저는 지목(地目)이 대지인 甲소유 토지 233평을 매수하여 소유권이전등기를 경료하였습니다. 그런데 그 후 행정청이 토지의 이용현황이 ‘전(田)’으로 경작되고 있다는 이유로 토지의 지목을 ‘대(垈)’에서 ‘전(田)’으로 직권변경 하였습니다. 그리하여 저는 이러한 조치는 아무런 근거 없는 무효의 것이므로 토지의 지목을 종전의 ‘대(垈)’로 환원하여 달라는 취지의 토지지목변경신청서를 제출하였으나, 행정청은 지목변경신청을 위해서는 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여야 하는데, 토지가 위치한 지역이 도시계획사업구역으로 결정고시 되어 개인의 토지형질변경이 금지되었으므로 지목변경이 불가능하다는 이유로 신청서를 반려하였습니다. 이 경우 위 지목변경신청서반려처분에 대하여 헌법소원심판을 청구할 수 있는지요?
「헌법재판소법」 제68조 제1항은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없다.”라고 규정하고 있습니다.그러므로 헌법소원심판을 청구하기 위하여서는 ‘공권력의 행사 또는 불행사’로 인하여 헌법상 보장된 기본권이 침해되어야 합니다.위 사안에서 귀하의 지목변경신청에 대한 반려처분이 공권력의 행사 또는 불행사인지 여부를 먼저 살펴보면, 국민의 신청에 대한 행정청의 거부행위가 헌법소원심판의 대상인 공권력의 행사가 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 신청에 따른 행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 권리가 있어야 하는 것인데(헌법재판소 1998. 5. 16. 선고 98헌마121 결정), 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(2015. 7. 24. 법률 제13426호로 제정) 제81조(지목변경 신청)에 의하면 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 규정되어 있는 바, 토지소유자에게는 지적공부의 등록사항에 대한 정정신청의 권리가 부여되어 있으므로 귀하의 지목변경신청은 그 법적 근거가 있다고 할 것입니다.따라서 소관청은 소유자의 정정신청이 있으면 등록사항에 잘못이 있는지를 조사한 다음 오류가 있을 경우에는 등록사항을 정정하여야 할 의무가 있는바, 귀하의 지목변경신청에 대한 반려행위는 지적관리업무를 담당하고 있는 행정청의 지위에서 귀하의 등록사항 정정신청을 확정적으로 거부하는 의사를 밝힌 것으로서 공권력의 행사인 거부처분이라 할 것이고, 귀하에게 적법한 증빙서류를 갖추어 신청하도록 반려하였다고 하여 달리 볼 것은 아니라 할 것입니다.다음으로 위와 같은 반려처분으로 인하여 귀하의 기본권이 침해되는지 여부를 살펴보면, 지목은 토지에 대한 공법상의 규제, 공시지가의 산정, 손실보상가액의 산정 등 각종 토지행정의 기초로서 공법상의 법률관계에 법률상·사실상의 영향을 미치고 있으며, 토지소유자는 지목을 토대로 한 각종 토지행정으로 인하여 토지의 사용·수익·처분에 일정한 제한을 받게 되므로, 지목에 관한 등록이나 등록변경 또는 등록의 정정은 단순히 토지행정의 편의나 사실증명의 자료로 삼기 위한 것에 그치는 것이 아니라, 해당 토지소유자의 재산권에 크건 작건 영향을 미친다고 볼 것이므로, 지적공부의 등록사항에 잘못이 있는 경우에 부당한 이유를 들어 이를 거부하는 행위는 토지소유자가 누리게 될 재산권을 침해하는 것이라 할 것입니다(헌법재판소 1999. 6. 24. 선고 97헌마315 결정, 2001. 1. 18. 선고 99헌마703 결정, 2002. 1. 31. 선고 99헌마563 결정).그러므로 ‘공권력의 행사 또는 불행사’로 인하여 헌법상 보장된 기본권인 재산권이 침해당한 것으로 볼 수 있다 하겠습니다.그러나 이와 같은 요건을 구비하더라도 「헌법재판소법」 제68조 제1항 단서 보충성의 요건에서 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 걸친 후가 아니면 청구할 수 없다고 규정하고 있으므로 이에 대한 검토가 있어야 하겠습니다.위 사안과 관련하여 2004. 4. 22. 대법원에서 선고된 전원합의체 판결은 “지목은 토지 소유권을 제대로 행사하기 위한 전제요건으로서 토지소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있으므로 지적공부 소관청의 지목변경신청 반려행위는 국민의 권리관계에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 이와 달리 지목변경신청에 대한 반려(거부)행위를 항고소송의 대상이 되는  행정처분에 해당한다고 할 수 없다고 판시한 대법원 1995. 12. 5. 선고 94누4295 판결 등과 지적공부 소관청이 직권으로 지목변경한 것에 대한 변경(정정)신청 반려(거부)행위를 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 수 없다고 판시한 대법원 1985. 5. 14. 선고 85누25 판결 등은 이 판결의 견해에 배치되는 범위 내에서는 이를 모두 변경하기로 한다(반대의견 없음).”라고 하여 지목변경신청에 대한 반려(거부)행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 하였습니다(대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 판결). 다만 헌법재판소는 위와 같은 헌법소원심판청구에는 보충성의 원칙이 적용된다고 보면서도, “대법원 판례 변경 전에 제기된 지목변경신청반려행위에 대한 헌법소원심판청구의 경우, 종전의 대법원 판례를 신뢰하여 헌법소원의 방법으로 권리구제를 구하던 중 대법원 판례가 변경되고, 변경된 대법원 판례에 따를 경우 제소기간의 도과로 법원에 의한 권리구제를 받을 수 없게 되는 예외적인 경우라면, 그 이전에 미리 제기된 권리구제의 요청 즉, 청구인의 헌법소원심판청구는 헌법상 보장된 실질적인 재판청구권의 형해화를 막기 위하여 허용되어야 할 것이고, 이렇게 해석하는 것은 기본권 침해에 대한 마지막 구제수단으로서 허용된다는 보충성의 원칙에 어긋나는 것이 아니므로 보충성 요건의 흠결이 있다고 할 수 없다”고 판시하고 있으며(헌법재판소 2004. 6. 24. 자 2003헌마723 결정), 변경된 대법원 판례가 있은 뒤에 제기된 헌법소원심판청구의 경우에는 행정소송 등의 구제절차를 거치지 아니하면 보충성의 요건을 충족하지 못한 것으로 보아 각하결정을 하고 있습니다(헌법재판소 2005. 9. 13. 자 2005헌마829 결정). 따라서 귀하가 대법원의 판례변경(2004. 4. 22.) 전에 헌법소원심판청구를 한 경우라면 이야기가 다를 것이나, 그 이후에 헌법소원심판청구를 하는 경우라면, 귀하는 행정소송 중 항고소송으로 그 취소를 구하여야 할 것이며, 바로 헌법소원심판청구를 할 수는 없을 것으로 보입니다.