Verkennende casestudy
90

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

4 Verkennende

casestudy

4.1

Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken werd ingegaan op de context en het theoretisch
kader. Hierna volgt het empirische deel van het onderzoek met allereerst een
verkennende casestudy in voorliggend hoofdstuk, gestructureerd op basis van
het IAD framework van Ostrom (2011) zoals toegelicht in hoofdstuk 3. Deze
enkelvoudige casestudy is uitgevoerd om grip te krijgen op beïnvloedende factoren
bij investeringsbeslissingen in stedelijke vernieuwing. De resultaten en inzichten die
volgen uit de casestudy vormen de basis voor het ontwerp van de gamesimulaties,
die aan bod komen in de hoofdstukken 5, 6 en 7.
In dit hoofdstuk wordt de casus Vernieuwingsplan Centrumgebied Kanaleneiland
in Utrecht behandeld. Het betreft een stedelijke gebiedsontwikkeling met als
hoofdstrategie sloop/nieuwbouw, aansluitend op de focus van dit onderzoek. Het
gebied omvatte aan het begin van de vernieuwing significant corporatiebezit van
twee woningcorporaties, gecombineerd met commerciële en maatschappelijke
functies. Het gelijkwaardige bezit en positie van de woningcorporaties Portaal en
Mitros in het gebied als vertrekpunt, maakt vergelijkende analyse en onderzoek
naar wederzijdse beïnvloeding mogelijk. De vernieuwing wordt gekenmerkt door een
complexe samenwerkingsvorm met publieke en private actoren en een lange looptijd,
waarbinnen veel contextuele veranderingen hebben plaatsgevonden waaronder de
economische crisis in 2008. De interacties tussen de actoren lijken veel invloed te
hebben gehad op de investeringsbeslissingen en uitkomsten van de vernieuwing.
De casestudy is uitgevoerd op basis van interviews met de betrokken actoren,
ondersteund door inhoudsanalyse en studie van besluitdocumenten, overeenkomsten
en het complete projectdossier dat beschikbaar was vanuit woningcorporatie Portaal.
91

Verkennende casestudy
TOC

De geanalyseerde documenten zijn niet opgenomen in dit proefschrift, maar wel
beschikbaar via de auteur. De casestudy heeft plaatsgevonden in het laatste kwartaal
van 2015. Begin 2019 heeft een laatste update van de informatie plaatsgevonden in
overleg met de actoren.
 In de volgende paragraaf wordt de opzet van de casestudy uiteengezet.
Paragraaf 4.3 geeft een beschrijving van de casus in Kanaleneiland Centrum,
de investeringsopgave en de samenwerkingsvorm. In paragraaf 4.4 worden de
resultaten van de interviews behandeld. In paragraaf 4.5 worden de resultaten
bediscussieerd en geabstraheerd naar een algemeen niveau, waarna deze in
paragraaf 4.6 worden vertaald in aannames ten behoeve van de gamesimulaties. De
conclusies zijn weergegeven in paragraaf 4.7.
4.2

Opzet casestudy
In deze paragraaf wordt de opzet toegelicht van de casestudy. De eerste stap is
inhoudsanalyse van besluitdocumenten, overeenkomsten en het projectdossier van
woningcorporatie Portaal. Vervolgens zijn interviews gehouden met de belangrijkste
actoren om een compleet beeld te krijgen van de vernieuwing van het centrumgebied
van Kanaleneiland. De aanpak, werkwijze en respondenten van de interviews worden
hierna nader omschreven.
Respondenten
In totaal zijn zeven interviews gehouden met personen die betrokken zijn of zijn
geweest bij genomen investeringsbeslissingen in de vernieuwing van Kanaleneiland
Centrum, vanuit hun rol als directeur of manager. De respondenten zijn weergegeven
in tabel 4.1. De namen van de respondenten zijn opgenomen in bijlage A.
 92

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

Tabel 4.1 Respondenten casestudy
Actor

Organisatie

Woningcorporatie

Stichting Portaal

Functie
Directeur

Woningcorporatie

Mitros

Directeur

Gemeente

Gemeente Utrecht

Manager

Ontwikkelaar en bouwer

Proper Stok/ Heijmans Vastgoed

Directeur
Directeur

Onafhankelijke directeur GEM

Planeta Advies (ingehuurd)

Institutionele belegger

Syntrus Achmea Vastgoed

Manager

Onderwijsinstelling

ROC Midden Nederland

Directeur

Werkwijze
Er is gekozen voor een semigestructureerde vorm van interviews met verdiepende
vragen aan de hand van een lijst met onderwerpen (topiclijst), zodat de resultaten
van de verschillende actoren vergeleken kunnen worden en een grotere mate
van diepgang kennen. Als belangrijkste vraag werd gesteld: “Wanneer en
waardoor zijn investeringsbeslissingen positief dan wel negatief uitgevallen en
welke suggesties zijn er voor verbetering of voor het ombuigen van negatieve
investeringsbeslissingen in positieve?” De focus van de interviews is gelegd op de
volgende vijf hoofdonderwerpen: omgevingsfactoren, organisatie, samenwerking,
financiering en contractvorm. Elk hoofdonderwerp is onderverdeeld in subonderwerpen. Per onderwerp is de vraag voorgelegd hoe relevant of bepalend het
volgens de respondent is geweest in relatie tot de genomen investeringsbeslissing
van de actoren, met name van de corporaties. De nadruk ligt weliswaar op het
investeringsgedrag van de corporaties, maar dit kan niet los gezien worden van
de investeringsbeslissingen van de andere actoren. In de interviews zijn daarom
ook verdiepende vragen gesteld over wederzijdse beïnvloeding en afhankelijkheid
van actoren en de gezamenlijkheid van investeringsbeslissingen. Tabel 4.2 geeft
de beïnvloedende factoren (hoofdonderwerpen) en topics (subonderwerpen) weer
gestructureerd aan de hand van de drie externe variabelen van het IAD-framework
van Ostrom: fysieke kenmerken, kenmerken van de gemeenschap of samenwerking
en de zogenoemde regels in gebruik (zie paragraaf 3.4).
 93

Verkennende casestudy
TOC

Tabel 4.2 Topiclijst interviews met beïnvloedende factoren
Variabelen

Factoren

Onderwerpen (topics)

