اختیارات قانونی رئیس جمهوری آمریکا در نیل به توافق هسته‌ای با ایران
اگر وضعیت کنونی به همین صورت باقی بماند، رئیس جمهوری را در وضعیتی قرار می‌دهد که بتواند بگوید طرح پیشنهاد شده باعث تقویت و تحکیم، و نه تضعیف، اختیارات قانونی او می‌شود
دیوید گولاو ، استاد دانشکده حقوق دانشگاه نیویورک ، در وبسایت « جاست سکیوریتی » ( Just Security ) که به تحلیل قوانین و سیاست‌های مرتبط با امنیت ملی ایالات متحد می‌پردازد ، در با عنوان « اختیارات ریاست جمهوری در نیل به توافق هسته‌ای با ایران ، و طرح سنای آمریکا در تناقض با هدف او » می‌نویسد : دورنمای نتایج موفقیت‌آمیز مذاکرات جاری با ایران ، به بروز بحث‌هایی درباره توانایی‌های رئیس جمهوری برمبنای اختیارات او در قانون اساسی ، برای امضای توافق‌های بین‌المللی منجر می‌شود  . نویسنده مقاله در ادامه این پرسش را مطرح می‌کند که آیا وظیفه قانونی رئیس جمهوری ایالات متحده ، در قبال موافقت‌نامه احتمالی با ایران ، ایجاب می‌کند که آن را به عنوان یک پیمان به سنا ارائه دهد ، یا به مجلس نمایندگان به عنوان نوعی توافق بین کنگره و دولت می‌فرستد ، یا آن که می‌تواند بطور یکجانبه بر اساس اختیارات قانونی خود به عنوان یک توافق اجرایی آن را به سرانجام برساند  ؟ با توجه به تداوم بازی‌های سیاسی کنگره ، متاسفانه بحث در این مورد احتمالا به رویارویی سخت دو حزب جمهوریخواه و دموکرات منجر خواهد شد  . اگر کنگره طرحی که اخیرا گروهی از سناتورهای پرنفوذ جمهوریخواه از جمله سناتور گراهام ، سناتور مک‌کین و سناتور روبیو به سنا تقدیم کرده‌اند را بپذیرد ، این موضوع پیچیده‌تر هم خواهد شد  . این طرح که به « طرح 2014 مذاکرات هسته‌ای ایران » معروف است ، به نظر می‌رسد دقیقا در پی اطمینان‌یابی از مشارکت کنگره در تصویب هر نوع معامله هسته‌ای است و می‌خواهد از ادامه یا تمدید هرگونه مذاکره‌ای پس از پایان مهلت 28 نوامبر 2014 ( 3 آذر 1393 ) جلوگیری کند  . بخش 3 - A این طرح ، رئیس جمهوری را ملزم می‌کند که طی 3 روز ، موافقت‌نامه را به کنگره برای بررسی ارائه دهد  .  کنگره هم در یک برنامه کاری بیش از حد معمول سریع و فشرده ، در مور تصویب توافق مشترک رئیس جمهوری با ایران تصمیم‌گیری می‌کند  . اگر رئیس جمهوری در ارائه موافقت‌نامه به کنگره ، در چارچوب زمانی تعیین‌شده‌، اقدام نکند یا اگر کنگره بر عدم تصویب توافق رای دهد ، آنگاه بر مبنای طرح ارائه‌شده‌توسط سناتورها ، هرگونه استفاده از بودجه موجود در وزارت خارجه برای اجرای توافق را ممنوع خواهد شد  .  