PROCESSO Nº: 9321510-27.7421.28.5.7006 - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS APELADO: CARLOS EDUARDO AZEVEDO ADVOGADO: Kaique Novaes e outro RELATOR(A): Desembargador(a) Federal João Lucas Pereira - 1ª Turma MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Renan Aragão JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Ana Laura Moura EMENTA: PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DEMORA NA APRECIAÇÃO DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRINCÍPIOS DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO, DA EFICIÊNCIA E DA PROTEÇÃO À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. PRAZO. MULTA DIÁRIA. 1. Remessa oficial e apelação interposta pelo INSS, em face da sentença que confirmou a liminar anteriormente deferida e concedeu a segurança requestada, para assegurar o direito líquido e certo do impetrante à conclusão do seu processo administrativo de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Segundo o art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009, "considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática". No caso, compete ao Gerente Executivo do INSS analisar o requerimento administrativo protocolado pela parte impetrante. Desse modo, reconhece-se a legitimidade passiva ad causam da autoridade apontada como coatora. 3. Deve ser reconhecida a adequação da via eleita, porque o único aspecto fático a ser comprovado, neste mandado de segurança, é a demora na apreciação do pleito administrativo, e considerando que, nesses casos, este órgão julgador vem entendendo que o comprovante de requerimento administrativo junto ao INSS é bastante para demonstrar a delonga excessiva. Na hipótese, esse documento foi juntado aos autos, encontrando-se, assim, o writ suficientemente instruído, não havendo necessidade de dilação probatória. 4. A Lei nº 9.784/99 estabeleceu as normas gerais do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, fixando, em seu art. 49, que, "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada". 5. A Lei nº 8.213/91 fixa, em seu art. 41-A, § 5º, incluído pela Lei nº 11.665/2008, que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". 6. Quando do julgamento do RE nº 091.136, em que se discutiu a exigência de prévio requerimento administrativo para a concessão de benefício previdenciário, o STF, para as ações sobrestadas, considerando a regra do art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, previu regra de transição, assim dispondo: "[...] o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão [...]". 7. À vista desse quadro, esta Turma Julgadora tem se posicionado, no sentido de que a mora administrativa se materializa, quando ultrapassados 30 (trinta) dias do protocolo do requerimento administrativo, nos termos do art. 49 da Lei nº 9.784/99, situação que autoriza o controle jurisdicional, com a fixação, de regra, do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, para que o requerimento administrativo seja definitivamente apreciado, não se computando nesse tempo o que transcorra por atraso apenas imputável ao próprio requerente. 8. Assim tem entendido o órgão julgador, mesmo diante das condições alegadas pelo INSS, quanto à redução do seu quadro de pessoal, ao aumento da demanda pelo serviço autárquico e à adoção de novos fluxos e procedimentos, que não se caracterizam como motivos de força maior, assim entendidos os eventos inevitáveis e irresistíveis, de origem estranha, e que, por essa configuração, são aptos a isentarem de responsabilidade. 9. Em 12/04/2021, o STF ratificou a decisão, exarada pelo Ministro Relator do RE nº 5.066.125/SC (Tema 1066 de Repercussão Geral), de homologação de termo de acordo subscrito pelo Procurador Geral da República, pelo Advogado Geral da União e pelo Procurador Geral Federal. No acordo homologado, o INSS se comprometeu a concluir os processos administrativos de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos seguintes prazos máximos, variáveis segundo a espécie e o grau de complexidade do benefício: a) benefícios assistenciais à pessoa com deficiência e ao idoso e aposentadorias, exceto as por invalidez - 90 (noventa) dias; b) pensão por morte, auxílio-reclusão e auxílio-acidente - 60 (sessenta) dias; c) aposentadorias por invalidez comum e acidentária e auxílios-doença comum e por acidente de trabalho - 45 (quarenta e cinco) dias; d) salário-maternidade - 30 (trinta) dias (cláusula primeira). Definiu-se, ainda, que o início desse prazo deve ocorrer com o encerramento da instrução do requerimento administrativo, assim considerado a partir: a) da realização da perícia médica e da avaliação social, quando necessária, para a concessão dos benefícios de prestação continuada de assistência social à pessoa com deficiência e ao idoso, aposentadoria por invalidez (acidentária ou comum), auxílio-doença (acidentário ou comum), auxílio-acidente e pensão por morte (no caso de dependente inválido); b) do requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios (cláusula segunda). Acerca do prazo para a realização da perícia médica, a UNIÃO assumiu o compromisso de promover a realização da perícia médica necessária à instrução e à análise do processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais operacionalizados pelo INSS, no prazo máximo de até 45 (quarenta e cinco) dias após o seu agendamento, ampliando-se