text:
НАЛОГОВЫЕ ПРОВЕРКИ: ПРОБЛЕМЫ, АНАЛИЗ, РЕШЕНИЕ
С.Г.Караханян, И.С.Баталова
Глава 1. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ.
ПРОВЕРКА - ОСНОВНАЯ ФОРМА НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ
Общие положения о налоговом контроле.
Органы, осуществляющие контроль
Налоговый контроль представляет собой вид деятельности уполномоченных органов по вопросам соблюдения и исполнения требований законодательства в области исчисления и уплаты налогов и сборов.
Само слово "контроль" имеет латинские корни. И это не случайно. Организация эффективного налогового контроля входила в число важнейших задач, которые решал римский император Август Октавиан. Для ее выполнения во всех провинциях Древнего Рима им были созданы финансовые учреждения, в компетенцию которых, помимо контроля над сроками поступления налогов, входили оценка и определение налоговых взносов общин <*>.
<*> Постатейный комментарий к части первой Налогового кодекса РФ. Г.В. Бойцов, М.Н. Долгова, Г.М. Бойцова. ГроссМедиа, 2006.
В настоящее время в России продолжается реформа налогового администрирования. Свидетельство тому - многочисленные изменения в Налоговом кодексе. Одни из наиболее ощутимых изменений внесены Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования".
В настоящее время правовое основание осуществления налогового контроля - гл. 14 Налогового кодекса. В п. 1 ст. 82 Налогового кодекса приводится законодательная дефиниция данного правового института. В силу указанной нормы налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим кодексом. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных настоящим кодексом.
В научной литературе принято классифицировать налоговый контроль на предшествующий, текущий и последующий. К предшествующему контролю отнесены профилактические мероприятия по разъяснению налогового законодательства с целью его правильного практического применения. К такого рода контрольным мероприятиям стоит отнести предоставление и использование письменных разъяснений по вопросам налогового законодательства. Текущий контроль представляет собой мероприятия, проводимые в процессе исполнения законодательства о налогах и сборах с целью предотвращения налогового правонарушения. К таким контрольным мероприятиям можно отнести камеральные проверки. Последующий контроль направлен на выявление налоговых правонарушений и применение ответственности за их совершение. Очевидно, что в данном случае речь идет о выездных проверках.
Одной из важнейших проблем системы налогового администрирования является проблема направленности налоговых органов на собираемость налогов. В иностранных государствах для осуществления налогового контроля создаются специализированные налоговые управления (отделы, дирекции и др.). В одних случаях эти ведомства обособлены от Министерства финансов (Япония, Швеция), в других - являются его структурными подразделениями (Италия, США, Великобритания). Подобные управления нацелены на постоянный и эффективный контроль за взиманием платежей в бюджет и не связаны с осуществлением неналоговых обязанностей, таких как планирование и выполнение функций фискальных агентов, отвечающих за доходы государства.
За последние годы в России проведены реформы, в результате которых снижено налоговое бремя налогоплательщиков. В частности, снижены ставки по некоторым налогам. По налогу на прибыль организаций - до 24 процентов, НДС - до 18 процентов, налогу на доходы физических лиц - до 13 процентов, ЕСН - до 26 процентов.
В рамках реализации основных направлений налогового реформирования помимо совершенствования отдельных налогов достигнуто определенное упрощение налоговой системы путем отмены налога с продаж, налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения. Положительным результатом налогового реформирования также является введение специальных налоговых режимов в виде упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также для сельскохозяйственных товаропроизводителей, направленных на снижение налогового бремени налогоплательщиков, упрощение процедуры налогообложения и администрирования.
Вместе с тем российской налоговой системе присущи некоторые недостатки:
- чрезмерная фискальная направленность и недостаточное использование налоговых механизмов в целях стимулирования инвестиционной, инновационной и предпринимательской активности, расширения производства;
- наличие потенциальных возможностей для уклонения от уплаты налогов, побуждающих развитие теневого сектора экономики;
- недостаточно эффективная система механизмов налогового администрирования, отсутствие обеспечения законных прав и интересов налогоплательщиков.
Все это говорит о необходимости совершенствовать механизм налогового администрирования. Как уже указывалось, много было сделано для этого принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования". Многие из данных положений теперь в наибольшей мере отвечают требованиям защиты прав и законных интересов налогоплательщика. Приведем несколько примеров.
Срок выездной проверки теперь исчисляется с момента вынесения решения о назначении проверки и до момента составления справки о проведенной проверке, т.е. срок выездной налоговой проверки определяется теперь календарным промежутком, а не временем фактического нахождения проверяющих. Кроме того, теперь по итогам повторной проверки налогоплательщику могут быть начислены штрафные санкции, если первоначальная налоговая проверка не выявила нарушений (ст. 89). Прописана процедура вынесения решения по результатам проверки.
Налогоплательщик получает нормативно установленную возможность ознакомиться с содержанием претензий к нему со стороны налоговиков и, соответственно, подготовить свои аргументы до принятия налоговым органом решения. Кроме того, решения налогового органа о привлечении к налоговой ответственности и об отказе в привлечении к налоговой ответственности не вступают в силу, если эти решения в течение 10 дней налогоплательщик обжаловал в вышестоящий налоговый орган. В этом случае до разрешения спора с налогоплательщика не взыскиваются пени, штрафы.
Вместе с тем введенный законопроект содержит и отрицательные тенденции. Так, в силу новых изменений налоговый орган не вправе проводить у налогоплательщика в течение одного года более двух выездных налоговых проверок.
Однако из этой нормы есть целый ряд исключений, в результате чего проверка может проводиться до 15 месяцев.
В отношении камеральной проверки запрет налоговому органу истребовать документы помимо деклараций и расчетов не распространяется на камеральную проверку заявленного возмещения по НДС.
Статья 82 Налогового кодекса предусматривает особенности в проведении налогового контроля при выполнении соглашений о разделе продукции. Особенности осуществления такого контроля определяются гл. 26.4 Налогового кодекса.
Во-первых, эти особенности связаны с учетом налогоплательщиков при выполнении таких соглашений. Плательщики подлежат постановке на учет в налоговом органе по местонахождению участка недр, предоставленного инвестору в пользование на условиях соглашения. Однако из этого правила есть исключение: если участок недр, предоставляемый в пользование на условиях соглашения, расположен на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, постановка налогоплательщика на учет производится в налоговом органе по его местонахождению.
Во-вторых, в случае если в качестве инвестора по соглашению выступает объединение организаций, не имеющее статуса юридического лица, постановке на учет в налоговом органе по местонахождению участка недр, предоставляемого в пользование на условиях соглашения, подлежат все организации, входящие в состав указанного объединения. Также есть исключение: если участок недр, предоставляемый в пользование на условиях соглашения, расположен на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, постановка налогоплательщика на учет производится в налоговом органе по его местонахождению.
Особенности учета иностранных организаций, выступающих в качестве инвестора по соглашению или оператора соглашения, устанавливаются ФНС России.
Заявление о постановке на учет в налоговом органе подается в налоговые органы согласно с вышеизложенными положениями в течение 10 дней с даты вступления соответствующего соглашения в силу. При подаче заявления о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщик одновременно с указанным заявлением представляет в одном экземпляре копии заверенных в установленном порядке:
- свидетельства о постановке на учет в налоговом органе организации по месту ее нахождения;
- документов, подтверждающих создание обособленного подразделения (при их наличии).
Кроме того, налогоплательщик должен представить следующие документы:
- соглашение о разделе продукции;
- решение об утверждении результатов аукциона на предоставление права пользования участком недр на иных условиях, чем раздел продукции, в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" и о признании аукциона несостоявшимся в связи с отсутствием участников.
Форма свидетельства о постановке на учет в налоговом органе инвестора по соглашению в качестве налогоплательщика, который осуществляет деятельность по выполнению соглашения, устанавливается ФНС России. Указанное свидетельство должно содержать наименование соглашения, указание даты вступления соглашения в силу. В свидетельстве также указываются срок его действия, наименование участка недр, предоставленного в пользование в соответствии с условиями соглашения, и его местонахождение, а также то, что данный налогоплательщик является инвестором по соглашению или оператором соглашения и в отношении этого налогоплательщика применяется специальный налоговый режим, установленный Налоговым кодексом.
Любые действия в области налогового контроля осуществляют налоговые органы. Их правовой статус определен в ст. 30 Налогового кодекса. В соответствии с п. 1 данной статьи налоговые органы - единая централизованная система, состоящая из федерального органа (ФНС России) и подведомственных ему территориальных органов. Эта система создана с целью контроля и надзора за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, установленных законодательством.
Налоговые органы действуют в пределах своей компетенции, которая установлена Положением о Федеральной налоговой службе. Согласно данному Положению ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.
ФНС является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
К основным полномочиям ФНС названным Положением отнесены следующие:
- осуществление контроля и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах; осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями; соблюдением требований к контрольно-кассовой технике; порядком и условиями ее регистрации и применения; полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей; проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей;
- выдача в установленном порядке разрешения на проведение всероссийских лотерей;
- государственная регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;
- установка и пломбирование контрольных спиртоизмеряющих приборов на предприятиях и в организациях по производству этилового спирта из сырья всех видов;
- лицензирование в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции ФНС;
- регистрация в установленном порядке договоров коммерческой концессии, контрольно-кассовой техники, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- осуществление учета всех налогоплательщиков.
Обязанности налоговых органов определены ст. 32 Налогового кодекса. Среди прочих указана и обязанность руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения законодательства о налогах и сборах (пп. 5 п. 1 указанной статьи). Это обстоятельство отмечают и суды (см., например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 сентября 2007 г. по делу N А66-1973/2007).
В настоящее время с учетом существующей вертикали власти налоговые органы подчинены Министерству финансов Российской Федерации. Правовой статус Минфина России определен в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 Положения Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
В соответствии с п. п. 5.1 и 5.2 Регламента Министерства финансов Российской Федерации Министерство принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам своей деятельности и деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Указанные акты издаются Минфином России в форме приказа (ином установленном федеральным законодательством виде) в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Полномочия Минфина России в налоговой сфере определены в ст. 34.2 Налогового кодекса, в соответствии с которой он дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения налогового законодательства РФ, а также утверждает формы расчетов по налогам и налоговых деклараций, порядок их заполнения.
К функциям Минфина не относится определение налоговых последствий применяемого режима налогообложения или иная оценка деятельности налогоплательщика. Так, в Письме Минфина России от 1 августа 2007 г. N 03-03-06/4/103 прямо указано: "Что касается вопроса об оценке Минфином России налоговых последствий каких-либо деяний налогоплательщика, сообщаем, что в соответствии со ст. 34.2 Кодекса Министерство финансов Российской Федерации дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Консультирование указанных лиц по выбору наиболее оптимального для налогоплательщика порядка уплаты налога, проведение экспертизы договоров, учредительных и иных документов организаций, методик оценки показателей хозяйственной деятельности этих лиц, а также оценка конкретных хозяйственных операций к обязанностям Минфина России не относятся". В Письме Минфина России от 6 декабря 2006 г. N 03-03-04/1/817 подчеркивается, что в Министерстве финансов Российской Федерации, если законодательством не установлено иное, не рассматриваются по существу обращения организаций по разъяснению (толкованию норм, терминов и понятий) законодательства Российской Федерации и практики его применения, по практике применения нормативных правовых актов Министерства.
Характеризуя налоговые органы, остановимся на рассмотрении одного из наиболее важных полномочий - предоставления письменных разъяснений. Данное полномочие представляет особую важность, поскольку Налоговый кодекс определяет, что использование письменных разъяснений освобождает налогоплательщика от применения налоговой ответственности (т.е. доначисления штрафов и пеней).
По сложившейся арбитражной практике Минфин в силу требований ст. 34.2 Налогового кодекса является методологическим органом, в компетенцию которого входит разъяснение вопросов применения законодательства о налогах и сборах (Постановления ФАС Московского округа от 16, 23 августа 2007 г. по делу N КА-А40/7304-07, ФАС Поволжского округа от 6 марта 2007 г. по делу N А65-12402/2006-СА2-34).
Определением Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 444-О разъяснено, что ст. 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, закрепляя за Министерством финансов Российской Федерации полномочие давать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, предусматривает появление так называемого административного толкования. В правовых системах ряда стран следование административным органам рассматривается в качестве самостоятельного способа толкования. Суды могут придерживаться толкования закона, данного административными органами.
На сегодняшний день только Минфин может предоставлять письменные разъяснения. Ранее такие разъяснения могли давать и налоговые органы. Это иногда приводило к тому, что по одному вопросу появлялись противоречивые разъяснения.
Наличие противоречивых разъяснений в любом случае свидетельствовало об отсутствии вины налогоплательщика.
Так, в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2007 г. N Ф08-6373/2007-2348А суд указал: "При рассмотрении эпизода по привлечению предпринимателя к ответственности за неуплату налогов по общей системе налогообложения суд не учел факт отсутствия вины налогоплательщика в неуплате сумм налогов при имеющихся противоречивых разъяснениях финансовых и налоговых органов в период 2003 - 2005 гг. Так, согласно разъяснениям, изложенным в Письме Министерства налоговой службы Российской Федерации от 13 мая 2004 г. N 22-1-15/895, до 1 января 2004 г. розничная торговля с использованием смешанной формы расчетов подпадала под действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход.
Министерство финансов Российской Федерации сочло возможным не производить перерасчет налоговых обязательств за 2003 - 2005 гг. в случае, если налогоплательщиками, переведенными на уплату единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, применялись различные формы расчетов за товары при розничной торговле (Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 15 сентября 2005 г. N 03-11-02/37, которое Федеральная налоговая служба Письмом от 21 сентября 2005 г. N ГИ-6-22/785@ направила для сведения и использования в работе нижестоящих налоговых органов). Таким образом, при имеющихся противоречивых разъяснениях финансовых и налоговых органов, отсутствует вина налогоплательщика в неуплате сумм налогов, поэтому привлечение предпринимателя к ответственности по п. 2 ст. 119 и п. 1 ст. 122 Кодекса в виде штрафа на общую сумму 445 863 рубля является неправомерным".
Разъяснения Минфина не могут рассматриваться как устанавливающие обязательные правила поведения, соблюдения данных разъяснений налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков. Арбитражные суды, разрешающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, также не связаны положениями указанных Писем, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 АПК РФ подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел. Учитывая изложенное, необходимо отметить, что письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения налогового законодательства не содержат правовых норм и не направлены на их установление, изменение или отмену, не являются нормативными правовыми актами.
Минфин неоднократно высказывался о юридической силе и порядке применения изданных им писем. Письмом Минфина России от 7 августа 2007 г. N 03-02-07/2-138 разъяснено следующее:
"В соответствии с п. п. 5.1 и 5.2 Регламента Министерства финансов Российской Федерации Министерство принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности Министерства и федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении. Пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации установлено, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
В соответствии с п. 1 ст. 34.2 Налогового кодекса Минфин России дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. При этом в соответствии с п. 3 ст. 34.2 Налогового кодекса Минфин России дает письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса; по решению руководителя (заместителя руководителя) указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц".
Дополнительно пп. 5 п. 1 ст. 32 Налогового кодекса устанавливает обязанность налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в которых выражается позиция Министерства по конкретным или общим вопросам, содержащимся в индивидуальных и (или) коллективных обращениях граждан и организаций. Кроме того, при рассмотрении заявления о признании недействующими Писем Минфина России (от 5 августа 2004 г. N 01-02-01/03-1625 и от 3 марта 2006 г. N 03-06-01-02/09), данных налогоплательщикам в пределах его полномочий, предусмотренных ст. 34.2 Налогового кодекса, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 16 января 2007 г. N 12547/06 указал, что названные Письма не отвечают критериям нормативного правового акта, а потому не могут иметь юридического значения и порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц. Следовательно, содержащиеся в оспариваемых Письмах Минфина России положения не могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля. Соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать и от налогоплательщиков (налоговых агентов). Арбитражные суды, рассматривающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, также не связаны положениями указанных Писем, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.
Таким образом, письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, не являются нормативными правовыми актами, а также не подлежат подготовке и регистрации в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.
Публикация писем осуществляется в неофициальном порядке.
Минфин России не может обеспечить соответствия опубликованной в неофициальном порядке информации реальному содержанию письма и соответствующего запроса.
Все разъяснения имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и не препятствуют налоговым органам, налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином России. Опубликованные письменные разъяснения, предоставленные Минфином России, должны восприниматься субъектами налоговых правоотношений наряду с иными публикациями специалистов в этой области.
Сущность проверки как формы налогового контроля
Среди форм налогового контроля налоговые проверки занимают основное место, поскольку являются наиболее эффективными и значимыми. Налоговая проверка, на наш взгляд, направлена не только на установление фактов нарушения законодательства о налогах и сборах, в результате которых государством недополучены суммы причитающихся к уплате налогов и сборов, но и на предупреждение нежелательных последствий несоблюдения налогового законодательства.
Принимая во внимание, что налоговой проверке может быть подвергнут любой налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент, знание соответствующих положений налогового законодательства о порядке проведения налогового контроля, налоговых проверках, порядке их назначения и проведения, о правилах принятия решений по результатам проверок может помочь налогоплательщику дать взвешенную правовую оценку правомерности требований налоговых органов, проводящих налоговую проверку, и правильно выстроить линию защиты. Безусловно, надо признать, что в ряде случаев причинами конфликтов между инспекторами и налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами являются существующие пробелы в законодательстве и, как следствие, складывающаяся противоречивая судебная практика, не позволяющая принять единственно верное решение в той или иной спорной ситуации.
Согласно п. 1 ст. 87 Налогового кодекса налоговые органы проводят следующие виды налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов:
1) камеральные налоговые проверки;
2) выездные налоговые проверки.
Целью любой проверки является контроль за соблюдением налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах. Так, например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12 января 2006 г. N А65-12104/2005-СА1-32 делается вывод, что целью камеральной налоговой проверки является проверка правильности заполнения налоговых форм, соответствия данных налоговых деклараций регистрам бухгалтерского учета. Учитывая, что в соответствии с п. 1 ст. 82 НК РФ налоговые проверки признаются в качестве одной из форм налогового контроля, проводимого должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции, можно дать следующее определение налоговой проверки. Налоговая проверка - это основная форма налогового контроля, осуществляемая должностными лицами налоговых органов с целью контроля за соблюдением налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах.
Для того чтобы проверку можно было определить как налоговую, необходимо соблюдение нескольких условий, в частности:
1. Проверка должна проводиться независимо от видов налогов и сборов должностными лицами налоговых органов в пределах компетенции, определяемой НК РФ и Законом Российской Федерации от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации".
НК РФ не наделяет органы внутренних дел полномочиями по проведению налоговых проверок. Проведение проверок органами внутренних дел осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции", Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.
Полномочия органов внутренних дел, установленные в ст. 36 НК РФ, заключаются в том, что, во-первых, они по запросу налоговых органов участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках, а во-вторых, при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в 10-дневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. Правовое основание для подобных действий - совместный Приказ МНС России N АС-3-06/37 и МВД России N 76 от 22 января 2004 г. "Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений".
2. Целью налоговой проверки является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах.
Указанное означает, что проверки, осуществляемые налоговыми органами в силу полномочий, предоставленных им не законодательством о налогах и сборах, а иными законодательными актами, в целях контроля за соблюдением норм иного законодательства (в частности, законодательства о контрольно-кассовой технике, о производстве и обороте этилового спирта), не относятся к налоговым проверкам и НК РФ не регулируются.
3. Налоговые проверки могут быть проведены только в отношении налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов.
Так, в соответствии с п. п. 1 и 10 ст. 88 НК РФ камеральная налоговая проверка проводится как в отношении налогоплательщиков, так и в отношении плательщиков сборов и налоговых агентов, если иное не предусмотрено НК РФ. В силу п. п. 1 и 17 ст. 89 НК РФ выездные налоговые проверки проводятся и в отношении налогоплательщиков, и в отношении плательщиков сборов и налоговых агентов.
Одно лицо может быть проверено в ходе одной выездной налоговой проверки сразу и в качестве налогоплательщика, и в качестве плательщика сборов, и в качестве налогового агента. Проведение за один и тот же период выездной налоговой проверки организации как налогоплательщика и выездной налоговой проверки этой же организации как налогового агента не противоречит положениям НК РФ. Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 27 мая 2002 г. N КА-А40/3239-02 указал, что согласно ст. 9 НК РФ это два самостоятельных вида участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. У налогового органа нет обязанности проводить такие проверки одновременно, это его право.
В отношении других лиц, не являющихся налогоплательщиками, плательщиками сборов или налоговыми агентами, проводятся иные мероприятия налогового контроля. По результатам таких мероприятий могут быть выявлены налоговые правонарушения, порядок производства по которым является специальным.
В качестве разновидностей налоговых проверок выделяют камеральные и выездные. Указанное деление в прямом смысле основано на положениях НК РФ. Однако некоторые авторы отдельно выделают встречные, повторные и дополнительные проверки, правовое регулирование которых подробно в НК РФ не раскрывается. Рассмотрим эти разновидности проверок подробнее.
Понятие "встречная проверка" было закреплено в ст. 87 НК РФ, в соответствии с которой если при проведении камеральных и выездных налоговых проверок у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика (плательщика сбора), связанной с иными лицами, налоговым органом могут быть истребованы у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сборов).
