PROCESSO Nº: 8726492-85.3009.18.12.1382 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: UNIÃO FEDERAL e outros ADVOGADO: Luigi da Mata e outros APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Vitor Gabriel Caldeira Gurgel de Souza - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juíza Federal Catarina Souza EMENTA CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA TOMBADA. DANO AMBIENTAL. COMPROVAÇÃO. VITOR GABRIEL DA LUZ UNIÃO. DEVER DE FISCALIZAÇÃO. OMISSÃO. MEDIDAS EM ÂMBITO ADMINISTRATIVO. INICIATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. INEFICÁCIA. INTERVENÇÃO JUDICIAL. EXCEPCIONALIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. APELAÇÃO DO MUNICÍPIO PARCIALMENTE PROVIDA. APELOS DOS DEMAIS RÉUS IMPROVIDOS. 1. Cuida-se de apelações interpostas pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN, pela Administração Estadual do Meio Ambiente - ADEMA, pelo Município de Laranjeiras/SE e pela União Federal em face de sentença prolatada pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária de Sergipe, a qual julgou procedente a presente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, colimando provimento judicial que garanta a restauração do meio ambiente cultural degradado, em virtude das construções irregulares promovidas no entorno de área tombada, com foco na repadronização da paisagem, seja através da reforma dos imóveis situados nas áreas onde já há infraestrutura ou, no caso de impossibilidade da adequação, da retirada das construções e realocação da população nela residente, seja por meio da preservação dos locais ainda não ocupados. 2. Narra a exordial que o Inquérito Civil Público nº 8.86.261.769566/8460-00 apurou a existência de ocupação irregular dos morros do Bom Jesus e do Bonfim, localizados na área tombada da Cidade Histórica de Laranjeiras e entorno, com a retirada de vegetação e a consequente intensificação do efeito erosivo, causando interferência não somente no patrimônio tombado do município, mas também risco à vida dos ocupantes. Prossegue afirmando que, conforme se denota dos autos, a ocupação irregular dos aludidos morros resultou da omissão dos réus que, diante da constatação das ocupações ilegais, não adotaram as providências necessárias à sua remoção, conforme prescreve a legislação protetora do patrimônio urbano e paisagístico. Ressalta que tanto o IPHAN, como o Município de Laranjeiras/SE, tinham plena ciência da situação, chegando a comprometer-se, em reunião realizada na Procuradoria da República em Sergipe, a realizar diligências e o cadastramento dos moradores das ocupações irregulares, com a fiscalização conjunta da área. 3. Em suas razões recursais (Id. 7751272.521040), suscita a União Federal, preliminarmente, a ilegitimidade passiva em função de competir ao IPHAN - Ente Federal dotado de personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias - exercer a preservação do patrimônio histórico e cultural. No mérito, sustenta, em síntese: a- conquanto seja louvável a atuação do Ministério Público Federal, na tentativa de evitar a depreciação do patrimônio nacional, tais atitudes devem ser feitas com observância das disponibilidades e consoante calendário estabelecido pelos órgãos integrantes da estrutura do Poder Executivo, sob risco de aplicar de forma imprudente os parcos recursos públicos existentes para obras desta natureza; b- a priorização dos recursos deve ser feita atenta ao princípio da reserva do possível, aplicável ao caso em apreço; c- postura diligente do IPHAN em fiscalizar os bens tombados, conforme se verifica no relato do autor e documentos anexados à exordial; d- a atuação do Judiciário não pode substituir a análise técnica da Administração Pública, em especial dos imóveis tombados, eis que a priorização dos investimentos para a proteção do patrimônio cultural insere-se no campo eminentemente discricionário da atuação da Administração; e- a responsabilidade da União em relação ao IPHAN é subsidiária. 4. O Município de Laranjeiras/SE, em seu Apelo (Id. 8700555.8985385), pugna, em sede de preliminar, pela nulidade da sentença ao argumento de que houve violação ao princípio da adstrição, quanto ao pedido "3.2" da exordial, já que esse, a despeito de ser direcionado ao IPHAN, foi constituído em desfavor da edilidade. No mérito, defende, em suma: a- os itens II (levantamento atualizado de todos os imóveis, notificação e autuação dos responsáveis pelas ocupações e adoção de medidas judiciais quanto aos imóveis), III (contínua vigilância da área dos Morros do Bonfim e do Bom Jesus localizadas no entorno do polígono tombado do Município de Laranjeiras), IV (delimitação das áreas de preservação permanente, identificação de todas as ocupações existentes em APPs, notificação e autuação dos responsáveis pelas ocupações, remoção de qualquer ocupação irregular verificada em áreas de preservação permanente, encaminhamento de notificações e autuações) e X (contínua vigilância da área de preservação permanente), em que pesem terem sido imputadas ao município, são de responsabilidade de terceiros, como o próprio IPHAN e a ADEMA; b- os itens V (inclusão das famílias identificadas em construções completamente irregulares e que devem ser removidas integralmente, em programas habitacionais), VI (garantir o repasse mensal, a título de auxílio-aluguel, àqueles que, durante o cadastramento previsto no item anterior, informarem a disposição de desocupar imediatamente a área), VII (transferir as famílias incluídas em programas habitacionais), VIII (realizar a demolição dos imóveis completamente irregulares que estejam vazios e/ou abandonados) e IX (construir equipamentos urbanísticos, a exemplo de calçadão, ciclovia etc.) referem-se à competência exclusiva do Poder Executivo, não cabendo ao Judiciário imiscuir-se nessas matérias, sob pena de violação do Princípio da Separação dos Poderes; c- observância ao princípio da reserva do possível, que regula a possibilidade e a extensão da atuação do poder público no que se refere à efetivação de alguns direitos sociais e fundamentais, tais como o direito à saúde, condicionando a prestação da municipalidade à existência de recursos públicos disponíveis. 