Focus op functies : Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid
WRR RAPPORTEN A AN DE REGER I NG 71

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Focus op functies
Het Nederlandse medialandschap is niet meer in het beeld van ‘Hilversum en de
vaderlandse pers’ te vangen. Denk alleen al aan de opkomst van commerciële radio
en televisie, het internet en de snelle internationalisering en commercialisering van
mediabedrijven. Technische ontwikkelingen verbinden oude met nieuwe media en
maken bijvoorbeeld televisie op het internet en radio op de mobiele telefoon mogelijk.
Voorheen ‘gescheiden’ infrastructuren als kabel en telefoonlijnen concurreren met
elkaar voor verspreiding van een explosief groeiend digitaal media-aanbod. Door de
toegenomen invloed van Europese regelgeving in deze sector krimpt de bewegingsruimte van de Nederlandse overheid in deze snel veranderende en internationaliserende
omgeving verder in. De beleidskaders van de overheid staan onder druk.
focus op functies

In dit rapport adviseert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid om de
beleidsvisie van de overheid op het medialandschap radicaal te wijzigen. De huidige
zienswijze, waarin beleid per medium en per infrastructuur wordt beredeneerd, zou
vervangen moeten worden door een visie waarin de functies van het medialandschap
centraal staan. In het turbulente en snel bewegende medialandschap van vandaag dient
de vraag centraal te staan of het medialandschap als geheel – en niet alleen Hilversum – in
belangrijke functies als bijvoorbeeld nieuwsvoorziening en opinievorming voorziet. Dit
rapport biedt een kader om het overheidsbeleid op een meer toekomstbestendige manier
vast te stellen.
 WRR RAPPORTEN A AN DE REGER I NG 71

A m s t e r d a m U n i v e r s i t y P r e s s • w w w. a u p. n l

Focus op functies
u i t dagi nge n voor e e n
toekomst be st endig medi a bel eid

AMSTERDAM UNIVERSITY PRESS

Focus op functies

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2007.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
 De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2007):
prof dr. W.B.H.J. van de Donk (voorzitter)
prof dr. P.A.H. van Lieshout
prof dr. P.L. Meurs
prof dr. J.L.M. Pelkmans
prof dr.mr. C.J.M. Schuyt
prof dr. J.J.M. Theeuwes
prof dr. P. Winsemius
Secretaris: dr. A.C. Hemerijck

De wrr is gevestigd:
Lange Vijverberg 4-5
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl

WE TENSCHAP PELI JKE RA AD VOOR HE T REGER I NGSBELEI D

Focus op functies
u i t dag i ng e n vo or e e n
t oe kom s t be s t e n dig m e di a be l e i d

Amsterdam University Press, Amsterdam 2005

Omslagfoto: Newsstand # 37 (The Spirit of NY), Masaaki Sato, New York
© 2001-2002, olie op canvas, 152 x 203 cm
Met dank aan Tepper Takayama Fine Arts, Boston, Verenigde Staten
Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag
Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen
isbn 90 5356 733 x
nur 741
© wrr/Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam 2005
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op
enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere
manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
 Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B
Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van
23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk
verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb
Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen,
readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de
uitgever te wenden.
 6

inhoudsopgave

inhoudsopgave
Samenvatting

11

Ten geleide

21

1
1.1
1.2
1.3
1.4

23
23
26
27

1.5
1.6
2
2.1
2.2
2.3

2.4

2.5

2.6
3
3.1
3.2
3.3

Media en samenleving
Inleiding en achtergrond
Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen
Afbakening
Beoordelingskader: maatschappelijke risico’s, publieke belangen en de rol
van de overheid
Waarden als zoeklichten voor de beoordeling van de empirie
Opzet van dit rapport