Основным признаком встречной проверки является ее производный характер, т. к. ее можно проводить только при проведении налоговых проверок налогоплательщиков и плательщиков сборов, когда возникает необходимость получения дополнительной информации.
По общему правилу проведение встречной проверки являлось скорее правом налогового органа. Исключение из этого правила приводится в п. 12 Приказа МНС России от 27 декабря 2000 г. N БГ-3-03/461 "О возмещении сумм налога на добавленную стоимость при экспорте товаров (работ, услуг)". В данном пункте указано, что руководители территориальных налоговых управлений должны организовать в 10-дневный срок оперативное проведение подведомственными налоговыми органами по месту учета соответствующих налогоплательщиков - поставщиков, экспортеров - встречных налоговых проверок по запросам налоговых органов.
Как правило, необходимость проведения встречных проверок возникает тогда, когда у налоговых органов имеются основания подозревать лицо в неоприходовании полученной выручки, в случаях отсутствия подтверждающих документов, в случае если документы контрагентов не совпадают с документами налогоплательщика.
В практике был случай, когда встречные проверки проводились налоговым органом, в котором на учете состоял плательщик, не просто путем истребования документов, а в виде камеральных и выездных налоговых проверок с составлением акта встречной камеральной налоговой проверки или акта встречной выездной налоговой проверки.
Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 ноября 2001 г. N А74-1891/01-К2-Ф02-2623/01-С1 указывается, что в результате системного толкования гл. 14 НК РФ встречная проверка может проводиться не только камеральным способом, но и в форме выездной налоговой проверки.
Однако чаще встречается адекватная практика. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 сентября 2005 г. N КА-А40/8963-05 указывается, что встречная налоговая проверка не может подменять собой камеральную или выездную налоговую проверку, иметь собственный предмет контроля, отличный от предмета основной (камеральной или выездной) налоговой проверки, поскольку иное означало бы неопределенное расширение дискреционных полномочий налоговых органов в сфере налогового контроля, что противоречит содержанию ст. ст. 30 - 33 НК РФ.
По общему правилу при проведении встречных проверок налоговый орган имеет право истребовать не все документы, а только те, которые имеют отношение к деятельности проверяемого налогоплательщика.
В настоящее время в НК РФ отсутствует упоминание о встречной проверке как об отдельном виде проверок. Однако существуют безусловные правовые основания для их проведения.
Сейчас должностное лицо налогового органа вправе истребовать у контрагента или у иных лиц, располагающих документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), эти документы (информацию) не только в ходе проведения налоговой проверки, но и вне рамок проведения налоговых проверок в случае, если у налоговых органов возникает обоснованная необходимость получения информации относительно конкретной сделки. Ранее можно было истребовать только документы и исключительно в ходе проведения налоговой проверки. Указания о возможности истребовать информацию или сведения, не имеющие документального подтверждения (например показания свидетелей), в НК РФ не содержалось.
Процедура по истребованию документов (информации) состоит в том, что налоговый орган, осуществляющий налоговые проверки или иные мероприятия налогового контроля, направляет письменное поручение об истребовании документов (информации), касающихся деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), в налоговый орган по месту учета лица, у которого должны быть истребованы указанные документы (информация).
При этом в поручении указывается, при проведении какого мероприятия налогового контроля возникла необходимость в представлении документов (информации), а при истребовании информации относительно конкретной сделки указываются также сведения, позволяющие идентифицировать эту сделку.
Затем в течение пяти дней со дня получения поручения налоговый орган по месту учета лица, у которого истребуются документы (информация), направляет этому лицу требование о представлении документов (информации). К данному требованию прилагается копия поручения об истребовании документов (информации).
Далее лицо, получившее требование о представлении документов (информации), исполняет его в течение пяти дней со дня получения или в тот же срок сообщает, что не располагает истребуемыми документами (информацией).
Если истребуемые документы (информация) не могут быть представлены в указанный срок, налоговый орган по ходатайству лица, у которого истребованы документы, вправе продлить срок представления этих документов (информации).
Истребуемые документы представляются с учетом положений, предусмотренных п. 2 ст. 93 НК РФ, в виде заверенных проверяемым лицом копий.
Отказ лица от представления запрашиваемых при проведении налоговой проверки документов или непредставление их в установленные сроки признаются налоговым правонарушением и влекут ответственность, предусмотренную ст. 129.1 НК РФ.
В п. 7 ст. 93.1 НК РФ установлено, что порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов. Такой Порядок был недавно утвержден Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/892@, который прошел регистрацию в Минюсте России 20 февраля 2007 г. N 8991, но официально пока не опубликован.
В поручении об истребовании документов должны содержаться следующие данные:
- полное наименование организации, ИНН/КПП (Ф.И.О. физического лица, ИНН), у которой поручается истребовать документы;
- место нахождения организации (место жительства физического лица);
- основание направления поручения (указывается ст. 93.1 НК РФ и вид мероприятий налогового контроля, при проведении которых возникла необходимость получения информации о деятельности проверяемого налогоплательщика, плательщика сборов, налогового агента, и (или) информации относительно конкретной сделки);
- полное наименование организации, ИНН/КПП (Ф.И.О. физического лица, ИНН), документы, касающиеся ее деятельности, которые необходимо получить при проведении мероприятий налогового контроля;
- перечень истребуемых документов с указанием периода, к которому они относятся, либо с указанием на подлежащую истребованию информацию и (или) указанием на информацию относительно конкретной сделки, а также сведения, позволяющие идентифицировать указанную сделку.
Еще одной разновидностью проверки является повторная налоговая проверка. Это выездная налоговая проверка налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), проводимая независимо от времени проведения предыдущей проверки по тем же налогам и за тот же период.
Во-первых, повторная выездная налоговая проверка может проводиться в связи с реорганизацией или ликвидацией организации.
Подпункт 4 п. 2 ст. 23 НК РФ обязывает налогоплательщиков - организации и индивидуальных предпринимателей - письменно сообщать в налоговый орган, соответственно, по месту нахождения организации или месту жительства индивидуального предпринимателя о реорганизации или ликвидации организации в течение трех дней со дня принятия такого решения.
В кратчайшие сроки после поступления такого уведомления налоговый орган должен принять решение о необходимости проведения выездной налоговой проверки, если деятельность организации (индивидуального предпринимателя) давно не проверялась, или о проведении повторной выездной налоговой проверки, если в отношении организации (индивидуального предпринимателя) была недавно проведена выездная налоговая проверка.
В соответствии с п. 11 ст. 89 НК РФ (в новой редакции) выездная налоговая проверка по этому основанию проводится независимо от времени проведения и предмета предыдущей проверки. При этом проверяется период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.
Причем сроки такой проверки не установлены.
Во-вторых, повторная выездная налоговая проверка может проводиться вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку (п. 10 ст. 89 НК РФ).
Особенностью таких проверок является то обстоятельство, что в ходе их проведения перед вышестоящими налоговыми органами ставятся две самостоятельные цели:
- контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах;
- контроль за деятельностью налогового органа, проводившего проверку (или за соблюдением налоговым органом законодательства о налогах и сборах).
В соответствии с п. 4 Порядка назначения выездных налоговых проверок, утвержденного Приказом МНС России от 8 октября 1999 г. N АП-3-16/318, постановление руководителя (его заместителя) вышестоящего налогового органа о проведении повторной выездной налоговой проверки, помимо реквизитов, перечисленных в п. 1 этого Порядка, должно было содержать ссылку на обстоятельства, явившиеся основаниями для назначения указанной проверки.
При этом возникают вопросы: какое именно постановление вышестоящего налогового органа считать мотивированным, ссылки на какие факты считаются достаточными?
Судебная практика в данном случае исходит из того, что достаточной мотивацией вынесения постановления о проведении повторной выездной налоговой проверки является указание на то, что она проводится в порядке контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа.
Так, например, в соответствии с Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 августа 2005 г. N Ф08-3831/2005-1526А мотивом к назначению вышестоящим налоговым органом повторной выездной налоговой проверки признается контроль за деятельностью налоговой инспекции, проводившей первоначальную выездную налоговую проверку.
К тому же в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 февраля 2006 г. N КА-А40/500-06-П суд выделяет, что отсутствие в постановлении о назначении повторной выездной налоговой проверки ссылок на иные обстоятельства, помимо того, что проверка проводится в порядке контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа, не свидетельствует о незаконности проведения самой проверки, а также о нарушении прав и законных интересов налогоплательщика.
В результате изменений, внесенных Федеральным законом N 137-ФЗ, начиная с 1 января 2007 г. данная проблема утратила свою актуальность, т.к. из НК РФ было вообще исключено положение о том, что повторная выездная налоговая проверка в порядке контроля за деятельностью налогового органа проводится на основании именно мотивированного постановления вышестоящего налогового органа, хотя, безусловно, без серьезных на то оснований проводить повторные выездные налоговые проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов налоговые органы не должны.
В результате проведения налоговой проверки зачастую возникает проблема сохранения налоговой тайны. Не секрет, что, проверяя крупные предприятия и холдинги, инспекция получает доступ к документам, напрямую влияющим на хозяйственную деятельность налогоплательщика и рентабельность его бизнеса.
Сведения о налогоплательщике становятся налоговой тайной с момента постановки его на учет в налоговом органе (п. 9 ст. 84 НК РФ). Режим налоговой тайны в отношении организации действует до снятия ее с учета в связи с ликвидацией, а в отношении физического лица - до его смерти (признания умершим в порядке, установленном гражданским законодательством РФ).
В соответствии со ст. 102 НК РФ налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:
1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;
2) об идентификационном номере налогоплательщика;
3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;
4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам);
5) предоставляемых избирательным комиссиям в соответствии с законодательством о выборах по результатам проверок налоговым органом сведений о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности.
Согласно пп. 13 п. 1 ст. 21 во взаимосвязи с п. п. 2 и 3 ст. 21, п. 2 ст. 24 НК РФ к налоговой тайне относится информация, касающаяся не только налогоплательщиков, но и плательщиков сборов и налоговых агентов.
Вопрос, какие сведения не являются налоговой тайной, не решен налоговым законодательством в полной мере. Например, НК РФ не определен статус сведений, которые подлежат опубликованию в соответствии с законодательством РФ, в частности об акционерных обществах, ценных бумагах, государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Многие специалисты считают, что такие сведения не относятся к налоговой тайне даже в случае их получения государственным органом, так как фактически разглашаются налогоплательщиком самостоятельно.
Однако поскольку налоговая тайна является разновидностью конфиденциальной информации, то понятие налоговой тайны и информацию, к ней не относящуюся, необходимо не только определять на основании положений ст. 102 НК РФ, но учитывать еще Закон об информации. Таким образом, не может быть налоговой тайной общедоступная информация (ст. 7 Закона об информации), т.е. сведения, которые по своей природе не могут быть конфиденциальными (например наименование налогоплательщика-организации, имя индивидуального предпринимателя, под которыми они выступают в гражданском обороте).
Налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, органами внутренних дел, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. К разглашению налоговой тайны относится, в частности, использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа внутренних дел, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей.
Сведения, составляющие налоговую тайну, могут быть получены от следующих субъектов:
- от иностранных государственных органов в порядке, предусмотренном международными договорами РФ (ст. 7 НК РФ);
- от налогоплательщиков и налоговых агентов - организаций и индивидуальных предпринимателей (п. 2 ст. 23, пп. 2 п. 3 ст. 24 НК РФ);
- от нотариусов, занимающихся частной практикой, и адвокатов, учредивших адвокатские кабинеты (п. 3 ст. 23 НК РФ);
- от банков (п. 3.1 ст. 60, п. 5 ст. 76 НК РФ);
- от учреждений и организаций, чья деятельность связана с учетом налогоплательщиков (ст. 85 НК РФ);
- от органов внутренних дел (п. 1 ст. 36 НК РФ).
Поступившие в налоговые органы, органы внутренних дел, органы государственных внебюджетных фондов или таможенные органы сведения, составляющие налоговую тайну, имеют специальный режим хранения и доступа. Доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, имеют должностные лица, определяемые соответственно федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов; федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел; федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области таможенного дела.
Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ КАМЕРАЛЬНОЙ ПРОВЕРКИ
Сущность и значение камеральной проверки
Определения камеральной проверки Налоговый кодекс не содержит, он лишь констатирует, что в процессе ее проведения проверяется налоговая отчетность налогоплательщика.
Из положений редакции ст. 88 НК РФ, действовавшей до 1 января 2007 г., следовала правовая неопределенность в том, что именно могут проверять налоговые органы в ходе камеральной налоговой проверки. Это обстоятельство порождало множество споров как среди правоприменителей, так и среди теоретиков. Хотя, безусловно, некоторую ясность вносили судебные акты.
Так, ФАС Западно-Сибирского округа в Постановлении от 22 февраля 2006 г. по делу N Ф04-556/2006(19911-А27-31) указал: "...задачей камеральной налоговой проверки является проверка правильности исчисления налогоплательщиком налоговой базы и суммы налога на основе декларации и документов, представленных налогоплательщиком в подтверждение тех или иных положений декларации, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налоговых органов".
ФАС Уральского округа в Постановлении от 11 августа 2005 г. по делу N Ф09-3398/05-С7 сделал вывод о том, "...что камеральная проверка состоит в выявлении ошибок, допущенных при заполнении налоговых деклараций, противоречий между сведениями, содержащимися в представленных документах, то есть эта проверка является счетной проверкой представленных документов, которая должна проводиться адекватными методами и не подменять собой выездную проверку".
С 1 января 2007 г. норма ст. 88 НК РФ изложена в новой редакции, однако ее принципиальные положения по существу не изменились. Дефиниция камеральной проверки все еще вызывает вопросы.
Камеральную проверку, пожалуй, можно признать основной формой проведения налогового контроля. И дело здесь не только в том, что основанием ее проведения является представление декларации, а декларация представляется многими налогоплательщиками ежемесячно. Важен и тот факт, что камеральная проверка проводится без решения руководителя инспекции, что в некотором роде убыстряет процесс и сокращает количество бюрократических проволочек.
Массовости проведения налоговых проверок способствует и тот факт, что она проводится по месту нахождения инспекции (п. 1 ст. 88 НК РФ).
Кроме того, как известно, выездная проверка не может быть проведена по одним налогам за один и тот же период дважды. Так, например, проверить правильность исчисления налога на прибыль за налоговый период можно только раз в год. На камеральные проверки такое правило не распространяется. В свете этого часто встречается ситуация, когда какой-то из налоговых (отчетных) периодов был охвачен выездной налоговой проверкой, а после ее окончания налогоплательщик за этот же период подал уточненную налоговую декларацию; такая декларация, как правило, подвергается камеральной налоговой проверке. И наоборот, если декларация за определенный налоговый (отчетный) период была камерально проверена, то этот же период может быть еще раз проверен в рамках выездной налоговой проверки. Часть 2 ст. 87 НК РФ позволяла налоговым органам в ходе камеральных и выездных налоговых проверок проводить встречные проверки.
Правовое регулирование камеральных проверок установлено ст. 88 НК РФ. Вместе с тем на данный институт распространяются и положения ст. 87 "Налоговые проверки" НК РФ. Например, предусмотренный данной нормой трехлетний срок проведения проверок применим как к выездным, так и к камеральным проверкам.
Несмотря на, казалось бы, малую трудоемкость проведения камеральных проверок, они дают ощутимую прибавку в бюджет. Ведь одним из главных направлений камерального контроля является правомерность заявленных вычетов по НДС. Лишение налогоплательщика права на применение налогового вычета влечет доначисление значительных налоговых платежей, включая пени и штрафы, особенно если речь идет об экспортном НДС.
Законодательное развитие этого направления контроля ощутимо прослеживается в связи с внесением изменений в часть первую НК РФ. Так, с принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" ст. 88 НК РФ, посвященная правовому регулированию камеральной налоговой проверки, претерпела существенные изменения.
В частности, в п. 6 указанной нормы появился запрет для налоговых органов истребовать у налогоплательщиков, использующих налоговые льготы, документы, подтверждающие право этих налогоплательщиков на данные налоговые льготы. Кроме того, введен общий запрет для налоговых органов истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы (п. 7 ст. 88 НК РФ). Вместе с тем п. 8 указанной нормы предусматривает, что при подаче налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, в которой заявлено право на возмещение налога, камеральная налоговая проверка проводится на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком. При этом налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика документы, подтверждающие в соответствии со ст. 172 НК РФ правомерность применения налоговых вычетов.
Таким образом, несмотря на формальный запрет истребовать документы помимо деклараций, при проведении проверки обоснованности возмещения НДС инспекция вправе запросить абсолютно любую документацию налогоплательщика, если она, по мнению инспекции, будет способствовать проведению проверки.
При этом в данном случае надо признать, что усмотрение налогового органа - весьма оценочный критерий.
Согласно п. 2 ст. 88 НК РФ камеральная налоговая проверка проводится в течение трех месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и документов, которые в соответствии с Налоговым кодексом должны прилагаться к налоговой декларации (расчету).
Формально срок камеральной проверки должен исчисляться с того дня, когда налогоплательщик представил декларацию или расчет за отчетный период (например по ЕСН). Вместе с тем у финансового ведомства иная позиция. В Письме Министерства финансов РФ от 13 апреля 2007 г. N 03-02-07/2-69 приводится позиция, согласно которой исчисление срока проведения камеральной налоговой проверки представленной в налоговый орган налоговой декларации (расчета) и приложенных к ней соответствующих документов начинается со дня, когда в налоговый орган представлены налоговая декларация (расчет) и последний из указанных документов. Таким образом, датой начала проведения камеральной проверки будет являться не день подачи декларации, а день окончательного представления документов, обосновывающих экономические показатели представленной отчетности.
Несмотря на то что редакция ст. 88 НК РФ в части определения сущности камеральной проверки не претерпела существенных изменений, в последнее время начала складываться небезынтересная практика. И связано это вот с чем.
Как известно, камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа (п. 1 ст. 88 НК РФ).
Подобная дефиниция на практике давала налоговым органам возможность проводить камеральные проверки по любым из представленных документов и, как следствие, привлекать к налоговой ответственности за найденные правонарушения.
На подобные обстоятельства обратил внимание Высший Арбитражный Суд РФ. В ряде принятых им постановлений суд разъяснил, что если налогоплательщиком не представлена налоговая декларация, то основания для проведения камеральной проверки отсутствуют. При этом не имеет значения факт представления иных документов.
Так, рассматривая дело N А19-5641/06-10-Ф02-6239/06-С1, Президиум ВАС РФ установил следующие обстоятельства: Межрайонная инспекция ФНС России N 10 по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о взыскании с индивидуального предпринимателя, применяющего упрощенную систему налогообложения, неуплаченного НДС, пеней и штрафа по п. 1 ст. 122 НК РФ.
По результатам камеральной проверки инспекция установила факт получения предпринимателем НДС, ошибочно выделенного им в счете-фактуре, выставленном контрагенту. При этом решение о привлечении к ответственности было принято инспекцией на основании документов, представленных контрагентом предпринимателя для проведения встречной проверки (счета-фактуры и платежного поручения).
Отказывая в удовлетворении требований налогового органа, ВАС РФ отметил следующее: "...целью как камеральной, так и выездной налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах.
При этом особенностью камеральной налоговой проверки как одной из форм налогового контроля, предусмотренных ст. 82 Кодекса, является то, что ее осуществление возможно в установленный абз. 2 ст. 88 Кодекса трехмесячный срок, исчисляемый со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и прилагаемых к ней документов, если законодательством о налогах и сборах не предусмотрены иные сроки. В решении инспекции отсутствует упоминание о проведении проверки декларации и документов, представленных предпринимателем по применяемой им системе налогообложения за какой-либо из предусмотренных ст. 346.19 Кодекса периодов" (Постановление ВАС РФ от 26 июня 2007 г. N 2662/07). Аналогичная позиция содержится и в Постановлении от 26 июня 2007 г. N 1580/07.
Нельзя сказать, что практика ВАС РФ революционна. До принятия данных Постановлений некоторые суды округов указывали на отсутствие правовых оснований для проведения проверки, если не представляется налоговая декларация.
Так, в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 апреля 2006 г. N А19-22256/05-11-Ф02-1900/06-С1, принятом ранее, чем рассматриваемые Постановления ВАС РФ, суд отмечает, что не могут являться основанием проведения камеральной налоговой проверки сведения о реализации налогоплательщиком товара и получении выручки, полученные налоговым органом по запросу от банка, в котором налогоплательщику открыт расчетный счет.
Аналогичные выводы изложены в Постановлениях ФАС Восточно-Сибирского округа от 29 марта 2006 г. N А19-33031/05-18-Ф02-1206/06-С1, от 11 октября 2005 г. N А19-31874/04-24-Ф02-4954/05-С1.
Так, в Постановлении от 11 октября 2005 г. N А19-31874/04-24-Ф02-4954/05-С1 ФАС Восточно-Сибирского округа указал следующее: "...судом установлено, что налогоплательщиком декларации не сдавались и документы не представлялись, в связи с чем у налогового органа в соответствии со ст. 88 Налогового кодекса Российской Федерации отсутствовали основания для проведения камеральной проверки.
Следовательно, принятое по результатам такой проверки решение не порождает в отношении налогоплательщика никаких правовых последствий и является недействительным".