علاوه بر این ، پس از 28 نوامبر 2014 ( 3 آذر ماه )، آن طرح می‌خواهد که رژیم تحریم‌هایی که پیش از توافق موقت سال 2013 ( توافق ژنو ) وجود داشت ، دوباره بر اساس یک حکم قانونی اعمال شود  . در یک تحلیل دقیق ، به نظر می‌رسد که منطق این طرح ، نارسا است و ممکن است نه تنها طراحان را به هدف مطلوب نرساند ، بلکه شاید هم منجر به ناکامی آن‌ها شود  . در واقع ، دست کم اگر وضعیتی که اکنون وجود دارد به همین صورت باقی بماند ، رئیس جمهوری را در وضعیتی قرار می‌دهد که بتواند بگوید طرح پیشنهاد‌شده‌باعث تقویت و تحکیم ، و نه تضعیف ، اختیارات قانونی او می‌شود ، و بطور موثری رئیس جمهوری را توانمند می‌کند که نیازی به کسب تائید کنگره یا سنا برای موافقت‌نامه نداشته باشد  . با این شرایط ، طرح می‌تواند یک چارچوب نهادینه‌شده‌، گرچه انحرافی ، شبیه قطعنامه اختیارات جنگی ریاست جمهوری مصوب سال 1973 که به صورت‌های مختلف تعبیر و تفسیر‌شده‌، اختیارات ریاست جمهوری در رابطه با توافق با ایران قوی‌تر ، و نه محدودتر ، کند  . دیوید گولاو در ادامه مقاله خود می‌نویسد ، پرسش‌های قانونی برای اختیارات اجرایی در رسیدن به توافق بین‌المللی ، با بررسی سه گزینه احتمالی که چگونه رئیس جمهوری ممکن است مسیر توافق با ایران را پیگیری کند ، آغاز می‌کنم : 1 - به عنوان یک توافق یکجانبه بر اساس فرمان ریاست جمهوری ، که از نظر قانونی ضعیف است  . 2 - به صورت مصوبه‌ای با رای مثبت دو سوم سنای آمریکا ، که از نظر قانونی بسیار قوی است ، اما تنها راه قابل قبول کسب تائید کنگره نیست  . 3 - به عنوان یک توافق مشترک کنگره - دولت درآید ، که از منظر قانونی قوی است و همچنین بدیلی برای گزینش پیمان مصوب سنا محسوب می‌شود  .  نویسنده در این اینجا هم دو حالت را در نظر می‌گیرد  . مفاد قانون اساسی در این زمینه نه تنها مورد اختلاف شدید هستند ، بلکه حتی وقتی که پاسخ‌ها روشن است ، یا آن که باید منطقا روشن باشند ، به نظر می‌رسد که تنها اختیاراتی محدود به کنگره و دولت در مورد نحوه اجرای آن داده‌شده‌است  .  در چنین الگویی ، به نظرم ، استدلال به سود اختیار توافق یکجانبه ریاست جمهوری بسیار ضعیف است ( اشاره نویسنده به گزینه یک است ) . توافق نهایی احتمالی ، با مساله مهم سیاست خارجی و امنیت ملی در ارتباط است و تکالیف اساسی و مهمی را به عهده هر دو کشور ایران و آمریکا ، و نیز سایر کشورها خواهد گذاشت که احتمالا مجبور به توافق برای محدود کردن اعمال تحریم‌های آینده بر ایران خواهد‌بود که در این صورت وارد مقوله‌ای می‌شود که کنگره دارای اختیارات گسترده‌ای است  . حتی اگر تصور کنیم که قدرت کنونی رئیس جمهوری برای برطرف کردن تحریم‌های فعلی کافی باشد ، و توافق را بدون نیاز به اختیارات بیشتر انجام دهد ، توافق کماکان می‌تواند با وعده‌هایی ، حیطه عمل کنگره را در آینده محدود کند  . اگر رئیس جمهوری ادعا کند که از چنین قدرتی برخودار است ، او بالقوه می‌تواند اصل تصمیم‌گیری مشترک برای نیل به توافق بین‌المللی را انکار کند ، که تمرد از متن ، نظریه ، اهداف و تاریخ قانون اساسی است  . البته ، این ساده‌اندیشی است اگر فکر کنیم رئیس جمهوری بدون مقدمه و تبادل نظر بخواهد به اختیارات یکجانبه متوسل شود  .  