text:
VRNs (02.03.2015) – Hà Nội – Trong phần lớn văn liệu về chuyển đổi sang dân chủ, nhà nước và năng lực của nó để thực hiện các chức năng cơ bản không có một vai trò quan trọng. Cả trong pha chuyển đổi lẫn trong pha củng cố của nền dân chủ nhà nước có vẻ không có nhiều để đóng góp.
Đây là một sự bỏ sót lạ lùng bởi vì vị trí mà nhà nước hóa ra phải chiếm trong phân tích chính trị của các loại hệ thống chính trị khác nhau. Ngoài “sự tác động lẫn nhau của các lực lượng” ra, cái có ý nghĩa, như Dankwart Rustow đã lưu ý, là những gì các nhà chính trị thực sự làm, các thỏa thuận đạt được, và chúng được truyền đạt thế nào cho toàn thể công dân. Chính trị, nói cách khác, cùng tồn tại với năng lực để thực hiện các mục tiêu.1
Sự thiếu vắng các năng lực nhà nước trong phân tích các chuyển đổi dân chủ chí ít có lẽ là do vai trò hơn hẳn của thị trường tự do, ý thức hệ bài nhà nước đã có trên khắp thế giới. Cái được nghĩ là có ích cho các xã hội dân chủ đã đơn giản được đổi chỗ cho các xã hội mà mới đây đã nổi lên từ chủ nghĩa độc đoán và đang tìm cách để nghĩ ra các thủ tục dân chủ và xây dựng các định chế dân chủ.
Chương này thảo luận quan hệ giữa dân chủ và các định chế quan liêu. Nó đi theo lý lẽ được nêu ra bởi các nhà lý luận cổ điển cho rằng một mối liên kết mật thiết, hay sự phụ thuộc, tồn tại giữa bộ máy quan liêu và nền dân chủ. Trong khi mà ý thức hệ bài nhà nước mạnh hiện thời cho rằng bộ máy quan liêu là đối lập với dân chủ, các nhà lý luận cổ điển đã xác nhận điều ngược lại: không nền dân chủ nào có thể thực sự neo lại hay được củng cố trừ phi nhà nước có sẵn một tổ chức quan liêu đáng tin cậy, thành thạo để tùy ý sử dụng.
Bộ máy quan liêu và Nền dân chủ
Tất cả các nhà nước hiện đại đều có một ngành dân chính được đào tạo, ít nhiều chuyên nghiệp, được tổ chức theo các quy tắc thứ bậc và hoạt động, theo thuật ngữ của Weber, theo “các quy tắc có thể tính được và mà không để ý đến những con người.”2 Như Weber diễn đạt:
“Bộ máy quan liêu được ‘làm mất tính người’ càng hoàn hảo, thì nó thành công càng đầy đủ trong việc loại bỏ khỏi công việc chính thức tình thương, sự hận thù và tất cả các yếu tố thuần túy cá nhân, phi lý, và xúc cảm mà tuột ra khỏi sự tính toán. Đây là bản chất đặc thù của bộ máy quan liêu và được đánh giá như đức hạnh đặc biệt của nó.”3
Sự hăng hái bài nhà nước gán ít đức hạnh cho bộ máy quan liêu. Định chế này được xem là đối lập với dân chủ, hoặc không thích đáng hay bất chính cho một xã hội tự do và một nền kinh tế hiệu quả. Theo những lời nổi tiếng của Ronald Reagan, nó không là “phần của giải pháp, mà là vấn đề.” Dẫu cho các xã hội dân chủ và đang dân chủ hóa có cảm tình với hoặc có theo lập trường ý thức hệ này, không có bằng chứng kinh nghiệm nào để ủng hộ quan điểm rằng việc cắt cụt công cụ của nhà nước thúc đẩy sự nghiệp dân chủ hay khích lệ sự phát triển kinh tế.
Weber đã cho rằng bộ máy quan liêu là công cụ không thể thiếu được trong các xã hội hiện đại và đang hiện đại hóa, và rằng không nhà nước nào có thể hoạt động mà không có một công cụ quan liêu hữu hiệu. Schumpeter còn đi xa hơn và đã nhận diện bộ máy quan liêu như không thể thiếu được cho nền dân chủ. Ông đã liệt kê sự tồn tại của một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp như một trong năm điều kiện cần cho một trật tự dân chủ. Bộ máy quan liêu, ông đã viết, “không phải là một trở ngại cho nền dân chủ mà là một phần bổ sung không thể tránh khỏi cho nó. Tương tự, nó là một phần bổ sung không thể tránh khỏi cho sự phát triển kinh tế hiện đại.”4
Schumpeter cảnh cáo, tuy vậy, rằng “sự nhận ra tính không thể tránh khỏi của sự quan liêu hóa toàn diện không giải quyết các vấn đề nảy sinh từ nó.”5 Tuy nhiên, không có sự trốn thoát sự thực rằng không xã hội dân chủ nào có thể tự duy trì mà không có một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp. “Chính phủ dân chủ trong xã hội công nghiệp hiện đại phải có khả năng để chỉ huy, nhằm mọi mục đích, lĩnh vực hoạt động công bao gồm . . . dịch vụ của một bộ máy quan liêu được đào tạo kỹ có địa vị và truyền thống tốt, được phú cho một ý thức mạnh về trách nhiệm và một esprit de corps (tinh thần đồng đội) mạnh không kém.”6
Lời buộc tội rằng chính phủ thường không có khả năng đáp ứng các đòi hỏi của xã hội và rằng nó vận hành không hiệu quả đã trở thành một lời quen thuộc. Schumpeter đã cho rằng một bộ máy quan liêu được đào tạo tốt “là câu trả lời cho tranh luận về chính phủ bởi các nhà không chuyên. Về tiềm năng, nó là câu trả lời duy nhất cho câu hỏi rất hay được nghe trong nước này: chính trị dân chủ đã tự chứng tỏ không có khả năng để tạo ra chính quyền thành phố tử tế, làm sao chúng ta có thể kỳ vọng quốc gia tiến bộ nếu mọi thứ . . . được trao cho nó?”7
Kỷ nguyên chúng ta không phải là kỷ nguyên đầu tiên mà bộ máy quan liêu bị tấn công vì sự bất tài và sự bóp nghẹt tự do. Là có thể – thậm chí đáng ao ước – để chấp nhận lý lẽ của Schumpeter và Weber về tầm quan trọng của một bộ máy quan liêu hiệu quả cho một trật tự dân chủ mà không chấp nhận quan điểm của Schumpeter rằng bộ máy quan liêu “phải là một quyền lực theo quyền của chính nó.”8 Tuy nhiên, các bộ máy quan liêu đã thường hoạt động như các lực của hiện đại hóa hơn là các trở ngại cho quá trình. Hầu hết văn liệu về chuyển đổi bỏ tổ chức nhà nước sang một bên. Vài trong số văn liệu này coi sự sẵn có của các cấu trúc nhà nước thích đáng là cho trước. Các chuyển đổi có thể tiếp diễn trong các thời kỳ dài, cho dù luôn luôn có hy vọng về sự lặp lại “phép màu Tây Ban Nha.”9
Chí ít một nền dân chủ được củng cố cần đến một nhà nước có khả năng thực hiện các chức năng chính của nó (bảo vệ công dân, thu thuế, cung cấp các dịch vụ) theo một cách có trật tự, có thể dự đoán được, và hợp pháp. Để làm việc này, nhà nước phải có một công cụ có năng lực để tùy ý sử dụng. Juan Linz và Alfred Stepan là hai trong các học giả đầu tiên về chuyển đổi dân chủ đã chỉ ra tầm quan trọng của một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp trong sự củng cố của một nền dân chủ. Họ coi một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp cũng cốt yếu cho sự củng cố dân chủ như một xã hội dân sự độc lập, một xã hội chính trị tự trị, và nền pháp trị. Họ nhận xét rằng bất luận người ta xem vai trò của nhà nước như thế nào, một bộ máy quan liêu hiện đại, được chuyên nghiệp hóa là không thể thiếu được cho sự củng cố dân chủ.
Để bảo vệ các quyền của các công dân của mình, và để cung cấp một số dịch vụ cơ bản khác mà các công dân đòi hỏi, chính phủ dân chủ cần có khả năng để thực hiện một cách hiệu quả yêu sách của nó đối với độc quyền sử dụng hợp pháp bạo lực trong lãnh thổ. Cho dù giả như nhà nước không có chức năng nào khác hơn việc này, nó phải đánh thuế một cách cưỡng bách để có tiền chi trả cho cảnh sát, các thẩm phán, và các dịch vụ cơ bản. Nền dân chủ hiện đại, vì thế, cần năng lực hữu hiệu để chỉ huy, điều tiết, và bòn rút. Cho việc này nó cần một nhà nước hoạt động và một bộ máy quan liêu nhà nước được xem là có thể dùng được bởi các chính phủ dân chủ mới.10
Linz và Stepan về thực chất đã cập nhật Schumpeter hoặc, đúng hơn, đã khiến cho Schumpeter thích hợp với quá trình chuyển đổi và củng cố dân chủ. Khi quá trình này đã đang tiến hành và hình thành trong dăm ba năm trong một số xã hội ở đông Âu, sự thiếu vắng một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp ngày càng trở nên hiển nhiên.
Mức độ mà theo đó các công cụ quan liêu của các nhà nước đang dân chủ hóa cần để giống với một mô hình Weberian nghiêm ngặt có thể là một câu hỏi bỏ ngỏ. Nhưng việc các công cụ như vậy tạo thành bộ phận chủ yếu của một quyền lực nhà nước mà là không thể thiếu được cho sự duy trì các quyền tự do là không thể tranh cãi, cho dù không được nhận ra đầy đủ.
Một yếu tố thiết yếu trong sự củng cố dân chủ là một bộ máy quan liêu mà bắt đầu hoạt động theo một cách khách quan (không mang tính người), theo các quy tắc và các quy định được biết, và trong đó các quan chức có khả năng (hay bắt buộc phải) tách các lợi ích chính trị và cá nhân riêng của họ ra khỏi các chức vụ mà họ nắm giữ. Như Jacek Kochanowicz nhận xét, “một bộ máy quan liêu đóng không chỉ vai trò kỹ thuật, mà cả một vai trò tượng trưng nữa. Giống lá cờ, quốc ca, một bộ quân phục, hay một lâu đài tổng thống, nó là một vật tượng trưng mà qua đó nhà nước – và quốc gia – được cảm nhận. Các công dân mà phải giao thiệp với các quan chức bất tài hay tham nhũng sẽ không tôn trọng nhà nước, và các mối liên kết gắn cộng đồng quốc gia lại với nhau sẽ bị long ra.” Kochanowicz tiếp tục nhận xét rằng việc tạo ra một bộ máy quan liêu mới, hiệu quả hơn, tự trị hơn “đã có thể là một cách để tăng cường tính chính đáng của nhà nước.”11
Quyền lực nhà nước cần đến các năng lực nhà nước mà đảm bảo tính chính đáng nhà nước. Tất cả những thứ này chỉ là một công cụ để bảo vệ các quyền cá nhân. Như Stephen Holmes lưu ý trong một tiểu luận sâu sắc về sự yếu kém của nhà nước Nga,
Nước Nga ngày nay trở nên hoàn toàn đau khổ rằng các giá trị tự do bị đe dọa bởi sự bất lực nhà nước đúng hoàn toàn như bởi quyền lực chuyên chế. Sự phi nhà nước hóa không phải là giải pháp thật, nó là vấn đề. Vì không có một quyền lực công hoạt động tốt thuộc loại nào đó thì sẽ không có sự ngăn chặn cái hại chung, không có an toàn cá nhân . . . . Các quyền được ghi trong Hiến pháp Brezhnev 1977 đã không được bảo vệ bởi vì một bộ máy nhà nước đàn áp. Các quyền được gán cho Hiến pháp Yeltsin 1993 đã không được thực thi bởi vì chính phủ thiếu nguồn lực và ý định.12
Thí dụ Nga mà Holmes phân tích nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phú cho một nhà nước đang dân chủ hóa các năng lực bởi vì “quyền lực làm tăng quyền tự do.” Như ông diễn đạt, “Nếu nhà nước có độc quyền về bạo lực, thì sự độc quyền phải được trao chỉ cho các viên chức mà công chúng có thể buộc họ có trách nhiệm giải trình về việc sử dụng nó. Chủ nghĩa khai phóng đòi hỏi rằng những người không có súng phải có khả năng sai bảo những người có súng phải làm gì.”13
Một chế độ đang dân chủ hóa chẳng bao giờ bắt đầu với một công cụ mới. Phần lớn những gì chế độ mới muốn sửa, đề xuất, và cải cách phụ thuộc vào công cụ sẵn có để nó tùy ý sử dụng, mà, trong mọi trường hợp, là bộ máy quan liêu nhà nước. Bộ máy quan liêu đó trước kia đã hoạt động dưới những hướng dẫn, đạo đức, và ý thức hệ khác. Để tới đỉnh của cấu trúc quan liêu đã hàm ý đi theo một học thuyết chính trị và phục vụ chỉ một đảng chi phối xã hội và đời sống chính trị.
Sự tuyển người và cất nhắc đã gắn nhiều đến sự trung thành với đảng hơn là bất cứ sự thành thạo kỹ thuật nào, mà, tất nhiên là đối lập với khái niệm Weberian về bộ máy quan liêu. Chắc chắn, sự trung thành chính trị giữa các công chức cao nhất là quan trọng trong hầu như mọi xã hội dân chủ. Quả thực, ngày nay có nguy cơ để làm hại tính độc lập và tính chuyên nghiệp của bộ máy quan liêu của Pháp, Anh Quốc, Tây Ban Nha, và Hoa Kỳ. Việc đã có những ảnh hưởng chính trị mạnh lên hầu hết các bộ máy quan liêu chuyên nghiệp đã được biết từ lâu.14 Nhưng trong trường hợp của các nhà nước độc đảng xưa của Liên Xô và đông Âu, tính chuyên nghiệp đã hầu như luôn luôn là thứ yếu đối với việc tuyển dụng dựa vào sự trung thành với đảng.
Các Bộ máy quan liêu và các Chế độ Mới
Điều gì xảy ra với công cụ cai quản chính khi một chế độ bị lật đổ? Bộ máy quan liêu có bị thanh lọc, hay chế độ mới cai quản với những người đã phục vụ chế độ cũ?
Nhiều chế độ mới, dù dân chủ hay độc tài, đã phải đương đầu với vấn đề quen thuộc này từ giây phút chế độ cũ bị lật đổ. Chính Marx đã là người kêu gọi đập tan bộ máy quan liêu – công cụ đó của gia cấp tư sản – một khi lực lượng cách mạng lên nắm quyền. Lenin đã tán thành quan điểm này nhưng đã phải đợi nhiều năm trước khi thanh lọc bộ máy quan liêu Nga khỏi những vết tích cuối cùng của các thành phần tư sản của nó. Việc ông cần một bộ máy nhà nước để thực hiện những cải cách trước mắt đã lớn hơn sự cần thanh lọc bộ máy này khi lên nắm quyền.
Để lấy một thí dụ rất khác, khi Clement Attlee trở thành thủ tướng của chính phủ Lao động đầu tiên sau chiến tranh của Anh, ông đã bị cảnh cáo lặp đi lặp lại rằng ông sẽ không có khả năng cai quản với cái cơ bản đã là một bộ máy quan liêu bảo thủ đã quen phục vụ các chính phủ bảo thủ từ lâu, một “bộ máy quan liêu đại diện,” mà đã đại diện không phải cho xã hội mà cho elite cai trị. Bất chấp bị thúc giục để thay các công chức cao cấp, tuy vậy, Attlee đã không thử một cuộc thanh lọc. Và thực vậy rồi sau đó ông tự cho rằng đã nhận được sự phục vụ trung thành từ ngành dân chính cấp cao.
Trong những thời gian gần đây các chính phủ Pháp khác nhau đã phải đối mặt với vấn đề về sự trung thành công chức. Chế độ Vichy đã thấy một mảnh lớn của bộ máy quan liêu nhanh chóng thích nghi với chế độ Pétanist, trong khi các lực lượng Giải phóng đã phải trừng phạt một số những người đã phục vụ Vichy. Nhưng ngay cả trong các năm sau chiến tranh, đã không có cuộc thanh lọc lớn nào của bộ máy quan liêu. Khi chính phủ cánh tả lên nắm quyền ở Pháp năm 1981, sau hai mươi ba năm cai trị không dứt của cánh hữu, nó đã lên kế hoạch để tiến hành những sự thay đổi nhân sựu ồ ạt trong bộ máy quan liêu. Sau những chấn động ban đầu và một số thay đổi nhân sự ở trên đỉnh của kim tự tháp công chức, tuy vậy, tất cả những cải cách lớn mà đã đe dọa cấu trúc, nhân sự, và quy trình cất nhắc đã bị bỏ rơi.
Mặc dù các chính phủ cách mạng có kế hoạch phá đổ những cấu trúc quan liêu hiện tồn và thay thế số nhân viên có vẻ thù địch bằng elite mới theo đảng, sự thay đổi triệt để hiếm khi xảy ra và nhịp độ thay đổi hầu như luôn luôn chậm. Đa phần, trường hợp của đông Âu phù hợp hơn nhiều với hình mẫu này so với hình mẫu của Trung Quốc sau khi các lực lượng cộng sản lên nắm quyền năm 1949, khi những sự trả thù được giải quyết nhanh chóng, tàn bạo, và không quan tâm đến các hậu quả trước mắt.
Vì sao trong các trường hợp thay đổi từ từ và không cách mạng khi đó các kế hoạch để thực hiện sự thay đổi hàng loạt đã bị bỏ xó nhanh đến vậy? Phần lớn, câu trả lời đã liên quan đến (1) sự sợ gây thêm bất ổn; (2) sự cần thiết để cam đoan với xã hội một lần nữa về những sự liên tục nào đó; và (3) sự thiếu một phản-elite (counter-elite).
Trong một khảo sát về sự thay đổi chế độ và tác động của nó lên bộ máy quan liêu ở Pháp, Đức, và Ấn Độ, Graham Wilson đã nhận xét rằng rất nhanh thực tế bắt đầu trở nên rõ ràng đối với các nhà lãnh đạo chính trị mới và “đã đi đến sự thích nghi.”15 Như Wilson lưu ý, hoặc một bộ máy quan liêu có thể là một người khởi xướng và người thực hiện chính sách, hoặc nó có thể chỉ là người thực hiện, như xảy ra dưới các chế độ mà đưa ra các chỉ dẫn chính sách rõ ràng. Nhìn chung, như Wilson nhận xét, các nhà cai trị mới đi tới thỏa thuận với bộ máy quan liêu:
Thí dụ Pháp gợi ý rõ hơn rằng các phản elite có thể bị buộc ngày nay nhiều hơn trong quá khứ để đi đến thỏa thuận với bộ máy quan liêu. Quy mô tăng lên và sự phức tạp của chính phủ đã khiến cho còn ít có vẻ hợp lý hơn so với quá khứ để nhổ tận rễ một bộ máy quan liêu và trồng một bộ máy mới. Chính phủ càng lớn và phức tạp, thì sự hấp dẫn để duy trì nguyên bộ máy của nó càng lớn, như ở Ấn Độ.16
Cải cách và sự Ổn định
Theo sau một sự thay đổi cách mạng của các chế độ (hay các chính phủ, như trong trường hợp của các nhà xã hội lên nắm quyền ở Tây Ban Nha năm 1982 hay Đảng Xã hội Pháp nắm quyền năm 1981), các nhà cai trị mới đối mặt với hai nhiệm vụ, thường mâu thuẫn nhau. Thứ nhất, họ cần phân biệt mình ngay lập tức với những kẻ tiền nhiệm bằng tiến hành các bước triệt để nhằm thỏa mãn các mong ước của những người ủng hộ họ đối với những cải cách được theo đuổi và được hứa từ lâu khi đảng còn trong đối lập. Thứ hai, họ cần tối thiểu hóa mức độ bất ổn để tránh làm nản lòng những người vận hành các định chế kinh tế, xã hội, và hành chính chủ chốt. Sự bất ổn chính trị nghiêm trọng cũng dẫn đến sự tháo chạy vốn – đến một sự giảm sâu sắc về đầu tư – và cuối cùng nó tạo ra một tập hợp mới của các vấn đề mà kết thúc với sự đòi hỏi thêm hành động quyết liệt về phần chính phủ mới. Các hành động quyết liệt mới đến lượt chỉ làm tăng thêm sự bất ổn phổ biến, như đã xảy ra ở Pháp, trong 1981 – 82, khi “áp lực đảng mạnh . . . đã bắt buộc chính phủ tiếp tục chiến dịch đổi mới của nó đứng trước sự ủy quyền suy giảm và các nguồn lực teo đi, như thế tạo ra sự bất mãn ngày càng tăng và các kết quả phản tác dụng.”17
Trong trường hợp của đông Âu, vì đã không có bất cứ cuộc bầu cử chính trị có ý nghĩa nào trước sự sụp đổ của các chế độ cộng sản, đã không có những cải cách hay những sự ủy thác rõ ràng nào cho cải cách mà đã có thể dùng như các chỉ dẫn cho các chính phủ mới. Theo bất cứ thước đo nào, tuy vậy, sự thay đổi cách mạng đã tạo ra cái mà một số nhà phân tích xem như “các cửa sổ chính sách,” tức là, một cơ hội cho những đổi mới chính sách lớn.18 Các ưu tiên nào đã được các chính phủ mới đặt ra?
