PROCESSO Nº: 5915846-04.7624.29.6.5628 - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELANTE: MUNICIPIO DE MESSIAS/AL ADVOGADO: Morgana Rebeca Cardoso ADVOGADO: Antenor Gabriel Cavalcanti APELADO: Os mesmos ADVOGADO: Os mesmos RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Lívia da Rocha Gurgel de Souza - 3ª Turma JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Nathan Pires EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APLICAÇÃO DE VERBAS DE PRECATÓRIO DECORRENTE DE AÇÃO DO MUNICÍPIO SOBRE COMPLEMENTAÇÃO DO FUNDEB. PARCELA DESTACADA A TÍTULO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DESTINAÇÃO VINCULADA À EDUCAÇÃO. ORIENTAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS. ABERTURA DE CONTA CORRENTE EXCLUSIVA PARA GESTÃO DOS RECURSOS RECEBIDOS PELA EDILIDADE. VITOR GABRIEL OLIVEIRA. APELO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL IMPROVIDO. APELAÇÃO DO MUNICÍPIO E REMESSA OFICIAL PROVIDAS. 1. Cuida-se de Remessa Necessária e de Apelações atravessadas pelo Ministério Público Federal e pelo Município de Messias/AL em face de sentença prolatada pelo Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas, a qual julgou parcialmente procedente a presente Ação Civil Pública ajuizada pelo Parquet contra a Edilidade, colimando provimento judicial que a obrigue a aplicar, integralmente, o crédito público, oriundo do Processo nº 8421536-75.5197.24.9.6048 e do Precatório PRC 887.404/AL, na manutenção e no desenvolvimento da educação, com a criação de uma conta específica para fins de movimentação financeira dos valores, sem prejuízo da aplicação do mínimo constitucional nessa área social e da complementação realizada pela União Federal, atualmente, para fins do FUNDEB. 2. O MM. Magistrado de Primeiro Grau entendeu por dar parcial provimento o pleito, para determinar: "a) que o Município de Messias/AL mantenha vinculado à manutenção e desenvolvimento da educação o montante integral, o crédito oriundo da ação ordinária, expedido nos autos da Ação Ordinária nº 2602327-54.8756.23.3.8242 (que tramita na 1ª Vara Federal/AL); b) observar as normas do FUNDEB quanto à escrituração, registro e aplicação dos recursos; c) que a aplicação da aludida verba na manutenção e desenvolvimento da educação seja fiscalizada pelo Ministério Público Federal e pelo Tribunal de Contas da União, sem prejuízo da intervenção fiscalizatória dos demais órgãos legitimados para tanto." 3. O Órgão Ministerial, em seu apelo (Id. 2781916.0443506), pugna pela reforma parcial do julgado, a fim de que seja deferida a criação de conta específica para a fiscalização dos gastos referentes ao crédito do Precatório PRC 709.049/AL, ao argumento de que se trata de medida que melhor permite o rastreio e a fiscalização dos recursos. Requesta, outrossim, pela antecipação dos efeitos da tutela recursal, ante a probabilidade do direito, a verossimilhança das alegações, o perigo de dano e a urgência, haja vista que a ausência de abertura de conta específica pode ensejar dificuldade quanto ao rastreamento da higidez da despesa, tornando inócuo qualquer pronunciamento judicial que obrigue a aplicação integral de recursos em determinada área, no caso, a educação. 4. O Município de Messias/AL, por seu turno, aduz, em suas razões recursais (Id. 8015594.6857079) que a decisão vergastada padece de omissão, pois não se manifestou, expressamente, sobre o valor definido como "montante integral", a ser aplicado na educação municipal, se o efetivamente disponibilizado ao Município, qual seja, R$ 97.246.894,85 (catorze milhões, seiscentos e noventa e nove mil, duzentos e noventa e um reais e oitenta e cinco centavos), ou se o relativo à totalidade da condenação, isto é, R$ 23.793.887,04 (dezoito milhões, duzentos e noventa e sete mil, setecentos e noventa e um reais e quatro centavos), o qual abrange o montante destacado a título de honorários advocatícios. Ryan Almeida, ainda, a existência de contradição, ante a impossibilidade de vinculação da aplicação dos recursos do Precatório, em sua totalidade, à legislação e regulamentação do FUNDEF/FUNDEB (Lei nº 11.494/2011), considerando as ressalvas e orientações emanadas do TCU e do próprio MPF. 5. Inicialmente, andou bem o Julgado singular, ao analisar as preliminares aventadas pelo Município demandado. No tocante à ilegitimidade passiva do Órgão Ministerial, consignou que "Muito embora as verbas objeto da lide sejam, inexoravelmente, incorporadas ao patrimônio municipal, certo é que