Fysieke kenmerken
Fysieke
omgeving

Economische kenmerken

Woningmarkt, waardeperspectief

Demografische kenmerken

Huishoudens, inkomens

Planologische kenmerken

Ruimtelijke opzet, ligging

Gemeenschapskenmerken
Organisatie

Samenwerking

Actoren

Aantal, type, belang en posities

Zeggenschap

Control en verdeling zeggenschap

Flexibiliteit

Toe- of uittreding samenwerking

Gedeelde opvattingen

Visie, ambitie, sentiment

Commitment

Drive, emotionele motieven

Relatiekwaliteit

Vertrouwen, wederkerigheid, gevoel

Transparantie

Open boeken, uitwisseling

Handelingen andere actoren

Wederzijdse beïnvloeding

Juridische structuur

Aparte entiteit

Afspraken en regels

Wijze van vastleggen, formaliteit

Flexibiliteit om te wijzigen

Meebewegen met de tijd

Inbreng van middelen

Vastgoed, vermogen, kennis

Verdeling

Kosten en opbrengsten, risico’s

Pay-off regels

Prestatiebeloningen, sancties

Zekerheden

Garanties, investeringen anderen

Innovativiteit

Revolving fund, gebiedsaandelen

Gebruiksregels
Contractvorm

Financiering

Abstrahering
De resultaten van de interviews zijn deels specifiek gericht op de casus in
Kanaleneiland Centrum (zie paragraaf 4.4) en deels geabstraheerd naar een
meer algemeen niveau, mede op basis van meningen van de respondenten (zie
paragraaf 4.5). Op basis daarvan zijn de resultaten en inzichten vertaald in aannames
voor de gamesimulaties (zie paragraaf 4.6), waarna in de laatste paragraaf van dit
hoofdstuk conclusies getrokken worden.
94

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

4.3

Casus centrumgebied Kanaleneiland
In deze paragraaf wordt het Vernieuwingsplan Centrumgebied Kanaleneiland
beschreven, een plan uit 2003 om de stedelijke herstructureringslocatie in het
zuidwesten van Utrecht te vernieuwen. Aanleiding voor dit vernieuwingsplan was de
sociaal-maatschappelijke problematiek en de eenzijdige bevolkingssamenstelling en
woningvoorraad in Kanaleneiland. Door de komst van VINEX-wijk Leidsche Rijn werd
Kanaleneiland meer onderdeel van de stad Utrecht en zag men kansen voor een meer
stedelijk en gevarieerd woonmilieu met draagkrachtigere bewoners. Uitgangspunt
van het plan was om de negatieve spiraal waarin het centrum van Kanaleneiland
verkeerde, te doorbreken.
 Leidsche Rijn

Utrecht

Kanaleneiland
Centrum

FIG. 4.1 Ligging van Kanaleneiland Centrum in Utrecht

95

Verkennende casestudy
TOC

Vernieuwingsplan
De wijk Kanaleneiland is in de jaren zestig gebouwd als uitbreiding van de stad
Utrecht en is primair een woonwijk met een groot aandeel portiekflats in de sociale
huur. Het centrumgebied van Kanaleneiland omvat daarnaast een winkelcentrum
en een onderwijsgebouw van het Regionaal Opleidingen Centrum (ROC). Het
Vernieuwingsplan Centrumgebied werd in 2003 vastgesteld in de vorm van een
globaal plan met daarin op hoofdlijnen de stedenbouwkundige invulling van
het gebied. Het plan was gebaseerd op de sloop van 450 sociale huur- en 50
koopwoningen, waarvoor in de plaats 1.300 tot 1.700 nieuwbouwwoningen in de
koop- en huursector gerealiseerd zouden worden. Naast woningbouw omvatte het
plan uitbreiding van het winkelcentrum met circa 12.000 m2 en uitbreiding van
het ROC met circa 30.000 m2 en 200 parkeerplaatsen. Het plan werd gekenmerkt
door een centrum-stedelijk gedifferentieerd woonmilieu met hoge dichtheid en een
vrij ambitieus aantal nieuwbouwwoningen. Er werd aanvankelijk gerekend met een
indicatief stedenbouwkundig programma van circa 1.700 woningen, bestaande uit
appartementen, stadswoningen en gebouwd parkeren in ondergrondse garages.
Later werd uitgegaan van circa 1.300 woningen in de vorm van appartementen
(75%) en stadswoningen (25%). In plaats van een centrumgebied met 100%
sociale huur, had men een gemengd programma voor ogen om de leefbaarheid te
verbeteren: 23% in het sociale segment, 67% in het goedkope en middensegment
en 10% in het dure segment.
 Het Vernieuwingsplan is tot stand gekomen door samenwerking van de gemeente
met een vijftal betrokken partners: ROC Midden Nederland, eigenaar Ceylonstaete
van het winkelcentrum, woningcorporaties Mitros en Portaal en ontwikkelaar
Proper Stok (later Heijmans). Eind 2003 stemde het college van burgemeester en
wethouders met dit vernieuwingsplan in. Gelijktijdig werd ingestemd met de nota
Randvoorwaarden 'As Kanaleneiland' als basis voor verdere uitwerking door de
initiatiefnemers, met daarin de uitgangspunten, randvoorwaarden en wensen vanuit
de diverse beleidsvelden van de gemeente (Structuurplan, 2005). Het plan werd in
2006 uitgewerkt tot een ambitieus masterplan en beeldkwaliteitsplan. Uitgangspunt
hierbij was om eerst te bouwen (eerste fase) en daarna te slopen (tweede fase),
zodat huurders van de sloopwoningen in één verhuisbeweging over konden gaan
naar de nieuwbouw.
 96

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

FIG. 4.2 Overzicht vernieuwingsgebied Kanaleneiland Centrum

97

Verkennende casestudy
TOC

Totaal ± 1.700 woningen
4 554

1 316

5 426

6 0

2 112

3 291

FIG. 4.3 Indicatief programma Vernieuwingsplan Kanaleneiland Centrum 2004

FIG. 4.4 Masterplan Kanaleneiland Centrum (Mecanoo Architecten, 2006)

98

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

Publiek-private samenwerking
De vernieuwing van Kanaleneiland Centrum werd in gang gezet door een prijsvraag,
uitgeschreven door de gemeente. Ontwikkelaar Proper Stok, later overgenomen door
ontwikkelende bouwer Heijmans, heeft deze prijsvraag gewonnen met een plan van
architect Mecanoo. Dit plan heeft Proper Stok vervolgens samen met de gemeente
en woningcorporaties Portaal en Mitros uitgewerkt tot het Vernieuwingsplan, wat
heeft geleid tot een publiek-private samenwerking (PPS) van de gemeente, Proper
Stok, Portaal en Mitros. Vanuit deze PPS beoogden partijen het vernieuwingsproject
te realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling met behoud van
hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid, in lijn met de definitie van Wolting et
al. (2012). Uitgangspunt van deze min of meer duurzame samenwerking was dat
gemeenschappelijke producten en/of diensten zouden worden ontwikkeld en risico’s,
kosten en opbrengsten zouden worden gedeeld, zoals ook omschreven in de definitie
van Klijn en Teisman (2000). Zo hadden partijen in de intentieovereenkomst eind
2002 vastgelegd dat de grondexploitatie voor gezamenlijke rekening en risico van de
gemeente, ontwikkelaar en corporaties gevoerd zou gaan worden.
 De veronderstelde meerwaarde van deze samenwerkingsvorm is dat publieke doelen
sneller gerealiseerd kunnen worden en dat de samenwerking door een betere prijskwaliteitverhouding kostenvoordelen met zich meebrengt. De (inhoudelijke) synergie
van kennis en expertise van partijen kan versterkt worden waardoor de kwaliteit
toeneemt. Tenslotte kan een inhoudelijke meerwaarde bereikt worden wanneer ook
nieuwe producten worden gerealiseerd, die zonder de samenwerking niet tot stand
zouden zijn gekomen (Klijn et al., 2006). In plaats van te ‘verbinden’ door PPS als
alliantievorm zijn er in de Nederlandse praktijk echter talloze voorbeelden die uit
liepen op ‘scheiden’, waarbij van kennisdeling en verrijking niet veel terecht kwam
(Eversdijk en Korsten, 2008). Dit pleit niet zozeer voor alliantie-PPS maar meer
voor de contractuele vorm van PPS ofwel concessie-PPS, gericht op scheiding van
verantwoordelijkheden tussen publieke en private partijen en verbinding via een
juridische lijn (Van den Hof, 2006). In Kanaleneiland Centrum is de alliantie-PPS
echter niet uitgelopen op ‘scheiden’, al is er door de partners wel een exit-scenario
verkend in tijden dat de samenwerking dreigde vast te lopen.
 Wijkontwikkelingsmaatschappij
Voor de herstructurering van Kanaleneiland Centrum is gekozen voor een specifieke
vorm van publiek-private samenwerking die opereert als zelfstandige organisatie:
een wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM). Binnen een WOM wordt door publieke en
private partijen samen gewerkt aan en geïnvesteerd in de realisatie van voornamelijk

