[인터뷰: 자라테 전 재무 차관보] “대북 최대압박 중국과 협력해야…비핵화 조치 전 제재 완화 없을 것”
트럼프 행정부가 대북 최대 압박의 효과를 높이기 위해서는 중국과 긴밀히 협력해야 한다고, 후안 자라테 전 재무부 테러자금 금융범죄 담당 차관보가 말했습니다.
자라테 전 차관보) 미국 뿐 아니라 다자적으로 제재와 다양한 금융・경제 조치를 적용했다는 측면에서 강력하고 효과적이었다고 생각합니다. 접근법도 매우 공격적이었습니다. 하지만 일관된 정치적 메시지를 보내고 외교적 압박을 유지할 필요, 그리고 북한의 제재 회피에 대응할 추가 조치의 필요 때문에 지속적으로 어려움을 겪고 있기도 합니다. 최대 압박 캠페인의 효과는 종종 북 핵 프로그램 개발 속도를 늦추고 제한하거나 심지어 종식시킬 수 있는지 여부에 따라 측정됩니다. 하지만 이는 적용하기 매우 어려운 방법입니다. 제재 자체는 매우 중요한 도구지만, 제재만으로는 북한의 의사 결정에 궁극적으로 영향을 줄 수 없기 때문입니다. 중국의 대북 접근법 등 북한의 최종 결정에 영향을 미치는 다른 결정적인 요소들이 많습니다. 자라테 전 차관보) 대북 사안과 관련한 중국의 협력은 모든 차원에서 중요합니다. 특히 제재 이행 측면에서 더욱 더 그렇습니다. 따라서 미국은 첫째, 중국과 외교적으로 협력해 제재를 이행하는 것이 이익이라는 점을 설득해야 합니다. 둘째, 북한의 불법 행위, 부패, 제재 회피를 겨냥하는데 있어 중국을 ‘동반국’으로 만들어야 하고, 셋째로는 중국의 국영 기업과도 매우 긴밀하게 협력해야 합니다. 트럼프 행정부가 전임 행정부보다 상당히 잘하고 더 적극적으로 해 온 것이 불법 활동과 제재 회피에 개입한 중국 국적의 단체들을 겨냥한 겁니다. 따라서 이 모든 조치들이 중국과 함께 실행하는 ‘관여 전략’의 일부가 돼야만 합니다. 이 전략은 중국을 ‘적’으로 간주하는 것이 아니라 그 반대인 ‘중요한 동반국’으로 봅니다. 다만 중국은 일부 근본적인 측면에서 북한의 제재 회피 출구로 남아 있기 때문에 각별한 경계를 유지해야 합니다 자라테 전 차관보) 제 3자 제재는 제재 실행을 위협할 때 효과가 있는데, 이란 심지어는 베네수엘라 경우 보다 덜 효과적일 것이라고 생각합니다. 미국이 북한과 불법적으로 거래하는 행위자들을 겨냥하는 능력은 여전히 강력하고 국제 제재도 이 능력을 뒷받침할 수 있기 때문입니다. 물론 제 3자 금융제재는 이용 가능하며 잠재적으로 중대한 영향을 미칠 수 있는 도구라고 보는 것이 타당합니다. 다만 제3자 금융제재가 다른 사람들이 제안하는 정도의 효과를 가지기 위해 어떤 방식으로 쓰일 수 있는지가 분명하지 않습니다. 미국이 중국 경제에서 대북 활동에 개입하고 있는 대상들을 압박하고 겨냥하는 능력이 정말 중요해지고 있지만, 이것이 제 3자 금융제재를 가하는 것의 문제라고 생각하지 않습니다. 미국 행정부가 이런 대상들에 대해서 직접적으로 제재를 할 수 있는 능력을 가지고 있기 때문입니다. 자라테 전 차관보) 전 세계적으로 제재 이행에 일관성이 없어 보이는데, 이는 미국 행정부의 적극성 여부과는 무관한 것으로 보입니다. 오히려 제재 집행의 어려움, 공격적인 금융 혹은 상업적 제재의 압박에 적응하는 방법을 학습한 북한 정권에 영향을 미치는 것의 어려움 등에 따른 것입니다. 일례로 북한은 석탄 등 무역 제재를 회피하기 위해 선박 간 환적 방법을 고안했습니다. 국제기구가 선박 간 환적을 추적하고 차단하는 더 나 방법을 찾지 않는 한, 우리는 이 수단에 영향을 미치기 어려울 것입니다. 또 국제 사회는 사이버 범죄를 다루는데 어려움을 겪고 있기도 합니다. 매우 어려운 상황으로 보이는데, 제재가 분명히 효과적이지만 완전하지 않다는 점이 부분적인 이유입니다. 북한이 국제 체제 틈새에서 제재를 회피하는 방안을 찾고 있다는 점을 고려하면, 제재가 실패하거나 악용될 염려가 없는 수단은 아닙니다. 자라테 전 차관보) 일부 제재 대상국, 특히 권위주의 정권들은 이 시기를 제재의 ‘불법성(illegitimacy)’에 대한 인식을 조장해 제재 해제를 요구하는 데 이용하고 있습니다. 