Tổng quát, các ưu tiên này đã được xác định một phần bởi sự bác bỏ trật tự cũ và một phần bởi bối cảnh quốc tế mà trong đó sự chuyển đổi từ chủ nghĩa cộng sản sang dân chủ đã xảy ra. Hầu như không cần nhấn mạnh rằng “sự tháo dỡ thành công trật tự cũ không đảm bảo một kết cục dân chủ.”19 Hơn nữa, không rõ đối với các nhà nghiên cứu chuyển đổi cái gì là cái đảm bảo một kết cục như vậy.
Những ưu tiên của các chế độ mới ở Ba Lan, Hungary, và Cộng hòa Czech nói chung được theo đuổi để tháo dỡ bộ máy nhà nước tập trung. Giữa các chính sách cá biệt được chủ trương đã là tư nhân hóa và phi tập trung hóa. Do đó, chính sách quan trọng nhất trong lĩnh vực kinh tế đã là xu hướng rời xa kế hoạch hóa và quy định tập trung hướng về các nền kinh tế định hướng thị trường. Trong lĩnh vực hành chính, chính sách quan trọng nhất đã, không phải là cơ cấu lại và tiếp sinh khí mới cho nền hành chính tập trung, mà đúng hơn là sự trao quyền cho các đơn vị địa phương. Các chính sách này phản ánh một sự bác bỏ trật tự cũ được đặc trưng trên hết bởi quyền lực quan liêu tập trung mà đã phục vụ không cho dân chủ cũng chẳng cho hiệu quả. Như Lena Kolarska-Bobinska lưu ý về Ba Lan, có một sự “thiếu bất cứ quan niệm nào về vai trò mà nhà nước phải đóng trong đời sống xã hội và kinh tế bên cạnh một lời kêu gọi rất chung cho việc giảm vai trò của nó.”20 Tuy vậy, có sự thừa nhận rằng nhà nước có trách nhiệm, theo lời Leszek Balcerowitz, “xây dựng một hệ thống kinh tế mới.”21
Một sự giảm vai trò của nhà nước, chính sách được theo đuổi ở các nước trung và đông Âu vì các lý do đã được giải thích rồi, cũng đã có hậu quả của việc không trao cho cải cách nhà nước sự chú ý nó xứng đáng. Như Peter Drucker nhận xét, “việc thu nhỏ, downsizing” không đồng nghĩa với việc cải cách hay “sáng chế lại” chính phủ.
Bây giờ đã trở nên rõ rằng một nước phát triển không thể mở rộng chính phủ to, như (cái gọi là) những người khai phóng muốn, cũng chẳng thể bỏ nó và quay lại sự ngây thơ thế kỷ thứ mười chín, như (cái gọi là) những người bảo thủ muốn. Chính phủ mà chúng ta cần sẽ phải vượt quá cả hai nhóm. Siêu nhà nước thế kỷ thứ hai mươi bị phá sản, về mặt đạo đức cũng như về mặt tài chính. Nó đã không làm được. Nhưng kẻ kế vị nó không thể là “chính phủ nhỏ.” Có quá nhiều việc, ở trong nước và quốc tế. Chúng ta cần chính phủ hiệu quả – và đó là cái các cử tri trong tất cả các nước phát triển thực sự hò hét đòi.22
Chính phủ hiệu quả đòi hỏi sự phát triển một bộ máy quan liêu giỏi, và bước đầu tiên hướng tới việc đạt mục tiêu này là thừa nhận sự cần thiết để huấn luyện các công chức chuyên nghiệp.
Phá hủy Nhà nước: Tư nhân hóa và Trao quyền
Việc làm giản quyền lực nhà nước, được xem là bộ phận khăng khít của chuyển đổi dân chủ, được hoàn tất thông qua hai biện pháp: tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước và trao quyền lực nhà nước cho các nhà chức trách địa phương. Cả hai xu hướng này không phải là không quen thuộc với các nước tây Âu, nơi từ đầu các năm 1980 phản ứng lại chủ nghĩa nhà nước đã dẫn đến việc tư nhân hóa các doanh nghiệp công nghiệp và tài chính của nhà nước23 và đến phân quyền hành chính.
Tư nhân hóa các doanh nghiệp công nghiệp nhà nước đã là yếu tố chính của các cuộc cải cách kinh tế ở đông Âu. Quy mô và các phương thức của quá trình tư nhân hóa đã không phải giống nhau ngang qua đông Âu. Nhưng bất chấp các phương pháp được chấp nhận, vẫn rõ rằng chính phủ của khối Soviet trước kia đã tìm cách chấm dứt nền kinh tế chủ huy thông qua việc bán các doanh nghiệp nhà nước.24
Tư nhân hóa quả thực đã loại khỏi bảng lương một số đáng kể nhân viên nhà nước và tổ chức nhà nước có trách nhiệm vận hành các ngành kinh tế. Nhưng trong mỗi nước một cấu trúc mới đã phải được tạo ra để quản lý quá trình tư nhân hóa. Trong các trường hợp Czech và Slovak, quá trình đã thuộc về Bộ Tư nhân hóa, Bộ Tài chính Liên bang, và các Quỹ Liên bang và cộng hòa về Tài sản Quốc gia. Ở Ba Lan, một Bộ về Biến đổi Quyền Sở hữu đã được tạo ra và được giao việc chọn lọc và trông nom việc chuyển quyền sở hữu. Hungary, mà đã có rồi một nền kinh tế ít bị kiểm soát hơn trước sự lật đổ Đảng Cộng sản, đã không lập ra một Bộ Tư nhân hóa và đã có khả năng duy trì một quá trình tư nhân hóa được phân tán tương đối mà đã phân trách nhiệm khởi đầu quá trình cho các giám đốc doanh nghiệp. Tuy nhiên, có một Cơ Quan Tài sản Nhà nước (SPA), được thành lập năm 1990, trông coi tất cả việc tư nhân hóa và do một bộ trưởng không bộ đứng đầu.25 Như ở Tây Âu, quá trình tư nhân hóa ở đông Âu cũng đã đưa đến việc lập ra một cơ quan quan liêu mới hoặc sự giám sát các cơ quan hiện hành. Cũng có thể, như ở một số trường hợp Tây Âu, rằng tư nhân hóa sẽ loại bỏ các cơ quan và nhân sự mà đã vận hành các doanh nghiệp nhà nước, nhưng sẽ đòi hỏi việc lập ra các cơ quan điều tiết. Việc này đặc biệt có thể xảy ra với các doanh nghiệp mà vẫn độc quyền ở mức độ lớn. Trong trường hợp tư nhân hóa [các hãng] gas, nước, và viễn thông ở Anh Quốc, chính phủ Margaret Thatcher đã phải nhờ đến việc lập ra các cơ quan điều tiết thêm cho các hãng được tư nhân hóa.26
Nếu sự chuyển đổi sang dân chủ ngụ ý một vai trò bị giảm cho nhà nước trong nền kinh tế, nó thậm chí còn ngụ ý nhiều hơn một vai trò bị giảm đi cho nhà nước trong hành chính và hoạch định chính sách. Điều này đã là một tín điều, đến mức cải cách bộ máy quan liêu nhà nước đã phần lớn đồng nghĩa với vai trò giảm đi của nó. Nhà nước giảm vai trò của nó bằng việc giao các chức năng cho các đơn vị địa phương. Một nghiên cứu về cải cách hành chính công ở Hungary, đã hạn chế hầu như hoàn toàn ở việc trao quyền, thậm chí đã đi xa tới mức để cảnh báo về cái nó gọi là “sự làm tương phản nhân tạo, . . . mà theo đó các cơ quan hành chính nhà nước trung ương là các cơ quan xấu, nhất thiết phục vụ những sự can thiệp nhà nước trong khi các cơ quan hành chính tự quản địa phương và vùng có tư cách là hành chính công dân chủ, do đó toàn bộ phạm vi của các nhiệm vụ và quyền lực có thể được giao cho chúng.”27
Tại Cộng hòa Czech và Cộng hòa Slovak tái cấu trúc hành chính công phần lớn cũng đã có nghĩa là làm thay đổi mối quan hệ giữa trung tâm và ngoại vi. Như thế, Cộng hòa Czech đã hủy bỏ mức vùng, mức hành chính trung gian giữa chính quyền trung ương và mức quận, mà trước đó đã có bảy vùng. Có ba vùng như vậy ở Slovakia, và các vùng này cũng bị hủy bỏ. Bây giờ có bảy mươi mốt quận ở Cộng hòa Czech và ba mươi sáu quận ở Slovakia. Sự khác biệt duy nhất giữa các cấu trúc hành chính Czech và Slovak là nước sau có một mức dưới quận.28 Tại Ba Lan việc tổ chức lại cấu trúc hành chính đã dẫn đến việc thừa nhận sự tự trị lớn hơn của các chính quyền địa phương. “Sự lệ thuộc hai lần của chính quyền địa phương vào bộ máy quan liêu đảng Cộng sản và vào những chỉ thị của chính phủ trung ương đã bị phá vỡ.”29 Thực ra, luật chính quyền địa phương hạn chế mạnh mẽ quyền lực trung ương đối với các nhà chức trách địa phương.
Ở Ba Lan, Hungary, và các Cộng hòa Czech và Slovak, các cải cách về tổ chức bộ máy nhà nước đã chủ yếu liên quan đến thay đổi cán cân giữa trung tâm và ngoại vi. Báo cáo của Hesse và Goetz kết luận rằng “nói tóm lại. . . các chính quyền địa phương và chính quyền ở Ba Lan đã trải qua những biến động lớn trong hai năm qua. Tổ chức lãnh thổ về cai quản địa phương phần lớn đã không thay đổi, nhưng đã có những cải cách chức năng, chính trị hành chính và tài chính sâu rộng mà đã bắt đầu biến đổi vai trò của mức địa phương trong sự quản trị của Ba Lan.”30 Nhưng không chỉ các cấu trúc hành chính mà đã thay đổi trong trao các quyền và chức năng trung ương [cho địa phương]. Bị che dấu ở phía sau là một số ảnh hưởng chính trị sâu sắc mà có thể đe dọa chính cấu trúc của một nhà nước khởi xướng các cải cách như vậy.
Việc trao quyền lực nhà nước cho các đơn vị địa phương trong những bối cảnh cá biệt dẫn đến sự tăng lên của những tình cảm vùng mạnh mẽ, như đã xuất hiện ở tây Âu và nam Âu. Hesse và Goetz quan sát thấy rằng ở Cộng hòa Czech, “từ lâu đã ủng hộ [sic] sự thành lập lại dạng nào đó của chính quyền vùng cho các vùng đất lịch sử của Bohemia, Moravia, và Silesia. . . .Nếu các vùng đó được thành lập lại, rất có thể là chúng sẽ có những đặc tính của các thực thể tự quản, tức là sẽ không là phần của chính quyền nhà nước.”31
Pha hậu cộng sản của sự chuyển đổi sang dân chủ đã bị ảnh hưởng bởi ý thức hệ của chế độ cũ và bởi bối cảnh toàn cầu mà trong đó các sự chuyển đổi đã xảy ra. Sự phù hợp của cả hai đã dẫn dắt theo cùng hướng: làm lỏng ảnh hưởng của nhà nước lên nền kinh tế và xã hội. Việc thứ nhất đã ngụ ý chính sách tư nhân hóa; cái thứ hai đã dẫn đến sự trao quyền của chính quyền trung ương [cho địa phương]. Cả hai chính sách đã nhận được sự vỗ tay ầm ĩ, dù chính sách tư nhân hóa đã nhận được sự chú ý lớn hơn hẳn. Chỉ các phương thức của sự chuyển sang một nền kinh tế thị trường đã được tranh luận (“liệu pháp sốc” đối lại “thuyết tuần tiến”). Chắc chắn, các chế độ của năm 1989 ở đông Âu đã không hệt như các chế độ của các năm 1950 hay 1960, mà giải thích vì sao những người cộng sản của các năm 1980 đã có khả năng để trở lại các vị trí quyền lực ở Ba Lan, Hungary, Rumani, và thậm chí ở Cộng hòa Czech và Cộng hòa Slovak. Như Przeworski đã lưu ý:
Vào các năm bảy mươi, sự đàn áp đã bớt đi khi giới lãnh đạo cộng sản đã trở nên được tư sản hóa, nó đã không còn tập trung kỷ luật tự giác cần đến để nghiền nát mọi sự bất đồng ý kiến. Các quan chức đảng đã không còn khả năng để họp suốt các đêm, để mặc các bộ đồng phục giai cấp lao động, để tuần hành và hô các khẩu hiệu, để kiêng sự tiêu dùng phô trương. Cái được phát triển đã là “chủ nghĩa cộng sản xúp thịt bò,” “chủ nghĩa Kadar,” “chủ nghĩa Brezhev,” và một thỏa ước xã hội ngầm mà trong đó các elite đưa ra triển vọng phúc lợi vật chất để đánh đổi lấy sự im lặng. Và một lời hứa ngầm của thỏa ước này là xã hội chủ nghĩa đã không còn là một mô hình của một tương lai mới, mà là một cái gì đó khác kém phát triển . . . Chúng ta [đã không hiểu] hệ thống cộng sản đã trở nên yếu đến thế nào.32
Dù hệ thống cộng sản đã trở nên yếu, nó đã vẫn liên đới với nhà nước đảng quan liêu. Sự tổ chức của nó trong pha chuyển đổi đã phải liên đới với “việc phá hủy” một bộ máy nhà nước mạnh. Thế mà, nếu nhiệm vụ dối mặt với trung và đông Âu, như János Simon tin, là chẳng khác cái Karl Polányi đã gọi là một sự “Biến đổi Vĩ đại,” thì không nhất thiết suy ra rằng “việc phá hủy” năng lực của nhà nước là giải pháp lý tưởng. Simon cho rằng quá trình chuyển đổi ở trung và đông Âu về thực chất là một quá trình phức tạp hơn nó đã là ở Mỹ Latin và nam Âu, bởi vì trong tập hợp trước của các nước toàn bộ mô hình về tái sản xuất xã hội cần được biến đổi. Nhiệm vụ trước các nước này “không chỉ là dân chủ hóa một chế độ chính trị độc tài (như đã đúng trong các chuyển đổi khác), mà cũng là việc thực hiện một sự biến đổi hoàn toàn các hệ thống kinh tế và chính trị của họ.”33
“Biến đổi Vĩ đại” phải được tiến hành thế nào? Các cơ chế nào phải được thực hiện để đảm bảo việc cung cấp các dịch vụ và việc thực thi hiệu quả các nhiệm vụ thu (bòn rút) mà tất cả các nhà nước đều thực hiện? Nhà nước phải đoạn tuyệt thế nào với các tập quán của nó về phục vụ một ý thức hệ, hay một giai cấp hay một phong trào chính trị? Nói tóm lại, nhà nước phải phát triển thế nào một bộ máy quan liêu ổn định, chuyên nghiệp tuân theo pháp trị và có khả năng áp dụng luật.
Một trong những khía cạnh nổi bật nhất của quá trình chuyển đổi ở trung và đông Âu là sự thiếu vắng của sự nhận ra, chí ít trong pha thiết yếu của chuyển đổi, rằng một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp là cốt yếu cho cả sự củng cố của quá trình chuyển đổi lẫn cho các nhu cầu phát triển kinh tế. Như Frydman và Rapaczynski lưu ý, chuyển các tài sản nhà nước co khu vực tư nhân không xóa bỏ sự cần đến một nhà nước trung lập. Đúng hơn, làm cho nó càng cần thiết hơn. “Tư nhân hóa,” các tác giả này nhận xét,
là một sự chuyển các nguồn lực có giá trị từ sự kiểm soát của một số bên (các công chức nhà nước) sang cho các bên khác, và một trong những tác động căn bản của sự chuyển này là để ban quyền cho các chủ sở hữu và biến họ thành hùng mạnh hơn, không chỉ theo ý nghĩa kinh tế, mà cả theo ý nghĩa chính trị nữa. Việc này đến lượt lại có nghĩa rằng các chủ sở hữu mới chắc có khả năng để lợi dụng chính trị các nguồn lực mới của họ như họ sử dụng chúng theo cách kinh tế, thông thường hơn.34
Cái cần phải được đề phòng, nói cách khác, là “các tác động của các nguồn lực được tư nhân hóa mà đã có thể tạo ra các hình thức mới và thành công hơn bao giờ hết của ứng xử rent-seeking (tìm kiếm đặc lợi).”35
Xây dựng một Bộ máy Quan liêu Chuyên nghiệp
“Các thói quen của bộ máy quan liêu cộng sản đi ngược với các nguyên lý Weberian như pháp trị, chế độ nhân tài, hay tính chuyên nghiệp,”36 Jacek Kochanowicz nhận xét. Nhưng các chế độ hậu cộng sản thì sao? Họ đã có thiên hướng hơn về việc tạo ra một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp vượt quá sự trung thành chính trị?
Bộ máy quan liêu vẫn là một định chế thiết yếu bởi vì nó cả là một định chế cần thiết trong một nền dân chủ cũng như là công cụ không thể thiếu của nhà nước. Kochanowicz tóm tắt vai trò mà nhà nước cần thực hiện và các chức năng quan trọng mà một bộ máy quan liêu nhà nước thực hiện. Ông nhận xét rằng nền kinh tế thị trường đúng là cần nhiều đến một “nhà nước mạnh” hệt như một nền kinh tế phi thị trường. Nhà nước là cần thiết để đưa ra các tiêu chuẩn và các quy định mà theo đó xã hội có thể vận hành. Thực tế, nhà nước có một vai trò hiện đại hóa để đóng.37 Do đó, năng lực nhà nước được phục sinh và được định hướng lại là cốt yếu cho thành công của cả các cuộc cải cách theo hướng thị trường lẫn sự củng cố của nền dân chủ.”38
Đáng nêu câu hỏi về cái gì đã có thể xảy ra ở tây Âu giả như nhà nước đã không đóng vai của người xúi giục, định hướng, lập kế hoạch trong những năm tiếp sau Chiến tranh Thế giới II. Mô tả chính xác nhất và tốt nhất về các chính sách kinh tế được tiến hành bởi các chính phủ Âu châu trong các năm đó vẫn là mô tả của Andrew Shonfield.39 Shonfield đã cho thấy rằng các kết quả kinh tế ngoạn mục đã đạt được ở tây Âu tiếp sau sự tàn phá của chiến tranh phần lớn đã là do vai trò của nhà nước và bộ máy quan liêu của nó. Thông qua sự kết hợp của một nền kinh tế thị trường và “lập kế hoạch chỉ dẫn,” các nền kinh tế tây Âu đã có thể đạt sự toàn dụng lao động và năng suất tăng lên.
Các nhà nước đã có khả năng làm việc này bởi vì (1) chúng đã nắm lấy sự kiểm soát một cơ chế kinh tế then chốt, khu vực tín dụng, thông qua các Bộ Tài chính và các Kho bạc; và (2) họ đã có sẵn để tùy ý sử dụng các cấu trúc quan liêu chuyên nghiệp được vận hành bởi các quan chức thành thạo, được đào tạo tốt. Cả hai nhân tố đã cho phép việc định hướng các khoản đầu tư mà đã được kỳ vọng để thỏa mãn các mục tiêu sản xuất.
Các nhà nước ở tây Âu đã được mong đợi để đóng một vai trò định hướng đầu tư. Ủy ban Kế hoạch hóa Pháp và cách mà theo đó nhà nước đã tự bảo đảm một lực lượng nòng cốt các quan chức có trình độ cao đã mau chóng được bắt chước ở Italy, Anh quốc, và Đức. Sự tồn tại của một bộ máy quan liêu giỏi, thậm chí tinh hoa đã là một phần bổ sung không thể thiếu được cho tăng trưởng kinh tế và cho dân chủ, dù là sự ổn định công chức đã thường được yêu cầu để bù cho sự bất ổn chính trị.
Các nước trung và đông Âu, tất nhiên, không thể được kỳ vọng để đi theo con đường đã trải qua của các láng giềng của họ ở tây Âu. Trước hết, thế giới mà trong đó họ thấy mình đang vật lộn để phát triển về mặt kinh tế và để củng cố các định chế kinh tế là vô cùng khác với thế giới đã tồn tại trong năm 1945. Nó là một thế giới cạnh tranh hơn nhiều, và là một thế giới mà trong đó số các đối thủ cạnh tranh đã tăng lên đáng kể.
