THE SUPREME COURT OF APPEAL
REPUBLIC OF SOUTH AFRICA
JUDGMENT
Case No: 153/2008
CITY OF JOHANNESBURG METROPOLITAN
MUNICIPALITY (FORMERLY GREATER
JOHANNESBURG TRANSITIONAL
METROPOLITAN COUNCIL)
Appellant
and
ENGEN PETROLEUM LIMITED
1 st Respondent
SANDTON GATE SERVICE STATION
2 nd Respondent
Neutral citation:
City  of  Johannesburg  v  Engen  Petroleum  Ltd  (153/2008)
[2009] ZASCA 5 (10 March 2009)
Coram:
Mpati P, Cloete, Lewis, Cachalia JJA and Leach AJA
Heard:
26 February 2009
Delivered:
10 March 2009
Summary:
The  elevation  of  four  lanes  of  a  road  above  an  intersection
amounts to a permanent diversion for the purpose of s 67 of
the Local Government Ordinance 17 of 1939 (T).

ORDER
On appeal from: High Court, Johannesburg (Boruchowitz J sitting as court of first
instance):
‘The appeal is dismissed with costs including the costs of two counsel.’
JUDGMENT
LEWIS JA (MPATI P, CLOETE and CACHALIA JJA and LEACH AJA concur)
[1] Grayston  Drive  in  Sandton,  Johannesburg  runs  from  east  to  west,  from
Rivonia Road to Wynberg and vice versa. It is a major thoroughfare that leads to
and from on and off ramps of the M1 Highway. The highway connects Pretoria in
the north and Johannesburg in the south. From 1992 to 1994 the City Council of
Sandton  effected  substantial  changes  to  Grayston  Drive,  in  particular  at  its
intersection with Katherine Street, also a major thoroughfare, which runs in part at
right angles to Grayston Drive.  The effect of the construction work was to elevate
four lanes of Grayston Drive (two in each direction) above Katherine Street in such
a way as to create a flyover above it. One lane on the southern side and two on the
northern side of the flyover remained on the same plane as previously.
[2] The second respondent, Sandton Gate Service Station CC (Sandton Gate),
owns a petrol filling station and a public garage on the south­west side of Grayston
Drive,  at  the  intersection  with  Katherine  Street.  Sandton  Gate  is  supplied  with
petrol  and  other  products  by  the  second  respondent,  Engen  Petroleum  Ltd
(Engen).  Sandton  Gate  and  Engen  claimed  damages  from  the  appellant  (the
successor in title to the Sandton City Council, and to which I shall refer as the City
Council)), allegedly caused by the diversion, or closure, of the lanes in Grayston
Drive,  which,  they  contended,  impeded  access  by  vehicles  to  the  filling  station
owned  by  Sandton  Gate  (the  filling  station).  The  reduced  access  resulted,  they
alleged, in a decrease in sales of Engen products, such that both Sandton Gate
and Engen have suffered losses.

