《南中國海爭端》系列報道 (6)克羅寧：爭端為哪般?
中國與越南、菲律賓等國在南中國海不斷加劇的海洋權爭端成為國際新聞熱題。有關的爭議到底起因是什麼？爭議岩礁到的重要性是否被高估或低估？美國之音中文部記者齊之豐採訪了克羅寧博士。他是總部設在華盛頓的非營利、非黨派的全球安全問題智庫史汀生中心的東南亞部主任。
克羅寧博士接受美國之音採訪時,正值中國和越南圍繞中國在南中國海海域越南所說的越南專屬經濟區內安置石油鑽探平台而不斷發生衝突之際。 越南強烈譴責中國侵犯其海洋權益。 中國則指責越南蓄意挑起事端,侵犯中國,並強烈譴責美國表示支持東南亞國家要求國際法和和平談判的途徑解決糾紛是助長了有關國家的挑釁行為,加劇了地區緊張形勢。 克羅寧博士告訴美國之音,要想清晰地評估判斷南中國海問題,就必須消除對南中國海主權爭議的高估和低估。 他說,高估是指許多人(尤其是許多中國人)錯以為南中國海的那些爭議島嶼、岩石、珊瑚礁、淺灘都有二百海裡專屬經濟區,從而大大高估了它們的價值。 至於低估,則是指北京或許以為美國不會為了南中國海那些美國沒有主權要求的小島而跟中國較勁甚至打仗,從而低估了美國對南中國海問題的嚴重關切。 克羅寧博士認為,南中國海問題目前非常嚴重,現在還看不出有什麼好的管控槓桿;南中國海問題不僅僅是外交問題,對菲律賓、越南和中國等國家更是國內政治問題,因為這些國家民眾強烈的民族主義使這些國家的政府騎虎難下,不敢退讓,結果使那裡的局勢越來越緊張。 * 南中國海局勢緊張是真* 記者問:“首先我想問,在你看來,南中國海局勢總起來說究竟如何? 是非常嚴重? 還是很嚴重但可以管控? 還是充滿憤怒與喧囂,但最終都是虛張聲勢有驚無險,不用當真? ” 克羅寧答:“你這倒是一個有趣的概括說法。 我認為那裡的情況非常嚴重,不僅僅是憤怒與喧囂,雖然也有憤怒與喧囂。 但在表面之下,情況非常嚴重,而且是不可管控的。 這是最重要的一點。 現在沒有槓桿可以管控那裡的局勢。” 問:“在你看來,東南亞國家可以做些什麼使那裡的緊張局勢緩和下來呢?” 答:“ 我的觀點是,它們需要稍微更大膽一些。 它們可以逆來順受,默不作聲。 但菲律賓和越南不能這麼做。 “在中國繼續侵蝕它們的時候,菲律賓和越南不能這麼做,而其他國家也不願意這麼做。 其中的一個原因是,南中國海周邊的東南亞國家聯盟成員國幾乎所有的政府都要依賴它們在民族主義方面有所表現才獲得合法性。 2014年5月越南發生排華騷亂後中國政府撤僑,中國工人乘船離開越南。 “一個大國可以對小國施加欺凌。 比如,越南就無法將中國的石油鑽井平台挪開,因為中國調遣上百艘船隻圍護那座平台。 但與此同時,越南也不能後退讓步,因為越南政府假如讓步,便會陷入非常危險的境地。 “這可能是中國領導人沒有想到的問題。 這個問題就是假如你對一個國家施加壓力,假如那個國家屈服於你的壓力,那個國家的公眾就會作出民族主義的反應,導致政府倒台(從而導致一個民族主義色彩更強的政府上台跟中國對抗),這樣的結局是中國不希望看到的。” * 恃強凌弱的迷誤* 問:“你認為中國是恃強凌弱嗎?” 答:“我認為是恃強凌弱。 因為即使你可以說,根據國際法,中國在一些問題上有道理,但通過武力和威脅解決問題這一事實本身,就說明確實是恃強凌弱,此外沒有別的合適形容。 “我想,就中國領導人、中國執政黨和官員的視角來說,他們顯然視野有死角。 他們認為中國有對爭議海域島嶼的主權要求有歷史依據支持,中國被西方強國和日本欺凌了100年,現在中國要拿回它所說的原先屬於中國的東西。 “但事實是,在目前的國際法當中,歷史是不算數的。 要顯示你對某一島嶼擁有主權,你就必須佔有它們,而且別的國家必須承認你的佔有。 “可以看一看斯普拉特利群島(譯註:即中國所說的南沙群島),那裡有大約60個島嶼,小島,岩礁,珊瑚礁,淺灘,越南佔有的數目最大,佔了其中的大約一半。 