Thứ hai, sự thay đổi ý thức hệ bên trong những trường hợp thành công về tăng trưởng kinh tế ngày nay loại trừ một vai trò quan trọng của nhà nước. Thuật ngữ “kế hoạch hóa chỉ dẫn” đã ngụ ý một mô hình mà đưa ra một sự thay thế khả dĩ cho sự phân bổ thị trường không bị kiểm soát và cho kế hoạch hóa Soviet, và đã trao một vai trò quan trọng cho nhà nước. Thời nay, một mô hình, hay một thuật ngữ như vậy, sẽ đã gặp phải sự lăng nhục. Không ngạc nhiên, như Kochanowicz lưu ý, trong tất cả các chức năng nhà nước, dù là sửa chữa sự tàn phá môi trường do các chế độ cộng sản gây ra, hay đầu tư vào vốn con người, hay quản lý nợ quốc gia, [thì chức năng] “gây tranh cãi nhất liên quan đến chính sách công nghiệp – các ngành công nghiệp có cần một nhà nước thúc đẩy phát triển nhằm cạnh tranh ở cấp quốc tế không.”40 Đằng sau sự bàn cãi này là một mâu thuẫn ý thức hệ mà nghi ngờ vai trò của nhà nước, một mâu thuẫn mà đã vắng trong các nước tây Âu sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai.
Thứ ba, các nước đông Âu đã bị bỏ mặc phải tự xoay xở ở mức độ lớn hơn các láng giềng tây Âu của họ trong giai đoạn sau chiến tranh rất nhiều. Họ đã không được lợi từ một kế hoạch Marshall. Họ cũng đã chẳng có một nhu cầu để bảo đảm sự tồn tại của một cấu trúc quan liêu chuyên nghiệp để thực hiện một kế hoạch như vậy. Ngoài ra, các tổ chức quốc tế hiện có thời nay để giúp các xã hội Đông Âu phát triển các nền kinh tế của họ – IMF, Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Âu châu (BERD), liên minh Châu Âu – có xu hướng áp đặt các chính sách kinh tế.
Đây là những nhân tố hết sức mạnh giải thích ở mức độ rất lớn những khó khăn đối mặt với các xã hội Đông Âu trong sự tìm kiếm tăng trưởng kinh tế của họ và nền dân chủ. Điều ngạc nhiên, tuy vậy, là các nước này đã không chọn để giải quyết các vấn đề mà bên trong thẩm quyền của họ để giải quyết. Việc phát triển một cấu trúc quan liêu trung ương dựa trên các nguyên lý Weberian và được quản lý bởi các quan chức chuyên nghiệp không đòi hỏi những thương lượng và thỏa hiệp nào với các tổ chức quốc tế. Nó cho phép nhà nước tránh những cạm bẫy của tư nhân hóa mà dẫn đến quyền lực quá mức của “những kẻ kiếm đặc lợi” mới, sẽ làm giản tham nhũng trong quá trình ra quyết định, và cuối cùng sẽ củng cố tính chính đáng của nhà nước. Bất chấp những lợi thế và khả năng bao la này, không nhà nước nào ở trung và đông Âu đã chấp nhận sự ưu tiên cho nhiệm vụ này.
Cải cách các Bộ máy quan liêu Nhà nước
Cải cách các bộ máy quan liêu nhà nước ở trung và đông Âu đã không ở vị trí cao trong danh mục ưu tiên của bất cứ nước nào trong khu vực. Thế nhưng, như bây giờ đã được thừa nhận một cách đủ, năng lực cần thiết của các nhà nước này là không kém phần quan trọng trong thời đại ngày nay của “việc đẩy lùi” nhà nước hơn nó đã là trong quá khứ. Thực ra, đã có thể cho rằng giữa sự phi tập trung hóa nhà nước và các ràng buộc toàn cầu mà các nước đông Âu lệ thuộc vào, quyền lực nhà nước đang bị ăn mòn. Nhưng nó bị xói mòn thêm trong sự thiếu vắng của một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp.
Cải cách bộ máy quan liêu phần lớn đã bị giới hạn, như chúng tôi đã lưu ý, ở trao quyền. Quả thực, sự trao quyền và cải cách bộ máy quan liêu đã hầu như trở thành đồng nghĩa. Jan Kubik lưu ý, chẳng hạn, rằng “Ba Lan đã tiến hành cải cách hành chính toàn diện nhất ở đông Âu xa đến thế. Như một kết quả các cộng đồng địa phương đã chịu gánh nặng/được ban phúc với một số đặc quyền và trách nhiệm hành chính.41 Những cải cách sâu rộng như vậy đã được tiến hành ở Hungary và các Cộng hòa Czech và Slovak. Nhưng Kubik nhận ra rằng những cải cách tham vọng như vậy của bản thân các đơn vị chính trị-hành chính có một tác động đến các năng lực của nhà nước. “Tôi cũng cho,” ông nói, “rằng việc phi tập trung hóa mà đã dẫn đến sự tách các lĩnh vực trung ương và địa phương ra, đã hoạt động chống lại các tham vọng chính trị của các substantivist (nhà thực chất luận.)”42
Việc làm thay đổi cán cân quyền lực giữa trung tâm và ngoại vi né nhu cầu cải cách bộ máy quan liêu. Tầm quan trọng của một cải cách như vậy được nói rõ một cách cô đọng trong tuyên bố sứ mạng của Sigma (Ủng hộ sự Cải thiện về Quản trị và Quản lý của các Nước trung và đông Âu) của OECD:
Các chính phủ của các nước trung và đông Âu ở trong một tình trạng chưa từng có. Họ phải xây dựng các hệ thống dân chủ về cai quản và biến đổi sang các nền kinh tế định hướng thị trường cùng một lúc. Nhưng họ phải làm việc này mà không có các elite chính trị/hành chính có kinh nghiệm, mà không có các cấu trúc chín chắn để điều đình và tập hợp các lợi ích; và mà không có các khung khổ xã hội,,, pháp lý, và hiến pháp thích hợp.43
“Ý tưởng về công vụ như được hiểu ở các nước phát triển là thiếu” ở đông Âu, một báo cáo OECD khác mới đây nói rõ. Công vụ đơn giản “kém được kính trọng.” Ngoài ra, khu vực tư nhân đang phát triển chào mời các lợi thế tiền tài nhiều hơn, cho nên công vụ được dành cho những người không có khả năng “kiếm tiền” trong khu vực tư nhân. Điều này đúng hiện nay ở Hungary, Ba Lan, Rumani, và Cộng hòa Czech. Báo cáo OECD tiếp tục lưu ý rằng “khái niệm về công vụ chuyên nghiệp và không chính trị có được sự chấp nhận chậm quanh một vùng nơi hàng thập kỷ chính trị đã thâm nhập mọi quyết định khắp xã hội, không chỉ trong các lĩnh vực hành chính.”44
Không sự cố gắng nghiêm túc nào được tiến hành đến mức đó hoặc để tạo ra những sự thay đổi hàng loạt nhân sự công chức hay để chuẩn bị một elite công chức mới để quản lý bộ máy công chức. Là hiếm, như đã được lưu ý ở trước, đối với một chế độ mới để tiến hành thay đổi hàng loạt về nhân sự công chức.
“Nói chung,” Graham Wilson lưu ý, “trong nhà nước hiện đại sự lên nắm quyền của một elite đối lập không dẫn đến những sự thay đổi triệt để ngay lập tức trong bộ máy quan liêu. Elite đối lập có thể loại bỏ một thiểu số quan trọng của bộ máy quan liêu, nhưng phần còn lại lưu lại và cung cấp dịch vụ thỏa đáng nếu không nhiệt tình. Báo cáo về các quan chức mà bị nguy hiểm đến sự nghiệp hay mạng sống của họ do phản kháng một chế độ mới là không cao.”45 Nhưng không chỉ sự phản kháng tiềm tàng của các quan chức của ancien re´gime (chế độ cũ) là cái bị lâm nguy. Chính là sự sẵn lòng của chế độ mới để duy trì những người đã phục vụ chế độ cũ. Vì sao điều này lại thế ở đông Âu?
Thứ nhất, bản chất bất bạo động của các cuộc cách mạng ở đông Âu đã quy định rằng phải giữ sự trả thù ở mức tối thiểu. Việc các chế độ từ chối quy trách nhiệm giải trình elite của các chế độ cộng sản đã được mở rộng sang bộ máy quan liêu.
Thứ hai, chẳng ở nước đông Âu nào đã có một elite đối lập sẵn sàng nắm dây cương quyền lực. Những người chịu trách nhiệm nhất về đấu tranh với chế độ cũ, các nhà bất đồng chính kiến, đã vô cùng có ảnh hưởng đến việc hạ bệ chủ nghĩa cộng sản. Nhưng họ đã kém chuẩn bị để nắm phương tiện điều khiển nhà nước. Quả thực, đáng kinh ngạc để thấy họ ít có tác dụng đến thế nào trong thế giới mới mà họ đã làm nhiều đến vậy để mở đường cho. Timothy Garton Ash giải thích nó theo cách này:
Với sự mau lẹ đáng chú ý, giới trí thức đã bị phân mảnh thành các nghề tách biệt, như ở phương Tây: các nhà báo, các chủ báo, các học giả, các diễn viên, không nhắc đến những người mà đã trở thành các quan chức, luật sư, nhà ngoại giao. Các môi trường đã bị mờ dần, “các giới bạn bè” đã bị tản mát hay đã mất ý nghĩa đặc biệt của chúng. Những người mà đã vẫn trong các nghề “trí thức” thuần túy – trước hết, các học giả – đã thấy mình bị nghèo túng. Hơn nữa, chính các doanh nhân và các nhà khởi nghiệp mới là các anh hùng tạo tiếng nói của thời này. Như thế, từ việc có một tầm quan trọng không bình thường trước 1989, các trí thức độc lập đã rơi thẳng xuống sự không quan trọng bất bình thường.46
Các nhà bất đồng chính kiến đã luôn luôn có một tính nước đôi tự nhiên về việc nắm quyền, một phần, không nghi ngờ gì, bởi vì họ đã không thể đi theo “đạo lý trách nhiệm” của Weber và phần khác bởi vì “quán cà phê” và “các giới bạn bè” là có lợi cho việc đánh thức công chúng đối với những sự lộng hành của một chế độ tàn nhẫn hơn là cho việc quản lý một xã hội mà trong đó sự hiểu biết “kỹ thuật” – luật, kinh tế học, các kỹ năng quản lý – được đánh giá cao.47
Đã được cho rằng những sự thanh lọc hàng loạt đã không cần thiết ở các nước như Ba Lan và Hungary, nơi chế độ cộng sản trong mọi trường hợp đã trải qua những thay đổi lớn. Trong các nước này “một sự thay thế tăng thêm của các elite đã xảy ra rồi trong các giai đoạn hấp hối của các chế độ cũ.”48 Klaus von Beyme phân biệt giữa mô hình “sụp đổ chế độ” và mô hình “xói mòn quyền lực.” Trong mô hình trước, một chính quyền gồm những người già mà đã khước từ làm mới mình bằng hợp nhất các nhà hoạt động đảng trẻ hơn đã dẫn đến sự sụp đổ của chế độ. Điều này đã đúng ở Đông Đức, Tiệp Khắc, và Rumani. Trong trường hợp sau, như ở Ba Lan và Hungary, đã có một sự đổi mới từ từ của các elite cộng sản trong các năm 1980, nhưng ngay cả ở đây tính lưu động đã hạn chế đến mức những người ở bên dưới các cấp bậc chóp bu của bộ máy quan liêu đã không có mối e sợ nào về sự đổi phe khi những người cộng sản bị phế truất.49
Không trong nước nào ở trung và đông Âu, với sự ngoại lệ của Cộng hòa Dân chủ Đức, GDR, mà đã có những sự thay đổi hàng loạt về nhân sự công chức. Quả thực, trừ ở trên đỉnh, những sự thay đổi về cấu trúc và nhân sự công chức đã được giữ ở mức tối thiểu. Vì thế Graham Wilson kết thúc số đặc biệt của tạp chí Governance dành riêng cho chính vấn đề này: “Chúng ta có thể mong đợi trong những năm tới để thấy liệu sự kỳ vọng rằng trong các nhà nước hiện đại nhu cầu cho bộ máy quan liêu có trội hơn sự chán ghét cách cư xử quá khứ của các nhà quan liêu không, hay liệu những thay đổi quyết liệt về nhân sự công chức có xảy ra không; cho đến bây giờ, đã có ít trường hợp thay đổi nhân sự triệt để.”50 Elite chính trị đã trải qua một sự đổi mới lớn hơn rất nhiều so với elite công chức, và điều này đúng trong hầu hết các nước trong vùng. Ở Hungary, chẳng hạn, hơn 95 phần trăm của những người trong cơ quan lập pháp 1990 đã là các thành viên lần đầu. “Nhiều người mới bên trong đã là những người bên ngoài trong thời đại cộng sản, hầu hết trong số họ đã đơn giản là các non-player (người không là đấu thủ).”51 Sự giải thích cho tính tương đối ổn định của các elite công chức và sự đổi mới của các elite chính trị phải được tìm thấy trong sự sẵn có của những người thay thế.
Sự tiếp cận đến một sự nghiệp chính trị là tương đối đơn giản trong các xã hội mà đột ngột trải nghiệm một sự bùng nổ của các đảng chính trị. Số đảng cạnh tranh trong các cuộc bầu cử của các năm 1991 và 1992 đã thay đổi từ mười một ở Albania đến bốn mươi lăm ở Hungary, sáu mươi bảy ở Ba Lan, và bảy mươi tư ở Rumani.52 Đã chẳng cần phải có kỹ năng đặc biệt nào, và những gì cần có thể thu (học) được khi làm việc. Công việc cũng tương đối không hạn chế. Để là một công chức thì vô cùng khác: nó đòi hỏi các kỹ năng và một sự chịu đựng cao đối với thủ tục, tình trạng ẩn danh, và sự lệ thuộc. Trong khi nhiều người đã đang tụ tập để làm chính trị, ít người đã tìm cách để gia nhập bộ máy quan liêu.
Nói tóm lại, các chế độ chắc chắn không có thể làm xáo trộn các cấu trúc duy nhất mà họ có thể sử dụng như các công cụ. Chẳng hề chắc chắn rằng các nhà lãnh đạo chính trị mà lật đổ các chế độ có sự kiên nhẫn cho quá trình cai quản (mặc dù các trường hợp của Walesa và Yeltsin có thể gợi ý điều ngược lại). Nhưng trong tất cả các trường hợp, các nhà lãnh đạo mới phải dựa ở mức độ lớn vào những người mà đã phục vụ chế độ trước. Tuy nhiên câu hỏi do Kolarska-Bobinska nêu ra vẫn hợp lệ: “các cấu trúc quan liêu cũ có thể thực hiện sự thay đổi trong trật tự xã hội đến mức cần thiết để dẫn đến một hệ thống mà là kết quả của các cuộc thương lượng giữa các lợi ích và các lực lượng xã hội khác nhau?” Bà nhận xét rằng “đã không có thay đổi thực chất nào về nhân sự trong hành chính nhà nước tại các mức thấp hơn bởi vì một sự thiếu chuyên gia và các nhà chuyên nghiệp. Bao nhiêu người, và trong các chức vụ gì, phải được thay thế nếu bộ máy quan liêu được gây hứng khởi với một tinh thần mới?”53
Trường hợp Cộng hòa Dân chủ Đức
Trong các nước được cai quản bởi Đảng Cộng sản, nhiều thành viên của nomenklatura (đội ngũ cán bộ cốt cán) cũ hoặc đã bắt đầu một sự cải đạo trong các năm trước cái chết của các chế độ cộng sản hoặc đã thích nghi với các chế độ mới. Nhưng trong tất cả các nước đó, như trong tất cả các tình huống hậu cách mạng, đã tồn tại một “khoảng trống elite” chính trị.54
Trong hầu hết trường hợp khoảng trống này được lấp đầy bởi một sự kết hợp của một mức độ luân chuyển elite và nomenklatura cũ (được biến đổi hoặc được kết nạp vào). Việc này không ngụ ý rằng sự đối xử tương đối tử tế với elite cũ không đặt những vấn đề chính trị và đạo đức, như trường hợp của Luật Tẩy uế ở Cộng hòa Czech cho thấy. Luật này cấm các quan chức cấp cao trước đây của Đảng Cộng sản không được giữ các chức vụ chính quyền trong một giai đoạn năm năm. Sự áp dụng luật này – dù để sa thải người đang giữ chức vụ hay để từ chối tuyển dụng người có trình độ – nói chung được thừa nhận là có vấn đề.55
Vaclav Havel đã tuyên bố rằng đã có thể hòa giải chính trị và đạo đức và tất cả cái người ta cần đã là “tài xử trí, các năng khiếu thích hợp, và thị hiếu tốt.” Thực ra, ông đã nói rằng ông đã khám phá ra “rằng ở đây thị hiếu tốt là có ích hơn một bằng cấp về khoa học chính trị.” Ngay sau khi ông thốt ra những lời này “số phận đã biến tôi thành trò cười. Nó đã trừng phạt tôi vì sự tự tin của tôi bằng cách đặt tôi vào một nan đề khó vô cùng.” Nan đề này đã là Luật Tẩy uế, mà nhiều người đã coi là một luật “sai lầm về đạo đức” được thông qua bởi một “quốc hội được bầu một cách dân chủ.”56 Havel đã quyết định ký dự luật và sau đó đã yêu cầu quốc hội sửa nó.
Thế khó xử của Havel đã là một nan đề đạo đức: luật đã không đảm bảo đủ các quyền dân sự của những người bị tác động. Nhưng đã có mặt thực dụng, đó là đã chắc làm cho luật khó áp dụng: nhu cầu về sự thành thạo, tương đối dù có lẽ, đã có nghĩa trên thực tế rằng khoảng trống elite đã không thể được lấp đầy bởi một elite mới sẵn có để dùng ngay.
Trường hợp duy nhất nơi elite cũ bị loại bỏ được thấy ở GDR, nhưng đây cũng là trường hợp duy nhất nơi một elite thay thế đã sẵn có ngay lập tức, Hơn nữa, như Klaus von Beyme lưu ý, “trong tất cả các nước đông Âu hiện nay trong chuyển đổi, chỉ Đông Đức không cần thay đổi các hệ thống chính trị và kinh tế của nó cùng lúc.”57 Tuy nhiên, Đông Đức, giống các nhà nước Đông Âu khác, đã trải qua một cuộc cách mạng, một cuộc mà đã có nghĩa là một nhà nước mới và các định chế mới. Trong quá trình này các nền kinh tế và hầu hết các chức năng công phải tiếp tục hoạt động, mà là vì sao không sự thanh lọc hàng loạt nào của các bộ máy quan liêu xảy ra. Điều này cũng đúng trong pha sớm hơn của chuyển đổi ở GDR.
GDR đã bước vào một pha hoàn toàn khác khi sự tái thống nhất với Tây Đức xảy ra. Đã không chỉ là sự tái thống nhất đã hòa tan GDR. Chính sự thực của việc thống nhất đã cho các nhà ra quyết định một cơ hội thêm và độc nhất: thuyên chuyển elite. Cụm từ này nhắc đến một sự triển khai rộng lớn các quan chức miền tây rút từ chính phủ Bonn, từ các chính phủ Bang miền tây, từ các đô thị tự trị miền tây và các cơ quan và định chế miền tây được chuyên môn hóa sang các cấu trúc hành chính mới của các chế độ miền đông.58
Koing cho thấy trong nghiên cứu của ông về sự thay thế nomenklatura đông Đức cũ rằng từ lúc bắt đầu quá trình thống nhất, hàng trăm công chức từ miền Tây đã được đưa sang Berlin theo kiểu con thoi (lúc sang lúc về) để giữ cho bộ máy hành chính vận hành. Rồi sau đó, với sự thuyên chuyển các công chức từ miền Tây sang miền Đông, mà là một quá trình tạm thời đã trở thành lâu dài. Bởi thế, như Koing kết luận, “Có thể nói chắc chắn rằng những người Tây Đức đã đại diện trong tất cả các nhánh hành chính và trong tất cả các cấp công vụ.”59
Tiếp sau sự thống nhất nước Đức, các quy tắc mới có hiệu lực đã cho phép việc sa thải các quan chức vì nhiều lý do (thiếu trình độ, vi phạm nhân quyền, hợp tác với Stasi, việc tổ chức lại hành chính). Như thế, một bộ máy quan liêu trước kia mà được mô tả đặc trưng bởi cái Derlien đã nhắc tới như “sự bất tài được chính trị hóa”60 trên thực tế đã được thay thế.
Mặc dù nhiều nhân tố có thể giải thích sự thay thế thành công của elite Đông Đức, một nhân tố nổi bật lên: tính sẵn có của các elite thay thế. Việc này cũng giải thích vì sao các elite chính trị đã trải qua một mức độ lớn hơn của những người mới vào trong tất cả các nước Đông so với các elite công chức đã trải qua. Sự tồn tại của cái Derlien gọi là “kho dự trữ của các elite mới” và đi kèm với “nhập khẩu elite” 61 đã phân biệt trường hợp của GDR với các nước khác mà đã trải qua chuyển đổi sang dân chủ. Năng lực luôn luôn khan hiếm và các nhà lãnh đạo chính trị mới phải đối mặt với nhiệm vụ cấp bách về cải cách các định chế chính trị trong khi giữ cho các định chế kinh tế vận hành. Nếu sự bất tài hành chính hay sự trung thành với một nhà nước đảng quan liêu phải được thay thế bằng một bộ máy quan liêu có năng lực dựa trên pháp trị, thì các biện pháp cần được tiến hành để phát triển một hệ thống tuyển dụng và đào tạo các công chức. Giai đoạn hậu chuyển đổi có thể có khả năng sống sót với các di tích của bộ máy công chức của chế độ cũ, nhưng tương lai thì sao? Các nhu cầu của một nhà nước phúc lợi, dân chủ, công nghiệp sẽ được quản lý thế nào? Thích đáng hơn, có phải các nước trung và đông Âu đã do dự để gắn kết sự củng cố của các chế độ dân chủ của họ với việc tạo ra một cấu trúc quan liêu được chuyên nghiệp hóa?