tal circunstância não autoriza a desvinculação completa das verbas da finalidade que as justificou. Com efeito, se não se nega a atribuição do Ministério Público Federal para fiscalizar a aplicação de verbas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, também não se pode negar sua atribuição de defender a escorreita aplicação das verbas reconhecidas na fase cognitiva, na qual certificado o direito do Município réu ao pagamento de diferenças impagas, referentes ao antigo FUNDEF. Veja-se que o controle de legalidade, legitimidade e economicidade exercido pelo Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público Estadual não obstaculiza a atuação do Parquet Federal. Concorrendo diversos ramos do Ministério Público brasileiro, prevalece como marco definidor de atribuições o interesse federal, tutelado pelo autor da demanda e corporificado na fonte dos recursos: pagamento de execução pela União". Acertado, ainda, o entendimento de que há interesse processual, vez que, "Quando a lei confere legitimidade ao Ministério Público, presume-lhe o interesse de agir, pois que a instituição está identificada por princípio como defensora dos interesses indisponíveis da sociedade como um todo. Assim, não há o juiz de negar o interesse de agir do Ministério Público, cuja existência já foi reconhecida pelo legislador, quando lhe cometeu a atribuição (in A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 23ª Ed, Saraiva: São Paulo, 2010, p. 342)". Por derradeiro, não há configuração de coisa julgada, porquanto, conforme bem pontuado pelo Magistrado de primeiro não há identidade das causas de pedir: "É que, muito embora a presente ação civil pública faça referência a recursos do FUNDEF liberados em processo judicial, certo é que a causa de pedir não guarda qualquer relação com a demanda de conhecimento, a qual se limitou a certificar a existência de um direito de crédito. Aqui, ao revés, o autor civil público pretende garantir a observância da destinação dos recursos a serem incorporados ao patrimônio municipal, nos exatos termos preconizados pela Lei nº 9.394/96". 6. Cinge-se a controvérsia acerca da possibilidade de se compelir o Município de Messias/AL a aplicar integralmente o crédito público reconhecido na Ação nº 9283602-58.7614.3.10.3786 (Precatório PRC 720.642/AL) - na qual a União Federal foi condenada a pagar ao FUNDEB as verbas complementares do Valor Mínimo por Aluno (VML) -, na manutenção e desenvolvimento da educação, reconhecendo a vinculação da receita do referido Fundo à sua finalidade específica, ainda que a percepção se dê por meio de precatório. 7. A tese de que o pagamento por intermédio de Precatório de verbas destinadas ao FUNDEB/FUNDEF não afeta sua natureza ou destinação - manutenção e desenvolvimento da educação - tem sido reiteradamente confirmada por esta Corte Regional: Processo 9581179-56.4526.6.7.1951, AC/AL, Rel. Desembargador Federal Cauê Fernandes de João Vitor Castro - Convocado, 3ª Turma, j. 11/6/2018; Processo 2894843-71.1500.29.8.7158, Rel. Desembargador Federal Rodrigo Santos, 1ª Turma, Bernardo Araújo; Processo 3301483-20.0894.22.10.4210, Rel. Desembargador Federal Samuel Teixeira, 1ª Turma, Theo Pereira; e Processo 9396509-51.4548.20.11.4845, Rel. Desembargador Federal Cauã Santos, 2ª Turma, j. 24/5/2019. 8. In casu, o interesse que anima o Ministério Público Federal é que as verbas do FUNDEB sejam aplicadas em educação, o que implica, por certo, a discussão acerca de honorários advocatícios. Acerca do tema, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), na Sessão do dia 20/12/2018, firmou posicionamento no sentido da impossibilidade de retenção de honorários advocatícios em crédito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), concedido por via judicial, em razão da necessidade de sua vinculação à promoção da Educação. Compreendeu a Corte Superior, quando da apreciação do REsp 8.173.927/PE, que as verbas são afetadas constitucionalmente à educação, não podendo ter sua destinação alterada. 9. Na mesma linha, citam-se precedentes desta Corte Regional: Processo 6238532-93.2210.11.2.5152, AG - Agravo de Instrumento, Rel. Desembargador Federal Vicente Viana, 3ª Turma, Julgamento: 4/8/2019; Processo 8896615-07.8013.13.5.3678, TCA - Tutela Cautelar Antecedente, Rel. Desembargador Federal Caio Azevedo, 2ª Turma, Julgamento: 1º/10/2019; Processo 9599648-95.4871.30.12.6595, AG - Agravo de Instrumento, Rel Desembargador Federal João Gabriel Almeida (Convocado), 4ª Turma, Julgamento: 29/9/2019; e Processo 4155931-01.3991.2.5.7361, AG - Agravo de Instrumento, Rel. Desembargador Federal Renan Moura (Convocado), 1ª Turma, Julgamento: 11/3/2019. 