年终报道: 对台政策是否“特规拜随”？美中交往范式转变或为特朗普重要政治遗产
在2020年即将落幕之际，美国印太司令部海军少将访台及美台首次经济繁荣伙伴对话的举行也将美台关系推到另一个高点。在特朗普政府4年任期步入执政尾声的时刻，观察人士说，特朗普在对台政策上遗留给拜登政府的，就是改变数十年来美中交往政策的范式，台湾不再被视为是台海的麻烦制造者而是美国的重要伙伴。
华盛顿 — 随着2020年步入尾声,美国当选总统拜登正在紧锣密鼓准备新政府的交接工作。 在特朗普政府即将下台之前,美国印太司令部海军少将低调访台,美台也举办首次的经济繁荣伙伴对话,观察人士认为,特朗普在对台政策上最重要的政治遗产,就是改变数十年来的美中交往政策的范式,将台湾视为美国的重要伙伴而不再是台海的麻烦制造者。 自年初民进党的台湾总统蔡英文以高票赢得连任、多位美国高官公开发表祝贺蔡英文连任讲话以来,美台关系在2020年快速发展,随后台湾在新冠肺炎疫情爆发的出色防疫表现得到美国的赞许,华盛顿开始与台北合作推动“台湾模式”的民主抗疫,特朗普政府多次公开表态强力支持台湾参与世界卫生大会。 与此同时,中国不断以军机侵扰台湾空域,加大对台湾的军事、外交和经济压力,国会议员也提出《台湾防卫法》、《防止台湾遭侵略法》、《台湾关系加强法》等多个支持台湾的法案,美国军舰几乎每个月通过台湾海峡,当局也批准多项对台军售,加强台湾自我防卫能力。 此外,卫生部长阿扎尔8月访台,成为美国自1979年以来访台的最高层级内阁部长,之后副国务卿克拉奇访台,到最近的经济繁荣伙伴对话及印太司令部情报处处长、海军少将史达曼访台,将双边关系在岁末前推到新高点,这些举措也被视为是特朗普政府下台前持续强化美台关系的作为,或许可形塑拜登政府未来四年处理台湾议题的基调。 对于美台关系为何能在特朗普任内持续有向上发展的轨迹,“美国台湾观测站”(US-Taiwan Watch)网站共同编辑陈方隅说,这是因为特朗普“改变了美国与中国的‘交往政策’(engagement policy)”,他认为这也是特朗普对台政策最重要的政治遗产。 陈方隅在接受美国之音采访时说,由于过去四十年来美国在与中国发展关系时总是以交往政策为优先,因此与台湾的关系只能在“台面下”低调进行,但特朗普政府“完完全全扭转了过去40年来交往政策的思维”,改变了原先以为与中国交往可以促进中国自由化与民主化的想法。 他说,特朗普上任后与中国展开各种互动,但是从2018年中期开始,包括国安会的《国家安全战略》报告和国防部的《印太战略》报告,都开始对中国采取更强硬的立场,这种立场也得到美国自由派主流媒体的认同,即使拜登上台后或许做一些扭转,但已经不可能再回到过去。 “在过去那样的交往政策底下,台湾会被视为是一个麻烦制造者或是中美关系的一个障碍,但现在大家不这么认为了。 也就是说,以前大家谈台湾一定是放到中国政策底下来谈,可是现在会觉得中国本身就是一个问题,而台湾是美国的盟友。 这样的概念其实对台湾来说是一个很有利的发展,”陈方隅说。 他说,就算拜登上台后他的团队想要回到过去“建制派”的做法,他们也不会再认为台湾应该像过去一样安静、低调,或觉得台湾不重要,因为现多数人对中国的观感都已经改变,美国对中国的态度也和以往完全不同了。 纽约艾德菲大学政治学教授王维正在接受美国之音采访时也提到交往政策作为一个“范式”,在特朗普总统上台后有了明显的改变。 