RAPPORTEERBAAR
Saaknr: 299/98
IN DIE HOOGSTE HOF VAN APPèL VAN
SUID-AFRIKA
In die saak tussen:
PADONGELUKFONDS (VOORHEEN
MULTILATERALE MOTORVOERTUIG-
ONGELUKKEFONDS)
APPELLANT
en
B P PRINSLOO
RESPONDENT
CORAM:
SMALBERGER, MARAIS, OLIVIER ARR,
MELUNSKY en MADLANGA Wnd ARR
VERHOORDATUM:
25 FEBRUARIE 1999
LEWERINGSDATUM:
23 MAART 1999
[Regulasie 3(1)(a)(v) uitgevaardig ingevolge die Multilaterale
Motorvoertuigongelukkefondswet 93 van 1989 is ultra vires.]
_________________________________________________________
UITSPRAAK
_________________________________________________________
. . . SMALBERGER AR

SMALBERGER AR:
Die enigste vraag wat in hierdie appèl ontstaan, is of
regulasie 3(1)(a)(v) van die regulasies uitgevaardig ingevolge artikel 6 van
die Multilaterale Motorvoertuigongelukkefondswet 93 van 1989 (“die
Wet”) ultra vires die magtigende bepalings van die Wet is.
Regulasie 3(1)(a)(v) bepaal:
“Die aanspreeklikheid van die MMF ingevolge die
Ooreenkoms ten opsigte van eise vir liggaamlike beserings
of dood wat ontsaan uit die bestuur van ‘n motorvoertuig
waarvan nóg die eienaar nóg die bestuurder se identiteit
vasgestel kan word (hierna die ‘ongeïdentifiseerde
motorvoertuig’ genoem) is onderworpe aan die volgende
voorwaardes:
a)
die MMF loop geen aanspreeklikheid op nie tensy -
. . . . .
v)
die ongeïdentifiseerde motorvoertuig (met
inbegrip van enigiets daarop, daarbinne of
daaraan geheg) in fisiese kontak was met die
beseerde of oorledene of met ‘n ander persoon,
voertuig, vervoermiddel of ander voorwerp of

voorwerpe wat regstreeks of onregstreeks die
besering of dood veroorsaak het of daartoe
bygedra het.”
Die omstandighede wat aanleiding gee tot die appèl is die volgende.
Die respondent het in die Transvaalse Provinsiale Afdeling aksie teen die
appellant (“die MMF”) ingestel vir skadevergoeding voortspruitend uit
liggaamlike beserings wat deur hom opgedoen is op 30 Mei 1991 toe ‘n
voertuig deur hom bestuur op die N1 roete tussen Winburg en
Ventersburg, die pad verlaat het en omgeval het (“die ongeluk”).  Volgens
die respondent was die ongeluk te wyte aan die nalatige bestuur van ‘n
ongeïdentifiseerde voertuig wat skielik na regs gedraai het toe hy besig
was om dit verby te steek.
Die verhoor was, volgens ooreenkoms, beperk tot die meriete van
die respondent se eis.  Die verhoorhof het bevind dat die ongeluk

uitsluitlik veroorsaak is deur die nalatigheid van die bestuurder van die
ongeïdentifiseerde voertuig en dat daar fisiese kontak was tussen daardie
voertuig en dié van die appellant.  Gevolglik het die hof dit nie nodig geag
om te beslis of regulasie 3(1)(a)(v) geldig is al dan nie.  Op appèl na die
Volle Hof van die Transvaalse Provinsiale Afdeling is daar bevind (1) dat
die ongeluk veroorsaak is deur die gesamentlike nalatigheid van die
bestuurder van die ongeïdentifiseerde voertuig en die respondent in die
verhouding 75% tot 25%; (2) dat daar nie fisiese kontak was tussen die
twee voertuie nie; en (3) dat regulasie 3(1)(a)(v) ultra vires is, met die
gevolg dat die MMF wel aanspreeklik is vir 75% van die respondent se
skade.  ‘n Gepaste bevel is gemaak na aanleiding van hierdie bevindings.
Die uitspraak van die Volle Hof is gerapporteer - sien Multilaterale
Motorvoertuigongelukkefonds v Prinsloo [1998] 3 ALL SA 310 (T).

