis públicas já ajuizadas, levaria, necessariamente, à inviabilidade dos empreendimentos salineiros." 6. "Em sua contestação, a União rebateu afirmando inexistir qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade quanto ao aludido Decreto, pois em seu parágrafo único restou assegurado que a 'declaração de interesse social não vincula a tomada de decisão dos órgãos e das entidades ambientais competentes quanto à aprovação do empreendimento para fins de licenciamento e de autorização ambientais'. Daí aponta que 'ao órgão ambiental responsável pelo licenciamento ambiental é que caberá, especifica e individualmente, licenciar/autorizar a atividade salineira, analisando e demonstrando se há ou não a mencionada alternativa técnica e locacional'. E na sequência, conclui: 'Se o Decreto Presidencial se imiscuísse, de antemão e genericamente, sobre tal aspecto em relação a áreas/atividades sobre as quais não possui, prima facie, a competência para licenciar/autorizar, aí sim haveria ilegalidade, a qual não se verifica na espécie, razão pela qual não se pode falar em intervenção ambiental desnecessária, eis que tal análise ainda será feita caso o caso. Não se trata, pois, de análise a priori, e sim a posteriori'." 7. "Tal justificativa apresentada pela União compatibiliza-se com o decidido pelo STF ao julgar a ADC 42 e as ADI's 4.901, 4.902, 4.903, e 4.937, nas quais foram questionados diversos dispositivos da Lei 12.651/2012 (Código Florestal). Ao analisar a constitucionalidade do art. 3º, IX, da Lei 12.651/2012, justamente no que concerne à exigência de comprovação de ausência de alternativa técnica ou locacional, entendeu a Suprema Corte que a análise de tal requisito pode ser realizada no curso do procedimento de licenciamento ambiental prévio à intervenção em APP." 8. "Desse modo, não procede a tese de que a declaração de interesse social da atividade em salina demandaria prévio estudo técnico quanto a inexistência de alternativas técnicas e locacionais para legitimar a edição do decreto ora atacado. Na realidade, a análise acerca de alternativas técnicas e locacionais deve ser feito caso a caso, no âmbito do procedimento de licenciamento ambiental prévio à intervenção em APP, tal como assegurado pelo parágrafo único do Decreto, que está em plena consonância com a jurisprudência do STF." 9. "Por outro lado, não se pode perder de vista que o Decreto nº 9.824/2019 foi editado com a finalidade de regularizar a ocupação de salineiras existentes na parte setentrional do Estado do Rio Grande do Norte, localizadas áreas de apicum e salgados, estas sobrepostas em APP's. É o que se extrai do PARECER DE MÉRITO Nº 1/2019/DIBEN/COIND/CGSP/SI/SDIC/SEPEC-ME do Ministério da Economia (id. 8802456, p. 37-38), o qual traz os seguintes dados acerca da situação das salineiras no Estado do Rio Grande do Norte: '13. As salinas existem no país há mais de 100 anos, mesmo antes da legislação ambiental. Hoje, são sistemas consolidados, ou seja, representam um novo ecossistema, com grande biodiversidade marinha dentro dos evaporadores de sal e espécies de aves migratórias. 14. A atividade de extração de sal marinho está localizada em áreas de solos hipersalinos apicum e salgados), necessariamente, no entorno de faixas marginais de cursos d'água que, com a superveniência das normas ambientais, passaram a ter parcelas dessas áreas em sobreposição às APPs (art. 4º, I e VII da Lei Federal 12.651/2012). 15. Para permitir a manutenção desta atividade nas áreas de apicum e salgados, diante da inexistência de alternativa técnica e locacional, foi prevista a possibilidade de regularização das salinas implantadas antes de 20 de novembro de 2008 (art. 11-A, §6° da Lei Federal 12.651/2012). 16. Não obstante, nada foi regulamentado a respeito da possibilidade de manutenção desta atividade, quando estas mesmas áreas de apicum e salgados estão sobrepostas em APPs. 17. Como mencionado, a intervenção em APP somente é permitida nas hipóteses de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto (art. 8º da Lei Federal 12.651/2012), nas quais as salinas não estão atualmente contempladas. 18. As principais estruturas de produção das salinas (cristalizadores e evaporadores) estão implantadas justamente nestas áreas marginais (de APP) sobrepostas às planícies hipersalinas. 19. Ou seja, caso o Decreto, nos termos propostos, não seja promulgado, a atividade não será enquadrada das hipóteses autorizadoras de intervenção em APP, de modo que a única alternativa será a remoção das estruturas vitais da salina, o que inviabilizará a atividade, comprometendo a produção de sal no Rio Grande do Norte e, consequentemente, no Estado Brasileiro. 20. Vale ressaltar que, em razão desta lacuna legislativa e consequente insegurança jurídica existentes, as autoridades públicas estão aplicando penalidades de multas milionárias às salinas ("Operação Ouro Branco"), instaurando inquéritos civis, e determinando a remoção das estruturas para recuperação da área (o que é tecnicamente inviável, diante das características do solo hipersalino no qual não há possibilidade de revitalização). 