28
30
32

De (toekomstige) ontwikkelingen in het medialandschap
Inleiding
Een korte aanduiding van dominante ontwikkelingen
Perspectief 1: media, distributiekanalen en infrastructuren
2.3.1
Inleiding
2.3.2
Achtergrond en geschiedenis
2.3.3
Ontwikkelingen en problematieken
2.3.4
Robuuste trends en onzekere ontwikkelingen
2.3.5
Conclusies
Perspectief 2: het spel en de spelers.  Een institutionele analyse van het
medialandschap
2.4.1
Inleiding
2.4.2
Ontwikkelingen in het medialandschap
2.4.3
Trends en onzekerheden in de toekomst
2.4.4
Conclusie
Perspectief 3: het belang van het medialandschap voor identiteit,
burgerschap en samenleven
2.5.1
De aard van het perspectief
2.5.2
Historische terugblik
2.5.3
Het publieke domein en het medialandschap
2.5.4
Observaties voor de wat langere termijn
2.5.5
Conclusies
Conclusies

35
35
37
40
40
41
43
46
47

Een functionele benadering van het medialandschap
Inleiding
Waarom een functionele benadering?
De functionele benadering uiteengezet
3.3.1
Zes functies
3.3.2
Functies, inhouden en deelmarkten: relaties en samenhang
3.3.3
De relaties tussen functies en waarden

75
75
75
78
78
80
82

48
48
49
56
58
59
59
60
61
66
69
70

7

focus op fu nct ies

3.4

Conclusie: een functionele benadering en het overheidsbeleid

84

4
4.1
4.2
4.3
4.4

Een nieuwe agenda voor het mediabeleid
Inleiding
Conceptuele gevolgen van de functionele benadering
Werkwijze van dit hoofdstuk
Pluriformiteit
4.4.1
Relevante ontwikkelingen
4.4.2
Conclusies
Toegankelijkheid
4.5.1
Relevante ontwikkelingen
4.5.2
Conclusies
Onafhankelijkheid
4.6.1
Relevante ontwikkelingen
4.6.2
Conclusies
Sociale samenhang
4.7.1
Relevante ontwikkelingen
4.7.2
Conclusie
Kwaliteit
4.8.1
Relevante ontwikkelingen
4.8.2
Conclusies
Bescherming van de persoonlijke levenssfeer
4.9.1
Relevante ontwikkelingen
4.9.2
Conclusies
Samenvatting en conclusie: een toekomstgerichte agenda voor het
mediabeleid

87
87
88
90
93
93
95
96
96
98
99
100
102
103
103
104
105
106
107
108
108
109

Vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid
Inleiding
De modellen van beleidsvoering
5.2.1
Twee modellen voor beleidsvoering
5.2.2
Naar meer variëteit en selectie
5.2.3
Aantekeningen bij het model van variëteit en selectie in de praktijk
5.2.4
Doel-middelverschuiving
Wie: overwegingen over verantwoordelijkheidsverdeling
5.3.1
Elementen van verantwoordelijkheid
5.3.2
Factoren die op de verantwoordelijkheidsverdeling inwerken
5.3.3
Voorbij markt en overheid: de verantwoordelijkheid van
verschillende actoren
Waar: overwegingen over schaal
Hoe: overwegingen over instrumentatie
Conclusies en aanbevelingen voor toekomstig mediabeleid
Slot

115
115
115
116
117
119
121
122
122
123

4.5

4.6

4.7

4.8
8

4.9

4.10

5
5.1
5.2

5.3

5.4
5.5
5.6
5.7

109

125
129
132
135
141

inhoudsopgave

6
6.1
6.2

6.3
6.4
6.5

Het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen
Inleiding
Een paradigma van schering en inslag: een toekomstbestendige benadering
voor het mediabeleid
6.2.1
Schering: waarden, risico’s, publiek belang, operationele zorg
6.2.2
Inslag: functionele differentiatie
6.2.3
Implicaties van de functiegerichte benadering
Aanbevelingen over de grondslagen en doelstellingen van het beleid
De vormgeving van het toekomstige mediabeleid
Casus Publieke Omroep
6.5.1
De legitimatie van publieke omroepen ter discussie
6.5.2
De Nederlandse Publieke Omroep ter discussie
6.5.3
Van publieke belangen naar publieke omroep: een andere
benadering van de discussie
6.5.4
Contouren van een nieuwe Publieke Omroep: algemene
overwegingen
6.5.5
Enkele denkbare modaliteiten voor de vormgeving van de
toekomstige Publieke Omroep
6.5.6
Onderweg naar morgen

