text:
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH
VIỆT NAM VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH.
I. Khái niệm luật hành chính
1. Đối tượng điều chỉnh
Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là những quan hệ xã hội xác định các đặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh. Cùng với phương pháp điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác.
Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hay nói khác hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước.
- Nhìn chung, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính bao gồm những vấn đề sau:
+ Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước.
+ Các hoạt động quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội trên từng địa phương và từng ngành.
+ Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân. Đây phải được xác định là mục tiêu hàng đầu của quản lý hành chính.
+ Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có đóng góp và đạt được những thành quả nhất định trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước.
Các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của luật hành chính gồm 3 nhóm:
a. Các quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội
Nhóm quan hệ xã hội này là đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính, bao gồm các quan hệ sau:
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính Nhà nước cấp dưới theo hệ thống ngành dọc.
Ví dụ: Giữa Chính phủ với uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh.
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp.
Ví dụ Giữa Chính phủ với các Bộ
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp dưới trực tiếp, nhằm thực hiện chức năng quản lý.
Ví dụ giữa Bộ công an với uỷ ban nhân dân tỉnh Bình Dương
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp
Ví dụ giữa các Bộ Công An với Bộ Giáo Dục và Đào tạo
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương với các đơn vị trực thuộc đóng tại địa phương đó.
Ví dụ giữa uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh với Trường Đại Học Cảnh sát nhân dân
- Giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị cơ sở trực thuộc.
Ví dụ Giữa uỷ ban nhân dân Quận Thủ Đức với Nhà văn hoá Thủ Đức
- Giữa cơ quan hành chính với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh.
- Giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với các tổ chức xã hội.
Ví dụ giữa uỷ ban nhân dân các cấp với Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh
- Giữa cơ quan hành chính nhà với công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch.
b. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình cơ quan Nhà nước xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của cơ quan, nhằm ổn định về tổ chức và hoàn thiện chức năng nhiệm vụ của mình.
- Mỗi loại cơ quan Nhà nước có chức năng cơ bản riêng và để hoàn thành chức năng đó các cơ quan Nhà nước phải tiến hành những hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
- Lãnh đạo cơ quan và người có trách nhiệm phải tiến hành tổ chức trong giới hạn cơ quan mình, đặc biệt là những hoạt động như kiểm tra nội bộ, nâng cao chất lượng trình độ nghiệp vụ của cán bộ, chiến sĩ…
c. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cá nhân và tổ chức được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà nước trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật qui định.
Thực tế, nhiều tường hợp pháp luật trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành điều hành cho các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân khác…trên cơ sở những lý do khác nhau chính trị, tổ chức đảm bảo hiệu quả.
2. Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam
Phương pháp điều chỉnh của một ngành luật là cách thức tác động đến các quan hệ xã hội bằng pháp luật. Phương pháp điều chỉnh là yếu tố quan trọng để xác định ngành luật đó có phải là ngành luật độc lập hay không. Ngoài ra, phương pháp điều chỉnh còn góp phần xác định phạm vi điều chỉnh của các ngành luật trong trường hợp những quan hệ xã hội có chỗ gần kề hoặc đan xen với nhau.
Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là phương pháp mệnh lệnh được hình thành từ quan hệ “quyền lực – phục tùng” giữa một bên có quyền nhân danh nhà nước ra những mệnh lệnh bắt buộc đối với bên kia là cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ phục tùng các mệnh lệnh đó. Chính mối quan hệ “quyền lực – phục tùng” thể hiện sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ QLHCNN. Sự không bình đẳng đó là sự không bình đẳng về ý chí, thể hiện rõ nét ở những điểm sau:
- Trước hết, sự không bình đẳng trong quan hệ QLHCNN thể hiện ở chỗ chủ thể quản lý có quyền nhân danh nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên đối tượng quản lý. Cụ thể như:
+ Một bên có quyền ra các mệnh lệnh cụ thể hay đặt ra các quy định bắt buộc đối với bên kia và kiểm tra sự thực hiện chúng. Phía bên kia có nghĩa vụ thực hiện các quy định, mệnh lệnh của cơ quan có thẩm quyền.
Ví dụ: quan hệ giữa cấp trên – cấp dưới, thủ trưởng – nhân viên…
+ Một bên có quyền đưa ra yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có xem xét, giải quyết và có thể đáp ứng hay bác bỏ yêu cầu, kiến nghị đó.
Ví dụ: CD có quyền yêu cầu công an cấp huyện (với những giấy tờ nhất định) giải quyết cho di chuyển hộ khẩu. Công an cấp Huyện xem xét và có thể chấp nhận yêu cầu (nếu hồ sơ hợp lệ) hoặc không chấp nhận (nếu hồ sơ không đầy đủ, không hợp lệ)
+ Cả hai bên đều có quyền hạn nhất định nhưng bên này quyết định điều gì, phải được bên kia cho phép hay phê chuẩn hoăc cùng phói hợp quyết định.
Ví dụ: Quan hệ giữa Bộ GD & ĐT và các Bộ khác trong việc quyết định hình thức, quy mô đào tạo. Việc các Bộ khác quyết định hình thức, quy mô đào tạo phải được Bộ GD&ĐT cho phép hay phê chuẩn.
- Biểu hiện thứ hai của sự không bình đẳng thể hiện ở chỗ một bên có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm buộc đối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình. Các trường hợp này được pháp luật quy định cụ thể nội dung và giới hạn.
Ví dụ: việc áp giá đền bù giải tỏa đất.
- Sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ QLHCNN còn thể hiện rõ nét trong tính chất đơn phương và bắt buộc của các quyết định hành chính.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể QLHC khác, dựa vào thẩm quyền của mình do pháp luật quy định, trên cơ sở đánh giá, phân tích tình hình có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng cụ thể. Những quyết định ấy có tính chất đơn phương vì chúng thể hiện ý chí của các chủ thể trong QLHCNN.
Trong thực tiễn quản lý có nhiều trường hợp cơ quan hành chính ra quyết định do yêu cầu của cơ quan cấp dưới, đơn vị cơ sở hay cá nhân. Cũng có nhiều trường hợp, trước khi ra quyết định các chủ thể QLHCNN tổ chức trao đổi, thảo luận về quyết định với sự tham gia của đại diện cơ quan cấp dưới, đơn vị cơ sở hoặc những người có liên quan. Ngay cả trong trường hợp này quyết định của cơ quan có thẩm quyền vẫn có tính chất đơn phương vì yêu cầu của các cá nhân, tập thể, của cấp dưới hoặc ý kiến đóng góp trong các cuộc thảo luận không có tính chất quyết định mà chỉ là những ý kiến để các chủ thể QLHCNN xem xét, tham khảo trước khi ra quyết định.
+ Những quyết định hành chính đơn phương có tính chất bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan. Tính chất bắt buộc được đảm bảo bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.
Tóm lại: Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của luật hành chính Việt Nam là phương pháp mệnh lệnh đơn phương. Nó được xây dựng trên các nguyên tắc:
- Trong quan hệ QLHCNN luôn có sự không bình đẳng giữa các bên tham gia: một bên nhân danh nhà nước, sử dụng quyên lực nhà nước để đưa ra các quyết định hành chính, còn bên kia phải phục tùng những quyết định ấy.
- Bên nhân danh nhà nươc, sử dụng quyền lực nhà nước có quyền đơn phương ra quyết định trong phạm vi thẩm quyền của mình vì lợi ích của nhà nước, của xã hội.
- Quyết định đơn phương của bên có quyền sử dụng quyền lực nhà nước có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên có liên quan và được đảm bảo thi hành bằng quyền lực nhà nước.
- Quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của bên nhân danh nhà nước, vì lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, trên cơ sở pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên hữu quan và được đảm bảo thi hành bằng sự cưỡng chế nhà nước.
Từ các phân tích trên, có thể kết luận được Luật Hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt nam, có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh đặc thù. Trên cơ sở đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh của luật hành chính, chúng ta có thể đưa ra định nghĩa luật hành chính như sau:
Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn định chế độ công tác nội bộ của mình, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định.
Như vậy, qua định nghĩa trên ta thấy rằng chỉ có thể nói đến điều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của nhà nước. Nếu cơ quan hành chính nhà nước hoạt động không phải trong phạm vi, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước, thì hoạt động đó được thực hiện không phải thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật hành chính.
3. Nguồn của luật hành chính
a) Khái niệm
Nguồn của Luật hành chính là những văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục và dưới những hình thức nhất định, có nội dung là các quy phạm pháp luật hành chính, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước.
Như vậy, không phải bất kỳ văn bản QPPL nào cũng là nguồn của Luật hành chính mà nguồn của Luật hành chính chỉ bao gồm những văn bản chứa đựng các QPPL hành chính. tức là các văn bản có chứa dựng các QPPL để điều chỉnh những QHXH phát sinh trong hoạt động QLHCN (ví dụ: Hiến pháp, Pháp lệnh XLVPHC…)
Căn cứ vào cơ quan ban hành có thể chia nguồn của Luật hành chính thành 5 loại sau:
- Văn bản QPPL của cơ quan quyền lực.
- Văn bản QPPL của Chủ tịch nước.
- Văn bản QPPL của cơ quan hành chính nhà nước.
- Văn bản QPPL của Hội đồng thẩm phán TANDTC và viện trưởng VKSNDTC.
- Văn bản QPPL liên tịch.
b) Hệ thống nguồn của Luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực:
+ Hiến pháp:
Là luật cơ bản của Nhà nước qui định chế độ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, chính sách đối ngoại và an ninh quốc phòng…cơ cấu tổ chức và hoạt động của máy Nhà nước.
Như vậy, Hiến pháp qui định những điều có tính nguyên tắc, làm cơ sở cho toàn bộ hệ thống pháp luật, trong đó có luật hành chính.
+ Luật:
Luật là hình thức cao nhất của việc thực hiện quyền lực Nhà nước. Do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành và có vị trí cao hơn cả các văn bản quy phạm pháp luật khác.
Mọi văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành có nội dung phù hợp với luật và nhằm thi hành luật.
+ Nghị quyết của Quốc hội: được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, an ninh quốc phòng…
- Văn bản quy phạm pháp luật của chủ tịch nước:
Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh và các quyết định để thực hiện những nhiệm vụ của chủ tịch nước do Hiến pháp, Luật qui định.
Phần lớn các văn bản ban hành của chủ tịch nước là văn bản áp dụng pháp luật. Những văn bản hoặc một phần văn bản có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính thì được coi là nguồn của luật hành chính
- Văn bản quy phạm pháp luật luật của cơ quan hành chính Nhà nước:
+ Nghị quyết của Chính phủ: Được ban hành để quyết định chính sách kinh tế cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên.
Ví dụ: Nghị quyết của Chính phủ số 32/2007/NQ-CP về các giải pháp cấp bách nhằm kiềm chế TNGT và UTGT.
+ Nghị định của Chính phủ: (có 2 loại)
Ø Nghị định qui định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội…qui định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ…
Ví dụ: Nghị định 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002
Ø Nghị định qui định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật, pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước, xã hội, kinh tế, văn hoá…
Ví dụ: Nghị định số 11/2006/NĐ-CP ngày 18/01/2006 của Chính phủ ban hành quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh các dịch vụ văn hóa công cộng.
+ Quyết định của thủ tướng Chính phủ: Ban hành để quyết định các chủ trương, biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở.
Ví dụ: Quyết định số 1491/QĐ-TTg 8/11/2007 về hỗ trợ thay thế xe công nông, xe tải đã quá niên hạn sử dụng tại các Tỉnh miền núi phía bắc và Tây Nguyên.
+ Chỉ thị của thủ tướng Chính phủ:
Ø Qui định các biện pháp phối hợp , chỉ đạo hoạt động của các thành viên Chính phủ.
Ø Đôn đốc, kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Ví dụ: Chỉ thị 29/2007/CT-TTg Ngày 11/12/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện cải cách hành chính trong công tác quản lý xuất cảnh, nhập cảnh của cán bộ, công chức, công dân.
+ Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
+ Quyết định của Uỷ ban nhân dân: Dùng ban hành các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chủ trương, chính sách của cấp trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp hoặc thành lập, bãi bỏ các cơ quan đơn vị trực thuộc, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ.
+ Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân: Dùng để truyền đạt các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, các chủ trương chính sách của cấp trên, các quyết định của uỷ ban nhân dân…Nếu trong chỉ thị có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính thì được coi là nguồn của luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật của toà án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân tối cao:
+ Nghị quyết của hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao:
Được ban hành để hướng dẫn các toà án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử. Những nghị quyết đó có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính được coi là nguồn của luật hành chính.
+ Quyết định, chỉ thị, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: qui định những biện pháp để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của viện kiểm sát nhân dân các cấp là nguồn của luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch:
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: Phần lớn các văn bản này được ban hành dưới dạng thông tư. Thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ quốc hội Quốc hội…
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa toà án nhân dân tối cao với viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa toà án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: Hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và các vấn đề khác có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Phần của thông tư liên tịch có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính được coi là nguồn của luật hành chính.
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị xã hội (dưới hình thức nghị quyết hoặc thông tư).
Nghị quyết hoặc thông tư này được ban hành để hướng dẫn thi hành những quy định của pháp luật về việc tổ chức chính trị, xã hội đó đã tham gia quản lý Nhà nước. Những nghị quyết hoặc thông tư này là nguồn của luật hành chính.
