DE FUNCTIES VAN DE STAATSCOMPTABILITEIT1)
„In beginsel zal de boekhouding van een overheidshuishouding - aldus de
minderheid - evenals die van elke andere huishouding, het geheel van het financieel-economisch gebeuren moeten omvatten.” „Ook in de overheidsdienst zal
moeten worden geregistreerd, zowel het aangaan van verplichtingen, als het
ontstaan van rechten van leveranciers, het effectueren van betalingen, alsmede
het verbruik van de verkregen goederen en van de gepresteerde diensten.” „D it
is zowel nodig uit een oogpunt van bewaking van de eigendommen, rechten
en verplichtingen als voor doelmatige informatie ten behoeve van het beheer,
voor het afleggen van verantwoording over het beheer, voor het uitoefenen van
controle.” „Door het opnemen van de staatsbalans in de rekening en verant­
woording wordt tussen beide fasen een systematisch verband gelegd.” „Dit
heeft o.m. tot gevolg, dat de verantwoordingsplicht over het aangeschafte blijft
gehandhaafd totdat het verbruik is verantwoord en dat een duidelijk onderscheid
wordt gemaakt tussen lasten en baten enerzijds en investeringen en desinveste­
ringen, alsmede mutaties in vorderingen en schulden anderzijds.” Aldus de
minderheid.
Voor de meerderheid is het belang van de efficientiebewaking - hoewel en
passant genoemd - in haar microverschijning geheel overschaduwd door de
massaliteit van de macro-beschouwing. Evenwel bewindvoering van de over­
heid vereist efficiency, doelmatigheidscontrole naast toezicht op de rechtmatig­
heid der bestedingen. „Een boekhouding, die zich in beginsel beperkt tot de
mutaties in slechts één vermogensbestanddeel, nl. het kasgeld, moet ook voor
de overheid, zowel wat betreft het verschaffen van de informaties voor de
beheervoering als uit een oogpunt van verantwoording en controle ondoel­
matig geacht worden.” Zeer juist, heren van de minderheid.
 Indien de bewindvoering - bij overheid of bedrijfsleven - niet in afdoende
mate gericht is op doelmatigheid in de bewindvoering en principiële eenheid
van conceptie daarin, speelt de verspilling van tijd, stof en kracht, van capaciteitsbeschikbaarheid of van besteding boven wat vereist is voor een adequate ont-

mab

blz. 351

wikkeling der volkshuishouding een rol tussen de best gestelde nationale budgetering en de uitwerking van het daarin onderstelde beleid. Het feit van het
compromis in de politiek van een coalitiekabinet vermindert in niets de eis van
doelmatigheid in de bewindvoering.
8. De staatsbalans
Het rapport vermeldt dat de opstelling van de eerste voorlopige staatsbalans ge­
schiedde in 1945 per 30 juni. De eerste definitieve was die van 31 december 1947;
overgelegd aan de Staten-Generaal in de Miljoenennota 194931). Het doel van de
balans volgens de in het rapport aangehaalde mening van Minister Lieftinck is:
le. om in beknopte vorm een overzicht te geven van de grootte en samenstelling
van de staatsschuld in ruime zin en van de daartegenover staande liquide mid­
delen, vorderingen en andere activa;
2e. tegemoet te komen - maar alleen voor wat de vermogenspositie betreft aan het bezwaar van de grote vertraging van de opgestelde rekening van het
dienstjaar;
3e. aan kredietverstrekkers een periodiek beeld te geven van de financiële toe­
stand.
De balanswaarde wordt „doorgaans gesteld op de kosten van vervanging van
het object, rekening houdende met op die kosten te baseren afschrijving i.v.m.
de verstreken gebruikstijd” . In het verleden betaalde aanschaffingskosten had­
den weinig betekenis voor de waardering in het heden. Waardering naar opbrengstwaarde wordt toegepast bij onvervangbare bezittingen.
De minderheid van de commissie wijst op het feit dat de staatsbalans in haar
systeem organisch verbonden is met de administratie.
 De meerderheid, het stelsel der minderheid ontradende, erkent niettemin, dat
die balans als jaarlijkse informatie een nuttige functie heeft, gegevens verschaf­
fende omtrent de onroerende en roerende goederen, aangaande de staatsbe­
drijven en deelnemingen in ondernemingen en omtrent de door het Rijk ver­
strekte garanties.
In deze erkenning komt tevens uit, Schmalenbach’s typering van de kameraalstijl (mede hiervoor gegeven) dat de „Hauptrechnung im Inventar” ligt.
9. De Algemene Rekenkamer
Gehandhaafd blijft de rekenplicht der comptabelen (alle personen en instel­
lingen, die aan het Rijk toebehorende gelden of goederen in beheer hebben)
tegenover de Algemene Rekenkamer, mede als instrument van interne controle
en om haar preventieve werking. Het aantal comptabelen is 1300, waarbij te
bedenken, dat sommige rijksdiensten vele comptabelen hebben, andere (heel
grote) maar één, waaronder een groot aantal sub-comptabelen ressorteert.
31) Het initiatief tot de opstelling komt toe aan Minister Lieftinck. Men vergelijke mijn opstel
„De Nederlandse Staatsbalans” in de meer genoemde bundel De Rijksbegroting, Brusse 1949.
mab