Chuyển đổi đã gây ra sự tranh luận đáng kể về các vấn đề hiến pháp, cải cách kinh tế, và mối quan hệ giữa trung tâm và ngoại vi. Đã thiếu từ những cuộc tranh luận này là việc tạo ra một cấu trúc [công chức] được chuyên nghiệp hóa. Có cả lý do văn hóa và lý do chính trị cho sự thất bại này.
Các chướng ngại văn hóa liên quan đến sự thực rằng công vụ đã chẳng bao giờ được ban cho nhiều tầm quan trọng. Trên thực tế, sự liên kết lâu của nó với Đảng Cộng sản đã biến nó thành một đối tượng bị khinh bỉ. Nó đã là một bộ máy quan liêu bị chính trị hóa, về thực chất bất tài và khét tiếng về sự tùy tiện của nó. Rằng điều này vẫn là thái độ chung đối với bộ máy công chức có thể không ngạc nhiên. Điều ngạc nhiên, tuy vậy, là bản thân elite chính trị đã chậm chạp để nhận ra tầm quan trọng của việc khởi động một quá trình phát triển một cấu trúc quan liêu mà có một cơ sở hợp pháp và được đặc trưng bằng tính chuyên nghiệp. Những gì mà Hesse và Goetz nhận xét cho các Cộng hòa Czech và Slovak cũng áp dụng cho các nước khác ở Đông Âu. Các nước này đã
không có khả năng để hình thành và thực hiện các chính sách mà đã có thể được kỳ vọng dẫn đến những cải thiện lớn trong khu vực nhân sự. Các bước được tiến hành chủ yếu đã hướng tới giảm nhẹ một vài trong những khó khăn ngắn hạn cấp bách nhất, nhưng đã không tìm cách giải quyết các vấn đề cấu trúc nằm sâu hơn. Ngoài ra, có ít chỉ báo rằng trong việc chấp nhận các biện pháp về các yếu tố cá biệt của chính sách nhân sự, sự quan tâm đủ đã được trao cho các mối liên kết lẫn nhau của chúng. Nói cách khác, các bước biệt lập, mà không có sự tham chiếu đến một thiết kế cải cách toàn diện hơn, đã chiếm ưu thế.62
Chẳng một nước trung và đông Âu nào đã phát triển một đạo luật công vụ giống bất cứ thứ gì tồn tại trong các nền dân chủ phương Tây. Việc phát triển các đạo luật này đã đến chậm trễ, và dù chúng có thể bị đặt thành vấn đề hiện nay ở một số nền dân chủ phương tây, chúng vẫn là những yếu tố quan trọng trong một quá trình có trật tự của việc tuyển dụng mà ban đặc ân cho năng lực hơn sự đỡ đầu. Trong các nước đông Âu vẫn chưa có đạo luật công vụ nào có hiệu lực. Thực ra không có nền công vụ nào được công nhận theo đúng nghĩa. Ngay cả “ý tưởng về một nền công vụ với tư cách như thế không có một cơ sở trong luật.”63
Các đạo luật ngành dân chính (civil service) ở phương tây thừa nhận một cơ sở pháp lý của việc làm cho các công chức tách rời khỏi các luật lao động mà giành được trong các xã hội này. Chúng quy định các quyền và nghĩa vụ, cung cấp sự bảo vệ, và định các thang lương cho tất cả các công chức. Đã có những thảo luận và các dự thảo của các luật ở đông Âu mà tiến tới việc tạo ra một ngành dân chính thống nhất. Hiện nay, một ngành như vậy không tồn tại. Mỗi bộ trưởng tổ chức bộ của mình theo ý muốn riêng của ông ta. Việc tuyển dụng được tiến hành bởi từng bộ riêng lẻ và chính trị đảng chiếm ưu thế trong quá trình.
Một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp đòi hỏi các công chức có năng lực và các bộ máy quan liêu tương lai sẽ là kết quả của các biện pháp được tiến hành hôm nay để đào tạo các công chức bậc cao. Những cố gắng theo hướng này đã không đi rất xa. “Là khó,” László Keri viết, “để tìm ra một dấu vết của một khái niệm chung trong quá trình lựa chọn và bổ nhiệm các chức vụ hành chính.”64 Còn ít khả năng hơn để tìm thấy một chính sách tạo thuận lợi cho việc đào tạo những người sẽ vận hành bộ máy nhà nước trong các năm sắp tới. Ở Ba Lan và Hungary có các trường cho việc đào tạo các công chức cấp trung, nhưng chẳng trường nào có nhiều uy tín hay đã có tiến bộ hướng tới việc tạo ra lực lượng nòng cốt của các quan chức cấp cao.
OECD đã tìm cách để khuyến khích việc tạo ra một nhóm SES (senior executive service-quan chức dân chính cấp cao) bên trong các bộ máy quan liêu của các nước Đông Âu. Trong khi cải cách SES Mỹ đã chẳng bao giờ được thực hiện theo cách mà các nhà cải cách đã dự định, có các biến thể của mô hình (mô hình Đức về Beamtpolitische, mô hình ENA ở Pháp). Logic đằng sau việc tạo ra một elite dân chính cấp cao là một cải cách như vậy sẽ tăng cường bộ máy quan liêu, sẽ chuyên nghiệp hóa nó, và sẽ làm tăng tinh thần của toàn bộ cấu trúc bởi vì nó sẽ cho những người cấp thấp hơn trong bộ máy thứ bậc thấy rằng bây giờ chính phủ coi trọng định chế này. Nhưng việc này không chắc xảy ra, chí ít trong tương lai gần, bởi vì, như hai quan chức OECD đã lưu ý, các chính trị gia không quan tâm đến các vấn đề tác động đến bộ máy quan liêu, công chúng cũng không.65
Việc tạo ra một bộ khung các công chức cấp cao chuyên nghiệp được xem là cốt yếu cho sự làm việc có hiệu quả của cấu trúc chính phủ bởi vì nhiệm vụ phối hợp sẽ được làm cho thuận tiện. Có ít chức năng ngày nay mà có thể được thực hiện hoàn toàn bên trong một bộ đơn độc. Quá trình ra quyết định phụ thuộc vào năng lực của bộ máy chính phủ và quan liêu để phối hợp cả việc làm chính sách và thực hiện các chính sách. Việc này bây giờ là một thách thức mới đối với các bộ máy quan liêu của các nước Đông Âu, và là thách thức mà họ thấy mình đặc biệt không được chuẩn bị.
Kết luận: Bộ máy quan liêu trong Pha Chuyển đổi
Chuyển đổi sang dân chủ ở trung và đông Âu được liên kết với một sự rời khỏi một nhà nước áp bức mà công cụ chính của nó đã là một bộ máy quan liêu lớn, bị chính trị hóa, và độc đoán. Không ngạc nhiên, quá trình chuyển đổi trong tất cả các xã hội đông Âu đã bận tâm với việc tước bỏ vai trò bao gồm tất cả của nhà nước trong nền kinh tế và xã hội.
Trong khi bất cứ chuyển đổi nào sang một trật tự dân chủ cần bận tâm với việc tạo ra cạnh tranh chính trị, thiết lập một trật tự hiến pháp mới, và tách rời xã hội dân sự và chính trị, vẫn đúng rằng không xã hội nào có thể được hình dung mà không có một bộ máy quan liêu. Hệt như nhà nước-quốc gia là hình thức chi phối của sự tổ chức lãnh thổ, như thế không nhà nước nào hoạt động mà không có công cụ của một bộ máy quan liêu.
Dân chủ đòi hỏi nhiều hơn một bộ máy. Nó cần phải phát triển một cấu trúc quan liêu giỏi, dựa vào pháp luật, có trách nhiệm giải trình, và chuyên nghiệp. Việc tạo ra một định chế như vậy đã hiển nhiên không là một sự bận tâm chính ở trung và đông Âu. Các chế độ mới đối phó lại công cụ cốt yếu đã được sử dụng bởi chế độ cũ một cách không thể tránh được. Một cách nghịch lý, công cụ của quyền lực chính trị (mạng lưới bao la của các định chế quan liêu) đã là đối tượng của sự nghi ngờ, sự thiếu tin tưởng, và sự nhạo báng trong thời đại hậu cộng sản nhiều hơn đã là chỗ của quyền lực (đảng) trong thời trị vì của chủ nghĩa cộng sản. Một phần điều này là bởi vì sự có mặt khắp nơi của bộ máy quan liêu, với nhiều lực lượng cảnh sát và an ninh, trong đời sống hàng ngày của các công dân. Sự tái xuất hiện của các chính trị gia đảng cũng đặt ra ít đe dọa hơn sự tái xuất hiện của các quan chức bởi vì bây giờ những người trước tham gia vào quá trình chính trị mà không được hưởng sự độc quyền họ đã có một thời. Còn một nhân tố khác giúp lái sự hăng hái chống nhà nước chủ nghĩa hay chống quan liêu của các xã hội đang dân chủ hóa: bối cảnh toàn cầu mà bên trong đó sự chuyển đổi xảy ra. Bối cảnh này, được xác định hầu hết bởi một phản ứng với chủ nghĩa nhà nước (statism) và với sự can thiệp nhà nước vào nền kinh tế, cũng được đặc trưng bởi sự phi điều tiết hóa và tư nhân hóa các tài sản nhà nước, thậm chí các dịch vụ được nhà nước cung cấp từ lâu. Bên trong bối cảnh toàn cầu này một cách không thể tránh được có một mức độ đáng kể của sự bắt chước, hay sự hùa theo. Sự bắt chước, John Ikenberry lưu ý,
là một quá trình quan trọng mà theo đó các chính sách lan đi bởi vì các nhà nước có khuynh hướng có các mục tiêu chung giống nhau. Tất cả các nhà nước đều quan tâm đến làm tốt hơn, hơn là làm xấu hơn; chúng thích thành công kinh tế và chính trị hơn bất cứ thứ nào khác, và kinh nghiệm của các nước khác cung cấp các bài học và các tấm gương về làm thế nào có thể đạt được thành công. Quy tắc chỉ đạo là: sao chép cái có kết quả.66
Đã trở nên hiển nhiên vào lúc này rằng nghiên cứu hậu chủ nghĩa cộng sản cần một từ vựng mới và một cách tiếp cận mới. Đồng thời, nó mời chúng ta để xem xét lại các nguyên lý kinh điển mà đã cố thủ lâu trong truyền thống liberal (khai phóng) của chúng ta. Nó cho thấy, chẳng hạn, rằng quyền lực nhà nước ít hơn không luôn luôn có nghĩa là nhiều quyền tự do hơn. Ngược lại, một nhà nước yếu đã có thể là một cản trở nghiêm trọng cho sự thành công của các cải cách kinh tế, chính trị, và xã hội. Tự do hóa không thể thành công dưới các điều kiện của sự tan rã nhà nước hay bộ máy quan liêu không hiệu quả. Như Stephen Holmes chỉ ra, vấn đề chính của hậu chủ nghĩa cộng sản có vẻ là khủng hoảng về cai quản. Các nhà nước yếu về mặt hành chính tỏ ra là không có khả năng thực hiện cải cách. Như Holmes và những người khác đã lưu ý, những nghiên cứu hậu cộng sản phải chuyển chương trình nghị sự khỏi những truyền thống văn hóa sang việc tìm ra cách mà theo đó các nước đông Âu được cai quản. Các quyền tự do là khó để thực hiện mà không có các nhà chức trách hành chính, và xét xử hiệu quả. Đó là vì sao đã đến lúc xem xét lại vai trò của bộ máy quan liêu trong chuyển đổi sang dân chủ.
Ezra Suleiman
—-
GHI CHÚ
- Dankwart A. Rustow, ‘‘Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model,’’ Comparative Politics 2, no. 2 (August 1970), pp. 356 – 357.
- Max Weber, ‘‘Bureaucracy,’’ trong H. H. Gertz and C. Wright Mills, eds., From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University Press, 1962), p. 215.
- Ibid., p. 216.
- Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy, 3rd edition (New York: Harper, 1949), p. 206.
- Ibid.
- Ibid. p. 293.
- Ibid.
- Ibid.
- Xem Adam Przeworski, Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America (New York: Cambridge University Press, 1991), p. 8. Đáng lưu ý rằng Tây Ban Nha đã được phú cho một cấu trúc quan liêu có tài mà đã có thể sử dụng được ngay bởi chế độ hậu Franco.
- Juan Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), p. 11. Jacek Kochanowicz, ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ trong Joan Nelson, ed., Intricate Links: Democratization and Market Reforms in Latin America and Eastern Europe (New Brunswick, N.J.: Transaction Publishers, 1994), p. 202.
- Kochanowicz, ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ p. 203.
- Stephen Holmes, ‘‘What Russia Teaches Us Now: How Weak States Threaten Freedom,’’ The American Prospect (July – August 1997), p. 32.
- Ibid. p, 33.
- Xem Ezra Suleiman, ed., Bureaucrats and Policy-Making: A Comparative Perspective (New York: Holmes & Meier, 1983).
- Graham Wilson, ‘‘Counter Elites and Bureaucracies,’’ Governance 6 (July
1993), p. 433.
- Ibid., p. 434.
- John Keeler, ‘‘Opening the Windows for Reform: Mandates, Crises, and Extraordinary Policy-Making,’’ Comparative Political Studies 25 (January 1993), p. 66.
- Xem John Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies (Boston: Little Brown, 1984).
- Russel Bova, ‘‘Political Dynamics of the Post-Communist Transition: A Comparative Perspective,’’ trong Nancy Bermeo, ed., Liberalization and Democratization: Change in the Soviet Union and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1992), p. 118.
- Lena Kolarska-Bobinska, ‘‘The Role of the State in the Transition Period,’’ unpublished ms., p. 2.
- Được trích trong Lena Kolarska-Bobinska, ‘‘The Role of the State: Contradictions in the Transition to Democracy,’’ trong Douglas Greenberg et al., Constitutionalism and Democracy: Change in the Soviet Union and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1992), p. 301.
- Peter Drucker, ‘‘Really Reinventing Government,’’ Atlantic Monthly (February 1995), p. 61.
- Xem Ezra Suleiman and John Waterbury, eds., The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization (Boulder, Colo.: Westview Press, 1990).
- Xem R. Frydman et al., The Privatization Process in Central Europe (London: Central European University Press, 1993).
- Ibid.
- Jeremy J. Richardson, ‘‘Pratique des privatisations en Grand-Bretagne,’’ trong Vincent Wright Les Privatisations en Europe: Programmes et proble`mes (Paris: Acte Sud, 1993)
- The Reform of Hungarian Public Administration (Budapest: Hungarian Institute of Public Administration, 1991), p. 15. Về thông tin thêm về tản quyền ở Hungary, xem Public Administration in Hungary (Budapest: Hungarian Institute of Public Administration, 1992).
- Xem Joachim Jens Hesse and Klaus H. Goetz, ‘‘Public Sector Reform in Central and Eastern Europe: The Case of the Czech and Slovak Federal Republic,’’ (Unpublished report, Oxford and Geneva, July 1992), pp. 31 – 32.
- Joachim Jens Hesse and Klaus H. Goetz, ‘‘Public Sector Reform in Central and Eastern Europe: The Case of Poland’’ (Unpublished report, Oxford and Geneva, July 1992), p. 37.
- Ibid., p. 39.
- Hesse and Goetz (note 27), p. 33.
- Adam Przeworski, ‘‘Eastern Europe: The Most Significant Event in Our Time?’’ được trích trong Hans-Ulrich Derlien and George J. ‘‘Eastern European Transitions: Elite, Bureaucracies, and the European Community,’’ Governance 6 (July 1993), pp. 306 – 7.
- Janos Simon, ‘‘Post-Paternalist Political Culture in Hungary: Relationship between Citizens and Politics During and After the Melancholic Revolution (1989 – 1991),’’ Communist and Post-Communist Studies 26 (June 1993), p. 227.
- Roman Frydman and Andrej Rapaczynski, Privatization in Eastern Europe: Is the State Withering Away? (New York and Budapest: Central European University Press, 1994), p. 175.
- Ibid., pp. 175 – 76.
- Kochanowicz ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ p. 219.
- Ibid., pp. 197 – 203.
- Joan M. Nelson, ‘‘How Market Reforms and Democratic Consolidation Affect Each Other,’’ trong Joan Nelson, ed., Intricate Links: Democratization and Market Reforms in Latin America and Eastern Europe, p. 78.
- Andrew Shonfield, Modern Capitalism: The Changing Balance of Public and Private Power (London: Oxford University, 1965).
- Kochanowicz, ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ p. 199
- Jan Kubik, ‘‘Post-Communist Transformation in East Central Europe: Dual (Political-Economic) or Quadruple (Political-Economic-Administrative-Cultural)? A Study of Cieszyn, Silesia, Poland (Manuscript, February 1994), pp. 10 – 11.
- Ibid., 40.
- OECD, SIGMA, ‘‘Mission Statement’’ (Paris), p. 2.
- SIGMA, Bureaucratic Barriers to Entry: Foreign Investment in Central and Eastern Europe (Paris: OECD: GD 94, 124, 1994), pp. 16 – 17.
- Wilson, “Counterelites and Bureaucracies,’’ Governace 6, July 1993, p. 433.
- Timothy Garton Ash, ‘‘Prague: Intellectuals, and Politicians,’’ New York Review of Books (January 12, 1995), p. 40.
- Ibid, cho một thảo luận lý thú về mối quan hệ của Vaclav Havel với quyền lực.
- Klaus von Beyme, ‘‘Regime Transition and Recruitment in Eastern Europe,’’ Governance 6 (July 1993), p. 411.
- Ibid, p. 413.
- Wilson, ‘‘Counterelites and Bureaucracies,’’ p. 436.
- Thomas F. Remington, ed., Parliaments in Transition: The New Legislative Politics in the Former USSR and Eastern Europe (Boulder, Colo.: Westview Press, 1994), p. 33.
- The Economist, p. March 13, 1993.
- Kolarska-Bobinska, ‘‘The Role of the State in the Transition Period,’’ p. 309.
- Derlien and Szablowski, ‘‘Eastern European Transitions: Elite, Bureaucracies, and the European Community,’’ Governance 6 (July 1993), p. 311.
- Tuy nhiên, trường hợp Rumani cho thấy rằng bất kỳ sự chậm trễ nào trong thông qua luật quy định sự tiếp cận đến các hồ sơ của cảnh sát mật trước kia có thể là không có ích cho bầu không khí chính trị và đạo đức của đất nước.
- Được trích trong Ash, ‘‘Prague: Intellectuals and Politicians,’’ pp. 37 – 38
- Von Beyme, ‘‘Regime Transition and Recruitment of Elites in Eastern Europe,’’ p. 410.
- Klaus Koing, ‘‘Bureaucratic Integration by Elite Transfer: The Case of the Former GDR,’’ Governance 6 (July 1993), p. 389.
- Ibid., p. 391.
- Hans-Ulrich Derlien, ‘‘Matching Responsiveness and Expertise: Political and Administrative Elite in Germany,’’ trong Henry Mendras and Ezra Suleiman, eds., Elites in Democratic Societies (London: Francis Pinter, forthcoming). Xem bản tiếng Pháp của chương của Derlien trong Ezra Suleiman and Henri Mendras, eds., Le recruitement des e´lites en Europe (Paris: La Decouverte, 1995).
- Ibid.
- Hesse and Goetz, ‘‘Public Sector Reform in central and eastern Europe,’’ p. 42.
- Ibid.
- László Keri, ‘‘Decision-Making of the Government from the Point of View of Organizational Sociology,’’ (unpublished manuscript), p. 89.
- Jak Jabes and Staffan Synnerstrom, ‘‘La Reforme de l’administration publique dans les pays d’Europe centrale et orientale,’’ Revue Franc¸aise d’Administration Publique, no. 70 (April – June 1995), p. 275.
- G. John Ikenberry, ‘‘The International Spread of Privatization Policies: Inducements, Learning, and ‘Policy Bandwagoning’,’’ trong Ezra Suleiman and John Waterbury, eds., The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization (Boulder, Colo.: Westview Press, 1990), p. 103.
Biên tập: Lisa Anderson
Dịch: Nguyễn Quang A
Thuộc tủ sách SOS2
VRNs đăng với phép của dịch giả

markdown:
**VRNs ** *(02.03.2015)* – Hà Nội – Trong phần lớn văn liệu về chuyển đổi sang dân chủ, nhà nước và năng lực của nó để thực hiện các chức năng cơ bản không có một vai trò quan trọng. Cả trong pha chuyển đổi lẫn trong pha củng cố của nền dân chủ nhà nước có vẻ không có nhiều để đóng góp.