4. Phân biệt luật hành chính với một số ngành luật khác.
Hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm nhiều ngành luật khác nhau, mỗi ngành luật điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định với những đối tượng riêng và bằng những phương pháp điều chỉnh nhất định. Ngoài việc phân biệt các ngành luật với nhau nhằm làm rõ sự đặc thù của mỗi ngành luật, còn phải thấy được mối quan hệ giữa chúng trong một chỉnh thể hoàn chỉnh: hệ thống pháp luật Việt nam.
a. Luật hành chính và luật hiến pháp
Luật hiến pháp là ngành luật có đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất như chính sách cơ bản của nhà nước trong lĩnh vực đối nội đối ngoại; chế độ kinh tế - chính trị; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị của nước ta; thiết lập bộ máy nhà nước. Đối tượng điều chỉnh của luật hiến pháp rộng hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính.
Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy phạm pháp luật nhà nước để từ đó điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Ngược lại, các vấn đề quyền công dân, về tổ chức bộ máy bộ máy nhà nước được qui định cơ bản trong hiến pháp, thể hiện rõ tính ưu việt trong các qui phạm pháp luật hành chính.
b. Luật hành chính và luật đất đai
Luật Hành chính nói ngắn gọn là ngành luật về quản lý nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội là những mảng tương ứng của luật hành chính. Luật đấi đai là một ví dụ. Luật đất đai, về phương diện hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai, xuất hiện, thay đổi và chấm dứt khi có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước.
Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét đặc thù riêng. ở nước ta, "đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý"[1]. Vì vậy không có khái niệm "chuyển nhượng quyền sở hữu đất", mà chỉ có khái niệm "chuyển nhượng quyền sử dụng đất". Hơn nữa, luật đất đai không chỉ được cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh như một lĩnh vực có tính đặc thù riêng, mà còn được điều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật dân sự liên quan đến các hợp đồng cầm cố, thế chấp đất đai. Vì vậy, theo quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu hiện nay thống nhất, luật đất đai là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt nam, có quan hệ chặt chẽ sơ khởi với quan hệ pháp luật hành chính:
- Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai.
- Trong quan hệ pháp luật đất đai, nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu, vừa là người thực hiện quyền lực nhà nước.
c. Luật hành chính và luật hình sự
Cả hai ngành luật này đều có các chế định pháp lý quy định hành vi vi phạm pháp luật và các hình thức xử lý đối với người vi phạm. Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít nhất là một bên trong quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước.
- Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với hành vi vi phạm hành chính đôi khi khá phức tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính "chuyển hoá" thành tội phạm.
- Luật hành chính qui định nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: qui tắc an toàn giao thông, qui tắc phòng cháy chữa cháy, qui tắc lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp, khi vi phạm qui tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Ví dụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá, trốn thuế...Những hành vi nêu trên nếu được thực hiện lần đầu với số lượng không lớn thì là vi phạm hành chính, còn nếu với số lượng lớn hoặc đã bị xử lý hành chính mà còn tái phạm thì đó là tội phạm. Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác biệt cơ bản sau:
Luật hình sự quy định hành vi nào là tội phạm, hình phạt nào áp dụng cho hành vi phạm tội, điều kiện, thủ tục áp dụng. Để xác định hành vi nào thuộc đối tượng điều chỉnh của luật hình sự cần phải xem xét các yếu tố cấu thành của tội phạm về mặt chủ quan, khách quan, chủ thể, khách thể. Thêm nữa, luật hình sự phân biệt với luật hành chính ở tính chất hành vi có tính chất nguy hiểm cao, mức độ thiệt hại lớn hơn.
Còn luật hành chính lại quy định về các hành vi vi phạm hành chính, các hình thức xử lý vi phạm hành chính và các vấn đề khác liên quan đến việc xử lý đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Sự khác nhau giữa hai ngành luật này là ở tính chất, mức độ của hành vi vi phạm.
Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính không phải là hình phạt vi phạm hành chính mà là chế tài đối với vi phạm hành chính. "Hình phạt" trong hệ thống pháp luật Việt nam chỉ được qui định và áp dụng trong luật hình sự mà thôi.
d. Luật hành chính và luật dân sự
Đối tượng điều chỉnh của luật dân sự là những quan hệ tài sản mang tính chất hàng hóa tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản. Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu, những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản...và phương pháp điều chỉnh của luật dân sự là phương pháp bình đẳng, thỏa thuận. Trong quan hệ pháp luật dân sự các chủ thể bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ. Trong khi đó đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành-điều hành. Luật hành chính quy định những vấn đề như thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà vắng chủ, trưng mua tài sản...
Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương, dựa trên nguyên tắc quyền uy - phục tùng. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản thông qua việc ban hành quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê kiên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong cơ chế quản lý mới hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn, chất lượng, về cơ chế định giá...
Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp nhân, do vậy không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành luật hành chính.
e. Luật hành chính và luật lao động
Nhiều qui phạm của Luật Hành chính và Luật lao động đan xen, phối hợp để điều chỉnh những vấn đề cụ thể liên quan tới hoạt động công vụ, lao động viên chức, tuyển dụng, cho thôi việc đối với viên chức nhà nước, nhưng điều chỉnh từ những góc độ khác nhau. Nếu luật lao động "nội dung" của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động, "trình tự ban hành" các quan hệ lao động ấy lại được qui định trong luật hành chính. Nói một cách cụ thể:
Luật lao động điều chỉnh những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người lao động như quyền nghỉ ngơi, quyền được trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao động...
Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế độ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi việc, khen thưởng...
Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện:
- Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động.
Ví dụ: Sau khi thi đậu và được công nhận vào ngạch công chức, cán bộ A được hưởng các chế độ nghỉ lễ, tử tuất do luật lao động qui định.
- Quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính.
Ví dụ: Sau khi ký hợp đồng lao động với xí nghiệp (doanh nghiệp nhà nước), cá nhân A với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó, có quyền tham gia quản lý trong doanh nghiệp theo nhiệm vụ được phân công.
g. Luật hành chính và luật tài chính
Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của nhà nước, trong đó bao gồm cả các lĩnh vực về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của nhà nước mang tính chất tiền tệ liên quan đến nguồn thu nhập quốc dân. Nhìn một cách tổng quát, luật tài chính và luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính của nhà nước:
+ Là một bộ phận chấp hành, điều hành nhà nước, luật tài chính cũng sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh.
+ Luật hành chính qui định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo tính đúng đắn trong các quan hệ tài chính.
+ Luật hành chính chứa đựng các QPPL qui định thẩm quyền của các cơ quan của các công tác tài chính vừa là qui phạm của luật hành chính, đồng thời là nguồn của luật tài chính.
Tuy vậy, không chỉ có nguồn gốc liên quan chặt chẽ đến luật hành chính, mà còn có mối quan hệ với luật hiến pháp và một phần của luật dân sự. Các nguyên tắc của luật dân sự được áp dụng trong một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế... còn luật tài chính đa phần là điều chỉnh chính các quan hệ tín dụng, thuế...ấy.
II. QUY PHẠM VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
1. Quy phạm pháp luật hành chính
a. Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính
- Khái niệm quy phạm pháp luật hành chính
Quy phạm pháp luật hành chính là các quy tắc xử sự chung do cơ quan Nhà nước, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước (hay còn gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước) có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có liên quan.
- Đặc điểm quy phạm pháp luật hành chính
Là một dạng cụ thể của quy phạm pháp luật, nên các quy phạm pháp luật hành chính có đầy đủ các đặc điểm chung của quy phạm pháp luật như: là các quy tắc xử sự chung thể hiện ý chí của nhà nước; được nhà nước đam bảo thực hiện; là tiêu chuẩn để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp. Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật hành chính còn có những đặc điểm sau đây:
+ Thứ nhất, các quy phạm pháp luật hành chính chủ yếu do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành.
+ Thứ hai, Các văn bản quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lý khác nhau.
+ Thứ ba, Các quy phạm pháp luật hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tác pháp lý nhất định.
Mặc dù quy phạm pháp luật hành chính được ban hành bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm vi thi hành khác nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống nhất. Tính thống nhất của các quy phạm pháp luật hành chính được bảo đảm bởi các nguyên tắc sau đây:
Ø Một là: Các QPPLHC do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
Ø Hai là: Các QPPLHC do cơ quan hành chính nhà nước, chủ tịch nước, TAND, VKSND ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPL do cơ quan quyên lực nhà nước cùng cấp ban hành.
Ø Ba là: Các QPPLHC do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPLHC do cơ quan có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành
Ø Bốn là: Các QPPLHC do người có thảm quyền trong CQNN ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPLHC do tập thể cơ quan dó ban hành.
Ø Năm là: bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các QPPLHC do các chủ thể có thẩm quyền ngang cấp, cùng địa vị pháp lý ban hành.
Ø Sáu là: Các QPPLHC phải được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục và dưới hình thức nhất định do pháp luật quy định.
b. Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể có những nội dung cơ bản sau:
- Quy phạm pháp luật hành chính quy định địa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác định quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.
- Quy phạm pháp luật hành chính xác định những thủ tục, trình tự cần thiết cho việc thưc hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính và một số quan hệ pháp luật khác như quan hệ pháp luật lao động, tài chính, đất đai...
- Quy phạm pháp luật hành chính xác định các biện pháp khen thưởng và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng quản lý.
c. Phân loại quy phạm pháp luật hành chính
Để phân loại các quy phạm pháp luật hành chính có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau. Tuy nhiên, trong giới hạn của chương trình học ta chỉ phân loại dựa trên một số tiêu chí chủ yếu. Các tiêu chí đó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan hệ được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, về thời gian áp dụng, cơ quan ban hành cũng như căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính.
- Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành chính ta có ba loại quy phạm:
+ Quy phạm đặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định.
+ Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các đối tượng có liên quan quyền thực hiện những hành vi nhất định. Qui phạm trao quyền được thể hiện rõ trong quan hệ pháp luật hành chính công khi cấp trên ban hành qui phạm trao quyền cho cấp dưới.
+ Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan tránh thực hiện những hành vi nhất định.
- Căn cứ vào tính chất của những quan hệ được điều chỉnh ta có hai loại quy phạm:
+ Quy phạm nội dung: là quy phạm quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.
+ Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy định trình tự thủ tục mà các bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
- Căn cứ vào cơ quan ban hành ta có các quy phạm sau:
+ Những quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành.
+ Những quy phạm do Chủ tịch nước ban hành.
+ Những quy phạm do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.
+ Những quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
+ Những quy phạm do các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị-xã hội phối hợp ban hành.
Lưu ý rằng qui phạm pháp luật hành chính không chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước, mà cả các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan nhà nước.
Ví dụ: Quốc hội (hệ thống cơ quan dân cử), Hội đồng thẩm phán TAND tối cao (hệ thống cơ quan tư pháp).
Tuy nhiên, tất cả các văn bản của các tổ chức xã hội với tư cách độc lập của tổ chức xã hội đó, trong mọi trường hợp, không được xem là văn bản QPPL hành chính.
Ví dụ: Văn kiện của Đảng Cộng sản Việt nam có tính chất chỉ đạo cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhưng hoàn toàn không phải là văn bản QPPL hành chính.
- Căn cứ vào thời gian áp dụng chúng ta có ba loại quy phạm, đó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời hạn và những quy phạm tạm thời.
+ Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng bằng những quy phạm khác.
+ Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng. Thường là những quy phạm được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong tình huống đặc biệt, khi tình huống này không còn thì quy phạm cũng hết hiệu lực.
Ví dụ: Quyết định về 5 biện pháp phòng chống lũ của tỉnh Cần thơ năm 2001, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm 2001 của tỉnh Cần thơ.
+ Quy phạm tạm thời: là những quy phạm được ban hành để áp dụng thử. Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù hợp thì sẽ ban hành chính thức. Có những trường hợp được ban hành thí điểm, áp dụng giới hạn ở một số địa phương nhất định. Sau một thời gian đánh giá hiệu quả hoạt động trên thực tế, sẽ ban hành đồng loạt.
Ví dụ: Văn bản QPPL về xoá đói giảm nghèo ở TP HCM, về thí điểm thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM.
- Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau:
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước.
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng địa phương.
d. Hiệu lực và vấn đề thực hiện quy phạm pháp luật hành chính
- Hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính
Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực về thời gian và không gian.
+ Hiệu lực về thời gian
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định trong văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 06/07/1995, có qui định văn bản pháp lệnh này có hiệu lực từ ngày 01/08/1995.
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định trong văn bản pháp luật của Chủ tịch nước (lệnh, quyết nghị) thì có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
Ø Đối với quy phạm hành chính được quy định trong văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký.
Ø Quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực khi đã hết thời hạn có hiệu lực được quy định trong văn bản đó hay được thay thế bằng một văn bản mới của chính cơ quan đã ban hành văn bản đó hoặc bị hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Ø Qui phạm pháp luật hành chính của UBND các cấp có hiệu lực kể từ ngày kí trừ trường hợp có qui định có hiệu lực về sau trong văn bản QPPL
+ Hiệu lực về không gian
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi cả nước (trừ trường hợp có quy định khác, ví dụ quản lý khu vực biên giới, vùng đặc khu kinh tế).
Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội thì có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước.
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do Hội đồng nhân dân, Uớy ban nhân dân các cấp ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương nhất định.
Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Cần Thơ thì chỉ có hiệu lực pháp lý trên phạm vi tỉnh Cần Thơ.
Ø Quy phạm pháp luật hành chính cũng có hiệu lực pháp lý đối với các cơ quan, tổ chức và người nước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hay điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.
- Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính
Thực hiện quy phạm pháp luật hành chính là việc dùng quy phạm pháp luật hành chính để tác động vào hành vi của các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước, được biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng quan trọng nhất là hai hình thức là chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.
+ Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính: là một hình thức thực hiện quy phạm pháp lật hành chính, trong đó các cơ quan, cá nhân, tổ chức thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính đòi hỏi họ phải thực hiện.
Chấp hành quay phạm pháp luật hành chính bao gồm: tuân thủ theo đúng những quay tắc hành vi chứa trong quy phạm (không làm việc bị cấm...), thi hành (làm việc phải làm), hoặc sử dụng quyền chủ thể.. Chủ thể thi hành QPPLHC có thể là bất kỳ ai: cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, hoặc công dân.
+ Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính: là việc cơ quan có thẩm quyền của nhà nước căn cứ vào pháp luật hiện hành để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.
Chúng liên quan trực tiếp tới việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là đối với tổ chức, công dân. Do vậy, việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những yêu cầu sau:
Ø Một là, áp dụng QPPLHC phải đúng với nội dung, mục đích của QPPL được áp dụng.
Ø Hai là, áp dụng QPPLHC phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền.
Ø Ba là, áp dụng QPPLHC phải được hực hiện theo đúng thủ tục do pháp luật quy định.
Ø Bốn là, áp dụng QPPLHC phải được thực hiện trong thời hạn, thời hiệu do pháp luật quy định.
Ø Năm là, Kết quả áp dụng QPPLHC phải trả lời công khai, chính thức cho các đối tượng có liên quan và phải được thể hiện bằng văn bản.
Ø Sáu là, Quyết định áp dụng QPPLHC phải được các đối tượng liên quan tôn trọng và được đảm bảo thực hiện trên thực tế.
+ Mối quan hệ giữa chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính
Chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính có mối quan hệ hữu cơ với nhau, được tiến hành song song trong thực tiễn cuộc sống. Mối quan hệ này được thể hiện:
Ø Chấp hành- áp dụng: Chấp hành là tiền đề, là cơ sở của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, từ việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật hành chính; Ví dụ: công dân chấp hành các quy định về thuế của nhà nước, đã nộp thuế đầy đủ dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Ø Không chấp hành - áp dụng: Có trường hợp không chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.
Ø Áp dụng - chấp hành: Trong nhiều trường hợp khác, áp dụng quy phạm pháp luật hành chính lại là tiền đề, cơ sở của việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính.
2. Quan hệ pháp luật hành chính.
a. Khái niệm
Quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành của nhà nước được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính giữa những chủ thể mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.
Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính.
Căn cứ vào những đặc trưng riêng của quan hệ pháp luật hành chính, ta thấy quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm sau:
- Thứ nhất: QHPLHC phát sinh trên cơ sở của hoạt động chấp hành và điều hành.
- Thứ hai: Một bên tham gia QHPLHC phải được sử dụng quyền lực nhà nước.
- Thứ ba: QHPLHC có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất kỳ bên nào mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc.
- Thứ tư: Phần lớn các tranh chấp phát sinh trong QHPLHC được giải quyết theo TTHC.
- Thứ năm: Bên tham gia QHPLHC phải chịu TNPL trước nhà nước.
b. Phân loại QHPLHC.
- Thứ nhất: Căn cứ vào tính chất MQH giữa các chủ thể, các QHPLHC có thể được phân loại thành các nhóm sau đây:
+ QHPLHC nội bộ: Là loại QHPLHC phát sinh giữa các chủ thể có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức.
+ QHPLHC liên hệ: là loại QHPLHC phát sinh giữa các chủ thể không có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức.
- Thứ hai: Căn cứ vào tính chất quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, các QHPLHC có thể được phân loại thành các nhóm sau đây:
+ QH nội dung:
+ QH thủ tục:
- Thứ ba, Căn cứ vào lĩnh vực phát sinh quan hệ, các QH PLHC được phân loại thành các nhóm: KT, VH, TTATXH…
c. Chủ thể, khách thể của quan hệ pháp luật hành chính
- Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính
Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là những bên tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, có năng lực chủ thể, có quyền và nghĩa vụ tương ứng đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.
Như vậy, điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân trở thành chủ thể của QHPLHC là các cơ quan, tổ chức, cá nhân đó phải có năng lực chủ thể phù hợp với QHPLHC mà họ tham gia.
Năng lực chủ thể là khả năng pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào QHPLHC với tư cách là chủ thể của quan hệ đó.
+ Năng lực chủ thể của cơ quan nhà nước phát sinh khi cơ quan đó được thành lập và chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể. Năng lực này được PLHC quy định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó trong QLHCNN.
+ Năng lực chủ thể của CB, CC phát sinh khi cá nhân được nhà nước giao đảm nhiệm một công vụ, chức vụ nhát định trong BMNN và chấm dứt khi không còn đảm nhiệm công vụ, chức vụ đó.
+ Năng lực chủ thể của cá nhân được biểu hiện tron tổng thể năng lưc pháp luật và năng lực hành vi hành chính.
Năng lực pháp luật hành chính của cá nhân là khả năng cá nhân được hưởng các quyền và phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý hành chính nhất định do nhà nước quy định.
Năng lực hành vi hành chính của cá nhân là khả năng của cá nhân được Nhà nước thừa nhận mà với khả năng đó họ có thể tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính đồng thời phải gánh chịu nhưng hậu quả pháp lý nhất định do những hành vi của mình mang lại.
Tùy thuộc vào tính chất và nội dung của các loại QHPLHC cụ thể mà nhà nước đòi hỏi cá nhân phải đáp ứng những yêu cầu nhất định về độ tuổi, tình trạng sức khỏe, trình độ đào tạo, khả năng tài chính… khi tham gia vào các quan hệ đó.
+ Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính
Là trật tự quản lý hành chính nhà nước. Trật tự này được quy định trong từng lĩnh vực cụ thể và khi tham gia vào quan hệ này, đối tượng mà các chủ thể mong muốn hướng tới là những lợi ích về vật chất hoặc những lợi ích phi vật chất, nó đóng vai trò là yếu tố định hướng cho sự hình thành và vận động của một quan hệ pháp luật hành chính. ở đây có sự khác nhau về khách thể của quan hệ pháp luật hành chính công và tư.
- Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính
Quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh, thay đổi hay chấm dứt khi có đủ ba điều kiện:
· Quy phạm pháp luật hành chính;
· Năng lực chủ thể hành chính;
· Sự kiện pháp lý hành chính.
+ Quy phạm pháp luật hành chính: Là cơ sở ban đầu cho sự phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính, bởi vì quan hệ pháp luật hành chính quy định:
Ø Điều kiện và hoàn cảnh phát sinh quan hệ pháp luật hành chính;
Ø Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể;
Ø Các biện pháp xử lý những trường hợp vi phạm.
Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính quy định các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quản lý hành chính nhà nước, quy định nội dung những quy tắc xử sự của các bên tham gia quan hệ, do đó nếu không có các chủ thể thì quan hệ pháp luật hành chính không thể phát sinh, thay đổi hay chấm dứt, bản thân nó không tạo ra được quan hệ pháp luật hành chính mà phải có những tình huống, những điều kiện cụ thể khác như chủ thể, sự kiện pháp lý ...
+ Sự kiện pháp lý hành chính: là những sự kiện thực tế mà khi xảy ra làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính. Hay nói cách khác, sự kiện pháp lý hành chính là những sự kiện xảy ra trong thực tế phù hợp với những điều kiện mà quy phạm pháp luật hành chính dự liệu trước.
Sự kiện pháp lý có hai loại: sự kiện pháp lý ý chí và sự kiện pháp lý phi ý chí.
*Sự kiện pháp lý ý chí là những sự kiện xảy ra tùy thuộc vào ý chí của con người.
Ví dụ: cố ý chạy xe vượt tuyến, cố ý làm sai lệch hồ sơ...
* Sự kiện pháp lý phi ý chí (còn gọi là sự biến) là những sự kiện xảy ra không phụ thuộc vào ý chí con người, nó mang yếu tố khách quan.
Ví dụ: lũ lụt, bão, cái chết tự nhiên của con người...
------------------------------------------------------------------------
CÂU HỎI
1. Qui phạm pháp luật hành chính và hương ước trong thôn bản, làng xã có giống nhau hay không? Hãy so sánh chúng?
2. Nói "Qui phạm pháp luật hành chính chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước" là đúng hay sai? Tại sao?
VIỆT NAM VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH.
I. Khái niệm luật hành chính
1. Đối tượng điều chỉnh
Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là những quan hệ xã hội xác định các đặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh. Cùng với phương pháp điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác.
Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hay nói khác hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước.
- Nhìn chung, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính bao gồm những vấn đề sau:
+ Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước.
+ Các hoạt động quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội trên từng địa phương và từng ngành.
+ Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân. Đây phải được xác định là mục tiêu hàng đầu của quản lý hành chính.
+ Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có đóng góp và đạt được những thành quả nhất định trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước.
Các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của luật hành chính gồm 3 nhóm:
a. Các quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội
Nhóm quan hệ xã hội này là đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính, bao gồm các quan hệ sau:
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính Nhà nước cấp dưới theo hệ thống ngành dọc.
Ví dụ: Giữa Chính phủ với uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh.
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp.
Ví dụ Giữa Chính phủ với các Bộ
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp dưới trực tiếp, nhằm thực hiện chức năng quản lý.
Ví dụ giữa Bộ công an với uỷ ban nhân dân tỉnh Bình Dương
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp
Ví dụ giữa các Bộ Công An với Bộ Giáo Dục và Đào tạo
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương với các đơn vị trực thuộc đóng tại địa phương đó.
Ví dụ giữa uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh với Trường Đại Học Cảnh sát nhân dân
- Giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị cơ sở trực thuộc.
Ví dụ Giữa uỷ ban nhân dân Quận Thủ Đức với Nhà văn hoá Thủ Đức
- Giữa cơ quan hành chính với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh.
- Giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với các tổ chức xã hội.
Ví dụ giữa uỷ ban nhân dân các cấp với Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh
- Giữa cơ quan hành chính nhà với công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch.
b. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình cơ quan Nhà nước xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của cơ quan, nhằm ổn định về tổ chức và hoàn thiện chức năng nhiệm vụ của mình.
- Mỗi loại cơ quan Nhà nước có chức năng cơ bản riêng và để hoàn thành chức năng đó các cơ quan Nhà nước phải tiến hành những hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
- Lãnh đạo cơ quan và người có trách nhiệm phải tiến hành tổ chức trong giới hạn cơ quan mình, đặc biệt là những hoạt động như kiểm tra nội bộ, nâng cao chất lượng trình độ nghiệp vụ của cán bộ, chiến sĩ…
c. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cá nhân và tổ chức được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà nước trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật qui định.
Thực tế, nhiều tường hợp pháp luật trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành điều hành cho các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân khác…trên cơ sở những lý do khác nhau chính trị, tổ chức đảm bảo hiệu quả.
2. Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam
Phương pháp điều chỉnh của một ngành luật là cách thức tác động đến các quan hệ xã hội bằng pháp luật. Phương pháp điều chỉnh là yếu tố quan trọng để xác định ngành luật đó có phải là ngành luật độc lập hay không. Ngoài ra, phương pháp điều chỉnh còn góp phần xác định phạm vi điều chỉnh của các ngành luật trong trường hợp những quan hệ xã hội có chỗ gần kề hoặc đan xen với nhau.
Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là phương pháp mệnh lệnh được hình thành từ quan hệ “quyền lực – phục tùng” giữa một bên có quyền nhân danh nhà nước ra những mệnh lệnh bắt buộc đối với bên kia là cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ phục tùng các mệnh lệnh đó. Chính mối quan hệ “quyền lực – phục tùng” thể hiện sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ QLHCNN. Sự không bình đẳng đó là sự không bình đẳng về ý chí, thể hiện rõ nét ở những điểm sau:
- Trước hết, sự không bình đẳng trong quan hệ QLHCNN thể hiện ở chỗ chủ thể quản lý có quyền nhân danh nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên đối tượng quản lý. Cụ thể như:
+ Một bên có quyền ra các mệnh lệnh cụ thể hay đặt ra các quy định bắt buộc đối với bên kia và kiểm tra sự thực hiện chúng. Phía bên kia có nghĩa vụ thực hiện các quy định, mệnh lệnh của cơ quan có thẩm quyền.
Ví dụ: quan hệ giữa cấp trên – cấp dưới, thủ trưởng – nhân viên…
+ Một bên có quyền đưa ra yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có xem xét, giải quyết và có thể đáp ứng hay bác bỏ yêu cầu, kiến nghị đó.
Ví dụ: CD có quyền yêu cầu công an cấp huyện (với những giấy tờ nhất định) giải quyết cho di chuyển hộ khẩu. Công an cấp Huyện xem xét và có thể chấp nhận yêu cầu (nếu hồ sơ hợp lệ) hoặc không chấp nhận (nếu hồ sơ không đầy đủ, không hợp lệ)
+ Cả hai bên đều có quyền hạn nhất định nhưng bên này quyết định điều gì, phải được bên kia cho phép hay phê chuẩn hoăc cùng phói hợp quyết định.
Ví dụ: Quan hệ giữa Bộ GD & ĐT và các Bộ khác trong việc quyết định hình thức, quy mô đào tạo. Việc các Bộ khác quyết định hình thức, quy mô đào tạo phải được Bộ GD&ĐT cho phép hay phê chuẩn.