10. Nessa senda, não restam dúvidas de que o valor definido como "montante integral", a ser aplicado na educação municipal, refere-se à totalidade do crédito percebido pela Edilidade, correspondente à R$ 01.830.037,04 (dezoito milhões, duzentos e noventa e sete mil, setecentos e noventa e um reais e quatro centavos). 11. No que tange à alegação de impossibilidade de vinculação dos recursos do Precatório, em sua totalidade, à legislação e regulamentação do FUNDEF/FUNDEB (Lei nº 11.494/2011), tem-se que assiste razão à Edilidade. Isso porque, o Plenário do Tribunal de Contas da União, ao julgar o TC nº 255.379/4219-4, por meio do Acórdão nº 1.824/2017, concluiu pela inviabilidade de obediência absoluta às normas previstas na Lei que trata do FUNDEB, notadamente quanto à subvinculação na aplicação dos recursos do FUNDEF, consoante previsto no artigo 22, da Lei nº 11.494/2007, e utilização dos recursos no exercício financeiro em que forem creditados, nos moldes do art. 21 do mesmo diploma legal. Confira-se: "(III.1) Subvinculação na aplicação dos recursos do Fundef e utilização dos recursos no exercício financeiro em que foram creditados. 101. Diante da conclusão de que os recursos devidos pela União aos municípios - no âmbito da Ação Civil Pública (ACP) 2561.71.85.520996-2, referente à complementação da União em função do VMAA - devem seguir vinculados à finalidade do Fundef/Fundeb, surge a questão quanto à necessidade de subvinculação na aplicação dos recursos oriundos de tal ACP. 102. A subvinculação ora em comento diz respeito ao previsto no art. 7º da Lei 9.424/1996 e cuja a essência foi mantida no art. 22 da Lei 11.494/2007: 'Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.' 103. Consultado a respeito do tema (peça 13), o FNDE se posicionou no sentido de que não cabe, contudo, a prevalência da subvinculação do percentual de 60% do Fundef à remuneração dos profissionais do magistério. Após a exposição de suas razões, apresentou a seguinte conclusão: 21. Não se afigura, pois, coerente que, contrariando a legislação de regência e as metas e estratégias previstas no PNE, 60% de um montante exorbitante, que poderia ser destinado à melhoria do sistema de ensino no âmbito de uma determinada municipalidade, seja retido para favorecimento de determinados profissionais, sob pena de incorrer em peremptória desvinculação de uma parcela dos recursos que deveriam ser direcionados à educação. Isto porque a sua destinação aos profissionais do magistério, no caso das verbas de precatórios, configuraria favorecimento pessoal momentâneo, não valorização abrangente e continuada da categoria, fazendo perecer o fundamento utilizado para a subvinculação, de melhoria sustentável nos níveis remuneratórios praticados. 22. Nesses termos, considerando-se a finalidade dos preceitos que objetivam a valorização dos profissionais do magistério, as metas e estratégias do Plano Nacional de Educação e, por fim, o risco iminente de enriquecimento sem causa, em vista dos elevados montantes constantes dos precatórios das ações relacionadas ao FUNDEF, não se afigura plausível, s.m.j., à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a subvinculação dos recursos dos precatórios à 'remuneração' dos profissionais do magistério. (Peça 15, p.16) 104. Nesse sentido, também se posicionou o TCM/BA, por meio da Resolução 1346/2016: 'Art. 2º Em estrita obediência ao princípio constitucional da razoabilidade, a proporção prevista no art. 22 da Lei Federal nº 56.348/2007 não se aplica, obrigatoriamente, à utilização dos recursos de que trata o artigo anterior' (peça 7, p. 3). 105. Em termos práticos, devido ao expressivo montante a ser recebido pelos municípios, tem-se como real a possibilidade de aumentos totalmente desproporcionais aos profissionais do magistério, havendo inclusive o risco de superação do teto remuneratório constitucional, caso se aplique a literalidade do supracitado normativo. Quando se esvaírem os recursos extraordinariamente recebidos, não poderão os municípios reduzir salários em virtude da irredutibilidade salarial. 106. Cabe registrar, ainda, que qualquer gasto com remuneração dos profissionais do magistério (criação ou expansão), deve obedecer estritamente aos dispositivos da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), especialmente os arts. 15, 16 e 21, no sentido que tal despesa deve ser acompanhada de estudos sobre o impacto orçamentário-financeiro e compatibilidade com as leis orçamentárias, inclusive com o plano plurianual. 