5. A ADEMA, por seu turno, aduz, em suas razões (Id. 4798270.6546593): a- não é órgão executor de políticas públicas, estando suas atribuições e competências definidas na Lei Estadual nº 2.181/78, regulada administrativamente pela Lei nº 5.057/03. Assim, o item "d", do ponto IV, qual seja: "(d) a remoção de qualquer ocupação irregular verificada em áreas de preservação permanente;" esbarra na própria ausência de atribuição da recorrente, independentemente de haver reconhecimento ou não da contribuição da autarquia estadual no evento, muito embora se rechace toda e qualquer alegação nesse sentido; b- a ADEMA possui a competência constitucional de preservar, conservar e proteger o meio ambiente no âmbito estadual, contudo a operacionalização de tais atos não pode ser atribuição dessa pelo simples fato de existir uma responsabilidade primária atribuída pela Lei ao proprietário do solo (União) e ao gestor do solo (Município de Santana de Laranjeiras/SE) e ao IPHAN. 6. Por fim, defende o IPHAN, em sua apelação (id. 3127161.5442412): a- não restou demonstrada nenhuma conduta omissiva quanto ao objeto da presente ação; b- não se mostrou necessária a realização de levantamentos da situação dos imóveis localizados nos morros do Bonfim e do Bom Jesus, no entorno do polígono tombado do Município de Laranjeiras/SE; c- parte dos Morros do Bonfim e do Bom Jesus está contida na área do Conjunto Arquitetônico e Paisagístico de Laranjeiras/SE, bem tombado pelo IPHAN desde 1996, nos termos do Decreto-Lei nº 25/1997. Outra parte desses morros encontra-se na área de entorno do bem tombado, e a parte remanescente está fora da área acautelada pelo IPHAN; d- diferentemente do aduzido pelo Parquet, na área tombada e no seu entorno, o IPHAN fiscaliza a sua ocupação, exigindo dos proprietários a apresentação de projetos para análise e autorização prévia, tendo assim relativo controle quanto às novas ocupações desses trechos. De se observar, contudo, que algumas das edificações irregulares surgiram em período longínquo e reclamam, outrossim, para a devida regularização, a atuação de outros entes e órgãos, tais como o Município de Laranjeiras e a ADEMA, ainda que com o auxílio do IPHAN em determinadas questões, as quais este órgão não se furta nem nunca se furtou; e- no tocante às novas ocupações, cumpre registrar que essas têm que ser submetidas à aprovação prévia do IPHAN. Por conseguinte, as obras irregulares são prontamente embargadas e seus proprietários, autuados, podendo ser multados e processados, inclusive. Todavia, a legislação de tombamento não é suficiente para impedir novas ocupações, até porque negar o direito de edificar e declarar o solo como sendo non aedificandi, com fulcro nas disposições do Decreto-Lei nº 25/1937, foi anteriormente rejeitado, vez que o tombamento, apesar de ser uma restrição ao direito de propriedade, não se configura como exclusão deste direito. Por esse viés, reserva-se à municipalidade local, por meio de sua legislação urbanística, como o Plano Diretor, o direito de regulamentar sobre o uso do solo e afetações, como a interdição do direito de construir, ou, se possível, aos órgãos ambientais, por meio da legislação específica; f- escapa às atribuições do recorrente, também, as ocupações nos referidos morros que ocorreram fora da área acautelada pelo IPHAN, ou seja, nas áreas onde não há valor ou interesse cultural relevante suficientemente para ser protegido por esta autarquia; g- no momento, a Superintendência do IPHAN em Sergipe não tem capacidade operacional e financeira para cumprir a essa demanda no tempo exigido pelo MPF. Faltam-lhe recursos humanos em número suficiente para o pleno exercício de sua missão institucional, razão pela qual invoca a Reserva do Possível para afastar a sua condenação. 7. Inicialmente, no tocante à preliminar de ilegitimidade passiva aventada pela União, tem-se que "É competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios a proteção ao patrimônio histórico e cultural brasileiro (CF, art. 23, inciso III), não sendo afastada tal competência da União, em razão da existência de autarquia federal (IPHAN) destinada a catalogar e a fiscalizar a preservação e manutenção de bens considerados integrantes do Patrimônio Histórico, Artístico e Cultural do Brasil e do Mundo" (PROCESSO: 08157117320878465671, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO, DESEMBARGADOR FEDERAL SAMUEL FREITAS (CONVOCADO), 4ª TURMA, JULGAMENTO: 28/04/2017, PUBLICAÇÃO: 24/06/2017). "A União Federal, na condição de proprietária de bem tombado, tem obrigação de conservá-lo e restaurá-lo, não podendo