- Biểu hiện thứ hai của sự không bình đẳng thể hiện ở chỗ một bên có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm buộc đối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình. Các trường hợp này được pháp luật quy định cụ thể nội dung và giới hạn.
Ví dụ: việc áp giá đền bù giải tỏa đất.
- Sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ QLHCNN còn thể hiện rõ nét trong tính chất đơn phương và bắt buộc của các quyết định hành chính.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể QLHC khác, dựa vào thẩm quyền của mình do pháp luật quy định, trên cơ sở đánh giá, phân tích tình hình có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng cụ thể. Những quyết định ấy có tính chất đơn phương vì chúng thể hiện ý chí của các chủ thể trong QLHCNN.
Trong thực tiễn quản lý có nhiều trường hợp cơ quan hành chính ra quyết định do yêu cầu của cơ quan cấp dưới, đơn vị cơ sở hay cá nhân. Cũng có nhiều trường hợp, trước khi ra quyết định các chủ thể QLHCNN tổ chức trao đổi, thảo luận về quyết định với sự tham gia của đại diện cơ quan cấp dưới, đơn vị cơ sở hoặc những người có liên quan. Ngay cả trong trường hợp này quyết định của cơ quan có thẩm quyền vẫn có tính chất đơn phương vì yêu cầu của các cá nhân, tập thể, của cấp dưới hoặc ý kiến đóng góp trong các cuộc thảo luận không có tính chất quyết định mà chỉ là những ý kiến để các chủ thể QLHCNN xem xét, tham khảo trước khi ra quyết định.
+ Những quyết định hành chính đơn phương có tính chất bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan. Tính chất bắt buộc được đảm bảo bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.
Tóm lại: Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của luật hành chính Việt Nam là phương pháp mệnh lệnh đơn phương. Nó được xây dựng trên các nguyên tắc:
- Trong quan hệ QLHCNN luôn có sự không bình đẳng giữa các bên tham gia: một bên nhân danh nhà nước, sử dụng quyên lực nhà nước để đưa ra các quyết định hành chính, còn bên kia phải phục tùng những quyết định ấy.
- Bên nhân danh nhà nươc, sử dụng quyền lực nhà nước có quyền đơn phương ra quyết định trong phạm vi thẩm quyền của mình vì lợi ích của nhà nước, của xã hội.
- Quyết định đơn phương của bên có quyền sử dụng quyền lực nhà nước có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên có liên quan và được đảm bảo thi hành bằng quyền lực nhà nước.
- Quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của bên nhân danh nhà nước, vì lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, trên cơ sở pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên hữu quan và được đảm bảo thi hành bằng sự cưỡng chế nhà nước.
Từ các phân tích trên, có thể kết luận được Luật Hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt nam, có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh đặc thù. Trên cơ sở đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh của luật hành chính, chúng ta có thể đưa ra định nghĩa luật hành chính như sau:
Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn định chế độ công tác nội bộ của mình, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định.
Như vậy, qua định nghĩa trên ta thấy rằng chỉ có thể nói đến điều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của nhà nước. Nếu cơ quan hành chính nhà nước hoạt động không phải trong phạm vi, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước, thì hoạt động đó được thực hiện không phải thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật hành chính.
3. Nguồn của luật hành chính
a) Khái niệm
Nguồn của Luật hành chính là những văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục và dưới những hình thức nhất định, có nội dung là các quy phạm pháp luật hành chính, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước.
Như vậy, không phải bất kỳ văn bản QPPL nào cũng là nguồn của Luật hành chính mà nguồn của Luật hành chính chỉ bao gồm những văn bản chứa đựng các QPPL hành chính. tức là các văn bản có chứa dựng các QPPL để điều chỉnh những QHXH phát sinh trong hoạt động QLHCN (ví dụ: Hiến pháp, Pháp lệnh XLVPHC…)
Căn cứ vào cơ quan ban hành có thể chia nguồn của Luật hành chính thành 5 loại sau:
- Văn bản QPPL của cơ quan quyền lực.
- Văn bản QPPL của Chủ tịch nước.
- Văn bản QPPL của cơ quan hành chính nhà nước.
- Văn bản QPPL của Hội đồng thẩm phán TANDTC và viện trưởng VKSNDTC.
- Văn bản QPPL liên tịch.
b) Hệ thống nguồn của Luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực:
+ Hiến pháp:
Là luật cơ bản của Nhà nước qui định chế độ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, chính sách đối ngoại và an ninh quốc phòng…cơ cấu tổ chức và hoạt động của máy Nhà nước.
Như vậy, Hiến pháp qui định những điều có tính nguyên tắc, làm cơ sở cho toàn bộ hệ thống pháp luật, trong đó có luật hành chính.
+ Luật:
Luật là hình thức cao nhất của việc thực hiện quyền lực Nhà nước. Do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành và có vị trí cao hơn cả các văn bản quy phạm pháp luật khác.
Mọi văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành có nội dung phù hợp với luật và nhằm thi hành luật.
+ Nghị quyết của Quốc hội: được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, an ninh quốc phòng…
- Văn bản quy phạm pháp luật của chủ tịch nước:
Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh và các quyết định để thực hiện những nhiệm vụ của chủ tịch nước do Hiến pháp, Luật qui định.
Phần lớn các văn bản ban hành của chủ tịch nước là văn bản áp dụng pháp luật. Những văn bản hoặc một phần văn bản có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính thì được coi là nguồn của luật hành chính
- Văn bản quy phạm pháp luật luật của cơ quan hành chính Nhà nước:
+ Nghị quyết của Chính phủ: Được ban hành để quyết định chính sách kinh tế cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên.
Ví dụ: Nghị quyết của Chính phủ số 32/2007/NQ-CP về các giải pháp cấp bách nhằm kiềm chế TNGT và UTGT.
+ Nghị định của Chính phủ: (có 2 loại)
Ø Nghị định qui định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội…qui định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ…
Ví dụ: Nghị định 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002
Ø Nghị định qui định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật, pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước, xã hội, kinh tế, văn hoá…
Ví dụ: Nghị định số 11/2006/NĐ-CP ngày 18/01/2006 của Chính phủ ban hành quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh các dịch vụ văn hóa công cộng.
+ Quyết định của thủ tướng Chính phủ: Ban hành để quyết định các chủ trương, biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở.
Ví dụ: Quyết định số 1491/QĐ-TTg 8/11/2007 về hỗ trợ thay thế xe công nông, xe tải đã quá niên hạn sử dụng tại các Tỉnh miền núi phía bắc và Tây Nguyên.
+ Chỉ thị của thủ tướng Chính phủ:
Ø Qui định các biện pháp phối hợp , chỉ đạo hoạt động của các thành viên Chính phủ.
Ø Đôn đốc, kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Ví dụ: Chỉ thị 29/2007/CT-TTg Ngày 11/12/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện cải cách hành chính trong công tác quản lý xuất cảnh, nhập cảnh của cán bộ, công chức, công dân.
+ Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
+ Quyết định của Uỷ ban nhân dân: Dùng ban hành các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chủ trương, chính sách của cấp trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp hoặc thành lập, bãi bỏ các cơ quan đơn vị trực thuộc, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ.
+ Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân: Dùng để truyền đạt các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, các chủ trương chính sách của cấp trên, các quyết định của uỷ ban nhân dân…Nếu trong chỉ thị có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính thì được coi là nguồn của luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật của toà án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân tối cao:
+ Nghị quyết của hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao:
Được ban hành để hướng dẫn các toà án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử. Những nghị quyết đó có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính được coi là nguồn của luật hành chính.
+ Quyết định, chỉ thị, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: qui định những biện pháp để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của viện kiểm sát nhân dân các cấp là nguồn của luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch:
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: Phần lớn các văn bản này được ban hành dưới dạng thông tư. Thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ quốc hội Quốc hội…
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa toà án nhân dân tối cao với viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa toà án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: Hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và các vấn đề khác có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Phần của thông tư liên tịch có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính được coi là nguồn của luật hành chính.
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị xã hội (dưới hình thức nghị quyết hoặc thông tư).
Nghị quyết hoặc thông tư này được ban hành để hướng dẫn thi hành những quy định của pháp luật về việc tổ chức chính trị, xã hội đó đã tham gia quản lý Nhà nước. Những nghị quyết hoặc thông tư này là nguồn của luật hành chính.
4. Phân biệt luật hành chính với một số ngành luật khác.
Hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm nhiều ngành luật khác nhau, mỗi ngành luật điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định với những đối tượng riêng và bằng những phương pháp điều chỉnh nhất định. Ngoài việc phân biệt các ngành luật với nhau nhằm làm rõ sự đặc thù của mỗi ngành luật, còn phải thấy được mối quan hệ giữa chúng trong một chỉnh thể hoàn chỉnh: hệ thống pháp luật Việt nam.
a. Luật hành chính và luật hiến pháp
Luật hiến pháp là ngành luật có đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất như chính sách cơ bản của nhà nước trong lĩnh vực đối nội đối ngoại; chế độ kinh tế - chính trị; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị của nước ta; thiết lập bộ máy nhà nước. Đối tượng điều chỉnh của luật hiến pháp rộng hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính.
Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy phạm pháp luật nhà nước để từ đó điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Ngược lại, các vấn đề quyền công dân, về tổ chức bộ máy bộ máy nhà nước được qui định cơ bản trong hiến pháp, thể hiện rõ tính ưu việt trong các qui phạm pháp luật hành chính.
b. Luật hành chính và luật đất đai
Luật Hành chính nói ngắn gọn là ngành luật về quản lý nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội là những mảng tương ứng của luật hành chính. Luật đấi đai là một ví dụ. Luật đất đai, về phương diện hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai, xuất hiện, thay đổi và chấm dứt khi có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước.
Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét đặc thù riêng. ở nước ta, "đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý"[1]. Vì vậy không có khái niệm "chuyển nhượng quyền sở hữu đất", mà chỉ có khái niệm "chuyển nhượng quyền sử dụng đất". Hơn nữa, luật đất đai không chỉ được cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh như một lĩnh vực có tính đặc thù riêng, mà còn được điều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật dân sự liên quan đến các hợp đồng cầm cố, thế chấp đất đai. Vì vậy, theo quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu hiện nay thống nhất, luật đất đai là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt nam, có quan hệ chặt chẽ sơ khởi với quan hệ pháp luật hành chính:
- Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai.
- Trong quan hệ pháp luật đất đai, nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu, vừa là người thực hiện quyền lực nhà nước.
c. Luật hành chính và luật hình sự
Cả hai ngành luật này đều có các chế định pháp lý quy định hành vi vi phạm pháp luật và các hình thức xử lý đối với người vi phạm. Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít nhất là một bên trong quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước.
- Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với hành vi vi phạm hành chính đôi khi khá phức tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính "chuyển hoá" thành tội phạm.
- Luật hành chính qui định nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: qui tắc an toàn giao thông, qui tắc phòng cháy chữa cháy, qui tắc lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp, khi vi phạm qui tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Ví dụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá, trốn thuế...Những hành vi nêu trên nếu được thực hiện lần đầu với số lượng không lớn thì là vi phạm hành chính, còn nếu với số lượng lớn hoặc đã bị xử lý hành chính mà còn tái phạm thì đó là tội phạm. Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác biệt cơ bản sau:
Luật hình sự quy định hành vi nào là tội phạm, hình phạt nào áp dụng cho hành vi phạm tội, điều kiện, thủ tục áp dụng. Để xác định hành vi nào thuộc đối tượng điều chỉnh của luật hình sự cần phải xem xét các yếu tố cấu thành của tội phạm về mặt chủ quan, khách quan, chủ thể, khách thể. Thêm nữa, luật hình sự phân biệt với luật hành chính ở tính chất hành vi có tính chất nguy hiểm cao, mức độ thiệt hại lớn hơn.
Còn luật hành chính lại quy định về các hành vi vi phạm hành chính, các hình thức xử lý vi phạm hành chính và các vấn đề khác liên quan đến việc xử lý đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Sự khác nhau giữa hai ngành luật này là ở tính chất, mức độ của hành vi vi phạm.
Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính không phải là hình phạt vi phạm hành chính mà là chế tài đối với vi phạm hành chính. "Hình phạt" trong hệ thống pháp luật Việt nam chỉ được qui định và áp dụng trong luật hình sự mà thôi.
d. Luật hành chính và luật dân sự
Đối tượng điều chỉnh của luật dân sự là những quan hệ tài sản mang tính chất hàng hóa tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản. Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu, những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản...và phương pháp điều chỉnh của luật dân sự là phương pháp bình đẳng, thỏa thuận. Trong quan hệ pháp luật dân sự các chủ thể bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ. Trong khi đó đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành-điều hành. Luật hành chính quy định những vấn đề như thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà vắng chủ, trưng mua tài sản...
Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương, dựa trên nguyên tắc quyền uy - phục tùng. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản thông qua việc ban hành quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê kiên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong cơ chế quản lý mới hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn, chất lượng, về cơ chế định giá...
Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp nhân, do vậy không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành luật hành chính.
e. Luật hành chính và luật lao động
Nhiều qui phạm của Luật Hành chính và Luật lao động đan xen, phối hợp để điều chỉnh những vấn đề cụ thể liên quan tới hoạt động công vụ, lao động viên chức, tuyển dụng, cho thôi việc đối với viên chức nhà nước, nhưng điều chỉnh từ những góc độ khác nhau. Nếu luật lao động "nội dung" của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động, "trình tự ban hành" các quan hệ lao động ấy lại được qui định trong luật hành chính. Nói một cách cụ thể:
Luật lao động điều chỉnh những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người lao động như quyền nghỉ ngơi, quyền được trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao động...
Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế độ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi việc, khen thưởng...
Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện:
- Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động.
Ví dụ: Sau khi thi đậu và được công nhận vào ngạch công chức, cán bộ A được hưởng các chế độ nghỉ lễ, tử tuất do luật lao động qui định.
- Quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính.
Ví dụ: Sau khi ký hợp đồng lao động với xí nghiệp (doanh nghiệp nhà nước), cá nhân A với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó, có quyền tham gia quản lý trong doanh nghiệp theo nhiệm vụ được phân công.
g. Luật hành chính và luật tài chính
Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của nhà nước, trong đó bao gồm cả các lĩnh vực về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của nhà nước mang tính chất tiền tệ liên quan đến nguồn thu nhập quốc dân. Nhìn một cách tổng quát, luật tài chính và luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính của nhà nước:
+ Là một bộ phận chấp hành, điều hành nhà nước, luật tài chính cũng sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh.
+ Luật hành chính qui định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo tính đúng đắn trong các quan hệ tài chính.
+ Luật hành chính chứa đựng các QPPL qui định thẩm quyền của các cơ quan của các công tác tài chính vừa là qui phạm của luật hành chính, đồng thời là nguồn của luật tài chính.
Tuy vậy, không chỉ có nguồn gốc liên quan chặt chẽ đến luật hành chính, mà còn có mối quan hệ với luật hiến pháp và một phần của luật dân sự. Các nguyên tắc của luật dân sự được áp dụng trong một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế... còn luật tài chính đa phần là điều chỉnh chính các quan hệ tín dụng, thuế...ấy.
II. QUY PHẠM VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
1. Quy phạm pháp luật hành chính
a. Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính
- Khái niệm quy phạm pháp luật hành chính
Quy phạm pháp luật hành chính là các quy tắc xử sự chung do cơ quan Nhà nước, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước (hay còn gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước) có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có liên quan.
- Đặc điểm quy phạm pháp luật hành chính
Là một dạng cụ thể của quy phạm pháp luật, nên các quy phạm pháp luật hành chính có đầy đủ các đặc điểm chung của quy phạm pháp luật như: là các quy tắc xử sự chung thể hiện ý chí của nhà nước; được nhà nước đam bảo thực hiện; là tiêu chuẩn để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp. Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật hành chính còn có những đặc điểm sau đây:
+ Thứ nhất, các quy phạm pháp luật hành chính chủ yếu do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành.
+ Thứ hai, Các văn bản quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lý khác nhau.
+ Thứ ba, Các quy phạm pháp luật hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tác pháp lý nhất định.
Mặc dù quy phạm pháp luật hành chính được ban hành bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm vi thi hành khác nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống nhất. Tính thống nhất của các quy phạm pháp luật hành chính được bảo đảm bởi các nguyên tắc sau đây:
Ø Một là: Các QPPLHC do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
Ø Hai là: Các QPPLHC do cơ quan hành chính nhà nước, chủ tịch nước, TAND, VKSND ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPL do cơ quan quyên lực nhà nước cùng cấp ban hành.
Ø Ba là: Các QPPLHC do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPLHC do cơ quan có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành
Ø Bốn là: Các QPPLHC do người có thảm quyền trong CQNN ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPLHC do tập thể cơ quan dó ban hành.
Ø Năm là: bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các QPPLHC do các chủ thể có thẩm quyền ngang cấp, cùng địa vị pháp lý ban hành.
Ø Sáu là: Các QPPLHC phải được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục và dưới hình thức nhất định do pháp luật quy định.
b. Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể có những nội dung cơ bản sau:
- Quy phạm pháp luật hành chính quy định địa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác định quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.
- Quy phạm pháp luật hành chính xác định những thủ tục, trình tự cần thiết cho việc thưc hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính và một số quan hệ pháp luật khác như quan hệ pháp luật lao động, tài chính, đất đai...
- Quy phạm pháp luật hành chính xác định các biện pháp khen thưởng và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng quản lý.
c. Phân loại quy phạm pháp luật hành chính
Để phân loại các quy phạm pháp luật hành chính có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau. Tuy nhiên, trong giới hạn của chương trình học ta chỉ phân loại dựa trên một số tiêu chí chủ yếu. Các tiêu chí đó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan hệ được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, về thời gian áp dụng, cơ quan ban hành cũng như căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính.
- Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành chính ta có ba loại quy phạm:
+ Quy phạm đặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định.
+ Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các đối tượng có liên quan quyền thực hiện những hành vi nhất định. Qui phạm trao quyền được thể hiện rõ trong quan hệ pháp luật hành chính công khi cấp trên ban hành qui phạm trao quyền cho cấp dưới.
+ Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan tránh thực hiện những hành vi nhất định.
- Căn cứ vào tính chất của những quan hệ được điều chỉnh ta có hai loại quy phạm:
+ Quy phạm nội dung: là quy phạm quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.
+ Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy định trình tự thủ tục mà các bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
- Căn cứ vào cơ quan ban hành ta có các quy phạm sau:
+ Những quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành.
+ Những quy phạm do Chủ tịch nước ban hành.
+ Những quy phạm do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.
+ Những quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
+ Những quy phạm do các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị-xã hội phối hợp ban hành.
Lưu ý rằng qui phạm pháp luật hành chính không chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước, mà cả các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan nhà nước.
Ví dụ: Quốc hội (hệ thống cơ quan dân cử), Hội đồng thẩm phán TAND tối cao (hệ thống cơ quan tư pháp).
Tuy nhiên, tất cả các văn bản của các tổ chức xã hội với tư cách độc lập của tổ chức xã hội đó, trong mọi trường hợp, không được xem là văn bản QPPL hành chính.
Ví dụ: Văn kiện của Đảng Cộng sản Việt nam có tính chất chỉ đạo cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhưng hoàn toàn không phải là văn bản QPPL hành chính.
- Căn cứ vào thời gian áp dụng chúng ta có ba loại quy phạm, đó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời hạn và những quy phạm tạm thời.
+ Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng bằng những quy phạm khác.
+ Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng. Thường là những quy phạm được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong tình huống đặc biệt, khi tình huống này không còn thì quy phạm cũng hết hiệu lực.
Ví dụ: Quyết định về 5 biện pháp phòng chống lũ của tỉnh Cần thơ năm 2001, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm 2001 của tỉnh Cần thơ.
+ Quy phạm tạm thời: là những quy phạm được ban hành để áp dụng thử. Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù hợp thì sẽ ban hành chính thức. Có những trường hợp được ban hành thí điểm, áp dụng giới hạn ở một số địa phương nhất định. Sau một thời gian đánh giá hiệu quả hoạt động trên thực tế, sẽ ban hành đồng loạt.
Ví dụ: Văn bản QPPL về xoá đói giảm nghèo ở TP HCM, về thí điểm thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM.
- Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau:
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước.
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng địa phương.
d. Hiệu lực và vấn đề thực hiện quy phạm pháp luật hành chính
- Hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính
Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực về thời gian và không gian.
+ Hiệu lực về thời gian
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định trong văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 06/07/1995, có qui định văn bản pháp lệnh này có hiệu lực từ ngày 01/08/1995.
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định trong văn bản pháp luật của Chủ tịch nước (lệnh, quyết nghị) thì có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
Ø Đối với quy phạm hành chính được quy định trong văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký.
Ø Quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực khi đã hết thời hạn có hiệu lực được quy định trong văn bản đó hay được thay thế bằng một văn bản mới của chính cơ quan đã ban hành văn bản đó hoặc bị hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Ø Qui phạm pháp luật hành chính của UBND các cấp có hiệu lực kể từ ngày kí trừ trường hợp có qui định có hiệu lực về sau trong văn bản QPPL
+ Hiệu lực về không gian
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi cả nước (trừ trường hợp có quy định khác, ví dụ quản lý khu vực biên giới, vùng đặc khu kinh tế).
Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội thì có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước.
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do Hội đồng nhân dân, Uớy ban nhân dân các cấp ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương nhất định.
Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Cần Thơ thì chỉ có hiệu lực pháp lý trên phạm vi tỉnh Cần Thơ.
Ø Quy phạm pháp luật hành chính cũng có hiệu lực pháp lý đối với các cơ quan, tổ chức và người nước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hay điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.
- Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính
Thực hiện quy phạm pháp luật hành chính là việc dùng quy phạm pháp luật hành chính để tác động vào hành vi của các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước, được biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng quan trọng nhất là hai hình thức là chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.
+ Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính: là một hình thức thực hiện quy phạm pháp lật hành chính, trong đó các cơ quan, cá nhân, tổ chức thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính đòi hỏi họ phải thực hiện.
Chấp hành quay phạm pháp luật hành chính bao gồm: tuân thủ theo đúng những quay tắc hành vi chứa trong quy phạm (không làm việc bị cấm...), thi hành (làm việc phải làm), hoặc sử dụng quyền chủ thể.. Chủ thể thi hành QPPLHC có thể là bất kỳ ai: cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, hoặc công dân.
+ Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính: là việc cơ quan có thẩm quyền của nhà nước căn cứ vào pháp luật hiện hành để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.
Chúng liên quan trực tiếp tới việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là đối với tổ chức, công dân. Do vậy, việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những yêu cầu sau:
Ø Một là, áp dụng QPPLHC phải đúng với nội dung, mục đích của QPPL được áp dụng.
Ø Hai là, áp dụng QPPLHC phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền.
Ø Ba là, áp dụng QPPLHC phải được hực hiện theo đúng thủ tục do pháp luật quy định.
Ø Bốn là, áp dụng QPPLHC phải được thực hiện trong thời hạn, thời hiệu do pháp luật quy định.
Ø Năm là, Kết quả áp dụng QPPLHC phải trả lời công khai, chính thức cho các đối tượng có liên quan và phải được thể hiện bằng văn bản.
Ø Sáu là, Quyết định áp dụng QPPLHC phải được các đối tượng liên quan tôn trọng và được đảm bảo thực hiện trên thực tế.
+ Mối quan hệ giữa chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính
Chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính có mối quan hệ hữu cơ với nhau, được tiến hành song song trong thực tiễn cuộc sống. Mối quan hệ này được thể hiện:
Ø Chấp hành- áp dụng: Chấp hành là tiền đề, là cơ sở của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, từ việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật hành chính; Ví dụ: công dân chấp hành các quy định về thuế của nhà nước, đã nộp thuế đầy đủ dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Ø Không chấp hành - áp dụng: Có trường hợp không chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.
Ø Áp dụng - chấp hành: Trong nhiều trường hợp khác, áp dụng quy phạm pháp luật hành chính lại là tiền đề, cơ sở của việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính.
2. Quan hệ pháp luật hành chính.
a. Khái niệm
Quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành của nhà nước được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính giữa những chủ thể mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.
Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính.
Căn cứ vào những đặc trưng riêng của quan hệ pháp luật hành chính, ta thấy quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm sau:
- Thứ nhất: QHPLHC phát sinh trên cơ sở của hoạt động chấp hành và điều hành.
- Thứ hai: Một bên tham gia QHPLHC phải được sử dụng quyền lực nhà nước.
- Thứ ba: QHPLHC có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất kỳ bên nào mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc.
- Thứ tư: Phần lớn các tranh chấp phát sinh trong QHPLHC được giải quyết theo TTHC.
- Thứ năm: Bên tham gia QHPLHC phải chịu TNPL trước nhà nước.
b. Phân loại QHPLHC.
- Thứ nhất: Căn cứ vào tính chất MQH giữa các chủ thể, các QHPLHC có thể được phân loại thành các nhóm sau đây:
+ QHPLHC nội bộ: Là loại QHPLHC phát sinh giữa các chủ thể có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức.
+ QHPLHC liên hệ: là loại QHPLHC phát sinh giữa các chủ thể không có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức.
- Thứ hai: Căn cứ vào tính chất quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, các QHPLHC có thể được phân loại thành các nhóm sau đây:
+ QH nội dung:
+ QH thủ tục:
- Thứ ba, Căn cứ vào lĩnh vực phát sinh quan hệ, các QH PLHC được phân loại thành các nhóm: KT, VH, TTATXH…
c. Chủ thể, khách thể của quan hệ pháp luật hành chính
- Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính
Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là những bên tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, có năng lực chủ thể, có quyền và nghĩa vụ tương ứng đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.
Như vậy, điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân trở thành chủ thể của QHPLHC là các cơ quan, tổ chức, cá nhân đó phải có năng lực chủ thể phù hợp với QHPLHC mà họ tham gia.
Năng lực chủ thể là khả năng pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào QHPLHC với tư cách là chủ thể của quan hệ đó.
+ Năng lực chủ thể của cơ quan nhà nước phát sinh khi cơ quan đó được thành lập và chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể. Năng lực này được PLHC quy định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó trong QLHCNN.
+ Năng lực chủ thể của CB, CC phát sinh khi cá nhân được nhà nước giao đảm nhiệm một công vụ, chức vụ nhát định trong BMNN và chấm dứt khi không còn đảm nhiệm công vụ, chức vụ đó.
+ Năng lực chủ thể của cá nhân được biểu hiện tron tổng thể năng lưc pháp luật và năng lực hành vi hành chính.
Năng lực pháp luật hành chính của cá nhân là khả năng cá nhân được hưởng các quyền và phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý hành chính nhất định do nhà nước quy định.