21. Na prática, portanto, a proposta de Decreto trata de conferir a possibilidade de regularização às salinas e manutenção destas atividades que, atualmente, estão impedidas de ocupar as áreas marginais (APPs). 22. Pretende-se, com isso, eliminar o óbice formal e a lacuna legislativa que tem impedido a permanência regular das salinas nas áreas atualmente ocupadas, inclusive mediante a obtenção das devidas autorizações e compensações legalmente previstas.'" 10. " Na Exposição de Motivos Interministerial-EMI nº 00114/2019 ME MMA (id. 1954130, p. 21-23), após ser justificada a necessidade de se regularizar a situação das salinas implantadas antes de 19 de julho de 2008 e a manutenção destas atividades que, atualmente, estão impedidas de ocupar as áreas marginais a curso d'água (APPs), é destacado que o decreto não refletirá: i) Liberação irrestrita de ocupação em APP: Conforme marco temporal (salinas instaladas até 24/5/2008), o Decreto tratará de atividades consolidadas, que já ocupam as áreas hipersalinas e margens de cursos d'água há séculos. Para as salinas instaladas posteriormente e novas salinas, caberá a vedação legal hoje imposta. ii) Intervenção/supressão de vegetação de mangue de forma irrestrita: As hipóteses de utilidade pública, interesse social e baixo impacto são autorizativas, ou seja, é possível intervir em APP mediante prévia autorização e eventual licenciamento corretivo/compensações." 11. "Como se pode perceber dos documentos apontados, as salinas estão localizadas essencialmente em apicuns e salgados, no entorno de faixas marginais de cursos d'água, consideradas área de preservação permanente (art. 4º, I, da Lei 12.651/2012). A regularização da ocupação das salinas dependerá da constatação prévia de inexistência de alternativa técnica ou locacional ao empreendimento, a ser realizada dentro de procedimento próprio, pois inexiste autorização de ocupação irrestrita em APP's. E ao órgão de fiscalização ambiental que competirá apresentar, em sendo necessário, as alternativas menos onerosas possíveis de desocupação da APP. Em conclusão: a União não era obrigada, no âmbito do processo administrativo de edição do decreto, a comprovar a inexistência de alternativa técnica e locacional aos empreendimentos, pois tal análise deve ser feita casuisticamente pelo órgão de fiscalização ambiental, observando a realidade de cada salineira. Logo, não se vislumbra qualquer violação ao disposto no art. 3º, caput, inciso IX, alínea "g", da Lei nº 12.651/2012." 12. "Por sua vez, não se verifica a hipótese de nulidade prevista no art. 2º, d, da Lei 4.717/65 (regula a ação popular), o qual apregoa serem nulos os atos lesivos ao patrimônio público nos casos de inexistência dos motivos, pois a edição do Decreto foi precedida de Exposição de Motivos Interministerial (EMI) nº 114/2019 e de pareceres técnicos dos Ministérios da Economia e do Meio Ambiente (PARECER n. 00093/2019/CONJUR-MDIC/CGU/AGU, PARECER ELETRÔNICO No 11/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU e PARECER DE MÉRITO Nº 1/2019/DIBEN/COIND/CGSP/SI/SDIC/SEPEC-ME). Além de haver expressa motivação, os motivos apresentados se revelaram idôneos, tanto material quanto juridicamente, inexistindo a alegada falsidade suscitada na pelo autor da ação." 13. "Com efeito, de acordo com a inicial, "em diversas passagens da Exposição de Motivos Interministerial e do processo administrativo como um todo, constata-se a expressão de motivo falso, consistente na consideração de que o total das áreas das salinas encontrar-se-iam em APP´s, ignorando-se o fato de que somente 10,71% delas estão lá localizadas"." 14. "Mas a Exposição de Motivos Interministerial e os pareceres produzidos no processo administrativo em nenhum momento afirmam que a totalidade da área das salinas estariam em APP's. O que afirmaram foi que "As principais estruturas de produção das salinas (cristalizadores e evaporadores) estão implantadas justamente nestas áreas marginais (de APP) sobrepostas às planícies hipersalinas"." 15. "Ou seja, apenas uma parte das salinas (justamente a parte principal contendo os cristalizadores e evaporadores) estaria localizada em APP's, fato esse que se ajusta à afirmação do próprio MPF de que a APP ocupada representaria apenas 10,71% das salinas." 16. "O MPF aponta, ainda, faltar base empírica ao motivo utilizado para a edição do Decreto, consistente nas possíveis consequências irreversíveis para o empreendimento, caso seja determinado eventual recuo das áreas de APP´s ocupadas. Segundo o MPF, o recuo das áreas de APP é possível, sem se levar à falência as empresas salineiras, conforme demonstrado nas ações civis públicas ajuizadas contra tais empreendimentos." 