Controllership in de publieke sector: naar sturen op waarden of ‘hoe sterk is de eenzame controller?
THEMA

Controllership in de publieke sector:
naar sturen op waarden of ‘hoe sterk is de eenzame controller?1

Hans Bossert en Ed Vosselman
SAMENVATTING De ontwikkeling van controllership in de publieke sector heeft
sterk onder invloed gestaan van het discours over New Public Management. Afgrenzing van organisatorische eenheden, interne contractering, marktwerking en ‘accountability’ zijn essentiele elementen in dit discours. Toenemende complexiteit en
onzekerheid in de samenleving vragen echter om een sterkere focus op (besturing
van) relaties en netwerken. Controllership wordt dan minder systematisch en raakt
sterker verbonden met de praktijk van alledag. Vanuit een Public Network Management-denken richten controllers zich op ontsluiting van informatie in concrete praktijken in netwerken. Dit vraagt om een moderne vorm van een sterke controller.
RELEVANTIE VOOR DE PRAKTIJK Dit artikel beschrijft de ontwikkeling van controllership in de publieke sector en is dus vooral relevant voor controllers en managers
die in die sector actief zijn. Voorst is het relevant voor allen die in de publieke sector
zijn geïnteresseerd.
1 Inleiding
Zonder enige overdrijving kan gesteld worden dat controllership een professie is. In de eerste plaats is er sprake van gedegen opleidingen tot controller; de topopleiding in Nederland is academisch van aard en is
geaccrediteerd als een ‘master of science’. In de tweede
plaats doet het beroep van controller een sterk appèl
op integriteit en ethisch gedrag. Dat appèl is bijvoorbeeld door de beroepsvereniging van registercontrollers, de Vereniging van Registercontrollers, vastgelegd
in een ‘code of conduct’, waarvan iedere controller voor
zijn of haar afstuderen verplicht kennis moet nemen.
In de derde en zeker niet onbelangrijkste plaats maken
praktiserende controllers gebruik van gezond verstand.
 Zij zijn in staat om in hun beroepsuitoefening de specifieke situatie waarin zij handelen voorop te stellen en
die situatie tegen de achtergrond van opgedane kennis en ervaring tegemoet te treden. Controllership is
immers niet zomaar de toepassing van kennis en inzichten, maar is vooral ontwerpen, oplossingen zoe-

ken en tegenkracht bieden in de concrete situatie waarin de controller werkzaam is.
In Nederland is er ook een speciale opleiding vooor
controllership bij de overheid, de zogenaamde CPCopleiding: Certified Public Controlling. Deze opleiding
is (nog) niet geaccrediteerd als een ‘masters of science’,
maar maakt een route tot ‘masters of science’ mogelijk. De deelnemers aan de opleiding komen van en
gaan naar allerlei overheidsorganen en overheidsbedrijven. Zij werken bij het Rijk, gemeenten, provincies
en allerlei (semi)overheidsorganisaties als ziekenhuizen, woningcorporaties, (hoge)scholen en universiteiten. Die opleiding heeft ongetwijfeld bijgedragen (en
zal dat in de toekomst ook doen) aan de professionalisering van controllership bij de overheid. Het bestaan
van een afzonderlijke opleiding tot Public Controller
duidt erop dat er (grote) verschillen zijn tussen controlling in de publieke sector en controlling in de private sector. Die verschillen liggen voor de hand: overheidsorganisaties en overheidsbedrijven dienen een
(semi)publiek belang en niet het private belang van bijvoorbeeld aandeelhouders; bij de overheid en overheidsorganisaties is het budgetmechanisme nog steeds
belangrijker dan het marktmechanisme; en de overheid
kent haar eigen specifieke ‘governance’-systemen. Toch
zijn er ook grote overeenkomsten met bedrijven uit de
private sector.
 In dit artikel wordt ingegaan op ontwikkelingen van
controllership bij de overheid en op de achtergronden
daarvan. De professionalisering van controllership
wordt geplaatst in een ontwikkeling van vermarkting
van de samenleving en haar organisaties en wordt in
verband gebracht met het discours en het programma
van New Public Management, ofwel NPM (Hood,
1991; 1995). Hoewel NPM in het huidige discours weer
behoorlijk ter discussie staat, is de ontwikkeling van
controllership bij de overheid, zoals die zich in de laatste decennia heeft afgetekend, daaraan sterk gerelateerd. In dit artikel wordt evenwel beargumenteerd dat
explorerende processen in tegenstelling tot repeterende processen vragen om controlarrangementen die