[3] The  right  to  claim  damages  that  the  respondents  assert  arises  from
subsections  67(3)  and  (4)  of  the  Local  Government  Ordinance  17  of  1939  (T)
which  the  parties  agree  was  in  operation  at  all  relevant  times.  The  pertinent
provisions of section 67 follow:
‘67
Permanent  closing  or  diversion  of  street.  –  Notwithstanding  anything  to  the
contrary  in  this  Ordinance  contained  the  council  may  with  the  approval  of  the
Administrator, permanently close or divert any street or portion of a street if and when the
following conditions have been complied with –
(1)
Notice of the intention to move that steps be taken for the closing or diversion of a
street or portion of a street shall be given at a meeting of the council at least fourteen days
prior to the meeting at which the motion will be dealt with.
(2)
If  the  said  motion  be  agreed  to  the  council  shall  cause  a  plan  to  be  prepared
showing the position of the boundaries of the street or portion of the street proposed to be
closed or diverted.
(3) (a)  On completion of the said plan the council shall publish a notice in the Provincial
Gazette  and  in  at  least  one  English  and  one  Afrikaans  newspaper  circulating  in  the
council’s area of jurisdiction setting out briefly the council’s proposals, stating that the said
plan is open for inspection at a place and during the hours specified in such notice and
calling upon any person who has any objection to the proposed closing or diversion or who
will have any claim for compensation if such closing or diversion is carried out to lodge his
objection or claim, as the case may be, with council, in writing, not later than a specified
date  which  shall  be  at  least  sixty  days  from  the  date  of  publication  of  the  Provincial
Gazette or newspaper in which the notice will be published last.
(b)
The council shall at least sixty days before the time for the lodging of objections
and claims will expire –
(i)
cause copies of the said notice to be posted in a conspicuous manner on or near
the street or portion of the street which it is desired to close or divert and shall cause such
copies to remain posted as aforesaid until the time for lodging objections and claims has
expired;
(ii)
cause a copy of the said notice to be served on the owners or reputed owners,
lessees or reputed lessees and the occupiers of all properties abutting upon the street or
portion of the street which it is proposed to close or divert; provided that if the name and
address  of  any  such  owner,  reputed  owner,  lessee,  reputed  lessee  or  occupier  cannot
after reasonable enquiry be ascertained, a copy of the notice need not be served on him.
(iii) …
(4) (a)  Any  person  who  considers  that  his  interests  will  be  adversely  affected  by  the
proposed closing or diversion may at any time before the time for the lodging of objections

and claims has expired, lodge with the council a claim, in writing, for any loss or damage
which will be sustained by him if the proposed closing or diversion is carried out.  If such
closing or diversion is carried out the council shall pay compensation for the damage or
loss  sustained  by  such  person,  the  amount  of  compensation  in  default  of  mutual
agreement to be determined by arbitration. In assessing the amount of compensation the
benefit or advantage derived or to be derived by the claimant by reason of the closing or
diversion shall be taken into account. If such person, however, fails to lodge his claim with
the  council  during  the  period  during  which  objections  and  claims  may  in  terms  of
paragraph (3) of this section be lodged he shall not be entitled to any compensation for
any damage or loss sustained by him.
(b)
If  the  council  finds  that  the  payment  of  compensation  will  be  too  costly,  it  may
resolve not to proceed with the proposed closing or diversion.
. . .
(10)
The  council  shall  supply  the  Surveyor­General  with  a  diagram  framed  by  an
admitted Land Surveyor showing all the details of the closing or diversion.  The Surveyor­
General shall thereupon cause such amendments to be made in the general plan of the
township as are necessary to show such closing or diversion and the Registrar of Deeds
or other registration officer concerned shall thereupon make corresponding entries in his
registers.
. . .’
[4] The City Council admits that it did not comply with the conditions prescribed
by subsections 67(2) and (3). No notice was given to any of the affected property
owners  or  occupiers  (the  City  Council  pleaded  that  since  it  did  not  effect  a
permanent closure or diversion notice was not necessary) and thus no objections
were made in accordance with the section.
[5] At  issue  before  the  high  court  was  the  sole  question  whether  the
construction work effected by the City Council constituted a permanent diversion or
closure of Grayston Drive as contemplated by s 67 of the Ordinance. (The high
court had ordered a separation of issues in terms of r 33(4)). Boruchowitz J found
that the elevation of four lanes of Grayston Drive did not amount to a permanent
closure  of  the  road  (and  there  is  no  cross­appeal  against  that  finding)  but  did
constitute a permanent diversion. The City Council appeals against that decision
with the leave of the high court.