145
145
146
147
149
150
152
154
156
158
160
162
167
171
179
9

Literatuur

183

focus op fu nct ies

10

samenvatting

samenvatting
Aanleiding en achtergrond: het medialandschap in beweging
Het Nederlandse medialandschap verandert snel onder invloed van met name
technologische ontwikkelingen.  Men kan tegenwoordig televisiekijken via het internet en radio luisteren via een
mobiele telefoon of een fraai vormgegeven I-pod in de trein. Uitgevers van
kranten introduceren een digitaal abonnement op het internet en denken zelfs
al aan de introductie van digitaal ‘papier’. Telefoonlijnen en kabels ontwikkelen
zich als concurrerende infrastructuren voor een explosief groeiend en steeds
meer internationaal, digitaal en interactief media-aanbod. Gratis kranten verdringen de bestaande kwaliteitspers die bovendien steeds meer in buitenlandse
handen geraakt. Aandeelhouders lezen mee. Wie een enigszins gesorteerde
kiosk binnenstapt, vindt in een zeer kleurrijk aanbod van gespecialiseerde tijdschriften (over muziek, keukens, computers, auto’s en motoren) soms ook nog
wel een weekblad voor opinie en achtergronden bij het nieuws.
De beweeglijkheid van het medialandschap komt niet louter voort uit technologische ontwikkelingen. Ook ontwikkelingen van sociaal-culturele, economische
en bestuurlijk-juridische aard spelen mee, en werken op een ingewikkelde
manier op elkaar in. Dat maakt het beeld van de (toekomstige) ontwikkelingen
van het medialandschap onrustig en turbulent; veel is nog onzeker. Zeker is wel
dat het medialandschap in hoog tempo verandert, sneller dan vele burgers
kunnen en willen bijbenen.
Nationale overheden zien op deze ontwikkelingen toe, maar hebben vaak het
nakijken in het steeds meer internationale medialandschap. In de manier van
kijken die het huidige overheidsbeleid nog sterk bepaalt, domineren de ‘klassieke’
media en distributiekanalen, zoals televisie, radio, geschreven pers en kabel.
Deze manier van kijken lijkt intussen steeds minder geschikt te zijn om van al
die recente ontwikkelingen een scherp en overzichtelijk beeld te scheppen, laat
staan om daar adequaat op in te kunnen spelen. Bovendien ontstaan er vreemde
inconsistenties. Zo is het oprichten van een televisiezender via de ether wettelijk
onderworpen aan een vergunningplicht, terwijl het opstarten van dezelfde
‘zender’ via het internet van overheidswege geheel wordt vrijgelaten.
 Het mediabeleid moet bij de tijd blijven. Het functioneren van het medialandschap
raakt immers rechtstreeks de kwaliteit van de democratie, de economie en de
samenleving. Het mediabeleid kan en mag niet het hele medialandschap bepalen,
maar levert wel een cruciale bijdrage aan de wijze waarop dat zich kan ontwikkelen.
Ook raakt het rechtstreeks de kwaliteit van onze samenleving. Het mediabeleid
draagt bij aan een antwoord op de vraag wat voor een samenleving we eigenlijk
willen zijn. Dat beleid moet daarom worden gegrondvest op een eigentijds en realistisch beeld van het (toekomstige) medialandschap. Dat beeld wordt in dit rap-