meer op het zich ontwikkelende discours van Public
Network Management (PNM) zijn geënt. De kenmerken van dat discours worden behandeld en de belangrijkste elementen in de ontwikkeling van controllership komen aan de orde: meer aandacht voor
beslissingsondersteuning in een strategische context;
een ontwikkeling naar ‘accounting houses’ als vormen
van ‘shared service centers’; een versteviging van de
‘counter-role’ ten opzichte van het uitvoerend management door veranderingen in de organisatorische positionering van controllership; meer aandacht voor risicomanagement en meer nadruk op controllership in
relationele netwerken.
Het artikel wordt afgesloten met een korte blik op de
toekomst.
 2 New Public Management
Het discours (in goed Nederlands: het vertoog) over New
Public Management (Benz & Frey, 2007; Hood, 1991;
Hood, 1995; Frey et al., 2013) raakt sterk aan de ‘management control’-functie, de functie in organisaties die
zich richt op de mobilisering en aansporing van managers en andere organisatieleden in de richting van de organisatiedoelstellingen. Hoewel controllership sterk aan
de management controlfunctie is gerelateerd, is de inrichting en werking van management controlsystemen
en de praktisering van management control niet in de
eerste plaats een verantwoorlijkheid van controllers. Met
andere woorden: het is niet in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van degenen die de ‘counter-role’, de tegenkracht van het ‘executive’ management vormen,
maar de verantwoordelijkheid van het uitvoerend management zelf. Management control is een zaak van managers onderling. Desalniettemin staat de vormgeving
en werking van die tegenkracht sterk onder invloed van
NPM. NPM is vooral een besturings- en beheersingsmentaliteit die tegen de achtergrond van de vermarkting en de financialisering van onze samenleving tot ontwikkeling is gekomen. Die mentaliteit heeft zich op een
aantal wijzen gematerialiseerd. De belangrijkste kenmerken zijn: een ontvlechting van overheden in publieke en
(semi)private organisaties gericht op productie en
dienstverlening; marktwerking, contractering en kostenbewustzijn; het overnemen van de managementstijlen uit de private sector; het streven naar zowel efficiency en flexibiliteit; en het implementeren van
‘accountability’-systemen. De ontvlechting van overheden heeft onder andere tot een striktere scheiding van
beleid en uitvoering geleid. Zo is een aantal sterk op uitvoering gerichte taken van ministeries bijvoorbeeld ondergebracht in zogenaamde agentschappen. Voorbeelden ervan zijn het KNMI, het Centraal Justitieel
Incassobureau en Rijkswaterstaat. De agentschappen
zijn baten-en-lastendiensten met een eigen financiële
administratie, maar vallen nog wel onder de ministeriele verantwoordelijkheid. Nog meer op afstand van de

overheid staan de zogenaamde zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). Een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)
is een bestuursorgaan dat onder de Rijksoverheid valt,
maar niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. De desbetreffende minister heeft wel een (beperkt)
aantal bevoegdheden, maar is niet direct verantwoordelijk. Voorbeelden van ZBO’s zijn Kamers van Koophandel, de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het Centraal
Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR). Contractering en
elementen van marktwerking zijn anno 2014 ook steeds
meer herkenbaar bij de overheid.  88E JAARGANG MAART

93

THEMA

94

88E JAARGANG MAART

Figuur 1 Twee oriëntaties: performance management en social support (bron: Birkinshaw
& Gibson, 2004)
High