Năng lực hành vi hành chính của cá nhân là khả năng của cá nhân được Nhà nước thừa nhận mà với khả năng đó họ có thể tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính đồng thời phải gánh chịu nhưng hậu quả pháp lý nhất định do những hành vi của mình mang lại.
Tùy thuộc vào tính chất và nội dung của các loại QHPLHC cụ thể mà nhà nước đòi hỏi cá nhân phải đáp ứng những yêu cầu nhất định về độ tuổi, tình trạng sức khỏe, trình độ đào tạo, khả năng tài chính… khi tham gia vào các quan hệ đó.
+ Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính
Là trật tự quản lý hành chính nhà nước. Trật tự này được quy định trong từng lĩnh vực cụ thể và khi tham gia vào quan hệ này, đối tượng mà các chủ thể mong muốn hướng tới là những lợi ích về vật chất hoặc những lợi ích phi vật chất, nó đóng vai trò là yếu tố định hướng cho sự hình thành và vận động của một quan hệ pháp luật hành chính. ở đây có sự khác nhau về khách thể của quan hệ pháp luật hành chính công và tư.
- Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính
Quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh, thay đổi hay chấm dứt khi có đủ ba điều kiện:
· Quy phạm pháp luật hành chính;
· Năng lực chủ thể hành chính;
· Sự kiện pháp lý hành chính.
+ Quy phạm pháp luật hành chính: Là cơ sở ban đầu cho sự phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính, bởi vì quan hệ pháp luật hành chính quy định:
Ø Điều kiện và hoàn cảnh phát sinh quan hệ pháp luật hành chính;
Ø Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể;
Ø Các biện pháp xử lý những trường hợp vi phạm.
Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính quy định các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quản lý hành chính nhà nước, quy định nội dung những quy tắc xử sự của các bên tham gia quan hệ, do đó nếu không có các chủ thể thì quan hệ pháp luật hành chính không thể phát sinh, thay đổi hay chấm dứt, bản thân nó không tạo ra được quan hệ pháp luật hành chính mà phải có những tình huống, những điều kiện cụ thể khác như chủ thể, sự kiện pháp lý ...
+ Sự kiện pháp lý hành chính: là những sự kiện thực tế mà khi xảy ra làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính. Hay nói cách khác, sự kiện pháp lý hành chính là những sự kiện xảy ra trong thực tế phù hợp với những điều kiện mà quy phạm pháp luật hành chính dự liệu trước.
Sự kiện pháp lý có hai loại: sự kiện pháp lý ý chí và sự kiện pháp lý phi ý chí.
*Sự kiện pháp lý ý chí là những sự kiện xảy ra tùy thuộc vào ý chí của con người.
Ví dụ: cố ý chạy xe vượt tuyến, cố ý làm sai lệch hồ sơ...
* Sự kiện pháp lý phi ý chí (còn gọi là sự biến) là những sự kiện xảy ra không phụ thuộc vào ý chí con người, nó mang yếu tố khách quan.
Ví dụ: lũ lụt, bão, cái chết tự nhiên của con người...
------------------------------------------------------------------------
CÂU HỎI
1. Qui phạm pháp luật hành chính và hương ước trong thôn bản, làng xã có giống nhau hay không? Hãy so sánh chúng?
2. Nói "Qui phạm pháp luật hành chính chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước" là đúng hay sai? Tại sao?
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét

markdown:
**NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH**.
VIỆT NAM VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH
VIỆT NAM VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH
I. Khái niệm luật hành chính
1. Đối tượng điều chỉnh
Đối tượng điều chỉnh của một ngành luật nói chung là những quan hệ xã hội xác định các đặc tính cơ bản giống nhau và do những quy phạm thuộc ngành luật đó điều chỉnh. Cùng với phương pháp điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn để phân biệt ngành luật này với ngành luật khác.
Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam là những quan hệ xã hội chủ yếu và cơ bản hình thành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hay nói khác hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội hầu hết phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước.
- Nhìn chung, đối tượng điều chỉnh của luật hành chính bao gồm những vấn đề sau:
+ Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc, hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước.
+ Các hoạt động quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội trên từng địa phương và từng ngành.
+ Trực tiếp phục vụ nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân. Đây phải được xác định là mục tiêu hàng đầu của quản lý hành chính.
+ Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có đóng góp và đạt được những thành quả nhất định trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự quản lý hành chính nhà nước.
Các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của luật hành chính gồm 3 nhóm:
a. Các quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội
Nhóm quan hệ xã hội này là đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính, bao gồm các quan hệ sau:
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính Nhà nước cấp dưới theo hệ thống ngành dọc.
Ví dụ: Giữa Chính phủ với uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh.
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp.
Ví dụ Giữa Chính phủ với các Bộ
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung ở cấp dưới trực tiếp, nhằm thực hiện chức năng quản lý.
Ví dụ giữa Bộ công an với uỷ ban nhân dân tỉnh Bình Dương
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp
Ví dụ giữa các Bộ Công An với Bộ Giáo Dục và Đào tạo
- Giữa cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương với các đơn vị trực thuộc đóng tại địa phương đó.
Ví dụ giữa uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh với Trường Đại Học Cảnh sát nhân dân
- Giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các đơn vị cơ sở trực thuộc.
Ví dụ Giữa uỷ ban nhân dân Quận Thủ Đức với Nhà văn hoá Thủ Đức
- Giữa cơ quan hành chính với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh.
- Giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với các tổ chức xã hội.
Ví dụ giữa uỷ ban nhân dân các cấp với Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh
- Giữa cơ quan hành chính nhà với công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch.
b. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình cơ quan Nhà nước xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của cơ quan, nhằm ổn định về tổ chức và hoàn thiện chức năng nhiệm vụ của mình.
- Mỗi loại cơ quan Nhà nước có chức năng cơ bản riêng và để hoàn thành chức năng đó các cơ quan Nhà nước phải tiến hành những hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
- Lãnh đạo cơ quan và người có trách nhiệm phải tiến hành tổ chức trong giới hạn cơ quan mình, đặc biệt là những hoạt động như kiểm tra nội bộ, nâng cao chất lượng trình độ nghiệp vụ của cán bộ, chiến sĩ…
c. Các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cá nhân và tổ chức được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà nước trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật qui định.
Thực tế, nhiều tường hợp pháp luật trao quyền thực hiện hoạt động chấp hành điều hành cho các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân khác…trên cơ sở những lý do khác nhau chính trị, tổ chức đảm bảo hiệu quả.
2. Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính Việt Nam
Phương pháp điều chỉnh của một ngành luật là cách thức tác động đến các quan hệ xã hội bằng pháp luật. Phương pháp điều chỉnh là yếu tố quan trọng để xác định ngành luật đó có phải là ngành luật độc lập hay không. Ngoài ra, phương pháp điều chỉnh còn góp phần xác định phạm vi điều chỉnh của các ngành luật trong trường hợp những quan hệ xã hội có chỗ gần kề hoặc đan xen với nhau.
Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là phương pháp mệnh lệnh được hình thành từ quan hệ “quyền lực – phục tùng” giữa một bên có quyền nhân danh nhà nước ra những mệnh lệnh bắt buộc đối với bên kia là cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ phục tùng các mệnh lệnh đó. Chính mối quan hệ “quyền lực – phục tùng” thể hiện sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ QLHCNN. Sự không bình đẳng đó là sự không bình đẳng về ý chí, thể hiện rõ nét ở những điểm sau:
- Trước hết, sự không bình đẳng trong quan hệ QLHCNN thể hiện ở chỗ chủ thể quản lý có quyền nhân danh nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên đối tượng quản lý. Cụ thể như:
+ Một bên có quyền ra các mệnh lệnh cụ thể hay đặt ra các quy định bắt buộc đối với bên kia và kiểm tra sự thực hiện chúng. Phía bên kia có nghĩa vụ thực hiện các quy định, mệnh lệnh của cơ quan có thẩm quyền.
Ví dụ: quan hệ giữa cấp trên – cấp dưới, thủ trưởng – nhân viên…
+ Một bên có quyền đưa ra yêu cầu, kiến nghị còn bên kia có xem xét, giải quyết và có thể đáp ứng hay bác bỏ yêu cầu, kiến nghị đó.
Ví dụ: CD có quyền yêu cầu công an cấp huyện (với những giấy tờ nhất định) giải quyết cho di chuyển hộ khẩu. Công an cấp Huyện xem xét và có thể chấp nhận yêu cầu (nếu hồ sơ hợp lệ) hoặc không chấp nhận (nếu hồ sơ không đầy đủ, không hợp lệ)
+ Cả hai bên đều có quyền hạn nhất định nhưng bên này quyết định điều gì, phải được bên kia cho phép hay phê chuẩn hoăc cùng phói hợp quyết định.
Ví dụ: Quan hệ giữa Bộ GD & ĐT và các Bộ khác trong việc quyết định hình thức, quy mô đào tạo. Việc các Bộ khác quyết định hình thức, quy mô đào tạo phải được Bộ GD&ĐT cho phép hay phê chuẩn.
- Biểu hiện thứ hai của sự không bình đẳng thể hiện ở chỗ một bên có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm buộc đối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình. Các trường hợp này được pháp luật quy định cụ thể nội dung và giới hạn.
Ví dụ: việc áp giá đền bù giải tỏa đất.
- Sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ QLHCNN còn thể hiện rõ nét trong tính chất đơn phương và bắt buộc của các quyết định hành chính.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể QLHC khác, dựa vào thẩm quyền của mình do pháp luật quy định, trên cơ sở đánh giá, phân tích tình hình có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng cụ thể. Những quyết định ấy có tính chất đơn phương vì chúng thể hiện ý chí của các chủ thể trong QLHCNN.
Trong thực tiễn quản lý có nhiều trường hợp cơ quan hành chính ra quyết định do yêu cầu của cơ quan cấp dưới, đơn vị cơ sở hay cá nhân. Cũng có nhiều trường hợp, trước khi ra quyết định các chủ thể QLHCNN tổ chức trao đổi, thảo luận về quyết định với sự tham gia của đại diện cơ quan cấp dưới, đơn vị cơ sở hoặc những người có liên quan. Ngay cả trong trường hợp này quyết định của cơ quan có thẩm quyền vẫn có tính chất đơn phương vì yêu cầu của các cá nhân, tập thể, của cấp dưới hoặc ý kiến đóng góp trong các cuộc thảo luận không có tính chất quyết định mà chỉ là những ý kiến để các chủ thể QLHCNN xem xét, tham khảo trước khi ra quyết định.
+ Những quyết định hành chính đơn phương có tính chất bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan. Tính chất bắt buộc được đảm bảo bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.
Tóm lại: Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của luật hành chính Việt Nam là phương pháp mệnh lệnh đơn phương. Nó được xây dựng trên các nguyên tắc:
- Trong quan hệ QLHCNN luôn có sự không bình đẳng giữa các bên tham gia: một bên nhân danh nhà nước, sử dụng quyên lực nhà nước để đưa ra các quyết định hành chính, còn bên kia phải phục tùng những quyết định ấy.
- Bên nhân danh nhà nươc, sử dụng quyền lực nhà nước có quyền đơn phương ra quyết định trong phạm vi thẩm quyền của mình vì lợi ích của nhà nước, của xã hội.
- Quyết định đơn phương của bên có quyền sử dụng quyền lực nhà nước có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên có liên quan và được đảm bảo thi hành bằng quyền lực nhà nước.
- Quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của bên nhân danh nhà nước, vì lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, trên cơ sở pháp luật có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên hữu quan và được đảm bảo thi hành bằng sự cưỡng chế nhà nước.
Từ các phân tích trên, có thể kết luận được Luật Hành chính là ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt nam, có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh đặc thù. Trên cơ sở đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh của luật hành chính, chúng ta có thể đưa ra định nghĩa luật hành chính như sau:
Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt nam bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn định chế độ công tác nội bộ của mình, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định.
Như vậy, qua định nghĩa trên ta thấy rằng chỉ có thể nói đến điều chỉnh bằng pháp luật hành chính khi trong quan hệ quản lý phải có ít nhất một bên có thẩm quyền với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của nhà nước. Nếu cơ quan hành chính nhà nước hoạt động không phải trong phạm vi, lĩnh vực thẩm quyền của mình, không sử dụng quyền lực nhà nước, thì hoạt động đó được thực hiện không phải thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật hành chính.
3. Nguồn của luật hành chính
a) Khái niệm
Nguồn của Luật hành chính là những văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục và dưới những hình thức nhất định, có nội dung là các quy phạm pháp luật hành chính, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các đối tượng có liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước.
Như vậy, không phải bất kỳ văn bản QPPL nào cũng là nguồn của Luật hành chính mà nguồn của Luật hành chính chỉ bao gồm những văn bản chứa đựng các QPPL hành chính. tức là các văn bản có chứa dựng các QPPL để điều chỉnh những QHXH phát sinh trong hoạt động QLHCN (ví dụ: Hiến pháp, Pháp lệnh XLVPHC…)
Căn cứ vào cơ quan ban hành có thể chia nguồn của Luật hành chính thành 5 loại sau:
- Văn bản QPPL của cơ quan quyền lực.
- Văn bản QPPL của Chủ tịch nước.
- Văn bản QPPL của cơ quan hành chính nhà nước.
- Văn bản QPPL của Hội đồng thẩm phán TANDTC và viện trưởng VKSNDTC.
- Văn bản QPPL liên tịch.
b) Hệ thống nguồn của Luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực:
+ Hiến pháp:
Là luật cơ bản của Nhà nước qui định chế độ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, chính sách đối ngoại và an ninh quốc phòng…cơ cấu tổ chức và hoạt động của máy Nhà nước.
