Benchmarking en prestatieverbetering in de publieke sector
MANAGEMENT ACCOUNTING

Benchmarking en prestatieverbetering in de publieke sector
Ervaringen met de bedrijfsvergelijking
zuiveringsbeheer
Jan van Helden en Niels Brouwer
teitsbeheer, en wel meer in het bijzonder de zuivering
van afvalwater. De waterschappen hebben op basis
van cijfers uit respectievelijk de jaren 1999 en 2002 al
tweemaal een bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer
(BVZ) uitgevoerd (Arthur Andersen, e.a., 2001; Deloitte en Vertis, 2003). Hieraan hebben alle waterschappen met een zuiveringstechnische taak deelgenomen.
Eerder is in het MAB aandacht besteed aan de BVZ
(Admiraal en Van Helden, 2003). Daarbij is ingegaan
op het ontwerp van het multidimensionele prestatiemetingssysteem en op de wijze waarop dit systeem
kan worden gebruikt, zowel om verantwoording af
te leggen als om te leren en verbeteren. In het onderhavige artikel staat de vraag centraal of de BVZ na
twee ronden een impuls is geweest en kan zijn voor
prestatieverbetering en welke factoren in dat verband een rol spelen. Deze vraagstelling is van belang,
omdat onderzoek naar aanleiding van de eerste BVZ
gerede twijfel opriep over het causale verband tussen
benchmarking en prestatieverbetering (Tillema en
Van Helden, 2003). Daarom is na afloop van de
tweede BVZ veldonderzoek uitgevoerd naar de fragiele relatie tussen benchmarking (in het vervolg
gelijk te stellen aan bedrijfsvergelijking) en prestatieverbetering.
SAMENVATTING Benchmarking wordt geacht bij te dragen aan
verbeteringen in de bedrijfsvoering, maar ook andere factoren
zijn daarop van invloed. Zo kan, naast druk vanuit de omgeving
(zoals wetgeving en verwachtingen van belanghebbenden), de
interactie tussen de organisaties binnen de sector en daarbuiten
van belang zijn. Ook interne factoren, zoals de ambitie, structuur
en cultuur van de organisatie, kunnen een rol spelen. Of en in
welke mate genoemde factoren van invloed zijn op verbeteringsprocessen binnen de Nederlandse waterschappen, is onderzocht
aan de hand van de bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer (BVZ).
 Hierbij is inzicht verkregen in de verbeteringsgezindheid en verbeteringsmogelijkheden van waterschappen en in de rol die de
BVZ daarbij speelt. Uit het onderzoek komt naar voren dat enerzijds een verbetering van het gemiddelde prestatieniveau van
enkele belangrijke indicatoren heeft plaatsgevonden en dat de
waterschappen de bedrijfsvergelijking hebben aangegrepen om
na te denken over initiatieven tot prestatieverbetering, maar dat
anderzijds geen overtuigende relatie is aan te geven tussen benchmarking en prestatieverbetering.
1

Inleiding

De verdere opzet van dit artikel is dat paragraaf 2 een
theoretische onderbouwing van de onderzoekvragen
bevat. Daarna volgt in paragraaf 3 een verantwoording van de onderzoekopzet. Paragraaf 4 is gewijd aan
de uitkomsten van het onderzoek. In de afsluitende
paragraaf 5 worden de conclusies van het onderzoek
besproken en wordt ingegaan op de betekenis hiervan
voor andere benchmarkingoperaties in de publieke
sector.
Waterschappen zijn overheidsorganisaties met specifieke taken. Naast het waterkwantiteitsbeheer (met
name waterpeilbeheer en dijkbeheer), houden waterschappen zich bezig met een deel van het waterkwali-

Prof. Dr. G.J. van Helden is verbonden aan de Economische
Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen, waar Drs. N.
Brouwer ten tijde van het betrokken onderzoek actief was
als student-assistent. Zij danken Dr. Sandra Tillema voor
haar commentaar op een eerdere versie van het artikel.
 november

20 0 5

2

Achtergronden, theorie en onderzoekvragen
Na de eerste BVZ, waarvan het rapport in 2001 werd
gepubliceerd, is een enquêteonderzoek uitgevoerd

M AB

573

MANAGEMENT ACCOUNTING
naar de vraag of deze benchmarking een impuls is
geweest voor prestatieverbetering (Tillema en Van
Helden, 2003). Enerzijds heeft dit onderzoek positieve
uitkomsten opgeleverd over de uitgevoerde BVZ. Zo
bestaat er in het algemeen waardering voor het
gebruikte meetinstrument en kunnen de waterschappen zich redelijk goed vinden in de ranglijstposities
die hen door de BVZ zijn toegewezen. Maar het
onderzoek roept ook twijfels op over de invloed van
de BVZ op de bereidheid van waterschappen om hun
prestaties te verbeteren. Het is bijvoorbeeld opvallend
dat 27% van de waterschappen geen enkele actie heeft
ondernomen naar aanleiding van de bedrijfsvergelijking, terwijl nog eens 36% van de waterschappen
slechts een bescheiden actiebereidheid laat zien.
Verder bleek bij aanvullend case-onderzoek dat veel
verbeteringsvoorstellen ook zouden zijn ontwikkeld
als er geen bedrijfsvergelijking zou hebben plaatsgevonden. Dit betekent al met al dat de link tussen bedrijfsvergelijking en actiebereidheid (nog) vrij
zwak is.
Laatstgenoemde conclusie vormde de inspiratie om
na afloop van de tweede BVZ in 2004 een nader
onderzoek te verrichten naar de vraag in hoeverre
benchmarking heeft bijgedragen aan prestatieverbetering bij de waterschappen1. Daarbij worden ook andere
factoren die van invloed kunnen zijn op prestatieverbetering, in beschouwing genomen. In deze paragraaf
worden daarvoor enkele bouwstenen vanuit de theorie
aangedragen.
 Of en in welke zin benchmarking kan bijdragen aan
verbetering van de bedrijfsvoering is een belangrijke
onderzoekvraag. Prestatieverbetering wordt vaak
gezien als de primaire doelstelling van benchmarking
(Camp, 1989; Bruder en Gray, 1994; Elnathan et al.,
1996). In de publieke sector is meestal echter ook het
afleggen van verantwoording over verrichte prestaties
van belang. Volgens Bowerman e.a. (2001) kan dit leiden
tot een spanning met de leer- en verbeterdoelstelling:
organisaties zijn dan zodanig sterk gericht op het
laten zien aan de buitenwereld dat ze redelijk – althans
niet slecht – presteren dat de verbeterdoelstelling van
benchmarking onder druk komt te staan. Daarom zal
in het onderzoek worden nagegaan in welke zin de
waterschappen de BVZ gebruiken om hun bedrijfsvoering te verbeteren.
In tegenstelling tot organisaties uit het bedrijfsleven,
functioneren veel overheidsorganisaties in monopoloïde omstandigheden. De tucht van de markt om
goed te presteren ontbreekt dan. Benchmarking wordt
wel gezien als een substituut voor prikkels vanuit de
markt. De economische theorie veronderstelt in dit