او احتمالا بر نیاز به اختیارات ویژه در چارچوب امنیت ملی و با رجوع به چند مورد مشابه در گذشته ، که بیشتر آن‌ها هم در زمان خود شدیدا جنجال‌آفرین‌بودند ، متوسل شود ؛ اختیارات ویژه‌ای که با توسل بر مبنای قدرت ریاست جمهوری ، به عنوان فرمانده کل قوا ، برای انعقاد توافقنامه‌های ضروری برای دفاع از امنیت ملی صورت گرفته است  . باراک اوباما ممکن است با هیجان به توافق معروف راش - باگوت در 1817 که جیمز مونرو ، پنجمین رئیس جمهوری آمریکا ، با ابتکار خود و بر اساس اختیاراتش با بریتانیا برای غیرنظامی کردن دریاچه‌های پنجگانه به توافق رسید ، به عنوان یک امر مسبوق به سابقه اشاره کند  . دیوید گولاو در ادامه مقاله خود در « جاست سکیوریتی » ( Just Security ) می‌نویسد ، گرچه به نظرم استدلال به نفع قدرت یکجانبه رئیس جمهوری ضعیف است ، اما با این حال ، گمان من بر این است که این مسئله به احتمال قوی حل شود ، همانطوری که در طول چندین دهه گذشته ، این‌گونه موضوعات ، نه با توجه به فرضیه‌های انتزاعی حقوقی ، بلکه بر اساس ضرورت موضوع و زمان طرح موضوع ، حل و فصل‌شده‌است  . عدم اقدام کنگره ، هرچند نه از روی خواست و تمایل ، رسیدن به چنین نتیجه‌ای را محتمل‌تر و قابل فهم‌تر می‌کند  .  همان‌طور که قاضی جکسون آگاهانه در قضیه « تصرف فولاد » پیش‌بینی کرد چنین ملاحظات عملی در مسیر قدرت یکجانبه رئیس جمهوری در هر موردی اثر می‌گذارد و مطمئن‌ترین راهنما را برای پیش‌بینی نحوه عمل‌کرد قانون اساسی در عمل نشان می‌دهد  . تصور کنید اگر رئیس جمهوری به این واقعیت تن در دهد که قدرت یکجانبه رئیس جمهوری در این مورد وجود ندارد ، این پرسش پیش می‌آید که آیا توافق احتمالی ، نیازمند ارائه به سنا ، به عنوان یک پیمان ، است و نه به کنگره به عنوان یک توافق مشترک کنگره - دولت  . اگر به سنا به عنوان پیمان تقدیم شود ، نیاز به آرای مثبت دو سوم سناتورها دارد ، در حالی که اگر گزینه دوم در نظر گرفته شود ، به تصویب اکثریت ساده ( نصف بعلاوه یک ) دو مجلس در کنگره نیاز است  . در این مسئله ، رئیس جمهوری در موقعیت قوی‌تری برای برگزیدن یکی از این دو شیوه برای تصویب قراردادهای بین‌المللی ، قرار دارد  . دکترین تبادل نظر ، همیشه یا دست کم در اغلب موارد ، رئیس جمهوری را در انتخاب چنین مواردی آزاد می‌بیند  . علاوه براین ، از زمان جنگ جهانی دوم ، سوابق متعددی وجود دارد که از استفاده از رویکرد توافق بین دولت و کنگره ، در چارچوب توافق‌هایی در باره کنترل تسلیحات ، حمایت می‌کند  . به نظر می‌رسد حتی طرح پیشنهادی تعدادی از سناتورهای جمهوریخواه ، متناسب بودن این گزینه در مورد برنامه هسته‌ای ایران را نیز مد نظر داشته است  . در واقع ، با توجه به استواری بحث در مورد گزینه توافق دولت - کنگره ، قابل تصور است که رئیس جمهوری ممکن است با صرف نظر کردن از اختیارات یکجانبه رئیس جمهوری ، به نفع این ادعا که قوانین موجود کنگره به او اجازه نیل به توافق با ایران را داده است ، روی آورد ؛ یعنی همان گزینه سوم  .  