Таким образом, с учетом толкования теперь уже Высшим Арбитражным Судом РФ ст. 88 НК РФ необходимо признать, что для самой возможности проведения камеральной проверки необходима налоговая декларация, а не любые касающиеся налогоплательщика документы. Следовательно, доначислить налог, пени и штраф по результатам камеральной проверки при отсутствии представленной налогоплательщиком налоговой декларации налоговый орган не вправе.
Вместе с тем, как правильно указывает юрист Л. Чулкова: "...налоговый орган при исследовании материалов встречной налоговой проверки, проведенной в отношении контрагента налогоплательщика (как в рассмотренных Президиумом ВАС РФ делах), придя к выводу о неуплате налогоплательщиком налога, вправе использовать иные (кроме камеральной налоговой проверки) формы налогового контроля, например, назначить выездную налоговую проверку" <*>.
<*> Чулкова Л. Процедура проведения налоговых проверок // Финансовая газета. 2008. N 5.
И действительно, данное положение нашло отражение в судебной практике. Так, в своем Определении от 3 октября 2007 г. N 10678/07 ВАС РФ, отказывая в передаче дела в Президиум, указал: "При проверке решения суда первой инстанции в порядке апелляционного и кассационного производства выводы суда о неуплате обществом налога на добавленную стоимость признаны правомерными и поддержаны.
Не оспаривая установленные судами обстоятельства неуплаты налога, общество ссылается на то, что при камеральной проверке, состоявшейся ранее, вычеты по тем же счетам-фактурам были ему подтверждены.
Однако данное обстоятельство не лишает налоговые органы возможности провести выездную налоговую проверку правильности исчисления и уплаты того же налога по тем же налоговым периодам и принять соответствующее решение по результатам такой проверки".
И указанное Определение - далеко не единичный случай. Подобные ситуации рассмотрены в Постановлениях от 16 ноября 2004 г. N 5872/04, от 8 февраля 2005 г. N 10423/04 и от 22 марта 2006 г. N 15000/05.
Налоговый орган в ходе камеральной налоговой проверки вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика пояснения и документы в случаях, предусмотренных ст. 88 НК РФ.
Изменения в НК РФ, внесенные Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ, увеличили срок представления налогоплательщиком документов в инспекцию, однако в НК РФ отсутствует указание о возможности направления требования о представлении документов по почте. Очевидно, что по-иному поступать в некоторых случаях невозможно, например, когда налогоплательщик находится в труднодоступном районе или организация не располагается по адресу, указанному в государственном реестре.
Налогоплательщик вправе перенести дату представления документов при наличии причин, обосновывающих невозможность их своевременного представления. Для этого необходимо на следующий день после получения требования письменно уведомить об этом инспекцию, указав причины и срок, в который документы могут быть представлены (абз. 2 п. 3 ст. 93 НК РФ).
Судебная практика еще до внесения подобных изменений в НК РФ принимала позицию налогоплательщика и освобождала его от ответственности по ст. 126 НК РФ за непредставление документов. Так, в своем Постановлении от 24 января 2006 г. N А05-12138/2005-22 ФАС Северо-Западного округа разъяснил: "...несвоевременное представление обществом налоговому органу по его требованию копий документов произошло в связи с нахождением запрашиваемых документов в Виноградовском филиале ООО "А.Р.М. Норд", где временно отсутствовали технические возможности изготовления копий документов. При этом налогоплательщик просил предоставить ему дополнительное время для представления запрашиваемых документов. Требование инспекции было исполнено 07.07.2005. После рассмотрения представленных документов нарушения, установленные актом камеральной проверки от 20.05.2005 N 280, устранены.
Данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии вины в действиях Общества и, следовательно, оснований для привлечения его к налоговой ответственности".
Истребование документов в ходе проверки.
Представление пояснений
Внесенные и действующие с 1 января 2007 г. изменения в НК РФ существенно расширили полномочия налоговых органов по истребованию документов. Сейчас истребовать документы о налогоплательщике можно как при проведении налоговой проверки, так и после ее завершения, при проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.
Также налоговый орган имеет возможность истребовать информацию о конкретных сделках вне рамок проведения проверок, когда у него возникнет обоснованная необходимость получить информацию о той или иной сделке (п. 2 ст. 93.1 НК РФ). До внесения изменений, согласно ст. 87 НК РФ, налоговые органы могли истребовать у других лиц документы и информацию о проверяемом налогоплательщике лишь в рамках выездных и камеральных проверок.
Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/892@, изданным в соответствии с п. 7 ст. 93.1 НК РФ, утвержден Порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов.
Статья 93.1 НК РФ и Порядок не содержат конкретного перечня истребуемых налоговыми органами документов у контрагента или иных лиц, располагающих этими документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), а также документов о сделках.
Кроме того, не определен вопрос и о конкретном перечне документов, представляемых самим налогоплательщиком. Приведем пример. Статья 88, равно как и ст. 172 НК РФ, не предусматривает закрытого перечня документов, обосновывающих правомерность применения налоговых вычетов по НДС. Поэтому инспекция вправе истребовать при проведении камеральной проверки любые документы, в том числе первичные учетные документы. Такое право налоговых органов подтверждается арбитражной практикой.
Так, Президиум ВАС РФ в своем Постановлении от 23 мая 2006 г. N 14766/05 по делу N А71-122/05-А5, рассматривая спор об обоснованности применения налоговых вычетов по НДС, указал: "...при проведении камеральной проверки декларации по налогу на добавленную стоимость, в ходе которой проверяется правильность исчисления и уплаты налога, налоговый орган при необходимости вправе затребовать у налогоплательщика дополнительные документы, в том числе первичные документы, нужные для подтверждения правомерности применения налоговых вычетов.
Этому праву налогового органа корреспондирует обязанность налогоплательщика (налогового агента) представлять налоговым органам и их должностным лицам в случаях, предусмотренных Кодексом, документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов, в соответствии со ст. 23 Кодекса.
За неисполнение этой обязанности в определенный срок п. 1 ст. 126 Кодекса установлена ответственность в виде взыскания штрафа в размере 50 рублей за каждый непредставленный документ.
Поскольку обществом не были представлены инспекции документы, предусмотренные ст. 172 Кодекса, инспекция обоснованно привлекла общество к ответственности, установленной п. 1 ст. 126 Кодекса".
Аналогичные выводы содержаться и в ряде других судебных актов, например в Постановлении ФАС Московского округа от 21 июня 2007 г., 28 июня 2007 г. N КА-А40/5551-07-П по делу N А40-32695/05-129-295.
Однако необходимо уточнить, что с 1 января 2007 г. затребовать любые документы при проведении камеральной проверки можно не во всех случаях, хотя количество ситуаций, когда можно затребовать любые документы, в общем объеме камерального контроля составляет 80 процентов.
Фактически неограниченные полномочия по проверке законодатель предоставил налоговым органам в части проверки деклараций по НДС, в которых заявлено право на возмещение налога; проверки по налогам, связанным с использованием природных ресурсов; проверки деклараций, в которых заявлены налоговые льготы (п. п. 6, 8, 9 ст. 88 НК РФ).
В п. 3 ст. 88 НК РФ установлено, что, если камеральной налоговой проверкой выявлены ошибки в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявлены несоответствия сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, об этом сообщается налогоплательщику с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок.
Налоговый кодекс не лишает налогоплательщика права на применение налоговых вычетов и возмещение НДС после устранения нарушений, допущенных поставщиками при составлении и выставлении счетов-фактур на приобретенные покупателем товары (работы, услуги).
В п. 4 ст. 88 НК РФ за налогоплательщиком, представляющим в налоговый орган пояснения относительно выявленных ошибок в налоговой декларации, закреплено право дополнительно представить в налоговый орган выписки из регистров налогового и бухгалтерского учета, а также другие документы, подтверждающие достоверность данных, внесенных в налоговую декларацию.
Следует отметить, что до 1 января 2007 г. срок представления пояснений в ст. 88 НК РФ зафиксирован не был. Судебная практика, формировавшаяся до вступления в силу Федерального закона N 137-ФЗ, указывала, что если налогоплательщику не была предоставлена возможность внести исправления в налоговую декларацию, то это может повлечь в дальнейшем недействительность всех результатов проверки.
Так, ФАС Поволжского округа в Постановлении от 30 сентября 2003 г. N А57-1246/03-7 указал следующее: инспекция, выявив в ходе камеральной проверки налоговой декларации по НДС заявителя за июнь 2002 г. факт включения в сумму вычетов размера налоговых вычетов прошлых периодов, вопреки требованиям абз. 3 ст. 88 НК РФ не обратилась к заявителю с требованием внести соответствующие исправления в установленный срок, а сразу же приняла решение N 1019/2 о доначислении заявителю недоимки по НДС за июнь 2002 г., пеней и штрафа.
В п. 3 ст. 88 НК РФ содержится правило о необходимости уведомления налогоплательщика при обнаружении инспектором ошибок или противоречий в представленных документах. Буквально указано следующее: "Если камеральной налоговой проверкой выявлены ошибки в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявлены несоответствия сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, об этом сообщается налогоплательщику с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок".
В свете данной нормы некоторые авторы задаются вопросом: является ли данное сообщение правом налогового органа или его обязанностью? <*> Указанный вопрос возник в связи с тем, что требование об устранении налогоплательщиками выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах поименовано в пп. 8 п. 1 ст. 31 НК РФ как одно из прав, предоставленных инспекциям. Анализируя существующую судебную практику, можно сделать вывод о том, что сообщение об устранении нарушений является обязанностью налоговых органов. Тот же автор приводит в качестве обоснования ссылки на судебные акты (Постановления ФАС Московского округа от 11 октября 2002 г. N КА-А40/6602-02; ФАС Центрального округа от 9 октября 2001 г. по делу N А08-398/01-18; ФАС Северо-Западного округа от 23 июля 2001 г. по делу N А26-5401/00-02-03/415).
<*> Полтева А.М. Камеральные налоговые проверки: правовые и организационные проблемы проведения // Налоговые споры: теория и практика. 2008. N 1.
В Постановлении ФАС Северо-Западного округа анализируется следующий случай: налоговой инспекцией 27 июля 2000 г. по результатам камеральной проверки расчета по налогу на прибыль установлено неправильное исчисление платежей в бюджет. В результате доначисления сумма налога составила 23 732 руб.
Решением руководителя налогового органа от 20 октября 2000 г. налогоплательщик привлечен к налоговой ответственности в виде штрафа в сумме 4746 руб., ему доначислено 23 732 руб. налога и 898 руб. пеней.
Проверяя законность и обоснованность налогового органа, суд отметил, что положениями ст. 88 НК РФ предусмотрены последствия выявления в ходе камеральной проверки ошибок в заполнении документов или противоречий в документах в виде обязанности налогового органа сообщить налогоплательщику о выявленных ошибках с требованием внести исправления в установленный срок.
Поскольку указанная обязанность налоговым органом не исполнена, основания для взыскания соответствующих платежей отсутствуют.
В НК РФ отсутствует указание на то, каким образом должно оформляться окончание срока проведения камеральной проверки, и на правовые последствия, связанные с нарушением трехмесячного срока проверки.
Несмотря на появление с 1 января 2007 г. в п. 5 ст. 88 НК РФ указания на необходимость при выявлении нарушений составлять акт камеральной проверки, данная норма не содержит указания на документ, которым фактически должен фиксироваться срок окончания проверки (например, справку). Указанное представляется особенно важным в связи с тем, что в последнее время именно посредством камеральных проверок производится проверка добросовестности налогоплательщиков и, как следствие, правомерности заявленного ими вычета НДС или отнесения на затраты услуг контрагентов. Для проведения таких проверок налоговые органы делают запросы в правоохранительные органы, ДЕЗы, банки, иные инспекции, и получение ответов иногда занимает достаточно продолжительное время. Таким образом, в связи с большим объемом информации, которую необходимо собрать для выяснения вопроса о том, совершено ли в действительности налоговое нарушение, инспекции зачастую не успевают написать акты налоговых проверок в пределах отведенного на проверку срока.
Сроки и порядок проведения проверки
В соответствии со ст. 88 НК РФ срок камеральной проверки составляет три месяца с момента представления декларации и иных документов. Несмотря на повсеместное нарушение сроков проведения камеральных проверок, эффективность применения мер камерального контроля не страдает. В последнее время складывается однозначная судебная практика. Суды указывают, что срок проведения камеральной налоговой проверки не является пресекательным, поэтому его истечение не препятствует выявлению фактов неуплаты налога и принятию мер по принудительному взысканию обязательных платежей. Такую позицию сформулировал ВАС РФ в п. 9 Обзора практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 17 марта 2003 г. N 71).
Арбитражные суды подтверждают эту практику. В 2003 г. в ФАС Уральского округа состоялось рассмотрение дела, связанного с толкованием данной нормы. ОАО "Оренбург-нефть" обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области к Управлению МНС России по Оренбургской области с заявлением о признании недействительным решения об отказе в возмещении НДС, уплаченного поставщикам экспортной продукции. При этом в судебном заседании было установлено, что в ходе проведения налоговой проверки пакет документов в подтверждение права на применение ставки обложения НДС 0 процентов по экспортной продукции налогоплательщиком не был представлен. Заявляя о необходимости отмены решения налогового органа, общество ссылалось на то обстоятельство, что срок проведения камеральной проверки, установленный ст. 88 НК РФ, является пресекательным, и, следовательно, его пропуск налоговым органом влечет признание недействительности решения, принятого по результатам проверки. Рассмотрев материалы дела и установив наличие оснований для доначисления НДС, соответствующих пеней, а также основания для отказа в возмещении налога, ФАС Уральского округа указал следующее: "Согласно ст. 88 НК РФ камеральная проверка проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями без какого-либо специального решения руководителя налогового органа в течение тех месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога.
По смыслу данной нормы названный срок не является пресекательным и его истечение не препятствует выявлению фактов неуплаты налога и принятию мер к его взысканию.
При таких обстоятельствах, а также учитывая, что факт вынесения решения УМНС России по Оренбургской области, а не органом, проводившим проверку деклараций, не повлек нарушения прав налогоплательщика, судом обоснованно отказано в удовлетворении требований о признании недействительным ненормативного акта налогового органа" (Постановление ФАС Уральского округа от 16 апреля 2003 г. N Ф09-1017/03-АК).
Аналогичное дело было рассмотрено в ФАС Уральского округа 15 апреля 2003 г. Позицию налогоплательщика в первой инстанции представлял один из авторов книги.
ОАО "Камтекс-Химпром" обратилась в Арбитражный суд Пермской области к Межрайонной ИМНС России N 9 по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу с заявлением о признании недействительным решения о доначислении налога на добавленную стоимость, пеней и взыскании штрафа по ст. 122 НК РФ. Основанием для вынесения оспариваемого решения послужили результаты камеральной проверки налоговой декларации по НДС за февраль 2002 г. В ходе данной проверки было выявлено, что по экспортированной в августе 2001 г. продукции ОАО "Камтекс-Химпром" не был представлен соответствующий пакет документов, и в нарушение п. 9 ст. 165 НК РФ налог на добавленную стоимость по ставке 20 процентов не уплачен.
При рассмотрении спора арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о неправомерности решения и требования налогового органа, поскольку они были вынесены за пределами срока проведения камеральной проверки. Отменяя решение и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции указал на ошибочность вывода суда первой инстанции. Впоследствии данный вывод был подтвержден в кассационной инстанции. Суды апелляционной и кассационной инстанции также указали, что по смыслу ст. 88 НК РФ срок проведения проверки не является пресекательным и его истечение не препятствует выявлению фактов неуплаты налога и принятию мер к его взысканию. При таких обстоятельствах, а также учитывая, что факт неуплаты налога в указанной выше сумме был подтвержден материалами дела, суд пришел к выводу, что решение о привлечении общества к налоговой ответственности вынесено правомерно.
Подобное толкование, на наш взгляд, способствует созданию некоторого произвола со стороны налогового органа, фактически предоставляя ему неограниченное время для проведения камеральной проверки. Нельзя не согласиться с А.А. Яковлевым <*>, утверждающим, что особенно важной данная проблема представляется в свете появления Обзора практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений гл. 25 Налогового кодекса Российской Федерации (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 98). В п. 11 данного Письма разъясняется, что срок на возврат (зачет) суммы излишне уплаченного налога (авансового платежа), определенный п. 9 ст. 78 НК РФ, начинает исчисляться со дня подачи заявления о возврате (зачете), но не ранее чем с момента завершения камеральной налоговой проверки по соответствующему налоговому (отчетному) периоду либо с момента, когда такая проверка должна была быть завершена по правилам ст. 88 НК РФ. По мнению А.А. Яковлева, логически продолжая п. 11 Обзора, можно прийти к выводу, что необходимо учитывать именно нормативно установленные сроки камеральной проверки, но никак не срок ее фактического окончания.
<*> Яковлев А.А. Актуальные вопросы налогового контроля // Ваш налоговый адвокат. 2006. N 3.
В ряде публикаций содержится указание на существование Регламента проведения камеральных проверок налоговой отчетности, оформления и реализации их результатов, утвержденного Министерством Российской Федерации по налогам и сборам 28 января 1999 г. (доведен до управлений МНС Российской Федерации по субъектам Российской Федерации Письмом от 29 января 1999 г. N ВГ-14-16/13дсп). Данный Регламент существует под грифом "ДСП", поэтому в общедоступных источниках не публикуется. Однако небезынтересно проанализировать, какие указания даны вышестоящим налоговым ведомством в части проведения камеральных проверок. Что выявляет налоговый инспектор в процессе проверки?
Во-первых, проверяется своевременность представления отчетности. Интересно, что данный вопрос в соответствии с Регламентом проведения камеральных проверок не является предметом рассмотрения на стадии приемки документов.
В пп. 2.4 Регламента перечисляются вопросы, которые проверяются на данной стадии (приемка документов). К ним относится визуальный контроль на предмет соответствия следующим требованиям:
- полнота представления налоговой отчетности: на данной стадии работник налогового органа устанавливает физическое наличие всех документов отчетности, установленных законодательными и иными правовыми нормативными актами для соответствующей категории налогоплательщиков; при этом лицо, принимающее налоговую отчетность, не вправе отказать в ее принятии по причине отсутствия в составе этой отчетности какого-либо предусмотренного действующими законодательными и иными нормативными актами документа;
- наличие полного наименования (Ф.И.О.) налогоплательщика, идентификационного номера налогоплательщика, периода, за который составлена отчетность, подписи налогоплательщика (руководителя и главного бухгалтера организации-налогоплательщика), а также полнота заполнения иных предусмотренных в формах отчетности реквизитов. В случае отсутствия оснований для заполнения какого-либо реквизита в соответствующей строке (графе) бланка налоговой отчетности должен быть поставлен прочерк, либо на этом бланке должна быть сделана запись об отсутствии оснований для заполнения данных строк (граф), заверенная подписью налогоплательщика (руководителя и главного бухгалтера организации-налогоплательщика);
- четкое заполнение реквизитов форм отчетности: отсутствие символов, не поддающихся однозначному прочтению, не оговоренных в установленном порядке исправлений, записей карандашом и т.п.
В данном пункте о контроле своевременности сдачи отчетности речь не идет. В соответствии с пп. "в" п. 3.2 Регламента своевременность представления налоговой отчетности является вопросом камеральной налоговой проверки, надо думать, именно поэтому данный вопрос выделен отдельно. Показательным в данном плане является Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23 августа 2001 г. N А55-2919/01-23. При разрешении дела о налоговом правонарушении, выразившемся в несвоевременном представлении налоговой отчетности, суд пришел к выводу, что "дата поступления документа в налоговый орган еще не означает, что эта дата является днем обнаружения правонарушения, поскольку принять документы могут технические работники, в чью компетенцию выявление налоговых правонарушений не входит". Хотелось бы обратить внимание наших читателей еще на один момент.
В п. 3.2 Регламента содержится указание на основные этапы проведения камеральной проверки. К ним налоговое ведомство отнесло следующие:
а) проверка полноты представления налогоплательщиком налоговой отчетности, предусмотренной законодательством о налогах и сборах;
б) визуальная проверка правильности оформления документов налоговой отчетности (полноты заполнения всех необходимых реквизитов, четкости их заполнения и т.д.);
в) проверка своевременности представления налоговой отчетности;
г) проверка правильности арифметического подсчета итоговых сумм налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет;
д) проверка обоснованности примененных налогоплательщиком ставок налога и льгот, их соответствие действующему законодательству;
е) проверка правильности исчисления налогооблагаемой базы. На данном этапе камеральной проверки осуществляется камеральный анализ, включающий в себя: проверку логической связи между отдельными отчетными и расчетными показателями, необходимыми для исчисления налогооблагаемой базы; проверку сопоставимости отчетных показателей с аналогичными показателями предыдущего отчетного периода; взаимоувязку показателей бухгалтерской отчетности и налоговых деклараций; оценку бухгалтерской отчетности и налоговых деклараций с точки зрения их соответствия имеющимся в налоговом органе данным о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, полученным из других источников.
В п. 4.2 Регламента указывается, каким образом поступать, если камеральной проверкой выявлены ошибки в заполнении документов или противоречия в сведениях, содержащихся в представленных документах. Об этом следует не позднее трех рабочих дней сообщить налогоплательщику с требованием внести соответствующие исправления в установленный налоговым органом срок, не превышающий пяти рабочих дней. Если налогоплательщик не внес соответствующие исправления в установленный срок, то при наличии оснований полагать, что налогоплательщиком допущены налоговые правонарушения, он должен быть рекомендован для включения в план проведения выездных налоговых проверок.