5 74

MA B

verband dat relatief slecht presterende organisaties
aangezet worden zich te spiegelen aan hun beter presterende collega-organisaties. Dit betekent dat het bij
benchmarking blijkende relatieve prestatieniveau van
een organisatie mede bepalend is voor de intensiteit
waarmee verbeteracties worden ondernomen (Van
Helden en Tillema, 2005). Daarnaast kan benchmarking organisaties in de publieke sector echter ook
aanzetten om ‘gemiddeld’ te presteren (Llewellyn en
Northcott, 2005). In het onderzoek zal worden nagegaan in hoeverre deze verwachtingen uitkomen.
 Het prestatieniveau van een organisatie wordt echter
niet alleen bepaald door de vraag hoe collega-organisaties presteren, ook eigen ambities zijn hiervoor
bepalend. Ofwel, prestatieambities zijn strategiebepaald (vergelijk Kaplan en Norton, 1996). Zo kan de
ene organisatie zich proberen te onderscheiden door
lage kosten na te streven, terwijl een andere organisatie een excellente prestatie tegenover zijn klanten of
tegenover de maatschappij wil neerzetten en daarbij
relatief hoge kosten op de koop toeneemt. Met andere
woorden, zien we de aard van de ambities van organisaties terug in hun prestaties op de terreinen waarin
ze willen uitblinken?
Prestatieverantwoording en prestatieverbetering worden ook beïnvloed door institutionele factoren. Zo
geeft de institutionele theorie verklaringen voor zowel
het gedrag binnen organisaties als de gedragsinteractie
tussen deze organisaties binnen hun maatschappelijke
context. Daarbij worden groepsvorming, onderlinge
beïnvloeding, competitie, formele machtsverhoudingen en informele structuren onderzocht. Ook wetten,
normen en waarden beïnvloeden het gedrag binnen
organisaties. In de jaren negentig is de zogenoemde
neo-institutionele stroming als een vervolg hierop ontstaan, waarbij legitimiteit en positie binnen het interorganisatorische veld meer aandacht hebben gekregen
(Greenwood en Hinings, 1996, p. 1023). In het onderzoek zal daarom ook aandacht worden besteed aan de
invloed van institutionele factoren zoals regelgeving,
externe druk op prestaties, interne communicatiestructuren binnen de organisaties en het bestaan van
netwerken waarin de organisaties functioneren.
De zwakke link tussen prestatievergelijking en prestatieverbetering, die werd geconstateerd na de eerste
BVZ, heeft ertoe geleid dat de waterschappen in
overweging hebben genomen om bepaalde methoden
van prestatieverbetering gezamenlijk te gaan toepassen. Daarbij is met name het oog gevallen op
operational auditing en visitatie. In het onderzoek
komt daarom ook de vraag aan de orde hoe
waterschappen deze vormen van collectieve prestatieverbetering appreciëren.
 no v e m b e r

2 0 0 5

Bovenstaande overwegingen leiden tot de volgende
onderzoekvragen:
1 Hoe waarderen de organisaties de benchmarking en
hoe gebruiken ze deze voor verbetering van hun
bedrijfsvoering?
2 Welke invloed heeft het prestatieniveau bij een eerste
benchmarking op het prestatieniveau bij de tweede
benchmarking?
3 In welke mate worden relatief goede prestaties op
bepaalde aandachtsgebieden, blijkend bij een benchmarking, bepaald door de ambities op die aandachtsgebieden?
4 Welke mechanismen, zoals netwerken met collegaorganisaties of een bepaalde organisatiestructuur en
-cultuur, zijn bevorderlijk voor prestatieverbetering?
5 Welke opvatting huldigen de bij een benchmarking
betrokken organisaties over gezamenlijk te ontwikkelen methoden van prestatieverbetering, in de vorm
van met name auditing en visitatie?

3

doel van het onderzoek, namelijk de wens om inzicht
te verkrijgen in de bereidheid van waterschappen om
verbeteringsacties te ondernemen naar aanleiding van
de BVZ. De pragmatische overwegingen betreffen de
bereidheid om aan het onderzoek mee te werken en
een niet al te grote afstand ten opzichte van de thuisbasis van de onderzoekers. Vanwege de getoonde
bereidheid mee te willen werken aan het onderzoek,
bestaat de kans dat de onderzoekuitkomsten niet
geheel representatief zijn voor alle waterschappen met
een waterzuiverende taak. In het vervolg zullen de vijf
aan het onderzoek deelnemende waterschappen worden aangeduid met de letters A tot en met E. Naast de
uitkomsten van de interviews bij en de discussiebijeenkomst met deze vijf waterschappen, komt overigens ook cijfermateriaal over de relatieve prestaties
van alle waterschappen bij zowel de eerste als tweede
BVZ aan de orde.
 Bij wijze van verantwoording kan over de gehanteerde
onderzoekmethode nog het volgende worden opgemerkt. Veldonderzoek en caseonderzoek lijken op
elkaar, in die zin dat beide onderzoekmethoden
gericht zijn op het bestuderen van organisaties in hun
praktische context. Hoewel de verschillen tussen beide methoden gradueel zijn, is een caseonderzoek in
het algemeen gericht op één afzonderlijke eenheid of
enkele eenheden van onderzoek (vaak een organisatie
of organisatie-eenheid), terwijl een veldonderzoek de
nadruk legt op overeenkomsten en verschillen tussen
een beperkt aantal eenheden van onderzoek (vergelijk
Ryan, et al., 2002, pp. 142-143). Bij caseonderzoek
worden, mede in samenhang hiermee, meer en meer
gedetailleerde bronnen van informatie (interviews,
documenten) gebruikt dan bij een veldstudie. In het
veldonderzoek, waarvan in dit artikel verslag wordt
gedaan, worden vijf organisaties onderzocht, waarbij
per organisatie steeds drie interviews zijn afgenomen.
Hoewel bij een enquêtestudie veel meer organisaties
in het onderzoek kunnen worden betrokken, is de
aard van de ingewonnen informatie over die organisaties in het algemeen minder diepgaand en minder
genuanceerd dan in een veldonderzoek. Daartegenover staat natuurlijk de grotere representativiteit van
een enquêtestudie.
Onderzoekopzet