他说,“特朗普是美国过去8任总统中第一位采取目光清晰的现实主义(clear eye realism)政策的总统,可能有人会批评他是做生意出身的总统,什么都是漫天叫价,就地还钱,但我觉得不是。 ” 王维正说,特朗普的许多国安、外交顾问和策士都希望对美国数十年来的对华政策做基本反思,过去几年美国学术界和政界精英对于已行之40年的交往政策都有很大的怀疑,这一方面也涉及习近平的野心在世人眼前展开,而白宫最近发表的中国政策讲话文集,本身就是一个“非常不寻常”的举动。 “因为一个政策要改变之前一定要有一个基本思想的改变,这个基本思想的改变一定是奠基在学术上所讲的,一个典范的改变(paradigm shift)。 我觉得特朗普最后对美中台最大的贡献,他可能最后会被归功于是促进这样的一个典范改变的总统,”王维正说。 他进一步解释说,一个paradigm (又称“范式”)是被尊奉为几乎像圣经般、什么都用它来解释的、非常具有支配性的思维,“它到破产的前一天都是paradigm,但你会发现有越来越多现象它无法解释。 当它无法解释的案例要比它能够解释的案例多很多的时候,这个paradigm就没有用,必须要一个新的范式来更替。” 王维正认为,美中之间过去40年来的交往政策就是一个“范式”,但这个范式的改变并不是说,已经用了40年的范式今天不用,明天就会有一个完整的、一致性的范式来取代它。 “就像冷战快要结束的时候,冷战结束的前一天我们都觉得苏联是非常强大的,两极的对抗会永远持续下去,可是苏联一下就解体了,我们一直都找不到新的范式来解释国际关系,那美中台关系在这个交往政策的范式结束后,我们可能还需要一段时间,或许是一段短的时间,才能营造出一个新的范式来取代过去的范式。” 在美国新旧政府交替之际,美国之音最近在史汀生中心一场有关台湾的视讯讨论中问三位与会学者,特朗普在对台政策上留下的永久性政治遗产为何,以及对拜登将如何处理台湾议题的看法。 埃莉诺·阿尔伯特(Eleanor Albert)是乔治华盛顿大学国际安全与冲突研究中心的政治学者。 她说,特朗普政府最大的成就是为美台关系注入新的能量,但她不确定那些“将实质与象征意义之间的界线搅乱”的做法是否正确,有时候政策意图不一定与其效果相称,不仅对美中关系造成影响,还让美国在台湾的伙伴认为台湾是“被用来对付北京的工具”,因此拜登上台后最重要的工作,便是厘清台湾在美国的亚洲政策处于何种地位。 不过阿尔伯特也说,她不预期拜登在台湾议题上会有重大改变,例如防务关系会持续,只是做法和风格可能会有所不同,像是在军事训练合作前发表讲话,或是售台武器的性质和数量,但那并非只是反映出美方的做法改变,也可能是台湾对防卫需求重新评估的结果。 在经济领域上,阿尔伯特认为拜登应该会延续美台经济繁荣伙伴对话的讨论。 日本东京大学跨学科信息研究所博士生陈思桦(Emily Chen)说,美国菁英界对台湾的安全防卫和民主人权有非常牢固的支持,特朗普政府最重要的政治遗产就是在其任内建立了让美台交往得以持续的机制,例如军售的常态化及支持台湾的立法,“这些机制也让美台关系的未来发展更具可预测性”,对美台双方都有好处。 史汀生中心东亚项目研究员帕米拉·肯尼迪(Pamela Kennedy)表示,美台关系最好的部分就是“过去四年来一直维持正面发展轨道”,让彼此的交往及人民之间的交流得以深化。 不过她也认为,有时后特朗普政府的做法“不够优雅”,没有注意到微妙的细节或没有把台湾的民主和经济利益置于最佳地位,未来拜登政府可以做出改善,让台湾不会认为自己是美国在印太布局的一个“小卒子”,因为台湾对美国和全世界都非常重要。 