В соответствии с п. 4.4 Регламента если проведенной камеральной проверкой выявлены нарушения правил составления налоговых деклараций, которые привели к занижению сумм налогов, подлежащих уплате, и этот факт налогового правонарушения достоверно установлен и не требует подтверждения при выездной налоговой проверке (например, необоснованно заявленная льгота, неправильно примененная ставка и т.д.), в 10-дневный срок со дня проведения камеральной проверки руководителем налогового органа (его заместителем) выносится решение, которое оформляется в виде постановления о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения в соответствии с нормами Налогового кодекса Российской Федерации, с учетом обстоятельств, смягчающих или отягчающих вину налогоплательщика в совершении налогового правонарушения.
На основании вынесенного постановления о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения налогоплательщику в 10-дневный срок с даты вынесения соответствующего постановления направляется требование об уплате недоимки по налогу, пеней, сумм налоговых санкций, а также об устранении выявленных нарушений (п. 4.7 Регламента).
Безусловно, данный Регламент интересен и дает возможность налогоплательщикам понять, какие действия будет предпринимать инспектор, камерально проверяя его декларацию. Вместе с тем Регламент является внутриведомственным актом и не является обязательным для субъектов правоприменения. Учитывая, что при возникновении возможных споров относительно порядка проведения камеральной проверки и ее результатов применению, в том числе и судами, подлежит НК РФ, при дальнейшей характеристике камеральной проверки целесообразно остановиться на его положениях.
Акт камеральной проверки. Привлечение к ответственности
по результатам проверки
Необходимо отметить, что ст. 88 НК РФ предписывает при выявлении правонарушений не только составлять акт проверки, но и в дальнейшем выносить решение по итогам рассмотрения материалов проверки. Об этом свидетельствует отсылка п. 5 ст. 88 НК РФ к положениям ст. 100 НК РФ, регламентирующим оформление результатов налоговой проверки. Ранее норма ст. 100 НК РФ распространялась только на выездные проверки.
В действующей до 1 января 2007 г. редакции Налогового кодекса не предусматривалось составление акта по результатам проведения камеральной налоговой проверки, что приводило к возникновению множества споров между налогоплательщиками и налоговыми органами. Зачастую бывало, что первым документом, из которого налогоплательщик узнавал, что у него имеется недоимка по налогам, было решение инспекции о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности. Таким образом, налогоплательщик был лишен возможности до вынесения решения о привлечении его к налоговой ответственности представлять свои возражения по материалам налоговой проверки.
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" внес изменения в вопросы проведения камеральных проверок. В соответствии с п. 5 ст. 88 НК РФ должностные лица налогового органа в случае обнаружения факта совершения налогового правонарушения должны составить акт проверки.
Акт налоговой проверки, в том числе и камеральной, должен быть вручен лицу, в отношении которого проводилась проверка, или его представителю под расписку или передан иным способом, свидетельствующим о дате его получения указанным лицом (его представителем). В случае если лицо, в отношении которого проводилась проверка, или его представитель уклоняются от получения акта налоговой проверки, этот факт отражается в акте и акт направляется по почте заказным письмом по месту нахождения организации (обособленного подразделения) или месту жительства физического лица. В случае направления акта налоговой проверки по почте заказным письмом датой вручения этого акта считается шестой день считая с даты отправки заказного письма.
В п. 3 ст. 100 НК РФ приведен перечень необходимых реквизитов, которые должны быть указаны в акте налоговой проверки, а также требования к его содержанию. Так, в обязательном порядке в акте налоговой проверки указываются:
- дата акта налоговой проверки. Под указанной датой понимается дата подписания акта лицами, проводившими эту проверку;
- полное и сокращенное наименование либо фамилия, имя, отчество проверяемого лица. В случае проведения проверки организации по месту нахождения ее обособленного подразделения, помимо наименования организации, указываются полное и сокращенное наименования проверяемого обособленного подразделения и место его нахождения;
- фамилии, имена, отчества лиц, проводивших проверку, их должности с указанием наименования налогового органа, который они представляют;
- дата представления в налоговый орган налоговой декларации и иных документов (для камеральной налоговой проверки);
- перечень документов, представленных проверяемым лицом в ходе налоговой проверки;
- период, за который проведена проверка;
- наименование налога, в отношении которого проводилась налоговая проверка;
- даты начала и окончания налоговой проверки;
- адрес места нахождения организации или места жительства физического лица;
- сведения о мероприятиях налогового контроля, проведенных при осуществлении налоговой проверки;
- документально подтвержденные факты нарушений законодательства о налогах и сборах, выявленные в ходе проверки, или запись об отсутствии таковых;
- выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи НК РФ, в случае если Налоговым кодексом предусмотрена ответственность за данные нарушения законодательства о налогах и сборах.
Более детальные требования к составлению актов камеральных и выездных налоговых проверок, как и сами формы актов, в настоящее время утверждены Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/892@ "Об утверждении форм документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок; оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов; требований к составлению акта налоговой проверки".
В соответствии с п. 1 ст. 101 НК РФ акт налоговой проверки и другие материалы налоговой проверки, в ходе которой были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока, указанного в п. 6 ст. 100 НК РФ. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.
Редакция ст. 101 НК РФ, действовавшая ранее, содержала неопределенность по вопросу срока вынесения решения по итогам проверки.
Например, в п. 2 Обзора результатов рассмотрения жалоб на решения налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц за 2001 г., приведенного в Письме Управления МНС России по г. Москве от 12 апреля 2002 г. N 11-15/16900, указано, что срок для вынесения налоговым органом решения по результатам рассмотрения материалов проверки в настоящее время ст. 101 НК РФ прямо не установлен <*>.
<*> Лермонтов Ю.М. Камеральная проверка как форма налогового контроля // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. N 17.
В этой связи интересна позиция Президиума ВАС РФ, высказанная им в Информационном письме от 17 марта 2003 г. N 71. По мнению ВАС РФ, в силу отсутствия в ст. 88 НК РФ специального срока для вынесения решения по результатам камеральной налоговой проверки, такое решение должно быть принято в пределах срока самой проверки.
Таким образом, на сегодняшний день отсутствует какая-либо неопределенность в части исчисления сроков вынесения решения по материалам налоговой проверки.
Рассмотрение материалов проверки и вынесение решения по результатам проверки аналогичны процедуре, установленной НК РФ в отношении выездной проверки.
При рассмотрении материалов налоговой проверки исследуются представленные доказательства. В ходе рассмотрения может быть принято решение о привлечении в случае необходимости к участию в этом рассмотрении свидетеля, эксперта, специалиста.
Порядок действий руководителя (заместителя руководителя) налогового органа при рассмотрении материалов проверки установлен п. 5 ст. 101 НК РФ. По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решения двух видов:
1) о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения;
2) об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Долгое время суды исходили из того, что привлечение налогоплательщика к ответственности по результатам камеральной проверки противоречит смыслу ст. 88 НК РФ. Например, в Постановлении ФАС Московского округа от 23 октября 2000 г. N КА-А41/4820-00 суд указал: ст. 88 НК РФ не предусматривает права налогового органа принимать какое-либо решение либо выносить постановление о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности по результатам камеральной проверки.
Такое право не вытекает и из смысла ст. 101 НК РФ, согласно которой лишь по материалам выездной налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе выносить решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности.
В Постановлении ФАС Московского округа от 15 июня 2000 г. N КА-А41/2286-00 судьи указали: "Статья 88 Налогового кодекса Российской Федерации "Камеральная налоговая проверка" не содержит упоминания о том, что по результатам камеральной налоговой проверки может быть составлен акт, на основании которого может быть начата процедура привлечения налогоплательщика к ответственности. Статья не содержит и отсылки к ст. 101 НК, определяющей порядок производства по делам о налоговых правонарушениях. При этом, хотя ст. 101 НК РФ говорит о производстве по результатам рассмотрения материалов (налоговой) проверки, не конкретизируя того, о камеральной или выездной налоговой проверке идет речь, из ее контекста и расположения в серии статей, посвященных выездным налоговым проверкам, можно сделать вывод, что она относится, скорее, именно к выездным проверкам.
Это дает основания полагать, что нормы статьи следует понимать в том смысле, что выявленные при камеральной налоговой проверке ошибки и расхождения всегда квалифицируются как технические ошибки, иными словами, что налогоплательщик добросовестно представил все данные, но при заполнении декларации допустил арифметические или другие непреднамеренные ошибки, возможно, повлиявшие на результат. В этом случае налоговый орган информирует налогоплательщика об ошибках. Учитывая, что воля законодателя выражена недостаточно внятно по данному вопросу, кассационная инстанция полагает возможным применить норму ст. 3 Налогового кодекса о том, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика".
В настоящее время практика достаточно однозначна. По результатам проведения камеральной проверки налогоплательщик, налоговый агент могут быть привлечены к налоговой ответственности.
Зачастую решение налогового органа, вынесенное по результатам камеральной проверки, обжалуется налогоплательщиком. Для обжалования вынесенного решения могут быть как формальные (нарушение процедуры), так и материальные основания (неверное применение налоговыми органами положений НК РФ). В арбитражной практике встречается много решений, когда правильное по существу решение налогового органа признается судом недействительным. Происходит это в тех случаях, когда налоговый орган не уведомляет налогоплательщика о том, что в отношении него осуществляется производство по делу о налоговом правонарушении.
Конституционный Суд РФ в Определении от 12 июля 2006 г. N 267-О указал на то, что, несмотря на отсутствие в законодательстве о налогах и сборах обязанности налогового органа составлять акт по результатам камеральной налоговой проверки, он обязан информировать налогоплательщика о проводимой проверке и должен обеспечить ему возможность представлять свои возражения. По смыслу положений ст. 88 Налогового кодекса налоговый орган обязан информировать налогоплательщика об обнаруженных ошибках при заполнении документов и налоговых правонарушениях и требовать от него соответствующих объяснений до вынесения руководителем (заместителем руководителя) налогового органа решения о привлечении к налоговой ответственности. При этом право на представление своих возражений у налогоплательщика возникает с момента предъявления налоговым органом требования представить объяснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов, т.е. до принятия решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Налоговый орган должен заранее извещать налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов не только выездной, но и камеральной налоговой проверки.
В том случае, когда указанные нормы налоговым органом нарушаются, решение инспекции может быть признано недействительным.
Так, ФАС Волго-Вятского округа в своем Постановлении от 3 декабря 2007 г. по делу N А29-2608/2007 рассматривал следующую ситуацию: государственное учреждение Республики Коми "Автотранспортное управление здравоохранения Республики Коми" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным решения инспекции о привлечении к ответственности по п. 2 ст. 119 Налогового кодекса Российской Федерации.
ГУ РК "Автотранспортное управление здравоохранения РК" представило 1 декабря 2006 г. в инспекцию налоговую декларацию по налогу на добавленную стоимость за февраль 2006 г., в которой заявило налог к уплате в сумме 355 085 руб. В ходе камеральной проверки данной декларации налоговый орган установил, что учреждение пропустило установленный срок (20 марта 2006 г.) представления данной налоговой декларации. Рассмотрев материалы проверки, заместитель руководителя инспекции принял решение от 30 января 2007 г. N 9159 о привлечении ГУ РК "Автотранспортное управление здравоохранения РК" к ответственности за непредставление в установленный срок налоговой декларации по п. 2 ст. 119 Налогового кодекса.
Рассматривая дело, Арбитражный суд Республики Коми руководствовался ст. ст. 88, 100, 101, п. 5 ст. 174 Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования". Суд исходил из того, что налоговый орган существенно нарушил процедуру привлечения налогоплательщика к ответственности, предусмотренную в ст. ст. 88, 100 и 101 Налогового кодекса Российской Федерации.
В судебном акте приведена следующая мотивировка: согласно п. 30 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 г. N 5 арбитражный суд при проверке соблюдения налоговым органом процедуры вынесения оспариваемого решения, установленной в ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации, должен оценить характер допущенных налоговым органом нарушений данной процедуры и их влияние на законность и обоснованность вынесенного налоговым органом решения.
В п. 1 названной статьи предусмотрено, что материалы проверки рассматриваются руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. В случае представления налогоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика либо индивидуального предпринимателя или их представителей. О времени и месте рассмотрения материалов проверки налоговый орган извещает налогоплательщика заблаговременно. Если налогоплательщик, несмотря на извещение, не явился, то материалы проверки, включая представленные налогоплательщиком возражения, объяснения, другие документы и материалы, рассматриваются в его отсутствие.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 июля 2006 г. N 267-О разъяснил, что налоговый орган в соответствии с п. 1 ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации и ч. 4 ст. 88 этого Кодекса должен заблаговременно известить налогоплательщика о дате и месте рассмотрения материалов не только выездной, но и камеральной проверки. Обязанность налогового органа известить налогоплательщика о времени и месте рассмотрения материалов камеральной проверки в период после 1 января 2007 г. предусмотрена в п. 2 ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ). Арбитражный суд Республики Коми установил, и инспекция не отрицает, что она не известила учреждение о времени и месте рассмотрения материалов камеральной проверки.
С учетом изложенного суды сделали вывод о том, что в результате этого нарушения налогоплательщик был лишен возможности реализовать свои права на представление возражений и пояснений по поводу выявленных инспекцией нарушений.
Глава 3. ВЫЕЗДНАЯ ПРОВЕРКА КАК ФОРМА КОНТРОЛЯ
Понятие выездной проверки. Порядок назначения
и срок проведения проверки. Продление срока
проведения проверки
Выездная налоговая проверка - наиболее серьезная форма контроля. Возможно, поэтому процедура ее проведения в наибольшей степени регламентирована. Представляется, что при создании первого кодифицированного акта в области налогообложения в современной России законодатель исходил из того, что именно выездная проверка будет являться главным мероприятием налогового контроля, в связи с чем именно порядку ее проведения и в дальнейшем рассмотрения материалов проверки посвящена гл. 14 НК РФ. Камеральную же проверку рассматривали как проверку текущей отчетности, ее цель сводилась к исправлению неточностей и мелких огрехов в представленной отчетности. Вероятно, этим объясняется тот факт, что ст. 88 НК РФ ("Камеральная налоговая проверка") изначально не содержала указания на составление акта по результатам проверки и, как следствие, на возможность применения мер налоговой ответственности.
Выездная налоговая проверка проводится на территории (в помещении) налогоплательщика в отличие от камеральной проверки, осуществляемой в налоговом органе. Это позволяет налоговым органам проверить различные направления и аспекты деятельности налогоплательщика, связанные с исчислением и уплатой налогов и сборов. Необходимо признать, что при проведении выездной проверки налоговые органы обладают гораздо большим количеством правомочий в сравнении с проведением камеральной проверки. Например, при проведении выездной проверки инспекция вправе провести осмотр (ст. 92 НК РФ), выемку документов (ст. 94 НК РФ).
Зачастую проведение выездной проверки является мощным дестабилизирующим фактором. И дело не в том, что в ходе проверки могут быть обнаружены нарушения, влекущие доначисление налоговых платежей, передачу материалов в правоохранительные органы. Дело в том, что появление сотрудников налоговых органов на территории организации, как правило, влечет нарушение повседневной деятельности, необходимость копирования документов, отвлечение сотрудников от их основных обязанностей. К тому же, как правило, в период нахождения проверяющих на предприятии бухгалтерия стремится внести возможные исправления в документацию, иногда наспех, что только накаляет атмосферу и создает потенциальную возможность для совершения ошибки, которая впоследствии может дорого обойтись компании.
По мнению ряда авторов, проведение налоговой проверки на территории налогоплательщика создает прекрасную почву для различного рода злоупотреблений и нарушений как со стороны налогоплательщика, так и со стороны сотрудников налоговых органов. Нередки случаи, когда прямой контакт, устанавливаемый между налогоплательщиком и проверяющим лицом, ведет к попыткам "договориться" в обмен на игнорирование действительных и мнимых нарушений. Опять же необходимость достижения плановых показателей по собираемости налогов ведет к тому, что должностные лица налоговых органов зачастую выходят за рамки служебных полномочий, проводя отдельные контрольные действия с нарушениями и тем самым нанося ущерб деятельности налогоплательщика <*>.
<*> Краснов М.В. Статья: Выездные налоговые проверки: что изменилось? // Налоги и налогообложение. 2007. N 10.
Внесенные с 1 января 2007 г. изменения в НК РФ внесли некоторую ясность в толкование ст. 89 НК РФ. Появились более четкие правила о месте, времени и предмете проведения выездных проверок, а также о периоде их охвата. Изменились нормы количества выездных проверок, в том числе нормы повторных проверок.
Добавлены положения, предписывающие налогоплательщику при проведении выездной проверки обеспечить возможность ознакомления должностных лиц налоговых органов с документами, связанными с исчислением и уплатой налогов. При этом знакомиться с подлинниками документов допускается только на территории налогоплательщика, за исключением случаев, когда производится выемка документов или выездная проверка осуществляется по месту нахождения налоговой инспекции.
В Письме Минфина России от 12 июля 2007 г. N 03-02-07/1-327 содержится ответ на вопрос, вправе ли должностное лицо налогового органа, проводящее выездную налоговую проверку, выносить с территории (помещения) проверяемого налогоплательщика представленные ему для проверки копии документов? Обязано ли оно после проведенной налоговой проверки вернуть представленные на основании ст. 93.1 НК РФ документы и их копии?
Рассматривая указанную ситуацию, Минфин России указал следующее: при проведении выездной налоговой проверки у налогоплательщика могут быть истребованы необходимые для проверки документы, которые представляются в виде заверенных проверяемым лицом копий, в порядке, установленном ст. 93 Кодекса.
Кодексом не предусмотрена обязанность налоговых органов возвращать представленные им копии документов. Ознакомление должностных лиц налоговых органов с подлинниками документов допускается только на территории налогоплательщика за, исключением случаев проведения выездной налоговой проверки по месту нахождения налогового органа, а также случаев, предусмотренных ст. 94 Кодекса (п. 12 ст. 89 НК РФ).
Налоговый орган вправе изъять подлинники документов проверяемого лица в порядке, предусмотренном ст. 94 Кодекса, в случаях, если для проведения мероприятий налогового контроля недостаточно таких копий документов и у налоговых органов есть достаточные основания полагать, что подлинники документов могут быть уничтожены, сокрыты, исправлены или заменены (п. 8 ст. 94 НК РФ).
Указанное означает, что налоговый орган фактически при любых обстоятельствах может изъять первичные документы, ведь действующее законодательство не требует расшифровывать, какими именно основаниями думать, что документы будут уничтожены, обладает налоговый орган.
В соответствии со ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка проводится на территории налогоплательщика. В случае если у налогоплательщика отсутствует возможность предоставить помещение для проведения выездной налоговой проверки, она может проводиться по месту нахождения налогового органа. На это указано и в Письме ФНС России от 22 октября 2007 г. N ШТ-6-03/809@ "О направлении Письма Минфина России от 19.06.2007 N 03-07-08/160". Ранее такого права у налогоплательщиков не было.
Выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. Решение о проведении выездной налоговой проверки выносит налоговый орган по месту нахождения организации. При этом решение о проведении выездной налоговой проверки в обязательном порядке должно содержать, в частности, сведения о должностях, фамилиях и инициалах сотрудников налогового органа, которым поручается проведение проверки (п. 2 ст. 89 НК РФ).
Форма решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки утверждена Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/892@ "Об утверждении форм документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок; оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов; требований к составлению акта налоговой проверки". Допущены к проведению проверки могут быть только те лица, которые указаны в решении руководителя, что следует из п. 1 ст. 91 НК РФ. В соответствии с указанной нормой доступ на территорию или в помещение налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента должностных лиц налоговых органов, непосредственно проводящих налоговую проверку, осуществляется при предъявлении этими лицами служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки этого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента.
Налогоплательщик вправе не пускать на свою территорию сотрудника налогового органа, который не указан в решении либо указан в решении, подписанном неуполномоченным лицом. И в этом случае налогоплательщик не может быть привлечен к ответственности по ст. 19.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.
Не стоит забывать, что выездная проверка может быть проведена и в отношении предпринимателя. Предприниматель в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" регистрируется по месту жительства. Следовательно, формально выездная налоговая проверка должна проводиться по месту жительства предпринимателя. Однако ст. 91 НК РФ ограничивает право налоговых органов на доступ в жилые помещения, где проживают физические лица-налогоплательщики, помимо воли проживающих в них физических лиц (т.е. не только налогоплательщиков). В п. 5 ст. 91 НК РФ предусмотрено, что это может быть сделано только в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Однако, если физическое лицо-налогоплательщик или проживающие в жилом помещении иные физические лица выступают против доступа должностных лиц налогового органа, сумма налога может быть определена расчетным путем (пп. 7 п. 1 ст. 31 НК РФ).
Решение о проведении выездной налоговой проверки выносит налоговый орган по месту нахождения организации или по месту жительства физического лица. Решение о выездной проверке в отношении крупнейшего налогоплательщика выносит та налоговая инспекция, в которой он состоит на учете. Выездная налоговая проверка филиала (или представительства) проводится на основании решения налогового органа по месту нахождения обособленного подразделения. Предметом проведения проверок обособленных подразделений могут быть вопросы правильности исчисления и своевременности уплаты региональных и местных налогов.
