Die uitlegsverbreding van die gemeenregtelike vereistes vir locus standi in iudicio in publiekregtelike en eiebelang grondwetlike aksies: 'n noodwendige ontwikkeling deur die Suid-Afrikaanse howe | LitNet
Aantekening: Die uitlegsverbreding van die gemeenregtelike vereistes vir locus standi in iudicio in publiekregtelike en eiebelang grondwetlike aksies:
'n noodwendige ontwikkeling deur die Suid-Afrikaanse howe
CF (Neels) Swanepoel, Departement Proses- en Bewysreg, Universiteit van die Vrystaat
The interpretational broadening of the common-law requirements of locus standi in iudicio in public and own-interest constitutional actions: a necessary development by the South African courts
Section 38 of the Constitution, particularly read and applied in conjunction with the Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000, has revived the public action in South African law. Section 38 went further and determines that a litigant in his/her own interest also has standing to claim relief where a constitutional right is violated. This violation can often have a public interest dimension. This has led to a radical departure from common law requirements for standing. The departure has assumed an extension rather than an amendment of common law rules: the common law requirement of a direct and substantial interest in a case and the relief claimed was retained, but was simultaneously extended to give effect to the Constitution. Parliament's failure to implement the recommendations of the South African Law Commission in regard to class and public actions has left it to our courts to incrementally develop and apply the constitutional requirements for standing. This note uses recent case law to examine these requirements for the own-interest class of litigant. The conclusion is that in the cases of Ferreira v Levin & Vryenhoek v Powell 1996 1 BCLR 1 (CC), Giant Concerts CC v Rinaldo Investments (Pty) Ltd 2012-11-29 case no CCT 25/12 (CC) and Tulip Diamonds FZE v Minister of Justice and Constitutional Development 2013 2 SACR 443 (CC) the courts have laid down valuable guidelines that dictate the requirements for standing in relation to the own-interest litigant. These guidelines include the fact that the violation of the interest need not have been completed but merely contemplated; that "something more" is required of the own-interest litigant than mere own interest; and has further laid down the two-pronged approach to test for required standing: first the establishment of the existence of a protectable self-interest and then, whether or not the protectable interest exists, the possible effect of the alleged violation on the public at large. If the effect of the alleged violation has a wide public impact, this could conceivably meet the requirement for standing even in the absence of the establishment of the own interest. It appears clearly that in their interpretation the courts have moved to a much broader application that relies not only on legislative intention but also on the realisation of constitutional values and rights.
Keywords: capacity to appear; interpretational broadening; locus standi; own-interest litigant; section 38; substantial interest
Trefwoorde: artikel 38; eiebelang-litigant; locus standi; uitlegsverbreding; verskyningsbevoegdheid; wesenlike belang
Die instelling van 'n grondwetlike staatsbestel in Suid-Afrika het verreikende gevolge gehad – onder meer vir die siviele prosesreg – veral met artikel 38 van die Grondwet wat 'n gelyste klas persone en "'n vereniging wat in die belang van sy lede optree" in staat stel "om 'n bevoegde hof te nader en aan te voer dat daar op 'n reg in die handves van regte inbreuk gemaak is of dat so 'n inbreukmaking dreig" ten einde só gepaste regshulp te bekom. Tog word weinig aandag daaraan geskenk of gewone Suid-Afrikaanse burgers altyd oor die middele beskik om hul regte ingevolge artikel 38 af te dwing, en – selfs al slaag hul aksies, veral teen 'n staatsliggaam – of die vereiste regsverligting ooit sal realiseer.
Hierdie aantekening fokus op die geregtelike toepassing van "wesenlike belang", wat uit ons gemenereg afkomstig is, as vereiste vir locus standi. Hierdie vereiste moet nou ingevolge artikel 38 van die Grondwet vertolk én verbreed word om gevolg te gee aan die verskeie regte wat in die Grondwet verskans word. Vir dié doel bied die bespreking 'n uiteensetting van die riglyne wat deur onlangse regspraak verskaf word, met bepaalde klem op die neergelegde vereistes vir die eiebelang-kategorie litigante wat aan artikel 38 van die Grondwet ontleen word.1 Hierdie riglyne is ook ter sake vir die kategorie litigante wat die Wet op Bevordering van Administratiewe Geregtigheid2 gebruik om regsverligting in gevalle van aanvegbare magsuitoefening in die openbare administrasie ingevolge artikel 33 van die Grondwet te bekom.
Die bydrae sal aantoon dat geen vereistes vir locus standi wat uit die gemenereg afkomstig is, geskrap of vervang is nie, maar dat die howe dit nou ooreenkomstig die gees en strekking van die Grondwet bloot ruimer en toegeefliker uitlê. Soos wat Devenish3 tereg opmerk, is locus standi van groot belang in soverre dit toegang tot die reg en menseregte betref. 'n Beperkende uitleg daarvan is 'n struikelblok vir toegang tot die reg, terwyl 'n ruimer uitleg groter toegang tot die reg bewerkstellig. In 'n konstitusionele regsbestel, veral met die invoer van artikel 38 van die Grondwet, is die onderwerp onder bespreking in hierdie aantekening van besondere belang.
Voordat onlangse regspraak en ons howe se vereistes vir locus standi in iudicio egter bestudeer word, word die gemenereg en die ontwikkelings rakende locus standi tot die aanvang van die Suid-Afrikaanse grondwetlike bestel kortliks as algemene agtergrond ondersoek.