Spesiale verlof is deur hierdie Hof aan die appellant verleen om in hoër
beroep te kom teen die bevinding dat regulasie 3(1)(a)(v) ultra vires is.
Die Wet is op 1 Junie 1989 goedgekeur en word (luidens artikel 8),
geag op 1 Mei 1989 in werking te getree het.  Die betrokke regulasies is
op 27 Oktober 1989 uitgevaardig met ingang van 1 Mei 1989.  Die Wet
sluit die regulasies in (artikel 1(i)).  Sekere wat hierdie appèl betref nie-
tersaaklike wysigings is later aan beide die Wet en die regulasies
aangebring.  Wat ookal die regsposisie was tussen 1 Mei 1989 en 27
Oktober 1989 toe daar geen regulasies bestaan het nie (wat nie in die
onderhawige appèl beslis hoef te word nie), was die Wet en regulasies
van krag toe die ongeluk plaasgevind het.
Die Wet gee statutêre regskrag aan die Ooreenkoms ter stigting van
die MMF (“die Ooreenkoms”) wat op 14 Februarie 1989 aangegaan  is

tussen verteenwoordigers van die Republiek van Suid-Afrika en die
destydse Republieke van Transkei, Bophuthatswana, Venda en Ciskei
(artikel 2(1)).  Die inleidende artikel tot die Ooreenkoms bepaal dat
“Die betaling van skadevergoeding vir sekere verlies of
skade wat onregmatig veroorsaak word deur die bestuur van
sekere motorvoertuie in die regsgebied van die
Kontrakterende Partye word na die datum van instelling van
die MMF gereël en behartig deur die MMF op ‘n
multilaterale grondslag volgens die bepalings en
voorwaardes van hierdie Ooreenkoms.”
Luidens artikel 2 van die Ooreenkoms is
“[d]ie MMF se taak . . die betaling van skadevergoeding vir
sekere verlies of skade veroorsaak deur die onregmatige
bestuur van sekere motorvoertuie in die regsgebied van sy
Lede.”
Artikel 13 van die Ooreenkoms gelees met artikel 3(c) maak
voorsiening vir die aanstelling van benoemde agente.  Die onderskeie
bevoegdhede en funksies van die MMF en ‘n benoemde agent met

betrekking tot eise word bepaal deur artikels 3(b) en 13(b)(i).  Kragtens
artikel 3(b) is die MMF belas met
“die ondersoek en skikking van eise, soos voorgeskryf, wat
ontstaan uit verlies of skade veroorsaak deur die bestuur van
‘n motorvoertuig waar die identiteit van nóg die eienaar nóg
die bestuurder daarvan vasgestel kan word”,
terwyl artikel 13(b)(i) ‘n benoemde agent met ‘n ooreenstemmende
bevoegdheid ten opsigte van enige eis bedoel in artikel 40 beklee in
gevalle waar die identiteit van óf die eienaar óf die bestuurder daarvan
vasgestel is.  Kortom, is die MMF en ‘n benoemde agent onderskeidelik
verantwoordelik vir die hantering van eise voortspruitend uit gevalle
waarby wat gerieflikheidshalwe na verwys sal word as ongeïdentifiseerde
en geïdentifiseerde voertuie betrokke is.
Ingevolge die woordomskrywingsbepaling van die Ooreenkoms
(artikel 1) beteken “voorskryf”, tensy uit die samehang anders blyk,