99

Verkennende casestudy
TOC

fysieke herstructurering van wijken, met de focus op gelijkwaardigheid tussen partijen
in de samenwerking. Het doel van een dergelijke organisatie is het coördineren en
leiden van herontwikkelingen en het doen en/of aantrekken van nieuwe investeringen
in probleemgebieden. Achterliggende gedachte is dat het oprichten van een WOM
de samenwerking tussen verschillende partijen verbetert en het transformatieproces
versnelt. Verondersteld werd dat een WOM toegevoegde waarde zou creëren vanwege
het bundelen van kennis, expertise en belangen van meerdere partijen en het delen van
risico’s en verantwoordelijkheden (VROM Raad, 2002). Dit speelde ook in Kanaleneiland
Centrum, al was het fiscale voordeel van een WOM minstens zo belangrijk om voor
deze organisatievorm te kiezen. Een WOM is te onderscheiden ten opzichte van andere
samenwerkingsverbanden door de volgende kenmerken (Tweede Kamer, 2002a;
Berenschot, 2002; 2003), die ook in Kanaleneiland Centrum aan de orde waren.
 1
2
3

Risicodragende participatie van partijen in een gezamenlijk opgerichte entiteit
De gezamenlijke entiteit stuurt het proces
De gezamenlijke entiteit is gericht op een integrale aanpak, vanuit de fysieke insteek,
van een substantiële (in tijd en omvang) herstructureringsopgave

Actoren
De betrokken partners hebben in 2006 een samenwerkingsovereenkomst getekend
om te komen tot de oprichting van de Grond Exploitatie Maatschappij (GEM)
Kanaleneiland als aparte juridische entiteit. De vier aandeelhouders brachten
ieder hun middelen en expertise in op gelijkwaardige basis: de gemeente Utrecht,
woningcorporatie Portaal, woningcorporatie Mitros en ontwikkelaar Proper Stok
(later Heijmans). Het belang van de gemeente Utrecht als publieke partij is met
name politiek en maatschappelijk. Woningcorporaties Portaal en Mitros dienen
als semipublieke partijen primair een maatschappelijk belang en sturen op
maatschappelijk rendement. Als maatschappelijke onderneming moeten zij hun
keuzes naar de buitenwereld goed kunnen verantwoorden. Gemeente en corporaties
delen hun langetermijnbelang. Ontwikkelend bouwbedrijf Heijmans heeft als private
partij en commerciële beursgenoteerde onderneming primair een bedrijfseconomisch
belang, sturend op financieel rendement en meer gericht op de korte termijn. Bij
de oprichting van het samenwerkingsverband werd ontwikkelaar Proper Stok als
private partij geselecteerd vanwege haar kennis en expertise op het gebied van
maatschappelijke gebiedsontwikkeling, maar vrij snel daarna werd Proper Stok
overgenomen door Heijmans. Gaandeweg veranderde daardoor hun belang in de
samenwerking en werd hun focus steeds meer gericht op bouwproductie. Dit is
overigens niet ten koste gegaan van de meer maatschappelijke component van
hun bijdrage.
 100

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

Gemeente
Utrecht

Portaal

Mitros

Heijmans

Inbreng €
Inbreng bezit

Inbreng €
Inbreng bezit

Inbreng €
Inbreng bezit

Inbreng €
Kennis/kunde
Relatie

GEM
Kanaleneiland
Uitgifte bouwpercelen
FIG. 4.5 Samenwerkingsverband en actoren GEM Kanaleneiland

Juridische structuur
De rechtsvorm van de GEM Kanaleneiland is een CV-BV-constructie, bestaande
uit een commanditaire vennoot (CV) en een beherend vennoot (BV). Dit
wordt over het algemeen beschouwd als de meest optimale rechtsvorm voor
wijkontwikkelingsmaatschappijen (WOM) waarin overheid, corporatie(s) en
marktpartij(en) participeren (Kort, 2011). De commanditaire ofwel stille vennoot
(CV) verwerft de gronden en heeft slechts een financiële inbreng. De besloten
ofwel beherende vennoot (BV) is verantwoordelijk voor de beheersactiviteiten.
In de jaarlijkse vergadering van Aandeelhouders (AvA) en van Vennoten (VvV)
wordt de jaarrekening vastgesteld. De aandelen zijn bij de oprichting van de GEM
Kanaleneiland evenredig verdeeld onder de vier aandeelhouders: 25% per partij.
Voor de opstalontwikkeling is Ontwikkelings-Combinatie Kanaleneiland (OCK)
opgericht door Proper Stok, Portaal en Mitros in de vorm van een Vennootschap
Onder Firma (VOF), op basis van een gelijke verdeling van winst en risico’s,
ofwel 33,3% per partij. De gemeente maakte geen onderdeel uit van deze OCK.
Onderwijsinstelling ROC en de eigenaar van het winkelcentrum, waren indirect
betrokken als belanghebbende partijen bij de vernieuwing van het gebied maar niet
als formele partner in het samenwerkingsverband. Na de realisatie van de eerste fase
(Vlek 1 en Vlek 3) heeft de OCK in de praktijk geen rol meer in de herontwikkeling
gespeeld. De herontwikkeling van de tweede fase (Vlek 4 en Vlek 5) werd in delen
opgeknipt en door de individuele partijen afzonderlijk opgepakt.
 101