2. Locus standi in iudicio in algemene sin
Buiten die voor die hand liggende, tweeledige betekenis4 van en vereistes vir locus standi in iudicio,5 naamlik dié van regsbevoegdheid (en die beperkings daarop) en die vereistes wanneer daar in 'n verteenwoordigende hoedanigheid gelitigeer word, kan locus standi in iudicio ook in 'n verdere konteks toegepas word wat soms probleme veroorsaak.6 Dít is naamlik wanneer daar in die bepaling van 'n litigant se locus standi gevra moet word of daar wel 'n afdwingbare reg bestaan, en of 'n litigant 'n genoegsame direkte en wesenlike belang het by sowel die betrokke reg as die regsverligting wat gevra word.7 Hiermee saam is dit in Suid-Afrikaanse verband gevestigde reg dat "die wesenlike en direkte belang" beoordeel word aan die hand daarvan dat die belang (a) nie bloot tegnies moet wees nie; (b) nie te ver verwyderd van die litigant moet wees nie; (c) nie abstrak of bloot akademies behoort te wees nie; en (d) van huidige belang moet wees en nie bloot hipoteties nie.8
Die oogmerk met hierdie aantekening is om na aanleiding van onlangse regspraak vas te stel watter riglyne die howe vir die vereiste van 'n "genoegsame direkte en wesenlike" belang met die oog op locus standi neerlê, veral aangesien die eiebelang-kategorie litigante wat ingevolge artikel 38 optree, hoofsaaklik ook in die openbare of publiekregtelike belang optree. Tog word daar van hierdie litigante verwag om groot moeite te doen ten einde aan te toon dat hulle bo alle twyfel aan die vereistes vir locus standi in iudicio voldoen.
3. Locus standi: gemeenregtelike, voorgrondwetlike en nagrondwetlike toepassing
3.1 Gemeenregtelik en voorgrondwetlik: van Dalrymple tot Wood
In die Romeinse reg is 'n publiekregtelike aksie – die actio popularis – slegs in die belang van die publiek en openbare orde ingestel.9 Die Corpus Iuris Civilis omskryf dit as 'n aksie "wat die regte van die persoon wat die aksie aanhangig gemaak het sowel as die publiek10 beskerm het".11 Sekere aangeleenthede in die Romeinse samelewing is as so belangrik beskou dat elkeen die reg gehad het om aksie daaroor in te stel. 'n Kenmerk van dié aksie was dus dat die aansoeker self nie persoonlik betrokke of deur die aksie geraak hoef te gewees het nie, omdat dit in belang van die ius populi aanhangig gemaak is.12 Die litigant se "eie belang" het dus gespruit uit sy of haar lidmaatskap van die kollektiewe gemeenskap waarop die gesamentlike openbare belang gegrond was. In die Romeins-Hollandse reg het die actio popularis verdwyn.13 Regter Wessels beskryf die rede daarvoor soos volg in die Dalrymple-saak:14
Die popularis actio het verdwyn, want namate die Romeinse vorm van regering in die moderne Europese vorm verander het, het die actio popularis ongerieflik en onuitstaanbaar geword. Dit wil my voorkom of die argument ab inconvenienti voldoende regverdiging is van die reg soos wat sir Henry de Villiers dit in die aangehaalde saak neergelê het. Indien die aansoekers die reg het om te dagvaar, kan enige ander belastingbetaler 'n soortgelyke reg uitoefen. Indien die aansoekers daarop geregtig is om te dagvaar omdat geld op onregmatige wyse aan wetgewers betaal is, sal hulle daarop geregtig wees om hulle na die hof te wend in elke geval waar hulle glo dat geld betaal is of 'n onregmatige handeling plaasgevind het. Die howe kan hulle dus in 'n situasie bevind waar hulle voortdurend besig is met ondersoeke na beweerde griewe teen die openbare handelinge van ministers, op aandrang van geesdriftige of vyandige politici. Daarbenewens kan dit die regering se uitvoering van sy ampspligte aanhoudend belemmer.
Hierdie diktum, en die redes wat dit vir die verdwyning van die Romeinsregtelike actiones populares uit ons reg aanvoer, was vir geruime tyd die grondslag van die konserwatiewe geregtelike uitleg van die vereistes vir locus standi in publiekregtelike aksies.
Hoofregter Rumpff se uitspraak in die Wood-saak15 was 'n seldsame uitsondering hierop. Hy bevind dat, ten spyte daarvan dat die Romeinsregtelike actiones populares uit die Romeins-Hollandse reg verdwyn het, die interdik de libero homine exhibendo as 'n uitsondering in ons reg behoue gebly het.16 In hierdie uitspraak het gesonde oordeel geseëvier toe die hof bevind het dat – ofskoon die stamowerheid nog nie die applikante aan die gewraakte optrede, wat aanhouding en marteling ingesluit het, teen lede van sekere stamme in die destydse Suidwes-Afrika onderwerp het nie – die applikante tog locus standi gehad het om in afwagting van sodanige moontlike optrede 'n verbiedende interdik teen die owerheid te verkry. Hoofregter Rumpff voer aan dat die applikante se belang by dié interdik "nie eng uitgelê behoort te word nie", omdat "onwettige ontneming van persoonlike vryheid 'n bedreiging inhou vir 'n samelewing wat op wet en orde geskoei is".17
Twee aspekte in hierdie verband is belangrik: Eerstens is dit uit 'n historiese oogpunt interessant dat die Romeinse reg ons leer dat die verlening van locus standi in iudicio in 'n publiekregtelike aksie wat in 'n aansoeker se eie naam aanhangig gemaak word, altyd moet berus op die algemene belang van die gemeenskap waaruit die "eie belang" van die litigant dan as't ware gespruit het. Soos later aangetoon sal word, is dit juis hoe ons howe tans die locus standi-vereistes in publiekregtelike aksies vertolk. Tweedens is dit opmerklik dat hoofregter Rumpff in die Wood-saak bevind het dat 'n litigant nie hoef te wag totdat die naderende onheil hom of haar tref nie, maar om doelmatigheidsredes reeds by die redelike dreiging van die onheil mag optree. Regter Rumpff se denke in die Wood-saak het jare later in die nuwe grondwetlike bedeling van Suid-Afrika in die baanbrekersaak Ferreira v Levin18 weerklank gevind.
3.2 Locus standi in die Suid-Afrikaanse grondwetlike bestel: Ferreira v Levin
Met die waterskeidingsuitspraak in Ferreira v Levin het die konstitusionele hof die toon aangegee wat locus standi in grondwetlike sake betref.19 Kortom, daar is in hierdie saak aangevoer dat artikel 417 van die destydse Maatskappyewet20 onversoenbaar was met die Grondwet,21 omdat dit toegelaat het dat getuienis wat in maatskappylikwidasie-ondervragings bekom is, later gebruik kon word as getuienis in strafregtelike verrigtinge teen 'n persoon wat so ondervra is. Dié bepaling van die Maatskappyewet was in stryd met die grondwetlik verskanste reg om nie verplig te word om selfinkriminerende getuienis af te lê nie.