“voorskryf deur die Raad by wyse van ‘n riglyn”.  Dit is die betekenis wat
verleen moet word aan die woorde “soos voorgeskryf” in artikel 3(b)
aangesien die samehang nie op ‘n ander betekenis dui nie.  Na my mening
beteken dit nie soos voorgeskryf deur regulasie nie.
Artikel 40 van die Ooreenkoms bepaal die aanspreeklikheid van die
MMF en benoemde agente.  Dit lui soos volg:
“Die MMF of sy benoemde agent, na gelang van die geval,
is behoudens die bepalings van hierdie Ooreenkoms verplig
om enigeen wie ook al (in hierdie Ooreenkoms die derde
partye genoem) te vergoed vir verlies of skade wat die derde
party gely het as gevolg van-
(a)
enige liggaamlike besering van
homself;
(b)
die dood of liggaamlike besering
van iemand anders,
wat in die een sowel as die ander geval veroorsaak is deur
of voortvloei uit die bestuur van ‘n motorvoertuig deur wie
ook al op enige plek in die regsgebied van die Lede van die
MMF, indien die besering of dood te wyte is aan die
nalatigheid of ‘n ander onregmatige daad van die persoon

wat die motorvoertuig bestuur het (in hierdie Ooreenkoms
die bestuurder genoem) of van die eienaar van die
motorvoertuig of sy werknemer in die uitvoering van sy
plig.”
Artikel 40 is baie wyd in omvang.  Dit dek alle gevalle van verlies
of skade soos beoog wat gely is as gevolg van die nalatige bestuur van ‘n
voertuig op enige plek in die regsgebied van die lede van die MMF,
ongeag of die bestuurder of eienaar van die betrokke voertuig
geïdentifiseer kan word al dan nie (SA Eagle Insurance Co Ltd v
Pretorius 1998(2) SA 656 (SCA) op 660 H - 661 B).  Dit skep dus
aanspreeklikheid selfs in gevalle waar daar andersins weens die onvermoë
van ‘n eiser om ‘n verweerder te identifiseer geen praktiese remedie sou
wees nie.  Die artikel is dus volkome in ooreenstemming met wat nog
altyd beskou is as die algemene oogmerk van die Wetgewer in wetgewing
van hierdie aard, naamlik, om die wydste moontlike beskerming aan

persone te verleen wat verlies of skade gely het soos in die artikel beoog
(Aetna Insurance Co v Minister of Justice 1960(3) SA 273 (A) op 286 E -
F).  Die artikel stel geen vereiste van fisiese kontak as ‘n voorwaarde vir
aanspreeklikheid nie.  Dit is trouens gemene saak dat nêrens in die Wet
of die Ooreenkoms so ‘n vereiste voorkom nie, ondanks die feit dat artikel
48 van die Ooreenkoms uitdruklik voorsiening maak vir die uitsluiting van
aanspreeklikheid in sekere gevalle.  Artikel 40 sluit dus nie
aanspreeklikheid uit in die geval waar ‘n ongeïdentifiseerde voertuig nie
in fisiese kontak was met ‘n beseerde of ‘n oorledene, of die voertuig
waarin hy of sy gereis het nie.
Artikel 6 van die Wet magtig die Minister om regulasies uit te
vaardig “ten einde gevolg te gee aan ‘n bepaling van die Ooreenkoms
soos in die Republiek van toepassing” (my beklemtoning).  Dit magtig nie

die Minister om regulasies uit te vaardig buite die omvang en bestek van
die Ooreenkoms wat nie redelikerwys nodig is om die doel van artikel
6(1) te bereik nie.  Regulasies is ondergeskikte wetgewing voortvloeiend
uit ‘n gedelegeerde voorskrif.  ‘n Regulasie moet in die lig van die
magtigende Wet uitgelê word, nie andersom nie (Sekretaris van
Binnelandse Sake v Jawoodien 1969(3) SA 413 (A) op 423 E).  ‘n
Regulasie wat dus nie gevolg gee aan ‘n bepaling van die Ooreenkoms
nie, is ultra vires (Mbatha v Multilateral Motor Vehicle Accidents Fund
1997(3) SA 713 (SCA) op 718 C).
Die bepaling in regulasie 3(1)(a)(v) dat, as voorvereiste vir
aanspreeklikheid aan die kant van die MMF, daar in die geval van ‘n
ongeïdentifiseerde voertuig fisiese kontak moet wees, vind, soos reeds
aangedui, nie weerklank in óf die Wet óf die Ooreenkoms nie.  Dit stel ‘n