Het veldonderzoek heeft na afloop van de tweede
BVZ plaatsgevonden bij vijf waterschappen. Het
bestond uit interviews van gemiddeld een uur met
steeds de volgende drie functionarissen:
• de voorzitter van het bestuur, ook wel dijkgraaf
genoemd;
• de secretaris-directeur, als hoogste functionaris van
de ambtelijke organisatie van een waterschap;
• het sectorhoofd dat leiding geeft aan de sector zuiveringsbeheer van een waterschap.
 De interviews zijn gehouden in de periode van maart
tot en met juni 2004. Aangezien verbeteringen zich in
allerlei vormen kunnen manifesteren en tevens door
verschillende functionarissen anders kunnen worden
geïnterpreteerd, is voor een semi-gestructureerde wijze van interviewen gekozen. Het onderzoek is in
augustus 2004 afgesloten met een discussiebijeenkomst, waaraan geïnterviewden deelnamen, aangevuld met enkele functionarissen van de Unie van
Waterschappen.
De keuze voor de vijf waterschappen voor het onderzoek is gebaseerd op zowel onderzoekstechnische als
pragmatische overwegingen. De onderzoekstechnische redenen hebben betrekking op de eis dat de
waterschappen in voldoende mate onderling verschillen met betrekking tot hun actiebereidheid (blijkend
uit de in 2001 gehouden enquête; Tillema en Van
Helden, 2003) en hun prestatieniveau (blijkend uit de
ranglijsten van de BVZ uit 1999 en 2002). Deze
onderzoekstechnische redenen hangen samen met het

november

20 0 5

4

Uitkomsten
4.1 Waardering voor en gebruik van de BVZ
De volgende citaten illustreren dat de geïnterviewde
functionarissen bij de vijf waterschappen positief zijn
over de BVZ: ‘Het is een stimulans voor de organisatie
om haar eigen prestaties tegen het licht te houden’ en

M AB

575

MANAGEMENT ACCOUNTING
‘Het model van de BVZ levert inzicht op in het functioneren van het eigen waterschap in vergelijking met
de andere waterschappen in de sector’.
 Meer in het algemeen komt uit de gehouden interviews naar voren dat de BVZ de volgende vijf functies
kan vervullen:
1 het vormt een communicatiemiddel, er wordt binnen
de ambtelijke organisatie en het bestuur over gesproken;
2 het biedt referenties voor prestatieverbetering, leidend
tot een plan van aanpak voor verbeteringsacties;
3 het biedt een mogelijkheid tot vergelijking van toegepaste technieken, zoals binnen regionaal verband ook
heeft plaatsgevonden;
4 het is een stimulans tot verbetering (zo is een aantal
keren aangegeven dat men geschrokken was van de
uitkomsten en tot actie is overgegaan);
5 het is een pressiemiddel, waarbij met name vanuit het
bestuur druk gezet wordt op realisatie van het plan
van aanpak.
De toonzetting van deze conclusies is aanmerkelijk
positiever dan die van de conclusies van het eerder
door Tillema en Van Helden (2003) uitgevoerde
onderzoek, waarin de link tussen de eerste BVZ en
prestatieverbetering sterk in twijfel wordt getrokken.
Hoewel uit beide onderzoeken blijkt dat er, afgezien
van de bedrijfsvergelijking, ook andere factoren zijn
die verbeteringsgezindheid van waterschappen beïnvloeden, zijn er twee mogelijke oorzaken voor het
gesignaleerde verschil in onderzoeksresultaat. Ten
eerste vindt ons onderzoek later in de tijd plaats, naar
aanleiding van de tweede BVZ. Mogelijk heeft er een
leerproces plaatsgevonden bij waterschappen ten aanzien van de werking van benchmarking. Ten tweede is
de onderzoeksopzet met behulp van interviews anders
en ook beperkter geweest dan het enquête- en caseonderzoek van Tillema en Van Helden. Hiermee hangt
ook samen dat een onderzoek dat louter op interviews
is gebaseerd, een groter risico voor geflatteerde uitkomsten met zich meebrengt (sociaal-wenselijke antwoorden) dan onderzoek dat mede op documentstudie berust. Of het positievere beeld dat na de tweede
BVZ ontstaat eerder schijn dan werkelijkheid is, zal in
paragraaf 4.2 nader worden bezien, wanneer ook ‘harde cijfers’ onder de loep worden genomen.
 4.2 Prestatieverbetering
Voor de BVZ is een aangepaste versie van de Balanced
Scorecard (BSC) ontwikkeld (zie Arthur Anderson, e.
a., 2001; Admiraal en Van Helden, 2003). De BSC is
een instrument voor prestatiemeting dat prestatiemaat-