Toe die aksie aanhangig gemaak is, was geen strafregtelike verrigtinge nog teen die litigante ingestel nie, en is die moontlikheid daarvan bloot voorsien. Gevolglik is die aansoekers se locus standi om die geldigheid en grondwetlikheid van die betrokke wetsbepaling te beveg, bevraagteken op grond daarvan dat hulle nie genoegsame belang gehad het by die regshulp wat versoek is nie.22 Tog verskil regter-president Chaskalson, wat die meerderheidsuitspraak geskryf het, hiermee en voer aan dat enige persoon die reg het om die grondwetlikheid van wetlike bepalings te beveg in gevalle "waar daardie persoon se regte nadelig geraak word".23 Die blote moontlikheid van strafregtelike verrigtinge teen die applikante was dus genoeg om aan die vereiste van "genoegsame belang" te voldoen. Hiermee saam bevind die hof dat 'n grondwetlike geding oor 'n wetsbepaling aanhangig gemaak kan word onmiddellik wanneer die grondwetlike onversoenbaarheid daarvan vasgestel word.24 Gedagtig daaraan dat maatskappylikwidasie-ondervragings gereeld in die handels- en regsverkeer plaasvind, is die hof se denke hieroor eweneens te verstane.
Die grondwetlike bevegting van artikel 417 van die Maatskappyewet was net soseer in die belang van die applikante as die openbare belang om regsekerheid te bewerkstellig. In 'n neutedop was die applikante se belang by die saak die werklike vrees dat hulle strafregtelik vervolg kon word en selfinkriminerende getuienis teen hulle gebruik kon word,25 terwyl die publiek se belang dié was van regsekerheid oor 'n bedreiging van die grondwetlik verskanste reg om nie verplig te word om selfinkriminerende getuienis te lewer nie. Hierdie bevinding van die hof sluit ten nouste aan by die gemeenregtelike vereiste van locus standi, naamlik dat die belang by die vereiste regshulp nooit bloot "hipoteties" of "akademies" moet wees nie.26
Ook wat betref die vereiste om in 'n ondersoek na 'n litigant se locus standi te bepaal of 'n afdwingbare reg bestaan, is die uitspraak van Ferreira v Levin van belang. Regter-president Chaskalson laat hom soos volg oor die uitleg van artikel 7(4) van die tussentydse Grondwet (artikel 38 van die huidige Grondwet) uit:27
Die grondwetlikheid van 'n wet mag beveg word op grond daarvan dat dit onversoenbaar is met die bepalings van die Grondwet en nie net met die regte in hoofstuk 3 nie. Nóg artikel 7(4) nóg enige ander bepaling van die Grondwet ontneem aansoekers van die reg om ten opsigte van enige wet 'n verklaring van regsgeldigheid te bekom waar daardie persoon of die persoon se belange nadelig geraak word.
In 'n minderheidsuitspraak in Ferreira v Levin28is regter O'Regan egter van mening dat die applikante nié voldoen het aan die "genoegsame belang"-vereiste van locus standi om in hul persoonlike hoedanigheid direkte toegang tot die konstitusionele hof te hê nie. Volgens haar het niks in die hofstukke daarop gedui dat daar 'n bedreiging bestaan het dat die applikante selfinkriminerende getuienis sou moes lewer nie.29 In haar uitspraak blyk O'Regan effens huiwerig te wees om te vrygewig met die verlening van locus standi aan die eiebelang-litigant om te gaan. Dit herinner onwillekeurig aan die ab convenienti-redenasie in Dalrymple hier bo wanneer sy sê: "[H]ierdie hof sal versigtig wees om ingevolge artikel 7(4)(b)(v) locus standi aan die applikante te verleen" en dat ander moontlike bepalende faktore oorweeg moet word, soos die bestaan van ander, doeltreffender wyses om 'n aansoek in te dien; die aard van die aangevraagde regshulp; die mate waarin die regsverligting in die algemeen en vooruitwerkend toegepas kan word; die omvang van die persone of groepe persone wat direk of indirek deur enige hofbevel geraak kan word; en die geleentheid wat aan daardie persone of groepe verleen is om vertoë te rig en getuienis te lewer.30 Regter O'Regan bevind egter dat, in die lig daarvan dat 'n beduidende vertraging kon ontstaan as ander persone eers die geleentheid gegun moes word om die konstitusionele aanvegting aanhangig te maak, die hof tog die saak moet bereg.
Die doelmatige dog konserwatiewe manier waarop regter O'Regan die saak beredeneer het, het haar uiteindelik by dieselfde gevolgtrekking as dié van die meerderheidsuitspraak gebring, en die alternatiewe wat sy ter oorweging gebied het, lewer tog 'n bydrae tot die beoordeling van die locus standi van die eiebelang-litigant wat op artikel 38(a) van die Grondwet steun. Buitendien – en dít is dan ook deur die regter in ag geneem – val die ongeldigverklaring van wette en wetsbepalings as strydig met die Grondwet binne die uitsluitlike jurisdiksie van die konstitusionele hof, en was dit dus in casu doelmatig om die aansoek aan te hoor asof die aansoekers oor genoegsame locus standi beskik het.31
4. Die voorstelle van die Suid-Afrikaanse Regskommissie
Na aanleiding van onder meer die uitspraak in Ferreira v Levin het die Suid-Afrikaanse Regskommissie in 1998 soos volg verslag gedoen:32
Tradisioneel is die Suid-Afrikaanse reg oor verskyningsbevoegdheid betreklik beperkend: Die howe het tot dusver 'n persoonlike, beduidende en direkte belang vereis voordat verskyningsbevoegdheid aan 'n litigant verleen word. Dít het minder probleme opgelewer in sake van 'n wesenlik privaatregtelike aard as in die domein van die publiekreg. In die publiekreg, byvoorbeeld die administratief- en omgewingsreg, het die litigant heel waarskynlik dieselfde belange as die groot publiek; daarom voldoen die litigant dalk nie aan die vereiste van persoonlike belang nie. Op dieselfde wyse is verteenwoordigende organisasies al verskyningsbevoegdheid geweier omdat hul belang, in teenstelling met dié van hul lede, nie direk genoeg was nie. Natuurlik het sommige besluite al hiervan afgewyk, maar dit bly 'n potensieel lastige kwessie.