blz. 352

De Commissie constateert in de huidige toestand (pag. 205) een aantal onvol­
komenheden; meent echter (terecht) dat na die signalering het aan de Reken­
kamer zelve is eventuele maatregelen tot voorziening te treffen.
De Commissie is terecht van mening (pag. 207) dat de Rekenkamer bij haar
controle zekere vrijheid moet genieten, welke het mogelijk maakt haar con­
trole in functioneel verband te brengen met de controles, welke door de de­
partementale controle-organen worden uitgeoefend. Helaas wordt hier de ver­
houding dier controle-organen tot de werkzaamheden van de Centrale Ac­
countantsdienst en zijn verhouding tot de Algemene Rekenkamer niet be­
sproken32). Die dienst is van ander karakter dan de controle-organen der vak­
ministeries.
 Naast de controle op de rechtmatigheid door de Rekenkamer, de traditionele
taak, bespreekt het rapport de controle van de Kamer op de doelmatigheid der
beleidsmaatregelen als blijkende uit de gemaakte kosten. De Rekenkamer heeft
daaraan de laatste jaren in toenemende mate aandacht gegeven. De Commissie
acht het gewenst dat dit toezicht in kwalitatief en kwantitatief opzicht wordt
uitgebreid, zonder evenwel te streven naar een zodanige intensivering, waarbij
de doelmatigheid van de Rijksdienst volledig en periodiek zou worden be­
oordeeld. De Kamer moet er zich toe beperken na te gaan of de departementen
intern de doelmatigheid voldoende bevorderen. Daarbij kunnen ook de vragen
aan de orde komen of, gezien gewijzigde omstandigheden, niet een verandering
van beleid overwogen dient te worden en of een bepaald beleid niet voert tot
niet-voorziene gevolgen. De bevindingen van hen, die met de bevordering van
de doelmatigheid zijn belast, moeten worden overgelegd aan de Rekenkamer.
Dit behoeft niet te zijn - aldus het advies - een overleggen van rapporten.
10. Conclusie
Het rapport is voor ieder, die in openbare financiën, publieke administratie,
bestuurskunde, accountancy en bedrijfshuishoudkunde belang stelt, een goede
informatiebron omtrent de stand der meningen. Derhalve moest ik er zo uit­
voerig over handelen. Het is nog maar een behandeling ten dele.
Het rapport schetst precies hoe en waarin de opvattingen van staatsrecht­
experts, macro-economen, fiscale economen en bedrijfseconomen van elkaar af­
wijken en tot elkaar naderen. Het benutten van die benadering zal straks de
taak van de wetgever zijn.
De vraag dringt zich aan mij op, de gehele studie overziende, of het juist is
om bij de verschillen in dit rapport over meerderheids- en minderheidsmeningen
te spreken. De lezer moet zich n.m.m. realiseren, dat achter de meningsverschil­
len een verschil in opvatting ligt omtrent de functie van de staat in het maat­
schappelijk leven.
 (32) Het ware gewenst om in verband met de noodzaak van de eenheid van conceptie in het
financiële beleid, welke te garanderen logisch onder de taak van „Financiën” valt, het orgaan
van de C.A.D. te noemen. Zijn taak is ongeveer dezelfde als de interne accountantsdienst in het
grote industriële concern en zijn verhouding tot de Rekenkamer is vergelijkbaar met de ver­
houding van het werk van zulk een dienst en de externe controle van een public-accountant.
mab