5 76

MA B

staven omvat die worden verdeeld over verschillende
aandachtsgebieden, ook wel aangeduid als perspectieven (Kaplan en Norton, 1996). Voor de BSC van de
BVZ is gekozen voor de perspectieven Functioneren
Installaties, Financiën, Milieu en Innovatie2. Elk van de
perspectieven bevat twee of drie prestatie-indicatoren,
die zijn gekozen na consultatie van verschillende
belanghebbenden bij het zuiveringsbeheer.
Van de elf voor de BVZ geselecteerde indicatoren worden twee door de waterschapssector beschouwd als de
kernindicatoren. Dit betreft de indicator zuiveringsprestatie uit het perspectief Functioneren Installaties
en de indicator totale kosten van het zuiveringsbeheer
per vervuilingseenheid uit het Financiële perspectief
(Arthur Anderson, e.a., 2001, p. 38; Deloitte en Vertis,
2003, p. 20). Als we de uitkomsten van de eerste
bedrijfsvergelijking met die van de tweede vergelijken,
constateren we dat de zuiveringsprestatie gemiddeld
met circa 6 procentpunten (van 86% naar ruim 91%)
verbetert. Een prestatieverbetering treedt zelfs bij 75%
van de waterschappen op. Daar staat tegenover dat de
voor inflatie gecorrigeerde kosten van het zuiveringsbeheer per vervuilingseenheid over de jaren 19992002 nagenoeg onveranderd blijven (Deloitte en
Vertis, 2003, pp. 7-8). Bij de andere negen (van de elf)
indicatoren was in zes gevallen sprake van een verbetering van de gemiddelde prestatie tussen 1999 en
2002, in één geval van een verslechtering en in de overige twee gevallen was een vergelijking tussen 1999 en
2002 onmogelijk (Kappen, 2005, bijlage 4).
 Voor alle aan de BVZ deelnemende waterschappen is
in tabel 1 aangegeven of deze een betekenisvolle stijging dan wel daling op de ranglijst per perspectief
doormaken tussen 1999 en 2002, i.c. bij respectievelijk de eerste en tweede BVZ (‘betekenisvol’ betekent
in dit verband een stijging of daling op de ranglijst
met ten minste drie posities). Hierbij luidt de eerste
hypothese dat relatief slecht scorende waterschappen
een prikkel ondervinden om hun ranglijstpositie te
verbeteren. Meer in concreto zou dit betekenen dat
waterschappen met een ranglijstpositie lager dan of
gelijk aan 13 in 1999 (overeenkomend met een lage
positie op een ranglijst van 1 tot 25) vaker een betekenisvolle positieverbetering dan -verslechtering in
2002 laten zien. Uit tabel 1 blijkt dat deze hypothese
voor de perspectieven Financiën en Milieu wordt
bevestigd, maar niet voor de perspectieven
Functioneren installaties en Innovatie (vergelijk per
perspectief de eerste en tweede rij van de tabel).
Een concurrerende hypothese luidt dat waterschappen een tendens tot convergentie naar een ‘gemiddeld’
prestatieniveau laten zien. Dat zou in concreto kunnen impliceren dat laag scorende waterschappen zich

no v e m b e r

2 0 0 5

Tabel 1. Aantal waterschappen met een betekenisvolle positieverandering op de ranglijst per BSC-perspectief bij
de achtereenvolgende bedrijfsvergelijkingen van 1999 en 2002
Aard van de positieverandering

Functioneren installaties

Financiën

Milieu

Innovatie

1. Laag scorende waterschappen die relatief beter gaan presteren

2

4

5

1

2. Laag scorende waterschappen die relatief slechter gaan presteren

4

2

2

6

3. Hoog scorende waterschappen die relatief beter gaan presteren

1

3

2

2

4. Hoog scorende waterschappen die relatief slechter gaan presteren

5

5

9

5

Laag scorend komt overeen met ranglijstposities die variëren van 13 tot en met 25 en hoog scorend komt overeen met ranglijstposities die variëren
van 1 tot en met 12.
 Betekenisvol houdt een verandering van tenminste drie ranglijstposities in.
Per perspectief (kolomtotaal) kan het aantal waterschappen verschillen door zowel een verschil in het aantal betekenisvolle positieveranderingen als het
ontbreken van waarnemingen.
Bron: Bedrijfsvergelijking Zuiveringsbeheer 2002, Deloitte en Vertis, 2002, p. 19.
verbeteren en hoog scorende waterschappen een verslechtering laten zien op de ranglijsten voor de perspectieven van de BVZ. Uit tabel 1 blijkt dat dit in zes
van de acht gevallen wordt bevestigd (vergelijk per
perspectief enerzijds de eerste en tweede rij en anderzijds de derde en vierde rij van de tabel).
Al met al lijkt de tendens tot convergentie van prestaties sterker dan de tendens dat slecht scorende waterschappen zich in de loop van de tijd verbeteren.
gescoord (zie laatste kolom van tabel 2), dan levert dat
bij drie van de vijf waterschappen (A, C en D) een
consistent beeld op met het antwoord op de vraag
naar het belangrijkste aandachtsgebied (zie tweede
kolom van tabel 2). Wel is opmerkelijk dat er geen
duidelijk verband bestaat tussen verbeteringsvoorstellen die na de eerste BVZ zijn ontwikkeld (Tillema en
Van Helden, 2003) en positieveranderingen in de BVZ
van 1999 ten opzichte van 2002. Dit roept twijfel op
ten aanzien van het effect van de verbeteringsacties.
4.3 Prestatieaccenten
In tabel 2 is per waterschap uit de veldstudie weergegeven aan welk perspectief, blijkend uit de interviews,
grote betekenis wordt toegekend, aangevuld met de
positie op de ranglijst van het betrokken perspectief
bij de BVZ van respectievelijk 1999 en 2002. Uit deze
tabel blijkt dat de waterschappen in het algemeen aandachtsgebieden noemen tijdens de interviews op een
perspectief in de BVZ waarin men ook ’hoog’ scoort.
 Dit lijkt alleen voor waterschap E niet in 1999 en in
mindere mate in 2002 op te gaan. Als we kijken naar
het aandachtsgebied waarop het hoogste wordt

4.4 Contextuele factoren die verbeteringsgezindheid
bevorderen
Aangezien de bedrijfsvergelijking niet de enige
drijfveer is om prestaties te verbeteren, wordt hierna
ingegaan op andere mechanismen die, vaak in samenhang
met de BVZ, bevorderlijk zijn voor prestatieverbetering.
 Externe en interne institutionele verwachtingen beïnvloeden de besluitvorming binnen organisaties. Een
eerste factor van betekenis is het interne ambitieni-

Tabel 2. Belangrijkste aandachtsgebied(en) per waterschap en positie op de ranglijst van het betrokken perspectief bij
de BVZ van respectievelijk 1999 en 2002
Waterschap

Welk(e) aandachtsgebied(en)

Positie op ranglijst voor belangrijkste

Op welk aandachtsgebied scoort

worden belangrijkste gevonden

aandachtsgebied in 1999 / 2002

waterschap het hoogste?