[6] The  only  issue  before this  court is  thus  whether  the  high  court  correctly
found  that  the  elevation  of  four  lanes  above  Katherine  Street  amounted  to  a
diversion of a portion of Grayston Drive for the purpose of s 67 of the Ordinance.
There are no factual disputes. The parties, in the pleadings and at the trial, made
several admissions. These include: the southern boundary of the road reserve that
existed prior to the construction of the Grayston flyover did not change after the
construction  work  was  completed.  The  intersection  with  Katherine  Street  has
remained  much  the  same,  save  that  four  lanes  of  Grayston  Drive  are  elevated
above it. Prior to the construction of the four­lane flyover, the southern portion of
Grayston Road consisted of three lanes which intersected with Katherine Street at
ground  level,  and  the  intersection  was  controlled  by  traffic  lights.  After  the
construction  of  the  flyover,  the  southern  portion,  accommodating  the  traffic  that
flows from east to west, has been divided into two sections; two lanes are on the
flyover,  whilst  the  most  southern  lane  still  goes  through  the  intersection  with
Katherine Street. (The same change was effected on the northern side, two lanes
proceeding at ground level and two on the flyover.) The southern lane proceeds
from east to west across Katherine Street past the Sandton Gate filling station and
rejoins the other two lanes going in the same direction at the end of the flyover.
Access from the southernmost lane to the filling station has not been affected. But
once  traffic  proceeds  on  the  lanes  on  the  flyover  it  has  no  access  to  the  filling
station. If the construction of the flyover does constitute a permanent diversion or
closure  Engen  and  Sandton  Gate  are  persons  within  the  ambit  of  s  67  of  the
Ordinance.
[7] On appeal the City Council contends that the construction of the flyover did
not amount to a permanent diversion: the elevation of four lanes of Grayston Drive
does not divert the road. The City Council concedes that there has been a change
to  Grayston  Drive,  but  argues  that  the  change  does  not  amount  to  a  diversion
because that requires a lateral change, on a horizontal plane. There is no change
from a course or a route, it contends. Vehicles proceed along the same path as
they would have done before the construction of the flyover.

[8] The  City  Council  relies  in  this  regard  on  Bellevue  Motors  CC  v
Johannesburg City Council 1 in which it was held that the reverse of traffic flow on a
road  did  not  amount  to  a  diversion  for  the  purpose  of  s  67  of  the  Ordinance.
Rockey Street, Bellevue, Johannesburg, is a one­way street. The Council changed
the direction of the flow of the traffic. The court found that this did not amount to a
diversion of the road. The court said: 2
‘Its [divert’s] plain meaning is related to the words ‘any street or portion of a street’ and has
nothing to do with the direction of traffic flows on the street however adversely these may
affect a particular party  . . . The Oxford English Dictionary 2 nd ed (1991) vol 4 at 888 gives
the following meaning to the word ‘divert’:
‘To turn aside (a thing, as a stream, etc) from its (proper) direction or course; to
deflect (the course of something); to turn from one destination or object to another.’
. . .
In my view, the diversions of traffic flows on Rockey Street  . . . do not have the effect of
turning Rockey Street from its proper direction or course . . . . It seems to me that the
section envisages a diversion of a street in the sense that the street, I stress ‘street’, as
opposed to the traffic that travels thereon, is diverted, in the sense that it is deflected from
its proper course.’
[9] Boruchowitz J, in the high court, considered that in this case the issue was
different. It was not traffic flow, or the direction of traffic flow, that was the diversion
contended for, but the deviation of the road itself. Prior to the construction of the
flyover, the three lanes of Grayston Drive running from west to east had been on a
level plane: after the construction two lanes were on a different plane. There had
been a vertical diversion – the physical location of the two lanes had changed and
been diverted away from the intersection with Katherine Street.
[10] The City Council argues that this conclusion is not consonant with dictionary
definitions  of  ‘divert’.  A  diversion,  dictionary  definitions  suggest,  must  be  on  a
horizontal plane. Thus, it contends, when an aeroplane flies at a higher or lower
altitude than planned it does not ‘divert’ from its course: it continues in the same
direction.  Sandton  Gate  and  Engen  contend,  on  the  other  hand,  that  while  it  is
correct that various dictionary definitions indicate that the usual meaning of ‘divert’
is  to  turn  in  a  different  direction,  or  to  alter  the  course  of  something,  dictionary
1 1994 (4) SA 339 (W).
2 At 343D­H.