Như vậy, Hiến pháp qui định những điều có tính nguyên tắc, làm cơ sở cho toàn bộ hệ thống pháp luật, trong đó có luật hành chính.
+ Luật:
Luật là hình thức cao nhất của việc thực hiện quyền lực Nhà nước. Do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành và có vị trí cao hơn cả các văn bản quy phạm pháp luật khác.
Mọi văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành có nội dung phù hợp với luật và nhằm thi hành luật.
+ Nghị quyết của Quốc hội: được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, an ninh quốc phòng…
- Văn bản quy phạm pháp luật của chủ tịch nước:
Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh và các quyết định để thực hiện những nhiệm vụ của chủ tịch nước do Hiến pháp, Luật qui định.
Phần lớn các văn bản ban hành của chủ tịch nước là văn bản áp dụng pháp luật. Những văn bản hoặc một phần văn bản có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính thì được coi là nguồn của luật hành chính
- Văn bản quy phạm pháp luật luật của cơ quan hành chính Nhà nước:
+ Nghị quyết của Chính phủ: Được ban hành để quyết định chính sách kinh tế cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên.
Ví dụ: Nghị quyết của Chính phủ số 32/2007/NQ-CP về các giải pháp cấp bách nhằm kiềm chế TNGT và UTGT.
+ Nghị định của Chính phủ: (có 2 loại)
Ø Nghị định qui định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội…qui định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ…
Ví dụ: Nghị định 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002
Ø Nghị định qui định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật, pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước, xã hội, kinh tế, văn hoá…
Ví dụ: Nghị định số 11/2006/NĐ-CP ngày 18/01/2006 của Chính phủ ban hành quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh các dịch vụ văn hóa công cộng.
+ Quyết định của thủ tướng Chính phủ: Ban hành để quyết định các chủ trương, biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở.
Ví dụ: Quyết định số 1491/QĐ-TTg 8/11/2007 về hỗ trợ thay thế xe công nông, xe tải đã quá niên hạn sử dụng tại các Tỉnh miền núi phía bắc và Tây Nguyên.
+ Chỉ thị của thủ tướng Chính phủ:
Ø Qui định các biện pháp phối hợp , chỉ đạo hoạt động của các thành viên Chính phủ.
Ø Đôn đốc, kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Ví dụ: Chỉ thị 29/2007/CT-TTg Ngày 11/12/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện cải cách hành chính trong công tác quản lý xuất cảnh, nhập cảnh của cán bộ, công chức, công dân.
+ Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
+ Quyết định của Uỷ ban nhân dân: Dùng ban hành các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chủ trương, chính sách của cấp trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp hoặc thành lập, bãi bỏ các cơ quan đơn vị trực thuộc, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ.
+ Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân: Dùng để truyền đạt các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, các chủ trương chính sách của cấp trên, các quyết định của uỷ ban nhân dân…Nếu trong chỉ thị có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính thì được coi là nguồn của luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật của toà án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân tối cao:
+ Nghị quyết của hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao:
Được ban hành để hướng dẫn các toà án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử. Những nghị quyết đó có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính được coi là nguồn của luật hành chính.
+ Quyết định, chỉ thị, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: qui định những biện pháp để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của viện kiểm sát nhân dân các cấp là nguồn của luật hành chính.
- Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch:
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: Phần lớn các văn bản này được ban hành dưới dạng thông tư. Thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ quốc hội Quốc hội…
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa toà án nhân dân tối cao với viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa toà án nhân dân tối cao, viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: Hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và các vấn đề khác có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Phần của thông tư liên tịch có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính được coi là nguồn của luật hành chính.
+ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị xã hội (dưới hình thức nghị quyết hoặc thông tư).
Nghị quyết hoặc thông tư này được ban hành để hướng dẫn thi hành những quy định của pháp luật về việc tổ chức chính trị, xã hội đó đã tham gia quản lý Nhà nước. Những nghị quyết hoặc thông tư này là nguồn của luật hành chính.
[4. Phân biệt luật hành chính với một số]ngành luật khác.
Hệ thống pháp luật Việt Nam bao gồm nhiều ngành luật khác nhau, mỗi ngành luật điều chỉnh những quan hệ xã hội nhất định với những đối tượng riêng và bằng những phương pháp điều chỉnh nhất định. Ngoài việc phân biệt các ngành luật với nhau nhằm làm rõ sự đặc thù của mỗi ngành luật, còn phải thấy được mối quan hệ giữa chúng trong một chỉnh thể hoàn chỉnh: hệ thống pháp luật Việt nam.
a. Luật hành chính và luật hiến pháp
Luật hiến pháp là ngành luật có đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội cơ bản nhất, quan trọng nhất như chính sách cơ bản của nhà nước trong lĩnh vực đối nội đối ngoại; chế độ kinh tế - chính trị; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị của nước ta; thiết lập bộ máy nhà nước. Đối tượng điều chỉnh của luật hiến pháp rộng hơn đối tượng điều chỉnh của luật hành chính.
Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy phạm pháp luật nhà nước để từ đó điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước. Ngược lại, các vấn đề quyền công dân, về tổ chức bộ máy bộ máy nhà nước được qui định cơ bản trong hiến pháp, thể hiện rõ tính ưu việt trong các qui phạm pháp luật hành chính.
b. Luật hành chính và luật đất đai
Luật Hành chính nói ngắn gọn là ngành luật về quản lý nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội là những mảng tương ứng của luật hành chính. Luật đấi đai là một ví dụ. Luật đất đai, về phương diện hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai, xuất hiện, thay đổi và chấm dứt khi có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước.
Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét đặc thù riêng. ở nước ta, "đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý"[1]. Vì vậy không có khái niệm "chuyển nhượng quyền sở hữu đất", mà chỉ có khái niệm "chuyển nhượng quyền sử dụng đất". Hơn nữa, luật đất đai không chỉ được cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh như một lĩnh vực có tính đặc thù riêng, mà còn được điều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật dân sự liên quan đến các hợp đồng cầm cố, thế chấp đất đai. Vì vậy, theo quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu hiện nay thống nhất, luật đất đai là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt nam, có quan hệ chặt chẽ sơ khởi với quan hệ pháp luật hành chính:
- Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai.
- Trong quan hệ pháp luật đất đai, nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu, vừa là người thực hiện quyền lực nhà nước.
c. Luật hành chính và luật hình sự
Cả hai ngành luật này đều có các chế định pháp lý quy định hành vi vi phạm pháp luật và các hình thức xử lý đối với người vi phạm. Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít nhất là một bên trong quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước.
- Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với hành vi vi phạm hành chính đôi khi khá phức tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính "chuyển hoá" thành tội phạm.
- Luật hành chính qui định nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: qui tắc an toàn giao thông, qui tắc phòng cháy chữa cháy, qui tắc lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp, khi vi phạm qui tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Ví dụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá, trốn thuế...Những hành vi nêu trên nếu được thực hiện lần đầu với số lượng không lớn thì là vi phạm hành chính, còn nếu với số lượng lớn hoặc đã bị xử lý hành chính mà còn tái phạm thì đó là tội phạm. Tuy nhiên, giữa chúng có sự khác biệt cơ bản sau:
Luật hình sự quy định hành vi nào là tội phạm, hình phạt nào áp dụng cho hành vi phạm tội, điều kiện, thủ tục áp dụng. Để xác định hành vi nào thuộc đối tượng điều chỉnh của luật hình sự cần phải xem xét các yếu tố cấu thành của tội phạm về mặt chủ quan, khách quan, chủ thể, khách thể. Thêm nữa, luật hình sự phân biệt với luật hành chính ở tính chất hành vi có tính chất nguy hiểm cao, mức độ thiệt hại lớn hơn.
Còn luật hành chính lại quy định về các hành vi vi phạm hành chính, các hình thức xử lý vi phạm hành chính và các vấn đề khác liên quan đến việc xử lý đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Sự khác nhau giữa hai ngành luật này là ở tính chất, mức độ của hành vi vi phạm.
Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính không phải là hình phạt vi phạm hành chính mà là chế tài đối với vi phạm hành chính. "Hình phạt" trong hệ thống pháp luật Việt nam chỉ được qui định và áp dụng trong luật hình sự mà thôi.
d. Luật hành chính và luật dân sự
Đối tượng điều chỉnh của luật dân sự là những quan hệ tài sản mang tính chất hàng hóa tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản. Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu, những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản...và phương pháp điều chỉnh của luật dân sự là phương pháp bình đẳng, thỏa thuận. Trong quan hệ pháp luật dân sự các chủ thể bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ. Trong khi đó đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành-điều hành. Luật hành chính quy định những vấn đề như thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà vắng chủ, trưng mua tài sản...
Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương, dựa trên nguyên tắc quyền uy - phục tùng. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản thông qua việc ban hành quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê kiên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong cơ chế quản lý mới hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ yếu điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn, chất lượng, về cơ chế định giá...
Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp nhân, do vậy không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành luật hành chính.
e.
[Luật hành chính và luật lao động]
Nhiều qui phạm của Luật Hành chính và Luật lao động đan xen, phối hợp để điều chỉnh những vấn đề cụ thể liên quan tới hoạt động công vụ, lao động viên chức, tuyển dụng, cho thôi việc đối với viên chức nhà nước, nhưng điều chỉnh từ những góc độ khác nhau. Nếu luật lao động "nội dung" của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động, "trình tự ban hành" các quan hệ lao động ấy lại được qui định trong luật hành chính. Nói một cách cụ thể:
Luật lao động điều chỉnh những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người lao động như quyền nghỉ ngơi, quyền được trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao động...
Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động, đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và chế độ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi việc, khen thưởng...
Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện:
- Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động.
Ví dụ: Sau khi thi đậu và được công nhận vào ngạch công chức, cán bộ A được hưởng các chế độ nghỉ lễ, tử tuất do luật lao động qui định.
- Quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính.
Ví dụ: Sau khi ký hợp đồng lao động với xí nghiệp (doanh nghiệp nhà nước), cá nhân A với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó, có quyền tham gia quản lý trong doanh nghiệp theo nhiệm vụ được phân công.
g.
[Luật hành chính và luật tài chính]
Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của nhà nước, trong đó bao gồm cả các lĩnh vực về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của nhà nước mang tính chất tiền tệ liên quan đến nguồn thu nhập quốc dân. Nhìn một cách tổng quát, luật tài chính và luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính của nhà nước:
+ Là một bộ phận chấp hành, điều hành nhà nước, luật tài chính cũng sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh.
+ Luật hành chính qui định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo tính đúng đắn trong các quan hệ tài chính.
+ Luật hành chính chứa đựng các QPPL qui định thẩm quyền của các cơ quan của các công tác tài chính vừa là qui phạm của luật hành chính, đồng thời là nguồn của luật tài chính.
Tuy vậy, không chỉ có nguồn gốc liên quan chặt chẽ đến luật hành chính, mà còn có mối quan hệ với luật hiến pháp và một phần của luật dân sự. Các nguyên tắc của luật dân sự được áp dụng trong một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế... còn luật tài chính đa phần là điều chỉnh chính các quan hệ tín dụng, thuế...ấy.
II. QUY PHẠM VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH
1. Quy phạm pháp luật hành chính
a. Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính
- Khái niệm quy phạm pháp luật hành chính
Quy phạm pháp luật hành chính là các quy tắc xử sự chung do cơ quan Nhà nước, các cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành, chủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước (hay còn gọi là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước) có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có liên quan.
- Đặc điểm quy phạm pháp luật hành chính
Là một dạng cụ thể của quy phạm pháp luật, nên các quy phạm pháp luật hành chính có đầy đủ các đặc điểm chung của quy phạm pháp luật như: là các quy tắc xử sự chung thể hiện ý chí của nhà nước; được nhà nước đam bảo thực hiện; là tiêu chuẩn để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp. Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật hành chính còn có những đặc điểm sau đây:
+ Thứ nhất, các quy phạm pháp luật hành chính chủ yếu do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành.
+ Thứ hai, Các văn bản quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lý khác nhau.
+ Thứ ba, Các quy phạm pháp luật hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tác pháp lý nhất định.
Mặc dù quy phạm pháp luật hành chính được ban hành bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm vi thi hành khác nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống nhất. Tính thống nhất của các quy phạm pháp luật hành chính được bảo đảm bởi các nguyên tắc sau đây:
Ø Một là: Các QPPLHC do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành.
Ø Hai là: Các QPPLHC do cơ quan hành chính nhà nước, chủ tịch nước, TAND, VKSND ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPL do cơ quan quyên lực nhà nước cùng cấp ban hành.
Ø Ba là: Các QPPLHC do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPLHC do cơ quan có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành
Ø Bốn là: Các QPPLHC do người có thảm quyền trong CQNN ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của QPPLHC do tập thể cơ quan dó ban hành.
Ø Năm là: bảo đảm tính thống nhất, phù hợp giữa các QPPLHC do các chủ thể có thẩm quyền ngang cấp, cùng địa vị pháp lý ban hành.
Ø Sáu là: Các QPPLHC phải được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục và dưới hình thức nhất định do pháp luật quy định.
b. Nội dung của quy phạm pháp luật hành chính
Các quy phạm pháp luật hành chính có thể có những nội dung cơ bản sau:
- Quy phạm pháp luật hành chính quy định địa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác định quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.
- Quy phạm pháp luật hành chính xác định những thủ tục, trình tự cần thiết cho việc thưc hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính và một số quan hệ pháp luật khác như quan hệ pháp luật lao động, tài chính, đất đai...