beperking op aanspreeklikheid wat onbestaanbaar is met die wye
betekenis van artikel 40 van die Ooreenkoms en wat die trefwydte
daarvan verminder.  Dit gee nie gevolg aan artikel 40 of enige ander
bepaling van die Ooreenkoms nie; die teenoorgestelde is eerder waar (vgl
S v Grindrod Transport (Pty) Ltd and Others 1980(3) SA 978 (N) op 983
F - G).  Die Minister se bevoegdheid kragtens artikel 6(1) van die Wet is
‘n suiwer regulerende bevoegdheid.  ‘n Verbod wat volgens so ‘n
bevoegdheid opgelê word, is ongeldig (R v Williams 1914 AD 460 op 465
en 467; S v Perumal 1977(1) SA 526 (N)).  Hierdie beginsel behoort
eweneens te geld waar ‘n reg ontneem word as gevolg van ‘n
ongemagtigde beperking van aanspreeklikheid, soos in die onderhawige
geval.  Ek stem ook saam met die Hof a quo dat “[a]rtikel 6 van die Wet
dui nie die bedoeling aan tot die verleen van die bevoegdheid om

aanspreeklikheidsuitsluiting by wyse van regulasie neer te lê nie “(sien die
gerapporteerde uitspraak op 314 e - f).  Die plaas van ‘n andersins
ongemagtigde beperking op die MMF se aanspreeklikheid is ook nie
redelikerwyse diensbaar (reasonably incidental) aan die Minister se
verleende bevoegdhede nie.  Gevolglik het die Hof a quo myns insiens
tereg bevind dat regulasie 3(1)(a)(v) ultra vires is.
Die Wet se voorgangers was Wet 29 van 1942, Wet 56 van 1972
en Wet 84 van 1986.  Sedert 1966, kragtens regulasies onder die
onderskeie Wette uitgevaardig, was aanspreeklikheid in die geval van ‘n
ongeïdentifiseerde voertuig uitgesluit waar daar nie fisiese kontak was nie.
Dieselfde situasie geld wat betref die Wet se opvolger, Wet 56 van 1996.
Fisiese kontak is aanvaar as ‘n voorvereiste vir aanspreeklikheid in
Terblanche v Minister van Vervoer en ‘n Ander 1977(3) SA 462 (T) op

470 C (waar Wet 56 van 1972 gegeld het) en Khumalo v Multilateral
Motor Vehicle Accidents Fund [1997] 2 ALL SA 341 (N) (wat beslis is
aan die hand van die Wet en regulasies wat hier ter sprake is, maar waar
die regsgeldigheid van regulasie 3(1)(a)(v) klaarblyklik nie bevraagteken
is nie).  Daar bestaan wel grondige redes vir die vereiste van “fisiese
kontak” - sien Mbatha se saak (supra) op 718 H - J en Khumalo se saak
op 346 f - i.
Ek sal veronderstel, sonder om die punt te beslis, dat vanweë die
samestelling en bewoording van die vorige en huidige wetgewing, fisiese
kontak ‘n geldige voorvereiste was en is vir die MMF en sy voorgangers
en opvolger se aanspreeklikheid in die geval van ‘n ongeluk waarin ‘n
ongeïdentifiseerde voertuig betrokke was.  Die betrokke regulasies wat
sodanige vereiste gestel het, was en is in ooreenstemming eerder as in