Verkennende casestudy
TOC

Gemeente
Utrecht

Portaal

25%

Mitros

25%

Heijmans

25%

25%

GEM Kanaleneiland
Beheer BV
1% beherend vennoot

Utrecht
Vernieuwt BV

GEM
Kanaleneiland CV
24,75%
commanditair
vennoot

3 project BV’s
marktpartijen
3x 24,75%
commanditair
vennoot

FIG. 4.6 Juridische structuur GEM Kanaleneiland CV-BV

Grondeigenaren
Omdat het plan gebaseerd was op ‘eerst bouwen’ (eerste fase) en ‘daarna slopen’
(tweede fase) werden de gronden voor de eerste fase als eerste ingebracht. Om de
eerste fase te kunnen realiseren heeft de gemeente Utrecht een sportveld (Vlek 1) en
voormalige school (Vlek 3) ingebracht. De gronden en het vastgoed van de tweede
fase (Vlek 4 en 5) zijn na voltooiing van de eerste fase door woningcorporaties
Portaal en Mitros ingebracht, op een aantal particuliere woningen na die verworven
zijn door de Grond Exploitatie Maatschappij (GEM) Kanaleneiland. Ontwikkelaar
Proper Stok, later Heijmans, heeft geen gronden of vastgoed ingebracht.
Uitgangspunt was dat de woningcorporaties hun gronden en vastgoed in de tweede
fase leeg zouden inbrengen, zonder zittende huurders. Tijdens de herontwikkeling
is de koers voor de tweede fase gewijzigd van sloop-nieuwbouw naar renovatie met
beperkte sloop-/nieuwbouw en is het corporatiebezit gerenoveerd. Desondanks
hebben de corporaties hun gronden en vastgoed alsnog ingebracht in de GEM.
Omdat het traject veel langer heeft geduurd dan verwacht, zijn de woningen na
uithuizing van de oorspronkelijke huurders jarenlang tijdelijk verhuurd tot de start
van de renovatie. Heijmans heeft uiteindelijk als ontwikkelend bouwbedrijf zowel de
renovatie van de portiekflats ter hand genomen als de nieuwbouw in de tweede fase.
De deelgebieden Vlek 2 (ROC) en Vlek 6 (winkelcentrum) maakten geen onderdeel uit
van de GEM, alhoewel dit bij aanvang van het vernieuwingsplan wel de intentie was.
 102

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

5

6

Eerste fase

Tweede fase

4

1

2

3

FIG. 4.7 Fasering en deelgebieden Kanaleneiland Centrum

Organisatie
De GEM-organisatie werd opgebouwd uit een project- en stuurgroep met daarin
een vertegenwoordiging van alle partijen. Bij de oprichting van de GEM werd een
onafhankelijke externe GEM-directeur aangesteld om de GEM aan te sturen namens
de aandeelhouders en als voorzitter te fungeren van de projectgroep- en stuurgroepvergaderingen. De stuurgroep werd gevormd door directeuren van de vier
samenwerkingspartijen, dan wel vertegenwoordigers met beslissingsbevoegdheid. De
projectgroep werd gevormd door ontwikkelaars en projectmanagers. Naast de GEMdirecteur werd aanvankelijk een externe administrateur en secretaresse ingehuurd
voor werkzaamheden voor de GEM, maar deze werkzaamheden werden gaandeweg
overgenomen door eigen medewerkers van de samenwerkingspartijen om externe
kosten te besparen. Ingegeven door financiële overwegingen is ook de externe GEMdirecteur op enig moment tijdelijk vervangen door een tweekoppige directie vanuit de
eigen organisaties van de samenwerkingspartners, die elk half jaar zou rouleren. Dit
pakte niet goed uit door belangenverstrengeling en onvoldoende vertrouwen tussen
partijen. Vervolgens is opnieuw een externe GEM-directeur aangesteld met als focus
het gemeenschappelijke belang en het komen tot realisatie.
 103

Verkennende casestudy
TOC

Investeringsopgave
De totale investering van de grondexploitatie werd bij oprichting van de GEM
geraamd op circa 50 miljoen euro. Voorwaarde bij oprichting was een financieel
sluitende grondexploitatie, wat betekent dat de exploitatie van het gebied niet
meer zou mogen kosten dan de opbrengsten. De investering ofwel de kosten
van de grondexploitatie waren opgebouwd uit de kosten voor het verwerven en
bouwrijp maken van alle gronden, het leveren van bouwrijpe kavels en het woonrijp
maken (inrichten) van het gebied. In deze investering was de inbrengwaarde
van het corporatiebezit niet meegerekend. Uitgangspunt was namelijk dat de
woningcorporaties de grond onder een deel van de nieuwe sociale huurwoningen
in de eerste fase om niet zouden krijgen in ruil voor het inbrengen van hun gronden
en vastgoed in de tweede fase. Dit is in een ander daglicht komen te staan na de
gewijzigde koers van sloop-/nieuwbouw naar renovatie, toen bleek dat grootschalige
sloop-/nieuwbouw in de tweede fase financieel niet meer haalbaar was. Het
merendeel van het bezit van de corporaties werd als gevolg daarvan niet meer
gesloopt en kreeg daardoor alsnog een bepaalde waarde, terwijl dit bij sloop niet
het geval was. Door gebruik te maken van deze waarde hebben de aandeelhouders
de grondexploitatie uiteindelijk, na een langdurig heroverwegingstraject, opnieuw
sluitend gekregen. Dit was een voorwaarde voor de oprichting en de financiering van
de GEM Kanaleneiland.
De totale investering van de opstalontwikkeling zou volgens de oorspronkelijke
plannen ruim 200 miljoen bedragen. Na herijking van de plannen is het aantal
nieuwbouwwoningen aanzienlijk gereduceerd in verband met de haalbaarheid en
de afzetrisico’s. Bovendien werd het opbrengend vermogen per woning fors naar
beneden bijgesteld als gevolg van de economische crisis en de afzetbaarheid.
 De plannen waren aanvankelijk gericht op het midden- en hoge segment en zijn
gaandeweg verschoven naar het lage en middensegment om de afzetbaarheid te
vergroten. De stichtingskosten in de eerste fase lagen gemiddeld op een niveau van
2 ton euro per nieuwbouwwoning exclusief btw. De renovatiekosten in de tweede fase
zitten op een aanzienlijk lager niveau, namelijk minder dan 1 ton per woning.
Financiering
Voorwaarde voor oprichting van de GEM Kanaleneiland was een financieel sluitende
grondexploitatie. De vier aandeelhouders hebben bij oprichting ieder een miljoen
euro aan eigen vermogen ingebracht. Het overige deel van de voorinvesteringen
is extern gefinancierd door de BNG op basis van het eigen vermogen van de
aandeelhouders en aanvullende zekerheden zoals afnamegaranties van de