Đây là một sự bỏ sót lạ lùng bởi vì vị trí mà nhà nước hóa ra phải chiếm trong phân tích chính trị của các loại hệ thống chính trị khác nhau. Ngoài “sự tác động lẫn nhau của các lực lượng” ra, cái có ý nghĩa, như Dankwart Rustow đã lưu ý, là những gì các nhà chính trị thực sự làm, các thỏa thuận đạt được, và chúng được truyền đạt thế nào cho toàn thể công dân. Chính trị, nói cách khác, cùng tồn tại với năng lực để thực hiện các mục tiêu.1
Sự thiếu vắng các năng lực nhà nước trong phân tích các chuyển đổi dân chủ chí ít có lẽ là do vai trò hơn hẳn của thị trường tự do, ý thức hệ bài nhà nước đã có trên khắp thế giới. Cái được nghĩ là có ích cho các xã hội dân chủ đã đơn giản được đổi chỗ cho các xã hội mà mới đây đã nổi lên từ chủ nghĩa độc đoán và đang tìm cách để nghĩ ra các thủ tục dân chủ và xây dựng các định chế dân chủ.
Chương này thảo luận quan hệ giữa dân chủ và các định chế quan liêu. Nó đi theo lý lẽ được nêu ra bởi các nhà lý luận cổ điển cho rằng một mối liên kết mật thiết, hay sự phụ thuộc, tồn tại giữa bộ máy quan liêu và nền dân chủ. Trong khi mà ý thức hệ bài nhà nước mạnh hiện thời cho rằng bộ máy quan liêu là đối lập với dân chủ, các nhà lý luận cổ điển đã xác nhận điều ngược lại: không nền dân chủ nào có thể thực sự neo lại hay được củng cố trừ phi nhà nước có sẵn một tổ chức quan liêu đáng tin cậy, thành thạo để tùy ý sử dụng.
**Bộ máy quan liêu và Nền dân chủ**
Tất cả các nhà nước hiện đại đều có một ngành dân chính được đào tạo, ít nhiều chuyên nghiệp, được tổ chức theo các quy tắc thứ bậc và hoạt động, theo thuật ngữ của Weber, theo “các quy tắc có thể tính được và mà không để ý đến những con người.”2 Như Weber diễn đạt:
“Bộ máy quan liêu được ‘làm mất tính người’ càng hoàn hảo, thì nó thành công càng đầy đủ trong việc loại bỏ khỏi công việc chính thức tình thương, sự hận thù và tất cả các yếu tố thuần túy cá nhân, phi lý, và xúc cảm mà tuột ra khỏi sự tính toán. Đây là bản chất đặc thù của bộ máy quan liêu và được đánh giá như đức hạnh đặc biệt của nó.”3
Sự hăng hái bài nhà nước gán ít đức hạnh cho bộ máy quan liêu. Định chế này được xem là đối lập với dân chủ, hoặc không thích đáng hay bất chính cho một xã hội tự do và một nền kinh tế hiệu quả. Theo những lời nổi tiếng của Ronald Reagan, nó không là “phần của giải pháp, mà là vấn đề.” Dẫu cho các xã hội dân chủ và đang dân chủ hóa có cảm tình với hoặc có theo lập trường ý thức hệ này, không có bằng chứng kinh nghiệm nào để ủng hộ quan điểm rằng việc cắt cụt công cụ của nhà nước thúc đẩy sự nghiệp dân chủ hay khích lệ sự phát triển kinh tế.
Weber đã cho rằng bộ máy quan liêu là công cụ không thể thiếu được trong các xã hội hiện đại và đang hiện đại hóa, và rằng không nhà nước nào có thể hoạt động mà không có một công cụ quan liêu hữu hiệu. Schumpeter còn đi xa hơn và đã nhận diện bộ máy quan liêu như không thể thiếu được cho nền dân chủ. Ông đã liệt kê sự tồn tại của một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp như một trong năm điều kiện cần cho một trật tự dân chủ. Bộ máy quan liêu, ông đã viết, “không phải là một trở ngại cho nền dân chủ mà là một phần bổ sung không thể tránh khỏi cho nó. Tương tự, nó là một phần bổ sung không thể tránh khỏi cho sự phát triển kinh tế hiện đại.”4
Schumpeter cảnh cáo, tuy vậy, rằng “sự nhận ra tính không thể tránh khỏi của sự quan liêu hóa toàn diện không giải quyết các vấn đề nảy sinh từ nó.”5 Tuy nhiên, không có sự trốn thoát sự thực rằng không xã hội dân chủ nào có thể tự duy trì mà không có một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp. “Chính phủ dân chủ trong xã hội công nghiệp hiện đại phải có khả năng để chỉ huy, nhằm mọi mục đích, lĩnh vực hoạt động công bao gồm . . . dịch vụ của một bộ máy quan liêu được đào tạo kỹ có địa vị và truyền thống tốt, được phú cho một ý thức mạnh về trách nhiệm và một esprit de corps (tinh thần đồng đội) mạnh không kém.”6
Lời buộc tội rằng chính phủ thường không có khả năng đáp ứng các đòi hỏi của xã hội và rằng nó vận hành không hiệu quả đã trở thành một lời quen thuộc. Schumpeter đã cho rằng một bộ máy quan liêu được đào tạo tốt “là câu trả lời cho tranh luận về chính phủ bởi các nhà không chuyên. Về tiềm năng, nó là câu trả lời duy nhất cho câu hỏi rất hay được nghe trong nước này: chính trị dân chủ đã tự chứng tỏ không có khả năng để tạo ra chính quyền thành phố tử tế, làm sao chúng ta có thể kỳ vọng quốc gia tiến bộ nếu mọi thứ . . . được trao cho nó?”7
Kỷ nguyên chúng ta không phải là kỷ nguyên đầu tiên mà bộ máy quan liêu bị tấn công vì sự bất tài và sự bóp nghẹt tự do. Là có thể – thậm chí đáng ao ước – để chấp nhận lý lẽ của Schumpeter và Weber về tầm quan trọng của một bộ máy quan liêu hiệu quả cho một trật tự dân chủ mà không chấp nhận quan điểm của Schumpeter rằng bộ máy quan liêu “phải là một quyền lực theo quyền của chính nó.”8 Tuy nhiên, các bộ máy quan liêu đã thường hoạt động như các lực của hiện đại hóa hơn là các trở ngại cho quá trình. Hầu hết văn liệu về chuyển đổi bỏ tổ chức nhà nước sang một bên. Vài trong số văn liệu này coi sự sẵn có của các cấu trúc nhà nước thích đáng là cho trước. Các chuyển đổi có thể tiếp diễn trong các thời kỳ dài, cho dù luôn luôn có hy vọng về sự lặp lại “phép màu Tây Ban Nha.”9
Chí ít một nền dân chủ được củng cố cần đến một nhà nước có khả năng thực hiện các chức năng chính của nó (bảo vệ công dân, thu thuế, cung cấp các dịch vụ) theo một cách có trật tự, có thể dự đoán được, và hợp pháp. Để làm việc này, nhà nước phải có một công cụ có năng lực để tùy ý sử dụng. Juan Linz và Alfred Stepan là hai trong các học giả đầu tiên về chuyển đổi dân chủ đã chỉ ra tầm quan trọng của một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp trong sự củng cố của một nền dân chủ. Họ coi một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp cũng cốt yếu cho sự củng cố dân chủ như một xã hội dân sự độc lập, một xã hội chính trị tự trị, và nền pháp trị. Họ nhận xét rằng bất luận người ta xem vai trò của nhà nước như thế nào, một bộ máy quan liêu hiện đại, được chuyên nghiệp hóa là không thể thiếu được cho sự củng cố dân chủ.
Để bảo vệ các quyền của các công dân của mình, và để cung cấp một số dịch vụ cơ bản khác mà các công dân đòi hỏi, chính phủ dân chủ cần có khả năng để thực hiện một cách hiệu quả yêu sách của nó đối với độc quyền sử dụng hợp pháp bạo lực trong lãnh thổ. Cho dù giả như nhà nước không có chức năng nào khác hơn việc này, nó phải đánh thuế một cách cưỡng bách để có tiền chi trả cho cảnh sát, các thẩm phán, và các dịch vụ cơ bản. Nền dân chủ hiện đại, vì thế, cần năng lực hữu hiệu để chỉ huy, điều tiết, và bòn rút. Cho việc này nó cần một nhà nước hoạt động và một bộ máy quan liêu nhà nước được xem là có thể dùng được bởi các chính phủ dân chủ mới.10
Linz và Stepan về thực chất đã cập nhật Schumpeter hoặc, đúng hơn, đã khiến cho Schumpeter thích hợp với quá trình chuyển đổi và củng cố dân chủ. Khi quá trình này đã đang tiến hành và hình thành trong dăm ba năm trong một số xã hội ở đông Âu, sự thiếu vắng một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp ngày càng trở nên hiển nhiên.
Mức độ mà theo đó các công cụ quan liêu của các nhà nước đang dân chủ hóa cần để giống với một mô hình Weberian nghiêm ngặt có thể là một câu hỏi bỏ ngỏ. Nhưng việc các công cụ như vậy tạo thành bộ phận chủ yếu của một quyền lực nhà nước mà là không thể thiếu được cho sự duy trì các quyền tự do là không thể tranh cãi, cho dù không được nhận ra đầy đủ.
Một yếu tố thiết yếu trong sự củng cố dân chủ là một bộ máy quan liêu mà bắt đầu hoạt động theo một cách khách quan (không mang tính người), theo các quy tắc và các quy định được biết, và trong đó các quan chức có khả năng (hay bắt buộc phải) tách các lợi ích chính trị và cá nhân riêng của họ ra khỏi các chức vụ mà họ nắm giữ. Như Jacek Kochanowicz nhận xét, “một bộ máy quan liêu đóng không chỉ vai trò kỹ thuật, mà cả một vai trò tượng trưng nữa. Giống lá cờ, quốc ca, một bộ quân phục, hay một lâu đài tổng thống, nó là một vật tượng trưng mà qua đó nhà nước – và quốc gia – được cảm nhận. Các công dân mà phải giao thiệp với các quan chức bất tài hay tham nhũng sẽ không tôn trọng nhà nước, và các mối liên kết gắn cộng đồng quốc gia lại với nhau sẽ bị long ra.” Kochanowicz tiếp tục nhận xét rằng việc tạo ra một bộ máy quan liêu mới, hiệu quả hơn, tự trị hơn “đã có thể là một cách để tăng cường tính chính đáng của nhà nước.”11
Quyền lực nhà nước cần đến các năng lực nhà nước mà đảm bảo tính chính đáng nhà nước. Tất cả những thứ này chỉ là một công cụ để bảo vệ các quyền cá nhân. Như Stephen Holmes lưu ý trong một tiểu luận sâu sắc về sự yếu kém của nhà nước Nga,
Nước Nga ngày nay trở nên hoàn toàn đau khổ rằng các giá trị tự do bị đe dọa bởi sự bất lực nhà nước đúng hoàn toàn như bởi quyền lực chuyên chế. Sự phi nhà nước hóa không phải là giải pháp thật, nó là vấn đề. Vì không có một quyền lực công hoạt động tốt thuộc loại nào đó thì sẽ không có sự ngăn chặn cái hại chung, không có an toàn cá nhân . . . . Các quyền được ghi trong Hiến pháp Brezhnev 1977 đã không được bảo vệ bởi vì một bộ máy nhà nước đàn áp. Các quyền được gán cho Hiến pháp Yeltsin 1993 đã không được thực thi bởi vì chính phủ thiếu nguồn lực và ý định.12
Thí dụ Nga mà Holmes phân tích nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phú cho một nhà nước đang dân chủ hóa các năng lực bởi vì “quyền lực làm tăng quyền tự do.” Như ông diễn đạt, “Nếu nhà nước có độc quyền về bạo lực, thì sự độc quyền phải được trao chỉ cho các viên chức mà công chúng có thể buộc họ có trách nhiệm giải trình về việc sử dụng nó. Chủ nghĩa khai phóng đòi hỏi rằng những người không có súng phải có khả năng sai bảo những người có súng phải làm gì.”13
Một chế độ đang dân chủ hóa chẳng bao giờ bắt đầu với một công cụ mới. Phần lớn những gì chế độ mới muốn sửa, đề xuất, và cải cách phụ thuộc vào công cụ sẵn có để nó tùy ý sử dụng, mà, trong mọi trường hợp, là bộ máy quan liêu nhà nước. Bộ máy quan liêu đó trước kia đã hoạt động dưới những hướng dẫn, đạo đức, và ý thức hệ khác. Để tới đỉnh của cấu trúc quan liêu đã hàm ý đi theo một học thuyết chính trị và phục vụ chỉ một đảng chi phối xã hội và đời sống chính trị.
Sự tuyển người và cất nhắc đã gắn nhiều đến sự trung thành với đảng hơn là bất cứ sự thành thạo kỹ thuật nào, mà, tất nhiên là đối lập với khái niệm Weberian về bộ máy quan liêu. Chắc chắn, sự trung thành chính trị giữa các công chức cao nhất là quan trọng trong hầu như mọi xã hội dân chủ. Quả thực, ngày nay có nguy cơ để làm hại tính độc lập và tính chuyên nghiệp của bộ máy quan liêu của Pháp, Anh Quốc, Tây Ban Nha, và Hoa Kỳ. Việc đã có những ảnh hưởng chính trị mạnh lên hầu hết các bộ máy quan liêu chuyên nghiệp đã được biết từ lâu.14 Nhưng trong trường hợp của các nhà nước độc đảng xưa của Liên Xô và đông Âu, tính chuyên nghiệp đã hầu như luôn luôn là thứ yếu đối với việc tuyển dụng dựa vào sự trung thành với đảng.
**Các Bộ máy quan liêu và các Chế độ Mới**
Điều gì xảy ra với công cụ cai quản chính khi một chế độ bị lật đổ? Bộ máy quan liêu có bị thanh lọc, hay chế độ mới cai quản với những người đã phục vụ chế độ cũ?
Nhiều chế độ mới, dù dân chủ hay độc tài, đã phải đương đầu với vấn đề quen thuộc này từ giây phút chế độ cũ bị lật đổ. Chính Marx đã là người kêu gọi đập tan bộ máy quan liêu – công cụ đó của gia cấp tư sản – một khi lực lượng cách mạng lên nắm quyền. Lenin đã tán thành quan điểm này nhưng đã phải đợi nhiều năm trước khi thanh lọc bộ máy quan liêu Nga khỏi những vết tích cuối cùng của các thành phần tư sản của nó. Việc ông cần một bộ máy nhà nước để thực hiện những cải cách trước mắt đã lớn hơn sự cần thanh lọc bộ máy này khi lên nắm quyền.
Để lấy một thí dụ rất khác, khi Clement Attlee trở thành thủ tướng của chính phủ Lao động đầu tiên sau chiến tranh của Anh, ông đã bị cảnh cáo lặp đi lặp lại rằng ông sẽ không có khả năng cai quản với cái cơ bản đã là một bộ máy quan liêu bảo thủ đã quen phục vụ các chính phủ bảo thủ từ lâu, một “bộ máy quan liêu đại diện,” mà đã đại diện không phải cho xã hội mà cho elite cai trị. Bất chấp bị thúc giục để thay các công chức cao cấp, tuy vậy, Attlee đã không thử một cuộc thanh lọc. Và thực vậy rồi sau đó ông tự cho rằng đã nhận được sự phục vụ trung thành từ ngành dân chính cấp cao.
Trong những thời gian gần đây các chính phủ Pháp khác nhau đã phải đối mặt với vấn đề về sự trung thành công chức. Chế độ Vichy đã thấy một mảnh lớn của bộ máy quan liêu nhanh chóng thích nghi với chế độ Pétanist, trong khi các lực lượng Giải phóng đã phải trừng phạt một số những người đã phục vụ Vichy. Nhưng ngay cả trong các năm sau chiến tranh, đã không có cuộc thanh lọc lớn nào của bộ máy quan liêu. Khi chính phủ cánh tả lên nắm quyền ở Pháp năm 1981, sau hai mươi ba năm cai trị không dứt của cánh hữu, nó đã lên kế hoạch để tiến hành những sự thay đổi nhân sựu ồ ạt trong bộ máy quan liêu. Sau những chấn động ban đầu và một số thay đổi nhân sự ở trên đỉnh của kim tự tháp công chức, tuy vậy, tất cả những cải cách lớn mà đã đe dọa cấu trúc, nhân sự, và quy trình cất nhắc đã bị bỏ rơi.
Mặc dù các chính phủ cách mạng có kế hoạch phá đổ những cấu trúc quan liêu hiện tồn và thay thế số nhân viên có vẻ thù địch bằng elite mới theo đảng, sự thay đổi triệt để hiếm khi xảy ra và nhịp độ thay đổi hầu như luôn luôn chậm. Đa phần, trường hợp của đông Âu phù hợp hơn nhiều với hình mẫu này so với hình mẫu của Trung Quốc sau khi các lực lượng cộng sản lên nắm quyền năm 1949, khi những sự trả thù được giải quyết nhanh chóng, tàn bạo, và không quan tâm đến các hậu quả trước mắt.
Vì sao trong các trường hợp thay đổi từ từ và không cách mạng khi đó các kế hoạch để thực hiện sự thay đổi hàng loạt đã bị bỏ xó nhanh đến vậy? Phần lớn, câu trả lời đã liên quan đến (1) sự sợ gây thêm bất ổn; (2) sự cần thiết để cam đoan với xã hội một lần nữa về những sự liên tục nào đó; và (3) sự thiếu một phản-elite (counter-elite).
Trong một khảo sát về sự thay đổi chế độ và tác động của nó lên bộ máy quan liêu ở Pháp, Đức, và Ấn Độ, Graham Wilson đã nhận xét rằng rất nhanh thực tế bắt đầu trở nên rõ ràng đối với các nhà lãnh đạo chính trị mới và “đã đi đến sự thích nghi.”15 Như Wilson lưu ý, hoặc một bộ máy quan liêu có thể là một người khởi xướng và người thực hiện chính sách, hoặc nó có thể chỉ là người thực hiện, như xảy ra dưới các chế độ mà đưa ra các chỉ dẫn chính sách rõ ràng. Nhìn chung, như Wilson nhận xét, các nhà cai trị mới đi tới thỏa thuận với bộ máy quan liêu:
Thí dụ Pháp gợi ý rõ hơn rằng các phản elite có thể bị buộc ngày nay nhiều hơn trong quá khứ để đi đến thỏa thuận với bộ máy quan liêu. Quy mô tăng lên và sự phức tạp của chính phủ đã khiến cho còn ít có vẻ hợp lý hơn so với quá khứ để nhổ tận rễ một bộ máy quan liêu và trồng một bộ máy mới. Chính phủ càng lớn và phức tạp, thì sự hấp dẫn để duy trì nguyên bộ máy của nó càng lớn, như ở Ấn Độ.16
**Cải cách và sự Ổn định**
Theo sau một sự thay đổi cách mạng của các chế độ (hay các chính phủ, như trong trường hợp của các nhà xã hội lên nắm quyền ở Tây Ban Nha năm 1982 hay Đảng Xã hội Pháp nắm quyền năm 1981), các nhà cai trị mới đối mặt với hai nhiệm vụ, thường mâu thuẫn nhau. Thứ nhất, họ cần phân biệt mình ngay lập tức với những kẻ tiền nhiệm bằng tiến hành các bước triệt để nhằm thỏa mãn các mong ước của những người ủng hộ họ đối với những cải cách được theo đuổi và được hứa từ lâu khi đảng còn trong đối lập. Thứ hai, họ cần tối thiểu hóa mức độ bất ổn để tránh làm nản lòng những người vận hành các định chế kinh tế, xã hội, và hành chính chủ chốt. Sự bất ổn chính trị nghiêm trọng cũng dẫn đến sự tháo chạy vốn – đến một sự giảm sâu sắc về đầu tư – và cuối cùng nó tạo ra một tập hợp mới của các vấn đề mà kết thúc với sự đòi hỏi thêm hành động quyết liệt về phần chính phủ mới. Các hành động quyết liệt mới đến lượt chỉ làm tăng thêm sự bất ổn phổ biến, như đã xảy ra ở Pháp, trong 1981 – 82, khi “áp lực đảng mạnh . . . đã bắt buộc chính phủ tiếp tục chiến dịch đổi mới của nó đứng trước sự ủy quyền suy giảm và các nguồn lực teo đi, như thế tạo ra sự bất mãn ngày càng tăng và các kết quả phản tác dụng.”17
Trong trường hợp của đông Âu, vì đã không có bất cứ cuộc bầu cử chính trị có ý nghĩa nào trước sự sụp đổ của các chế độ cộng sản, đã không có những cải cách hay những sự ủy thác rõ ràng nào cho cải cách mà đã có thể dùng như các chỉ dẫn cho các chính phủ mới. Theo bất cứ thước đo nào, tuy vậy, sự thay đổi cách mạng đã tạo ra cái mà một số nhà phân tích xem như “các cửa sổ chính sách,” tức là, một cơ hội cho những đổi mới chính sách lớn.18 Các ưu tiên nào đã được các chính phủ mới đặt ra?