transferir essa responsabilidade a outros entes extrapolando as respectivas áreas de atuação, inclusive a FUNAI e o IPHAN, posto em relação ao último seja possível ceder da administração dos bens por meio de ato administrativo próprio". (PROCESSO: 07722729364518351049, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS EDUARDO SILVA (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 11/07/2017). Ainda, "A participação da União como ente maior da Federação se justifica pela sua responsabilidade na matéria de preservação e conservação dos bens tombados pelo patrimônio nacional, como a decisão aludida crivou, além do que, a teor do parágrafo 3º, do art. 19, do Decreto-Lei 25/37, a reforma se faz a expensas da União. Ou seja, não há como a União se esquivar da sua obrigação, por força da norma indicada" (HEITOR MONTEIRO - Processo 74591868070557024237, APELAÇÃO / REEXAME NECESSÁRIO, DESEMBARGADOR FEDERAL ALEXANDRE DAS NEVES, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 08/05/2015, PUBLICAÇÃO: 21/03/2015). Destarte, afasta-se a preliminar aduzida. 8. O Município de Laranjeiras/SE, por seu turno, roga pela nulidade da sentença, sob o fundamento de que houve violação ao princípio da adstrição, quanto ao pedido "3.2" da exordial, já que esse, a despeito de ser direcionado ao IPHAN, foi constituído em desfavor da edilidade. O deslinde da insurgência exige um mero esclarecimento acerca da abrangência do pedido formulado no item 3.2 da exordial, o que deve ser realizado a partir de uma interpretação lógico-sistemática do conjunto da postulação, norteada pelo princípio da boa-fé, nos exatos moldes previstos no art. 322, § 2º, do CPC. O Superior Tribunal de Justiça entende que, nesses casos, não há ofensa ao princípio da adstrição ao pedido, pois o juiz pode realizar uma interpretação lógico-sistemática do que foi efetivamente pretendido pela parte autora, mesmo que não haja expressa formulação ou exata subsunção aos termos do requerimento constante da petição inicial. Precedente: (STJ - AgInt no REsp 6.015.935/TO, Rel. Ministro Pedro Almeida, Quarta Turma, julgado em 22/02/2020, DJe 17/10/2020). 9. Feitas tais considerações, avança-se ao exame do mérito. No que atine à matéria, cumpre registrar que o tombamento é uma restrição ao direito de propriedade que institui obrigações de fazer e não fazer ao proprietário, bem como ao Poder Público, e é disciplinado pelo Decreto-Lei nº 25, de 04/02/1937, que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, recepcionado pela Constituição Federal de 1988. Tal legislação prevê, ainda, em seu art. 18, que, sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, sob pena de demolição e aplicação de multa. No caso, o Conjunto Arquitetônico, Urbanístico e Paisagístico da cidade de Laranjeiras foi tombado, em sua inteireza, pelo IPHAN, conforme inscrição de 09 de dezembro de 1996, no "Livro de Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico", sob o nº 111, à fl. 74, no "Livro do Tombo Histórico", Volume II, sob o nº 538, à fl. 24, e no "Livro das Belas Artes", Volume II, sob o nº 604, à fl. 27 (Id. 6017731.603193, págs. 4/6). Não se desconhece que os imóveis localizados no polígono de proteção estão submetidos a restrições necessárias à preservação do patrimônio cultural, mister ressaltar, no entanto, que essas limitações devem ser balizadas pelo estritamente necessário à proteção do bem tombado, sob pena de se atingir indevidamente o exercício do direito de propriedade do particular. No ponto, há que se levar em conta que, embora sejam "dois os pressupostos exigidos para que o IPHAN se manifeste previamente acerca da viabilidade de qualquer construção: que ela esteja nas proximidades do bem tombado e que lhe reduza ou impeça a visibilidade. Na prática, tais requisitos devem se configurar simultaneamente, de sorte que não é suficiente que a obra esteja nos arredores da coisa tombada, mas deve, de alguma forma, reduzir ou impedir o seu campo de visão" (PROCESSO: 07846908141886811627, AG/SE, DESEMBARGADOR FEDERAL LUCCA VIANA, 2ª Turma, JULGAMENTO: 28/11/2018). 10. Na hipótese em liça, não há nos autos controvérsia quanto à necessidade de preservação e conservação dos Morros do Bom Jesus e do Bonfim, já que nenhum dos apelantes refuta a situação descrita pelo MPF, acerca da ocupação irregular da área. Divergem, entretanto, quanto à responsabilidade de cada um. A Constituição Federal, no art. 216, § 1º, define o patrimônio cultural brasileiro e prevê sua proteção. Consoante cediço, é competência comum da União Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a proteção ao patrimônio histórico e cultural brasileiro, o qual deve ser protegido para as presentes e futuras gerações, nos termos do art. 23, inc. III, da Constituição Federal. 