104

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

ontwikkelende partijen en hypotheekgaranties, met het in te brengen corporatiebezit
als onderpand. Een groot deel van de investeringen was noodzakelijk om de eerste
fase te kunnen realiseren. Dit moest deels met opbrengsten uit de tweede fase
terugverdiend worden, met alle risico’s van dien waaronder een risicovolle cashflow
met een zogenoemde 'badkuip' van forse voorinvesteringen. Bovendien legde deze
vorm een flink beslag op het vermogen van de aandeelhouders gedurende de gehele
looptijd van de gebiedsontwikkeling, terwijl onzeker was of het ingebrachte kapitaal
uiteindelijk terugverdiend zou worden.
 De opstalontwikkeling werd op basis van een gelijke verdeling voorgefinancierd
door de drie ontwikkelende partijen van de OCK. Door de economische crisis en
afzetproblemen van de koopwoningen werd het afgesproken voorverkooppercentage
voor realisatie van het eerste deelplan (Vlek 1) niet gehaald. Na fasering van
het eerste deelplan werd gestart met de bouw van de huurwoningen die door de
woningcorporaties werden afgenomen. Omdat de woningcorporaties als ‘achtervang’
fungeerden voor de koopwoningen en een groot deel voorfinancierden tot het
moment van verkoop aan particulieren, kon vervolgens ook met de bouw van de
koopwoningen worden gestart. Uitgangspunt voor deze achtervangconstructie was
dat de onverkochte woningen bij oplevering overgedragen zouden worden aan de
woningcorporaties tegen een gereduceerde prijs. Bovendien heeft de betrokken
bouwer een beperkt deel van de woningen afgenomen met daar tegenover de
zekerheid op omzet. Bij oplevering hebben de ontwikkelende partijen besloten
om door te gaan met de verkoop aan particulieren tegen gereduceerde prijzen,
totdat alle koopwoningen waren verkocht. De woningcorporaties hebben daardoor
uiteindelijk geen extra woningen afgenomen, maar hebben wel als katalysator
gefungeerd voor de realisatie van het eerste deelplan.
 Fasering en realisatie
De realisatie van de eerste fase is in 2009, na het begin van de economische crisis,
gefaseerd gestart met de bouw van sociale huurwoningen. Het eerste deelplan
(Vlek 1), dat onderdeel uitmaakt van de eerste fase, is ondanks de crisis geheel
gerealiseerd conform de oorspronkelijke opzet. In 2012 werd het eerste deelplan
opgeleverd met circa 275 nieuwbouwwoningen, ondergronds parkeren en openbaar
gebied. Enkele jaren daarna was ook het volgende deelplan (Vlek 3) van de eerste
fase gereed. Dit deelplan werd in 2015 opgeleverd met een nieuw onderwijsgebouw
voor het ROC, een wijkservicecentrum en bibliotheek, circa 155 nieuwbouwwoningen,
ondergronds parkeren en openbaar gebied. Het oorspronkelijke onderwijsgebouw
van het ROC (Vlek 2) werd nog minstens tien jaar in stand gehouden met het
idee om daar op lange termijn ook woningbouw te gaan realiseren. Momenteel is

105

Verkennende casestudy
TOC

dit een multifunctioneel gebouw gereserveerd voor tijdelijke functies, waarin het
Krachtstation Kanaleneiland is gevestigd met studentenkamers, een sportschool, een
lunchroom, een pop-up bioscoop, ateliers en studio’s.
De tweede fase omvatte de beoogde sloop van circa 450 corporatiewoningen
en 50 particuliere woningen, verdeeld over 8 portiekflats en 8 blokken met
eengezinswoningen. Hiervoor in de plaats zou een zeer ambitieus aantal
nieuwbouwwoningen komen. Als gevolg van de crisis heeft een ingrijpend
heroverwegingstraject plaatsgevonden in de jaren 2012 en 2013 met de betrokken
partners, omdat de sloop-/nieuwbouw financieel niet meer haalbaar was.
Vervolgens heeft in de tweede fase een omslag plaatsgevonden van grootschalige
sloop-/nieuwbouw naar een meer organische benadering met een combinatie van
renovatie van de bestaande portiekflats en slechts beperkte sloop en nieuwbouw.
 De afzonderlijke delen van de herontwikkeling werden door de partners verdeeld
en voor hun rekening genomen. Heijmans verkreeg een ‘right of first refusal’ in
onderdelen van de tweede fase om zelf op risico uit te nemen, te ontwikkelen en
te realiseren. In 2015 is Heijmans gestart met de renovatie van de portiekflats.
Realisatie van de 8 portiekflats heeft gefaseerd plaatsgevonden, waarbij de ene
helft verkocht is aan particulieren en de andere helft aan een belegger voor de
verhuur in de vrije sector. In 2016 is de nieuwbouw gestart en gerealiseerd door
Heijmans, bestaande uit dure huurappartementen met parkeren voor een belegger
en een beperkt aantal eengezinswoningen voor de vrije verkoop. Daarnaast is
een beperkt aantal bestaande eengezinswoningen bestempeld als kluswoning.
Met het gereedkomen van de nieuwbouw, gerenoveerde portiekflats en kluseengezinswoningen zal de gebiedsontwikkeling eind 2019 zo goed als afgerond zijn,
ruim 15 jaar na de vaststelling van het oorspronkelijke vernieuwingsplan. De GEM zal
naar verwachting eind 2019 kunnen worden opgeheven met een sluitend resultaat
van de grondexploitatie, waarbij de aandeelhouders hun oorspronkelijke inleg aan
eigen vermogen weer terug krijgen. De uitbreidingsplannen voor het winkelcentrum
in Vlek 6 hebben uiteindelijk slechts in beperkte mate doorgang gevonden, omdat
daaraan nauwelijks meer behoefte was.
 106

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

Tabel 4.3 Geprognosticeerd en gerealiseerd aantal woningen Kanaleneiland Centrum
Deelplan

Vlek 1

Oorspronkelijk programma 2009
aantal woningen nieuwbouw

Gerealiseerd programma 2019
aantal woningen incl. Renovatie (515)

sociale
huur

vrije sector vrije sector totaal
huur
koop

sociale
huur

vrije sector vrije sector totaal
huur
koop

102

147

249

102

35

140

51

121

9

181

Vlek 2

277

112

112

Vlek 3

54

277

331

Vlek 4

100

482

582

243

149

392

Vlek 5

46

344

390

244

149

393

96

96

Vlek 6
Totaal

-

-

302

-

1.458

1.760

153

643

447

1.243

17%

0%

83%

100%

12%

52%

36%

100%

FIG. 4.8 Kanaleneiland in beeld 2017 (Edwin Weers Fotografie)

107

Verkennende casestudy
TOC

FIG. 4.9 Visualisatie eindbeeld Kanaleneiland Centrum 2018

4.4

Resultaten casestudy
De resultaten van de casestudy specifiek voor Kanaleneiland Centrum zijn hieronder
per variabele samengevat en gestructureerd weergegeven op basis van de drie
externe variabelen van het IAD framework van Ostrom (2011). De resultaten zijn
met name gebaseerd op interviews met de betrokken actoren, ondersteund door
inhoudsanalyse en studie van besluitdocumenten en overeenkomsten. In de volgende
paragraaf zijn de resultaten geabstraheerd naar een meer algemeen niveau.
Fysieke kenmerken
De fysieke omgeving wordt gekenmerkt door economische, demografische en
planologische factoren van het vernieuwingsgebied, ofwel de omgevingsfactoren.
 De economische kenmerken zijn hiervan het meest bepalend geweest voor de
investeringsbeslissingen van de actoren. Als gevolg van de ingestorte woningmarkt