Tổng quát, các ưu tiên này đã được xác định một phần bởi sự bác bỏ trật tự cũ và một phần bởi bối cảnh quốc tế mà trong đó sự chuyển đổi từ chủ nghĩa cộng sản sang dân chủ đã xảy ra. Hầu như không cần nhấn mạnh rằng “sự tháo dỡ thành công trật tự cũ không đảm bảo một kết cục dân chủ.”19 Hơn nữa, không rõ đối với các nhà nghiên cứu chuyển đổi cái gì là cái đảm bảo một kết cục như vậy.
Những ưu tiên của các chế độ mới ở Ba Lan, Hungary, và Cộng hòa Czech nói chung được theo đuổi để tháo dỡ bộ máy nhà nước tập trung. Giữa các chính sách cá biệt được chủ trương đã là tư nhân hóa và phi tập trung hóa. Do đó, chính sách quan trọng nhất trong lĩnh vực kinh tế đã là xu hướng rời xa kế hoạch hóa và quy định tập trung hướng về các nền kinh tế định hướng thị trường. Trong lĩnh vực hành chính, chính sách quan trọng nhất đã, không phải là cơ cấu lại và tiếp sinh khí mới cho nền hành chính tập trung, mà đúng hơn là sự trao quyền cho các đơn vị địa phương. Các chính sách này phản ánh một sự bác bỏ trật tự cũ được đặc trưng trên hết bởi quyền lực quan liêu tập trung mà đã phục vụ không cho dân chủ cũng chẳng cho hiệu quả. Như Lena Kolarska-Bobinska lưu ý về Ba Lan, có một sự “thiếu bất cứ quan niệm nào về vai trò mà nhà nước phải đóng trong đời sống xã hội và kinh tế bên cạnh một lời kêu gọi rất chung cho việc giảm vai trò của nó.”20 Tuy vậy, có sự thừa nhận rằng nhà nước có trách nhiệm, theo lời Leszek Balcerowitz, “xây dựng một hệ thống kinh tế mới.”21
Một sự giảm vai trò của nhà nước, chính sách được theo đuổi ở các nước trung và đông Âu vì các lý do đã được giải thích rồi, cũng đã có hậu quả của việc không trao cho cải cách nhà nước sự chú ý nó xứng đáng. Như Peter Drucker nhận xét, “việc thu nhỏ, downsizing” không đồng nghĩa với việc cải cách hay “sáng chế lại” chính phủ.
Bây giờ đã trở nên rõ rằng một nước phát triển không thể mở rộng chính phủ to, như (cái gọi là) những người khai phóng muốn, cũng chẳng thể bỏ nó và quay lại sự ngây thơ thế kỷ thứ mười chín, như (cái gọi là) những người bảo thủ muốn. Chính phủ mà chúng ta cần sẽ phải vượt quá cả hai nhóm. Siêu nhà nước thế kỷ thứ hai mươi bị phá sản, về mặt đạo đức cũng như về mặt tài chính. Nó đã không làm được. Nhưng kẻ kế vị nó không thể là “chính phủ nhỏ.” Có quá nhiều việc, ở trong nước và quốc tế. Chúng ta cần chính phủ hiệu quả – và đó là cái các cử tri trong tất cả các nước phát triển thực sự hò hét đòi.22
Chính phủ hiệu quả đòi hỏi sự phát triển một bộ máy quan liêu giỏi, và bước đầu tiên hướng tới việc đạt mục tiêu này là thừa nhận sự cần thiết để huấn luyện các công chức chuyên nghiệp.
**Phá hủy Nhà nước: Tư nhân hóa và Trao quyền**
Việc làm giản quyền lực nhà nước, được xem là bộ phận khăng khít của chuyển đổi dân chủ, được hoàn tất thông qua hai biện pháp: tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước và trao quyền lực nhà nước cho các nhà chức trách địa phương. Cả hai xu hướng này không phải là không quen thuộc với các nước tây Âu, nơi từ đầu các năm 1980 phản ứng lại chủ nghĩa nhà nước đã dẫn đến việc tư nhân hóa các doanh nghiệp công nghiệp và tài chính của nhà nước23 và đến phân quyền hành chính.
Tư nhân hóa các doanh nghiệp công nghiệp nhà nước đã là yếu tố chính của các cuộc cải cách kinh tế ở đông Âu. Quy mô và các phương thức của quá trình tư nhân hóa đã không phải giống nhau ngang qua đông Âu. Nhưng bất chấp các phương pháp được chấp nhận, vẫn rõ rằng chính phủ của khối Soviet trước kia đã tìm cách chấm dứt nền kinh tế chủ huy thông qua việc bán các doanh nghiệp nhà nước.24
Tư nhân hóa quả thực đã loại khỏi bảng lương một số đáng kể nhân viên nhà nước và tổ chức nhà nước có trách nhiệm vận hành các ngành kinh tế. Nhưng trong mỗi nước một cấu trúc mới đã phải được tạo ra để quản lý quá trình tư nhân hóa. Trong các trường hợp Czech và Slovak, quá trình đã thuộc về Bộ Tư nhân hóa, Bộ Tài chính Liên bang, và các Quỹ Liên bang và cộng hòa về Tài sản Quốc gia. Ở Ba Lan, một Bộ về Biến đổi Quyền Sở hữu đã được tạo ra và được giao việc chọn lọc và trông nom việc chuyển quyền sở hữu. Hungary, mà đã có rồi một nền kinh tế ít bị kiểm soát hơn trước sự lật đổ Đảng Cộng sản, đã không lập ra một Bộ Tư nhân hóa và đã có khả năng duy trì một quá trình tư nhân hóa được phân tán tương đối mà đã phân trách nhiệm khởi đầu quá trình cho các giám đốc doanh nghiệp. Tuy nhiên, có một Cơ Quan Tài sản Nhà nước (SPA), được thành lập năm 1990, trông coi tất cả việc tư nhân hóa và do một bộ trưởng không bộ đứng đầu.25 Như ở Tây Âu, quá trình tư nhân hóa ở đông Âu cũng đã đưa đến việc lập ra một cơ quan quan liêu mới hoặc sự giám sát các cơ quan hiện hành. Cũng có thể, như ở một số trường hợp Tây Âu, rằng tư nhân hóa sẽ loại bỏ các cơ quan và nhân sự mà đã vận hành các doanh nghiệp nhà nước, nhưng sẽ đòi hỏi việc lập ra các cơ quan điều tiết. Việc này đặc biệt có thể xảy ra với các doanh nghiệp mà vẫn độc quyền ở mức độ lớn. Trong trường hợp tư nhân hóa [các hãng] gas, nước, và viễn thông ở Anh Quốc, chính phủ Margaret Thatcher đã phải nhờ đến việc lập ra các cơ quan điều tiết thêm cho các hãng được tư nhân hóa.26
Nếu sự chuyển đổi sang dân chủ ngụ ý một vai trò bị giảm cho nhà nước trong nền kinh tế, nó thậm chí còn ngụ ý nhiều hơn một vai trò bị giảm đi cho nhà nước trong hành chính và hoạch định chính sách. Điều này đã là một tín điều, đến mức cải cách bộ máy quan liêu nhà nước đã phần lớn đồng nghĩa với vai trò giảm đi của nó. Nhà nước giảm vai trò của nó bằng việc giao các chức năng cho các đơn vị địa phương. Một nghiên cứu về cải cách hành chính công ở Hungary, đã hạn chế hầu như hoàn toàn ở việc trao quyền, thậm chí đã đi xa tới mức để cảnh báo về cái nó gọi là “sự làm tương phản nhân tạo, . . . mà theo đó các cơ quan hành chính nhà nước trung ương là các cơ quan xấu, nhất thiết phục vụ những sự can thiệp nhà nước trong khi các cơ quan hành chính tự quản địa phương và vùng có tư cách là hành chính công dân chủ, do đó toàn bộ phạm vi của các nhiệm vụ và quyền lực có thể được giao cho chúng.”27
Tại Cộng hòa Czech và Cộng hòa Slovak tái cấu trúc hành chính công phần lớn cũng đã có nghĩa là làm thay đổi mối quan hệ giữa trung tâm và ngoại vi. Như thế, Cộng hòa Czech đã hủy bỏ mức vùng, mức hành chính trung gian giữa chính quyền trung ương và mức quận, mà trước đó đã có bảy vùng. Có ba vùng như vậy ở Slovakia, và các vùng này cũng bị hủy bỏ. Bây giờ có bảy mươi mốt quận ở Cộng hòa Czech và ba mươi sáu quận ở Slovakia. Sự khác biệt duy nhất giữa các cấu trúc hành chính Czech và Slovak là nước sau có một mức dưới quận.28 Tại Ba Lan việc tổ chức lại cấu trúc hành chính đã dẫn đến việc thừa nhận sự tự trị lớn hơn của các chính quyền địa phương. “Sự lệ thuộc hai lần của chính quyền địa phương vào bộ máy quan liêu đảng Cộng sản và vào những chỉ thị của chính phủ trung ương đã bị phá vỡ.”29 Thực ra, luật chính quyền địa phương hạn chế mạnh mẽ quyền lực trung ương đối với các nhà chức trách địa phương.
Ở Ba Lan, Hungary, và các Cộng hòa Czech và Slovak, các cải cách về tổ chức bộ máy nhà nước đã chủ yếu liên quan đến thay đổi cán cân giữa trung tâm và ngoại vi. Báo cáo của Hesse và Goetz kết luận rằng “nói tóm lại. . . các chính quyền địa phương và chính quyền ở Ba Lan đã trải qua những biến động lớn trong hai năm qua. Tổ chức lãnh thổ về cai quản địa phương phần lớn đã không thay đổi, nhưng đã có những cải cách chức năng, chính trị hành chính và tài chính sâu rộng mà đã bắt đầu biến đổi vai trò của mức địa phương trong sự quản trị của Ba Lan.”30 Nhưng không chỉ các cấu trúc hành chính mà đã thay đổi trong trao các quyền và chức năng trung ương [cho địa phương]. Bị che dấu ở phía sau là một số ảnh hưởng chính trị sâu sắc mà có thể đe dọa chính cấu trúc của một nhà nước khởi xướng các cải cách như vậy.
Việc trao quyền lực nhà nước cho các đơn vị địa phương trong những bối cảnh cá biệt dẫn đến sự tăng lên của những tình cảm vùng mạnh mẽ, như đã xuất hiện ở tây Âu và nam Âu. Hesse và Goetz quan sát thấy rằng ở Cộng hòa Czech, “từ lâu đã ủng hộ [sic] sự thành lập lại dạng nào đó của chính quyền vùng cho các vùng đất lịch sử của Bohemia, Moravia, và Silesia. . . .Nếu các vùng đó được thành lập lại, rất có thể là chúng sẽ có những đặc tính của các thực thể tự quản, tức là sẽ không là phần của chính quyền nhà nước.”31
Pha hậu cộng sản của sự chuyển đổi sang dân chủ đã bị ảnh hưởng bởi ý thức hệ của chế độ cũ và bởi bối cảnh toàn cầu mà trong đó các sự chuyển đổi đã xảy ra. Sự phù hợp của cả hai đã dẫn dắt theo cùng hướng: làm lỏng ảnh hưởng của nhà nước lên nền kinh tế và xã hội. Việc thứ nhất đã ngụ ý chính sách tư nhân hóa; cái thứ hai đã dẫn đến sự trao quyền của chính quyền trung ương [cho địa phương]. Cả hai chính sách đã nhận được sự vỗ tay ầm ĩ, dù chính sách tư nhân hóa đã nhận được sự chú ý lớn hơn hẳn. Chỉ các phương thức của sự chuyển sang một nền kinh tế thị trường đã được tranh luận (“liệu pháp sốc” đối lại “thuyết tuần tiến”). Chắc chắn, các chế độ của năm 1989 ở đông Âu đã không hệt như các chế độ của các năm 1950 hay 1960, mà giải thích vì sao những người cộng sản của các năm 1980 đã có khả năng để trở lại các vị trí quyền lực ở Ba Lan, Hungary, Rumani, và thậm chí ở Cộng hòa Czech và Cộng hòa Slovak. Như Przeworski đã lưu ý:
Vào các năm bảy mươi, sự đàn áp đã bớt đi khi giới lãnh đạo cộng sản đã trở nên được tư sản hóa, nó đã không còn tập trung kỷ luật tự giác cần đến để nghiền nát mọi sự bất đồng ý kiến. Các quan chức đảng đã không còn khả năng để họp suốt các đêm, để mặc các bộ đồng phục giai cấp lao động, để tuần hành và hô các khẩu hiệu, để kiêng sự tiêu dùng phô trương. Cái được phát triển đã là “chủ nghĩa cộng sản xúp thịt bò,” “chủ nghĩa Kadar,” “chủ nghĩa Brezhev,” và một thỏa ước xã hội ngầm mà trong đó các elite đưa ra triển vọng phúc lợi vật chất để đánh đổi lấy sự im lặng. Và một lời hứa ngầm của thỏa ước này là xã hội chủ nghĩa đã không còn là một mô hình của một tương lai mới, mà là một cái gì đó khác kém phát triển . . . Chúng ta [đã không hiểu] hệ thống cộng sản đã trở nên yếu đến thế nào.32
Dù hệ thống cộng sản đã trở nên yếu, nó đã vẫn liên đới với nhà nước đảng quan liêu. Sự tổ chức của nó trong pha chuyển đổi đã phải liên đới với “việc phá hủy” một bộ máy nhà nước mạnh. Thế mà, nếu nhiệm vụ dối mặt với trung và đông Âu, như János Simon tin, là chẳng khác cái Karl Polányi đã gọi là một sự “Biến đổi Vĩ đại,” thì không nhất thiết suy ra rằng “việc phá hủy” năng lực của nhà nước là giải pháp lý tưởng. Simon cho rằng quá trình chuyển đổi ở trung và đông Âu về thực chất là một quá trình phức tạp hơn nó đã là ở Mỹ Latin và nam Âu, bởi vì trong tập hợp trước của các nước toàn bộ mô hình về tái sản xuất xã hội cần được biến đổi. Nhiệm vụ trước các nước này “không chỉ là dân chủ hóa một chế độ chính trị độc tài (như đã đúng trong các chuyển đổi khác), mà cũng là việc thực hiện một sự biến đổi hoàn toàn các hệ thống kinh tế và chính trị của họ.”33
“Biến đổi Vĩ đại” phải được tiến hành thế nào? Các cơ chế nào phải được thực hiện để đảm bảo việc cung cấp các dịch vụ và việc thực thi hiệu quả các nhiệm vụ thu (bòn rút) mà tất cả các nhà nước đều thực hiện? Nhà nước phải đoạn tuyệt thế nào với các tập quán của nó về phục vụ một ý thức hệ, hay một giai cấp hay một phong trào chính trị? Nói tóm lại, nhà nước phải phát triển thế nào một bộ máy quan liêu ổn định, chuyên nghiệp tuân theo pháp trị và có khả năng áp dụng luật.
Một trong những khía cạnh nổi bật nhất của quá trình chuyển đổi ở trung và đông Âu là sự thiếu vắng của sự nhận ra, chí ít trong pha thiết yếu của chuyển đổi, rằng một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp là cốt yếu cho cả sự củng cố của quá trình chuyển đổi lẫn cho các nhu cầu phát triển kinh tế. Như Frydman và Rapaczynski lưu ý, chuyển các tài sản nhà nước co khu vực tư nhân không xóa bỏ sự cần đến một nhà nước trung lập. Đúng hơn, làm cho nó càng cần thiết hơn. “Tư nhân hóa,” các tác giả này nhận xét,
là một sự chuyển các nguồn lực có giá trị từ sự kiểm soát của một số bên (các công chức nhà nước) sang cho các bên khác, và một trong những tác động căn bản của sự chuyển này là để ban quyền cho các chủ sở hữu và biến họ thành hùng mạnh hơn, không chỉ theo ý nghĩa kinh tế, mà cả theo ý nghĩa chính trị nữa. Việc này đến lượt lại có nghĩa rằng các chủ sở hữu mới chắc có khả năng để lợi dụng chính trị các nguồn lực mới của họ như họ sử dụng chúng theo cách kinh tế, thông thường hơn.34
Cái cần phải được đề phòng, nói cách khác, là “các tác động của các nguồn lực được tư nhân hóa mà đã có thể tạo ra các hình thức mới và thành công hơn bao giờ hết của ứng xử rent-seeking (tìm kiếm đặc lợi).”35
**Xây dựng một Bộ máy Quan liêu Chuyên nghiệp**
“Các thói quen của bộ máy quan liêu cộng sản đi ngược với các nguyên lý Weberian như pháp trị, chế độ nhân tài, hay tính chuyên nghiệp,”36 Jacek Kochanowicz nhận xét. Nhưng các chế độ hậu cộng sản thì sao? Họ đã có thiên hướng hơn về việc tạo ra một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp vượt quá sự trung thành chính trị?
Bộ máy quan liêu vẫn là một định chế thiết yếu bởi vì nó cả là một định chế cần thiết trong một nền dân chủ cũng như là công cụ không thể thiếu của nhà nước. Kochanowicz tóm tắt vai trò mà nhà nước cần thực hiện và các chức năng quan trọng mà một bộ máy quan liêu nhà nước thực hiện. Ông nhận xét rằng nền kinh tế thị trường đúng là cần nhiều đến một “nhà nước mạnh” hệt như một nền kinh tế phi thị trường. Nhà nước là cần thiết để đưa ra các tiêu chuẩn và các quy định mà theo đó xã hội có thể vận hành. Thực tế, nhà nước có một vai trò hiện đại hóa để đóng.37 Do đó, năng lực nhà nước được phục sinh và được định hướng lại là cốt yếu cho thành công của cả các cuộc cải cách theo hướng thị trường lẫn sự củng cố của nền dân chủ.”38
Đáng nêu câu hỏi về cái gì đã có thể xảy ra ở tây Âu giả như nhà nước đã không đóng vai của người xúi giục, định hướng, lập kế hoạch trong những năm tiếp sau Chiến tranh Thế giới II. Mô tả chính xác nhất và tốt nhất về các chính sách kinh tế được tiến hành bởi các chính phủ Âu châu trong các năm đó vẫn là mô tả của Andrew Shonfield.39 Shonfield đã cho thấy rằng các kết quả kinh tế ngoạn mục đã đạt được ở tây Âu tiếp sau sự tàn phá của chiến tranh phần lớn đã là do vai trò của nhà nước và bộ máy quan liêu của nó. Thông qua sự kết hợp của một nền kinh tế thị trường và “lập kế hoạch chỉ dẫn,” các nền kinh tế tây Âu đã có thể đạt sự toàn dụng lao động và năng suất tăng lên.
Các nhà nước đã có khả năng làm việc này bởi vì (1) chúng đã nắm lấy sự kiểm soát một cơ chế kinh tế then chốt, khu vực tín dụng, thông qua các Bộ Tài chính và các Kho bạc; và (2) họ đã có sẵn để tùy ý sử dụng các cấu trúc quan liêu chuyên nghiệp được vận hành bởi các quan chức thành thạo, được đào tạo tốt. Cả hai nhân tố đã cho phép việc định hướng các khoản đầu tư mà đã được kỳ vọng để thỏa mãn các mục tiêu sản xuất.
Các nhà nước ở tây Âu đã được mong đợi để đóng một vai trò định hướng đầu tư. Ủy ban Kế hoạch hóa Pháp và cách mà theo đó nhà nước đã tự bảo đảm một lực lượng nòng cốt các quan chức có trình độ cao đã mau chóng được bắt chước ở Italy, Anh quốc, và Đức. Sự tồn tại của một bộ máy quan liêu giỏi, thậm chí tinh hoa đã là một phần bổ sung không thể thiếu được cho tăng trưởng kinh tế và cho dân chủ, dù là sự ổn định công chức đã thường được yêu cầu để bù cho sự bất ổn chính trị.
Các nước trung và đông Âu, tất nhiên, không thể được kỳ vọng để đi theo con đường đã trải qua của các láng giềng của họ ở tây Âu. Trước hết, thế giới mà trong đó họ thấy mình đang vật lộn để phát triển về mặt kinh tế và để củng cố các định chế kinh tế là vô cùng khác với thế giới đã tồn tại trong năm 1945. Nó là một thế giới cạnh tranh hơn nhiều, và là một thế giới mà trong đó số các đối thủ cạnh tranh đã tăng lên đáng kể.