Zoals gezegd, NPM heeft inmiddels behoorlijk wat kritiek te verduren gekregen (zie bijvoorbeeld Frey et al.,
2013; Lindemann, 2014; Van Eijck, 2011, 2014; Vosselman, 2011; Speklé en Verbeeten, 2013). Zo heeft NPM
er bijvoorbeeld toe geleid dat het ‘eigenbelang’, zowel
van eenheden als van individuen, in veel overheidsorganisaties sterk voorop is komen te staan. NPM helpt
sterk om het concept van de economisch rationeel denkende mens, de Homo Economicus, vorm te geven
(Vosselman, 2011; 2014). Tot op zekere hoogte is dat
goed, want Homo Economicus probeert om verstandige economische afwegingen te maken. Maar er is ook
een keerzijde: de economische mens is behalve verstandig ook opportunistisch. Hij zoekt zijn kansen en vertoont daarbij vaak listig gedrag; soms zelfs gedrag dat
informatievertekening en‘gamesmanship’ met zich
meebrengt (zie bijvoorbeeld Vosselman, 2011) . Een
aantal ‘financiële schandalen’ dat zich in overheidsorganisaties als hogescholen, woningcorporaties, en ziekenhuizen heeft gemanifesteerd, bevestigt dat dergelijk opportunistisch (en soms zelfs frauduleus) gedrag
zich inderdaad voordoet. Maar ondanks deze kritiek
is NPM nog steeds goed zichtbaar in de vigerende coordinatievormen, organisatiestructuren, besturingsarrangementen en besturingsinstrumenten.
 De ontwikkeling van controllership is sterk verbonden
met de ontwikkeling van NPM. Controllers zijn bij uitstek degenen die de economische rationaliteit van de
bedrijfsvoering moeten bewaken. Zij doen dat in principe door vanuit een tegenrol ten opzichte van het uitvoerend management een bijdrage te leveren aan het
ontwerp, de inrichting en de werking van het management controlsysteem. Alles denkende vanuit het beginsel van de economische rationaliteit. Dat is echter in
veel organisaties uit de publieke sector slechts één belangrijke waarde. Veel overheids- en semi-overheidsorganisaties streven ook een andere waarde na, namelijk
maatschappelijke waarde (Moore, 1997; 2013). Anders
dan bij veel organisaties uit het bedrijfsleven is in de
publieke sector niet één van deze waarden dominant:
de economische waarde wint het niet van de maatschappelijke waarde en vice versa. Vaak worden deze
waarden als ‘strijdend’ of concurrerend met elkaar ervaren; managers in de publieke sector ervaren hun organisaties als tweeslachtig of ‘tweebenig’. Birkinshaw
& Gibson (2004) karakteriseren dit als een belangrijk
dilemma bij het organiseren en besturen in de publie-

Country
Club
Context

Social
Support

3 Controllership in een strategische context

ke sector en duiden dit aan met ‘ambidexterity’ (in
goed Nederlands, letterlijk: ‘beidhandigheid’ of beter
‘tweebenigheid’).
In het concept van Birkinshaw & Gibson worden twee
soorten oriëntaties benoemd die tot een tweetal soorten van prestaties leiden: een hoge of lage ‘social performance’ en een hoge of lage ‘management performance’. Afgezet tegen elkaar vormen deze oriëntaties
vier mogelijke kwadranten van situaties (zie figuur 1).
Low

Zijn we hiermee op de goede weg? En zullen deze ontwikkelingen zich op deze manier doorzetten? Er is veel
kritiek op NPM en er zijn indicaties dat het gaat veranderen in de publieke sector. Wat betekent dat dan
voor controllership in die sector? In de volgende paragraaf worden de ontwikkelingen in controllership nader geduid.
 High
Performance
Context
Average

Low
Performance
Context
Low

Burnout
Context
Performance
Management

High

Birkinshaw & Gibson (2004) benadrukken dat de
meest wenselijke situatie die is waar beide oriëntaties
in balans zijn. In dat geval zullen beide elkaar versterken. Echter, vaak is er sprake van een onbalans, waarbij één van beide oriëntaties de overhand krijgt. Wanneer de economische component in ‘performance
management’ de overhand krijgt en managers geen of
weinig erkenning krijgen op de meer maatschappelijke kant van de zaak, zullen managers geprikkeld worden telkens te ‘bewijzen’ dat ze economisch een goede
bijdrage leveren. Hierdoor ontstaat een vicieuze cirkel
van steeds maar weer bewijzen op de economische
waarde. Door Birkenshaw & Gibson (2004) wordt aan
deze situatie gerefereerd als aan een ‘burnout context’,
een situatie vergelijkbaar met een ver doorgevoerd
NPM-besturingsarrangement (vergelijk bijvoorbeeld
de‘bonnencultuur’ bij de politie). Aan de andere kant
van het spectrum ligt de situatie waarin de maatschappelijke waarden de boventoon voeren en de economische performance weinig aandacht krijgt. Managers
hebben dan veel discussies over hoe hun bijdragen aan
de maatschappij tot stand moeten komen, maar de
economic performance krijgt weinig aandacht, waardoor de ideeën vaak niet of beperkt van de grond komen. Aan deze situatie wordt door Birkenshaw & Gibson (2004) gerefereerd als aan de ‘country club context’.
 Zoals gezegd deze beide extreme situaties zijn onwen-