- Quy phạm pháp luật hành chính xác định các biện pháp khen thưởng và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng quản lý.
c. Phân loại quy phạm pháp luật hành chính
Để phân loại các quy phạm pháp luật hành chính có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau. Tuy nhiên, trong giới hạn của chương trình học ta chỉ phân loại dựa trên một số tiêu chí chủ yếu. Các tiêu chí đó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan hệ được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, về thời gian áp dụng, cơ quan ban hành cũng như căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính.
- Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành chính ta có ba loại quy phạm:
+ Quy phạm đặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định.
+ Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các đối tượng có liên quan quyền thực hiện những hành vi nhất định. Qui phạm trao quyền được thể hiện rõ trong quan hệ pháp luật hành chính công khi cấp trên ban hành qui phạm trao quyền cho cấp dưới.
+ Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan tránh thực hiện những hành vi nhất định.
- Căn cứ vào tính chất của những quan hệ được điều chỉnh ta có hai loại quy phạm:
+ Quy phạm nội dung: là quy phạm quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.
+ Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy định trình tự thủ tục mà các bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
- Căn cứ vào cơ quan ban hành ta có các quy phạm sau:
+ Những quy phạm do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành.
+ Những quy phạm do Chủ tịch nước ban hành.
+ Những quy phạm do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.
+ Những quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
+ Những quy phạm do các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị-xã hội phối hợp ban hành.
Lưu ý rằng qui phạm pháp luật hành chính không chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước, mà cả các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan nhà nước.
Ví dụ: Quốc hội (hệ thống cơ quan dân cử), Hội đồng thẩm phán TAND tối cao (hệ thống cơ quan tư pháp).
Tuy nhiên, tất cả các văn bản của các tổ chức xã hội với tư cách độc lập của tổ chức xã hội đó, trong mọi trường hợp, không được xem là văn bản QPPL hành chính.
Ví dụ: Văn kiện của Đảng Cộng sản Việt nam có tính chất chỉ đạo cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhưng hoàn toàn không phải là văn bản QPPL hành chính.
- Căn cứ vào thời gian áp dụng chúng ta có ba loại quy phạm, đó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời hạn và những quy phạm tạm thời.
+ Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng bằng những quy phạm khác.
+ Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng. Thường là những quy phạm được ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong tình huống đặc biệt, khi tình huống này không còn thì quy phạm cũng hết hiệu lực.
Ví dụ: Quyết định về 5 biện pháp phòng chống lũ của tỉnh Cần thơ năm 2001, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm 2001 của tỉnh Cần thơ.
+ Quy phạm tạm thời: là những quy phạm được ban hành để áp dụng thử. Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù hợp thì sẽ ban hành chính thức. Có những trường hợp được ban hành thí điểm, áp dụng giới hạn ở một số địa phương nhất định. Sau một thời gian đánh giá hiệu quả hoạt động trên thực tế, sẽ ban hành đồng loạt.
Ví dụ: Văn bản QPPL về xoá đói giảm nghèo ở TP HCM, về thí điểm thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM.
- Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau:
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước.
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng địa phương.
d.
[Hiệu lực và vấn đề thực hiện quy phạm pháp luật hành chính]
- Hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính
Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực về thời gian và không gian.
+ Hiệu lực về thời gian
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định trong văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 06/07/1995, có qui định văn bản pháp lệnh này có hiệu lực từ ngày 01/08/1995.
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính được quy định trong văn bản pháp luật của Chủ tịch nước (lệnh, quyết nghị) thì có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo (trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác).
Ø Đối với quy phạm hành chính được quy định trong văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký.
Ø Quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực khi đã hết thời hạn có hiệu lực được quy định trong văn bản đó hay được thay thế bằng một văn bản mới của chính cơ quan đã ban hành văn bản đó hoặc bị hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Ø Qui phạm pháp luật hành chính của UBND các cấp có hiệu lực kể từ ngày kí trừ trường hợp có qui định có hiệu lực về sau trong văn bản QPPL
+ Hiệu lực về không gian
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi cả nước (trừ trường hợp có quy định khác, ví dụ quản lý khu vực biên giới, vùng đặc khu kinh tế).
Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội thì có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước.
Ø Đối với những quy phạm pháp luật hành chính do Hội đồng nhân dân, Uớy ban nhân dân các cấp ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương nhất định.
Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Cần Thơ thì chỉ có hiệu lực pháp lý trên phạm vi tỉnh Cần Thơ.
Ø Quy phạm pháp luật hành chính cũng có hiệu lực pháp lý đối với các cơ quan, tổ chức và người nước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hay điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.
- Việc thực hiện quy phạm pháp luật hành chính
Thực hiện quy phạm pháp luật hành chính là việc dùng quy phạm pháp luật hành chính để tác động vào hành vi của các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước, được biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng quan trọng nhất là hai hình thức là chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.
+ Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính: là một hình thức thực hiện quy phạm pháp lật hành chính, trong đó các cơ quan, cá nhân, tổ chức thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính đòi hỏi họ phải thực hiện.
Chấp hành quay phạm pháp luật hành chính bao gồm: tuân thủ theo đúng những quay tắc hành vi chứa trong quy phạm (không làm việc bị cấm...), thi hành (làm việc phải làm), hoặc sử dụng quyền chủ thể.. Chủ thể thi hành QPPLHC có thể là bất kỳ ai: cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, hoặc công dân.
+ Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính: là việc cơ quan có thẩm quyền của nhà nước căn cứ vào pháp luật hiện hành để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.
Chúng liên quan trực tiếp tới việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là đối với tổ chức, công dân. Do vậy, việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải tuân theo những yêu cầu sau:
Ø Một là, áp dụng QPPLHC phải đúng với nội dung, mục đích của QPPL được áp dụng.
Ø Hai là, áp dụng QPPLHC phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền.
Ø Ba là, áp dụng QPPLHC phải được hực hiện theo đúng thủ tục do pháp luật quy định.
Ø Bốn là, áp dụng QPPLHC phải được thực hiện trong thời hạn, thời hiệu do pháp luật quy định.
Ø Năm là, Kết quả áp dụng QPPLHC phải trả lời công khai, chính thức cho các đối tượng có liên quan và phải được thể hiện bằng văn bản.
Ø Sáu là, Quyết định áp dụng QPPLHC phải được các đối tượng liên quan tôn trọng và được đảm bảo thực hiện trên thực tế.
+ Mối quan hệ giữa chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính
Chấp hành và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính có mối quan hệ hữu cơ với nhau, được tiến hành song song trong thực tiễn cuộc sống. Mối quan hệ này được thể hiện:
Ø Chấp hành- áp dụng: Chấp hành là tiền đề, là cơ sở của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, từ việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật hành chính; Ví dụ: công dân chấp hành các quy định về thuế của nhà nước, đã nộp thuế đầy đủ dẫn đến áp dụng quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Ø Không chấp hành - áp dụng: Có trường hợp không chấp hành quy phạm pháp luật hành chính dẫn đến việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính.
Ø Áp dụng - chấp hành: Trong nhiều trường hợp khác, áp dụng quy phạm pháp luật hành chính lại là tiền đề, cơ sở của việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính.
2. Quan hệ pháp luật hành chính.
a. Khái niệm
Quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành của nhà nước được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính giữa những chủ thể mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.
Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính.
Căn cứ vào những đặc trưng riêng của quan hệ pháp luật hành chính, ta thấy quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm sau:
- Thứ nhất: QHPLHC phát sinh trên cơ sở của hoạt động chấp hành và điều hành.
- Thứ hai: Một bên tham gia QHPLHC phải được sử dụng quyền lực nhà nước.
- Thứ ba: QHPLHC có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất kỳ bên nào mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc.
- Thứ tư: Phần lớn các tranh chấp phát sinh trong QHPLHC được giải quyết theo TTHC.
- Thứ năm: Bên tham gia QHPLHC phải chịu TNPL trước nhà nước.
b. Phân loại QHPLHC.
- Thứ nhất: Căn cứ vào tính chất MQH giữa các chủ thể, các QHPLHC có thể được phân loại thành các nhóm sau đây:
+ QHPLHC nội bộ: Là loại QHPLHC phát sinh giữa các chủ thể có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức.
+ QHPLHC liên hệ: là loại QHPLHC phát sinh giữa các chủ thể không có quan hệ lệ thuộc về mặt tổ chức.
- Thứ hai: Căn cứ vào tính chất quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, các QHPLHC có thể được phân loại thành các nhóm sau đây:
+ QH nội dung:
+ QH thủ tục:
- Thứ ba, Căn cứ vào lĩnh vực phát sinh quan hệ, các QH PLHC được phân loại thành các nhóm: KT, VH, TTATXH…
c. Chủ thể, khách thể của quan hệ pháp luật hành chính
- Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính
Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là những bên tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, có năng lực chủ thể, có quyền và nghĩa vụ tương ứng đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính.
Như vậy, điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân trở thành chủ thể của QHPLHC là các cơ quan, tổ chức, cá nhân đó phải có năng lực chủ thể phù hợp với QHPLHC mà họ tham gia.
Năng lực chủ thể là khả năng pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào QHPLHC với tư cách là chủ thể của quan hệ đó.
+ Năng lực chủ thể của cơ quan nhà nước phát sinh khi cơ quan đó được thành lập và chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể. Năng lực này được PLHC quy định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó trong QLHCNN.
+ Năng lực chủ thể của CB, CC phát sinh khi cá nhân được nhà nước giao đảm nhiệm một công vụ, chức vụ nhát định trong BMNN và chấm dứt khi không còn đảm nhiệm công vụ, chức vụ đó.
+ Năng lực chủ thể của cá nhân được biểu hiện tron tổng thể năng lưc pháp luật và năng lực hành vi hành chính.
Năng lực pháp luật hành chính của cá nhân là khả năng cá nhân được hưởng các quyền và phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý hành chính nhất định do nhà nước quy định.
Năng lực hành vi hành chính của cá nhân là khả năng của cá nhân được Nhà nước thừa nhận mà với khả năng đó họ có thể tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính đồng thời phải gánh chịu nhưng hậu quả pháp lý nhất định do những hành vi của mình mang lại.
Tùy thuộc vào tính chất và nội dung của các loại QHPLHC cụ thể mà nhà nước đòi hỏi cá nhân phải đáp ứng những yêu cầu nhất định về độ tuổi, tình trạng sức khỏe, trình độ đào tạo, khả năng tài chính… khi tham gia vào các quan hệ đó.
+ Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính
Là trật tự quản lý hành chính nhà nước. Trật tự này được quy định trong từng lĩnh vực cụ thể và khi tham gia vào quan hệ này, đối tượng mà các chủ thể mong muốn hướng tới là những lợi ích về vật chất hoặc những lợi ích phi vật chất, nó đóng vai trò là yếu tố định hướng cho sự hình thành và vận động của một quan hệ pháp luật hành chính. ở đây có sự khác nhau về khách thể của quan hệ pháp luật hành chính công và tư.
- Cơ sở của sự phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính
Quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh, thay đổi hay chấm dứt khi có đủ ba điều kiện:
· Quy phạm pháp luật hành chính;
· Năng lực chủ thể hành chính;
· Sự kiện pháp lý hành chính.
+ Quy phạm pháp luật hành chính: Là cơ sở ban đầu cho sự phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính, bởi vì quan hệ pháp luật hành chính quy định:
Ø Điều kiện và hoàn cảnh phát sinh quan hệ pháp luật hành chính;
Ø Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể;
Ø Các biện pháp xử lý những trường hợp vi phạm.
Như vậy, quy phạm pháp luật hành chính quy định các quyền và nghĩa vụ của các bên trong quản lý hành chính nhà nước, quy định nội dung những quy tắc xử sự của các bên tham gia quan hệ, do đó nếu không có các chủ thể thì quan hệ pháp luật hành chính không thể phát sinh, thay đổi hay chấm dứt, bản thân nó không tạo ra được quan hệ pháp luật hành chính mà phải có những tình huống, những điều kiện cụ thể khác như chủ thể, sự kiện pháp lý ...
+ Sự kiện pháp lý hành chính: là những sự kiện thực tế mà khi xảy ra làm phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính. Hay nói cách khác, sự kiện pháp lý hành chính là những sự kiện xảy ra trong thực tế phù hợp với những điều kiện mà quy phạm pháp luật hành chính dự liệu trước.
Sự kiện pháp lý có hai loại: sự kiện pháp lý ý chí và sự kiện pháp lý phi ý chí.
*Sự kiện pháp lý ý chí là những sự kiện xảy ra tùy thuộc vào ý chí của con người.
Ví dụ: cố ý chạy xe vượt tuyến, cố ý làm sai lệch hồ sơ...
* Sự kiện pháp lý phi ý chí (còn gọi là sự biến) là những sự kiện xảy ra không phụ thuộc vào ý chí con người, nó mang yếu tố khách quan.
Ví dụ: lũ lụt, bão, cái chết tự nhiên của con người...
------------------------------------------------------------------------
CÂU HỎI
1. Qui phạm pháp luật hành chính và hương ước trong thôn bản, làng xã có giống nhau hay không? Hãy so sánh chúng?
2. Nói "Qui phạm pháp luật hành chính chỉ được ban hành bởi cơ quan hành chính nhà nước" là đúng hay sai? Tại sao?
## Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét

WARC-Type: response

Content-Type: application/http; msgtype=response

WARC-Truncated: length

Content-Type: text/html; charset=UTF-8