A

Milieu

(-) / 5

Milieu

B

Financiën/ milieu

1 / 9 en 7 / 8

Innovatie

C

Financiën

4/9

Financiën

D

Innovatie

7/3

Innovatie

E

Innovatie

18 / 9

Milieu

november

20 0 5

M AB

577

MANAGEMENT ACCOUNTING
veau. ‘De waterschappen worden gezien als een overheidssector die sterk in ontwikkeling is. Mensen bij
waterschappen hebben de gedrevenheid om te verbeteren en bedrijfsmatig te werken’, aldus de secretarisdirecteur van waterschap D. Het ambitieniveau ten
aanzien van het zuiveringsbeheer is echter verschillend: van het aansturen op de wettelijke zuiveringsnorm door waterschappen B, C en D, tot het op een
hoog niveau zuiveren door waterschap A. Dit blijkt
ook deels uit tabel 2: bij B en C is financiën een
belangrijk aandachtsgebied, terwijl voor A milieu het
belangrijkste aandachtsgebied is. De betekenis die E
volgens tabel 2 toekent aan innovatie is niet direct in
verband te brengen met de ambitie om alleen de wettelijke zuiveringsnorm te halen. Meer in het algemeen
blijkt uit tabel 2 dat bij de waterschappen A, C en D
een redelijk consistent beeld naar voren komt als het
gaat om de relatie tussen de aard van de ambities en
de relatieve hoogte van de score. Voor de waterschappen B en E is dit niet of minder het geval.
 Het ambitieniveau van een waterschap wordt grotendeels bepaald door het geformuleerde beleid van het
(democratisch gekozen) algemeen en dagelijks
bestuur. De wisselwerking tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur verloopt als volgt. Voorstellen
komen normaliter uit de ambtelijke organisatie en
worden aan het bestuur voorgelegd. Binnen de organisaties A, C en D worden pogingen ondernomen om
de informatievoorziening aan en keuzemogelijkheden
voor het bestuur te verbeteren. De wisselwerking zou
gebaseerd moeten zijn op vertrouwen, met soms
indringende discussies over bepaalde beleidsterreinen. Anderzijds is er soms ofwel een sterke kostenfocus (zoals bij B en C, zie tabel 2), ofwel te weinig
bestuurlijke betrokkenheid bij het zuiveringsbeheer.
Er blijkt met name initiatief tot verbetering te zijn
ondernomen, wanneer uitkomsten van de BVZ tegenvielen.
Belangrijke interne randvoorwaarden voor verbeteringsgezindheid, die door een of meer waterschapen
uit de veldstudie worden genoemd, zijn:
• een platte organisatiestructuur, waarmee verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie worden
vastgelegd;
• kwaliteitssystemen, zoals kwaliteit, arbeid en milieu
(KAM)-zorgsystemen en het integrale Nederlandse
kwaliteitszorg (INK);
• kennisbundeling, intern door informatie op elkaar af
te stemmen en extern met behulp van samenwerking
met andere partijen;
• het selecteren van ambitieuze medewerkers die de
ruimte krijgen zich te ontwikkelen;
• een verbeteringsgezinde en open organisatiecultuur.
 578

MA B

De interne organisatie wordt beïnvloed door verwachtingen van externe partijen. Vrij algemeen wordt
geconstateerd dat er van de wettelijke zuiveringsnormen volgens de Europese kaderrichtlijnen een toenemende druk uitgaat. Er is voor het overige weinig
prestatiedruk van buitenaf, bijvoorbeeld op het tariefniveau. Bij waterschap E wordt wel wat meer externe
druk ervaren dan bij de overige aan het onderzoek
deelnemende waterschappen. De aanbevelingen van
het Interdepartementaal onderzoek (IBO Bekostiging
waterbeheer) om de watersector te hervormen tot
waterketenbedrijven, heeft onzekerheid veroorzaakt
rond de positie van de waterschappen. Dit schept ook
een motief om door middel van de BVZ te laten zien
dat waterschappen zelfstandig (eventueel samen met
gemeenten) verbetering in de bedrijfsvoering kunnen
tonen.
Sommige functionarissen uiten wel de vrees van
externe druk op de tarieven, zoals bij de bedrijfsvergelijking van waterleidingbedrijven recent is gebeurd.
Deze toenemende druk op de tarieven wordt met
name ook door bedrijven uitgeoefend die zelfstandig
hun eigen afvalwater kunnen gaan zuiveren. In die zin
is er voor waterschappen de dreiging dat bedrijven
een soort concurrentie gaan vormen en dat de zuiveringscapaciteit van de ene op de andere dag voor een
deel onbenut blijft.
De volgende citaten illustreren dat de BVZ, volgens
de geïnterviewde functionarissen bij de vijf waterschappen, onderlinge samenwerking heeft bevorderd.
‘De mate van samenwerking tussen waterschappen
lijkt gestimuleerd te zijn door de bedrijfsvergelijking’.
‘Er is meer communicatie tussen mensen van verschillende waterschappen ontstaan’. ‘Waterschappen
die in bepaalde opzichten op elkaar lijken zoeken
elkaar op om methoden te vergelijken. De benchmark
is een prima referentie om operationele processen
gedetailleerder te gaan vergelijken’.
 Bij waterschappen zijn, als gevolg van zowel schaalvergroting als benchmarking, in een periode van enkele
jaren diverse netwerken ontstaan. Door schaalvergroting leren functionarissen met dezelfde specialiteit of
verantwoordelijkheid elkaar gemakkelijker kennen,
waarbij de Unie van Waterschappen ook een stimulerende rol heeft gespeeld. De BVZ heeft tevens gefungeerd als stimulans tot interactie en mogelijk tot isomorfisme. Een verklaring vanuit de institutionele theorie
kan worden gevonden in wat Peng (2003, p. 279) ‘relational contracting’ noemt. Verschillende partijen bouwen sterke informele netwerken op, waar aanvankelijk
veel tijd en middelen in geïnvesteerd worden, maar wat
zich door samenwerking, interactie en schaalvoordelen
later uitbetaalt in verbetering van de prestaties.
no v e m b e r