Die regskommissie het hierna voortgegaan en 'n wetsontwerp bekend gestel wat klas- en openbarebelange-aksies breedvoerig sou reël, maar wat tot dusver – skandalig – nog geen duit verder gevoer is nie.33 Dit ly geen twyfel nie dat indien die Suid-Afrikaanse wetgewende gesag nie so jammerlik versuim het om van die regskommissie se voorstelle werk te maak nie, baie litigasie vermy kon gewees het.
Hoe dit ook al sy, die taak om die vereistes vir locus standi in grondwetlike sake stelselmatig uit te lê, is aan die howe oorgelaat. Derhalwe word die voorstelle van die regskommissie nie hier verder bespreek nie, maar eerder die howe se uitleg van die vereistes vir locus standi in iudicio, met bepaalde klem op die litigant wat in eie belang ingevolge artikel 38(1) van die Grondwet litigeer.
5. Artikel 38 van die Grondwet en die Wet op Bevordering van Administratiewe Geregtigheid: die vereiste van "iets meer" as eie belang
In die Suid-Afrikaanse grondwetlike staats- en regsbestel het 'n bepaalde kategorie van litigante ontstaan wat hulle op die Wet op Bevordering van Administratiewe Geregtigheid (PAJA)34 beroep om na aanleiding van aanvegbare openbare administratiewe optrede ingevolge artikel 33 van die Grondwet regsverligting te bekom.35 In hierdie gevalle kom die uitleg van artikel 38 van die Grondwet, wat onder meer ook aan die eiebelang-litigant locus standi verleen, dikwels onder die loep. Dit was byvoorbeeld die geval in Giant Concerts CC v Rinaldo Investments (Pty) Ltd.36
In hierdie saak het regter Cameron rigtinggewende en noemenswaardige uitsprake oor locus standi gemaak, met sekere belangrike implikasies vir die eiebelang-litigant. Die eerste punt is dat PAJA uitgevaardig is om artikel 33 van die Grondwet ten uitvoer te bring. PAJA, verduidelik die regter, gee aan enigiemand die reg om 'n besluit wat in die loop van die uitoefening van openbare mag of in die uitvoering van 'n openbare funksie geneem is, te beveg indien dit "die regte van daardie persoon negatief raak en37'n direkte, eksterne regseffek het".38 Hierdie laaste kwalifikasie beteken niks meer of minder nie as dat die aksie of aansoek ook in die openbare belang moet wees.
Die regter bevind voorts:39
Die wydstrekkende bepalings van artikel 38 is nie uitdruklik as deel van PAJA uitgevaardig nie. Hoexter gee egter te kenne dat niks juis hiervan afhang nie, "aangesien dit tog duidelik is dat die bepalings van artikel 38 in die wet ingelees behoort te word". Dit is korrek.
As sodanig is die bestaan van locus standi as 'n voorlopige kwessie iets afsonderliks van die meriete van 'n saak, wat volgens die regter40 twee implikasies vir die eiebelang-litigant inhou. Eerstens "isoleer" dit die belange of regte wat aan hierdie litigant locus standi verleen van die aanvegting self. So 'n litigant verkry nie locus standi vanweë die beweerde ongeldigheid van 'n wet, wetsbepaling of openbare besluit nie, maar op grond van die uitwerking of moontlike uitwerking daarvan op die litigant se regte. Die impak van die aanvegbare wet of handeling op die eiebelang-litigant se regte moet dus deurgaans aangetoon word om so 'n persoon met locus standi te beklee. Sonder dat daar bewys gelewer word van 'n uitdruklik aantoonbare uitwerking op die litigant se belange, kan so 'n litigant dus locus standi geweier word, al sou dit beteken dat die aanvegbare en onwettige besluit van krag bly.
Tweedens volg hieruit dat dit vir eiebelang-litigante ingevolge artikel 38 gerade sou wees om, benewens die effek van grondwetlik aanvegbare wetsbepalings of openbare magsuitoefening op hul eie regte, ook 'n groter openbare effek aan te toon. So 'n vertolking strook toevallig met die uitleg van die locus standi-vereistes wat uit die Romeinsregtelike actiones populares afkomstig is.41 In hierdie verband brei regter Cameron42 soos volg uit:
Deur middel van afleiding kan daar gevalle wees waar die belange van geregtigheid of die openbare belang 'n hof kan verplig om optrede te ondersoek, selfs al is die aansoeker se verskyningsbevoegdheid betwisbaar. Wanneer die openbare belang baie dringend verligting vereis, behoort 'n aansoeker nie te misluk net omdat hy of sy in eie belang optree nie. Dus, waar 'n litigant slegs in sy of haar eie belang optree, is daar geen breë of ongekwalifiseerde bevoegdheid om teen onregmatighede te litigeer nie. Iets méér moet aangetoon word.43
Dit is interessant dat regter Cameron se denke hier ooreenstem met dié van regter O'Regan in Levin,44 wat ook gemeen het dat die groter openbare belang eerder as die eie belang die deurslag gegee het om locus standi te verleen.
Wat is hierdie "iets meer" wat die eiebelang-litigant egter moet aantoon, en hoeveel meer word vereis? Dié vraag word vervolgens aan die hand van onlangse regspraak ontleed.
6. Wát meer en hóéveel meer as slegs eie belang?
6.1 Die Giant Concerts-saak
Om bostaande vraag ten aansien van 'n eiebelang-litigant se locus standi in konstitusionele litigasie te beantwoord, verwys die hof in die Giant Concerts-saak ook na Levin, Minister of Home Affairs v Eisenberg & Associates45 en Kruger v President of the Republic of South Africa.46Die volgende vier rigtinggewende beginsels word neergelê oor wat die eiebelang-litigant behoort aan te toon om locus standi in konstitusionele litigasie te hê:
(a) Met verwysing na Levin,47 dat die belang van die eiebelang-litigant nie bestaan net as 'n grondwetlike reg geskend is nie, maar ook wanneer sodanige skending dreigend of 'n moontlikheid is.
