도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하기 위하여 설치된 '개발제한구역제도개선협의회'는 '개발제한구역제도개선방안'을 확정하여 1999. 7. 22. 발표하였습니다. 그런데 그린벨트 대폭해제에 관한 반대여론이 확산되어 가고, 위 제도개선협의회 위원 6명이 협의회의 비민주적 운영방식과 일방적인 제도개선방안 마련 방침에 반대하여 제도개선협의회를 사퇴하는 등 혼선이 거듭되어 더욱 신중하고 장기적인 검토가 필요한 상황이었음에도 불구하고 결국 이 사건 개선방안을 확정하여 발표하였는바, 위 '개발제한구역제도개선방안'을 발표한 것이 위헌인지 여부를 헌법소원을 통해 다툴 수 있는가요
헌법재판소법 제68조 제1항 에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있습니다. 위 개선방안은 개발제한구역의 해제 내지 조정을 위한 일반적인 기준을 제시하는 내용을 담고 있습니다. 결국 이는 개발제한구역의 운용에 대한 국가의 기본방침을 천명하는 정책계획안이며, 장차 이루어질 개발제한구역의 해제 내지 조정에 대한 정보를 국민들에게 사전에 제공하는 정보제공적 행정계획안이라고 할 수 있습니다. 따라서 이를 입안한 것은 사실상의 준비행위에 불과합니다. 일반적으로 국민적 구속력을 갖는 행정계획(예컨대 도시계획결정)은 행정행위에 해당되지만, 구속력을 갖지 않고 행정기관 내부의 행동지침에 지나지 않는 행정계획은 행정행위가 될 수 없다. 이 사건 개선방안은 개발제한구역의 해제 내지 조정방침을 국민들에게 알리는 피청구인의 정책계획안에 불과하므로, 대외적 효력이 없는 비구속적 행정계획안에 속합니다. 그리고 이 사건 개선방안은 법령의 뒷받침에 의하여 구체화되지 아니한 단계에서의 추상적이고 일반적인 행정기관의 구상과 의지를 담은 행정계획안에 불과하므로, 아직은 지방자치단체에 미치는 대내적 효력도 가지지 아니하는 도시계획업무용 참조자료 내지 대 국민 홍보용 정책자료에 그칩니다. 이와 같이 법령이 아직 개정되지 아니한 현시점에서는 이 개선방안은 법적 효력이 없는 행정계획안이어서 이를 입안한 것은 사실상의 준비행위에 불과하고 이를 발표한 행위는 장차 도시계획결정을 통해 그와 같이 개발제한구역의 해제나 조정을 할 계획임을 미리 알려주는 일종의 사전안내로서 행정기관의 단순한 사실행위일 뿐이라 할 것이고, 그렇다면 이 사건 개선방안은 비구속적 행정계획안에 불과하므로 공권력행위가 될 수 없으며, 이 사건 개선방안을 발표한 행위도 대내외적 효력이 없는 단순한 사실행위에 불과하므로 공권력의 행사라고 할 수 없어 헌법소원의 대상이 되지 않는다고 할 것입니다(2000. 6. 1. 99헌마538 결정).