selijk, beide oriëntaties moeten in balans komen. Interessant is ook dat Birkinshaw & Gibson (2004) aan beide oriëntaties andere typen bedrijfsprocessen
verbinden. Bij de oriëntatie op de ‘economic performance’ horen meer repeterende bedrijfsprocessen die
vaste patronen kennen, meetbare output leveren en gericht zijn op efficiency. Qua aard is dit type bedrijfsprocessen heel geschikt voor NPM-arrangementen. De
maatschappelijke oriëntatie gaat gepaard met explorerende bedrijfsprocessen, die van nature niet gestructureerd zijn, vaak eenmalig voorkomen en ruimte moeten bieden voor vakmanschap en professionaliteit. Als
het gaat om de oriëntatie op maatschappelijke waarden zijn de activiteiten meer gericht op de effectiviteit
van de organisatie en zijn vakmanschap en professionaliteit sleutelbegrippen. Dat vraagt om andere vormen van controllership in de publieke sector: de controller zal veel meer invulling aan zijn kritische rol
moeten gaan geven om de wenselijke balans tussen de
oriëntaties tot stand te laten komen.
 4 Ontwikkeling naar ‘accounting houses’
Het onderscheid tussen repeterende en explorerende
bedrijfsprocessen is ook herkenbaar in het controllership zelf. Vaak worden repeterende processen, zoals
ondersteunende facilitaire en financiële diensten steeds
meer in een ‘shared service center’ (SSC) ondergebracht, waarna er contracten tussen het SSC en de interne klanten (overheidsdiensten) worden afgesloten
waarin prestaties en tegenprestaties worden gespecificeerd. Zo is er bijvoorbeeld het ‘shared service center
ICT’ bij de Dienst Justitiële Inrichtingen. Dit SSC ontwikkelt, bouwt, implementeert en beheert ICT-werkplekken, applicaties en infrastructuur. In de relatie tussen het SSC en haar interne klanten kan ook
marktwerking optreden. Dit is bijvoorbeeld het geval
wanneer de interne klanten ook de mogelijkheid hebben om niet van het eigen SSC, maar van derden af te
nemen. Het SSC staat dan onder de druk van de concurrentie; als de klanten economisch verstandig handelen zullen zij immers voor de leverancier met de beste prijs-kwaliteitsverhouding kiezen. In feite betekent
dit dat een managementstijl uit de private sector wordt
geadopteerd. In ondernemingen uit die sector is het
immers staande praktijk dat de managers van de diverse business units en van service units (een alternatieve
benaming voor SSC’s) worden ‘afgerekend’ op resultaten. Zij worden zo tot Homo Economicus gevormd.
Dat gaat goed als het inderdaad om de meer bedrijfsmatige repeterende bedrijfsprocessen gaat.
 Wat dan overblijft voor het controllership zijn de meer
unieke controlprocessen, waarbij inzicht en vakmanschap voorop staan. Goede management-informatievoorziening is cruciaal voor de besturing. Controlling
is de verbindende schakel om tot betekenisvolle informatie te komen. De controllers geven betekenis aan de

aangeleverde gegevens. Zij duiden en verklaren omstandigheden en beoordelen of het afwegingsproces
bij (strategische) beslissingen wel van voldoende kwaliteit is geweest. Om dit alles waar te kunnen maken,
dienen controllers onbelemmerde toegang tot informatie- en informatiesystemen van de ‘accounting houses’ te hebben. Hier zullen de nodige waarborgen voor
moeten worden ingebouwd. De regie op deze waarborgen is een verantwoordelijkheid van de controller.
5 Ruimte voor ‘soft controls’ en versteviging van
de ‘counter-role’
Een grotere oriëntatie op maatschappelijke waarden
leidt tot andere rollen en taken van het controllership.
Effectiviteit van de organisatie wordt belangrijker in
plaats van efficiency. De rol en taken zoals die vanuit
het controllership worden uitgevoerd, zijn dan niet
langer in vaste regels te vatten, omdat de uitvoering
hiervan per onderwerp en situatie verschillend kan
zijn. Wel is een aantal meer algemene uitgangspunten
te formuleren waar structureel aandacht voor zal bestaan, namelijk:
t realisatie van doelen en waarden;
t signaleren van onregelmatigheden/ afwijkingen;
t omgaan met risico’s;
t identificeren van verbeteringen;
t informatievoorziening inrichten en aanbevelingen
doen;
t beoordelen van de effectiviteit van de sturing.
Het realiseren van maatschappelijke doelen en waarden vergt sturing op resultaten die moeten worden gegenereerd door het vakmanschap van de ‘professional’.
 Deze ‘professional’ heeft daarvoor een eigen afgebakende professionele ruimte nodig. Vanuit organisatieperspectief betekent dat loslaten en vertrouwen. Dit
uitgangspunt van sturing heeft direct gevolgen voor
het controllership. Naast de zogeheten ‘hard controls’
zal de sturing ook ‘soft controls’ moeten gaan omvatten. Traditionele ‘hard controls’ worden vaak als een
harnas gevoeld en als niet-constructief. Zij zijn vaak
belemmerend voor de ‘professional’ als die ‘op straat
loopt’ (politie) of ‘voor de klas staat’ (onderwijs). Controlling bestaat van oudsher en zeker ook in het NPMparadigma vooral uit die zogeheten ‘hard controls’. Die
controls materialiseren zich in een bepaalde vorm van
meet- en regelsystemen; zij nemen bijvoorbeeld de
vorm aan van protocollen, AO/IC of budgettaire taakstellingen, waarvan de realisatie in de loop van de tijd
wordt gevolgd (monitoring). Afwijkingen leiden tot
bijsturing. ‘Soft controls’ zijn daarentegen vooral gebaseerd op vertrouwen en commitment. ‘Soft controls’
omvatten een breed scala gedragsbeïnvloedende maatregelen en kunnen een significante positieve invloed
op het realiseren van organisatiedoelstellingen hebben.
Het baseren van werkrelaties op vertrouwen in plaats
van op gezagsverhoudingen en hiërarchie is daarbij be-