(b) Met verwysing na Eisenberg48 – wat gehandel het oor immigrasieregulasies wat sonder die voorgeskrewe proses vir openbare deelname uitgevaardig is – dat 'n regsfirma oor locus standi in eie belang beskik het om 'n konstitusionele aanvegting aanhangig te maak, maar spesifiek ook daarmee beklee was omdat dié firma, "synde 'n lid van die publiek", 'n belang daarby gehad het om op sy reg op voormelde deelname te staan.
(c) Met verwysing na Kruger,49 dat onduidelike en aanvegbare wetgewing op grond waarvan 'n regsfirma sy kliënte oor die verkryging van vergoeding moes adviseer, veroorsaak het dat die firma nie na behore namens sy kliënte kon optree nie, en as sodanig genoegsaam as belang vir locus standi was.
(d) Ook met verwysing na Kruger,50 dat eiebelang-litigante in dié kategorie (dit wil sê regsfirmas wat wetgewing beveg) ook moet aantoon dat die aanvegting in die belang van regspleging en regsekerheid geskied, en dat 'n blote finansiële belang onvoldoende is om locus standi in eie belang te verleen.
6.2 Die Tulip Diamonds-saak51
Betreklik kort na die uitspraak in die Giant Concerts-saak het die geleentheid hom voorgedoen om bogenoemde beginsels oor die "iets meer"-vereiste vir die locus standi van eiebelang-litigante in konstitusionele sake toe te pas. Die Tulip Diamonds-saak52 dien as verdere rigtinggewer wat ons howe noodgedwonge – by gebrek aan leiding van wetgewende kant – ontwikkel het.
Die applikant, Tulip Diamonds, was 'n buitelandse maatskappy met Suid-Afrikaanse belange. Sowel die hoogste hof van appèl as die konstitusionele hof het aanvaar dat die applikant as sodanig locus standi gehad het om aansoek om 'n interdik te doen ten einde sy beweerde belange in Suid-Afrika te beskerm. Wat egter wél in hierdie saak 'n twispunt was wat die maatskappy se locus standi betref, was of Tulip Diamonds oor 'n beskermbare belang in Suid-Afrika beskik het wat uit 'n gevestigde reg afkomstig was. In dié opsig het albei howe teen die applikant beslis.
Die feitestel was kortliks soos volg:53 Tulip het diamante van lande soos Angola en die Kongo na Dubai ingevoer. 'n Suid-Afrikaanse maatskappy genaamd Brinks het as koerier opgetree om die diamante na Dubai te vervoer. Derhalwe was Brinks in besit van verskeie dokumente oor sy transaksies met Tulip. 'n Belgiese kliënt van Tulip, Omega Diamonds, is in België aan 'n belastingondersoek onderwerp weens die vermoede dat Omega die waarde van die diamante wat hulle via Tulip uit Dubai ingevoer het, onderverklaar het om belasting te ontduik. In hul ondersoek het die Belgiese owerhede op fakture van Brinks afgekom en gevolglik die Suid-Afrikaanse owerhede ingevolge die Wet op Internasionale Samewerking in Strafregtelike Aangeleenthede54 versoek om bepaalde bewysstukke van Brinks te bekom. Dit het 'n bevel ingesluit waarvolgens daar op alle tersaaklike dokumente, onder meer fakture, Kimberley-sertifikate, verpakkingslyste en versendingsdokumente, beslag gelê moes word. Die Suid-Afrikaanse owerhede het gehoor gegee en dienooreenkomstig 'n dagvaarding aan Brinks uitgereik. Tulip het hiervan te hore gekom en na 'n tydperk van korrespondensie tussen hulle en Brinks suksesvol in die Suid-Gautengse hoë hof aansoek gedoen om 'n interdik om Brinks te verbied om die gelyste dokumente te lewer, hangende die uitslag van 'n aansoek om hersiening van die direkteur-generaal, die betrokke minister en die landdros se besluit om aan die Belge se versoek te voldoen. Die Suid-Gautengse hoë hof het bevind dat omdat Tulip 'n buitelandse maatskappy sonder enige teenwoordigheid in Suid-Afrika was, dit nie oor locus standi beskik het nie, en het die hersieningsaansoek van die hand gewys. Hierna het die saak eers in die hoogste hof van appèl en later in die konstitusionele hof beland.
6.2.1 Die uitspraak van die hoogste hof van appèl
In dié hof het Tulip Diamonds aangevoer dat hy 'n beskermbare belang by die inhoud van die litigasie gehad het op grond van sy reg op vertroulikheid van die dokumente in Brinks se besit, en dat dít aan hom locus standi verleen het om daardie reg in Suid-Afrika te verdedig.55 Die hoogste hof van appèl het egter die gemeenregtelike vereiste vir locus standi herhaal, naamlik dat 'n litigant bloot by bewyslewering van 'n wesenlike en direkte belang by verrigtinge verskyningsbevoegdheid sou hê om daardie belang of reg af te dwing. Wat die hoogste hof van appèl betref, kon die saak afgehandel word bloot op grond daarvan dat Tulip nie na die hof se oordeel 'n beskermbare belang by die vertroulike inligting in Brinks se besit gehad het nie, en was die Suid-Gautengse hoë hof se bevinding dat Tulip nie oor locus standi beskik het nie – hoewel met dieselfde gevolg – op 'n foutiewe uitleg van die uitsprake in onder meer Lawyers for Human Rights v Minister van Home Affairs56 en Kaunda v President of the RSA57 gegrond. Terwyl dit in daardie sake gegaan het oor die uitleg van persone aan wie die regte in die handves van regte toekom, het dit in Tulip se geval gewoon op die belangevereiste van locus standi as sodanig neergekom.58
Na die bevinding van 'n gebrek aan locus standi het die hoogste hof van appèl nie die meriete van die saak enigsins verder bespreek nie. Daarteenoor het die konstitusionele hof tereg en in navolging van Giant Concerts, wel dié aangeleentheid verder gevoer.