17. "No entanto, a possibilidade de recuo dos empreendimentos, tal como proposto pelo MPF nas ações civis públicas ajuizadas, não pode ser invocado como causa de nulidade do decreto, pois a proposta aventada pelo MPF tem como premissa a inconstitucionalidade do art. 11-A, § 6º, da Lei 12.651/2012, por ofensa ao art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal. Tanto que nas referidas ações civis públicas requer incidentalmente a declaração de inconstitucionalidade da norma, mediante a técnica da interpretação conforme. Sucede que, conforme a peça de aditamento à inicial apresentada pelo MPF (id. 1043251), a constitucionalidade do art. 11-A, § 6º, da Lei 12.651/2012, que é um dos fundamentos do Decreto nº 9.824/2019, não é questionada neste feito, de modo que não há razão para ser declarar a nulidade do decreto por tal motivo ou por uma possível violação ao disposto no art. 2º, d, da Lei 4.717/65." 18. "O MPF aponta, ainda, que o decreto teria violado o princípio do desenvolvimento sustentável previsto no art. 4º, I da Lei 6.938/81, pois praticamente nenhuma consideração séria teria sido efetivada em relação à proteção ao meio ambiente, concentrando-se o processo administrativo, unicamente, em questões econômicas." 19. "De início, não se pode desconsiderar a importância da atividade salineira para a economia do Estado do Rio Grande do Norte, bem como para a economia do país, por ser a responsável por 95% da produção nacional e por ser o sal um importante insumo para outros setores econômicos, tais como a indústria química e a alimentícia. Essa dimensão econômica realmente foi um dos principais motivos à declaração de interesse social da atividade em salina implantadas até 17 de julho de 2008." 20. "Tal não quer dizer, porém, que a proteção ambiental foi relegada, pois, rememorando mais uma vez, o próprio decreto ressalva que a declaração de interesse social não vincula a tomada de decisão dos órgãos ambientais licenciadores, os quais deverão, no exercício do seu poder de polícia, fiscalizar as atividades das salinas, aplicando-lhes as penalidades e medidas de proteção pertinentes em caso de descumprimento da legislação ambiental. Por sua vez, se tais órgãos de fiscalização forem omissos em suas obrigações, poderão ser instados a cumprir correta e adequadamente suas atribuições. O que não se pode é presumir de logo sua omissão. Ademais, a compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, tal como vislumbrada pelo MPF, tem como pressuposto a readequação da ocupação das áreas de apicuns e salgados de acordo com a interpretação conforme que quer emprestar ao art. 11-A, § 6º, da Lei 12.651/2012 nas ações civis públicas ajuizadas, cuja constitucionalidade, como já observado, não é objeto deste feito." 21. "Por fim, cabe analisar o argumento de violação ao princípio da prevenção ambiental, previsto no art. 2º, IV e IX da Lei 6.938/81. Nesse ponto, o MPF reitera o argumento de que, com a declaração de interesse social, ficaria autorizada a supressão e a ocupação de APP's, nos termos do 8º da Lei 12.651/2012, não trazendo o parágrafo único do decreto, na prática, nenhuma proteção ao meio ambiente, pois não poderia se sobrepor à autorização legal. Daí, aponta que, "com a edição do decreto, é possível que o os órgãos ambientais, na condição de licenciadores, apoiem-se nele para conceder licenças ambientais admitindo a localização dos empreendimentos salineiros em APP´s. Tendo em vista os nefastos efeitos da admissão da ocupação de APP´s é que o Decreto merece ser suspenso"." 22. "De fato, com a declaração de interesse social da atividade em salinas, os empreendimentos poderão ocupar as áreas de apicuns e salgados, localizadas às margens de cursos d'água (APP - art. 4º, I), mas não as áreas de manguezais (APP - Art. 4º, VII), uma vez que o § 6º do art. 11-A da Lei 12.651/2012 expressamente determina que se proteja a integridade dos manguezais arbustivos adjacentes. Ou seja, a ocupação não pode ser ampla e irrestrita, pois em nenhuma hipótese os manguezais adjacentes poderão sofrer intervenção. E o Decreto em nenhum momento autoriza tal sorte de ocupação, uma vez que um de seus fundamentos legais é o art. 11-A, § 6º, da Lei 12.651/2012, ao qual se vincula." 23. "O MPF, entretanto, entende que a ocupação em APP deva ser mais restrita, de modo a alcançar, também, as áreas marginais dos cursos d´água, sobrepostas aos apicuns e salgados, como forma de se preservar plenamente o meio ambiente." 24. "Entretanto, tem-se mais uma vez o problema de ordem processual detectado anteriormente: é que para se chegar à conclusão de que o Decreto violaria o princípio da prevenção ambiental, necessário seria reconhecer previamente, em caráter incidental, a inconstitucionalidade do art. 11-A, § 6º, da Lei 12.651/2012, providência essa - repita-se - não requerida nesta ação. Assim, não se vislumbra qualquer violação do Decreto nº 9.824/2019 aos dispositivos legais apontados." Apelação improvida. pmm
(PROCESSO: 40622679889211674101, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ MIGUEL ROCHA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 03/08/2021)