2 0 0 5

De mogelijkheden tot het verbeteren van prestaties
zijn soms padafhankelijk, in die zin dat de huidige
situatie is ontstaan vanuit een serie onderlinge samenhangende kleine gebeurtenissen in het verleden.
Recent opgebouwde kennis en vaardigheden bepalen
voor een groot deel de mogelijkheden tot prestatieverbetering. Dit heeft er ook mee te maken dat kennis
en technologie in veel gevallen moeilijk te concretiseren zijn, gevalspecifiek en daarmee moeilijk te transfereren zijn (Westphal, 2002, p. 287).
 Aan de mogelijkheden en valkuilen van een toekomstige Bedrijfsvergelijking Zuiveringsbeheer is tijdens
de afsluitende discussiebijeenkomst met de geïnterviewden ook aandacht besteed. Zowel het bieden van
transparantie door middel van bedrijfsvergelijking als
het gebruik ervan als sturingsinstrument voor verbetering zijn van belang. Over het prestatiemetingssysteem dat aan de BVZ ten grondslag ligt zijn de
volgende opinies genoteerd. Enerzijds wil men de
bestaande indicatoren handhaven bij een BVZ in de
toekomst teneinde een duidelijk zicht te bieden op
trends in kernindicatoren. Anderzijds moeten nieuwe
indicatoren worden ontwikkeld die inspelen op nieuwe beleidsaccenten, zoals samenwerking met
gemeenten. Ook kunnen bestaande indicatoren worden aangescherpt, bijvoorbeeld door hogere eisen
aan de zuiveringsprestaties te stellen. Succesbepalend
voor een toekomstige BVZ is verder dat gezamenlijk
prestatieverbeteringen worden getoond, dat gezamenlijke initiatieven tot prestatieverbetering worden
ontwikkeld en dat meer inzicht wordt gegeven in de
oorzaken van prestatieverschillen tussen waterschappen.
4.5 Opvattingen over auditing en visitatie
Naar aanleiding van de BVZ is bij diverse waterschappen de behoefte ontstaan om met behulp van collega’s
of externe deskundigen de bedrijfsprocessen te optimaliseren. Auditing, in de zin van operational auditing, is erop gericht door middel van onderzoek vast
te stellen of de beheersmaatregelen binnen een organisatie kwalitatief goed en toereikend zijn om zekerheid te verkrijgen over de vraag of de doelstellingen
van de organisatie kunnen worden gerealiseerd.
Visitatie houdt in dat een organisatie een zelfonderzoek doet naar haar functioneren (met inbegrip van
de effecten van het door de organisatie uitgevoerde
beleid), op basis waarvan vervolgens een visitatiecommissie een oordeel velt, mede aan de hand van interviews binnen die organisatie, en vaak op basis van een
vergelijking met andere organisaties. Met name tijdens de afsluitende bijeenkomst met geïnterviewden

november

20 0 5

van alle vijf waterschappen zijn opinies gepeild over
auditing en visitatie.
 Er bestaat bij de functionarissen van waterschappen
een lichte voorkeur voor auditing boven visitatie.
Voordelen van auditing boven visitatie zijn dat
gebruikgemaakt wordt van verschillende onderzoekmethoden en dat de organisatie hulp kan krijgen van
de auditor bij de implementatie van verbeteringsvoorstellen. Het kenmerk van visitatie dat organisaties met
elkaar vergeleken kunnen worden, zou volgens de
meerderheid aanknopingspunten kunnen opleveren
voor verbetering. Een belangrijke minderheid bevestigt echter dat hierdoor de beoordeelde organisatie
kwetsbaarder wordt. Er is brede steun voor een auditof visitatiecommissie met een gemengde samenstelling, waarin functionarissen van de waterschapssector
zelf en van buiten de sector zijn opgenomen. Ook
bestaat consensus over de samenstelling van een
audit- of visitatiecommissie, waarin minimaal drie
deskundigheidsgebieden vertegenwoordigd moeten
zijn, te weten zuiveringsbeheer, planning en control
en bestuurskunde.
De geïnterviewde functionarissen van de waterschappen benadrukken dat hun overheidsorganisaties autonoom zijn. Hoewel zij hun eigen beleidsaccenten kunnen leggen, vormt dat geen belemmering voor
gezamenlijk te ondernemen verbeteringsreacties. Het
gemeenschappelijke pakket aan taken binnen het zuiveringsbeheer is zodanige omvangrijk dat dit een goede voedingsbodem vormt voor een gezamenlijke
auditing of visitatie.
5

Conclusies en discussie
In dit artikel staat de vraag centraal of de BVZ een
impuls is geweest en kan zijn voor prestatieverbetering
en welke factoren in dat verband een rol spelen. De
onderzoeksuitkomsten zijn gebaseerd op interviews
met topfunctionarissen van een vijftal waterschappen
en op de resultaten van een plenaire bijeenkomst
waaraan de geïnterviewden en enkele functionarissen
van de Unie van Waterschappen hebben deelgenomen.
Daarnaast is ook informatie gebruikt over de posities
op de ranglijsten per perspectief van alle waterschappen bij de eerste en tweede BVZ.
Aangezien de deelnemende waterschappen een positief-kritische houding aannemen tegenover bedrijfsvergelijkingen en gezamenlijk te ontwikkelen verbeteringsmethoden, kan niet worden uitgesloten dat de
onderzoekuitkomsten niet geheel representatief zijn
voor alle waterschappen met een waterzuiverende taak.
 De BVZ wordt door functionarissen van waterschappen geapprecieerd: deze heeft in het algemeen geleid