definitions  are  not  decisive.  In  Monsanto  Co  v  MDB  Animal  Health  (Pty)  Ltd 3
Harms JA repeated the general principle that, while dictionary definitions may be a
useful guide to the meaning of a word, the task of an interpreter is to ascertain the
meaning  of  a  word  in  its  context.  The  court  cited  the  dictum  of  Hefer  JA  in
Fundstrust (Pty) Ltd (in liquidation) v Van Deventer 4 where he had said:
‘As a rule every word or expression must be given its ordinary meaning and in this regard
lexical research is useful and at times indispensable. Occasionally, however, it is not.’
[11] Counsel for Sandton Gate and Engen have provided numerous examples of
statutes and cases in the United Kingdom and elsewhere where the word ‘divert’ is
used to indicate a change on a vertical plane. But these are all context­specific and
do not, in my view, assist in the interpretation of s 67 of the Ordinance. Counsel
refer also, however, to W G Berry Local Government Law in the Transvaal (1978), 5
which, commenting on s 67(4) observes, although without reference to authority,
that:  ‘The  raising  or  lowering  of  the  level  of  a  street  may,  however,  possibly
constitute a closing or diversion of the street (ie, on the vertical as opposed to the
horizontal  plane),  which  might  possibly  give  rise  to  a  claim  for  compensation  in
terms of s 67(4). . . ’.
[12] Counsel  for  the  City  Council,  who  take  issue  with  this  construction,  were
driven  to  contend  that  if  the  four  lanes  of  Grayston  Drive  had  been  built
underground, in a tunnel rather than on a flyover, that too would not amount to a
diversion since there would not be any deviation away from the original path of the
road. The fallacy in this approach is self­evident.
[13] The City Council also argues that a general plan of the road system, which
is two­dimensional, does not show any change to the path of the road. The plan
shows only changes in direction – that is, horizontal movements to left and right, or
to north, south, east or west. Regard must be had, the argument continues, to the
definition of ‘street’ in the Ordinance: s 2 defines a ‘street, road or thoroughfare’ as
one shown as such on the general plan of a township. The elevation of lanes on
3 2001 (2) SA 887 (SCA) para 9.
4 1997 (1) SA 710 (A) at 726H­727B. See also De Beers Industrial Diamond Division (Pty) Ltd v
Ishizuka 1980 (2) SA 191 (T) at 196E­F, and Seven Eleven Corporation of SA (Pty) Ltd v Cancun
Trading No 150 CC 2005 (5) SA 186 (SCA) para 24.
5 Page 64.

Grayston Drive to create a flyover does not require a change to the general plan,
which is two­dimensional. This, it is argued, demonstrates that there has been no
diversion. The effect of the argument is that the general plan is determinative of the
question whether there has been a permanent diversion.
[14] There is, however, nothing in the Ordinance that suggests that a diversion is
only  such  if  the  general  plan  requires  amendment  pursuant  to  its  construction.
Moreover, s 67(10) requires the City Council to supply the Surveyor­General with a
diagram  of  a  diversion  only  after  the  work  has  been  completed.  The  question
whether there has been a diversion is one of fact, not decided by the Surveyor­
General  or  any  other  functionary.  Thus  in  my  view  whether  or  not  a  change  is
reflected on the general plan cannot be determinative of the nature of the change.
[15] I  consider  that  meaning  must  be  given  to  ‘diversion’  by  examining  the
purpose of s 67 (read of course in the light of the entire Ordinance). I deal here
only  with  a  diversion  since  closure  is  not  in  issue:  but  the  principles  applicable
would of course be the same. Section 67 requires notice to be given to persons
affected by a permanent diversion, who may in turn object to the proposed change
and claim compensation for any loss sustained as a result of the diversion. The
purpose of the provision is clearly to compensate for pecuniary loss sustained as a
result  of  a  change  to  the  road  that  has  an  adverse  financial  effect  on  owners,
lessees  or  occupiers  whose  property  abuts  the  road.  The  question  to  be
considered, then, is whether the change to the road itself has such an effect. If
raising the elevation of the two lanes of Grayston Road in issue has that effect then
the change must fall within the ambit of the section.
[16] It  is  clear  that  the  elevation  of  the  lanes  on  Grayston  Drive  has  had  a
material impact  on  the  ability  of  drivers  to  gain  access  to  the  filling  station.  If  a
driver  proceeding  from  east  to  west  along  the  road  is  in  any  but  the  outer
(southern) lane he or she must drive on to the flyover over Katherine Street, and
will not be able to gain access to the filling station. Similarly, motorists travelling in
the other direction, who before the construction could have turned into the filling
station,  now  cannot  do  so  unless  they  first  turn  into  Katherine  Street,  and  then
back  again  in  to  the  southernmost  lane  of Grayston  Drive. The  elevation  of  the
lanes  has  thus  changed  the  access  of  drivers  to  the  filling  station  no  matter  in