Thứ hai, sự thay đổi ý thức hệ bên trong những trường hợp thành công về tăng trưởng kinh tế ngày nay loại trừ một vai trò quan trọng của nhà nước. Thuật ngữ “kế hoạch hóa chỉ dẫn” đã ngụ ý một mô hình mà đưa ra một sự thay thế khả dĩ cho sự phân bổ thị trường không bị kiểm soát và cho kế hoạch hóa Soviet, và đã trao một vai trò quan trọng cho nhà nước. Thời nay, một mô hình, hay một thuật ngữ như vậy, sẽ đã gặp phải sự lăng nhục. Không ngạc nhiên, như Kochanowicz lưu ý, trong tất cả các chức năng nhà nước, dù là sửa chữa sự tàn phá môi trường do các chế độ cộng sản gây ra, hay đầu tư vào vốn con người, hay quản lý nợ quốc gia, [thì chức năng] “gây tranh cãi nhất liên quan đến chính sách công nghiệp – các ngành công nghiệp có cần một nhà nước thúc đẩy phát triển nhằm cạnh tranh ở cấp quốc tế không.”40 Đằng sau sự bàn cãi này là một mâu thuẫn ý thức hệ mà nghi ngờ vai trò của nhà nước, một mâu thuẫn mà đã vắng trong các nước tây Âu sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai.
Thứ ba, các nước đông Âu đã bị bỏ mặc phải tự xoay xở ở mức độ lớn hơn các láng giềng tây Âu của họ trong giai đoạn sau chiến tranh rất nhiều. Họ đã không được lợi từ một kế hoạch Marshall. Họ cũng đã chẳng có một nhu cầu để bảo đảm sự tồn tại của một cấu trúc quan liêu chuyên nghiệp để thực hiện một kế hoạch như vậy. Ngoài ra, các tổ chức quốc tế hiện có thời nay để giúp các xã hội Đông Âu phát triển các nền kinh tế của họ – IMF, Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Âu châu (BERD), liên minh Châu Âu – có xu hướng áp đặt các chính sách kinh tế.
Đây là những nhân tố hết sức mạnh giải thích ở mức độ rất lớn những khó khăn đối mặt với các xã hội Đông Âu trong sự tìm kiếm tăng trưởng kinh tế của họ và nền dân chủ. Điều ngạc nhiên, tuy vậy, là các nước này đã không chọn để giải quyết các vấn đề mà bên trong thẩm quyền của họ để giải quyết. Việc phát triển một cấu trúc quan liêu trung ương dựa trên các nguyên lý Weberian và được quản lý bởi các quan chức chuyên nghiệp không đòi hỏi những thương lượng và thỏa hiệp nào với các tổ chức quốc tế. Nó cho phép nhà nước tránh những cạm bẫy của tư nhân hóa mà dẫn đến quyền lực quá mức của “những kẻ kiếm đặc lợi” mới, sẽ làm giản tham nhũng trong quá trình ra quyết định, và cuối cùng sẽ củng cố tính chính đáng của nhà nước. Bất chấp những lợi thế và khả năng bao la này, không nhà nước nào ở trung và đông Âu đã chấp nhận sự ưu tiên cho nhiệm vụ này.
**Cải cách các Bộ máy quan liêu Nhà nước**
Cải cách các bộ máy quan liêu nhà nước ở trung và đông Âu đã không ở vị trí cao trong danh mục ưu tiên của bất cứ nước nào trong khu vực. Thế nhưng, như bây giờ đã được thừa nhận một cách đủ, năng lực cần thiết của các nhà nước này là không kém phần quan trọng trong thời đại ngày nay của “việc đẩy lùi” nhà nước hơn nó đã là trong quá khứ. Thực ra, đã có thể cho rằng giữa sự phi tập trung hóa nhà nước và các ràng buộc toàn cầu mà các nước đông Âu lệ thuộc vào, quyền lực nhà nước đang bị ăn mòn. Nhưng nó bị xói mòn thêm trong sự thiếu vắng của một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp.
Cải cách bộ máy quan liêu phần lớn đã bị giới hạn, như chúng tôi đã lưu ý, ở trao quyền. Quả thực, sự trao quyền và cải cách bộ máy quan liêu đã hầu như trở thành đồng nghĩa. Jan Kubik lưu ý, chẳng hạn, rằng “Ba Lan đã tiến hành cải cách hành chính toàn diện nhất ở đông Âu xa đến thế. Như một kết quả các cộng đồng địa phương đã chịu gánh nặng/được ban phúc với một số đặc quyền và trách nhiệm hành chính.41 Những cải cách sâu rộng như vậy đã được tiến hành ở Hungary và các Cộng hòa Czech và Slovak. Nhưng Kubik nhận ra rằng những cải cách tham vọng như vậy của bản thân các đơn vị chính trị-hành chính có một tác động đến các năng lực của nhà nước. “Tôi cũng cho,” ông nói, “rằng việc phi tập trung hóa mà đã dẫn đến sự tách các lĩnh vực trung ương và địa phương ra, đã hoạt động chống lại các tham vọng chính trị của các substantivist (nhà thực chất luận.)”42
Việc làm thay đổi cán cân quyền lực giữa trung tâm và ngoại vi né nhu cầu cải cách bộ máy quan liêu. Tầm quan trọng của một cải cách như vậy được nói rõ một cách cô đọng trong tuyên bố sứ mạng của Sigma (Ủng hộ sự Cải thiện về Quản trị và Quản lý của các Nước trung và đông Âu) của OECD:
Các chính phủ của các nước trung và đông Âu ở trong một tình trạng chưa từng có. Họ phải xây dựng các hệ thống dân chủ về cai quản và biến đổi sang các nền kinh tế định hướng thị trường cùng một lúc. Nhưng họ phải làm việc này mà không có các elite chính trị/hành chính có kinh nghiệm, mà không có các cấu trúc chín chắn để điều đình và tập hợp các lợi ích; và mà không có các khung khổ xã hội,,, pháp lý, và hiến pháp thích hợp.43
“Ý tưởng về công vụ như được hiểu ở các nước phát triển là thiếu” ở đông Âu, một báo cáo OECD khác mới đây nói rõ. Công vụ đơn giản “kém được kính trọng.” Ngoài ra, khu vực tư nhân đang phát triển chào mời các lợi thế tiền tài nhiều hơn, cho nên công vụ được dành cho những người không có khả năng “kiếm tiền” trong khu vực tư nhân. Điều này đúng hiện nay ở Hungary, Ba Lan, Rumani, và Cộng hòa Czech. Báo cáo OECD tiếp tục lưu ý rằng “khái niệm về công vụ chuyên nghiệp và không chính trị có được sự chấp nhận chậm quanh một vùng nơi hàng thập kỷ chính trị đã thâm nhập mọi quyết định khắp xã hội, không chỉ trong các lĩnh vực hành chính.”44
Không sự cố gắng nghiêm túc nào được tiến hành đến mức đó hoặc để tạo ra những sự thay đổi hàng loạt nhân sự công chức hay để chuẩn bị một elite công chức mới để quản lý bộ máy công chức. Là hiếm, như đã được lưu ý ở trước, đối với một chế độ mới để tiến hành thay đổi hàng loạt về nhân sự công chức.
“Nói chung,” Graham Wilson lưu ý, “trong nhà nước hiện đại sự lên nắm quyền của một elite đối lập không dẫn đến những sự thay đổi triệt để ngay lập tức trong bộ máy quan liêu. Elite đối lập có thể loại bỏ một thiểu số quan trọng của bộ máy quan liêu, nhưng phần còn lại lưu lại và cung cấp dịch vụ thỏa đáng nếu không nhiệt tình. Báo cáo về các quan chức mà bị nguy hiểm đến sự nghiệp hay mạng sống của họ do phản kháng một chế độ mới là không cao.”45 Nhưng không chỉ sự phản kháng tiềm tàng của các quan chức của ancien re´gime (chế độ cũ) là cái bị lâm nguy. Chính là sự sẵn lòng của chế độ mới để duy trì những người đã phục vụ chế độ cũ. Vì sao điều này lại thế ở đông Âu?
Thứ nhất, bản chất bất bạo động của các cuộc cách mạng ở đông Âu đã quy định rằng phải giữ sự trả thù ở mức tối thiểu. Việc các chế độ từ chối quy trách nhiệm giải trình elite của các chế độ cộng sản đã được mở rộng sang bộ máy quan liêu.
Thứ hai, chẳng ở nước đông Âu nào đã có một elite đối lập sẵn sàng nắm dây cương quyền lực. Những người chịu trách nhiệm nhất về đấu tranh với chế độ cũ, các nhà bất đồng chính kiến, đã vô cùng có ảnh hưởng đến việc hạ bệ chủ nghĩa cộng sản. Nhưng họ đã kém chuẩn bị để nắm phương tiện điều khiển nhà nước. Quả thực, đáng kinh ngạc để thấy họ ít có tác dụng đến thế nào trong thế giới mới mà họ đã làm nhiều đến vậy để mở đường cho. Timothy Garton Ash giải thích nó theo cách này:
Với sự mau lẹ đáng chú ý, giới trí thức đã bị phân mảnh thành các nghề tách biệt, như ở phương Tây: các nhà báo, các chủ báo, các học giả, các diễn viên, không nhắc đến những người mà đã trở thành các quan chức, luật sư, nhà ngoại giao. Các môi trường đã bị mờ dần, “các giới bạn bè” đã bị tản mát hay đã mất ý nghĩa đặc biệt của chúng. Những người mà đã vẫn trong các nghề “trí thức” thuần túy – trước hết, các học giả – đã thấy mình bị nghèo túng. Hơn nữa, chính các doanh nhân và các nhà khởi nghiệp mới là các anh hùng tạo tiếng nói của thời này. Như thế, từ việc có một tầm quan trọng không bình thường trước 1989, các trí thức độc lập đã rơi thẳng xuống sự không quan trọng bất bình thường.46
Các nhà bất đồng chính kiến đã luôn luôn có một tính nước đôi tự nhiên về việc nắm quyền, một phần, không nghi ngờ gì, bởi vì họ đã không thể đi theo “đạo lý trách nhiệm” của Weber và phần khác bởi vì “quán cà phê” và “các giới bạn bè” là có lợi cho việc đánh thức công chúng đối với những sự lộng hành của một chế độ tàn nhẫn hơn là cho việc quản lý một xã hội mà trong đó sự hiểu biết “kỹ thuật” – luật, kinh tế học, các kỹ năng quản lý – được đánh giá cao.47
Đã được cho rằng những sự thanh lọc hàng loạt đã không cần thiết ở các nước như Ba Lan và Hungary, nơi chế độ cộng sản trong mọi trường hợp đã trải qua những thay đổi lớn. Trong các nước này “một sự thay thế tăng thêm của các elite đã xảy ra rồi trong các giai đoạn hấp hối của các chế độ cũ.”48 Klaus von Beyme phân biệt giữa mô hình “sụp đổ chế độ” và mô hình “xói mòn quyền lực.” Trong mô hình trước, một chính quyền gồm những người già mà đã khước từ làm mới mình bằng hợp nhất các nhà hoạt động đảng trẻ hơn đã dẫn đến sự sụp đổ của chế độ. Điều này đã đúng ở Đông Đức, Tiệp Khắc, và Rumani. Trong trường hợp sau, như ở Ba Lan và Hungary, đã có một sự đổi mới từ từ của các elite cộng sản trong các năm 1980, nhưng ngay cả ở đây tính lưu động đã hạn chế đến mức những người ở bên dưới các cấp bậc chóp bu của bộ máy quan liêu đã không có mối e sợ nào về sự đổi phe khi những người cộng sản bị phế truất.49
Không trong nước nào ở trung và đông Âu, với sự ngoại lệ của Cộng hòa Dân chủ Đức, GDR, mà đã có những sự thay đổi hàng loạt về nhân sự công chức. Quả thực, trừ ở trên đỉnh, những sự thay đổi về cấu trúc và nhân sự công chức đã được giữ ở mức tối thiểu. Vì thế Graham Wilson kết thúc số đặc biệt của tạp chí Governance dành riêng cho chính vấn đề này: “Chúng ta có thể mong đợi trong những năm tới để thấy liệu sự kỳ vọng rằng trong các nhà nước hiện đại nhu cầu cho bộ máy quan liêu có trội hơn sự chán ghét cách cư xử quá khứ của các nhà quan liêu không, hay liệu những thay đổi quyết liệt về nhân sự công chức có xảy ra không; cho đến bây giờ, đã có ít trường hợp thay đổi nhân sự triệt để.”50 Elite chính trị đã trải qua một sự đổi mới lớn hơn rất nhiều so với elite công chức, và điều này đúng trong hầu hết các nước trong vùng. Ở Hungary, chẳng hạn, hơn 95 phần trăm của những người trong cơ quan lập pháp 1990 đã là các thành viên lần đầu. “Nhiều người mới bên trong đã là những người bên ngoài trong thời đại cộng sản, hầu hết trong số họ đã đơn giản là các non-player (người không là đấu thủ).”51 Sự giải thích cho tính tương đối ổn định của các elite công chức và sự đổi mới của các elite chính trị phải được tìm thấy trong sự sẵn có của những người thay thế.
Sự tiếp cận đến một sự nghiệp chính trị là tương đối đơn giản trong các xã hội mà đột ngột trải nghiệm một sự bùng nổ của các đảng chính trị. Số đảng cạnh tranh trong các cuộc bầu cử của các năm 1991 và 1992 đã thay đổi từ mười một ở Albania đến bốn mươi lăm ở Hungary, sáu mươi bảy ở Ba Lan, và bảy mươi tư ở Rumani.52 Đã chẳng cần phải có kỹ năng đặc biệt nào, và những gì cần có thể thu (học) được khi làm việc. Công việc cũng tương đối không hạn chế. Để là một công chức thì vô cùng khác: nó đòi hỏi các kỹ năng và một sự chịu đựng cao đối với thủ tục, tình trạng ẩn danh, và sự lệ thuộc. Trong khi nhiều người đã đang tụ tập để làm chính trị, ít người đã tìm cách để gia nhập bộ máy quan liêu.
Nói tóm lại, các chế độ chắc chắn không có thể làm xáo trộn các cấu trúc duy nhất mà họ có thể sử dụng như các công cụ. Chẳng hề chắc chắn rằng các nhà lãnh đạo chính trị mà lật đổ các chế độ có sự kiên nhẫn cho quá trình cai quản (mặc dù các trường hợp của Walesa và Yeltsin có thể gợi ý điều ngược lại). Nhưng trong tất cả các trường hợp, các nhà lãnh đạo mới phải dựa ở mức độ lớn vào những người mà đã phục vụ chế độ trước. Tuy nhiên câu hỏi do Kolarska-Bobinska nêu ra vẫn hợp lệ: “các cấu trúc quan liêu cũ có thể thực hiện sự thay đổi trong trật tự xã hội đến mức cần thiết để dẫn đến một hệ thống mà là kết quả của các cuộc thương lượng giữa các lợi ích và các lực lượng xã hội khác nhau?” Bà nhận xét rằng “đã không có thay đổi thực chất nào về nhân sự trong hành chính nhà nước tại các mức thấp hơn bởi vì một sự thiếu chuyên gia và các nhà chuyên nghiệp. Bao nhiêu người, và trong các chức vụ gì, phải được thay thế nếu bộ máy quan liêu được gây hứng khởi với một tinh thần mới?”53
**Trường hợp Cộng hòa Dân chủ Đức**
Trong các nước được cai quản bởi Đảng Cộng sản, nhiều thành viên của nomenklatura (đội ngũ cán bộ cốt cán) cũ hoặc đã bắt đầu một sự cải đạo trong các năm trước cái chết của các chế độ cộng sản hoặc đã thích nghi với các chế độ mới. Nhưng trong tất cả các nước đó, như trong tất cả các tình huống hậu cách mạng, đã tồn tại một “khoảng trống elite” chính trị.54
Trong hầu hết trường hợp khoảng trống này được lấp đầy bởi một sự kết hợp của một mức độ luân chuyển elite và nomenklatura cũ (được biến đổi hoặc được kết nạp vào). Việc này không ngụ ý rằng sự đối xử tương đối tử tế với elite cũ không đặt những vấn đề chính trị và đạo đức, như trường hợp của Luật Tẩy uế ở Cộng hòa Czech cho thấy. Luật này cấm các quan chức cấp cao trước đây của Đảng Cộng sản không được giữ các chức vụ chính quyền trong một giai đoạn năm năm. Sự áp dụng luật này – dù để sa thải người đang giữ chức vụ hay để từ chối tuyển dụng người có trình độ – nói chung được thừa nhận là có vấn đề.55
Vaclav Havel đã tuyên bố rằng đã có thể hòa giải chính trị và đạo đức và tất cả cái người ta cần đã là “tài xử trí, các năng khiếu thích hợp, và thị hiếu tốt.” Thực ra, ông đã nói rằng ông đã khám phá ra “rằng ở đây thị hiếu tốt là có ích hơn một bằng cấp về khoa học chính trị.” Ngay sau khi ông thốt ra những lời này “số phận đã biến tôi thành trò cười. Nó đã trừng phạt tôi vì sự tự tin của tôi bằng cách đặt tôi vào một nan đề khó vô cùng.” Nan đề này đã là Luật Tẩy uế, mà nhiều người đã coi là một luật “sai lầm về đạo đức” được thông qua bởi một “quốc hội được bầu một cách dân chủ.”56 Havel đã quyết định ký dự luật và sau đó đã yêu cầu quốc hội sửa nó.
Thế khó xử của Havel đã là một nan đề đạo đức: luật đã không đảm bảo đủ các quyền dân sự của những người bị tác động. Nhưng đã có mặt thực dụng, đó là đã chắc làm cho luật khó áp dụng: nhu cầu về sự thành thạo, tương đối dù có lẽ, đã có nghĩa trên thực tế rằng khoảng trống elite đã không thể được lấp đầy bởi một elite mới sẵn có để dùng ngay.
Trường hợp duy nhất nơi elite cũ bị loại bỏ được thấy ở GDR, nhưng đây cũng là trường hợp duy nhất nơi một elite thay thế đã sẵn có ngay lập tức, Hơn nữa, như Klaus von Beyme lưu ý, “trong tất cả các nước đông Âu hiện nay trong chuyển đổi, chỉ Đông Đức không cần thay đổi các hệ thống chính trị và kinh tế của nó cùng lúc.”57 Tuy nhiên, Đông Đức, giống các nhà nước Đông Âu khác, đã trải qua một cuộc cách mạng, một cuộc mà đã có nghĩa là một nhà nước mới và các định chế mới. Trong quá trình này các nền kinh tế và hầu hết các chức năng công phải tiếp tục hoạt động, mà là vì sao không sự thanh lọc hàng loạt nào của các bộ máy quan liêu xảy ra. Điều này cũng đúng trong pha sớm hơn của chuyển đổi ở GDR.
GDR đã bước vào một pha hoàn toàn khác khi sự tái thống nhất với Tây Đức xảy ra. Đã không chỉ là sự tái thống nhất đã hòa tan GDR. Chính sự thực của việc thống nhất đã cho các nhà ra quyết định một cơ hội thêm và độc nhất: thuyên chuyển elite. Cụm từ này nhắc đến một sự triển khai rộng lớn các quan chức miền tây rút từ chính phủ Bonn, từ các chính phủ Bang miền tây, từ các đô thị tự trị miền tây và các cơ quan và định chế miền tây được chuyên môn hóa sang các cấu trúc hành chính mới của các chế độ miền đông.58
Koing cho thấy trong nghiên cứu của ông về sự thay thế nomenklatura đông Đức cũ rằng từ lúc bắt đầu quá trình thống nhất, hàng trăm công chức từ miền Tây đã được đưa sang Berlin theo kiểu con thoi (lúc sang lúc về) để giữ cho bộ máy hành chính vận hành. Rồi sau đó, với sự thuyên chuyển các công chức từ miền Tây sang miền Đông, mà là một quá trình tạm thời đã trở thành lâu dài. Bởi thế, như Koing kết luận, “Có thể nói chắc chắn rằng những người Tây Đức đã đại diện trong tất cả các nhánh hành chính và trong tất cả các cấp công vụ.”59
Tiếp sau sự thống nhất nước Đức, các quy tắc mới có hiệu lực đã cho phép việc sa thải các quan chức vì nhiều lý do (thiếu trình độ, vi phạm nhân quyền, hợp tác với Stasi, việc tổ chức lại hành chính). Như thế, một bộ máy quan liêu trước kia mà được mô tả đặc trưng bởi cái Derlien đã nhắc tới như “sự bất tài được chính trị hóa”60 trên thực tế đã được thay thế.
Mặc dù nhiều nhân tố có thể giải thích sự thay thế thành công của elite Đông Đức, một nhân tố nổi bật lên: tính sẵn có của các elite thay thế. Việc này cũng giải thích vì sao các elite chính trị đã trải qua một mức độ lớn hơn của những người mới vào trong tất cả các nước Đông so với các elite công chức đã trải qua. Sự tồn tại của cái Derlien gọi là “kho dự trữ của các elite mới” và đi kèm với “nhập khẩu elite” 61 đã phân biệt trường hợp của GDR với các nước khác mà đã trải qua chuyển đổi sang dân chủ. Năng lực luôn luôn khan hiếm và các nhà lãnh đạo chính trị mới phải đối mặt với nhiệm vụ cấp bách về cải cách các định chế chính trị trong khi giữ cho các định chế kinh tế vận hành. Nếu sự bất tài hành chính hay sự trung thành với một nhà nước đảng quan liêu phải được thay thế bằng một bộ máy quan liêu có năng lực dựa trên pháp trị, thì các biện pháp cần được tiến hành để phát triển một hệ thống tuyển dụng và đào tạo các công chức. Giai đoạn hậu chuyển đổi có thể có khả năng sống sót với các di tích của bộ máy công chức của chế độ cũ, nhưng tương lai thì sao? Các nhu cầu của một nhà nước phúc lợi, dân chủ, công nghiệp sẽ được quản lý thế nào? Thích đáng hơn, có phải các nước trung và đông Âu đã do dự để gắn kết sự củng cố của các chế độ dân chủ của họ với việc tạo ra một cấu trúc quan liêu được chuyên nghiệp hóa?