В отношении иностранных организаций, открывших на территории России филиалы или представительства, также может быть проведена выездная налоговая проверка. Решив организовать представительства или филиалы на территории России, иностранная организация должна встать на учет в налоговой инспекции по месту нахождения своих филиалов (представительств). Сделать это необходимо в течение 30 дней с момента начала деятельности филиала (представительства). Согласно ст. 11 НК РФ иностранными организациями признаются юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств; международные организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций, созданные на территории Российской Федерации. Поскольку иностранные организации не имеют места нахождения на территории Российской Федерации, определяемого ст. 54 Гражданского кодекса Российской Федерации, вышеуказанные нормы НК РФ в отношении иностранных организаций применяются с учетом Положения об особенностях учета в налоговых органах иностранных организаций, утвержденного Приказом МНС России от 7 апреля 2000 г. N АП-3-06/124. Письмом Минфина России от 19 июня 2007 г. N 03-07-08/160 разъяснено, что инспекция вправе проводить выездные налоговые проверки иностранных организаций по месту их учета в налоговых органах.
Согласно п. 6 ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. Указанный срок может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях - до шести месяцев. Основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов. В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 506 (далее - Положение), ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов.
Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/892@ (далее - Приказ N САЭ-3-06/892@) утверждены Основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки (далее - Основания продления срока). Подпунктом 2 п. 3 Оснований продления срока предусмотрено, что основанием продления срока проведения выездной налоговой проверки может являться получение в ходе проведения выездной налоговой проверки информации от правоохранительных, контролирующих органов либо из иных источников, свидетельствующей о наличии у налогоплательщика нарушений налогового законодательства и требующей дополнительной проверки. Ранее аналогичное основание продления срока проведения выездной налоговой проверки содержалось в п. 2 Письма МНС России от 29 апреля 2004 г. N 06-4-03/640. Подпунктом 5 п. 3 Оснований продления срока предусмотрено, что основанием продления срока проведения выездной налоговой проверки может являться также непредставление налогоплательщиком, плательщиком сбора, налоговым агентом в установленный в соответствии с п. 3 ст. 93 НК РФ срок документов, необходимых для проведения выездной налоговой проверки.
Подпунктом 4 п. 3 Оснований продления срока предусмотрено, что основанием продления срока проведения выездной налоговой проверки может являться проведение проверок организаций, имеющих в своем составе несколько обособленных подразделений.
Согласно п. 4 Оснований продления срока для продления срока проведения выездной налоговой проверки налоговым органом, проводящим проверку, в вышестоящий налоговый орган направляется мотивированный запрос о продлении срока проведения выездной (повторной выездной) налоговой проверки. Решение о продлении срока выездной налоговой проверки принимает руководитель (заместитель руководителя) управления ФНС России по субъекту Российской Федерации, за исключением случаев продления сроков повторной выездной налоговой проверки, проводимой в порядке контроля за деятельностью налогового органа, выездной налоговой проверки крупнейшего налогоплательщика, а также выездной налоговой проверки, проводимой ФНС России (в этих случаях решение о продлении соответствующих сроков принимает руководитель (заместитель руководителя) ФНС России).
В соответствии с п. 2 Приказа N САЭ-3-06/892@ данный Приказ применяется при проведении и оформлении результатов налоговых проверок и иных мероприятий налогового контроля, начатых после 31 декабря 2006 г. При получении в ходе проведения выездной налоговой проверки информации от правоохранительных органов, свидетельствующей о наличии у налогоплательщика нарушений налогового законодательства и требующей дополнительной проверки, налоговым органом может быть составлен запрос в предусмотренный Приказом N САЭ-3-06/892@ орган, по решению которого срок такой проверки может быть продлен.
Выездной налоговой проверкой могут быть охвачены только три года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки. Формулировка прежней редакции вызывала вопрос: что считать датой начала выездной проверки - дату вынесения решения о ее назначении или дату фактического начала контрольных мероприятий. В настоящее время в п. 4 ст. 89 НК РФ содержится правило, что в рамках выездной налоговой проверки может быть проверен период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.
Полномочия налоговых органов при выездной проверке
При проведении выездной налоговой проверки налоговый орган обладает внушительным количеством полномочий. В соответствии с нормами ст. ст. 90 - 98 НК РФ в ходе выездной налоговой проверки проводятся следующие мероприятия:
- истребование документов;
- инвентаризация имущества;
- осмотр;
- выемка (изъятие) документов;
- встречные проверки;
- привлечение свидетелей, специалистов, переводчиков;
- проведение экспертиз.
Остановимся на рассмотрении некоторых из них подробнее. Во-первых, налоговый орган вправе допрашивать свидетеля. В соответствии с п. 1 ст. 90 НК РФ в качестве свидетеля для дачи показаний может быть вызвано любое физическое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля. Не могут быть допрошены в качестве свидетеля только две категории лиц:
1) лица, которые в силу малолетнего возраста, своих физических или психических недостатков не способны правильно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля;
2) лица, которые получили информацию, необходимую для проведения налогового контроля, в связи с исполнением ими своих профессиональных обязанностей, и подобные сведения относятся к профессиональной тайне этих лиц (в частности, адвокат, аудитор).
Представляется, что в качестве свидетелей налогового правонарушения могут допрашиваться и директор, и главный бухгалтер, и иные сотрудники проверяемой организации. Правда, в этом случае они должны быть обязательно ознакомлены с правом не свидетельствовать против себя самого, закрепленным в ст. 51 Конституции РФ. В ст. 90 НК РФ содержится требование о предварительном письменном предупреждении свидетеля должностным лицом налогового органа об ответственности за отказ или уклонение от дачи показаний либо за дачу заведомо ложных показаний. Несоблюдение этой процедуры может повлечь недействительность протокола опроса свидетеля. Рассматривая одно из дел, ФАС СЗО в своем Постановлении от 21 марта 2006 г. по делу N А56-6949/2005 пришел к выводу, что показания лиц, являющихся на момент подписания документов руководителями и главными бухгалтерами поставщиков общества, вне рамок уголовного или судебного производства не могут служить доказательствами по делу, поскольку об ответственности за дачу заведомо ложных показаний опрошенные лица не предупреждались. В другом деле суд разъяснил, что полученные органами внутренних дел в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий и переданные налоговым органам данные могут служить лишь поводом для проведения мероприятий налогового контроля, предусмотренных гл. 14 НК РФ, и не являются основанием для принятия налоговым органом решения по результатам налоговых проверок. Такое решение должно основываться только на тех доказательствах (сведениях), которые получены и исследованы в рамках мероприятий налогового контроля (Постановление ФАС СЗО от 16 декабря 2005 г. N А56-4080/2005).
Неявка без уважительных причин в налоговый орган лица, вызываемого в качестве свидетеля, влечет применение мер налоговой ответственности, предусмотренной ст. 128 Налогового кодекса Российской Федерации.
В Письме Управления МНС России по г. Москве от 2 апреля 2003 г. N 11-15/17644 "Обзор результатов рассмотрения жалоб на решения налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц за 2002 год" приведена следующая ситуация: решением инспекции заявитель (физическое лицо) привлечен к налоговой ответственности, предусмотренной ст. 128 НК РФ, за неявку без уважительных причин лица, вызываемого в качестве свидетеля. По данным инспекции заявитель является учредителем юридического лица. Указанное юридическое лицо длительное время не представляло налоговую и бухгалтерскую отчетность.
Согласно пп. 13 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля. При этом в соответствии с п. 3 ст. 90 НК РФ физическое лицо вправе отказаться от дачи показаний только по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.
Инспекцией в адрес заявителя направлено письмо с предложением явиться 2 апреля 2002 г. в инспекцию в качестве свидетеля для дачи показаний по деятельности вышеуказанного юридического лица. Данное письмо направлено по адресу места прописки заявителя и вручено адресату 21 марта 2002 г., о чем свидетельствует соответствующая отметка на уведомлении о вручении почтового отправления, копия которого представлена инспекцией в Управление. В установленный срок заявитель в инспекцию не явился. О наличии уважительных причин неявки заявителем ни в инспекцию, ни в Управление не было сообщено. В связи с этим оснований для отмены решения налогового органа не имелось. Следовательно, в действиях заявителя содержатся признаки состава налогового правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 128 НК РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 90 НК РФ показания свидетеля заносятся в протокол. К протоколу могут прилагаться фотографические снимки и негативы, киноленты, видеозаписи и другие материалы, выполненные при производстве действия (п. 5 ст. 99 НК РФ), которые являются способом закрепления доказательств. Форма протокола допроса свидетеля утверждена Приказом ФНС России от 31 мая 2007 г. N ММ-3-06/338@ (п. 4 ст. 31, п. 1 ст. 90 НК РФ, Приложение 3 к вышеуказанному Приказу). Из нее следует, что свидетелю должно быть объявлено о применении технических средств, в том числе об аудиозаписи, о чем должна быть сделана запись в протоколе.
Показания свидетеля являются доказательством совершенного правонарушения и в качестве доказательства оцениваются судом в случае, если между налогоплательщиком и инспекцией возник спор о результатах проведенной проверки. Нередко на практике возникает вопрос, могут ли использоваться в качестве самостоятельного доказательства сведения, полученные иными органами (например, правоохранительными) в рамках проведения следственных или оперативно-розыскных действий. Представляется, что ответить на этот вопрос можно только отрицательно. Объяснения третьих лиц следует считать допустимыми доказательствами по делам о налоговых правонарушениях только в тех случаях, когда они получены в результате мероприятий налогового контроля налоговыми органами с соблюдением процедуры, предусмотренной НК РФ (ст. 90 НК РФ), но не в результате оперативно-розыскной деятельности.
При этом оперативно-розыскные мероприятия не являются мероприятиями налогового контроля (п. 1 ст. 82 НК РФ), и использование их результатов при рассмотрении дел о налоговых правонарушениях законом не предусмотрено (ст. 11 Закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"). Результаты оперативно-розыскной деятельности выступают не доказательствами, а лишь сведениями об источниках фактов, а доказательствами становятся только после того, как будут надлежащим образом оформлены (п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1999 г. N 18-О). Надлежащим же оформлением в данном случае, как уже говорилось, может быть только протокол, составленный налоговыми органами. Поэтому, если в ходе оперативно-розыскных мероприятий получены какие-то сведения, которые могут стать доказательствами по делам о рассмотрении налоговых правонарушений, о них должно сообщаться налоговым органам для принятия ими соответствующих мер (п. 3 ст. 82 НК РФ).
Вместе с тем судебная практика по этому поводу неоднозначна. Иногда суды принимают такие сведения в качестве доказательств по делу.
Так, в своем Постановлении от 10 января 2007 г. по делу N А43-8335/2005-34-333 ФАС Волго-Вятского округа указал следующее: "В спорной ситуации общество не согласно с принятием судом в качестве доказательств по делу (по поставщикам обществ с ограниченной ответственностью "А", "Б" и "С") объяснений, которые получены от граждан сотрудниками внутренних дел, не участвовавшими в выездной налоговой проверке.
Согласно п. 4 ст. 30, п. 3 ст. 82 Кодекса, ст. 4 Закона Российской Федерации от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" и п. п. 14, 15 Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации N 76, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N АС-3-06/37 от 22.01.2004, при осуществлении своих функций налоговые органы взаимодействуют с органами исполнительной власти, в том числе и с органами Министерства внутренних дел, посредством реализации полномочий, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации и иными нормативными актами Российской Федерации.
В силу п. 4 ст. 11 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" и ст. 6 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" сотрудники органов внутренних дел могут получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них, исследовать предметы и документы, обследовать помещения, здания, сооружения, участки местности, транспортные средства. Следовательно, суд правомерно принял в качестве доказательств по делу объяснения, полученные сотрудниками Главного управления внутренних дел Самарской области".
ФАС Западно-Сибирского округа в Постановлении от 13 февраля 2006 г. N Ф04-185/2006(19515-А67-25) в основу принятого судебного акта положил свидетельские показания, указав следующее: "...из объяснений гражданина В.М. Лукьянова, полученных УНП УВД Томской области, а также его свидетельских показаний в ходе судебного разбирательства следует, что он зарегистрировал ООО "СпецСнаб" на свое имя по просьбе незнакомого лица за денежное вознаграждение, однако финансово-хозяйственной деятельностью от имени указанной организации не занимался, спорные счета-фактуры от имени руководителя и главного бухгалтера ООО "СпецСнаб" не подписывал".
Часто показания свидетелей используются, когда налоговый орган пытается наказать работодателей за использование так называемых "конвертных" схем. Анализ судебной практики показывает, что налоговикам редко удается доказать выплату "серой" зарплаты. Дело все в том, что основной своей опорой они считают показания работников, которых обычно бывает недостаточно для принятия судом решения в пользу инспекторов. Объяснения, зафиксированные в протоколах допросов свидетелей, должны быть подтверждены иными документами, иначе их нельзя считать объективными доказательствами. Кроме того, в силу п. 5 ст. 90 НК РФ перед получением показаний инспектор должен предупредить свидетеля об ответственности за отказ или уклонение от дачи показаний либо за дачу заведомо ложных показаний и сделать об этом в протоколе отметку, которая удостоверяется подписью свидетеля.
Рассматривая одно из дел, ФАС Уральского округа отказал инспекции (см. Постановление ФАС УО от 19 апреля 2007 г. N Ф09-2769/07-С2). Суть дела заключалась в том, что в инспекцию поступила письменная жалоба от работника, которая и стала основанием для проведения проверки. После этого опрос свидетеля с соблюдением процессуальных норм не проводился. Других подтверждений занижения налогооблагаемой базы инспекция не имела.
Суды отказывают налоговым органам и в том случае, если в показаниях фигурируют слова "приблизительно", "около" и пр. В принятом Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 6 июня 2007 г. по делу N А52-3834/2006/2 суд отметил: из показаний физических лиц невозможно определить точную сумму дохода, выплаченную каждому из них Дмитриевым В.В. в 2004 - 2005 гг. Так, при определении сумм неучтенных доходов налоговый орган ссылается на неконкретные высказывания свидетелей (свидетели употребляют слова "около", "приблизительно"). Согласно ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований или возражений, а в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, который принял данное решение. Поскольку налоговый орган не представил других доказательств перечисления предпринимателем неучтенных денежных выплат своим работникам, кроме протоколов допросов этих работников, содержащих противоречивые сведения и предположения, суды обоснованно признали недоказанными выводы инспекции о неудержании и неперечислении налога.
Часто используются свидетельские показания, когда в рамках выездной налоговой проверки налоговые органы пытаются доказать мнимость и притворность сделок. Опираясь на документальные свидетельства, доказать недействительность мнимых и притворных сделок практически невозможно. А свидетели дают суду ту информацию, которая позволяет определить реальное наличие правоотношений по сделке и их экономическую сущность.
Не менее важную роль свидетели могут сыграть в раскрытии некоторых способов минимизации налогов. Например, когда речь идет об аутсорсинге, т.е. аренде персонала. По такой схеме большая часть сотрудников компании A переводится на работу в компанию B (она применяет упрощенную систему налогообложения, что исключает уплату ЕСН).
Компания B для выполнения конкретных работ предоставляет компании сотрудников по договору. С позиции гражданского законодательства такой договор допустим. Однако, если налоговый орган предпримет попытку квалифицировать данную сделку как схему, направленную на минимизацию платежей, без свидетельских показаний не обойтись. Работники могут рассказать, что фактически их трудовая деятельность не претерпела никаких изменений: они трудятся в том же режиме, в том же здании, под руководством тех же начальников и выполняют ту же работу.
Налоговые органы обладают правом производить осмотр (ст. 92 НК РФ). В соответствии со ст. 92 НК РФ должностное лицо налогового органа, производящее выездную налоговую проверку, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки, вправе производить осмотр территорий, помещений налогоплательщика, в отношении которого проводится налоговая проверка, документов и предметов. Осмотр документов и предметов вне рамок выездной налоговой проверки допускается, если документы и предметы были получены должностным лицом налогового органа в результате ранее произведенных действий по осуществлению налогового контроля или при согласии владельца этих предметов на проведение их осмотра.
Осмотр может быть проведен только в том случае, если осуществляется выездная налоговая проверка. В рамках встречной проверки осмотр недопустим. Пунктом 2 ст. 92 НК РФ установлено, что осмотр документов и предметов вне рамок выездной налоговой проверки допускается, если документы и предметы были получены должностным лицом налогового органа в результате ранее произведенных действий по осуществлению налогового контроля или при согласии владельца этих предметов на проведение их осмотра. Судом не признается надлежащим доказательством налогового правонарушения протокол осмотра, проведенный в отсутствие документального подтверждения извещения лица о проведении этого мероприятия. Можно поставить под сомнение и результаты осмотра, проведенного без привлечения в соответствии со ст. 96 Налогового кодекса специалистов в случаях, когда это было необходимо. Например, вполне очевидно, что работники налогового органа не обладают специальными знаниями и навыками, необходимыми для проведения замера используемой для осуществления предпринимательской деятельности площади. Следовательно, привлечение специалиста в подобной ситуации было необходимо.
Должностные лица, осуществляющие выездную проверку, вправе произвести в ее рамках осмотр:
- территории (автостоянок, взлетно-посадочных площадок, сельскохозяйственных угодий, открытых складов, хозяйственных дворов и т.п.);
- помещений (ангаров, офисов, подвальных, подсобных, иных помещений, принадлежащих налогоплательщику или используемых последним) (об особенностях проведения осмотра жилых помещений см. ст. 91 НК РФ);
- документов (бухгалтерского учета, отчетности, налоговых деклараций, расчетов, договоров, актов, ведомостей, справок, накладных);
- предметов (неустановленного оборудования, запасных частей, комплектующих изделий и т.д.).
Указанные выше правила допускают проведение осмотра лишь тех объектов, которые принадлежат данному налогоплательщику. Если осмотр затрагивает интересы других лиц, то по общему правилу его проводить нельзя. Согласно п. 3 ст. 92 НК РФ осмотр производится в присутствии понятых. В соответствии с п. 5 ст. 92 НК РФ о производстве осмотра составляется протокол. Кроме того, в проведении осмотра вправе участвовать лицо, в отношении которого осуществляется налоговая проверка, или его представитель, а также специалисты. В необходимых случаях при осмотре производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов или другие действия (п. 4 ст. 92 НК РФ).
При осмотре, независимо от оснований и обстоятельств его проведения, как уже указывалось, должны присутствовать понятые в количестве не менее двух человек. Ими не могут быть должностные лица ИФНС, работники проверяемого налогоплательщика и иные заинтересованные лица. Понятые обязаны удостоверить в протоколе (акте осмотра) факт, содержание и результаты осмотра, производившегося в их присутствии. Перечень прав и обязанностей понятых одинаков при проведении любых мероприятий налогового контроля с их участием. Также при осмотре должны присутствовать должностные лица или представители налогоплательщика. Замечания всех присутствующих вносятся в протокол.
К наиболее распространенным нарушениям, совершаемым должностными лицами ИФНС при проведении осмотра, ряд авторов <*> относит следующие:
1. Отсутствие понятых. Данное нарушение является достаточным основанием для признания недействительными результатов осмотра, что в определенных случаях позволяет оспорить результаты налоговой проверки в целом.
2. Неполное указание всех необходимых реквизитов протокола (даты, места и т.д.). Если подобные нарушения значительны, у налогоплательщика будут шансы поставить под сомнение результаты осмотра.
3. Отсутствие подробного описания осматриваемых предметов, документов и помещений, а также информации, имеющей существенное значение для установления достоверности данных осмотра. В этом случае также все зависит от серьезности допущенных нарушений. Серьезным нарушением, как правило, является отсутствие подробного указания идентификационных признаков перечисляемых документов (даты, номера, вида документа, кем он составлен). Нарушением, не позволяющим сделать вывод о достоверности данных осмотра, считается отсутствие указания в протоколе осмотра, например, способа, которым был произведен замер торговой площади у плательщика ЕНВД.
4. Проведение осмотра вне рамок выездной проверки при отсутствии согласия на него налогоплательщика (или указания в протоколе на то, что такое согласие было получено), а также вне случаев, описанных выше. Как и отсутствие понятых, данное нарушение является достаточным основанием для "обнуления" результатов осмотра ввиду незаконности его проведения.
<*> Шеменев В.А. Формы и методы налогового контроля и формы неналогового контроля, возложенного на налоговые органы (Начало) // Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006. N 9.
Нарушение порядка проведения осмотра и оформления его результатов относится к процессуальным нарушениям. Рассматривая конкретный налоговый спор, суд исходит из серьезности таких нарушений, последствий, которые они влекут, возможности восполнить отсутствующую информацию. Если суд придет к выводу, что специалистам ИФНС не удалось достоверно доказать правомерность привлечения к ответственности, обоснованность и правильность расчета недоимки и пеней, он вынесет решение в пользу налогоплательщика (см., например, Постановление ФАС СЗО от 22 декабря 2003 г. N А56-12897/03). При этом необходимо помнить, что несоблюдение сотрудниками налогового органа установленных законодательством процедур проведения осмотра не влечет автоматического признания решения о доначислении налога и привлечении к налоговой ответственности недействительным. Например, ФАС ЦО при рассмотрении дела установил факт фальсификации работниками ФНС протоколов осмотра. Однако приняв во внимание наличие в материалах дела других документов и сведений, подтверждающих факт совершения налогового правонарушения (договоров на аренду торговых мест), направил дело на новое рассмотрение в первую инстанцию (Постановление ФАС ЦО от 5 марта 2003 г. N А35-983/02А).