11

focus op fu nct ies

port geschetst. Op basis daarvan kan de vraag worden beantwoord of het mogelijk
en verantwoord is het bestaande beleid stapsgewijs aan te passen, dan wel met (delen van) dat beleid te stoppen, of dat er juist reden is het beleid fors te veranderen.
Afbakening en doelstelling
Dit rapport gaat over het maatschappelijk communicatiebestel, dat betreft de
openbare, tot iedereen gerichte informatie. Het gaat dus om de mediadiensten
waarin wordt voorzien via de openbare media: geschreven pers, televisie, radio
en het World Wide Web. De raad wil met dit rapport twee doelen bereiken. Het
eerste doel is het bieden van een wetenschappelijk verantwoord beeld van de
manier waarop velerlei ontwikkelingen in hun onderling verband de komende
vijf à tien jaar van invloed (kunnen) zijn op het medialandschap. Wat zijn de robuuste trends die zich hoogstwaarschijnlijk ook de komende jaren zullen doorzetten? Met welke onzekerheden moet terdege rekening worden gehouden? In
de tweede plaats wordt een toekomstbestendige beleidsredenering ontwikkeld
die uitmondt in een aantal conclusies en aanbevelingen op hoofdlijnen, zowel
voor de beleidsinhoud als voor de vormgeving ervan.
 12

Waarden als zoeklichten voor het beleid
De turbulente ontwikkelingen in het medialandschap leiden de aandacht af van
de waarden die voor de beoordeling daarvan wezenlijk zijn, en die in het beleid
doorgaans nogal impliciet blijven. De raad acht het raadzaam dat de fundamentele
waarden die aan het mediabeleid ten grondslag liggen, weer expliciet als uitgangspunt worden genomen. Deze waarden worden meer op de voorgrond geplaatst en
fungeren als zoeklichten. De raad maakt allereerst onderscheid tussen fundamentele waarden met een brede werking die het mediabeleid overstijgen – vrijheid en
gelijkheid – en drie specifiek met het mediaterrein verbonden waarden. Het gaat
dan om de waarden pluriformiteit, onafhankelijkheid en toegankelijkheid. Deze
laatste drie vormen het beoordelingskader voor de empirische analyse.
Empirische ontwikkelingen en het gevaar van ongewenste blikvernauwingen
De empirische verkenning (hoofdstuk 2) is opgezet vanuit een drietal perspectieven. Vanuit het technische perspectief wordt het medialandschap opgevat als een
verzameling van verschillende, technologisch bepaalde typen media en infrastructuren. Dit perspectief komt het meest overeen met het huidige beleidskader.
In het tweede perspectief worden veranderingen geanalyseerd in termen van
(ketens van) spelers en hun onderlinge interacties. Daarbij gaat het om mediabedrijven, media-aanbieders, beroepsgroepen (zoals journalisten), overheden op
verschillende schaalniveaus en consumenten. In het derde perspectief staat de
verhouding tussen aanbieders en burgers/consumenten en de maatschappelijke
betekenis van het medialandschap centraal.
 Uit deze analyses komt een aantal kernontwikkelingen in het medialandschap
naar voren:
• de voortschrijdende digitalisering en technologische convergentie: verschillende typen eindapparatuur en infrastructuur kunnen steeds beter gelijksoor-