북한과 이란의 경우에는 다른 어떤 나라보다도 ‘기회주의적’인 것으로 보여집니다. 따라서 신종 코로나바이러스 등 여타 보건 문제를 다루기 위한 목적의 인도주의적 제재 면제와 가용 수단이 있다는 것에 대한 명확한 인식을 제고하고 실제로 제재 면제를 사용하는 것이 필요하다고 봅니다. 제재 면제는 실제로 존재합니다. 이러한 수단은 이용될 수 있으며, 이용돼야만 합니다. 미 행정부는 이 수단이 인도주의적인 근거로 사용될 수 있다는 것을 입증하는데 참여해야만 합니다. 또한 제재를 받고 있고 제재 해제를 요구하는 국가들은 실제로 거래와 의료 물자 공급이 공개적이고 투명하게 이뤄질 수 있도록 해야 하는 책임이 있습니다. 이런 국가들의 문제는 제재 부과를 초래한 근본적인 문제점을 해결하기 위한 아무런 조치를 취하고 있지 않는다는 점입니다. 자라테 전 차관보) 제재 해제의 가능성은 항상 있습니다. 하지만 트럼프 행정부는 제재 해제 순서와 외교의 방향을 바꾸려는 시도를 하고 있습니다. 북한은 양보를 대화의 조건으로 내걸었습니다. 그런 기대를 뒤집는 것이 어려운 부분이라고 생각합니다. 외교에서 그런 부분이 어렵다고 생각합니다. 관건은 제재에 대한 양보가 이뤄지기 전에 실질적이고 검증 가능한 비핵화를 향한 조치들을 얻어낼 수 있느냐의 여부입니다. 제재에 대한 양보를 시작하는 순간부터 잠재적으로 북한의 나쁜 행동에 보상을 할 수 있으며, 제재의 영향력이 감소된다는 점이 과거에 얻은 교훈의 일부입니다. 제재는 켜고 끌 수 있는 스위치가 아니며, 유지하고 가하기 힘든 것입니다. 트럼프 행정부는 ‘외교적 움직임의 순서’를 바꾸려 한다고 봅니다. 이런 측면에서 최소한의 일관성을 유지한다면, 북한 정권의 비핵화에 관한 약속과 일치하는 행동을 보기 전에는 제재 완화를 하지 않을 것으로 예상합니다. . 자라테 전 차관보) 제재 정책의 목표는 북한을 압박하고 회유하고 장려해서 핵 프로그램과 능력의 개발에 관해 현재와 매우 다른 결정을 하도록 유도하는 것입니다. 또 제재의 또 다른 목표는 북한 정권이 이익을 창출하고 스스로를 풍요롭게 하기 위해 사용하는 불법 행위, 북한 정권의 더 위험하고 악의적인 활동을 가능하게 하는 근본적인 불법 행위에 대응하는 것입니다. 이 측면에서는 두 가지를 볼 수 있는데, 그 중 하나는 국제 금융 체제의 건전성을 보호하는 것으로, 돈세탁 방지 규정 등 국제적 측면에서 행해진 것들이 대부분입니다. 또 다른 하나는 북한 정권이 주변국을 위협하거나 이미 하고 있는 것보다 더 심한 범죄를 저지를 수 있는 능력을 갖지 않도록 하는 것입니다. 하지만 제재 정책의 궁극적인 목표는 한반도 비핵화를 외교적으로 지원하는 것이며, 한국, 일본 등 동북아 지역, 그리고 미국에 대한 북한의 실질적인 위협이 없도록 만드는 것입니다. 자라테 전 차관보) 북한이 핵 프로그램을 얻는 것을 막는다는 측면에서 측정한다면, 실패했다고 말해야 합니다. 하지만 현실적으로 본다면, 제재가 좀 더 제한적인 측면에서는 효과적이었다고 말할 수 있습니다. 제재의 실효성을 높이는 방법은 지속적인 압박과 기존 제재의 이행이라고 생각합니다. 정원의 잡초를 뽑는 것처럼, 북한이 제재 회피에 이용했던 방안을 뒤쫓아야 합니다. 중요한 문제 중 하나는 해운 활동입니다. 북한이 제재 회피를 위해 이용하는 무역과 해운 활동에 더 큰 관심을 둬야 할 뿐 아니라 선적품 수송, 이동 차단에 대해 더 적극적으로 생각해야 합니다. 또 북한 정권의 주요 수익 창출원이 되고 있는 사이버 분야에서 훨씬 더 적극적인 동맹이 필요합니다. 이밖에 북한과 거래하거나 북한의 활동을 촉진하는 행위에 외교적 압박과 경제적 낙인을 계속 유지해야 합니다. 이 모든 조치들은 제재 적용이 정말 효과적일 것이라는 최고의 희망을 가질 수 있도록 할 뿐 아니라 북한이 선의를 가지고 협상 테이블로 나오도록 만드는 외교적 목표에도 영향을 미칠 수 있을 것입니다.