88E JAARGANG MAART

95

THEMA

langrijk. Niet alleen vertrouwen, maar ook voorbeeldgedrag behoort tot de ‘soft controls’ met potentieel belangrijke positieve effecten. Hetzelfde geldt voor het
creëren van betrokkenheid en daarmee draagvlak. Het
bevorderen van intrinsieke motivatie van medewerkers
is van groot belang om de organisatiedoelstellingen te
realiseren. Met ‘soft controls’ kan de professionele
ruimte een adequate plek krijgen en daarmee de sturing effectiever maken. Kennen en herkennen van de
richting van de organisatie is erg belangrijk.
 Dit alles vraagt van controllers gevoel voor en oordeelsvorming over toepassing en gebruik van ‘soft controls’:
een belangrijke nieuwe toevoeging aan het controllership. Zij zullen middenin de praktijk van alledag moeten staan en toch een kritische afstand ten opzichte
van het uitvoerend management moeten bewaren. Afstand dus niet in geografische of locale zin, maar in
mentale en virtuele zin.
6 Meer aandacht voor risicomanagement
Toepassen van ‘soft controls’ en het creëren van professionele ruimte schept meer onzekerheden in de organisatie. De invulling van het vigerende NPM-besturingsmodel gaat uit van een sturing bij een redelijke
zekerheid. Dat zal niet langer voldoende zijn en daarom
is er ook een noodzakelijke plaats voor risicomanagement. Het controllership zal zich ontwikkelen in een risicogerichte benadering van controlling,vergelijkbaar
met de toepassing van risicogericht toezicht. Risicoanalyses kunnen aangeven dat organisatieonderdelen ofwel
een hoog ofwel een laag risicoprofiel hebben. Delen van
de organisatie met een in relatie tot de te realiseren doelen groot afbreukrisico worden op grond van die risicoanalyse omgeven met een zwaardere controlling dan delen met een laag afbreukrisico.
Het managen van processen met bijbehorende risico’s
is (en blijft) een managementverantwoordelijkheid. De
controller ondersteunt het management en zal tijdig risico’s signaleren. Uitgangspunt voor het risicomanagement is de missie en visie van de organisatie en de keuze van het management om risico’s stelselmatig op de
agenda te zetten. En erg belangrijk: er wordt een principekeuze gemaakt voor sturing op waarden en een voortdurende aandacht voor een verbetering van de kwaliteit
van de werkzaamheden. Risicomanagement vindt plaats
dichtbij en in de uitvoering van de werkzaamheden.
 Hierbij past een stijl van leren en verbeteren waarbij de
vermogens van en in de organisatie zo goed mogelijk
worden benut en worden gekoppeld aan de ‘overall’-doelen van de organisatie. Deze managementstijl vraagt om
een signalerende en adviserende invulling van de rol van
de controller. Bovendien vraagt risicomanagement ook
om een sterke externe oriëntatie van controllers. De buitenwereld gaat een steeds belangrijker rol spelen, niet in
de laatste plaats door de ‘vernetwerking’ van overheden
in de maatschappij. Daar waar overheden in het verle-