107. Assim, além dos relevantes argumentos do TCM/BA e do FNDE, é importante ressaltar que se torna impossível a obediência absoluta à tal subvinculação em virtude de os recursos advindos de decisão judicial não representarem um aumento permanente de recursos aos municípios. Assim, caso esses recursos sejam utilizados para o pagamento de pessoal, haverá graves implicações futuras quando exauridas as verbas de origem extraordinária, com potencial comprometimento de diversas disposições constitucionais, tais como a irredutibilidade salarial, e o teto remuneratório constitucional. 108. Nesse mesmo sentido, tem-se que o supramencionado art. 22 da Lei 11.494/2007 estabelece que 'recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério'. Desse modo, percebe-se que o normativo incide tão somente sobre os recursos ordinários anuais. Assim, resta prejudicada sua aplicação em casos de montantes extraordinários devido à ausência de continuidade dos recursos recebidos em contraposição à perpetuidade de possíveis aumentos concedidos aos profissionais do magistério. 109. Em linha com tal entendimento, entende-se que a regra existente no art. 21 da Lei 11.494/2007, segundo a qual os recursos do Fundeb 'serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no exercício financeiro em que lhes forem creditados', deve ser interpretada de forma sistêmica, em conformidade com art. 22, supracitado. Ou seja, em se tratando de recursos extraordinários, que fogem ao correto planejamento municipal, tal regra deve ser flexibilizada, de modo a permitir que os gestores possam definir cronograma de despesas que englobe mais de um exercício. 110. Desse modo, com fulcro no art. 30, I, III e IV, da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb), propõe-se determinar ao MEC que expeça orientação aos municípios interessados no sentido de: a) utilizarem tais recursos cientes de que, a despeito de os recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente, permaneçam com sua aplicação vinculada à educação - conforme determina o art. 60 da ADCT e o art. 21 da Lei 11.494/2007 -, a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007 torna-se prejudicada, haja vista que a destinação de 60% dos recursos mencionados para o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica pode resultar em graves implicações futuras quando exauridos tais recursos, havendo potencial afronta a disposições constitucionais - tais como a irredutibilidade salarial, o teto remuneratório constitucional e os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade - e legais, em especial os arts. 15, 16 e 21 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); b) utilizarem tais recursos cientes de que a aplicação da totalidade deles pode ser definida em cronograma de despesas que englobe mais de um exercício financeiro". Tal orientação, contudo, não modifica a necessidade de aplicação desses recursos na área da educação, observando-se, assim, o previsto na Constituição Federal de 1988. 12. Noutro giro, no que concerne à abertura de uma Conta Corrente exclusiva para a movimentação dos recursos em questão, "não é possível acolher a irresignação do Parquet Federal, pois, ainda que seja verdade que os créditos relativos ao Fundo de Educação devam ser, de fato, administrados pelo município com destinação vinculada, sabe-se bem que cabe ao gestor municipal o seu gerenciamento. De mais a mais, como sói acontecer, os atos administrativos praticados pelo gestor público municipal sempre estarão sob fiscalização do próprio Ministério Público e dos Tribunais de Contas, sujeitando o edil às sanções legais, na hipótese de utilização dos recursos para fins que desbordem de sua natureza constitucional servil à educação." (OTÁVIO PINTO - Processo 4203937-48.3645.7.3.1818, Rel. Desembargador Federal Samuel Mendes, 2ª Turma, Calebe Moura. Perfilhando a mesma linha: (VICENTE ROCHA - Processo 7008316-90.7236.2.9.4248, Rel. Desembagador Noah Vieira, 3ª Turma, j. 9/6/2019). 13. Apelação do Ministério Público Federal improvida. Apelação do Município de Messias/AL e Remessa Oficial providas.
(PROCESSO: 37615612150221244641, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL EMANUEL PIRES GURGEL DE SOUZA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 23/05/2020)