6.2.2 Die uitspraak van die konstitusionele hof – die tweeledige toets vir verskyningsbevoegdheid
In sy benadering tot die ondersoek na Tulip se locus standi is die uitgangspunt van regter Van der Westhuizen, wat die hof se meerderheidsuitspraak gelewer het,59 soos volg: Omdat dié hersieningsaansoek ingevolge PAJA ingedien is, en die bepalings van artikel 38 van die Grondwet by PAJA ingelees moet word soos regter Cameron reeds in Giant Concerts bevind het,60 moet die frase in PAJA oor die "nadelige uitwerking" van 'n skending van regte ook in verband met locus standi oorweeg word.61 Regter Van der Westhuizen bevind dat waar 'n litigant 'n reg wil afdwing wat in die handves van regte vervat is, soos wat Tulip inderdaad wou doen, 'n ondersoek na verskyningsbevoegdheid by artikel 38 van die Grondwet moet begin – juis omdat artikel 38 "'n doelbewuste en radikale afwyking van die gemenereg"62 is en "konstitusionele verskyningsbevoegdheid verder as tradisionele gemeenregtelike verskyningsbevoegdheid strek".63
Die hof verwys breedvoerig na Giant Concerts om uiteindelik die tweeledige toets vir die locus standi van eiebelang-litigante soos volg te formuleer:64
Om te slaag, moet Tulip albei komponente van locus standi in eie belang bewys: sowel belang as direkte effek. Soos wat in Giant Concerts bespreek is, moet Tulip bewys dat sy belang meer as hipoteties of akademies is. Hy moet ook aantoon dat sy belang en die direkte effek nie ongegrond is nie. Blote bewerings is nie sonder meer genoeg om die elemente van locus standi in eie belang te staaf nie.
Vervolgens word Tulip se beweerde belang kortliks in die lig van die konstitusionele hof se uitspraak ontleed.
(a) Eerste komponent: belang
(i) Die belang wat uit die reg op eienaarskap spruit
In sy aanvanklike hofdokumente het Tulip aangevoer dat Suid-Afrika se instemming om aan die Belgiese owerhede se versoek gehoor te gee, "wesenlik inbreuk sou maak op sy reg op eienaarskap van sy vertroulike sake-inligting".65 In sy argument voor die konstitusionele hof het Tulip hierdie denkrigting verder uitgebrei en die belang "inligtingsprivaatheid" genoem, welke belang ingesluit het "selfbeskikking oor inligting" asook die reg om te bepaal met wie sodanige inligting gedeel kon word.66 Hier was dit duidelik dat Tulip eerder op die reg op eienaarskap van die inligting in die dokumente as op die reg op eienaarskap van die dokumente self gesteun het. Wat dié belang betref, bevind die hof dat Tulip nie daarin geslaag het om bewys te lewer van sy reg op eienaarskap van die inligting in die dokumente bloot omdat sy naam daarin genoem word nie. En omdat geen gevestigde reg op eienaarskap aangetoon kon word nie, kon die belangevereiste vir locus standi dus nie daaruit afgelei word nie.67
(ii) Die belang wat uit die reg op privaatheid spruit
Die hof het korte mette met hierdie argument gemaak. Eerstens, voer die hof aan, is regspersone nie draers van menswaardigheid nie, en daarom kan hul reg op privaatheid nie van dieselfde intensiteit as dié van privaatpersone wees nie.68 Tweedens kon Tulip geen feitelike gronde bied vir 'n skending van sy reg op privaatheid nie – nie subjektief óf as 'n objektief redelike verwagting nie.
(iii) Die belang wat uit die reg op vertroulikheid spruit
Ook 'n aanspraak op die reg op vertroulikheid kon Tulip nie help om aan die belangevereiste vir locus standi te voldoen nie. Volgens die konstitusionele hof was daar eerstens geen algemene reg op vertroulikheid tussen 'n opdraggewer en 'n koerierdiens in die Suid-Afrikaanse reg nie, en tweedens was daar geen ooreenkoms tussen Brinks en Tulip wat 'n vertroulikheidsverpligting geskep het nie.69 In dié verband spreek die hof hom tereg soos volg uit:
Daar is dalk remedies vir vertroulikheidskendings tussen onmiddellike partye in die privaatreg, maar dít kan nie sonder meer omgeskakel word in 'n wetlik beskermenswaardige belang by die voorkoming van die openbaarmaking van inligting wat vir 'n ondersoek na 'n derde party benodig word, soos wat hier wel die geval is nie.70
(b) Tweede komponent: direkte effek
'n Mens sou verstaan indien die saak hier, by die afhandeling van die eerste komponent van die locus standi-ondersoek na die litigant se belang, geëindig het. Omdat geen belang wat uit 'n gevestigde reg spruit, aangetoon kon word nie, het die litigant immers reeds nie aan die vereistes vir locus standi voldoen nie. Dít is dan ook inderdaad waar die hoogste hof van appèl die saak kortgeknip het. Tog sou dit nie in navolging van Giant Concerts wees om dit hier te laat nie, en het regter Van der Westhuizen dus na die tweede komponent van die locus standi-ondersoek oorgegaan in die veronderstelling dat daar wel 'n belang bestaan het. In die tweede komponent moes die hof die vraag beantwoord of die eiebelang-litigant, benewens belang, ook aangetoon het dat daar 'n direkte effek, dit wil sê 'n nadelige aantasting of bedreiging van sy regte, was. Dit moes 'n werklike aantasting of werklik potensiële of dreigende aantasting wees, en kon nie abstrak oorweeg word nie.71 Selfs in die veronderstelling dat Tulip 'n bewysbare belang gehad het wat moontlik geraak kon word, bevind die hof dat "niks daarop gedui het dat eienaarskap van die dokumente verlore sou gaan of dat 'n vertroulikheidskending Tulip op aantoonbare wyse sou raak nie".72
7. "Eie belang" plus "openbare belang" in die gees van artikel 38
Laastens word die soeklig gewerp op verdere regspraak waarin eie belang tesame met openbare belang die beoordeling van locus standi vergemaklik het, en waar daardie bykomende belang belangrik was om locus standi aan te toon.