Осмотр часто используется при проверке правильности исчисления ЕНВД, поскольку во многих случаях величина исчисления данного налога зависит от площади, занимаемой налогоплательщиком.
Как правило, при осмотрах объектов организации торговли (общественного питания) сотрудники налогового органа самостоятельно производят замеры площади торгового зала (зала для обслуживания посетителей). Если при осмотрах для измерения площадей не привлекались специалисты, то суды практически единодушно не принимают результаты таких осмотров в качестве доказательств (Постановления ФАС ПО от 28 апреля 2005 г. N А55-14810/2004-43, ФАС ВВО от 22 февраля 2005 г. N А79-6695/2004-СК1-6593, от 29 ноября 2004 г. N А79-3216/2004-СК1-3262, от 18 августа 2003 г. N А38-1130-14/128-03).
При этом суды обосновывают свою позицию тем, что:
- должностные лица инспекции не обладают специальными познаниями и навыками, необходимыми для правильного определения площади. Для выполнения конкретных действий (замер площадей, используемых для осуществления предпринимательской деятельности) налогового контроля в соответствии с п. 1 ст. 96 НК РФ должны привлекаться на договорной основе специалисты, обладающие соответствующими знаниями и навыками;
- измерительные приборы, которыми пользуются сотрудники инспекции при измерениях, не проходят метрологического контроля.
В то же время, если для осмотров привлекаются специалисты БТИ, результаты таких осмотров могут использоваться при налоговых проверках и свидетельствовать о занижении величины физического показателя "площадь торгового зала" (Постановление ФАС ВВО от 9 ноября 2005 г. N А79-4672/2005).
Право обследовать с соблюдением соответствующих правил при осуществлении своих полномочий любые используемые для извлечения доходов либо связанные с содержанием объектов налогообложения (независимо от места их нахождения) производственные, складские, торговые и иные помещения организаций и граждан предоставлено налоговым органам также п. 4 ст. 7 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации". При этом согласно вышеназванной норме в случаях отказа граждан допустить должностных лиц налоговых органов к обследованию вышеуказанных помещений налоговые органы вправе определять налогооблагаемый доход таких лиц на основании документов, свидетельствующих о получении ими доходов, и с учетом обложения налогами лиц, занимающихся аналогичной деятельностью.
Особого рассмотрения заслуживает и такое полномочие налогового органа, как выемка (ст. 94 НК РФ).
В соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы имеют право производить выемку документов у налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента при проведении налоговых проверок в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены.
Пункт 14 ст. 89 НК РФ устанавливает, что при наличии у осуществляющих выездную налоговую проверку должностных лиц достаточных оснований полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, сокрыты, изменены или заменены, производится выемка этих документов в порядке, предусмотренном ст. 94 НК РФ. Вышеизложенные нормы повторены в положениях п. 8 ст. 94 НК РФ. Так, в случаях, если для проведения мероприятий налогового контроля недостаточно копий документов проверяемого лица и у налоговых органов есть достаточные основания полагать, что подлинники документов могут быть уничтожены, сокрыты, исправлены или заменены, должностное лицо налогового органа вправе изъять подлинники документов в порядке, предусмотренном ст. 94 НК РФ. При изъятии таких документов с них изготавливают копии, которые заверяются должностным лицом налогового органа и передаются лицу, у которого они изымаются. При невозможности изготовить или передать изготовленные копии одновременно с изъятием документов налоговый орган передает их лицу, у которого документы были изъяты, в течение пяти дней после изъятия. НК РФ различает:
- выемку документов (например, налоговых деклараций, расчетов, ведомостей, учредительных документов, лицензий, договоров);
- выемку предметов (компьютеров, других видов оргтехники, сейфов, любых иных предметов, имеющих значение для правильного и своевременного исчисления и уплаты налога).
Выемка производится лишь в том случае, если:
- осуществляется выездная налоговая проверка. В случае отказа налогоплательщика (иного лица, у которого она проводится) представить в налоговый орган истребуемые последним документы допускается применение выемки и вне рамок выездной проверки (п. 2 ст. 93 НК РФ);
- должностное лицо, осуществляющее данную проверку, составляет мотивированное постановление о выемке. В этом документе обосновывается (со ссылкой как на фактические обстоятельства, так и на соответствующие акты законодательства о налогах) необходимость выемки, указываются порядок ее производства, время, место, способ выемки, перечень документов (предметов), подлежащих изъятию. Постановление подписывается лицом, его составившим (с указанием даты и места составления);
- упомянутое постановление утверждено руководителем (его заместителем) налогового органа, производящего выездную проверку. При осуществлении выемки (для целей налогообложения) не требуется санкция прокурора. В связи с указанным расхождением данной статьи с нормами процессуального законодательства следует иметь в виду, что для целей налогообложения приоритет имеют правила ст. 94 НК РФ.
Запрещается выемка в ночное время. При этом ночным считается время с 10 часов вечера до 6 часов утра.
Порядок производства выемки регулируется не только ст. 94 НК РФ, но и Инструкцией "О порядке изъятия должностным лицом государственной налоговой инспекции документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов от налогообложения, у предприятий, учреждений, организаций и граждан", утвержденной Письмом Министерства финансов РСФСР от 26 июля 1991 г. N 16/176.
В соответствии с данной Инструкцией в объем и состав документов, подлежащих изъятию, включаются: первичные документы, денежные документы, планы, сметы, декларации и иные документы, связанные с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также другие справочные материалы и расчеты, за исключением документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, определенную в установленном законодательством порядке.
Изъятие документов у предприятий, учреждений, организаций и граждан производится на основании письменного мотивированного постановления должностного лица инспекции, которое производит проверку. Постановление о производстве изъятия оформляется на бланке установленной формы.
Изъятие документов производится в присутствии должностных лиц, при этом они имеют право делать заявления по поводу этих действий, подлежащие занесению в протокол изъятия.
В отдельных случаях для оказания организационной и технической помощи при производстве изъятия документов руководители инспекции приглашают в помощь должностному лицу, производящему изъятие документов, соответствующих специалистов с оплатой по трудовому соглашению согласно действующему законодательству. В тех случаях, когда должностные лица оказывают противодействие изъятию документов или существует реальная угроза их уничтожения, сокрытия и т.п., помощь инспектору в изъятии документов оказывают сотрудники МВД.
Перед производством изъятия документов должностное лицо налоговой инспекции определяет перечень необходимых документов, подлежащих изъятию, и устанавливает место их нахождения или хранения. При производстве изъятия документов предъявляется постановление о производстве изъятия документов, а в случаях отказа в их добровольной выдаче документы изымаются должностным лицом налоговой инспекции с участием представителей органов внутренних дел.
Должностное лицо налоговой инспекции, производящее изъятие документов, подвергает тщательному осмотру подлежащие изъятию документы в местах их хранения, а в случае непригодности к их дальнейшему осмотру недооформленные тома документов (неподшитые, непронумерованные и т.д.) в его присутствии дооформляются должностными лицами организации.
При этом должностным лицом налоговой инспекции, производящим изъятие документов, одновременно составляется специальная опись изъятых документов и производится фиксация их содержания, а в необходимых случаях оформляются копии изъятых документов, о чем указывается в протоколе изъятия. В случае пропажи или гибели документов на предприятии по предложению должностного лица налоговой инспекции, производящего изъятие документов, руководитель предприятия назначает комиссию по расследованию причины пропажи или гибели документов, а гражданин представляет органам налоговой инспекции письменное объяснение причин гибели или пропажи документов.
Если руководитель (предприятия, учреждения, организации) и гражданин откажутся от подписания протокола изъятия, должностное лицо налоговой инспекции, производящее изъятие документов, делает об этом отметку в протоколе изъятия, при этом отказавшимся от подписи должностным лицам и гражданам предоставляется право дать письменное объяснение причин отказа, которое заносится в протокол изъятия. В заключительной части протокола изъятия указывается, что изъятые документы упакованы и переданы в полном объеме должностному лицу налоговой инспекции, производящему изъятие документов.
Изъятые документы передаются на хранение в налоговую инспекцию и хранятся в спецчасти до принятия решения руководителем налоговой инспекции об их осмотре, проверке и исследовании. При отсутствии злоупотреблений изъятые документы возвращаются предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам с росписью в получении документов или заказной корреспонденцией по почте. В случаях обнаружения злоупотреблений для проведения бухгалтерской или специальной экспертизы изъятые у предприятий, учреждений, организаций и граждан документы по решению руководителей налоговой инспекции передаются в следственные органы; о возврате документов решение принимают следственные органы, о чем также сообщается письменно налоговой инспекции и руководителям предприятий, учреждений, организаций и гражданам.
Относительно использования полномочия налогового органа по выемке документов сложилась определенная судебная практика. Например, в том случае, если все документы были представлены проверяющим своевременно и в полном объеме, на их основании проводилась налоговая проверка и у налогового органа не было сомнений в том, что подлинные документы будут уничтожены или сокрыты, суд признает действия налогового органа по выемке документов налогоплательщика, совершенные без соблюдения требований ст. 93 и п. 8 ст. 94 НК РФ, нарушающими права налогоплательщика (Постановление ФАС МО от 12 июля 2006 г. по делу N КА-А40/6276-06). Если выемка документов налогоплательщика произведена на территории инспекции, то она также признается судом совершенной вне рамок выездной налоговой проверки, что противоречит положениям ст. ст. 31, 89, 93 и 94 НК РФ (Постановление ФАС СЗО от 20 марта 2006 г. по делу N А56-24110/04).
Также одно из полномочий налоговых органов, заслуживающих детального рассмотрения, - проведение экспертизы (ст. 95 НК РФ).
В соответствии со ст. 95 НК РФ в необходимых случаях для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля, в том числе при проведении выездных налоговых проверок, на договорной основе может быть привлечен эксперт. Экспертиза назначается в случае, если для разъяснения возникающих вопросов требуются специальные познания в науке, искусстве, технике или ремесле.
Экспертиза назначается постановлением должностного лица налогового органа, осуществляющего выездную налоговую проверку. В постановлении указываются основания для назначения экспертизы, фамилия эксперта и наименование организации, в которой должна быть произведена экспертиза, вопросы, поставленные перед экспертом, и материалы, предоставляемые в распоряжение эксперта. Должностное лицо налогового органа, которое вынесло постановление о назначении экспертизы, обязано ознакомить с этим постановлением проверяемое лицо и разъяснить его права. Проверяемое лицо имеет право:
1) заявить отвод эксперту;
2) просить о назначении эксперта из числа указанных им лиц;
3) представить дополнительные вопросы для получения по ним заключения эксперта;
4) присутствовать с разрешения должностного лица налогового органа при производстве экспертизы и давать объяснения эксперту;
5) знакомиться с заключением эксперта.
Эксперт вправе ознакомиться с материалами проверки, относящимися к предмету экспертизы, заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов. Эксперт дает заключение в письменной форме от своего имени. В заключении эксперта излагаются проведенные им исследования, сделанные в результате выводы и обоснованные ответы на поставленные вопросы. Если эксперт при производстве экспертизы установит имеющие значение для дела обстоятельства, по поводу которых ему не были поставлены вопросы, он вправе включить выводы об этих обстоятельствах в свое заключение. Эксперт может отказаться от дачи заключения, если предоставленные ему материалы являются недостаточными, или если он не обладает необходимыми знаниями для проведения экспертизы.
Заключение эксперта или его сообщение о невозможности дать заключение предъявляется проверяемому лицу, которое имеет право дать свои объяснения и заявить возражения, а также просить о постановке дополнительных вопросов эксперту и о назначении дополнительной или повторной экспертизы.
Приказом Минюста России от 20 декабря 2002 г. N 347 утверждена Инструкция по организации производства судебных экспертиз в судебно-экспертных учреждениях системы Министерства юстиции Российской Федерации, которая определяет условия и порядок организации производства судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях системы Минюста России в соответствии с требованиями, в том числе, и НК РФ.
В Постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 18 февраля 2000 г. N 19 выделены экспертизы, производимые в рамках налогового контроля:
- идентификационная экспертиза по установлению принадлежности товара к однородной группе товаров или контролируемому перечню товаров;
- экспертиза соответствия товара установленным качественным характеристикам и техническому описанию на него;
- экспертиза определения места происхождения товара (в том числе в пределах субъекта Российской Федерации, в пределах Российской Федерации, за рубежом);
- экспертиза по определению стоимости товара;
- экспертиза по оценке стоимости недвижимого имущества, основных фондов;
- экспертиза по оценке стоимости нематериальных активов;
- экспертиза по оценке сметной стоимости строительства;
- идентификационная экспертиза по установлению принадлежности исследуемых объектов к художественным ценностям, продукции народных промыслов, предметам религиозной утвари;
- техническая экспертиза по определению норм выхода продуктов переработки при переработке определенного вида сырья, по определению расхода сырья при изготовлении определенного продукта;
- технологическая экспертиза по идентификации сырья в продукте переработки;
- технологическая экспертиза по установлению (уточнению или подтверждению) технологии производства представленного для исследования продукта (товара);
- экспертиза по идентификации товара (вещества) по химическому составу и соотношению компонентов в нем, в том числе определение содержания в нем элементов, указывающих на принадлежность к определенным группам товаров, подлежащих особому контролю (драгоценные металлы, спирт этиловый и др.);
- экспертиза по определению объема выполненных работ (услуг), количества произведенной продукции (добычи полезных ископаемых), товаров (в том числе на малых предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, на средних предприятиях, на крупных предприятиях с балансовой стоимостью основных фондов свыше 110 млн руб. в текущих ценах);
- криминалистическая экспертиза (в том числе на малых предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, на средних предприятиях, на крупных предприятиях с балансовой стоимостью основных фондов свыше 110 млн руб. в текущих ценах);
- экспертиза контрольно-кассовых машин;
- экспертиза информации на машинных носителях, осуществление доступа к информации на машинных носителях, восстановление стертых файлов.
Помимо экспертов для проведения налоговой проверки инспекция вправе привлечь специалистов (ст. 96 НК РФ), переводчика (ст. 97 НК РФ).
Приостановление выездной проверки.
Составление акта по результатам проверки
С 1 января 2007 г. у налоговых органов появилось право приостанавливать выездные налоговые проверки по решению руководителя (заместителя руководителя) инспекции. Ранее, несмотря на отсутствие законодательного закрепления данного права, налоговые органы все равно им пользовались. При этом суды поддерживали налоговые органы и подтверждали их право приостанавливать налоговые проверки, указывая, что НК РФ запрета на приостановление налоговых проверок не содержит.
Так, в Постановлении от 3 ноября 2005 г. N Ф04-7651/2005(16311-А46-7) ФАС Западно-Сибирского округа указал следующее: "Арбитражным судом установлено, что решения о приостановлении проверок налоговыми органами выносятся на основании Инструкции МНС России от 10.04.2000 N 60 "О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах", которая такую возможность предусматривает.
В частности, абз. 13 п. 1.10.2 указанной Инструкции содержит положение, предоставляющее налоговым органам право приостанавливать выездные налоговые проверки.
Конституционный Суд Российской Федерации также подтвердил законность приостановления течения выездной налоговой проверки. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2004 N 14-П указано, что налоговые органы наделены правом как проводить проверки и определять их продолжительность в установленных рамках, так и принимать в необходимых случаях решение об их приостановлении. Согласно п. 3.2 данного Постановления срок проведения выездной налоговой проверки является суммой периодов, в течение которых проверяющие находятся на территории проверяемого налогоплательщика, порядок же календарного исчисления сроков, установленный ст. 6.1 Налогового кодекса Российской Федерации, в этих случаях не применяется".
По одному из дел ФАС Центрального округа указал: "...ссылка заявителя кассационной жалобы на отсутствие у инспекции права на приостановление налоговой проверки является ошибочной в силу того, что Налоговый кодекс РФ не содержит запрета на приостановление налоговой проверки. Этот вывод следует также из правовой позиции, отраженной в Постановлении Конституционного Суда от 16.07.2004 N 14-П. Возможность приостановления налоговой проверки предусмотрена Инструкцией МНС России от 10.04.2000 N 60 "О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о правонарушениях законодательства о налогах и сборах", утвержденной Приказом МНС России от 10.04.2000 N АП-3-16/138, что соответствует п. 2 ст. 4, п.п. 2 и 3 ст. 31 Налогового кодекса РФ и не противоречит ст. ст. 87, 89 Налогового кодекса РФ".
До 1 января 2007 г. случаи, когда налоговый орган был вправе приостановить выездную налоговую проверку, не были ограничены. Общий срок приостановления проведения выездной налоговой проверки не устанавливался. В случае если по решению руководителя (заместителя руководителя) налогового органа выездная налоговая проверка была приостановлена, то в акте выездной налоговой проверки приводились дата и номер соответствующего решения, а также период, на который указанная проверка была приостановлена (п. 1.10.2 разд. I Инструкции МНС России от 10 апреля 2000 г. N 60 "О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах", утвержденной Приказом МНС России от 10 апреля 2000 г. N АП-3-16/138).
В настоящее время такие случаи определены. Согласно п. 9 ст. 89 НК РФ руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе приостановить проведение выездной налоговой проверки для:
1) истребования документов (информации) в соответствии с п. 1 ст. 93.1 НК РФ;
2) получения информации от иностранных государственных органов в рамках международных договоров РФ. К таким соглашениям можно отнести Соглашение об обмене информацией между налоговыми и таможенными органами государств - членов евразийского экономического сообщества (Алматы, 25 января 2002 г.), Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве и обмене информацией по вопросам соблюдения налогового законодательства (София, 2 марта 2003 г.). В случае если проверка была приостановлена по этому основанию, но в течение шести месяцев налоговый орган не смог получить запрашиваемую информацию от иностранных государственных органов, срок приостановления проверки может быть увеличен еще на три месяца (п. 9 ст. 89 НК РФ). Необходимо отметить, что это единственное основание, по которому можно продлить общий срок приостановления проверки свыше шести месяцев;
3) проведения экспертиз;
4) перевода на русский язык документов, представленных налогоплательщиком на иностранном языке. В практике возмещения экспортного НДС достаточно много споров, возникающих из-за того, что налогоплательщик представляет документы на иностранном языке, а налоговый орган отказывает в возмещении только потому, что документы не переведены на русский язык (см., например, Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 16 марта 2004 г. по делу N Ф04/1335-405/А27-2004, ФАС Московского округа от 24 января 2006 г. по делу N КА-А40/13839-05-П, ФАС Московского округа от 7 декабря 2005 г. по делу N КА-А40/12189-05). В основном суды встают на сторону налогоплательщика, так как налоговый орган не использует свое право на привлечение переводчика.
В соответствии с п. 1 ст. 93.1 НК РФ должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у контрагента или у иных лиц, располагающих документами (информацией), касающимися деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), эти документы (информацию).
Приостановление проведения выездной налоговой проверки по основанию, указанному в пп. 1 п. 9 ст. 89 НК РФ, допускается не более одного раза по каждому лицу, у которого истребуются документы.
Абзацем 8 п. 9 ст. 89 НК РФ установлено, что общий срок приостановления проведения выездной налоговой проверки не может превышать шесть месяцев. В случае если проверка была приостановлена по основанию, указанному в пп. 2 названного пункта, и в течение шести месяцев налоговый орган не смог получить запрашиваемую информацию от иностранных государственных органов в рамках международных договоров РФ, срок приостановления указанной проверки может быть увеличен на три месяца.
В силу п. 5 ст. 93 НК РФ в ходе проведения налоговой проверки налоговые органы не вправе истребовать у проверяемого лица документы, ранее представленные в налоговые органы при проведении камеральных или выездных налоговых проверок данного проверяемого лица. Указанное ограничение не распространяется на случаи, когда документы ранее представлялись в налоговый орган в виде подлинников, возвращенных впоследствии проверяемому лицу, а также на случаи, когда документы, представленные в налоговый орган, были утрачены вследствие непреодолимой силы.
При этом приостановление проведения выездной налоговой проверки в связи с истребованием у контрагента или иных лиц документов, касающихся деятельности проверяемого налогоплательщика, в соответствии с п. 1 ст. 93.1 НК РФ допускается не более одного раза по каждому лицу, у которого истребуются документы.
Общий срок приостановления проведения выездной налоговой проверки не может превышать шести месяцев. В случае если проверка была приостановлена в связи с запросом информации от иностранных государственных органов в рамках международных договоров РФ, срок приостановления указанной проверки может быть увеличен на три месяца, если запрашиваемая информация не была получена в течение шести месяцев.
На время приостановления выездной налоговой проверки налогоплательщику возвращаются все документы, истребованные при проверке (кроме тех, которые были изъяты при выемке), а также прекращаются все действия на территории налогоплательщика, связанные с проверкой.
В последний день проведения проверки инспекторы обязаны составить справку, в которой должен быть зафиксирован предмет проверки и сроки ее проведения, и вручить ее налогоплательщику. Отныне любой запрос документов либо пояснений, а также нахождение проверяющих на территории организации являются незаконными, так как выходят за рамки проверки.
Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. N САЭ-3-06/892@ утверждены Требования к составлению акта налоговой проверки.
В соответствии со ст. 100 Налогового кодекса Российской Федерации в течение двух месяцев со дня составления справки о проведенной выездной налоговой проверке уполномоченными должностными лицами налогового органа должен быть составлен акт выездной проверки.
Акт проверки должен содержать систематизированное изложение документально подтвержденных фактов нарушений законодательства о налогах и сборах и иных имеющих значение обстоятельств, выявленных в процессе проверки, или указание на отсутствие таковых, а также выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи Кодекса, предусматривающие ответственность за выявленные налоговые правонарушения.