108

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

en kredietcrisis met hoogtepunt in 2008, werd het eerste deelplan opgeknipt en
gefaseerd gerealiseerd. Omdat de verkoop van woningen stagneerde besloten
partijen in 2009 te starten met de bouw van de sociale huurwoningen voor de
woningcorporaties en onderliggende parkeergarage. De gedachte was dat als de
vernieuwing eenmaal zichtbaar werd na de start van de bouw, dat de verkoop van
de koopwoningen dan wel zou gaan lopen. Toen de verkoop van de eerste fase met
koopwoningen in hetzelfde jaar nog startte, bleef deze echter dramatisch achter.
Als de bouw voor 1 juli 2010 zou starten, werd een subsidie toegekend door het
ministerie van VROM (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) in het
kader van de tijdelijke stimuleringsregeling woningbouwprojecten. De afgesproken
voorverkoop van 70% werd echter ondanks verkoop-stimulerende maatregelen
en prijsverlagingen niet bereikt. Partijen besloten vervolgens om te starten op
basis van een zogenoemde achtervangconstructie door de woningcorporaties,
waarbij Portaal en Mitros ieder de helft van de onverkochte woningen bij oplevering
zouden afnemen. De afnameprijs zou circa 70% van de VON-prijs bedragen en de
corporaties zouden de woningen eerst gaan verhuren en later verkopen. Tijdens de
realisatie van de eerste fase met koop is het merendeel van de onverkochte woningen
alsnog verkocht aan een belegger voor de vrije sector. De achtervangwaarde
die de woningcorporaties hiervoor hadden gereserveerd viel daardoor vrij. Hun
investeringsruimte werd bij de laatste fase met koop van het eerste deelplan opnieuw
ingezet als een soort revolverend fonds, om opnieuw een substantieel deel van de
woningen in achtervang te nemen. Daarom kon ook met deze laatste fase gestart
worden, waarbij opnieuw subsidie verleend werd bij start bouw voor 1 januari 2011.
 Om te kunnen starten met de bouw was bovendien de uitvoerende bouwer bereid om
een beperkt deel van de woningen in achtervang te nemen.
Het investeringsgedrag van de woningcorporaties in combinatie met de ongunstige
woningmarkt lijkt in het eerste deelplan doorslaggevend te zijn geweest voor de
investeringsbeslissingen. In een gunstige woningmarkt zou het investeringsgedrag
van de woningcorporaties veel minder van invloed zijn geweest. In de deelplannen
daarna heeft de woningmarkt ook grote invloed gehad. Deelplannen zijn
opgeknipt en opgepakt door de individuele partners en er heeft een ingrijpende
omslag plaatsgevonden in de aanpak en aard van de investeringen. In plaats van
grootschalige sloop-/nieuwbouw met ondergronds parkeren werden Vlek 4 en
5 complexgewijs aangepakt op basis van een mix van transformatie, renovatie,
beperkte sloop-/nieuwbouw en parkeren op maaiveld.
De demografische kenmerken zijn in mindere mate dan de economische kenmerken
van invloed geweest op de investeringsbeslissingen. Het imago van Kanaleneiland als
achterstandswijk belemmerde particuliere kopers en beleggers aanvankelijk om te
investeren. De investeringen van de woningcorporaties hebben als een soort vliegwiel

109

Verkennende casestudy
TOC

gefungeerd in de vernieuwing van Kanaleneiland Centrum, waardoor particuliere
kopers en beleggers op een later moment alsnog in beweging kwamen om te kopen.
De planologische kenmerken zijn in die zin van belang geweest, dat het
vernieuwingsplan van het centrumgebied voldoende ruimte bood om de vernieuwing
per deelgebied en bouwblok aan te pakken. Het opknippen in behapbare deelplannen
of blokken die gefaseerd gerealiseerd konden worden heeft partijen gestimuleerd om
door te gaan.
Gemeenschapskenmerken
De organisatie en samenwerking zijn belangrijke onderdelen van de zogenoemde
gemeenschapskenmerken. Zowel de organisatie als de samenwerking worden gezien
als cruciale factoren, die in grote mate bepalend zijn voor het investeringsgedrag.
 In de organisatie van de GEM Kanaleneiland is het aantal actoren op sommige
momenten een belemmerende factor geweest, omdat investeringsbeslissingen
genomen moesten worden op basis van unanimiteit. De eigen dynamiek,
het benodigde draagvlak en bestuurlijke goedkeuring van alle vier de
samenwerkingspartners compliceerde de besluitvorming en werkte soms
belemmerend, zeker bij lastige beslissingen. De verschillende soorten actoren vulden
elkaar goed aan; door de betrokkenheid van zowel private als (semi-)publieke
partijen werd gestuurd op financieel en maatschappelijk rendement. De gemeente
hoeft niet noodzakelijkerwijs onderdeel uit te maken van de juridische entiteit,
maar moet wel faciliteren. Proper Stok, later Heijmans, zorgde als marktpartij voor
de nodige daadkracht en scherpte in de investeringsbeslissingen. De corporaties
handelden vanuit hun maatschappelijke en langetermijnbelang in het gebied en
waren daardoor bereid om als eerste te investeren en een stap extra te zetten. Zo
waren zij bereid om eventueel verlies te nemen in de grondexploitatie, alleen dan
wel op een gelijkwaardige manier in relatie tot de andere actoren. Het merendeel
van het eigendom in het vernieuwingsgebied was immers in handen van Portaal
en Mitros. Het positieve effect van investeringen in het centrumgebied op de
waardeontwikkeling van hun bezit in de omliggende wijk speelde daarbij ook een rol.
Gaandeweg de vernieuwing veranderde de posities van de actoren, waarbij met name
de veranderende positie van de corporaties als gevolg van de nieuwe Woningwet
van invloed is geweest op hun investeringsgedrag in de gebiedsontwikkeling.
Zij richtten zich meer op hun kerntaak en durfden minder grote risico’s aan te
gaan. De onafhankelijke GEM-directeur zette partijen aan tot het nemen van
investeringsbeslissingen vanuit het gezamenlijke projectbelang en vervulde een
bemiddelende rol tussen de partijen.
 110