96

88E JAARGANG MAART

den een grote zelfstandige rol hadden in het realiseren
van beleid, zal dat in toenemende mate samen met
maatschappelijke partners moeten gebeuren. Dit werpt
een ander perspectief op het risicomanagement en informatievoorziening. Daar waar vroeger risicomanagement vooral een interne bedrijfsvoeringsaangelegenheid
was, zal dat meer en meer betrekking krijgen op sturingsvragen en afstemmingvragen met derden. Afwegingen van leiding en management kunnen dan gemakkelijk tot een ‘faux pas’ leiden. De controller wordt dan
met allerlei soorten ethische vraagstukken geconfronteerd. Van belang is om goede afstemming en uitwisseling naar de buitenwereld (in de ‘netwerken’) te hebben
over informatievoorziening.
In de volgende paragraaf wordt een ontwikkeling naar
Public Network Management geschetst.
7 Controllership in Public Network Management
New Public Management staat meer en meer ter discussie (zie voor recente kritieken bijvoorbeeld Lindemann,
2014; Van Eijck, 2014). De besturingsvormen en instrumenten die zich uit het NPM-discours hebben gematerialiseerd hebben er bijvoorbeeld toe geleid dat (semi)
publieke organisaties als ziekenhuizen en (hoge)scholen steeds meer een eigen missie en organisatiedoelstellingen hebben geformuleerd. Voor de managers van de
diverse eenheden waaruit de organisatie bestaat, worden vervolgens taakstellingen vastgesteld; de managers
worden daarna verantwoordelijk gesteld op basis van
cijfers (financieel en niet-financieel) die de prestaties van
die eenheden zouden moeten representeren.
Deze op NPM gebaseerde verantwoordelijkheidsstelling werkt primair individualiserend en disciplinerend.
 De grenzen van de eenheden waarvoor de verschillende managers verantwoordelijk zijn, worden duidelijk
afgebakend en voor zover de prestaties van de eenheden onderling afhankelijk zijn, wordt met verrekenprijzen en met de inrichting van marktpleinen geprobeerd
om die afhankelijkheid te reguleren om zo prestatieevaluatie van de verschillende eenheden door het topmanagement mogelijk te maken. Managers worden via
deze systematiek aangespoord om vooral het belang
van de eigen eenheid te behartigen. Spontane vormen
van samenwerking die buiten het ‘verticale’ verantwoordingspatroon vallen komen daardoor maar moeizaam
van de grond. Dergelijke samenwerking kost moeite en
geld, maar leidt binnen het formele verantwoordingssysteem niet of nauwelijks tot waardering. Dat formele systeem probeert allerlei afhankelijkheden immers
juist zoveel mogelijk uit te zuiveren en bevordert zeker
geen min of meer spontane grensoverschrijding. Het
systeem disciplineert op verticale wijze; het bevordert
geen horizontale samenwerking. Dat is niet bevorderlijk voor het leveren van goede en innovatieve bijdragen
aan een samenleving waarin de problemen steeds meer
met elkaar verbonden en verknoopt zijn. Voorbeelden

daarvan zijn gemakkelijk te geven. Om de leefbaarheid
in een woonwijk te verbeteren is op specifieke plaatsen
een goede samenwerking tussen scholen, politie, woningcorporaties, buurtwerkers en andere professionals
nodig. Om de jeugdzorg te verbeteren is op plaatselijk
niveau samenwerking tussen politie, maatschappelijk
werkers, scholen etc. nodig. De moderne samenleving
heeft kortom behoefte aan flexibele en probleemgebonden netwerkvorming. Problemen in de huidige tijd vragen om hybridisering, dat wil zeggen om gemakkelijk
te overschrijden grenzen en om voortdurende vernieuwing leidend tot min of meer robuuste nieuwe combinaties van organisatievormen en organisatieprocessen.
 In een complexe en onzekere omgeving kan een dergelijke hybridisering niet of nauwelijks door een centraal
besturingsorgaan worden bestuurd. Hybridisering zal
van onderop moeten komen; het veronderstelt pluricentrisme (Van Eijck, 2011; 2014). Dat wil zeggen dat
er veelsoortige organisatorische locaties zijn waarvan
de diverse managers en professionals met elkaar in dialoog gaan en met elkaar samenwerken om specifieke
problemen op te lossen. Het specifieke probleem is dus
leidend voor de organisatievorm en voor de organisatorische processen. Die specifieke problemen veranderen voortdurend van gedaante. Dit alles vraagt om initiatief en vindingrijkheid van locale managers en
professionals en spoort slecht met de disciplinerende
vormen van verantwoordelijkheidsstelling vanuit NPM.
Deze inzichten ontwikkelen zich in een discours dat
kan worden aangeduid als het discours over Public
Network Management (o.a. Van Eijck, 2011; 2014). Uitgangspunt is dat overheidsorganisaties een bijdrage
moeten leveren aan het creëren van maatschappelijke
waarde die alleen door onderlinge samenwerking kan
worden verkregen. De focus van control is dan niet
meer de afzonderlijke entiteit (bijvoorbeeld een hogeschool of een deel daarvan), maar het relationele netwerk.
Op NPM gebaseerde instrumenten verliezen dan hun
effectiviteit en kunnen zelfs negatieve effecten hebben.
Public Network Management (PNM) vraagt immers
om ontsluiting en niet om sluiting; vraagt om vormen
die niet, of niet alleen, de efficiency proberen te verbeteren, maar vooral de flexibiliteit.
 Voor controllership wordt het er dan allemaal niet gemakkelijker op. De ordelijke ‘top-down’-sturing van
goed afgeperkte territoria bevolkt door managers met
goed en helder gespecificeerde bevoegdheden en verantwoordelijkheden staat dan op het spel; de organisatiearchitectuur verliest grond onder de voeten. Daarmee wankelt ook de inrichting en werking van
bekende management controlsystemen als budgettering en performance management van eenheden op
basis van (financiële en niet-financiële) prestatie-indicatoren. Menige huidige ‘planning en control’-cyclus
is verbonden met de organisatiearchitectuur en verdraagt zich slecht met de netwerkorganisatie. Kortom,