In Kruger,73 waarna reeds vroeër verwys is,74 het regter Skweyiya, met verwysing na Ferreira v Levin, op die behoefte aan 'n toegeeflike uitleg van en benadering tot locus standi in grondwetlike sake gewys.75 Die regter voer aan dat in sake van 'n publiekregtelike aard die oorvleueling tussen die eiser as slagoffer van benadeling en die begunstigde van verligting nie altyd so "intiem" is as waar die eiser gewoon in eie belang optree nie. Hieroor sê die regter: "Die verligting waarom [in publiekregtelike sake] aansoek gedoen word, is meestal toekomsgerig en algemeen in toepassing sodat dit 'n wye verskeidenheid mense direk kan raak."76
Democratic Alliance v The Acting National Director of Public Prosecutions77 was 'n appèl teen die bevinding van die hof a quo, wat beslis het dat die Demokratiese Alliansie (DA) – 'n politieke party – nie oor locus standi beskik het om aansoek te doen om 'n bevel wat die nasionale direkteur van openbare vervolging sou dwing om die redes bekend te maak vir die besluit om nié die derde respondent in die saak, die president van Suid-Afrika, te vervolg nie. Appèlregter Navsa, wat die uitspraak gelewer het, het na die DA se grondwet verwys waarin dié party die waardes van die Grondwet van die Republiek onderskryf, en het aangevoer dat dít op sigself genoegsame belang aangetoon het om wel locus standi in iudicio te verleen. Die reg wat deur die nasionale direkteur van openbare vervolging se weiering geskend is, was die reg op openbare magsuitoefening ooreenkomstig die Grondwet, en gevolglik ook die reg om te verseker dat regsoewereiniteit gehandhaaf word.78 Die regter bevind dus dat die DA, synde 'n politieke party wat aan die demokratiese parlementêre proses deelneem, sowel oor locus standi in eie belang as locus standi in die openbare belang beskik het.79
In die goedgedokumenteerde debakel oor die Wes-Kaapse regter-president se beweerde pogings om sekere regters van die konstitusionele hof te beïnvloed, is die hof in Freedom under the Law v Acting Chairperson: Judicial Service Commission80versoek om die Regterlike Dienskommissie se besluit in hersiening neem om die klagtes teen regter-president Hlophe van die hand te wys. Hlophe het aangevoer dat Freedom under the Law nie locus standi gehad het om die hersieningsaansoek in te dien nie. In sy bevinding dat dié nieregeringsorganisasie sonder winsbejag wél oor locus standi beskik het, verwys appèlregter Streicher na die missie van die organisasie (baie soos wat appèlregter Navsa in die Democratic Alliance-saak na die DA se grondwet verwys het). En daardie missie was duidelik: om demokrasie ingevolge die reg te bevorder, begrip van en respek vir regsoewereiniteit en die beginsel van legaliteit te versterk, en die onafhanklikheid van die regbank te verseker.81 Weer eens was daar dus hier sprake van 'n kombinasie van eie en openbare belang wat uiteindelik genoegsame belang vir die doeleindes van locus standi aangetoon het.
Net soos wat die Romeinsregtelike actiones populares verdwyn het weens die aard van die staatkundige bestel van 'n land, het Suid-Afrika se oorgang na 'n grondwetlike staatsbestel teweeggebring dat artikel 38 van die Grondwet, in samehang met veral die bepalings van PAJA, die publiekregtelike aksie laat herleef het. Tog het artikel 38 ook verder gegaan deur te bepaal dat 'n litigant in eie belang regshulp kan verkry waar 'n grondwetlike reg geskend word of kan word, welke skending ook 'n openbarebelang-dimensie kan hê, maar dit nie noodwendig hoef te hê nie.
Uiteraard moes dít tot 'n radikale verskuiwing in die gemeenregtelike vereistes vir die vestiging van locus standi lei. Hierdie verskuiwing neem egter die vorm van 'n verbreding eerder as 'n verandering aan: al die gemeenregtelike vereistes vir locus standi ten opsigte van die aantoon van 'n direkte en wesenlike belang by die aksie en die gevorderde regshulp is immers behou. Dit is juis hierdie gemeenregtelike vereistes wat verseker dat ons howe nie nou aan 'n vloedgolf van litigasie deur elke Jan Rap en sy maat onderwerp word nie. Terselfdertyd moes die uitleg egter noodwendig verbreed word om ons grondwetlike beginsels ten uitvoer te bring. In 'n lang geregtelike uitlegproses van locus standi in die grondwetlike Suid-Afrikaanse staats- en regsbestel – wat steeds ver van afgehandel is – moes die Suid-Afrikaanse howe dít op hulle eie doen. Die jammerlike versuim deur die parlement om werk te maak van die Suid-Afrikaanse Regskommissie se voorstelle oor openbare en klasaksies het ons howe behoorlik aan die diep kant ingegooi. Tog wek die manier waarop ons howe hierdie uitlegtaak hanteer het, vertroue.
Die Levin-saak het die grondslag gelê: selfs indien 'n skending van grondwetlike regte nog net dreigend is, word daar reeds aan die belangevereiste vir locus standi voldoen. Hierna het Giant Concerts sekerheid geskep dat die artikel 38-bepalings by PAJA ingelees moet word. In dieselfde uitspraak maak regter Cameron dit voorts duidelik dat "iets meer" as blote eie belang aangetoon behoort te word om locus standi te vestig, en lê hy waardevolle riglyne in dié verband neer. Daarbenewens formaliseer Giant Concerts ook die tweeledige toets vir die eiebelang-litigant se locus standi, naamlik of daar 'n belang bestaan wat uit 'n gevestigde reg spruit, en selfs al is dit nie die geval nie, wat die effek of moontlike effek van die beweerde skending sou wees waar regsverligting in die openbare belang tog soms geregverdig is. In navolging van Giant Concerts skep regter Van der Westhuizen in die Tulip-saak verdere regsekerheid oor die bestaan (of in hierdie geval, afwesigheid) van locus standi in 'n saak waar dit om 'n "suiwer" eiebelang-litigant gaan. Ook die uitsprake deur die hoogste hof van appèl in veral die Democratic Alliance- en Freedom Under the Law-sake toon dat die Suid-Afrikaanse howe nou, wat locus standi betref, 'n baie breër funksie as onder die ou Westminster-staatsbestel vervul, en nie soseer net die "bedoeling van die wetgewer" uitlê nie, maar eerder daarna streef om gevolg te gee aan die waardes in die Grondwet.
