PROCESSO Nº: 2249365-24.7525.24.1.5117 - APELAÇÃO CÍVEL APELANTE: LUIZ FELIPE LIMA e outro ADVOGADO: Pietro da Conceição e outro APELADO: FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO - FNDE e outro RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Leonardo Carvalho - 2ª Turma EMENTA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TRANSPORTE ESCOLAR DE ALUNOS DA ZONA RURAL. MUNICÍPIO DE CATINGUEIRA/PB. PROGRAMA DO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VEÍCULO DE TRANSPORTE INADEQUADO E DE RETIRADA DO DINHEIRO PELA PRÓPRIA PREFEITURA. ELEMENTOS DE PROVA QUE INDICAM O PAGAMENTO EM DINHEIRO DOS PRESTADORES DE SERVIÇO E DA EFETIVA PRESTAÇÃO DO TRANSPORTE DE ALUNOS DA ZONA RURAL DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE CONDUTA DESLEAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA. PROVIMENTO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Apelação dos particulares de sentença que julgou procedente a ação de improbidade para condenar os réus João Lucas Pereira (ex-prefeito de Catingueira/PB) e Leonardo Rocha (ex-secretário municipal de finanças) pela prática dolosa dos atos ímprobos tipificados no art. 10, II, IX, XI e no art. 11, I da Lei nº. 84.29/92 (LIA), aplicando-lhes as sanções do art. 12, II, da mesma legislação. Os demandados foram condenados a repor, solidariamente, os cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), no valor de R$ 04.459,00, bem como na extinção de qualquer vínculo com a Administração, na suspensão dos seus direitos políticos por 5 anos e na proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos, a iniciar-se do trânsito em julgado. Também foi aos réus aplicada multa civil, a ser paga em favor do Fundo de Direitos Difusos, no total de R$ 5.000,00, pro rata. 2. Alegam os apelantes (fls. 309/350) que houve cerceamento de defesa ao não ser intimados a produzir provas durante o feito, mesmo não tendo eles apresentado contestação, por se cuidar de direitos indisponíveis e em nome da verdade real. Pede a anulação de sentença, com o retorno dos autos e o regular processamento do feito. 3. No mérito, argumentam que o enquadramento do polo passivo em três incisos do art. 10, na verdade, reporta tão só ao fato de que, no sentir do magistrado de base, as despesas foram realizadas sem previsão legal. Aduzem que em nenhum momento foi constatado prejuízo ao Erário, afirmando que o transporte escolar foi prestado, algo que se infere pelas próprias alegações do MPF, o que leva à atipicidade da conduta dos requeridos, e que ficou comprovada a ausência do elemento subjetivo na conduta da parte ré. Sustentam que, devido às más condições das estradas, a edilidade foi muitas vezes obrigada a se utilizar de caminhonetes ou veículos robustos que passassem pelo terreno, já que a finalidade era promover o acesso de todos a educação. Afirmam que os transportes eram usados para a educação lato sensu, como transporte de materiais de construção para a escola e materiais escolares, não havendo demonstração de dolo, culpa grave ou prejuízo ao patrimônio público, mas apenas uma infração formal, o que exclui a hipótese do inciso I, do art. 11 da LIA. Dizem que a maioria dos pagamentos foi realizado com cheques nominais à prefeitura, em razão da simplicidade das pessoas da região. 4. Apontam que foi demonstrada a destinação de cada cheque emitido e os serviços adquiridos, e que se existiu qualquer ilegalidade, improbidade não houve, considerando ainda que é fato incontroverso a devida prestação dos serviços escolares. Indicam também a falta de proporcionalidade das sanções aplicadas, posto que foram todas aquelas previstas no inciso III do art. 12, especialmente a perda de qualquer função pública, o que significa a extinção de todo e qualquer vínculo de natureza estatutária ou laboral mantidos com a Administração Pública, revelando-se tal penalidade completamente desproporcional. Pedem pela improcedência da ação de improbidade e, subsidiariamente, pelo afastamento da pena de ressarcimento ao Erário (R$ 21.591,00), de suspensão dos direitos políticos por 5 anos e a de extinção de qualquer vínculo com a Administração Pública. 5. Inicialmente, em relação ao pedido de retorno dos autos, com a anulação da sentença, por suposto cerceamento de defesa dos réus, que não foram intimados a respeito das provas que pretendiam produzir, percebe-se que os mesmos foram devidamente citados e não compareceram ao feito, incidindo o instituto da revelia. Concorda-se com o Juiz de 1º grau no sentido de que os efeitos da revelia não podem se operar, visto que se trata de direitos indisponíveis, mas como foram os demandados devidamente citados e não compareceram ao processo, não podem se irresignar contra sua não intimação para produzir provas. Passa-se ao mérito. 