de focus van controllership op ‘ex ante’ en ‘ex post’ afdelingsgebonden (of eigenlijk entiteitsgebonden) informatie moet dan veranderen in een op verandering
gerichte netwerkfocus. In de netwerken gaat het er niet
om dat managers zich conformeren en dat zij vooral
de efficiency in hun eenheden bevorderen, maar gaat
het erom dat managers voortdurend nieuwe vormen
en oplossingen vinden en dat zij flexibiliteit bevorderen. In die netwerken bevolkt door innovatieve en creatieve managers is vooral behoefte aan toekomstgerichte informatie. Die informatie moet voor alle
belanghebbenden ontsloten worden; in netwerken is
behoefte aan een informatiedemocratie. De moderne informatietechnologie heeft de ontwikkeling van zo’n
informatiedemocratie natuurlijk wel een stuk gemakkelijker gemaakt; zij heeft er zelfs voor gezorgd dat managers vaak geen behoefte meer hebben aan controllers; zij worden hun eigen controller (zie Scapens,
2010). Veel van de benodigde informatie en kennis is
voorts informeel van aard en komt niet uit de bronnen
van de controller, maar is ‘tacit’. ‘Tacit knowledge’ is
stilzwijgende kennis, vaak berustend op ervaringskennis en intuïtie van individuen of een groep van individuen. Dit type kennis laat zich niet of nauwelijks vastleggen in formele systemen. Sterker nog, controllers
zullen er bedacht op moeten zijn dat formele informatiesystemen de ‘tacit knowledge’ van de netwerkmanagers niet ondermijnen. Tegelijkertijd moeten controllers ook hun tegenrol blijven spelen: zij moeten het
economisch aspect van het handelen in de netwerken
bewaken en moeten opportunistich gedrag van managers proberen te voorkomen en zonodig proberen te
bestrijden. Dat is voorwaar geen eenvoudige opdracht:
hoe blijf je op een verantwoorde manier ‘lastig’ in een
omgeving die dat in feite niet vraagt en waardeert.
 Toch is dit de richting waarin controllership zich bij
menige overheidsorganisatie zal moeten ontwikkelen:
minder nadruk op formele registraties en formele managementinformatie- en control-systemen, meer nadruk op kritische maar tegelijkertijd betrokken strategische ondersteuning van netwerkmanagers in hun
dagelijkse praktijk. De sterke controller van de toekomst zal als het ware kritisch met het management
moeten meelopen, hij wordt een kritische ondersteuner in netwerken. Hij moet het aandurven om de veilige geborgenheid van de organisatiearchitectuur zoals die is verbonden met het NPM gedachtengoed, los
te laten. De huidige tijd met veel complexe problemen
en onzekerheid vraagt om het doorbreken van allerlei
systematiek en vraagt om de aanwezigheid van de controller in dagelijkse praktijken die vooral worden gekenmerkt door een zekere rommeligheid.
8 Tot besluit: de controller van de toekomst
Naar verwachting zal de ontwikkeling van meer oriëntatie op maatschappelijke waarden en minder ‘NPM’