blz. 353

De meerderheid (coalitie van macro-economen en staatsrechtgeleerden) schijnt
primair te achten dat deel van die functie, dat leidinggevend opereert in de
„economie dirigée” ; het bevorderen van een evenwichtige ontwikkeling van
de volkshuishouding. Het rapport noemt dit weliswaar als derde functie van het
in de begroting geprojecteerde beleid, maar in de allesbeheersende vraag van de
keuze van het in de wet te verankeren comptabiliteitsstelsel heeft, naar mijn oor­
deel, hare opvatting, dat een verbeterd kasstelsel (anders toch is het stelsel van
verkregen rechten niet) zich beter aanpast bij de bevordering dier ontwikkeling,
een doorslaggevende betekenis. De andere argumenten tegen het vermogensrech­
telijk systeem bleken van minder betekenis te zijn. Het is mede daarom, dat ik
getracht heb uitvoerig aan te tonen dat een vermogensrechtelijke comptabiliteit
eerder van meer dan van minder nut is bij het concipiëren en controleren van een
overheidsbestel in het belang der nationale economie.
De meerderheid hecht wel - evenals de minderheid - grote waarde aan het
streven naar efficiency in de staatsdiensten, maar, minder gericht als haar mening
is op de noodzaak van eenheid van conceptie in de bewindvoerlijke functie,
laat zij de instrumentatie van het efficiency-streven buiten de comptabiliteitswet
(pag. 56). Zij laat de efficientiebewaking over aan vak-ministers en dienstchefs
in wier handen het met het streven naar perfectie van dienstuitvoering gelegd is.
 Dit is voor bedrijfseconoom en accountant bij de huidige stand van hun weten­
schap een onaanvaardbare opvatting.
De minderheid - blijkbaar bedrijfseconomisch georiënteerd - onderschat in
geen enkel opzicht het grote belang van een overheidsbestel, dat zich richt
op de bevordering van een evenwichtige ontwikkeling der nationale economie en
op de handhaving daarvan. Zij ziet echter daarnaast als even belangrijk de taak
van de overheid als gezagsdraagster en de daarmede nauw verbonden taak der
produktie, van produceren van de sociale infrastructuur en daarin de noodzaak
van het scheppen en handhaven van eenheid van conceptie terzake van effi­
cientiebewaking en financieel beleid. Derhalve is de aanbeveling van de bedrijfshuishoudkundigen, een comptabiliteitsstelsel in te voeren dat beide belangen op
evenredige wijze dient. Ik meen te hebben aangetoond, dat dit terecht is.
De wetgever moge zich de juistheid van het minderheidsstandpunt realiseren,
zoals dat door Jacomet eens werd uitgedrukt. „ L ’administration d’un Etat
aux activités ainsi étendues et dispersées et qui prélève sur la collectivité un tribut
de plus en plus lourd, faut témoigner - par le souci constant d’une organisation
rationelle de ses services - de son aptitude a fournir au public le maximum de
satisfaction au moindre prix de revient”.
Dit na te streven vereist een systematisch - op bestuurseconomische gronden
gebaseerd - comptabiliteitsstelsel; ook in de bevordering van de evenwichtige
ontwikkeling der nationale economie.
 Het financieel beleid strekt zich - niet alleen in zijn projectie, maar ook in
zijn uitvoering - uit over de gehele staatstaak. Indien aan de vakministers der
verschillende gespecialiseerde departementen naast de technische uitvoering, ook
de verwerkelijking van het financiële beleid zou worden gedelegeerd, bestaat
niet de zekerheid dat die uitvoering geheel aan het ontwerp van financieel
beleid zal beantwoorden. Derhalve geldt voor alle tijden de eis, dat de vak-

mab

blz. 354

minister in de uitvoering van het financiële beleid met zijn ambtgenoot van
Financiën zal samenwerken.
De bewindsman der financiën kan zijn zware taak niet vervullen zonder de
beschikking over een apparaat, dat op korte termijn het over de departementen
verdeelde financiële beheer observeert, zo nodig tracht af te remmen, met het
algemeen financieel beleid te coördineren en de efficiëntie te bevorderen.
mab

blz. 355.