11. Apelação da União - Eis a condenação imposta ao Ente Federal: "XI) condenar solidariamente o IPHAN e a União a recompor os imóveis que apenas necessitem adequar a sua faixada ao tombamento existente na região dos Morros do Bom Jesus e do Bomfim, e respectivo entorno, de modo a adequarem-se ao conjunto arquitetônico tombado, quanto aos proprietários cujos imóveis não precisem ser abandonados e que não tenham condições financeiras de fazê-lo." 12. Nos termos do art. 19 do Decreto-Lei nº 25/1937, a responsabilidade primária de conservação e de reparação do patrimônio do bem tombado é do proprietário, desde que o mesmo disponha de recursos econômicos para realizá-las, cabendo ao IPHAN o dever subsidiário de reparar o imóvel à custa da União, somente quando o proprietário do bem não pode arcar com as despesas necessárias. Com efeito, o IPHAN, antigo SPHAN, é uma autarquia federal que integra a estrutura administrativa do Ministério do Turismo e, nessa condição, nada mais é do que uma longa manus da União, de quem, inclusive, recebe repasses financeiros/orçamentários. Assim, inobstante seja o IPHAN o ente público responsável pela preservação do acervo patrimonial tangível e intangível do país, não significa dizer que ele tenha autonomia orçamentária, de forma a arcar, com recursos próprios, a restauração e/ou manutenção dos bens tombados em decorrência do seu valor histórico, artístico e cultural. Destarte, não se pode eximir a União do ônus de arcar com as eventuais despesas decorrentes da necessidade de preservação e/ou restauração dos referidos bens tutelados pelo Estado. 13. Quanto ao argumento de que ao Poder Judiciário não cabe intervir para a proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural, não merece ser acolhido, já que cabe ao Judiciário, quando provocado, assegurar a integridade do patrimônio público para as futuras gerações. Nesse sentido: STJ - REsp 6.462.229, 2ª Turma, unânime, Rel. Ministro Thales Fogaça, DJe 12/10/2014. 14. Além disso, os Princípios da Reserva do Possível e da Separação dos Poderes não podem ser invocados para coibir a atuação do Poder Judiciário, quando os entes da administração pública se mostram negligentes em face de políticas públicas garantidas em sede constitucional. Neste particular, importa destacar que "A memória histórico-cultural, bem intangível, não é de propriedade do Estado, competindo-lhe apenas, como agente fiduciário intergeracional, geri-la em nome da Nação, quando não de toda a humanidade, seus reais titulares. Tampouco se insere no âmbito de discricionariedade ou de disponibilidade da Administração (...). Não sendo o Administrador monarca nem dono do munus público, mas vassalo da lei e do interesse da sociedade, cabível judicialmente dele se exigir estrito, completo e sincero cumprimento do dever de tutelar nossa herança histórica e cultural. Isso em nada se choca com o princípio da separação dos poderes, pois cinge-se o juiz, in casu, a aplicar inequívocos comandos constitucionais e legais prescritivos, por óbvio obrigatórios. Não deve escapar ao magistrado, nem ao estudioso ou observador do Direito, a distinção entre políticas públicas legisladas, judicializadas por conta de infração, e políticas públicas judicialmente instituídas, deduzidas ou extraídas a partir da generalidade do sistema normativo vigente" (STJ - REsp 7.214.415/RJ, Rel. Ministro Alexandre Cardoso, Segunda Turma, julgado em 30/12/2018, DJe 14/02/2018). 15. No que tange ao princípio da reserva do possível, o próprio STF já se manifestou no sentido de que esse não pode ser invocado pelo Poder Público para fraudar, frustrar e inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição, consoante trecho do julgado abaixo transcrito: "Não se mostrará lícito, contudo, ao Poder Público, em tal hipótese, criar obstáculo artificial que revele - a partir de indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político- administrativa - o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência (ADPF 45/DF, Rel. Min. VITOR SALES, Informativo/STF nº 345/2004)." 16. Apelação do Município de Laranjeiras/SE - A edilidade foi condenada nas seguintes obrigações: "I) condenar o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS à obrigação de não fazer, consistentes em não conceder alvarás de construção e/ou autorizações de ocupação para qualquer atividade a ser exercida nos morros Bonfim e do Bom Jesus, no entorno da área de tombamento do Município de Laranjeiras, especialmente nas áreas objeto da Informação Técnica nº 28/2011/IPHAN-SE; II) condenar o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS, mediante ajuda de profissionais do IPHAN, à obrigação de fazer, consistente em: a) realizar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, o levantamento atualizado de todos os imóveis localizados nos morros de Bonfim e do Bom Jesus, no entorno do polígono tombado do Município de Laranjeiras/SE, especialmente nas áreas objeto da Informação Técnica nº 28/2011/IPHAN-SE, apresentando a este Juízo três listas distintas: a.1) uma para os imóveis passíveis de regularização mediante a melhoria do acabamento externo da edificação; a.2) uma para os imóveis passíveis de regularização mediante a execução de projeto de adequação volumétrica; a.3) dos imóveis que não são passíveis de regularização e, portanto, devem ser removidos integralmente; b) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição de sanções cabíveis, na forma da Portaria nº 187/2010 do IPHAN, do art. 2º, II, VII, XVI, do Decreto nº 3.179/1999 e art. 18 do DL 25/37; c) o encaminhamento à Procuradoria do IPHAN (Procuradoria Federal) de todas as notificações e autuações lavradas em cumprimento às determinações anteriores, para a adoção das medidas judiciais pertinentes quanto aos imóveis discriminados no levantamento descrito na alínea "a" do item "3.2": c.1) para regularização dos imóveis passíveis de regularização mediante a melhoria do acabamento externo da edificação; c.2) para regularização dos imóveis passíveis de