M AB

579

MANAGEMENT ACCOUNTING
tot het nadenken over en ontwikkelen van verbeteringsvoorstellen. Via de bedrijfsvergelijking kan het
bestuur druk uitoefenen op de realisatie van verbeteringsvoorstellen. Een vergelijking van de uitkomsten
van de eerste met die van de tweede BVZ laat een verbetering zien van de zuiveringsprestatie (van 86%
naar ruim 91%), maar de voor inflatie gecorrigeerde
kosten van het zuiveringsbeheer per vervuilingseenheid over de jaren 1999-2002 zijn nagenoeg onveranderd gebleven.
Bij een analyse van de positiewijzigingen tussen de
eerste en tweede BVZ voor alle waterschappen, ontstaat de indruk dat de tendens tot convergentie van
prestaties sterker is dan de tendens dat slecht scorende waterschappen zich in de loop van de tijd verbeteren. Een opmerkelijke uitkomst uit de veldstudie is
dat een duidelijk verband ontbreekt tussen ontwikkelde verbeteringsvoorstellen en verandering van posities in de BVZ van 1999 ten opzichte van 2002. Uit de
veldstudie blijkt verder dat de belangrijkste aandachtsgebieden zoals genoemd tijdens de interviews,
vaak betrekking hebben op een perspectief waarin
men relatief hoog scoort.
Al met al komt uit het onderzoek naar voren dat enerzijds een verbetering van het gemiddelde prestatieniveau van enkele belangrijke indicatoren heeft
plaatsgevonden en dat de waterschappen de bedrijfsvergelijking hebben aangegrepen om na te denken
over initiatieven tot prestatieverbetering, maar dat
anderzijds geen overtuigende relatie is aan te geven
tussen benchmarking en prestatieverbetering.
 De BVZ is voor waterschappen niet de enige drijfveer
om prestaties te verbeteren. In dit kader is van invloed
hoe de organisaties in de ogen van de interne functionarissen en de externe belanghebbenden presteren. Het
interne ambitieniveau evenals de samenwerking met
collega-waterschappen of met gemeenten kunnen prestatieverbetering bevorderen. Waterschappen dienen
tevens te voldoen aan de wettelijke eisen ten aanzien
van verhoogde zuiveringsprestaties. De wisselwerking
tussen organisatie en bestuur is precair ten aanzien van
prestatieverbetering, vanwege een soms te geringe mate
van bestuurlijke betrokkenheid bij het zuiveringsbeheer. In hoeverre een organisatie in staat is te verbeteren is padafhankelijk met betrekking tot opgebouwde
kennis, vaardigheden en omgevingsfactoren.
Verschillende factoren worden gezien als een stimulans voor de ontwikkeling van gezamenlijk te ondernemen verbeteringsacties, zoals auditing of visitatie,
waaronder pressie van de Europese en Rijksoverheid
en de positieve ervaring met de BVZ. Waterschappen
zijn weliswaar autonoom en kunnen daarom hun
eigen beleidsaccenten leggen, maar dat vormt geen

580

MA B

belemmering voor gezamenlijk te ondernemen verbeteringsreacties; het gemeenschappelijke pakket aan
taken binnen het zuiveringsbeheer is daarvoor namelijk een goede voedingsbodem.
Wat kunnen we leren van de ervaringen met de
bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer voor andere
benchmarkingoperaties in de publieke sector? Om
deze vraag te beantwoorden, maken we gebruik van
de in dit artikel genoteerde ervaringen, maar we grijpen bij deze verbreding van ons perspectief ook terug
op een eerder MAB-artikel over de opzet en inhoud
van het meetsysteem voor de BVZ (Admiraal en Van
Helden, 2003). Bij onderstaande rubricering is daarnaast gebruikgemaakt van een boek over benchmarking in de publieke sector (De Groot, e.a., 2003).
Doelstellingen

In het algemeen geldt dat hantering van een enkelvoudige doelstelling aan het succes van een benchmarkingoperatie zal bijdragen (zie ook De Bruijn, 2002, p.
 67). Naarmate meer doelen tegelijkertijd moeten worden gerealiseerd, is het moeilijker een succesvolle benchmarkingoperatie uit te voeren. Bij de BVZ zijn twee
doelen gehanteerd: verantwoording afleggen en leren
van elkaar om te verbeteren. Te veel nadruk op eerstgenoemde doelstelling kan de tweede doelstelling in
gevaar brengen. Een deel van de deelnemende organisaties zal namelijk sterk gericht zijn op de vraag hoe
zij zich het beste kunnen presenteren tegenover de
buitenwereld, waarmee de aandacht voor prestatieverbetering naar de achtergrond verdwijnt.
Ontwerp van prestatiemetingssysteem

Essentieel is dat gebruikers van een benchmarkingoperatie sterk worden betrokken bij de inhoud van het
daarbij te gebruiken meetsysteem, dus zowel bij te kiezen prestatie-indicatoren als bij de spelregels voor het
registreren en presenteren van prestatie-informatie.
Aan deze eisen is bij de BVZ in ruime mate voldaan,
omdat veel medewerkers van de waterschappen bij het
ontwerp en herontwerp van het te gebruiken meetsysteem zijn betrokken. Dit blijkt een belangrijke impuls
te zijn voor het bereiken van draagvlak voor de BVZ.
 Inhoud van prestatiemetingssysteem

Hier treedt een dilemma op. Aan de ene kant valt te
verdedigen om bij een benchmarkingoperatie te werken met een rijk geschakeerd palet aan prestatiemaatstaven. Dit zorgt ervoor dat de potentiële gebruikers
de resultaten van hun activiteiten herkennen in het
prestatiemetingssysteem. Daarmee verwerft een benchmarkingoperatie draagvlak onder zijn gebruikers. Het