which  direction  they  are  travelling.  A  substantial  portion  of  Grayston  Drive  has
been  moved  upwards,  on  to  a  different  plane,  such  that  access  to  and  from
adjoining  properties  has  been  materially  altered.  It  should  be  noted  that  s  67
contemplates permanent diversion also of a portion of a road, not only the whole
road.
[17] I  consider  that  this  is  pre­eminently  the  kind  of  road  change  that  affects
adjacent landowners, lessees and occupiers whom the provisions of the ordinance
are  designed  to  compensate in  the event  of  loss.  It  would  be  artificial  to regard
Grayston Drive and the land abutting it as being in the same position as they were
prior  to  the  construction  of  the  flyover.  There  is  no  justification  for  construing  s
67(4)  so  as  to  limit its  application  to  horizontal diversions. In  any  event,  such  a
limitation would give rise to absurdity. The purpose of s 67(4) is to compensate
property owners, lessees or occupiers who suffer pecuniary loss because of the
change in the road. If the two lanes in Grayston Drive had been moved further to
the  north,  for  example,  rather  than  on  to  a  flyover,  and  that  had  the  effect  of
diverting traffic, and thus business, away from the filling station, Sandton Gate and
Engen would have been entitled to recover their losses. If the effect of moving the
two lanes up vertically is the same, why should they, or any other right holder in a
similar position, be non­suited? The distinction contended for is not only illogical,
but could lead to inequitable results. I can see no reason why s 67(4) should allow
compensation  for  pecuniary  loss  suffered  only  where  there  is  a  horizontal
relocation of a road.
[18] I  consider  therefore  that  the  construction  of  the  flyover  did  constitute  a
permanent diversion for the purpose of s 67(4) and thus that the decision of the
court below was correct on this point.
[20] The appeal is accordingly dismissed with costs including those attendant on
the employment of two counsel.
C H Lewis
Judge of Appeal

Appearances:
For the Appellant:
J Suttner SC
T Motau
Instructed by:
Knowles Husain Lindsay Inc
Sandton Johannesburg
McIntyre & van der Post
Bloemfontein
For the 1 st Respondent:
O L Rogers SC
P L Carstensen
Instructed by:
Kritzinger & Co
Rosebank Johannesburg
Matsepes Attorneys
Bloemfontein
SUPREME COURT OF APPEAL OF SOUTH AFRICA
PRESS RELEASE
10 March 2009
STATUS: Immediate

City of Johannesburg v Engen Petroleum (153/2008) [2009] 5
ZASCA  (XX 2009)

Please note that the media summary is intended for the benefit of the media
and does not form part of the judgment of the Supreme Court of Appeal

The Johannesburg High Court granted an application by the owner of a petrol
filling station and its supplier for an order that the elevation of four lanes of
Grayston Drive, above Katherine Street, in Sandton, Johannesburg,
amounted to a permanent diversion of that portion of Grayston Drive for the
purpose of s 67 of the Local Government Ordinance 17 of 1939 (T), in
operation over the relevant period from 1992 to 1994. The section required
notice to be given to adjacent property owners, lessees and occupiers, and
made provision for them to object to a permanent diversion and to claim
compensation for financial loss caused by such a diversion.

The City Council did not give notice to affected persons, apparently being
under the impression that a vertical change to Grayston Drive did not amount
to a diversion. On appeal against the order of the High Court the City Council
argued that only lateral or horizontal deviations from a path or road constitute
diversions, and that because the general plan of the area does not
necessarily show any elevation or vertical change, the elevated portion of
Grayston Drive did not amount to a permanent diversion.

The SCA today dismissed the appeal against the High Court order, finding
that the construction of a flyover over Katherine Street, and the consequent
elevation of four lanes above the intersection, did amount to a permanent
diversion. The court held that nothing in the ordinance suggested that only

horizontal diversions were covered by s 67, the purpose of which was to
compensate property holders for financial loss caused by a permanent
change  to a road.

------------------