samenvatting

•
•

•

•

•

tige diensten overbrengen (bijvoorbeeld televisieprogramma’s per mobiele
telefoon of via het internet). Dit relativeert het belang van het medium in relatie
tot de daarmee over te dragen inhoud/te vervullen functie;
de verschuiving van een nationaal georiënteerd en gereguleerd medialandschap naar een internationaal georiënteerd en gereguleerd medialandschap;
de verschuiving van een publiek georiënteerd medialandschap naar een meer
en meer privaat en commercieel georiënteerd en georganiseerd medialandschap, dat zich overigens kenmerkt door steeds diffusere grenzen tussen
publiek en privaat (‘van massamedia naar kassamedia’);
de toenemende vervaging van traditionele scheidslijnen tussen afzonderlijke
diensten, functies en inhouden (bijvoorbeeld infotainment, edudrama, polimercials en docutainment);
de verschuiving, zo niet kanteling, van een aanbodgericht medialandschap
naar een meer op de vraag georiënteerd en hier en daar zelfs vraaggestuurd
landschap, hetgeen is bevorderd door de sterk vergrote mogelijkheden van
digitalisering, interactiviteit en commodificatie van mediadiensten;
de verschuiving in het aanbod in de richting van amusement en vermaak ten
koste van andere typen van aanbod.
 Naast deze empirische kernontwikkelingen brengt de analyse twee andere zaken
aan het licht. Ten eerste is het noodzakelijk het normatieve beoordelingskader
voor het mediabeleid uit te breiden met een drietal aanvullende waarden. Ook de
waarden ‘kwaliteit’, ‘sociale samenhang’ en ‘bescherming van de persoonlijke
levenssfeer’ dienen daarin volgens de raad een plaats te krijgen. Ten tweede maken de bevindingen duidelijk dat de gehanteerde perspectieven en zienswijzen in
het overheidsbeleid ernstige tekortkomingen hebben. Vooral de blikvernauwing
tot media en infrastructuren sluit steeds slechter aan bij de feitelijke ontwikkelingen in het medialandschap. Op termijn zal dit leiden tot steeds meer blinde
vlekken en moeilijk uit te leggen inconsistenties in het beleid. Dat is in termen
van uitvoerbaarheid, rechtszekerheid en legitimiteit een ongewenste ontwikkeling. Een nieuw perspectief is in de ogen van de raad noodzakelijk voor een
toekomstbestendige grondslag van het mediabeleid.
Een functionele benadering van het medialandschap
Als alternatief voor de huidige benaderingswijze ontwikkelt de raad een functionele benadering van het medialandschap. Daarin wordt het medialandschap gezien
als bundeling van een zestal maatschappelijke functies: nieuwsvoorziening,
opinievorming & achtergrond, vermaak, kunst & cultuur, specifieke informatievoorziening en reclame & voorlichting (persuasieve communicatie). De vraag of
de (toekomstige) ontwikkelingen in het medialandschap (vanuit het perspectief
van de genoemde waarden) aanleiding geven te spreken van maatschappelijke
risico’s, die eventueel een reden zijn om een publiek belang te formuleren, moet in
de toekomst meer op het niveau van deze functies worden geanalyseerd en beantwoord dan op het niveau van afzonderlijke media en infrastructuren.
 13

focus op fu nct ies

Deze functionele beleidsbenadering is een goed complement op de eerder ontwikkelde benadering waarbij de waarden die aan het mediabeleid ten grondslag liggen,
als zoeklichten worden gebruikt om maatschappelijke risico’s en publieke belangen
in het medialandschap te diagnosticeren. Beide benaderingen (van waarden respectievelijk van functies) zijn nodig. Zij verhouden zich als ‘schering’ en ‘inslag’. De
waarden krijgen immers pas echt betekenis wanneer zij aan de verschillende functies worden gekoppeld. Zo heeft de kwaliteit van nieuwsvoorziening een andere betekenis dan kunstzinnige kwaliteit, los van het type medium dat wordt gebruikt.
In dit rapport is het schering- en inslagmodel op de ontwikkelingen in het medialandschap op een tentatieve wijze toegepast. Het zijn oefeningen die laten zien
waartoe de toepassing van die manier van analyseren en redeneren kan leiden.
De raad pleit ervoor deze exercities periodiek te laten herhalen. De uiteindelijke
afweging en vaststelling van publieke belangen zijn echter altijd een zaak van
politiek-democratische besluitvorming.
 14