no v e m b e r

2 0 0 5

leggen van een accent op bijvoorbeeld financiële indicatoren miskent de bestaansredenen van organisaties
in de publieke sector. Bij de BVZ is een op het zuiveringsbeheer toegespitste versie van de Balanced
Scorecard ontwikkeld, die recht doet aan alle relevant
geachte aandachtsgebieden voor dit takenpakket. Aan
de andere kant kan een sterk gefocused prestatiemetingssysteem juist aanleiding geven tot gerichte prikkels tot prestatieverbetering. Om aan dit dilemma het
hoofd te bieden, wordt wel gepleit voor een losse koppeling tussen de voor de top van een organisatie van
belang zijnde prestatie-indicatoren en die van de
diverse organisatieonderdelen (zie ook Brignall en
Modell, 2000).
Daarnaast is het van belang dat het prestatiemetingssysteem voldoende stabiel is om prestatievergelijkingen
in de tijd mogelijk te maken, maar ook wordt vernieuwd, opdat nieuwe beleidsaccenten een plaats verwerven, ofwel omdat diffuus gedefinieerde prestatieindicatoren worden verwijderd dan wel scherper
worden gedefinieerd. Bij de BVZ zijn deze dynamische
elementen in het prestatiemetingssysteem terug te vinden.
Verder is, zo blijkt ook uit ervaringen met de BVZ,
het aan te bevelen om de registratie van prestatieinformatie aan duidelijke voorschriften te onderwerpen. Hiermee wordt voorkomen dat de ene organisatie die deelneemt aan een benchmarkingoperatie, zich
tekort gedaan voelt ten opzichte van de andere, die
zich ‘beter weet te presenteren’.
 De gebruikswaarde van een prestatiemetingssysteem
wordt groter als grondige analyses beschikbaar zijn
waarmee prestatieverschillen tussen aan de benchmarking deelnemende organisaties kunnen worden
verklaard. Bij de BVZ wordt slechts in beperkte mate
aan deze voorwaarde voldaan, hetgeen een zwaarwegend kritiekpunt oplevert.
(2001), Zuiver afvalwater, Bedrijfsvergelijking Zuiveringsbeheer 1999, Unie
van waterschappen, Den Haag.
Bowerman, M., A. Ball en G. Francis, (2001), Benchmarking as a tool for
modernization of local government, in: Financial Accountability and
Management, Jrg. 17, nr. 4, pp. 321-329.
Brignall, S. en S. Modell, (2000), An Institutional Perspective on Performance Measurement and Management in the New Public Sector, in:
Management Accounting Research, Jrg. 11, nr. 3, pp. 281-306.
Brouwer, N. en G.J. van Helden, (2004), Methoden van prestatieverbetering
naar aanleiding van de bedrijfsvergelijking zuiveringbeheer, onderzoekrapport Faculteit der Economische Wetenschappen RUG, Groningen.
Bruijn, H. de, (2002), Managing Performance in the Public Sector, Routledge,
London.
Bruder, K.A. en E.M. Gray, (1994), Public Sector Benchmarking; a Practical
Approach, in: Public Management, Jrg. 76, nr. 9, pp. 9-14.
Camp, R.C., (1989), Benchmarking: the Search for Industry Best Practices
that Lead to Superior Performance, Milwaukee, Quality Press.
Deloitte en Vertis, (2003), Zuiver afvalwater 02, Bedrijfsvergelijking
Zuiveringsbeheer 2002, Unie van Waterschappen, Den Haag.
Elnathan, D., T.W. Lin, en M. Young, (1996), Benchmarking and management accounting framework for research, in: Journal of Management
Accounting Research, Jrg. 8, pp. 37-55.
Greenwood, R. en C.R. Hinings, (1996), Understanding radical organizational change: bringing together the old and new institutionalism, in:
Academy of Management Review, vol. 21, pp. 1022-1054.
Groot, H. de, R. Goudriaan, M. Hoogwout, A. de Jong en R.-J. Poerstamper,
(2004), Benchmarking in de publieke sector, Sdu, Den Haag.
Helden, G.J. van en S. Tillema, (2005), In search of a benchmarking theory
for the public sector, in: Financial Accountability and Management, Jrg.
21, nr. 3, pp. 337-361.
 Kaplan, R.S. en D.P.Norton, (1996), The Balanced Scorecard; Translating
Strategy into Action, Harvard Business School Press, Boston.
Kappen, R., (2005), Verbetering in perspectief, scripte FEW RUG, Groningen.
Llewellyn, S. en D. Northcott, (2005), ‘The Average Hospital’, in:
Accounting, Organizations and Society, Jrg. 30, nr. 6, pp 555-583.
Peng, M.W., (2003), Institutional transitions and strategic choices, in:
Academy of Management Review, Jrg. 28 (2), pp. 275-296.
Overige factoren die succesbepalend zijn voor een
benchmarkingoperatie

Ryan, B., R.W. Scapens en M. Theobald, (2002), Research Method and

Ons onderzoek naar de BVZ signaleert verschillende
factoren die een positieve invloed hebben op het
gebruik van prestatie-informatie voor prestatieverbetering, zoals een sterk ontwikkelde ambitie om goed
te presteren op alle of op enkele belangrijke aandachtsgebieden en een goed netwerk van organisaties,
waarbinnen bereidheid bestaat informatie over onderliggende processen met elkaar te delen. ■

Tillema, S. en G.J. van Helden, (2003), Van vergelijking naar verbetering?

Methodology in Finance and Accounting, 2nd ed., Thomson, London.
Onderzoek naar de actiebereidheid van waterschappen naar aanleiding
van de Bedrijfsvergelijking Zuiveringsbeheer 1999, Groningen.
Westphal, L.E., (2002), Technology strategies for economic development
in a fast changing global economy, in: Economics of Innovation and New
Technologies, Jrg. 11, nr. 4-5, pp. 275-332.
Noten
1 Dit artikel is deels gebaseerd op het rapport dat over dit onderzoek is

Literatuur

uitgebracht (Brouwer en Van Helden, 2004).
Admiraal, R.J. en G.J. van Helden, (2003), De Balanced Scorecard binnen

2 Bij de tweede BVZ is nog een belanghebbendenperspectief toege-

een benchmarking-context, in: Maandblad voor Accountancy en

voegd. Hieraan wordt verder geen aandacht besteed, omdat dit artikel

Bedrijfseconomie, Jrg. 77, nr. 6, juni, pp. 279-286.
is gericht op een verklaring van prestatieverbetering naar aanleiding

Arthur Andersen Business Consulting/Vertis en Unie van Waterschappen,

van twee achtereenvolgende bedrijfsvergelijkingen.
november

20 0 5

M AB

5 81.