Акт выездной налоговой проверки должен быть составлен на бумажном носителе на русском языке и иметь сквозную нумерацию страниц. Акт налоговой проверки должен состоять из трех частей: вводной, описательной и итоговой.
Вводная часть акта выездной налоговой проверки представляет собой общие сведения о проводимой проверке и проверяемом лице, его филиале, представительстве и должна содержать:
- номер акта проверки (присваивается акту при его регистрации в налоговом органе);
- наименование места составления акта выездной (повторной выездной) налоговой проверки;
- дату акта проверки. Под указанной датой понимается дата подписания акта лицами, проводившими проверку;
- должности, фамилии, имена, отчества лиц, проводивших проверку, их классные чины (при наличии) с указанием руководителя проверяющей группы (бригады), а также наименование налогового органа, который они представляют. В случае привлечения к проведению налоговой проверки сотрудников органов внутренних дел во вводной части акта указываются их должности, фамилии, имена, отчества, а также наименование правоохранительного органа, который они представляют;
- дату и номер решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа и прочие общие основания, идентифицирующие проведенную проверку.
Описательная часть акта выездной налоговой проверки содержит систематизированное изложение документально подтвержденных фактов нарушений законодательства о налогах и сборах, выявленных в ходе проверки, или указание на отсутствие таковых и связанных с этими фактами обстоятельств, имеющих значение для принятия обоснованного решения по результатам проверки.
Содержание описательной части акта выездной налоговой проверки должно соответствовать определенным требованиям. В качестве таковых названы:
а) объективность и обоснованность. Отражаемые в акте факты должны являться результатом тщательно проведенной проверки, исключать фактические неточности, обеспечивать полноту вывода о несоответствии законодательству о налогах и сборах совершенных проверяемым лицом деяний (действий или бездействия).
По каждому отраженному в акте факту нарушения законодательства о налогах и сборах должны быть четко изложены:
- вид нарушения законодательства о налогах и сборах, способ и иные обстоятельства его совершения, налоговый период, к которому нарушение законодательства о налогах и сборах относится;
- оценка количественного и суммового расхождения между заявленными в налоговых декларациях (расчетах) данными, связанными с исчислением и уплатой (удержанием, перечислением) налогов (сборов), и фактическими данными, установленными в ходе проверки;
- ссылки на первичные бухгалтерские документы (с указанием в случае необходимости бухгалтерских проводок по счетам и порядка отражения соответствующих операций в регистрах бухгалтерского, налогового учета) и иные доказательства, подтверждающие наличие факта нарушения;
- квалификация совершенного правонарушения со ссылками на соответствующие нормы Кодекса, законодательных и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, которые нарушены проверяемым лицом;
б) полнота и комплексность отражения в акте всех существенных обстоятельств, имеющих отношение к фактам нарушений законодательства о налогах и сборах.
в) четкость, лаконичность и доступность изложения. Содержащиеся в акте формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным и, по возможности, доступным для лиц, не имеющих специальных познаний в области бухгалтерского и налогового учета;
г) системность изложения. Выявленные в процессе проверки нарушения должны быть сгруппированы в акте по разделам, пунктам и подпунктам в соответствии с характером нарушений и видами налогов (сборов), на неуплату (неполную уплату (удержание, перечисление)) которых данные нарушения повлияли, в разрезе соответствующих налоговых периодов.
Итоговая часть акта выездной налоговой проверки должна содержать:
- сведения об общих суммах выявленных при проведении проверки неуплаченных налогов (сборов), об исчисленных в завышенных размерах налогах (сборах), сведения о других установленных проверкой фактах нарушений;
- предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений. Например, взыскание недоимки по налогам и сборам, пеней за несвоевременную уплату (неперечисление) налогов и сборов, приведение налогоплательщиком учета своих доходов (расходов) и объектов налогообложения в соответствие с установленным законодательством порядком и т.д.;
- выводы проверяющих о наличии в деяниях налогоплательщика признаков налоговых правонарушений. Данные выводы должны содержать указание на вид совершенных налогоплательщиком налоговых правонарушений со ссылкой на статьи Кодекса, предусматривающие ответственность за данный вид налоговых правонарушений.
Акт налоговой проверки должен быть вручен лицу, в отношении которого проводилась проверка, или его представителю под расписку или передан иным способом, свидетельствующим о дате его получения указанным лицом (его представителем).
В случае если лицо, в отношении которого проводилась проверка, или его представитель уклоняются от получения акта налоговой проверки, этот факт отражается в акте налоговой проверки, и акт налоговой проверки направляется по почте заказным письмом по месту нахождения организации (обособленного подразделения) или месту жительства физического лица. В случае направления акта налоговой проверки по почте заказным письмом датой вручения этого акта считается шестой день считая с даты отправки заказного письма.
Лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка (его представитель), в случае несогласия с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в течение 15 дней со дня получения акта налоговой проверки вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения по указанному акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменным возражениям или в согласованный срок передать в налоговый орган документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность своих возражений.
С этого момента начинается стадия производства по делу о налоговом правонарушении, о которой речь пойдет в заключительной главе книги.
Глава 4. ОФОРМЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ПРОВЕРКИ.
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛУ О НАЛОГОВОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
Рассмотрение материалов проверки. Дополнительные
мероприятия налогового контроля. Вынесение решения
Многие налогоплательщики полагают, что представление возражений - дело совершенно бесполезное. Действительно, во многих случаях позиция налогоплательщика инспекцией не принимается, однако в последнее время вышестоящие органы рекомендуют налоговым инспекциям не выходить на судебные разбирательства с заведомо проигрышной позицией. Несмотря на все более жесткую позицию контролеров и их постоянно растущие планы по добору налогов, налогоплательщики могут и должны в досудебном порядке активнее отстаивать свою точку зрения. Более того, налогоплательщику следует прибыть в инспекцию и устно изложить позицию, указанную в возражениях. Во многих случаях это позволяет снять множество вопросов и недоумений.
Акт налоговой проверки и другие материалы налоговой проверки, в ходе которой были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока, указанного в п. 6 ст. 100 Кодекса. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц. Законодатель не регламентирует порядок извещения налогоплательщика и указывает лишь на право налогоплательщика участвовать в процессе рассмотрения материалов проверки лиц, в отношении которых проводилась налоговая проверка. Однако закрепленное за налоговым органом право рассмотрения материалов налоговой проверки в случае неявки налогоплательщика (его представителя), извещенного надлежащим образом, приводит на практике к тому, что материалы проверки рассматриваются без участия последнего.
НК РФ предусматривает, что перед рассмотрением материалов налоговой проверки по существу руководитель (заместитель руководителя) налогового органа должен:
1) объявить, кто рассматривает дело и материалы какой налоговой проверки подлежат рассмотрению;
2) установить факт явки лиц, приглашенных для участия в рассмотрении. В случае неявки этих лиц руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, и принимает решение о рассмотрении материалов налоговой проверки в отсутствие указанных лиц либо об отложении указанного рассмотрения;
3) в случае участия представителя лица, в отношении которого проводилась налоговая проверка, проверить полномочия этого представителя;
4) разъяснить лицам, участвующим в процедуре рассмотрения, их права и обязанности;
5) вынести решение об отложении рассмотрения материалов налоговой проверки в случае неявки лица, участие которого необходимо для рассмотрения.
При рассмотрении материалов налоговой проверки может быть оглашен акт налоговой проверки, а при необходимости и иные материалы мероприятий налогового контроля, а также письменные возражения лица, в отношении которого проводилась проверка. Отсутствие письменных возражений не лишает это лицо (его представителя) права давать свои объяснения на стадии рассмотрения материалов налоговой проверки.
При рассмотрении материалов налоговой проверки исследуются представленные доказательства. В ходе рассмотрения может быть принято решение о привлечении в случае необходимости к участию в этом рассмотрении свидетеля, эксперта, специалиста.
В ходе рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа:
1) устанавливает, совершало ли лицо, в отношении которого был составлен акт налоговой проверки, нарушение законодательства о налогах и сборах;
2) устанавливает, образуют ли выявленные нарушения состав налогового правонарушения;
3) устанавливает, имеются ли основания для привлечения лица к ответственности за совершение налогового правонарушения;
4) выявляет обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения, либо обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения.
В случае необходимости получения дополнительных доказательств для подтверждения факта совершения нарушений законодательства о налогах и сборах или отсутствия таковых руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе вынести решение о проведении в срок, не превышающий один месяц, дополнительных мероприятий налогового контроля.
В решении о назначении дополнительных мероприятий налогового контроля излагаются обстоятельства, вызвавшие необходимость проведения таких дополнительных мероприятий, указываются срок и конкретная форма их проведения.
В качестве дополнительных мероприятий налогового контроля могут проводиться истребование документов в соответствии со ст. ст. 93 и 93.1 Кодекса, допрос свидетеля, проведение экспертизы.
Как уже было указано, акт налоговой проверки (и другие материалы), в ходе которой были выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, а также представленные проверяемым лицом (его представителем) письменные возражения по указанному акту должны быть рассмотрены руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего налоговую проверку, и решение по ним должно быть принято в течение 10 дней со дня истечения срока, указанного в п. 6 ст. 100 НК РФ.
Редакция ст. 101 НК РФ, действовавшая ранее, содержала правовую неопределенность относительно срока вынесения решения по результатам рассмотрения налоговой проверки.
Например, в п. 2 Обзора результатов рассмотрения жалоб на решения налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц за 2001 год, приведенного в Письме Управления МНС России по г. Москве от 12 апреля 2002 г. N 11-15/16900, указано, что срок для вынесения налоговым органом решения по результатам рассмотрения материалов проверки в настоящее время ст. 101 НК РФ прямо не установлен.
В то же время в Письме Минфина России от 6 сентября 2004 г. N 03-02-08/6 высказана иная позиция - Минфин указал на взаимосвязь п. п. 5 и 6 ст. 100 НК РФ и отметил следующее: "Пунктами 5 и 6 ст. 100 НК РФ предусмотрено, что по истечении двухнедельного срока со дня получения акта проверки в течение не более 14 дней руководитель (заместитель руководителя) налогового органа рассматривает акт налоговой проверки, а также документы и материалы, представленные налогоплательщиком. По результатам рассмотрения материалов проверки в течение указанного срока руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение".
В настоящее время этот вопрос решен, и сроки вынесения решения по результатам проверки закреплены законодательно.
Пунктом 6 ст. 101 НК РФ установлен правовой режим дополнительных мероприятий налогового контроля.
В случае необходимости получения дополнительных доказательств для подтверждения факта совершения нарушений законодательства о налогах и сборах или отсутствия таковых руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе вынести решение о проведении в срок, не превышающий одного месяца, дополнительных мероприятий налогового контроля.
В решении о назначении дополнительных мероприятий налогового контроля излагаются обстоятельства, вызвавшие необходимость проведения таких дополнительных мероприятий, указываются срок и конкретная форма их проведения.
В качестве дополнительных мероприятий налогового контроля могут проводиться истребование документов в соответствии со ст. ст. 93 и 93.1 НК РФ, допрос свидетеля, проведение экспертизы.
Таким образом, в настоящее время в НК РФ существуют сроки проведения дополнительных мероприятий налогового контроля и их содержание.
Предыдущая редакция НК РФ не предусматривала сроков для проведения дополнительных мероприятий налогового контроля и не определяла их содержания.
На подобной позиции стояла и судебная практика. В частности, Президиум ВАС РФ в п. 11 Информационного письма от 17 марта 2003 г. N 71 отметил, что НК РФ не устанавливает специальный срок, в течение которого должны быть проведены дополнительные мероприятия налогового контроля и принято окончательное решение о привлечении либо отказе в привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности.
По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение:
1) о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения;
2) об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
В решении о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения излагаются обстоятельства совершенного привлекаемым к ответственности лицом налогового правонарушения так, как они установлены проведенной проверкой, со ссылкой на документы и иные сведения, подтверждающие указанные обстоятельства, доводы, приводимые лицом, в отношении которого проводилась проверка, в свою защиту, и результаты проверки этих доводов, решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за конкретные налоговые правонарушения с указанием статей НК РФ, предусматривающих данные правонарушения, и применяемые меры ответственности. В решении о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения указываются размер выявленной недоимки и соответствующих пеней, а также подлежащий уплате штраф.
В решении об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения излагаются обстоятельства, послужившие основанием для такого отказа. В решении об отказе в привлечении к ответственности за налоговые правонарушения могут быть указаны размер недоимки, если эта недоимка была выявлена в ходе проверки, и сумма соответствующих пеней.
В решении о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения либо в решении об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения указываются срок, в течение которого лицо, в отношении которого вынесено решение, вправе обжаловать указанное решение, порядок обжалования решения в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу), а также наименование органа, его место нахождения, другие необходимые сведения.
Решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения и решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения вступают в силу по истечении 10 дней со дня вручения лицу (его представителю), в отношении которого было вынесено соответствующее решение.
В случае подачи апелляционной жалобы на решение налогового органа в порядке, предусмотренном ст. 101.2 НК РФ, указанное решение вступает в силу со дня его утверждения вышестоящим налоговым органом полностью или в части.
Лицо, в отношении которого вынесено соответствующее решение, вправе исполнить решение полностью или в части до вступления его в силу. При этом подача апелляционной жалобы не лишает это лицо права исполнить не вступившее в силу решение полностью или в части.
Нужно учитывать, что при вынесении налоговым органом решения по результатам выездной налоговой проверки не допускается включение в размеры выявленной задолженности по налогам суммы недоимки, установленной в результате проведения предыдущих налоговых проверок. Такие выводы сформированы и в судебной практике.
Так, в Постановлении ФАС Уральского округа от 20 марта 2006 г. N Ф09-1671/06-С2 суд отмечает, что в силу абз. 3 ст. 87 НК РФ запрещается проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком (плательщиком сборов) за уже проверенный налоговый период, за исключением случаев, когда такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика (организации - плательщика сборов) или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.
Суд на основании изложенного приходит к выводу, что при вынесении налоговым органом решения по результатам выездной налоговой проверки не допускается включение в размеры выявленной задолженности по налогам суммы недоимки, установленной в результате проведения предыдущих налоговых проверок.
Обеспечительные меры налогового органа
С 1 января 2007 г. в НК РФ появился механизм обеспечительных мер, направленных на исполнение решения руководителя налогового органа, принимаемого по результатам проверки.
В соответствии со ст. 101 НК РФ после вынесения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе принять обеспечительные меры, направленные на обеспечение возможности исполнения указанного решения, если есть достаточные основания полагать, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем исполнение такого решения и (или) взыскание недоимки, пеней и штрафов, указанных в решении.
Для принятия обеспечительных мер руководитель (заместитель руководителя) налогового органа выносит решение, вступающее в силу со дня его вынесения и действующее до дня исполнения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения либо до дня отмены вынесенного решения вышестоящим налоговым органом или судом.
Руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе отменить обеспечительные меры и до указанного выше срока.
Обеспечительными мерами могут быть:
1) запрет на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа. Предусмотренный настоящим подпунктом запрет на отчуждение (передачу в залог) производится последовательно в отношении:
недвижимого имущества, в том числе не участвующего в производстве продукции (работ, услуг);
транспортных средств, ценных бумаг, предметов дизайна служебных помещений;
иного имущества, за исключением готовой продукции, сырья и материалов;
готовой продукции, сырья и материалов.
При этом запрет на отчуждение (передачу в залог) имущества каждой последующей группы применяется в случае, если совокупная стоимость имущества из предыдущих групп, определяемая по данным бухгалтерского учета, меньше общей суммы недоимки, пеней и штрафов, подлежащей уплате на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения;
2) приостановление операций по счетам в банке в порядке, установленном ст. 76 Кодекса.
Приостановление операций по счетам в банке в порядке принятия обеспечительных мер может применяться только после наложения запрета на отчуждение (передачу в залог) имущества и в случае, если совокупная стоимость такого имущества по данным бухгалтерского учета меньше общей суммы недоимки, пеней и штрафов, подлежащей уплате на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Приостановление операций по счетам в банке допускается в отношении разницы между общей суммой недоимки, пеней и штрафов, указанной в решении о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решении об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, и стоимостью имущества, не подлежащего отчуждению (передаче в залог) в соответствии с пп. 1 настоящего пункта.
По просьбе лица, в отношении которого было вынесено решение о принятии обеспечительных мер, налоговый орган вправе заменить обеспечительные меры на:
1) банковскую гарантию, подтверждающую, что банк обязуется уплатить указанную в решении о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решении об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения сумму недоимки, а также суммы соответствующих пеней и штрафов в случае неуплаты этих сумм принципалом в установленный налоговым органом срок;
2) залог ценных бумаг, обращающихся на организованном рынке ценных бумаг, или залог иного имущества;
3) поручительство третьего лица.
Стоит отметить, что в настоящее время уже появилась судебная практика, связанная с применением обеспечительных мер налоговыми органами.
Так, в ФАС Поволжского округа было рассмотрено следующее дело.
Общество с ограниченной ответственностью "Управление капитального строительства Тракторозаводского района Волгограда", г. Волгоград, обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным постановления Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 9 по Волгоградской области, г. Волгоград, от 22 февраля 2007 г. N 1 о запрете на отчуждение (передачу в залог) имущества общества с ограниченной ответственностью "Управление капитального строительства Тракторозаводского района Волгограда".
На основании решения инспекции, принятого по результатам выездной налоговой проверки, ООО "УКС ТЗР Волгограда" привлечено к налоговой ответственности. 22 февраля 2007 г. налоговым органом в соответствии с п. 10 ст. 101 НК РФ принято постановление от 22 февраля 2007 г. N 1 о запрете на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика и о приостановлении операций по расчетным счетам ООО "УКС ТЗР Волгограда", открытым в Волгоградском филиале ОАО АКБ "Росбанк" и в ОАО КБ "Русюгбанк".
Указав в качестве взыскателя по данному постановлению Тракторозаводский отдел ГУ ФССП по Волгоградской области, налоговый орган направил его судебному приставу-исполнителю для последующего возбуждения исполнительного производства.
Суд пришел к выводу о необходимости отменить обеспечительные меры в виде приостановления операций по расчетным счетам заявителя, открытым в Волгоградском филиале ОАО АКБ "Росбанк" и в ОАО КБ "Русюгбанк".
При этом суд указал следующее. В соответствии с п. 10 ст. 101 НК РФ руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе принять обеспечительные меры, направленные на обеспечение возможности исполнения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, если есть достаточные основания полагать, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем исполнение такого решения и (или) взыскание недоимки, пеней и штрафов, указанных в решении.
Принимая обеспечительные меры, налоговый орган в соответствии со ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказать, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем исполнение решения Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 9 по Волгоградской области от 21 февраля 2007 г. N 12-18/1141. Таких доказательств суду представлено не было.
В связи с чем суд обоснованно признал недействительным решение налогового органа от 22 февраля 2007 г. N 1 "О запрете на отчуждение (передачу в залог) имущества ООО "УКС ТЗР Волгограда" как не соответствующее требованиям п. 1 ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации и нарушающее права налогоплательщика.
Пунктом 13 ст. 101 НК РФ установлено, что копия решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, а также копия решения о принятии обеспечительных мер и копия решения об отмене обеспечительных мер вручаются лицу, в отношении которого вынесено указанное решение, либо его представителю под расписку или передаются иным способом, свидетельствующим о дате получения налогоплательщиком соответствующего решения.
Согласно п. 14 ст. 101 НК РФ несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований, установленных НК РФ, может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.
Однако это происходит в том случае, если такие нарушения привели или могли привести к принятию руководителем (заместителем руководителя) налогового органа неправомерного решения. Аналогичная норма присутствовала в редакции ст. 101 НК РФ, действовавшей до 2007 г. Так, в п. 6 ст. 101 НК РФ было указано, что несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований ст. 101 НК РФ может явиться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом. Однако не любое нарушение может повлечь отмену решения. В п. 30 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 указано, что по смыслу п. 6 ст. 101 НК РФ нарушение должностным лицом налогового органа требований данной статьи не влечет безусловного признания судом соответствующего решения налогового органа недействительным. В данном случае суд оценивает характер допущенных нарушений и их влияние на законность и обоснованность вынесенного налоговым органом решения.
Согласно п. 15 ст. 101 НК РФ по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, составляет протокол об административном правонарушении в пределах своей компетенции. Рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных наказаний в отношении физических лиц и должностных лиц организаций, виновных в их совершении, производится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.
Решение налогового органа, будь то решение о привлечении к ответственности или решение об отказе в привлечении к ответственности, может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган.
Решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не вступившее в силу, может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы.
В случае если вышестоящий налоговый орган, рассматривающий апелляционную жалобу, не отменит решение нижестоящего налогового органа, решение нижестоящего налогового органа вступает в силу с даты его утверждения вышестоящим налоговым органом.
В случае если вышестоящий налоговый орган, рассматривающий апелляционную жалобу, изменит решение нижестоящего налогового органа, решение нижестоящего налогового органа, с учетом внесенных изменений, вступает в силу с даты принятия соответствующего решения вышестоящим налоговым органом.
Вступившее в силу решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, может быть обжаловано в вышестоящий налоговый орган.