Een nieuwe agenda voor het mediabeleid
In het mediabeleid van de toekomst moet de overheid de maatschappelijke risico’s in het medialandschap vaststellen per afzonderlijke functie. Bijvoorbeeld, de
vraag of er sprake is van pluriformiteit moet niet langer meer voor één afzonderlijk medium (bijvoorbeeld televisie) worden bekeken, maar per afzonderlijke
functie. Bij dat antwoord dient ook het aanbod (én het gebruik daarvan) via
andere media (publiek of privaat) te worden betrokken. Mogelijke compensaties
tussen de media worden zo zichtbaar en kunnen worden meegewogen. In deze
benadering is ‘verschraling van de pers’ een gebrekkige formulering van een
beleidsprobleem, omdat niet is gekeken naar mogelijke compensaties die andere
media als het internet voor de functie van nieuwsvoorziening en opinievorming
bieden. In deze nieuwe benadering ligt de nadruk op maatschappelijke risico’s
en publieke belangen per functie. Daarbij is het private, commerciële deel van het
medialandschap niet minder belangrijk dan het publieke deel dat de overheid
financiert. De – historisch begrijpelijke – fixatie van het overheidsbeleid op de
met publieke middelen gefinancierde instituties is daarmee achterhaald.
Het beeld dat het ten behoeve van dit rapport uitgevoerde onderzoek oplevert, is
in hoofdzaak optimistisch, maar blijvende alertheid is nodig. Evidente risico’s
betreffen de waarden pluriformiteit en onafhankelijkheid in combinatie met de
functies informatievoorziening, opinievorming & achtergrond en specifieke
informatievoorziening. Bij nieuwsvoorziening manifesteert zich bovendien een
evident risico van verlies van kwaliteit en onafhankelijkheid. Waar optimisme
overheerst, kan in sommige gevallen bestaand beleid worden afgebouwd (bijvoorbeeld mediumspecifieke ondersteuning). Op andere punten is er aanleiding voor
nieuwe beleidsinitiatieven.
 Mediabeleid: de noodzaak van selectief en terughoudend optreden
De voorkeur van de raad om een functionele benadering in de analyse van het
medialandschap – en dus als beginpunt van beleid – te hanteren, impliceert niet

samenvatting

dat de overheid zich in de vormgeving van het beleid vooral met de inhoud van de
media moet bezighouden. De vormgeving van het mediabeleid vraagt een zelfstandige afweging van aspecten van doeltreffendheid én normativiteit. De bepaling van de beleidsagenda – op welke problemen moet de overheid zich richten in
het mediabeleid? – moet echter wel aan de hand van de functionele benadering en
de waarden totstandkomen.
De complexiteit en de onvoorspelbaarheid van het nieuwe medialandschap
verdragen zich slecht met een beleidsmodel dat is opgezet vanuit gedetailleerde
regelgeving en centrale beheersing. De nieuwe situatie vraagt eigenlijk om een
continue monitoring van het medialandschap, om de knelpunten en de veranderingen daarin te ontdekken. Hierbij past geen star en in zichzelf besloten
beleidsmodel. Eerder moet worden uitgegaan van een model van ‘variëteit en
selectie’, dat een meer lerende en onbevangen beleidsvoering inhoudt. Dit model
verbreedt het arsenaal van mogelijke beleidsopties en kiest pragmatisch en selectief de beste koers op basis van gebleken werkzaamheid. In plaats van gedetailleerde regelgeving vooraf moet de overheid brede kaders stellen die beter en
explicieter zijn geënt op de waarden die het maatschappelijk belang van het
medialandschap als geheel meer op de voorgrond plaatsen. In dit verband wordt
toezicht dus belangrijker.
Dit heeft gevolgen voor de verantwoordelijkheidsverdeling in het beleid en voor de
schaal en de instrumentatie van de beleidsvoering. In termen van de operationele
verantwoordelijkheid is de klassieke keuze tussen zorg door de overheid zelf of
borging in het kader van een geconditioneerde markt te beperkt. Ook professionals,
non-profitorganisaties en individuele burgers dienen expliciet in beeld te komen.
 De aloude dominantie van de nationale schaal is in het mediabeleid van de toekomst eveneens een anachronisme. Vaak zal het mediabeleid een zaak zijn van
meerdere bestuurslagen en publieke belangen zullen in de toekomst vaker bij
voorrang op Europees dan wel op regionaal en lokaal niveau moeten worden
behartigd. Het beter en zorgvuldiger monitoren en diagnosticeren moet samengaan met een creatievere en gevarieerdere instrumentatie. Enerzijds worden informatieve instrumenten als monitoring van groter belang, terwijl anderzijds het
toezicht een grotere en ook meer regulatieve rol zal krijgen. De gerichte detectie
van risico’s en van publieke belangen leidt tot selectiever beleid. De overheid
treedt alleen op waar dit gegeven de waarden echt nodig is, maar moet dán ook in
staat zijn doeltreffend op die reële problemen te reageren.
Enkele concrete aanbevelingen
Uit de combinatie van deze algemene overwegingen over de noodzaak het beleid
bij te sturen met de agenda voor het toekomstige mediabeleid, komt een zestal
meer specifieke beleidsaanbevelingen naar voren. De eerste drie daarvan komen
voornamelijk voort uit overwegingen aangaande de pluriformiteit van het
medialandschap, de laatste drie zijn beredeneerd vanuit zorgen om de kwaliteit
en de onafhankelijkheid van de media.
15