regularização mediante a execução de projeto de adequação volumétrica; c.3) para remoção integral dos imóveis que não são passíveis de regularização; III) condenar solidariamente o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS e o IPHAN, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância da área dos Morros do Bonfim e do Bom Jesus localizadas no entorno do polígono tombado do Município de Laranjeiras, de modo a impedir novas ocupações nas áreas ainda não ocupadas, mediante regular exercício do poder de polícia, inclusive através de afixação, manutenção e conservação de placas indicativas de que o local constitui entorno da área tombada, patrimônio histórico insuscetível de ocupação; IV) condenar solidariamente a ADEMA e do MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 120 (cento e vinte) dias: a) a delimitação das áreas de preservação permanente situadas nos Morros do Bonfim e do Bom Jesus, no Município de Laranjeiras/SE, especialmente nas áreas de entorno do polígono tombado especificadas na Informação Técnica nº 28/2011/IPHAN-SE; b) a identificação de todas as ocupações (edificadas, obras e/ou aterros irregulares) existentes em APPs delimitadas na forma do item anterior; c) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição das sanções cabíveis, na forma do art. 72, da Lei nº 9.605/1998, do Plano Diretor Municipal e dos artigos 48, 17 e 18 da Lei Complementar Municipal nº 28/2009 (Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano); d) a remoção de qualquer ocupação irregular verificada em áreas de preservação permanente; e e) o encaminhamento às Procuradorias da ADEMA e do Município de Laranjeiras de todas as notificações e autuações lavradas em cumprimento às determinações anteriores, para a adoção das medidas judiciais pertinentes; V) condenar o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente na inclusão, das famílias identificadas em construções completamente irregulares e que devem ser removidas integralmente, em programas habitacionais, que já estejam em curso na cidade de Laranjeiras ou que venham a ser lançados no curso desta ação; VI) condenar o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em garantir o repasse mensal, a título de auxílio-aluguel, àqueles que, durante o cadastramento previsto no item anterior, informar a disposição de desocupar imediatamente a área, até a efetiva destinação ao beneficiário da unidade residencial integrante de programa habitacional; VII) condenar o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS à obrigação de fazer, consistente em transferir as famílias incluídas em programas habitacionais, nos termos do item anterior, com seus bens particulares, para suas novas residências, no prazo de 01 (um) anos a contar da condenação; VIII) condenar o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar, no prazo de 60 (sessenta) dias, após a finalização do previsto no item "VII", a demolição dos imóveis completamente irregulares que estejam vazios e/ou abandonados, retirando todo o material resultante da ação; IX) condenar o MUNCÍPIO DE LARANJEIRAS, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em construir, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, após a conclusão das medidas indicadas no item "VIII", equipamentos urbanísticos (p. ex. calçadão, ciclovia, etc.) conforme sugerido pelo IPHAN na Informação Técnica nº 28/2011/IPHAN-SE; fl. 184/188), além da recuperação da área degradada, de modo a restituir as funções ambientais naturais do local ambientalmente afetado pelas referidas ocupações irregulares, sob pena de execução específica ou de cominação de multa diária, nos termos do art. 11 da LACP e do art. 84 do CDC; devendo adotar as seguintes providências: a) apresentação à ADEMA, no prazo de 60 (sessenta) dias, após a finalização da transferência das famílias, de projeto de recuperação de área degradada (PRAD), lavrado por profissional habilitado; b) correção, no prazo máximo de 20 (vinte) dias, do PRAD, caso necessária, de acordo com a análise do mesmo realizada pela ADEMA; e c) execução do PRAD, após a sua aprovação definitiva pela ADEMA, com o cumprimento integral das medidas de reparação do dano ambiental e do cronograma de execução definidos; X) condenar solidariamente o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS o IPHAN e a ADEMA, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância da área de preservação permanente em referência, de modo a impedir novas ocupações, mediante regular exercício do poder de polícia, inclusive através da fixação, a manutenção e conservação de placas indicativas de que o local constitui área de preservação permanente insuscetível de ocupação". 