행정청은 甲에게 산지전용허가기간 만료를 이유로 복구명령을 하면서 6개월 뒤까지 복구설계서를 제출하여 승인을 받고 승인 내역대로 복구공사를 완료하여 복구준공검사를 받는 복구절차를 이행하라고 통지했습니다. 이에 甲은 주택 및 창고의 ‘부지 조성’이라는 목적사업이 완료되었음을 전제로 이 사건 토지 중 절토ㆍ성토 비탈면에 대한 복구 조치를 내용으로 하는 복구설계서를 제출하였습니다. 그러나 행정청은 ‘이 사건 토지는 산지전용허가 기간 만료로 산지전용허가 효력이 상실되어 산림으로 원상복구할 대상지로서, 목적사업(주택 및 창고)완료에 따른 복구설계승인 신청 대상이 아니라 산지전용기간 만료에 따른 산림복구 목적의 원상복구설계승인 신청 대상임’이라는 이유로 甲의 각 복구설계승인 신청을 반려하였습니다. 이러한 반려가 적법한 것인가요?
산지관리법 제39조 제1항 제1호 , 제40조 제1항 에 의하면, 산지관리법 제14조 제1항 에 따라 산지전용허가를 받은 자는 산지전용의 목적사업이 완료되거나 또는 산지전용기간이 만료된 때에는 일정 기간 내에 관할관청으로부터 복구설계승인을 받아 산지를 복구하여야 하므로, 목적사업 완료 또는 산지전용기간 만료 중 어느 사유든지 먼저 발생하면 그때 산지복구의무가 성립합니다( 대법원 2010.2.11.선고 2009두18035판결 참조). 한편 산지전용허가 제도의 취지와 목적 등을 고려하면, 산지전용의 목적사업이 건물의 건축인 경우 그 목적사업을 완료하였다면 특별한 사정이 없는 한 산지복구의 범위는 건축공사 완료 이후 절토ㆍ성토 또는 비탈면에 대한 복구만으로도 충분하다고 할 것이나, 이와 달리 목적사업을 완료하지 못한 채 산지전용기간이 만료되었다면 허가 또는 신고 대상 산지 전체에 대한 복구 조치까지 요구된다고 봄이 타당하다 할 것입니다(이 사건 각 처분이 있은 후 2015.11.25.농림축산식품부령 제173호 개정으로 신설된 산지관리법 시행규칙 제40조의3 의 규정도 마찬가지의 취지입니다).   그리고 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 그 처분서의 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 여부를 확정하여야 할 것이고,처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 불구하고 처분경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석하여서는 아니 됩니다( 대법원 2005.7.28.선고 2003두469판결 참조).   이 사건 사실관계를 위와 같은 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분사유는 ‘목적사업이 완료되지 아니하여 산지복구의무가 발생하지 아니하였다’는 것이 아니라 ‘목적사업이 완료되지 못한 채 산지전용기간이 만료하였으므로 이 사건 토지 전체에 대한 산지복구가 요구됨에도 목적사업이 완료되었음을 전제로 한 부분적 복구계획은 법령상 요건을 충족하지 못하였다’는 취지로 해석됩니다.  이 사건 각 산지전용허가서 및 연장허가서에서는 형질변경목적이 ‘주택부지’또는 ‘주택 및 창고 부지’라고 기재되어 있고, 이 사건 각 산지전용허가서의 별지에 첨부된 부대조건에도 허가기간 내에 건축을 완료하여야 한다는 등과 같이 ‘건축’에 관한 언급이 전혀 없는 점, 당시 甲이 제출한 각 산지전용허가신청서 및 연장허가신청서에도 산림훼손용도가 ‘주택 부지조성’또는 ‘주택 및 창고 부지조성’이라고 기재되어 있고, 첨부하여 제출한 사업계획서와 토지이용계획도에 토지이용계획의 내용으로서 ‘건축개요’가 간략히 기재되어 있을 뿐이며 구체적인 건축계획이나 건축설계도가 첨부되지는 아니하였던 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업은 주택 및 창고의 ‘건축’이 아니라 주택 및 창고의 ‘부지 조성’이라고 볼 것이므로, 결국 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업이 완료된 경우에 해당한다고 보아야 할 것입니다. 따라서 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업이 ‘건축’임을 전제로, 목적사업이 완료되지 아니한 채 산지전용기간이 만료하였음을 이유로 甲의 복구설계승인 신청을 반려한 이 사건 각 처분은 위법하다고 보아야 할 것입니다(대법원 2016. 10. 13. 선고 2016두42449 판결).