甲은 건설교통부장관에 의한 도로구역결정의 고시가 있은 후에 관할관청의 허가 없이 고속국도의 부지에 편입된 토지 위에 비닐하우스 등을 설치하여 장미 등 화훼를 재배하며 위 토지를 점유하고 있습니다. 이 경우 관리청에서 甲을 상대로 위 토지의 인도 및 비닐하우스철거, 비닐하우스 내의 시설물과 화훼작물의 수거 등을 민사소송으로 청구할 수 있는지요?
(1) 도로법 제74조는 “관리청은 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령 또는 이에 의한 처분에 위반한 자에 대하여 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령의 규정에 의한 허가 또는 승인의 취소, 그 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 공작물의 개축, 물건의 이전 기타 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 토지 등의 수용에 관하여 도로법 제49조의2제1항은 “관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 도로구역 안에 있는 토지.건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지.건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 도로법 제49조의2(토지 등의 수용)제3항은 “제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다”고 규정하고 있습니다.
  (2) 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제25조는 “1사업인정고시가 있은 후에는 누구든지 고시된 토지에 대하여 사업에 지장을 초래할 우려가 있는 형질의 변경이나 제3조 제2호 또는 동조 제4호에 규정된 물건을 손괴 또는 수거하지 못한다. 2사업인정고시가 있은 후에는 고시된 토지에 건축물의 건축ᆞ대수선, 공작물의 설치 또는 물건의 부가(附加)ᆞ증치(增置)를 하고자 하는 자는 시장ᆞ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시장ᆞ군수 또는 구청장은 미리 사업시행자의 의견을 들어야 한다. 3제2항의 규정에 위반하여 건축물의 건축ᆞ대수선, 공작물의 설치 또는 물건의 부가ᆞ증치를 한 토지소유자 또는 관계인은 당해 건축물ᆞ공작물 또는 물건을 원상으로 회복하여야 하며 이에 관한 손실의 보상을 청구할 수 없다...”라고 규정하고 있으며, 행정대집행에 관하여 같은 법 제89조는 “1이 법 또는 이 법에 의한 처분으로 인한 의무를 이행하여야 할 자가 그 정하여진 기간 이내에 의무를 이행하지 아니하거나 완료하기 어려운 경우 또는 그로 하여금 그 의무를 이행하게 하는 것이 현저히 공익을 해한다고 인정되는 사유가 있는 경우에는 사업시행자는 시ᆞ도지사나 시장ᆞ군수 또는 구청장에게 행정대집행법이 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있다. 이 경우 신청을 받은 시ᆞ도지사나 시장ᆞ군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 2사업시행자가 국가 또는 지방자치단체인 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 행정대집행법이 정하는 바에 따라 직접 대집행을 할 수 있다”고 규정하고 있습니다.
  (3) 그러므로 위 사안에 있어서 甲은 도로구역결정의 고시가 있은 후에 관할관청의 허가 없이 고속국도의 부지에 편입된 토지 위에 비닐하우스 등을 설치하여 장미 등 화훼를 재배하며 위 토지를 점유하고 있으므로 비닐하우스 등의 철거 및 수거에 대하여는 행정대집행절차가 인정되는데, 이 경우 이것을 민사소송의 방법으로 청구할 수 있는지 문제됩니다.
  (4) 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 시행으로 폐지된 (구)토지수용법 하의 판례는 “구 토지수용법(1999. 2. 8. 법률 제5909호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제2항에 의하면 사업인정의 고시가 있은 후에는 고시된 토지에 공작물의 신축, 개축, 증축 또는 대수선을 하거나 물건을 부가 또는 증치하고자 하는 자는 미리 도지사의 허가를 받도록 되어 있고, 한편 구 도로법(1999. 2. 8. 법률 제5894호로 개정되기 전의 것) 제74조 제1항 제1호에 의하면 관리청은 같은 법 또는 이에 의한 명령 또는 처분에 위반한 자에 대하여는 공작물의 개축, 물건의 이전 기타 필요한 처분이나 조치를 명할 수 있다고 되어 있으므로 토지에 관한 도로구역 결정이 고시된 후 구 토지수용법(1999. 2. 8. 법률 제5909호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제2항에 위반하여 공작물을 축조하고 물건을 부가한 자에 대하여 관리청은 이러한 위반행위에 의하여 생긴 유형적 결과의 시정을 명하는 행정처분을 하여 이에 따르지 않는 경우에는 행정대집행의 방법으로 그 의무내용을 실현할 수 있는 것이고, 이러한 행정대집행의 절차가 인정되는 경우에는 따로 민사소송의 방법으로 공작물의 철거, 수거 등을 구할 수는 없다.”라고 하였습니다(대법원 2000. 5. 12. 선고 99다18909 판결).
  (5) 따라서 위 사안에서 위 토지의 관리청은 甲에 대하여 위 비닐하우스 등의 철거 및 수거는 행정대집행의 방법으로 실현하고, 위 토지의 인도청구에 대하여는 민사소송 외에 따로 이를 실현할 수 있는 절차와 방법이 없으므로 민사소송으로 나누어 청구하여야 할 것으로 보입니다.