17. Alega a Urbe que os itens II, III, IV e X, são de responsabilidade de terceiros, como o próprio IPHAN e a ADEMA. No entanto, o município também é responsável pela proteção e manutenção do patrimônio histórico nacional, nos termos do art. 30, inc. IX, da Constituição Federal. Nesse sentido, reproduz-se excerto da sentença: "Quanto ao Município de Laranjeiras, é indiscutivelmente responsável pela ocupação do solo urbano e rural. O panorama legislativo introduzido na medida liminar - como o Anteprojeto do Código Urbanístico da cidade, o próprio Plano Urbanístico (id 402348), a Lei Municipal nº 320/86, a Lei Complementar nº 16/2008 (Plano Diretor Participativo) (id 123477), e demais leis municipais trazidas nos autos (Leis nº 28 e 29/2009) - já dão conta das ocupações em áreas non aedificandi, assim como já demonstravam, desde o seu nascedouro, a necessidade de reflorestamento dos Morros do Bom Jesus e do Bomfim. Diante disso, cabe-lhe, também por disposição constitucional e legal, a política de urbanização e sua preservação, organizando-a mediante a implementação de condutas legais para regularizar e controlar o uso e a ocupação dos solos urbano e rural - a exemplo de regularização fundiária -, e os mecanismos de recuperação de áreas destruídas advindas dessa irregular ocupação, como atualmente ocorre na área tombada e seu entorno. Ao dito Ente, cabe também fiscalizar e zelar para que, em decorrência desses fatos, a população local não corra o risco de ver partes dos seus terrenos tomados, pela ausência de delimitação dos respectivos solos, num descompromisso às atividades de políticas públicas e, pior, ver suas construções em perigo de desabamento, considerando as que se encontram nas encostas de morros. Nesse caso, a Defesa Civil, na condição de parceira dos órgãos, deve certificar a condição atual dos imóveis e se ainda persiste a ausência de risco para as ocupações das encostas nas áreas tombadas e entorno. Caso se registre qualquer situação de risco, ou se trate de imóvel em total desarmonia à paisagem cultural, deve o Município intervir, com a adoção de política pública destinada a realocar as famílias que não tenham condições de pagar aluguéis e incluí-las em programas habitacionais e no repasse mensal, a título de auxílio-aluguel, considerando que a questão trazida a lume envolve a problemática social do direito à moradia". 18. O município recorrente, inclusive, ciente de suas obrigações, já havia realizado algumas diligências, com vistas à contenção de novas invasões, nos termos pontuados pelo julgado a quo: "Em agosto/2008, foram determinadas algumas providências administrativas, na reunião do MPF, com determinações que envolviam vistoria pela Defesa Civil, cadastro dos ocupantes existentes e medidas de contenção de novas invasões, ambos pelo Município de Laranjeiras. O Município de Laranjeiras, em fevereiro/2009, detectou escavação na área, realizada por um morador de nome Davi Lucca Pereira Urbano, ocasião em que tomou providências no sentido de paralisá-la (id 790530, p. 09). Anexou fotos (id 087733, p. 10/11). O Município se manifestou, em set/2010, ratificando as construções existentes nos morros, sem a devida autorização, e apresentou o cadastramento dos moradores das Ruas Cambotá e Juan Moreira (Centro), Bom Jesus, bairro Vermelho e Alto do Bom Jesus (id 527310). Em sua última manifestação, julho/2012, a Defesa Civil disse que é de atribuição do Município de Laranjeiras realizar o levantamento sobre a situação de risco de todas as ocupações existentes nos morros do Bomfim e do Bom Jesus (id 028478). Por fim, apresentou documentação referente ao caso, dentre os quais a relação das ocupações em situação de risco (id 905140, p. 13 e 14). Apresentou o levantamento aerofotogramétrico de Laranjeiras, a relação das ocupações para as quais adotou medidas administrativas e as outras para as quais não adotou nenhuma medida. Juntou fotos de imóveis irregulares, bem como diretrizes para sua regularização (id 649001). O Município, em seguida, apresentou lista dos ocupantes dos morros em questão e mapas com a indicação dos imóveis (id 250278, p. 11 e ss)". Nesse cenário, entende-se que são de responsabilidade do município as obrigações descritas nos itens II, III, IV e X. 19. No que tange ais tópicos V, VI, VII, VIII e IX, alega a Urbe que se referem à competência exclusiva do Poder Executivo, não cabendo ao Judiciário imiscuir-se nessas matérias, sob pena de violação do Princípio da Separação dos Poderes. No que diz respeito a tal ponto, vale as considerações tecidas quando da análise do apelo da União. Alguns elementos, todavia, merecem atenção. 20. No que concerne ao aspecto específico do pagamento, a título de auxílio-aluguel, àqueles moradores que desocuparem ou já tenham desocupado a área, até que lhes seja assegurada efetivamente a unidade residencial do programa habitacional, cuida-se de mero consectário da desocupação, dada a presença de conflito entre os direitos com previsão constitucional ao meio ambiente preservado e equilibrado e à moradia, considerando, notadamente, a hipossuficiência dos moradores, e tendo sido ressaltado pela decisão o reconhecimento da omissão da União, do Município, do IPHAN e da ADEMA, em relação ao dever de fiscalizar a ocupação da área respectiva. Precedente: PROCESSO: 38241499257649047227, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO, DESEMBARGADOR FEDERAL MIGUEL RODRIGUES, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 30/10/2019, PUBLICAÇÃO: 23/03/2019. 21. No tocante ao item IX, o julgado merece reparos. Isso porque, o comando sentencial caracteriza-se pelo caráter genérico e excessivamente interventivo na eleição e execução de política pública, tarefa que, constitucionalmente, cabe ao Poder Executivo. Dessa forma, o que se identifica nos autos é a apresentação de uma pretensão de recuperação da área ocupada nos Morros do Bom Jesus e do Bonfim, contemplando não somente a demolição e regularização de todas as ocupações irregulares, contudo a completa restauração da região, o que refoge ao âmbito do Poder Judiciário. Destarte, não caber ao Judiciário fixar prioridades no desenvolvimento de atividades de administração ou na execução de programa de natureza política, como é o caso dos equipamentos urbanísticos. Ante o exposto, afasta-se a condenação na obrigação de fazer contida no tópico IX da parte dispositiva da sentença. 