focus op fu nct ies

16

1 Er dient te worden voorzien in onafhankelijke, openbare, periodieke en crossmediale monitoring van de pluraliteit van aanbieders en de pluriformiteit van
het aanbod (en de feitelijke consumptie daarvan). In het bijzonder geldt dit
voor de onafhankelijke en kwalitatief hoogwaardige voorziening van nieuws
en actualiteiten. De toezichthoudende taak kan het beste worden ondergebracht bij een nieuwe toezichthouder voor de gehele mediasector. Deze
ontstaat uit een samenvoeging van de huidige set van toezichthouders, waaronder (delen van) de opta, het Commissariaat voor de Media en de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Het toezicht betreft ook aspecten van mededinging.
 2 De huidige Nederlandse regelgeving kent beperkingen voor de omvang en de
concentratie van aanbieders. Deze restricties dienen op hun feitelijke doorwerking op het functioneren van het medialandschap als geheel opnieuw te
worden bezien en waar mogelijk aanmerkelijk te worden versoepeld. Zeker
geldt dit waar die beperkingen Nederlandse spelers in het licht van Europese
en nog ruimere internationale markten (te) klein houden en verdergaande
mogelijkheden voor cross-media ownership verhinderen.
3 Een Europees mediabeleid is wenselijk, op den duur zelfs noodzakelijk. Het
beleid ten aanzien van het toezicht op mededinging en marktordening moet
op Europees niveau meer specifiek voor mediamarkten worden geformuleerd.
Nationale toezichthouders dienen binnen die Europese kaders te werken.
4 De verantwoordingsmechanismen van de journalistieke beroepsgroep moeten
worden verscherpt. Daarbij gaat het in eerste instantie om de verbetering,
versterking en ondersteuning van de zelfregulering van de beroepsgroep
(zoals de Raad voor de Journalistiek).
5 De raad acht een breed, ook rechtsvergelijkend onderzoek nodig naar de
versterking van de rechtspositie van de door de media mogelijk benadeelden.
Daarbij dient ook de vraag binnen welke condities de invoering van (beperkte
vormen van) risicoaansprakelijkheid van aanbieders zinvol is, uitdrukkelijk
aan bod te komen.
6 Binnen het beleid inzake het hoger onderwijs zal er de komende jaren bijzondere aandacht moeten zijn voor de plaats en de positie van opleidingen voor
journalistiek.
De publieke omroep: voorbij de grenzen van Hilversum
De raad geeft aan het einde van het laatste hoofdstuk een toepassing van de in dit
rapport ontwikkelde beleidsredenering op een van de meer in het oog springende
dossiers in het mediabeleid: het debat over de publieke omroep.
 De raad vindt dat in de huidige discussie over de Nederlandse Publieke Omroep
de kernvragen anders en in een andere volgorde moeten worden geformuleerd
dan thans gangbaar lijkt. Voorop dient de wat-vraag te staan: welke maatschappelijke risico’s en publieke belangen kunnen in het sterk veranderende medialandschap worden onderkend en dienen voor de overheid als eindverantwoordelijke
een onderwerp van beleid te zijn? Deze inhoudelijke vraag moet per functie, en
vooral ook onbevangen, vanuit een toekomstgericht perspectief worden beant-