越南佔有或以某種形式管轄它們。 馬來西亞大約佔有了其中的十幾個,在有些島上還建有機場。 “在很多情況下,顯示主權或佔有可能就是在那裡設立一個燈塔。 問題的關鍵是要顯示有人在那裡,至少是按時有人佔有佔用那裡。 “那麼,中國在那裡有什麼呢? 中國在斯普拉特利只是有大約8塊水下地形(features),那都不能算島嶼(island)。 另外中國在那裡還有一個小島(islet) 。 此外,中國還佔有一些岩礁和珊瑚礁。 “中國正在有些岩礁和珊瑚礁上建設設施。 有照片顯示,中國在約翰遜南珊瑚礁(譯註:Johnson South Reef,即中國所說的赤瓜礁),以及位於斯普拉特利群島菲律賓專屬經濟區內的火焰十字架珊瑚礁(譯註:Fiery Cross Reef,即中國所說的永暑礁)那裡採砂填埋珊瑚礁區域,最終目的是把那裡變成帕拉塞爾群島當中的伍迪島(譯註:Woody Island ,即中國所說的西沙群島當中的永興島)那樣。 也就是說,要把那裡建成一個島嶼,有足夠的空間可以建一個機場。 * 二百海裡的誤解* “你必須有另一套思維才能認為這種活動有合法性。 按照聯合國海洋法公約的規則,這裡有兩個問題。 一個是主權問題,這種活動解決不了中國和鄰國在領土主權上的爭議。 中國尤其反對將這種問題提交任何國際仲裁。 “既然主權爭議解決不了,最好的結果就是有關各方達成協議,同意各自保留自己的觀點,你認為這是你的。 我認為這是我的。 我們可以先合作,不談主權問題。 但現在中國也不要這麼做。 “在2000年之後不久,中國跟菲律賓總統阿羅約的政府一度達成協議,雙方共同勘探石油天然氣,但後來雙方的協議夭折了。 因為菲律賓出現強烈的民族主義反應,公眾認為菲律賓政府跟中國達成的協議裡面有貪污舞弊,其中牽涉中國海洋石油公司。 阿羅約政府倒台的部分原因就是這個。 這種事情在政治上對阿羅約損害很大。 “我在這裡要說的意思是,假如不能就主權問題達成協議,那麼,唯一的問題就是,按照聯合國海洋法公約,可以根據海上地貌劃定海上空間。 聯合國海洋法公約就是解決這個問題的。 “根據海洋法公約,大的島嶼,如海南島或台灣島,可以有200海裡的專屬經濟區。 但這樣的經濟專屬區要是跟其他國家的專屬經濟區重疊,就需要談判。 但是在斯普拉特利群島,中國的小塊陸地、岩礁和淺灘按照海洋法公約都不能有海上空間。 假如它們確實是島嶼的話,充其量只能有12海裡的領海。 但假如只是一個在水下礁石基礎上建立的設施,那就只能擁有最多500米的安全區。 “換句話說,你不能以這些設施為基點提出海上空間要求。 在帕拉塞爾群島也是這樣。 “我們可以從辯論的角度說,假如中國說對某一岩礁擁有主權,會得到什麼好處呢? 那裡的岩礁以及在斯普拉特利那邊的岩礁充其量只能讓中國得到12海裡的領海。 “實際上,在越南和馬來西亞按照聯合國海洋法公約的要求共同提出自己的大陸架的時候,越南以間接的方式表示,越南並不對整個斯普拉特利群島海域提出主權要求,越南只是要求它所佔有的島嶼擁有12海裡的領海權。 “中國在這方面的做法如此咄咄逼人,貪多嚼不爛,除非有一天中國看到這不是一個好策略。” * 美國為何跟中國較真* 問:“有分析家說,中國的想法是給美國一個讓美國無法得分的選擇,讓美國要麼為一些它不在乎的小島跟中國打仗,要麼不支持美國的盟友。 你如何看中國推給美國的這種難以應對的棘手選擇? ” 答:“從最表面的分析意義上說,這看上去還真是個難以應對的棘手選擇。 “我想,中國想要的就是這個。 中國想對美國說的是,你何必為了一些對你無用的小塊的土地而把自己牽進戰爭,或牽進可能的衝突呢? 我們都知道,美國對那裡的島嶼沒有主權要求。 “但我認為,那種認為這種選擇對美國來說是難以應對和棘手的看法是一種迷誤。 人們可以問一個問題:這種事情對美國來說有什麼重要的意義? “在我看來,對美國來說最重要的是一種理念,這就是,這種問題不應當通過武力解決。 