stryd  met die magtigende bepalings en dus intra vires.  Die vraag
ontstaan dan of, gesien die Wet in sy historiese perspektief, dit nie
deurgaans die Wetgewer se bedoeling was om aanspreeklikheid in so ‘n
geval uit te sluit nie? As dit die geval is, kom daar nie ‘n onbedoelde
leemte voor nie wat moontlike regstelling verg?
Dit is twyfelagtig of daar tot so ‘n gevolgtrekking gekom kan word.
Die Wet verskil wesenlik in samestelling en bewoording van sy
voorgangers en opvolger.  Soos Daniels:  MMF - The Practitioner’s
Guide, in sy inleiding met betrekking tot die Wet (op A - 7) dit stel:
“The most significant feature of the Act is the fact that,
unlike previous legislation, it is not directly concerned with
so-called third party compensation, in the sense that it does
not contain terms and conditions relating to such claims, nor
does it prescribe procedures in regard thereto.”
In teenstelling met vorige wetgewing gee die Wet regskrag aan die

Ooreenkoms waarvolgens die MMF gestig is.  Dit is die Ooreenkoms,
eerder as die Wet, wat die aanspreeklikheid en administasie van die MMF
reguleer en voorskrifte vir die hantering van eise neerlê.  Daarbenewens
is die Ooreenkoms een, soos reeds aangedui, waarby ander destydse lande
betrokke was, wat nie die geval was wat betref die ander wetgewing nie.
Die redelike moontlikheid kan nie uitgesluit word nie dat die partye tot die
Ooreenkoms voorstanders was van wyer aanspreeklikheid as voorheen en
dat die Wetgewer dit destyds so aanvaar het.  Dit help egter nie om te
spekuleer waarom die Wet en die Ooreenkoms bewoord is soos wel die
geval is nie. Die feit bly staan dat volgens geykte beginsels die Wetgewer
se bedoeling in die eerste instansie afgelei moet  word van die bewoording
van die Wet en die Ooreenkoms.  Daarvolgens is die Wetgewer se
bedoeling duidelik en ondubbelsinnig en regulasie 3(1)(a)(v), wat in

botsing daarmee is, ultra vires.  Dit synde so, is dit in iedere geval nie
geoorloof om op die voorafgaande (of latere) wetgewing te let nie (vgl R
v von Zell (2) 1953(4) SA 552 (A) op 558 F; Ebrahim v Minister of the
Interior 1977(1) SA 665 (A) op 680 A - D).
Daar steek myns insiens niks in die appellant se betoog nie dat
indien regulasie 3(1)(a)(v) ultra vires is dieselfde noodwendig geld vir
regulasie 3(1)(a)(i) tot (iv).  Regulasie 3(1)(a)(i) is eintlik oorbodig
aangesien dit neerkom op ‘n herhaling van wat in artikel 40 van die
Ooreenkoms voorkom.  Regulasie 3(1)(a)(ii) tot (iv) is prosesregtelik van
aard en het betrekking op die voorlegging en voortsetting van eise (vgl
Mbatha se saak (supra) op 718 F), nie op die beperking van
aanspreeklikheid nie.  As sodanig blyk dit gevolg te gee aan die
Ooreenkoms.  Dit is egter ook nie nodig om hieroor uitsluitsel te gee nie.

Na my mening is daar niks in die beslissing in Mbatha se saak wat
afbreuk doen aan die gevolgtrekkings waartoe ek geraak het nie.
Die partye was dit eens dat die koste van twee advokate op appèl
toegelaat behoort te word.  Na oorweging blyk hierdie ‘n gepaste geval
vir so ‘n bevel te wees.
Die appèl word van die hand gewys met koste, insluitende die koste
van twee advokate.
___________________
J W SMALBERGER
APPèLREGTER
MARAIS AR
)Stem saam
OLIVIER AR
)
MELUNSKY Wnd AR
)
MADLANGA Wnd AR )