在拜登政府就任前,关注美台关系的政学界人士也纷纷提出建言,全球台湾研究中心最近在一期《全球台湾简报》中,就由该智库多位研究员和顾问专门对拜登对台政策提出建议,希望新政府能延续特朗普任内为美台关系注入的新能量,同时也将台湾纳入拜登竞选时曾提出的,将在上任第一年举办“全球民主网络”,以强化民主连结、推进人权,共同对抗北京的威权压迫。 智库执行主任萧良其(Russell Hsiao)列出特朗普政府对台政策9大升级指出,新上任的拜登政府有必要通过延续特朗普政府的对台政策,来证明美国对台北和北京的做法是跨党派和具有持久性。 他提到美国政府解密“六项保证”及对台军售电报的重要性,以及亚太助卿史达伟关于美国为应对北京对台压迫而必须“更新”与台交往的说法,这些都表明美国开始单独看待与台湾的关系,而不再从美中关系的角度来衡量台湾的角色,但它是,这并不代表美国的“一中政策”框架有所改变,只是它被做了“延伸”,但这个政策的“伸缩性”原本就是它在美-台-中关系里的特色,“也是北京行为的结果”。 萧良其指出,任何新政府都有权利重新审视前任政府的政策和做法,它不仅有必要也是一个具有建设性的过程,可以确保任何政策都反应当前的现实,“但如果回到过去不知不觉顺从北京对‘一个中国’的解读,那将是非常危险的”。 他说,虽然特朗普政府在更广泛的一些政策上遭遇困难,不过“台湾政策是它最明显的亮点。” 萧良其列出的九大对台政策升级包括1) 当选总统特朗普与蔡英文总统通电话;2) 常态化军售;3) 恢复高层阁员部长访台及美台国安顾问互动;4) 签署两大重要涉台立法--《台湾旅行法》及《台北法》;5) 给予台湾总统形同访问的过境待遇;6) 解密涉台六项保证及军售电报;7) 由高官公开表达支持扩大台湾国际空间;8) 升级全球合作及训练架构(GCTF)加入第3国主办方;以及9)启动新的美台经济繁荣对话。 曾任奥巴马政府白宫国安会中国事务主任的何瑞安(Ryan Hass)也对拜登政府的对台政策提出建言。 目前是布鲁金斯学会研究员的何瑞安在其智库网站发表文章说,他与拜登团队中可能负责台湾事务的成员一起工作过,“可以担保他们对议题的理解程度。” 他说,“台湾将被视为值得珍视的伙伴,而不是一张可以用来与中国竞争打的牌”,美国的政策“将聚焦于如何协助台湾增加对其安全的信心、掌握自己的经济命运,并且在世界舞台上得到尊严与尊重。” 虽然拜登政府尚未就任,不过美国在台协会台北办事处处长郦英杰11月28日预告明年将有一笔52亿美元的军售案,这个罕见的做法也被一些人认为是有意为拜登政府的对台军售政策进行铺垫。 郦英杰说,对台军售是美国政府在执行《台湾关系法》,受到美国民主、共和两党的支持,单是2020年这一年,美国政府就宣布了总额达118亿美元的对台军售,这也是台湾史上单年最大笔的年度防务采购。 不过,无论拜登政府延续或改变特朗普的政策,北京当局一贯坚持台湾是其领土不可分割的一部分,凡是美国售台武器、任何形式的官方往来及任何实质关系的发展都受到其反对。 在美台举行经济繁荣伙伴对话前,中国外交部发言人汪文斌就要求美方“停止与台进行任何形式的官方往来与接触,停止提升美台实质关系”,“不向台独势力发出错误信号”,以免对中美关系和台海和平稳定造成严重损害。 他还警告台湾,“任何挟洋自重、妄图破坏两岸关系的图谋和行径注定不会得逞。”