Обжалование решений налогового органа
Статьи 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривают право налогоплательщика или налогового агента на обжалование акта налогового органа, действий или бездействия их должностных лиц, если, по мнению налогоплательщика или налогового агента, такие акты, действия (бездействие) нарушают их права, затрагивают их законные интересы, незаконно возлагают какую-либо обязанность.
Акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу).
Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд.
Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 4 октября 2005 г. N 7445/05 разъяснено, что налогоплательщик вправе оспорить нормативный правовой акт, принятый налоговым органом, несмотря на то что у него имеется возможность оспорить в судебном порядке конкретные действия налоговых органов, основанные на положениях такого акта.
Обжаловать акты могут налогоплательщик и налоговый агент. Налогоплательщиками (плательщиками сборов) признаются организации и физические лица, на которых возложена обязанность уплачивать, соответственно, налоги (сборы), а налоговыми агентами - лица, на которых возложена обязанность исчислять, удерживать их у налогоплательщика и перечислять в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) (ст. ст. 19, 24 НК РФ). Данные лица могут реализовать свое право на обжалование как непосредственно, так и через представителя.
Как правило, основанием для обжалования акта налогового органа являются два обстоятельства:
- ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) должностных лиц налогового органа не соответствуют закону;
- ненормативный акт нарушает права лица, незаконно возлагает какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со ст. 138 НК РФ акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.
Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. Правда, из этого правила есть исключения.
Судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи искового заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц.
В случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в суд по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены судом в порядке, установленном соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации.
В случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены по решению вышестоящего налогового органа.
Когда налогоплательщик обращается в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного акта налогового органа, он вправе ходатайствовать перед судом о приостановлении действия оспариваемого ненормативного акта. Согласно ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
В соответствии с п. 29 Постановления Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 г. N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер" приостановление акта, решения государственного или иного органа, должностного лица не влечет за собой их недействительность. Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения, согласно ч. 3 ст. 199 АПК РФ, в качестве обеспечительной меры понимается запрет исполнения действий, предусмотренных данным актом, решением.
Приостановление оспариваемого акта, решения является разновидностью обеспечительных мер, применяемых судом. Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.
Для применения обеспечительных мер налогоплательщик должен доказать суду, что в случае их непринятия исполнить в дальнейшем принятый судебный акт будет невозможно, либо доказать, что в случае непринятия обеспечительных мер налогоплательщику будет причинен значительный ущерб.
Как правило, налогоплательщики указывают следующие основания для применения обеспечительных мер:
1) значительный ущерб, который будет причинен в связи с неисполнением контрактных обязательств, нарушением установленных сроков расчетов по сделкам.
В доказательство к ходатайству об обеспечении иска прилагаются, как правило, бухгалтерский баланс, договоры с контрагентами, справки из банков об остатках на расчетных счетах. Суд обычно принимает подобные основания.
В Постановлении ФАС ВСО от 3 апреля 2007 г. по делу N А19-21398/06-33-Ф02-1614/07 указано следующее: "Общество, мотивируя ходатайство о применении обеспечительных мер, представило доказательства (соглашение о кредитовании банковского счета, расчет процентов по соглашению, кредитный договор, договор об ипотеке объектов недвижимости, договор залога, бухгалтерские балансы, а также анализ финансового состояния общества), из которых усматривается, что исполнение налоговым органом в бесспорном порядке оспариваемого решения приведет к невозможности исполнения налогоплательщиком договорных обязательств";
2) изъятие доначисленных налоговых платежей повлечет ухудшение финансового состояния налогоплательщика и может привести к его банкротству.
ФАС ДВО в Постановлении от 16 марта 2007 г. по делу N Ф03-А51/07-2/21 указал следующее: "...учитывая предмет заявленного требования - признание недействительным решения налогового органа, право инспекции на бесспорное списание указанных в решении сумм недоимок по налогам и пени, не исключено, что до принятия судом решения по существу заявленных требований недоимки по налогам и пени будут списаны с расчетного счета рыбколхоза, что может поставить налогоплательщика в затруднительное финансовое положение.
Исходя из установленных судом апелляционной инстанции обстоятельств о том, что взыскание с рыбколхоза в бесспорном порядке более 106 млн руб. может привести к приостановке его хозяйственной деятельности, так как колхоз не сможет погасить расходы по снаряжению судов в экспедицию, выполнить обязательства перед третьими лицами, суд кассационной инстанции считает, что обеспечительные меры приняты арбитражным судом в целях защиты имущественных интересов налогоплательщика, так как непринятие данных мер может привести к возникновению неблагоприятных последствий для него, и не ущемляют интересы налогового органа";
3) причинение заявителю материального ущерба, что приведет к образованию кредиторской задолженности, в том числе по заработной плате.
Учитывая все эти основания, тем не менее необходимо помнить, что в п. 6 Информационного письма ВАС РФ N 83 указано: если заявитель ходатайствует о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения о взыскании с него денежной суммы или изъятии иного имущества и нет убедительных оснований полагать, что по окончании разбирательства по делу у заявителя будет достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемого акта или решения, арбитражному суду рекомендуется удовлетворять ходатайство только при условии предоставления заявителем встречного обеспечения в порядке, предусмотренном ст. 94 АПК РФ.
В связи с этим желательно в ходатайстве также указать, что налогоплательщик имеет необходимое имущество для исполнения оспариваемого акта после вступления решения суда в законную силу. В доказательство данного факта могут быть приложены также балансы, расшифровки счетов "Основные средства", "Дебиторская задолженность", налоговые декларации по налогу на имущество.
Если арбитражный суд удовлетворит ходатайство, то решение инспекции приостанавливается до вступления в законную силу судебного акта, т.е. до момента изготовления постановления апелляционного суда.
В соответствии со ст. 138 НК РФ судебное обжалование актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
При применении указанных норм судам следует принимать во внимание, что определение понятия "индивидуальный предприниматель", изложенное в п. 2 ст. 11 НК РФ и включающее в себя частных нотариусов, частных охранников, частных детективов, используется только для целей Налогового кодекса Российской Федерации.
Учитывая изложенное, налоговые споры между налоговыми органами и частными нотариусами, частными охранниками, частными детективами не подлежат рассмотрению в арбитражном суде (п. 50 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации").
Предметом обжалования в соответствии со ст. 137 НК РФ являются:
- акты налоговых органов ненормативного характера;
- действия, бездействие должностных лиц налоговых органов, нарушающие права налогоплательщика либо создающие угрозу такого нарушения;
- нормативные правовые акты налоговых органов по налогам и сборам.
Как правило, налогоплательщики подают следующие заявления:
- о признании недействительными ненормативных актов налогового органа (должностного лица);
- о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке;
- о возврате из бюджета денежных средств, списанных налоговыми органами в бесспорном порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта, а также процентов на эти суммы;
- о возврате из бюджета денежных средств, излишне уплаченных налогоплательщиком или налоговым агентом (добровольно и самостоятельно);
- о зачете излишне взысканных налоговым органом (самостоятельно уплаченных налогоплательщиком или налоговым агентом) денежных средств в счет предстоящих платежей либо задолженности по налогу, пеням и штрафам;
- о возмещении убытков, причиненных налогоплательщику в результате незаконных действий (бездействия) налогового органа или должностного лица налогового органа;
- об обжаловании (признании неправомерными) действий или бездействия должностных лиц налоговых органов.
Большую часть споров среди названных занимают споры о признании недействительным ненормативного акта налогового органа.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" указано, что понятие "акт" использовано в ст. ст. 137 и 138 НК РФ в ином значении, чем в ст. 100, п. 1 ст. 101.1 НК РФ.
При применении ст. ст. 137 и 138 НК РФ необходимо исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.
Акт проверки или протокол не являются ненормативными актами, они не могут быть обжалованы в суд, поскольку не возлагают обязанностей на налогоплательщика. Ранее, в первые годы существования НК РФ, налогоплательщики пытались обжаловать акты проверок.
Так, в ФАС Дальневосточного округа было рассмотрено следующее дело.
Инспекция по налогам и сборам провела выездную налоговую проверку предпринимателя без образования юридического лица Снитко Константина Владимировича по вопросам соблюдения законодательства о налогах и сборах за период с 1 января 1998 г. по 31 декабря 1998 г.
По результатам проверки составлен акт. Прекращая в части производство по делу, суд указал, что акт проверки не может являться ненормативным актом, обжалование которого предусмотрено ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как акт проверки сам по себе не влечет никаких правовых последствий для налогоплательщика, не подписан должностными лицами (начальником, его заместителем) налогового органа (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10 октября 2000 г. N Ф03-А51/00-2/1856).
ФАС Западно-Сибирского округа рассмотрел следующее дело. ЗАО "Фирма "Мишель и К" г. Томска обратилось в Арбитражный суд Томской области с иском к Государственной налоговой инспекции Кировского района города Томска, Управлению федеральной службы налоговой полиции по Томской области, Государственной налоговой инспекции по Томской области о признании недействительным акта выездной налоговой проверки от 16 марта 1999 г. N 154.
Исковое требование основано на несоответствии акта проверки положениям Налогового кодекса Российской Федерации, определяющим сроки и периоды проведения налоговых проверок; акт не является актом, влекущим автоматическое привлечение истца к налоговой ответственности.
Определением от 27 августа 1999 г. Арбитражный суд Томской области на основании п. 1 ст. 85 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу прекратил, поскольку акт проверки не является актом руководителя налогового органа, который может быть обжалован в арбитражный суд.
Оставляя решение без изменения, суд кассационной инстанции указал следующее: государственными налоговыми инспекторами и специалистом налоговой полиции по результатам проверки соблюдения налогового законодательства составлен акт выездной налоговой проверки от 16 марта 1999 г. N 154, содержащий выводы и предложения по устранению выявленных нарушений и по применению к истцу санкций за нарушение налогового законодательства.
Акт налоговой проверки составлен должностными лицами ответчиков, а не руководителем (его заместителем) налогового органа и, следовательно, не является ненормативным актом (решением), исходящим от налогового органа и обязывающим истца уплатить недоимки по налогам, и не возлагает на него ответственность за нарушение налогового законодательства.
Поэтому исходя из характера правоотношений иск о признании недействительным акта выездной налоговой проверки в силу ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. В связи с чем арбитражным судом на основании п. 1 ст. 85 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правомерно прекращено производство по делу.
Следовательно, оснований для удовлетворения жалобы не имеется.
Таким образом, судебная практика по данному вопросу однозначна. Обжаловать можно только документ, который устанавливает конкретные предписания, обязательные для лица, которому адресован.
Много споров, когда налогоплательщики обращаются в суд за признанием недействительными актов, по которым взыскание производится в бесспорном порядке: инкассовое поручение (распоряжение) налогового органа на списание в бесспорном порядке сумм недоимки, пеней, штрафа; постановление о взыскании налога, пеней, штрафа за счет имущества налогоплательщика-организации или налогового агента-организации.
Но если на момент принятия арбитражным судом решения взыскание будет произведено полностью или частично, то в силу ст. ст. 150, 194 АПК РФ производство по делу судом будет прекращено в части исполненного. В этом случае необходимо будет обращаться в суд с заявлением о возврате из бюджета необоснованно списанных в бесспорном порядке сумм. Ненормативный акт налогового органа может быть обжалован полностью либо частично.
В остальных случаях, если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, указанный налоговый орган вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых акта или действия. Решение о приостановлении исполнения акта (действия) принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом (ст. 141 НК РФ).
Рассмотрим подробнее порядок обжалования акта налогового органа в вышестоящем налоговом органе. Порядок, сроки рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом и принятие решения по ней определяются в порядке, предусмотренном ст. ст. 139 - 141 НК РФ, с учетом положений, установленных ст. 101.2 НК РФ.
Приказом МНС России от 17 августа 2001 г. N БГ-3-14/290 утвержден Регламент рассмотрения споров в досудебном порядке (далее - Регламент). Пунктом 5.1 Регламента установлена следующая подведомственность рассмотрения жалоб:
- на акты ненормативного характера, неправомерное действие или бездействие налоговых органов жалоба рассматривается вышестоящим налоговым органом;
- на действия или бездействие должностных лиц налогового органа жалоба рассматривается вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа;
- на действия или бездействие должностных лиц налогового органа путем издания акта ненормативного характера жалоба рассматривается вышестоящим налоговым органом.
В соответствии с п. 1 ст. 140 НК РФ жалоба рассматривается вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом).
Пункт 2 ст. 140 НК РФ уполномачивает налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) по итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа:
оставить жалобу без удовлетворения;
отменить акт налогового органа;
отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении;
изменить решение или вынести новое решение.
МНС России в Письме от 5 апреля 2001 г. N ВП-6-18/274@ указало, что решение вышестоящего налогового органа по жалобе налогоплательщика на акт налогового органа в обязательном порядке должно содержать вводную, мотивировочную и резолютивную части. Резолютивная часть решения выносится по форме, предусмотренной п. 2 ст. 140 НК РФ.
При этом рассмотрение и подготовка решений по жалобам налогоплательщиков на решения налоговых органов по актам проверок в порядке ст. 140 НК РФ возлагаются на юридические (правовые) подразделения вышестоящих налоговых органов. В процессе рассмотрения и подготовки решений по жалобам налогоплательщиков юридические (правовые) подразделения вправе запрашивать заключения соответствующих методологических подразделений. Решение по жалобе налогоплательщика принимается с учетом судебной практики ВАС РФ по рассматриваемым вопросам.
По итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе вынести решение по существу.
Кроме того, в п. 2 ст. 140 НК РФ установлены виды решений, которые принимает вышестоящий налоговый орган по итогам рассмотрения апелляционной жалобы, а именно:
- оставить решение налогового органа без изменения, а жалобу - без удовлетворения;
- отменить или изменить решение налогового органа полностью или в части и принять по делу новое решение;
- отменить решение налогового органа и прекратить производство по делу.
В соответствии с п. 3 ст. 140 НК РФ решение налогового органа (должностного лица) по жалобе принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней. О принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.
Небезынтересно рассмотреть зарубежный опыт. Так, О. Борисова <*>, рассматривая зарубежный опыт, указывает следующее. Например, в рамках административной процедуры на этапе сбора налогов действует Апелляционная служба Налогового управления США, однако для налогоплательщиков обращение с апелляционной жалобой не является обязательным. И государство, и налогоплательщики вправе предъявлять свои аргументы и доказательства в суд, минуя совещание в Апелляционной службе (см.: Финансовое право зарубежных стран: исследования, рефераты, законодательные акты / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Готика, 2005. С. 20 - 22).
<*> Борисова О.В. Налоговые споры: в суде и вне суда // ЭЖ-Юрист. 2007. N 2.
Внесудебному порядку защиты прав налогоплательщиков в зарубежных странах уделяется пристальное внимание. Так, например, в Главном управлении Франции, в составе Службы внутренних доходов США действуют соответствующие службы, в Дании существуют специальные налоговые суды, которые входят в систему налоговых органов.
Внесудебное производство жалобы в Германии преследует три цели, благодаря чему осуществляется:
1. Правовая защита налогоплательщика, который может самостоятельно подавать и отзывать жалобу (для граждан-налогоплательщиков правовая защита является бесплатной);
2. Самоконтроль компетентного органа, который может еще раз проверить и изменить свое решение, причем даже в ущерб налогоплательщику (§ 367 ч. 2 Положения о налогах и платежах) (пролонгированный порядок производства дел, подлежащих ведению административными учреждениями / verlaengertes Verwaltungsverfahren);
3. Разгрузка финансовых судов, т.к. в случаях, в которых подается жалоба, финансово-судебная жалоба допускается в основном только по завершении производства жалобы (предварительное производство / Vorverfahren).
В Положении о налогах и платежах Германии закреплены два средства внесудебной защиты - претензия и жалоба. Претензия представляет собой средство обжалования решения налогового и других органов, жалоба же возможна только в случае недопустимости претензии. Решение по жалобе принимается, только если существуют так называемые предпосылки для принятия решения об обоснованной претензии на правовую защиту (Sachentscheidigungsvoraussetzungen). Условия допустимости и недопустимости обжалования закреплены в Положении о налогах и платежах (§ 347, 348).
Жалоба считается несостоявшейся, если по ней не принимается решение в установленные сроки. В данном случае налогоплательщик должен предъявить жалобу на бездействие или попустительство компетентных органов (об оспаривании или о принуждении к выполнению обязательств) (§ 46 Положения о финансовых судах). Суды обладают ограниченной компетенцией по проверке, в то время как финансовый орган проверяет запрошенный акт заново и в полном объеме, т.е. как его законность, так и целесообразность, поэтому ситуация для налогоплательщика может быть рассмотрена не в его пользу <*>.
<*> Гриценко В.В. К вопросу о внесудебной правовой защите в налоговом праве // Налоги и налогообложение. 2005. N 2.
Теперь рассмотрим подробнее судебный порядок рассмотрения жалоб налогоплательщиков. В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщику стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Срок для обжалования такого акта начинается с момента, когда налогоплательщик получил или должен был получить соответствующий документ.
Когда предметом обжалования является бездействие должностных лиц налогового органа, то течение срока начинается, как правило, с момента, когда определенное действие в соответствии с требованиями НК РФ должно было быть выполнено. При этом налогоплательщику не следует дожидаться документа от налогового органа, но его наличие всегда облегчает позицию. Кроме того, желательно иметь почтовую квитанцию, подтверждающую отправку письма в налоговый орган с конкретным требованием, либо штемпель инспекции на письме. В отсутствие указанных документов доказать нарушение прав налогоплательщика затруднительно.
Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности:
- об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.
Судебное обжалование актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи искового заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц (п. 2 ст. 138 НК РФ). В соответствии со ст. 245 ГПК суд общей юрисдикции рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению такого суда, в частности, по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
В соответствии с ч. 1 ст. 199 АПК РФ заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) - незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1, п. п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК РФ, устанавливающим общие требования к форме и содержанию искового заявления.
Частью 1 ст. 125 АПК РФ установлено, что исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме. Исковое заявление подписывается истцом или его представителем.
Пунктами 1, 2 и 10 ч. 2 ст. 125 АПК РФ установлено, что в исковом заявлении должны быть указаны:
- наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;
- наименование истца, его место нахождения; если истцом является гражданин - его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;
- перечень прилагаемых документов.
Истец обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии искового заявления и прилагаемых к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении.
В заявлении о признании незаконным решения налогового органа должны быть также указаны:
- наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
- название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
- права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
- законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
- требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Частью 2 ст. 199 АПК РФ установлено, что к заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК РФ, а также текст оспариваемого решения.
На основании ст. 126 АПК РФ к такому заявлению прилагаются:
- уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют;
- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;
- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования;
- копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;
- доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления;
- копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска;
- документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом или договором.
Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разд. III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений" АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом (ч. 1 ст. 189 АПК РФ).
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 3 ст. 189 АПК РФ).
Дела об оспаривании решений налоговых органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом. Суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемое решение, и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.
В соответствии с ч. 3 ст. 200 АПК РФ арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемое решение, и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл. 11 АПК РФ. Арбитражный суд, рассматривая спор, осуществляет проверку оспариваемого решения и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли такое решение, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как уже указывалось ранее, обязанность доказывания, что решение налогового органа соответствует закону, возлагается на инспекцию. В соответствии с ч. 6 ст. 200 АПК РФ в случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемое решение, доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.
Необходимо принимать во внимание, что налогоплательщик вправе обжаловать и нормативные акты налогового органа. В соответствии со ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что:
- оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу;
- нарушаются их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагаются на них какие-либо обязанности или создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 3 ст. 192 АПК РФ оговорено, что арбитражный суд рассматривает заявления о признании нормативного акта недействующим, если это прямо предусмотрено федеральным законом.
Статьей 138 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) предусмотрено, что судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.
Постановлением Президиума ВАС РФ от 4 октября 2005 г. N 7445/05 разъяснено, что налогоплательщик вправе оспорить нормативный правовой акт, принятый налоговым органом, несмотря на то что у него имеется возможность оспорить в судебном порядке конкретные действия налоговых органов, основанные на положениях такого акта.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта, помимо требования о признании нормативного правового акта недействующим (нужно отличать, что ненормативный акт может быть признан недействительным, а нормативный акт - недействующим), должно содержать:
1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
2) название, номер, дату принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном правовом акте;
3) права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются данным оспариваемым актом или его отдельными положениями;
4) название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения (ст. 193 АПК РФ).
К заявлению должен быть приложен текст оспариваемого нормативного правового акта.
При оспаривании нормативного правового акта, в отличие от оспаривания ненормативного акта, суд не вправе приостановить его действие на период рассмотрения дела.
Бремя доказывания по данным делам распределяется следующим образом. На орган, должностное лицо, которые приняли акт, возлагается обязанность доказывания следующих фактов:
1) соответствие оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу;
2) наличие у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта;
3) обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта.
Заявитель же должен доказать следующее:
- наличие нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- незаконное возложение на него каких-либо обязанностей или создание других препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются коллегиальным составом судей в двухмесячный срок со дня поступления заявления в суд. Предварительное заседание проводится судьей единолично.
По данной категории дел суд вправе самостоятельно либо по ходатайству заявителя обязать представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, явиться в судебное заседание для дачи объяснений.
Отказ от заявленных требований (на любой стадии процесса) не препятствует рассмотрению дела.
По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:
- о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
- о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.
В случае если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившее по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу (ч. 7 ст. 194 АПК РФ).
Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Подписано в печать
24.03.2008

domain: accounting