esse tempo para 90 (noventa) dias, "nas unidades da Perícia Médica Federal classificadas como de difícil provimento, para as quais se exige o deslocamento de servidores de outras unidades para o auxílio no atendimento" (cláusula terceira). Também a avaliação social deve ocorrer em 45 (quarenta e cinco) dias, após o agendamento, com ampliação para 90 (noventa) dias, naquela mesma hipótese de unidade de difícil provimento (cláusula quarta). O acordo não deixou de contemplar as situações em que o interessado deixou de apresentar a documentação necessária à conclusão da análise do seu requerimento administrativo, restando estabelecido que o "INSS promoverá o envio de comunicação de exigências, de que trata o art. 678 da IN INSS nº 77/2015, suspendendo-se a contagem do prazo estabelecido na Cláusula Primeira, cujo reinício ocorrerá após o encerramento do lapso temporal fixado para apresentação dos documentos solicitados ou com a apresentação dos documentos, o que ocorrer primeiro, garantindo-se o prazo restante de, no mínimo, 30 (trinta) dias" (cláusula quinta). O termo telado definiu que esses prazos começarão a valer após 6 (seis) meses da homologação, de modo que os órgãos envolvidos possam se adequar, além de ter previsto que os prazos para a realização de perícia médica e avaliação social permanecerão suspensos enquanto perdurarem as medidas de enfrentamento do COVID19, que impeçam o pleno retorno da atividade pericial e de avaliação social (cláusula sexta). No acordo, foram recomendados, ainda, prazos para conclusão, em cumprimento de determinações judiciais: a) 15 (quinze) dias, para a implantação de tutelas de urgência; b) 25 (vinte e cinco) dias, para os benefícios assistenciais e por incapacidade; c) 30 (trinta) dias, para a juntada de documentos; d) 45 (quarenta e cinco) dias, para aposentadorias, pensões e outros auxílios; e e) 90 (noventa) dias, para ações revisionais, emissão de Certidão de Tempo de Contribuição, averbação de tempo e emissão de boletos de indenização (cláusula sétima). Previu-se, ademais, que o descumprimento dos prazos acordados, acarreta a obrigação do INSS de analisar o requerimento administrativo em 10 (dez) dias (cláusula décima). 10. Entende-se que, principalmente quando se trata de requerimentos de benefícios previdenciários/assistenciais de caráter alimentar, em que a demora injustificada pode atingir a subsistência do cidadão e, consequentemente a sua dignidade como ser humano, impõe-se rigor no respeito aos prazos de resposta pela Administração Pública, não sendo oponível ao mínimo existencial a alegação de comprometimento orçamentário não demonstrada. 11. "A conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade" (STJ, REsp 1307574/RS, Rel. Ministro RENAN FOGAÇA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 01/12/2010, DJe 02/09/2010, julgado sob o rito dos repetitivos. Temas 269 e 270). 12. Na hipótese, o requerimento administrativo foi protocolado em 06/11/2020, encontrando-se o requerente, desde então, no aguardo de um impulso do processo administrativo pela autarquia previdenciária. Diante da ausência de qualquer resposta do INSS, o requerente impetrou o mandado de segurança, em 15/07/2020. 13. O atraso do INSS, devidamente comprovado, implicou mácula aos princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, violando direito líquido e certo da parte impetrante. 14. Nessas circunstâncias, o controle jurisdicional não configura violação ao princípio da separação de Poderes, também não cabendo falar em mácula à isonomia e à impessoalidade, não estando o interessado obrigado a aguardar que os requerentes mais antigos tomem a iniciativa de recorrer ao Judiciário, nem havendo óbice a que esses o façam. 15. Não agride o princípio da legalidade a imposição de multa diária à Administração Previdenciária, para o caso de eventual descumprimento da determinação judicial de exame do requerimento administrativo. Segundo a jurisprudência do STJ, "é cabível a cominação de multa contra a Fazenda Pública por descumprimento de obrigação de fazer" (STJ, AgInt no REsp 1728303/MT, Rel. Ministro LUIGI DA ROSA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/08/2020, DJe 03/04/2020). Note-se que, no caso, foi deferida liminar em 16/06/2020, mas não consta dos autos qualquer informação acerca do cumprimento da decisão judicial, razão pela qual não é o caso de se afastar a cominação. 16. Por outro lado, contudo, o valor fixado a título de astreintes, na hipótese (R$500,00), não se revela razoável, devendo ser reduzido para R$200,00 (cf. TRF5, 1T, APELREEX 38474752994310745377, Relator DESEMBARGADOR FEDERAL BRYAN PORTO, julgado em 06/05/2020). 17. Questões relacionadas à repercussão da pandemia do COVID19 para os serviços previdenciários não obstam o julgamento do mérito desta demanda, tratando-se de aspectos a ser suscitados e examinados em fase de cumprimento de sentença. 18. Remessa oficial e apelação parcialmente providas, para aumentar para 45 (quarenta e cinco) dias o prazo para o INSS analisar o requerimento administrativo, à vista das especificidades do caso concreto (especialmente natureza do benefício e tempo já transcorrido de espera pela resposta administrativa), e para minorar a multa diária imposta.
(PROCESSO: 67514945448981985036, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO NOVAES (CONVOCADO), 1ª TURMA, JULGAMENTO: 17/11/2021)