Beck, A. 1983. Locus standi in iudicio, or ubi ius ibi remedium. South African Law Journal, 100(1):278–87.
Burns, Y. en M. Beukes. 2007. Administrative law in South Africa under the 1996 Constitution. Derde uitgawe. Durban: LexisNexis.
De Vos, W. le R. 2012. Is a class action a "classy act" to implement outside the ambit of the constitution? Tydskrif vir die Suid-Afrikaanse Reg, (4):737–57.
Devenish, G.E. 2005. Locus standi revisited: Its historical evolution and present status in terms of section 38 of the South African Constitution. De Jure, 38(1):28–50.
Harms, L.T.C. 1997. Civil procedure in the Supreme Court. Durban: Butterworths.
Hurter, E. 2008. The class action in South Africa: quo vadis? De Jure, 41(1):293–303.
Loots, C. 1987. Locus standi to claim relief in the public interest in matters involving the enforcement of legislation. South African Law Journal, 131(1):131–52.
—. 2008. Standing, ripeness and mootness. In Woolman e.a. 2008.
Murombo, T. 2010. Strengthening locus standi in public interest environmental litigation: has leadership moved from the United States to South Africa? Law, Environment and Development Journal, 6(2):165–178.
Pete, S., D. Hulme, M. du Plessis en R. Palmer. 2011. Civil procedure. A practical guide. 2de uitgawe. Kaapstad: Oxford University Press.
Suid-Afrikaanse Regskommissie. 1998. Project 88: The recognition of class actions and public interest actions in South African law. http://www.ii.org/za/other/zalc/report (23 Julie 2012 geraadpleeg).
Swanepoel, C.F. 2014. The judicial application of the "interest" requirement for standing in constitutional cases: A radical and deliberate departure from the common law. De Jure, 47(1):63–84.
Van der Vyver, J.A. 1978. Actiones populares and the problem of standing in Roman, Roman-Dutch, South African and American Law. Acta Juridica, 191–202.
Woolman, S. (hoofred.). 2008. Constitutional law of South Africa. Tweede uitgawe. Kaapstad: Juta.
1 Ingevolge art. 38 is die persone wat 'n hof kan nader, "(a) iemand wat in eie belang optree; (b) iemand wat optree namens iemand anders wat nie in eie naam kan optree nie; (c) iemand wat as lid van, of in die belang van, 'n groep of klas persone optree; (d) iemand wat in die openbare belang optree; en (e) 'n vereniging wat in die belang van sy lede optree".
2 3 van 2000.
3 (2005:29).
4 Die tweeledige aard van die vereistes vir locus standi in iudicio is reeds in Malan v Van Rooyen 1929 OPD 25, 27 erken.
5 Sien bv. Harms (1997); Pete e.a. (2011). Sien ook Loots (1987:131 e.v.) vir die faktore wat 'n party se reg om regsverligting te eis, beïnvloed.
6 Sien bv. Beck (1983:278).
7 Harms (1997) par. 5.1.
8 Pete e.a. (2011:14). Sien ook Loots (2008:7.2) en Murombo (2010:167) vir 'n beskrywing van locus standi in Suid-Afrika voor 1994.
9 Van der Vyver (1978:191).
10 Eie beklemtoning.
11 Van der Vyver (1978:192); eie vertaling.
12 Van der Vyver (1978:192).
13 Devenish (2005:30).
14 Dalrymple v Colonial Treasurer 1910 TS 372; eie vertaling.
15 Wood v Odangwa Tribal Authority 19752 SA 294 (A).
16 310D.
17 310G; eie vertaling.
18 Ferreira v Levin & Vryenhoek v Powell 1996 1BCLR 1 (KH).
19 Swanepoel (2014:70).
20 61 van 1973.
21 In daardie stadium die tussentydse Grondwet, 1993.
22 Par. 162.
23 Par. 162; eie vertaling.
24 Par. 165.
25 Eie beklemtoning.
26 Pete e.a. (2011:14).
27 Par. 167; eie vertaling.
28 Par. 231.
30 Par. 234.
31 Par. 237.
32 SA Regskommissie 1998; eie vertaling.
33 De Vos (2012:757). Die skrywer spreek die mening uit dat die nie-aanvaarding deur die regering van wetgewing wat klasaksies reël t.o.v. beide handvesverskanste regte en die afdwing van ander regte, nie die "gewenste roete" is om te volg nie. Geldige redes word daarvoor deur die skrywer aangevoer. Sien ook Hurter (2008:303).
34 3 van 2000.
35 Swanepoel (2014:73). Art. 33, "Regverdige administratiewe optrede", bepaal: "(1) Elkeen het die reg op administratiewe optrede wat regmatig, redelik en prosedureel billik is. (2) Elkeen wie se regte nadelig geraak is deur administratiewe optrede het die reg op die verskaffing van skriftelike redes. (3) Nasionale wetgewing moet verorden word om aan hierdie regte gevolg te gee, en moet (a) voorsiening maak vir die hersiening van administratiewe optrede deur 'n hof of, waar dit gepas is, 'n onafhanklike onpartydige tribunaal; (b) die staat verplig om aan die regte in subartikels (1) en (2) gevolg te gee; en (c) 'n doeltreffende administrasie bevorder." Sien ook in die algemeen Burns en Beukes (2007:480–95).
36 2012-11-29 saaknr. CCT25/12 (KH).
38 Par. 33.
39 Ibid; eie vertaling.
40 Par. 33.
41 Sien par. 3 hier bo.
42 Parr. 34–5; eie vertaling.
43 Eie beklemtoning.
44 Sien par. 3.2 hier bo.
45 Eisenberg Associates v Minister of Home Affairs 2003 ZACC10; 2003 5 SA 281 (KH); 2003 5 BCLR 838 (KH).