چنین ادعایی از سوی رئیس جمهوری هر نوع بحث درباره اختلاف اساسی قانونی را مرتفع می‌کند و در واقع محور بحث را به تعبیر قوانین موجود کنگره می‌کشاند  . این که چگونه این ادعا قابل پذیرش باشد ، هنوز معلوم نیست ، اما بطور بالقوه شماری مواد قانونی در این زمینه وجود دارد که از آن جمله می‌توان به قانون انرژی اتمی 1954 اشاره کرد که رئیس جهوری مشغول بررسی آن است که بتواند ادعای خود را براساس آن به پیش‌برد  . اگر کنگره لایحه مذاکرات هسته‌ای ایران را بپذیرد ، آنگاه تصویری متفاوت خواهیم داشت  .  توجه داشته باشید که اگر کنگره طرح را بپیذیرد ، رئیس جمهوری در واقع آن را وتو خواهد کرد  .  بگونه‌ای غیرمعمول ، لایحه ممکن است در واقع دست رئیس جمهوری را بازتر کند  .  گرچه به نظر می‌رسد که با هدف اطمینان از مشارکت کنگره در تصویب هر نوع توافقی با ایران ، تهیه‌شده‌، ولی در واقع تصویب کنگره را مبنای قانونی چنین توافقی نمی‌کند ، بلکه رئیس جمهوری را برای تقدیم موافقت‌نامه به کنگره برای عدم تصویب ملزم می‌کند  . چنین رویکردی غیرعادی است ، زیرا کنگره همیشه قدرت آن را دارد که با تنظیم یک قطعنامه مشترک به لغو یک قانون داخلی درباره پیمان‌ها یا قراردادهای موجود بپردازد  .  بنابراین طرح پیشنهادی سناتورهای جمهوریخواه چیزی بر قدرت موجود کنگره اضافه نمی‌کند  . حتی مهم‌تر این که ، با پافشاری بر این که رئیس جمهوری را مکلف به تقدیم هر توافقی به کنگره برای رد احتمالی آن ، بطور ضمنی به نظر می‌رسد طرح حتی بدون نیاز برای مشارکت کنگره یا سناتورها ، رئیس جمهور از هم اکنون از حق نیل به چنین توافقی برخوردار است  . آیا تنظیم‌کنندگان این طرح باور دارند که رئیس جمهوری می‌تواند به یک توافق بر اساس فرمان اجرایی یکجانبه برسد که قوانین موجود این اختیار را به او داده یا طرح پیشنهادی این سناتورها بطور تلویحی چنین قدرتی را به رئیس جمهوری می‌دهد  ؟ چنین نتیجه‌گیری‌هایی قابل تردید است ؛ ولی بهتر است اثر عملی این طرح را مورد ملاحظه قرار دهیم : اگر رئیس جمهوری پیش از نیل به توافق ، لازم است تایید کنگره را بگیرد بطوری که به نظر می‌آید قانون اساسی آن را ملزم می‌کند که چنین کند چنین توافقی با ایران ، باید مورد تصویب اکثریت هر دو مجلس کنگره آمریکا برسد ؛ که البته فقط یک اکثریت ساده در یکی از دو مجلس لازم است که هر نوع توافقی از سوی رئیس جمهوری رد شود  . در عوض ، بر اساس روش پیشنهادی در طرح سناتورها ، کنگره فقط می‌تواند ، علیرغم وتوی رئیس جمهوری ، با اتخاذ یک قطعنامه مشترک آن را ابطال کند ، امری که به اکثریت دو سوم نمایندگان در هر دو مجلس نیاز است  .  در نتیجه ، طرح فقط یک فراکسیون کوچک ، یک سوم بعلاوه یک رای ، را در هر یک از دو مجلس قادر می‌سازد به توافق ، اعتبار قانونی ببخشد  . در واقع ، طرح ارائه‌شده‌به همین راه غیرعادی ادامه می‌دهد  .  