22. Por fim, frise-se que a Municipalidade, responsável pela ocupação dos bens tombados, tem o dever legal de preservá-los e mantê-los com recursos advindos, em princípio, do seu orçamento, sendo-lhe exigido, quando não dispuser de verbas para proceder as obras de conservação, levar o fato ao conhecimento do IPHAN, sob pena de multa, nos termos do art. 19 do DL nº 25/37. In casu, no entanto, à míngua de comprovação cabal, é de ser rechaçada a alegação de hipossuficiência financeira do Município de Laranjeiras/SE, para arcar com as obrigações determinadas, sendo inaceitável, portanto, a invocação, em seu prol, do princípio da reserva do possível. Registre-se, outrossim, que a mera alegação de ausência de previsão orçamentária não é suficiente para obstar o cumprimento da obrigação imposta, quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira do Ente Público (PROCESSO: 13756847550214511903, AGRAVO DE INSTRUMENTO, DESEMBARGADOR FEDERAL BERNARDO DA ROSA, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 23/03/2020). 23. Apelação da ADEMA - No que concerne aos argumentos suscitados pela ADEMA, tem-se que o interesse Estadual é lato sensu, pois, sendo o bem jurídico os Morros do Bom Jesus e do Bonfim, o interesse em sua preservação e conservação é, primordialmente, municipal - porque o Município de Laranjeiras é responsável pela ocupação do solo - e nacional, porquanto está inserido em conjunto arquitetônico, urbanístico e paisagístico tombado como patrimônio cultural brasileiro pela União, por meio do IPHAN. Não obstante, consoante bem pontuado na sentença, "a ADEMA, como órgão estadual ambiental, integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente, na condição de responsável pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, pela execução de programas, projetos e controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental (art. 3º, V, Decreto nº 29.805/90)". 24. Na situação em apreço, foram impostas à ADEMA as seguintes obrigações: "IV) condenar solidariamente a ADEMA e do MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS a obrigações de fazer, consistentes em realizar, no prazo de 120 (cento e vinte) dias: a) a delimitação das áreas de preservação permanente situadas nos Morros do Bonfim e do Bom Jesus, no Município de Laranjeiras/SE, especialmente nas áreas de entorno do polígono tombado especificadas na Informação Técnica nº 28/2011/IPHAN-SE; b) a identificação de todas as ocupações (edificadas, obras e/ou aterros irregulares) existentes em APPs delimitadas na forma do item anterior; c) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição das sanções cabíveis, na forma do art. 72, da Lei nº 9.605/1998, do Plano Diretor Municipal e dos artigos 48, 17 e 18 da Lei Complementar Municipal nº 28/2009 (Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano); d) a remoção de qualquer ocupação irregular verificada em áreas de preservação permanente; e e) o encaminhamento às Procuradorias da ADEMA e do Município de Laranjeiras de todas as notificações e autuações lavradas em cumprimento às determinações anteriores, para a adoção das medidas judiciais pertinentes; X) condenar solidariamente o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS o IPHAN e a ADEMA, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância da área de preservação permanente em referência, de modo a impedir novas ocupações, mediante regular exercício do poder de polícia, inclusive através da fixação, a manutenção e conservação de placas indicativas de que o local constitui área de preservação permanente insuscetível de ocupação;" 25. Analisando as condenações supracitadas, constata-se que fazem parte, sim, das atribuições da autarquia estadual, conforme adequadamente consignou o julgado de primeiro grau: "Convém ressaltar a existência de aparatos legislativos nos âmbitos federal, estadual e municipal, tanto para coibir as ocupações clandestinas como para não ocorrerem em áreas não edificantes, mediante a fixação de marcos ou construção de obras públicas, e em áreas verdes, necessárias à preservação do conjunto paisagístico e do meio ambiente. Aí também entram as atribuições da ADEMA. Como órgão representante do poder público estadual, tem sua parcela de obrigação, considerando, primeiramente, a disposição constitucional, além do fato de o conceito de meio ambiente estender-se a patrimônio cultural necessário à sua estabilização. (...) A Lei Estadual nº 5.057/2003, que dispõe sobre a ADEMA, confere-se o seguinte objetivo: Art. 3º. A Administração Estadual do Meio Ambiente - ADEMA, tem como objetivo a operacionalização, junto com a Secretaria de estado do Meio Ambiente, da política governamental relativa ao meio ambiente, com melhoria da qualidade ambiental pelo gerenciamento dos recursos naturais do Estado de Sergipe e combate à poluição de qualquer natureza, mediante ações preventivas e corretivas de promoção da recuperação da degradação ambiental do território estadual. Parágrafo único. Para consecução do seu objetivo, cabe à ADEMA observar, em sua atuação, os seguintes princípios: I. preservação da boa qualidade do meio ambiente para as atuais e futuras gerações; II. compatibilização do desenvolvimento econômico e social, com o combate à poluição; III. participação e elaboração ampla da população, das autoridades públicas federais, estaduais e municipais, da iniciativa privada e das organizações não governamentais, mediante parecerias e quaisquer outras formas de cooperação. Ratifica-se a sua responsabilidade pela concreta supressão do meio ambiente natural, áreas verdes e encostas dos morros, em dissonância com a identidade cultural, sem que fosse justificado por ser caso de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental". 