Chuyển đổi đã gây ra sự tranh luận đáng kể về các vấn đề hiến pháp, cải cách kinh tế, và mối quan hệ giữa trung tâm và ngoại vi. Đã thiếu từ những cuộc tranh luận này là việc tạo ra một cấu trúc [công chức] được chuyên nghiệp hóa. Có cả lý do văn hóa và lý do chính trị cho sự thất bại này.
Các chướng ngại văn hóa liên quan đến sự thực rằng công vụ đã chẳng bao giờ được ban cho nhiều tầm quan trọng. Trên thực tế, sự liên kết lâu của nó với Đảng Cộng sản đã biến nó thành một đối tượng bị khinh bỉ. Nó đã là một bộ máy quan liêu bị chính trị hóa, về thực chất bất tài và khét tiếng về sự tùy tiện của nó. Rằng điều này vẫn là thái độ chung đối với bộ máy công chức có thể không ngạc nhiên. Điều ngạc nhiên, tuy vậy, là bản thân elite chính trị đã chậm chạp để nhận ra tầm quan trọng của việc khởi động một quá trình phát triển một cấu trúc quan liêu mà có một cơ sở hợp pháp và được đặc trưng bằng tính chuyên nghiệp. Những gì mà Hesse và Goetz nhận xét cho các Cộng hòa Czech và Slovak cũng áp dụng cho các nước khác ở Đông Âu. Các nước này đã
không có khả năng để hình thành và thực hiện các chính sách mà đã có thể được kỳ vọng dẫn đến những cải thiện lớn trong khu vực nhân sự. Các bước được tiến hành chủ yếu đã hướng tới giảm nhẹ một vài trong những khó khăn ngắn hạn cấp bách nhất, nhưng đã không tìm cách giải quyết các vấn đề cấu trúc nằm sâu hơn. Ngoài ra, có ít chỉ báo rằng trong việc chấp nhận các biện pháp về các yếu tố cá biệt của chính sách nhân sự, sự quan tâm đủ đã được trao cho các mối liên kết lẫn nhau của chúng. Nói cách khác, các bước biệt lập, mà không có sự tham chiếu đến một thiết kế cải cách toàn diện hơn, đã chiếm ưu thế.62
Chẳng một nước trung và đông Âu nào đã phát triển một đạo luật công vụ giống bất cứ thứ gì tồn tại trong các nền dân chủ phương Tây. Việc phát triển các đạo luật này đã đến chậm trễ, và dù chúng có thể bị đặt thành vấn đề hiện nay ở một số nền dân chủ phương tây, chúng vẫn là những yếu tố quan trọng trong một quá trình có trật tự của việc tuyển dụng mà ban đặc ân cho năng lực hơn sự đỡ đầu. Trong các nước đông Âu vẫn chưa có đạo luật công vụ nào có hiệu lực. Thực ra không có nền công vụ nào được công nhận theo đúng nghĩa. Ngay cả “ý tưởng về một nền công vụ với tư cách như thế không có một cơ sở trong luật.”63
Các đạo luật ngành dân chính (civil service) ở phương tây thừa nhận một cơ sở pháp lý của việc làm cho các công chức tách rời khỏi các luật lao động mà giành được trong các xã hội này. Chúng quy định các quyền và nghĩa vụ, cung cấp sự bảo vệ, và định các thang lương cho tất cả các công chức. Đã có những thảo luận và các dự thảo của các luật ở đông Âu mà tiến tới việc tạo ra một ngành dân chính thống nhất. Hiện nay, một ngành như vậy không tồn tại. Mỗi bộ trưởng tổ chức bộ của mình theo ý muốn riêng của ông ta. Việc tuyển dụng được tiến hành bởi từng bộ riêng lẻ và chính trị đảng chiếm ưu thế trong quá trình.
Một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp đòi hỏi các công chức có năng lực và các bộ máy quan liêu tương lai sẽ là kết quả của các biện pháp được tiến hành hôm nay để đào tạo các công chức bậc cao. Những cố gắng theo hướng này đã không đi rất xa. “Là khó,” László Keri viết, “để tìm ra một dấu vết của một khái niệm chung trong quá trình lựa chọn và bổ nhiệm các chức vụ hành chính.”64 Còn ít khả năng hơn để tìm thấy một chính sách tạo thuận lợi cho việc đào tạo những người sẽ vận hành bộ máy nhà nước trong các năm sắp tới. Ở Ba Lan và Hungary có các trường cho việc đào tạo các công chức cấp trung, nhưng chẳng trường nào có nhiều uy tín hay đã có tiến bộ hướng tới việc tạo ra lực lượng nòng cốt của các quan chức cấp cao.
OECD đã tìm cách để khuyến khích việc tạo ra một nhóm SES (senior executive service-quan chức dân chính cấp cao) bên trong các bộ máy quan liêu của các nước Đông Âu. Trong khi cải cách SES Mỹ đã chẳng bao giờ được thực hiện theo cách mà các nhà cải cách đã dự định, có các biến thể của mô hình (mô hình Đức về Beamtpolitische, mô hình ENA ở Pháp). Logic đằng sau việc tạo ra một elite dân chính cấp cao là một cải cách như vậy sẽ tăng cường bộ máy quan liêu, sẽ chuyên nghiệp hóa nó, và sẽ làm tăng tinh thần của toàn bộ cấu trúc bởi vì nó sẽ cho những người cấp thấp hơn trong bộ máy thứ bậc thấy rằng bây giờ chính phủ coi trọng định chế này. Nhưng việc này không chắc xảy ra, chí ít trong tương lai gần, bởi vì, như hai quan chức OECD đã lưu ý, các chính trị gia không quan tâm đến các vấn đề tác động đến bộ máy quan liêu, công chúng cũng không.65
Việc tạo ra một bộ khung các công chức cấp cao chuyên nghiệp được xem là cốt yếu cho sự làm việc có hiệu quả của cấu trúc chính phủ bởi vì nhiệm vụ phối hợp sẽ được làm cho thuận tiện. Có ít chức năng ngày nay mà có thể được thực hiện hoàn toàn bên trong một bộ đơn độc. Quá trình ra quyết định phụ thuộc vào năng lực của bộ máy chính phủ và quan liêu để phối hợp cả việc làm chính sách và thực hiện các chính sách. Việc này bây giờ là một thách thức mới đối với các bộ máy quan liêu của các nước Đông Âu, và là thách thức mà họ thấy mình đặc biệt không được chuẩn bị.
**Kết luận: Bộ máy quan liêu trong Pha Chuyển đổi**
Chuyển đổi sang dân chủ ở trung và đông Âu được liên kết với một sự rời khỏi một nhà nước áp bức mà công cụ chính của nó đã là một bộ máy quan liêu lớn, bị chính trị hóa, và độc đoán. Không ngạc nhiên, quá trình chuyển đổi trong tất cả các xã hội đông Âu đã bận tâm với việc tước bỏ vai trò bao gồm tất cả của nhà nước trong nền kinh tế và xã hội.
Trong khi bất cứ chuyển đổi nào sang một trật tự dân chủ cần bận tâm với việc tạo ra cạnh tranh chính trị, thiết lập một trật tự hiến pháp mới, và tách rời xã hội dân sự và chính trị, vẫn đúng rằng không xã hội nào có thể được hình dung mà không có một bộ máy quan liêu. Hệt như nhà nước-quốc gia là hình thức chi phối của sự tổ chức lãnh thổ, như thế không nhà nước nào hoạt động mà không có công cụ của một bộ máy quan liêu.
Dân chủ đòi hỏi nhiều hơn một bộ máy. Nó cần phải phát triển một cấu trúc quan liêu giỏi, dựa vào pháp luật, có trách nhiệm giải trình, và chuyên nghiệp. Việc tạo ra một định chế như vậy đã hiển nhiên không là một sự bận tâm chính ở trung và đông Âu. Các chế độ mới đối phó lại công cụ cốt yếu đã được sử dụng bởi chế độ cũ một cách không thể tránh được. Một cách nghịch lý, công cụ của quyền lực chính trị (mạng lưới bao la của các định chế quan liêu) đã là đối tượng của sự nghi ngờ, sự thiếu tin tưởng, và sự nhạo báng trong thời đại hậu cộng sản nhiều hơn đã là chỗ của quyền lực (đảng) trong thời trị vì của chủ nghĩa cộng sản. Một phần điều này là bởi vì sự có mặt khắp nơi của bộ máy quan liêu, với nhiều lực lượng cảnh sát và an ninh, trong đời sống hàng ngày của các công dân. Sự tái xuất hiện của các chính trị gia đảng cũng đặt ra ít đe dọa hơn sự tái xuất hiện của các quan chức bởi vì bây giờ những người trước tham gia vào quá trình chính trị mà không được hưởng sự độc quyền họ đã có một thời. Còn một nhân tố khác giúp lái sự hăng hái chống nhà nước chủ nghĩa hay chống quan liêu của các xã hội đang dân chủ hóa: bối cảnh toàn cầu mà bên trong đó sự chuyển đổi xảy ra. Bối cảnh này, được xác định hầu hết bởi một phản ứng với chủ nghĩa nhà nước (statism) và với sự can thiệp nhà nước vào nền kinh tế, cũng được đặc trưng bởi sự phi điều tiết hóa và tư nhân hóa các tài sản nhà nước, thậm chí các dịch vụ được nhà nước cung cấp từ lâu. Bên trong bối cảnh toàn cầu này một cách không thể tránh được có một mức độ đáng kể của sự bắt chước, hay sự hùa theo. Sự bắt chước, John Ikenberry lưu ý,
là một quá trình quan trọng mà theo đó các chính sách lan đi bởi vì các nhà nước có khuynh hướng có các mục tiêu chung giống nhau. Tất cả các nhà nước đều quan tâm đến làm tốt hơn, hơn là làm xấu hơn; chúng thích thành công kinh tế và chính trị hơn bất cứ thứ nào khác, và kinh nghiệm của các nước khác cung cấp các bài học và các tấm gương về làm thế nào có thể đạt được thành công. Quy tắc chỉ đạo là: sao chép cái có kết quả.66
Đã trở nên hiển nhiên vào lúc này rằng nghiên cứu hậu chủ nghĩa cộng sản cần một từ vựng mới và một cách tiếp cận mới. Đồng thời, nó mời chúng ta để xem xét lại các nguyên lý kinh điển mà đã cố thủ lâu trong truyền thống liberal (khai phóng) của chúng ta. Nó cho thấy, chẳng hạn, rằng quyền lực nhà nước ít hơn không luôn luôn có nghĩa là nhiều quyền tự do hơn. Ngược lại, một nhà nước yếu đã có thể là một cản trở nghiêm trọng cho sự thành công của các cải cách kinh tế, chính trị, và xã hội. Tự do hóa không thể thành công dưới các điều kiện của sự tan rã nhà nước hay bộ máy quan liêu không hiệu quả. Như Stephen Holmes chỉ ra, vấn đề chính của hậu chủ nghĩa cộng sản có vẻ là khủng hoảng về cai quản. Các nhà nước yếu về mặt hành chính tỏ ra là không có khả năng thực hiện cải cách. Như Holmes và những người khác đã lưu ý, những nghiên cứu hậu cộng sản phải chuyển chương trình nghị sự khỏi những truyền thống văn hóa sang việc tìm ra cách mà theo đó các nước đông Âu được cai quản. Các quyền tự do là khó để thực hiện mà không có các nhà chức trách hành chính, và xét xử hiệu quả. Đó là vì sao đã đến lúc xem xét lại vai trò của bộ máy quan liêu trong chuyển đổi sang dân chủ.
**Ezra Suleiman**
—-
GHI CHÚ
- Dankwart A. Rustow, ‘‘Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model,’’ Comparative Politics 2, no. 2 (August 1970), pp. 356 – 357.
- Max Weber, ‘‘Bureaucracy,’’ trong H. H. Gertz and C. Wright Mills, eds., From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University Press, 1962), p. 215.
- Ibid., p. 216.
- Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy, 3rd edition (New York: Harper, 1949), p. 206.
- Ibid.
- Ibid. p. 293.
- Ibid.
- Ibid.
- Xem Adam Przeworski, Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America (New York: Cambridge University Press, 1991), p. 8. Đáng lưu ý rằng Tây Ban Nha đã được phú cho một cấu trúc quan liêu có tài mà đã có thể sử dụng được ngay bởi chế độ hậu Franco.
- Juan Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), p. 11. Jacek Kochanowicz, ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ trong Joan Nelson, ed., Intricate Links: Democratization and Market Reforms in Latin America and Eastern Europe (New Brunswick, N.J.: Transaction Publishers, 1994), p. 202.
- Kochanowicz, ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ p. 203.
- Stephen Holmes, ‘‘What Russia Teaches Us Now: How Weak States Threaten Freedom,’’ The American Prospect (July – August 1997), p. 32.
- Ibid. p, 33.
- Xem Ezra Suleiman, ed., Bureaucrats and Policy-Making: A Comparative Perspective (New York: Holmes & Meier, 1983).
- Graham Wilson, ‘‘Counter Elites and Bureaucracies,’’ Governance 6 (July
1993), p. 433.
- Ibid., p. 434.
- John Keeler, ‘‘Opening the Windows for Reform: Mandates, Crises, and Extraordinary Policy-Making,’’ Comparative Political Studies 25 (January 1993), p. 66.
- Xem John Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies (Boston: Little Brown, 1984).
- Russel Bova, ‘‘Political Dynamics of the Post-Communist Transition: A Comparative Perspective,’’ trong Nancy Bermeo, ed., Liberalization and Democratization: Change in the Soviet Union and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1992), p. 118.
- Lena Kolarska-Bobinska, ‘‘The Role of the State in the Transition Period,’’ unpublished ms., p. 2.
- Được trích trong Lena Kolarska-Bobinska, ‘‘The Role of the State: Contradictions in the Transition to Democracy,’’ trong Douglas Greenberg et al., Constitutionalism and Democracy: Change in the Soviet Union and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1992), p. 301.
- Peter Drucker, ‘‘Really Reinventing Government,’’ Atlantic Monthly (February 1995), p. 61.
- Xem Ezra Suleiman and John Waterbury, eds., The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization (Boulder, Colo.: Westview Press, 1990).
- Xem R. Frydman et al., The Privatization Process in Central Europe (London: Central European University Press, 1993).
- Ibid.
- Jeremy J. Richardson, ‘‘Pratique des privatisations en Grand-Bretagne,’’ trong Vincent Wright Les Privatisations en Europe: Programmes et proble`mes (Paris: Acte Sud, 1993)
- The Reform of Hungarian Public Administration (Budapest: Hungarian Institute of Public Administration, 1991), p. 15. Về thông tin thêm về tản quyền ở Hungary, xem Public Administration in Hungary (Budapest: Hungarian Institute of Public Administration, 1992).
- Xem Joachim Jens Hesse and Klaus H. Goetz, ‘‘Public Sector Reform in Central and Eastern Europe: The Case of the Czech and Slovak Federal Republic,’’ (Unpublished report, Oxford and Geneva, July 1992), pp. 31 – 32.
- Joachim Jens Hesse and Klaus H. Goetz, ‘‘Public Sector Reform in Central and Eastern Europe: The Case of Poland’’ (Unpublished report, Oxford and Geneva, July 1992), p. 37.
- Ibid., p. 39.
- Hesse and Goetz (note 27), p. 33.
- Adam Przeworski, ‘‘Eastern Europe: The Most Significant Event in Our Time?’’ được trích trong Hans-Ulrich Derlien and George J. ‘‘Eastern European Transitions: Elite, Bureaucracies, and the European Community,’’ Governance 6 (July 1993), pp. 306 – 7.
- Janos Simon, ‘‘Post-Paternalist Political Culture in Hungary: Relationship between Citizens and Politics During and After the Melancholic Revolution (1989 – 1991),’’ Communist and Post-Communist Studies 26 (June 1993), p. 227.
- Roman Frydman and Andrej Rapaczynski, Privatization in Eastern Europe: Is the State Withering Away? (New York and Budapest: Central European University Press, 1994), p. 175.
- Ibid., pp. 175 – 76.
- Kochanowicz ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ p. 219.
- Ibid., pp. 197 – 203.
- Joan M. Nelson, ‘‘How Market Reforms and Democratic Consolidation Affect Each Other,’’ trong Joan Nelson, ed., Intricate Links: Democratization and Market Reforms in Latin America and Eastern Europe, p. 78.
- Andrew Shonfield, Modern Capitalism: The Changing Balance of Public and Private Power (London: Oxford University, 1965).
- Kochanowicz, ‘‘Reforming Weak States and Deficient Bureaucracies,’’ p. 199
- Jan Kubik, ‘‘Post-Communist Transformation in East Central Europe: Dual (Political-Economic) or Quadruple (Political-Economic-Administrative-Cultural)? A Study of Cieszyn, Silesia, Poland (Manuscript, February 1994), pp. 10 – 11.
- Ibid., 40.
- OECD, SIGMA, ‘‘Mission Statement’’ (Paris), p. 2.
- SIGMA, Bureaucratic Barriers to Entry: Foreign Investment in Central and Eastern Europe (Paris: OECD: GD 94, 124, 1994), pp. 16 – 17.
- Wilson, “Counterelites and Bureaucracies,’’ Governace 6, July 1993, p. 433.
- Timothy Garton Ash, ‘‘Prague: Intellectuals, and Politicians,’’ New York Review of Books (January 12, 1995), p. 40.
- Ibid, cho một thảo luận lý thú về mối quan hệ của Vaclav Havel với quyền lực.
- Klaus von Beyme, ‘‘Regime Transition and Recruitment in Eastern Europe,’’ Governance 6 (July 1993), p. 411.
- Ibid, p. 413.
- Wilson, ‘‘Counterelites and Bureaucracies,’’ p. 436.
- Thomas F. Remington, ed., Parliaments in Transition: The New Legislative Politics in the Former USSR and Eastern Europe (Boulder, Colo.: Westview Press, 1994), p. 33.
- The Economist, p. March 13, 1993.
- Kolarska-Bobinska, ‘‘The Role of the State in the Transition Period,’’ p. 309.
- Derlien and Szablowski, ‘‘Eastern European Transitions: Elite, Bureaucracies, and the European Community,’’ Governance 6 (July 1993), p. 311.
- Tuy nhiên, trường hợp Rumani cho thấy rằng bất kỳ sự chậm trễ nào trong thông qua luật quy định sự tiếp cận đến các hồ sơ của cảnh sát mật trước kia có thể là không có ích cho bầu không khí chính trị và đạo đức của đất nước.
- Được trích trong Ash, ‘‘Prague: Intellectuals and Politicians,’’ pp. 37 – 38
- Von Beyme, ‘‘Regime Transition and Recruitment of Elites in Eastern Europe,’’ p. 410.
- Klaus Koing, ‘‘Bureaucratic Integration by Elite Transfer: The Case of the Former GDR,’’ Governance 6 (July 1993), p. 389.
- Ibid., p. 391.
- Hans-Ulrich Derlien, ‘‘Matching Responsiveness and Expertise: Political and Administrative Elite in Germany,’’ trong Henry Mendras and Ezra Suleiman, eds., Elites in Democratic Societies (London: Francis Pinter, forthcoming). Xem bản tiếng Pháp của chương của Derlien trong Ezra Suleiman and Henri Mendras, eds., Le recruitement des e´lites en Europe (Paris: La Decouverte, 1995).
- Ibid.
- Hesse and Goetz, ‘‘Public Sector Reform in central and eastern Europe,’’ p. 42.
- Ibid.
- László Keri, ‘‘Decision-Making of the Government from the Point of View of Organizational Sociology,’’ (unpublished manuscript), p. 89.
- Jak Jabes and Staffan Synnerstrom, ‘‘La Reforme de l’administration publique dans les pays d’Europe centrale et orientale,’’ Revue Franc¸aise d’Administration Publique, no. 70 (April – June 1995), p. 275.
- G. John Ikenberry, ‘‘The International Spread of Privatization Policies: Inducements, Learning, and ‘Policy Bandwagoning’,’’ trong Ezra Suleiman and John Waterbury, eds., The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization (Boulder, Colo.: Westview Press, 1990), p. 103.
*Biên tập: * **Lisa Anderson** *Dịch: * **Nguyễn Quang A**
Thuộc tủ sách SOS2
**VRNs** * đăng với phép của dịch giả*

Vary: Cookie

X-hacker: If you're reading this, you should visit automattic.com/jobs and apply to join the fun, mention this header.

X-ac: 1.dca _dca