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

De zeggenschap in de GEM Kanaleneiland lag bij vier partijen waarbij
investeringsbeslissingen over de gebiedsontwikkeling op basis van unanimiteit
genomen moesten worden. De zeggenschap en besluitvorming over de
opstalontwikkeling was in de Ontwikkel Combinatie Kanaleneiland (OCK) op dezelfde
wijze georganiseerd maar dan met drie partijen. Dit werkte soms complicerend
en belemmerend in de besluitvorming. Gaandeweg de vernieuwing veranderde
dit en werd de zeggenschap per deelgebied (Vlek 3) of bouwblok (In Vlek 4 en 5)
toegewezen aan de afzonderlijke samenwerkingspartners. Dit vereenvoudigde en
versnelde besluitvorming.
De flexibiliteit om toe of uit te treden in de GEM was zeer beperkt omdat partijen
zich gecommitteerd hadden aan de gebiedsontwikkeling door het oprichten van
een juridische entiteit met een externe financiering. Dit verplichtte partijen min of
meer om te investeren en belemmerde hen om eruit te stappen, bijvoorbeeld bij
tegenspoed of spanningen. Om in te kunnen spelen op veranderingen gedurende de
lange looptijd hadden partijen soms behoefte aan meer flexibiliteit. De GEM werd af
en toe als een strak keurslijf ervaren.
In de samenwerking van de GEM Kanaleneiland lijken aspecten als gedeelde
opvattingen, commitment, relatiekwaliteit en transparantie vrij bepalend te
zijn geweest in relatie tot de investeringsbeslissingen in de vernieuwing. Aan
het begin van de vernieuwing deelden de samenwerkingspartners een duidelijk
geformuleerde gezamenlijke visie over het eindbeeld en de kwaliteit. Na verloop
van tijd hadden partijen de visie en het beoogde doel van de vernieuwing niet meer
scherp op hun netvlies en liepen de beelden daarover uiteen. Het gezamenlijke
heroverwegingstraject dat in 2011 in gang werd gezet bracht daar verandering in.
De visie werd opnieuw gedeeld, herijkt en bijgesteld op basis van de contextuele
veranderingen, wat positief heeft bijgedragen aan het investeringsgedrag.
 Het commitment van de samenwerkingspartners om de vernieuwing samen voor
elkaar te krijgen wordt door alle partijen als zeer belangrijk ervaren. De drive en de
wil om er een gezamenlijk succes van te maken zette partijen in het eerste deelgebied
aan om hun nek uit te steken en om ondanks de crisis te starten met de bouw.
Gaandeweg speelden ook emotionele motieven van de partners een rol om door te
gaan, zoals het imago en de reputatie van partijen en politieke overwegingen van
de gemeente.
De relatiekwaliteit speelde eveneens een belangrijke rol in de investerings­
beslissingen. Aan het begin van de vernieuwing ervaarden partijen een prettige
samenwerkingsrelatie, waarbij partijen elkaar wat gunden (geven en nemen).
Er was naast formeel ook informeel contact met korte lijnen. Later ontstonden

111

Verkennende casestudy
TOC

er spanningen en conflicten in de samenwerkingsrelatie en stelden partijen zich
zakelijker en formeler op. Het begon te schuren en partijen vertrouwden elkaar niet
meer. Er ontstond onbegrip tussen partijen, versterkt door verschillen in cultuur.
Bij een slepend conflict tussen de gemeente en de corporaties over tijdelijke
huuropbrengsten van het corporatiebezit werd zelfs een advocaat ingeschakeld.
Dit belemmerde partijen om tot gezamenlijke beslissingen te komen. Later stelden
partijen opnieuw een onafhankelijke GEM-directeur aan, die een bemiddelende rol
speelde tussen partijen en de nadruk legde op het gemeenschappelijke belang.
Transparantie hangt nauw samen met de relatiekwaliteit en wordt door de
samenwerkingspartners ook als een belangrijke factor ervaren. Wanneer partijen
open hun belang en gevoeligheden op tafel leggen, wekt dit vertrouwen bij de
andere partijen. In de praktijk kan dit effectief werken en tot een oplossing leiden.
 Zo waren de belangen van de partners gedurende het heroverwegingstraject van
Vlek 4 en 5 verdeeld en hielp het om daarover open kaart te spelen. Renovatie in
plaats van sloop-/nieuwbouw was aanvankelijk niet voor alle partijen bespreekbaar.
Transparantie over cijfers en berekeningen was essentieel om tot een gezamenlijke
beslissing te komen over de koerswijziging. Het inschakelen van een externe adviseur
of een second opinion kan hierbij helpen.
Handelingen van andere actoren werkten binnen de GEM Kanaleneiland
niet uitgesproken stimulerend of belemmerend in relatie tot de genomen
investeringsbeslissingen. De meningen over het belang van wederzijdse beïnvloeding
zijn verdeeld; volgens enkelen speelde dit niet echt een rol. Volgens anderen was
de invloed wel groot als andere partijen zich bereid toonden om te investeren, dit
was bijvoorbeeld het geval bij de corporaties onderling en bij de beleggers die over
gingen tot investeren in Kanaleneiland.
Gebruiksregels
In relatie tot de regels en afspraken binnen de samenwerking spelen de contractvorm
en financiering een belangrijke rol. De gekozen contractvorm van de GEM speelde
een belangrijke rol in de investeringsbeslissingen die genomen werden. De juridische
structuur van de Wijk Ontwikkelings Maatschappij (WOM) in de vorm van een CV-BVconstructie bood enerzijds weinig ruimte. Anderzijds schept een dergelijke aparte
entiteit ook verplichtingen en noodzaakt partijen tot investeren. Dit is als het ware te
vergelijken met een huwelijk, waardoor je minder snel uit een relatie stapt dan als je
samenwoont. De fiscale en financiële voordelen van de WOM stimuleerde partijen om
te investeren.
 112

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

De afspraken en regels vastgelegd in het contract van de GEM en OCK boden weinig
flexibiliteit om mee te bewegen met veranderingen in de tijd, zoals op het moment
dat de crisis begon en de woningmarkt instortte. Uiteindelijk zijn partijen hier wel uit
gekomen door zelf afwijkende en aanvullende afspraken te maken over voorwaarden
en garanties, bijvoorbeeld bij de realisatie van Vlek 1. Achteraf gezien was een kader
op hoofdlijnen als een soort anker voor de partners voldoende geweest, met ruimte
om zaken rond te krijgen.
Flexibiliteit om te wijzigen binnen een meer open contractvorm zou wellicht beter
hebben gewerkt, zoals samenwerkingsafspraken op hoofdlijnen. Aan de andere kant
gingen partijen door de gekozen contractvorm wel sneller over tot investeren, ook
bij tegenspoed en spanningen. Bij een vrijblijvendere contractvorm was dit minder
snel gebeurd.
Bij de financiering speelden de inbreng van middelen, de verdeling, pay-off regels
en zekerheden een belangrijke rol. Innovativiteit in de financiering van de GEM
was niet aan de orde en speelde daarom geen rol, alhoewel een revolverend fonds
stimulerend kan werken om de eerste investeringen in een wijkontwikkeling los te
krijgen. Zo functioneerde de achtervangconstructie door de woningcorporaties in
Vlek 1 vergelijkbaar.
De inbreng van middelen moet zowel rationeel als emotioneel gelijkwaardig zijn,
anders werkt dit belemmerend. Binnen de GEM Kanaleneiland voelde dit voor de
corporaties als ongelijkwaardig, zij hadden het gevoel dat zij meer hadden ingebracht
dan de andere partners. De corporaties hadden hun bezit in de tweede fase ingebracht
in de vorm van gronden en vastgoed. Dit leek niet in verhouding te staan tot wat de
andere aandeelhouders hadden ingebracht; de gemeente had grond ingebracht in de
eerste fase en Proper Stok (later Heijmans) bracht alleen marktkennis en expertise in.
 Dit leidde gaandeweg tot getouwtrek en 'terugonderhandeling', zoals discussie over
de tijdelijke huuropbrengsten van het corporatiebezit voordat dit werd ingebracht in
de GEM. De gezamenlijk externe financiering bij de BNG dwong de aandeelhouders
van de GEM om te investeren; eruit stappen kon niet zomaar.
De verdeling van kosten, opbrengsten en risico’s was in principe gelijk onder de
aandeelhouders en besluiten daarover werden gezamenlijk genomen. Gaandeweg
werkte dit belemmerend, omdat de partijen er toen het moeilijk werd anders in zaten.
Heijmans was bereid om als marktpartij meer risico’s te nemen en een grotere rol
in de ontwikkeling en realisatie op zich te nemen. Zo hebben zij de ontwikkeling en
realisatie van Vlek 3 naar zich toe getrokken van de OCK voor eigen rekening en
risico. Ook in de deelgebieden daarna (Vlek 4 en 5) is de ontwikkeling en realisatie
individueel toebedeeld aan partijen. Dit stimuleerde partijen om delen naar zich toe