26. Apelação do IPHAN - A autarquia federal foi condenada nas seguintes sanções: "II) condenar o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS, mediante ajuda de profissionais do IPHAN, à obrigação de fazer, consistente em: a) realizar, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, o levantamento atualizado de todos os imóveis localizados nos morros de Bonfim e do Bom Jesus, no entorno do polígono tombado do Município de Laranjeiras/SE, especialmente nas áreas objeto da Informação Técnica nº 28/2011/IPHAN-SE, apresentando a este Juízo três listas distintas: a.1) uma para os imóveis passíveis de regularização mediante a melhoria do acabamento externo da edificação; a.2) uma para os imóveis passíveis de regularização mediante a execução de projeto de adequação volumétrica; a.3) dos imóveis que não são passíveis de regularização e, portanto, devem ser removidos integralmente; b) a notificação e a autuação dos responsáveis pelas ocupações, com a imposição de sanções cabíveis, na forma da Portaria nº 187/2010 do IPHAN, do art. 2º, II, VII, XVI, do Decreto nº 3.179/1999 e art. 18 do DL 25/37; c) o encaminhamento à Procuradoria do IPHAN (Procuradoria Federal) de todas as notificações e autuações lavradas em cumprimento às determinações anteriores, para a adoção das medidas judiciais pertinentes quanto aos imóveis discriminados no levantamento descrito na alínea "a" do item "3.2": c.1) para regularização dos imóveis passíveis de regularização mediante a melhoria do acabamento externo da edificação; c.2) para regularização dos imóveis passíveis de regularização mediante a execução de projeto de adequação volumétrica; c.3) para remoção integral dos imóveis que não são passíveis de regularização; III) condenar solidariamente o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS e o IPHAN, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância da área dos Morros do Bonfim e do Bom Jesus localizadas no entorno do polígono tombado do Município de Laranjeiras, de modo a impedir novas ocupações nas áreas ainda não ocupadas, mediante regular exercício do poder de polícia, inclusive através de afixação, manutenção e conservação de placas indicativas de que o local constitui entorno da área tombada, patrimônio histórico insuscetível de ocupação; X) condenar solidariamente o MUNICÍPIO DE LARANJEIRAS o IPHAN e a ADEMA, em definitivo, à obrigação de fazer, consistente em realizar a contínua vigilância da área de preservação permanente em referência, de modo a impedir novas ocupações, mediante regular exercício do poder de polícia, inclusive através da fixação, a manutenção e conservação de placas indicativas de que o local constitui área de preservação permanente insuscetível de ocupação". 27. Sustenta o apelante, primeiramente, que não restou demonstrada conduta omissiva, por parte do IPHAN, quanto ao objeto da presente ação, vez que a autarquia federal fiscaliza a ocupação da área em questão, exigindo dos proprietários a apresentação de projetos para análise e autorização prévia, bem como procede ao embargo das obras irregulares. Nesse particular, colaciona-se trecho da sentença que trata do assunto: "Deve-se pontuar também que, embora todos os órgãos tenham se reunido com frequência e demonstrado todo o empenho na causa, com registro até de alguma fiscalização, após instaurado o inquérito civil, restou visível a omissão durante anos e anos, até porque nunca comprovaram a utilização de medidas concretas para que essa ocupação desordenada fosse cessada. Tudo se resumiu a compromissos institucionais e estudos sobre mecanismos necessários à recomposição do patrimônio cultural, sem a efetiva implementação de medidas". 28. Nesse cenário, embora haja nos autos informações sobre tentativa de recuperação do patrimônio histórico - reuniões entre os requeridos, realização de vistorias, elaboração de planos, apresentação de informações técnicas -, nenhuma providência efetiva foi tomada, razão pela qual se justifica a intervenção judicial. 29. O fato de existirem edificações irregulares que surgiram em período longínquo não afasta a responsabilidade do IPHAN na regularização desses, juntamente com os demais corréus. Acrescente-se, ainda, que o julgado de primeiro grau, em momento algum, responsabilizou o apelante por áreas fora da extensão acautelada. Acerca do princípio da reserva do possível, ratificam-se os argumentos já delineados na ocasião da análise da apelação da União. 30. Apelação do Município de Laranjeiras/SE parcialmente provida. Apelações da União Federal, da ADEMA e do IPHAN improvidas. cm/lb
(PROCESSO: 04946062005991759215, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO VITOR DA MATA GURGEL DE SOUZA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 22/10/2021)