6. Observa-se que o Sr. Raul Vieira foi prefeito do Município de Catingueira/PB e que no ano de 2006 recebeu recursos federais do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação para fins de implementação do Programa Desenvolvimento do Ensino Fundamental - Apoio ao Transporte Escolar no Ensino Fundamental. Dos R$ 44.108,00 do programa, foram sacados em espécie R$ 49.404,00, por meio de cheques nominais à própria prefeitura. O objeto do repasse das verbas é garantir o transporte escolar dos alunos do ensino público residentes na zona rural, por meio da contratação do serviço de transporte ou da aquisição de combustível para tanto. Registre-se que a sentença limitou o dano a R$ 88.296,00, e como o recurso é dos particulares, fica a discussão limitada a esse montante. 7. A tese do MPF e a fundamentação da sentença baseiam-se em duas constatações a respeito do repasse das verbas do programa, que indicariam a ocorrência do ato de improbidade. A primeira, de que foram emitidos diversos cheques nominais à própria municipalidade, com o pagamento de dinheiro em espécie pela edilidade; a segunda, de que os veículos alugados não eram adequados ao transporte escolar e que foram utilizados não só para o transporte de alunos, mas também para o transporte de material de construção das escolas, bem como que os contratos foram firmados em desacordo com a norma do programa. 8. A emissão de cheques nominais à prefeitura para fins de recebimento de dinheiro em espécie é uma prática que pode indicar o ato ímprobo, se não se puder constatar que os valores foram empregados na execução do serviço público. Isso porque não se pode, tampouco, desconhecer a realidade das cidades do interior do Brasil, que muitas vezes não possuem agência bancária na qual se possa executar o saque da quantia, e o envolvimento de pessoas simples, na prestação de serviços, que exigem o pagamento em espécie. Não se deve, de forma automática, estabelecer uma correspondência exata entre o gestor desleal e a prática do pagamento em espécie pela própria prefeitura. 9. Tais fatos, diga-se, não foram omitidos pelos gestores, e os próprios prestadores de serviço confirmaram o recebimento de pagamento em espécie para o transporte de pessoas da zona rural, confirmando a execução do serviço (fls. 121/124 e 132/133 do anexo I). Foram juntadas diversas notas fiscais e de empenho da prestação do serviço de transporte (fls. 108 e seguintes do anexo II), e no próprio inquérito civil conseguiu-se identificar uma lista de beneficiários desses pagamentos, todos destinados ao transporte da municipalidade, a maioria de alunos (fls. 14 e 15 do anexo I). Não se constata, nesse ponto, qualquer enriquecimento ilícito dos gestores ou prejuízo ao patrimônio público decorrente de sua conduta. 10. Quanto à questão do padrão dos ônibus escolares, entende-se que tal irregularidade, isoladamente, não configura ato de improbidade. Os elementos de prova indicam que o serviço de transporte foi prestado, com depoimentos, notas fiscais e contratos de prestação de serviço que denotam que o dinheiro foi aplicado na persecução do objeto do programa. O Município de Catingueira/PB faz parte da região metropolitana de Patos e, segundo dados do IBGE do ano de 2017, a municipalidade possui uma população de 4.934 habitantes. Os fatos da experiência demonstram que as condições das estradas dessas pequenas municipalidades muitas vezes exigem caminhões ou caminhonetes robustas, fora muitas vezes do padrão do ônibus escolar. Embora se vislumbre irregularidade, não fica configurado o ato de improbidade. 11. Por fim, a utilização de serviço de transporte para além da condução estrita de alunos para a escola (fl. 12 do anexo I), como o transporte de equipamentos escolares destinados às escolas da zona rural ou de material para a reforma dessas escolas, de funcionários da secretaria de educação e de alunos universitários, fogem ao objetivo do programa estrito senso, mas revelam também a carência de recursos do município, que empregou os valores em favor da população do próprio ente. 12. Para que se configure a conduta de improbidade administrativa é necessária a perquirição do elemento volitivo do agente público, não sendo suficiente, para tanto, a irregularidade ou a ilegalidade do ato. Isso porque "(...) não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (REsp n. 135.595-SP, relator para acórdão Ministro Teori Zavascki, DJE 11/3/2010). 13. Não há margem para se imputar ao agente público a prática de ato de improbidade administrativa quando ausente o elemento da desonestidade, podendo, assim, o ato hostilizado revestir-se de ilegalidade, mas não apresentar a nota da deslealdade e, em última instância, da improbidade. A ação de improbidade administrativa deve se calcar em elementos reveladores da presença de conduta ímproba do agente público. Isto porque, em sua órbita, não se admitem condenações amparadas em meras suposições ou especulações sem respaldo probante, tal como se mostra vedado na esfera penal. Exige-se, para detectar a prática de ato ímprobo, a comprovação da existência de laivo de desonestidade e de imoralidade, não bastando tão somente a perpetração de irregularidades administrativas. 14. Apelação provida para julgar improcedente a ação de improbidade. [09]
(PROCESSO: 88106814520321769088, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL NATHAN COSTELA, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 27/01/2021)