113

Verkennende casestudy
TOC

te trekken en over te gaan tot investeren. Als de grootste risico’s echter nog niet in
kaart zijn gebracht laat staan beheerst, zal individueel toebedelen aan actoren lastig
gaan en kan dit juist belemmerend werken.
Beloningen voor prestaties of sancties bij niet nagekomen afspraken speelden binnen
de samenwerking niet echt een rol. Financiële prikkels hebben in sommige gevallen
wel het laatste zetje gegeven toen bijna alle lichten op groen stonden in combinatie
met een zekere tijdsdruk. Dit was het geval bij de start van de bouw van de eerste en
tweede fase koopwoningen in het eerste deelgebied (Vlek 1), waarbij subsidie vanuit
het tijdelijke stimuleringsfonds woningbouwprojecten doorslaggevend is geweest
om voor een bepaalde datum te starten met de bouw. Subsidie van de provincie
versterkte deze financiële prikkel.
 Zekerheden hebben partijen in het eerste deelgebied over de brug geholpen om toch
te starten met de realisatie, ondanks de crisis en gestagneerde woningmarkt. De
achtervang door Portaal en Mitros kan als een afnamegarantie beschouwd worden,
waardoor partijen de zekerheid hadden dat de woningen verkocht zouden worden
en niet leeg zouden komen te staan. Ook de uitvoerende bouwer heeft bijgedragen
door middel van een afnamegarantie van een beperkt aantal woningen, waarmee het
totale risico voldoende onder controle was. Hiervoor moest echter wel een bepaalde
prijs betaald worden ten koste van het rendement, omdat de woningen voor een
aanzienlijk lagere prijs in achtervang werden afgenomen.
4.5

Discussie en abstrahering
De resultaten van de casestudy leveren op een geabstraheerd niveau meer algemene
inzichten op. Deze geabstraheerde vertaling van de resultaten wordt in deze
paragraaf beschreven, gestructureerd op basis van de externe variabelen van het IAD
framework van Ostrom (2011).
Fysieke kenmerken
De fysieke context wordt als belangrijk ervaren, waarbij met name de
economische kenmerken (woningmarkt, waardeperspectief) van grote invloed,
zelfs doorslaggevend, kunnen zijn. Een sterke regionale woningmarkt met

114

Samenspel in ­stedelijke vernieuwing
TOC

gunstig economisch perspectief en potentiële waardesprong zijn bepalend voor
investeringen door marktpartijen en ook door corporaties, hetzij in mindere mate.
De demografische kenmerken waaronder de sociaal-economische klasse (inkomens)
zijn niet bepalend, maar kunnen investeringen door marktpartijen in aandachtswijken
wel belemmeren in verband met onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling
van de wijk. Dit werkt voor woningcorporaties juist stimulerend vanwege hun
maatschappelijke doelstelling. Planologische kenmerken lijken minder relevant, maar
de ruimtelijke opzet en bebouwing moet wel mogelijkheid bieden voor een gefaseerde
aanpak per blok of deelgebied zodat investeringsbeslissingen opgeknipt kunnen
worden in hanteerbare investeringen en risico’s, toe te delen aan individuele partijen.
 Gemeenschapskenmerken
De gemeenschapskenmerken, ofwel de sociale en culturele context, lijken zeer
bepalend voor het investeringsgedrag. Zowel organisatie als samenwerking worden
gezien als cruciale factoren, die in grote mate bepalen of investeringsbeslissingen
positief dan wel negatief uitpakken. Voor de samenwerking zijn met name van belang
gedeelde opvattingen en commitment, de mate van vertrouwen (relatiekwaliteit,
transparantie) en wederkerigheid (gunfactor) tussen de actoren. Een duidelijk
geformuleerde gezamenlijke visie en ambitie van de actoren over het eindbeeld
wordt zelfs gezien als voorwaarde om tot gezamenlijke investeringsbeslissingen te
komen. Door de lange doorlooptijd van wijkontwikkelingen bestaat het risico dat de
opvattingen en visies van partijen na verloop van tijd door allerlei veranderingen
uiteen gaan lopen. Het is dan zaak om tussentijds de gezamenlijke visie te blijven
delen, herijken en zo nodig bij te stellen. Commitment van partijen hangt hiermee
samen: de wil om samen de middelen te vinden en er een succes van te maken,
waarbij ook emotionele motieven zoals imago, reputatie en politiek een rol spelen.
 Ook de relatiekwaliteit (vertrouwen) en transparantie zijn zeer bepalend voor het
investeringsgedrag. Als er geen goed gevoel bij en vertrouwen is in de andere
partijen, zoals in andermans berekeningen, belemmert dit in hoge mate het nemen
van investeringsbeslissingen. Het extern valideren van eigen berekeningen kan hierbij
helpen. Transparantie en openheid over belangen en cijfers (open boeken) stimuleert
partijen om te investeren. Spanningen en conflicten kunnen beter uitgesproken
worden. In de relatie spelen wederkerigheid en de gunfactor tussen actoren (geven
en nemen) een belangrijke rol. Als het schuurt komt men niet tot gezamenlijke
investeringsbeslissingen. Niet alleen formeel maar ook informeel contact helpt een
goede relatie op te bouwen en vast te houden. Als partijen hun relatie niet op het spel
willen zetten, dan zullen zij zich eerder conformeren aan investeringsbeslissingen
omwille van de samenwerkingsrelatie. Dit speelt met name tussen corporaties
en gemeenten die op elkaar zijn aangewezen, maar ook bij langdurige

115

Verkennende casestudy
TOC

samenwerkingsrelaties met (keten-)partners. Handelingen van andere actoren en
wederzijdse beïnvloeding lijkt een minder relevante factor. Investeringsbereidheid
en zekerheid op investeringen door gemeente en marktpartijen worden echter
wel gezien als een belangrijke factor. Een belegger zal niet snel als eerste in een
wijkontwikkeling investeren; investeringen door corporaties en gemeente kunnen
stimulerend werken.