88E JAARGANG MAART

97

THEMA

zich in de nabije toekomst voortzetten met alle consequenties voor management en controllership van dien.
 De ‘repeterende’ controlfunctie en de formele registraties worden steeds meer ingericht met behulp van accounting houses, terwijl de ‘explorerende’ controlfunctie meer en meer een gerichtheid op risicomanagentpraktijken zal laten zien. Bovendien zal toekomstig controllership in toenemende mate een externe component
hebben. Controllership in de publieke sector zal op een
moderne wijze moeten worden ingericht met oog voor
maatschappelijke waarden in balans met economische
resultaten, met oog voor de professionele ruimte en ‘soft
controls’. Bij invulling van het controllership is van belang dat controllers naast hun vakinhoudelijke kennis
en kunde ook praktische ervaring met sturing en management van de organisatie en van netwerken hebben,
zodat ze in dagelijkse praktijken betekenis kunnen geven aan gegevens en kunnen adviseren. Dat betekent
ook voor de persoon van de controller een aanpassing:
met name de wijze waarop de controller invulling geeft
aan de ‘counter-role’ zal steeds belangrijker worden. De
controllers behoren hun taak vanuit een integraal per-

spectief in te vullen en het vermogen te hebben om te
schakelen van maatschappelijke waarden naar economische resultaten en andersom. Controllers moeten in
staat zijn op het terrein van controlling een risicogerichte benadering te hanteren.
Controllership van de toekomst is niets voor bange
mensen die voortdurend op zoek zijn naar harmonie.
Het is wel iets voor kritische geesten die een ondersteunende rol willen spelen die tegelijkertijd een tegenrol
is; een rol middenin de praktijk van alledag die tevens
een rol op virtuele afstand is.
Prof. dr. J. Bossert is hoogleraar Public Governance aan
Nyenrode Business Universiteit en tevens als onderzoeksdirecteur verbonden aan Het Zijlstra Center van de VU.
Prof. dr. E.G.J. Vosselman is hoogleraar Accounting aan de
Radboud Universiteit Nijmegen en hoogleraar Management
Control in de Publieke Sector aan de Vrije Universiteit.
 Noten
Vrij naar Boudewijn de Groot: ‘Hoe sterk is
de eenzame fietser?’
Literatuur
Benz, M., & Frey, B.S. (2007). Corporate governance: What can we learn from public governance? Academy of Management Review,
32, 92-104.
■ Birkinshaw, J., & Gibson, C. (2004). Building
ambidexterity into an organization. MIT Sloan
Management Review, 45(4), 47-55.
■ Frey, B.S., Homberg, F., & Osterloh, M. (2013).
Organizational control systems and pay-forperformance in the public service, Organization Studies, 34, 949-972.
■ Hood, C. (1991). A public management for all
seasons?, Public Administration, 61(1), 3-19
■ Hood, C. (1995). The new public management
in the 1980s: variations on a theme. Accounting, Organizations and Society,20(2/3), 93109.
■ Lindemann, B. (2014). Lost in translationhow public professional services reconfigure
professional practices. Dissertatie Vrije Universiteit.
■

98

88E JAARGANG MAART

Moore, M.H. (1997). Creating public value:
Strategic management in government. Cambridge: Harvard University Press.
■ Moore, M.H. (2013). Recognizing public value.
Cambridge: Harvard University Press.
■ Scapens, R.W. (2010). The changing role of
the controller: the anti-thesis. In: I.J. Bakker,
G.J. van Helden, P.E. Kamminga, & Scapens,
R.W.(red.). Caleidoscoop van accounting onderzoek, Liber Amicorum (pp. 103-117). Groningen.
■ Speklé, R.F., & Verbeeten, F.H.M. (2013, verschijnt nog), The use of performance measurement systems in the public sector: effects
on performance. Management Accounting
Research, http://dx.doi.org/10.1016/j.
mar.2013.07.004.
■ Van Eijck, K.H. (2011). Adding citizen value
through social enterprises - grasping on entrepreneurial opportunity. In: J.W. Björkman, R.
van Eijbergen, G.,Minderman, & H. Bekke
■

(red.), Public leadership and citizen value,(pp.
23-39). Eleven International Publishing.
■ Van Eijck, K.H. (2014). Crafting spaces, strategies of social entrepreneurs for managing
agendas. dissertatie Vrije Universiteit
■ Vosselman, E.G.J. (2002). Towards horizontal
archetypes of management control: a transaction cost economics perspective. Management Accounting Research, 13(1), 131-148.
 ■ Vosselman, E.G.J. (2011). Rekenschap en
management control in de publieke sector:
hoofdweg, dwaalweg en uitweg. Oratie Vrije
Universiteit.
■ Vosselman, E.G.J. (verschijnt in 2014). Accounting, accountability and ethics in public
sector organizations: towards a duality
between instrumental accountability and relational response-ability. Administration and
Society, http://dx.doi.
org/10.1177/0095399713514844.