另外,就國際規則和慣例來說,就法治、海洋法,行為規則來說,這一切對美國是極端重要的。 然而中國卻想改變這一切。 “中國想把南中國海以及東南亞大部分地區變成自己的勢力範圍。 中國想改變現有的格局,以便在自己的勢力範圍內採用另一套規則。 “中國或許可以通過雙邊談判得到中國所想要的東西,同時又避免發生衝突。 中國或許可以跟菲律賓和越南在某一個階段說,我們達成雙邊協議吧。 中國過去也提出了雙邊協議。 這種協議甚至有可能在經濟上有利於中國對方國家。 但這種協議要有一個前提,這就是中國堅持有爭議島嶼的主權歸中國。 “假如我們看一看全世界,看一看亞太地區,假如問,中國和美國之間爭奪影響力的大角力到底是什麼? 在我看來,只要中國要通過武力或其他方式取代美國,取代遵循規則辦事的國際體系,美國就不能接受。 這對美國來說是一個非常重要的問題。 “這並不是說,美國要涉入中國與鄰國甚至是美國盟國之間所有的爭端。 但與此同時,假如看看1945年之後的世界,就可以知道全世界是生活在美國及其盟國所創建的世界秩序中。 無論是貿易、全球化、世界貿易組織,還是主要是由美國武裝力量所保護的世界和平都是如此。 “當然,我這不是說美國做的事情總是對的。 但中國想改變現有的世界秩序格局,而這種改變不符合美國的利益。 “美國是亞太地區大國。 美國屬於亞太地區。 有趣的是,美國跟中國的最初交往是要中國門戶開放。 美國不是一個殖民國家,美國在中國沒有租界,美國希望中國保持門戶開放。 從19世紀開始,美國跟中國和中國人民關係友好。 在第二次世界大戰期間,美國也跟中國關係友好。 “第二次世界大戰之後,整個亞洲地區以及全世界大部分地區格局都改變了,有了新的貿易和投資體系,外來投資體系,經濟發展體系,以及保持穩定的軍事力量。 “假如是問,美國是會為一些一天有一半的時間在水面之下的礁石而打仗嗎? 答案當然是否定的。 假如問,美國會退避三舍,讓中國可以完全自由為所欲為嗎? 當然美國不會。 * 中國和美國的共同問題* “面對目前的局面,中國和美國都要超脫南中國海,都要問一個共同的問題。 這個問題就是,美中兩國將來要有一種什麼關係? “中國希望成為一個世界大國。 中國已是一個大國。 但中國可以只是一個地區性大國,因為中國在能避免承擔責任的情況下總是不願意在全球性問題上承擔責任。 “美國在這方面有好幾個優越之處。 首先,中國的鄰國都趨向於訴諸法治和國際規則慣例解決爭端這種立場。 它們先前也用聯合國海洋法公約解決了糾紛。 例如,在泰國灣,泰國和柬埔寨通過聯合國海洋法公約解決了爭端。 泰國和馬來西亞也達成了協議。 這些國家習慣於訴諸國際法庭來解決主權問題。 “美國在那個地區有強大的軍事力量。 美國方面一直小心謹慎,避免挑起任何事件。 但那裡確實出現了事件,雖然還沒有出現交火事件。 但美國不會離開那一地區。 * 美國重返亞洲 目標就是南中國海* “我一直主張美國應當加強軍事力量,從太平洋地區調遣更多的軍艦到南中國海。 美國的面向亞洲的力量再平衡,其實主要針對南中國海。 美國在東亞和東北亞已經力量強大。 東南亞地區現在是美國地緣政治上的軟肋。 “總而言之,最後的問題還是中國和美國到底想有一種什麼關係。 假如中國想跟美國有一種敵對關係,在美中關係當中,在很多方面,我們不達成協議,對我們各自要扮演的角色沒有諒解,我們可以讓對方受損。 “美國在對華關係上有很多重要利益,美國不想輕視這些利益。 與此同時,這是一個足夠大的問題,能夠影響美中兩國關係。 在這種意義上說,選擇是在中國。 中國可以選擇決定跟美國有一種什麼關係。 “我擔心中國不明白這一點。 中國領導人覺得自己十分有理,而且也給自己製造了一種騎虎難下的局面,不能讓步,否則會丟面子。 這種局面讓人擔心,中國當局在製造一種不可避免的局面。 這恐怕是朝鮮戰爭以來最嚴重的一個問題。”