عدم اعطای بودجه دارای نتایج واقعی خواهد‌بود ، ولی طرح باز هم بطور غیر معمول ، وزارت خارجه را از استفاده از بودجه سال 2014 برای اجرای توافق ممنوع می‌کند  . این بدان معناست که رئیس جمهوری می‌تواند از بودجه وزارتخانه‌های دیگر برای اجرای توافق و حتی احتمالا بودجه اختصاص داده به وزارت خارجه در سال‌های آینده استفاده کند  . تصور کنید که عدم اعطای بودجه اجرای توافق را عملا غیرممکن کند ، به نظر می‌رسد طرح هدفش را از آسیب‌پذیرترین شیوه پیگیری می‌کند  .  از طرف دیگر رئیس جمهوری توافق را پذیرفته و آمریکا را از نظر بین‌المللی متعهد به پذیرش آن کرده است  .  طرح به جای ممانعت از وقوع آن بدون تصویب کنگره ، این تصور را دامن می‌زند که کنگره ، آمریکا را وادار می‌کند تعهدات خود را زیر پا بگذارد و نشان دهد که یک بازیگر غیرقابل اعتماد در صحنه بین‌المللی است  . اما چرا کنگره باید چنین بی‌احتیاطی بکند و بدون توجه به خطر ، تصمیم بگیرد  ؟  ماده آخر طرح ، که اعمال دوباره تحریم‌های وضع‌شده‌پیش از توافق موقت را ، بعد از 28 نوامبر ( 3 آذر ) ملزم می‌کند ، می‌توانست رئیس جمهوری را مکلف به ارائه توافق برای تصویب از سوی کنگره و یا تصویب دو سوم سنا کند  .  تصور کنید که رئیس جمهوری تا 28 نوامبر با ایران به توافق نرسد ، در این حالت تحریم‌ها مجددا برقرار خواهد شد  .  تصور کنید که اعمال دوباره تحریم‌ها ، باعث توقف مذاکرات نشود  . برای حذف تحریم‌ها ، رئیس جمهوری ملزم است که هر نوع توافقی که بعد از آن بدان دست یابد را به کنگره یا سنا ارسال نماید  . اعمال دوباره تحریم‌ها ، بطور موثری الزامات قانونی برای تقسیم قدرت در تصویب موافقتنامه‌های بین‌المللی را مطرح می‌سازد  .  بر عکس ، بر اساس طرح پیشنهادی به نحوی که نوشته‌شده‌، اگر رئیس جمهوری پیش از 28 نوامبر به توافقی با ایران دست یابد و موافقت‌نامه را به کنگره بفرستد ، دیگر تحریم‌ها وجود نخواهند داشت و او می‌تواند بطور کارآیی با اختیارات قانونی خود ، آن توافق را به فرجام برساند  .  شاید پیامد ، نه هدف طرح ، این باشد که به رئیس جمهوری فرصت محدودی تا 28 نوامبر بدهد تا به توافق برسد و سپس کنگره آن را رد کند ، در حالی که رئیس جمهوری بتواند رای کنگره را وتو کند  . به عنوان کلام آخر ، حتی اگر کنگره طرح را تصویب نکند ، تنها مطرح کردن آن ، به نظر می‌رسد که به رئیس جمهوری در یک نبرد احتمالی قدرت بین کنگره و رئیس جمهوری بر سر مذاکرات هسته‌ای با ایران ، حربه دیگری می‌دهد  . شگفت اینکه ، دقیقا همان سناتورهائیکه کوشش می‌کنند درباره نقش کنگره در تصویب توافق پافشاری می‌کنند ، بنظر می‌رسد که ، حتی اگر ناخودآگاهانه ، تشخیص میدهند که رئیس جمهوری از قدرت کافی قانونی برای نیل به توافق از طریق اعمال قدرت یکجانبه را دارد  . کاخ سفید در خطاب به « این سناتورها می‌تواند بگوید که آن‌ها خودشان « تلویحا » پذیرفتند که رئیس جمهوری از قدرت برای توافق بدون مشارکت آن‌ها بر خوردارست  . » در چنین شرایطی ، صرفنظر از منافع کوتاه مدت سیاسی ، معرفی این طرح بخودی خود بر علیه منافع عمده تر و گسترده تر کنگره خواهد‌بود  .