samenvatting

woord. Veel explicieter dan voorheen moet de overheid, ook als wetgever, zich
hierover uitspreken. Eerst daarna is de hoe-vraag aan de orde, dat wil zeggen de
vraag op welke wijze de borging van de erkende publieke belangen moet plaatsvinden. De manier waarop de Nederlandse Publieke Omroep momenteel feitelijk
is vormgegeven, is daarbij niet meer dan één van de denkbare opties. Meerdere
typen van vormgeving moeten worden onderzocht. Criteria hierbij zijn: doeltreffendheid, maatschappelijke verankering, doelmatigheid, juridische toelaatbaarheid en eisen van politiek-democratische besluitvorming.
Gegeven de eerder gemaakte analyse van het brede medialandschap concludeert
de raad voor de eerste vraag (de wat-vraag) als volgt. Publieke belangen betreffen
een onafhankelijke, pluriforme en kwalitatief goede nieuwsvoorziening, de functie van opinievorming en maatschappelijk debat, evenals, zij het in mindere mate,
de functies kunst en cultuur en het geven van specifieke informatie. Functies als
vermaak, reclame, voorlichting en andere vormen van persuasive communication
vallen hier in beginsel buiten en vormen daarom geen kerntaak van een voor de
toekomst wenselijke publieke ‘omroep’, in welke vorm die ook gestalte zal krijgen.
Hoogstens omwille van pragmatische of afgeleide redenen (bereik, ondersteuning
van andere functies) zouden deze functies door een toekomstige publieke omroep
kunnen worden vervuld. Deze functionele differentiatie houdt in dat niet langer
moet worden vastgehouden aan het geldende uitgangspunt dat de publieke
omroep een volledig programma moet kunnen bieden.
 Voor de tweede vraag van de vormgeving moet er, in overeenstemming met de
algemene bevindingen van het rapport, op worden gewezen dat de technische
keuze van type medium, soort kanaal en platform vooral een zaak is van doeltreffend en doelmatig bereik. De keuze mag dan ook per functie en publiek belang verschillend uitvallen. Wel kan men stellen dat zolang televisie hét massamedium
blijft, het gebruik van dit medium voor het realiseren van publieke belangen voor
de hand ligt.
Vier modaliteiten voor de vormgeving van het omroepbestel passeren
de revue:
Modaliteit 1: wettelijke regels voor aanbieders van mediadiensten. De borging van
publieke belangen geschiedt hierbij in de vorm van wettelijke verplichtingen, die
gelden voor alle aanbieders van openbare mediadiensten, los van het type medium
waarvan zij gebruikmaken. Van een specifieke publieke voorziening is in dit
model geen sprake. Voordeel van dit model is dat het robuuste ontwikkelingen
zoals convergentie, internationalisering en individualisering honoreert. Nadelen
op de korte en middellange termijn betreffen vooral de onzekerheden waarmee
de convergentie thans nog is omgeven en de doeltreffendheid en uitvoerbaarheid
van het model. Ook de maatschappelijke verankering (de betrokkenheid van de
civil society) wordt onvoldoende gewaarborgd.
Modaliteit 2: permanente nieuwsvoorziening en productiefonds. Hierbij gaat het
om een minimale publieke voorziening. Zij bestaat uit een permanente nieuws-

17

focus op fu nct ies

voorziening en een fonds dat beschikbaar is voor de productie (en mogelijk distributie) van inhouden die zijn verbonden met de andere publieke belangen. Voor
beide taken is sprake van onafhankelijkheid van de overheid. Voor de tweede
taak geldt een tender-systeem dat openstaat voor alle mogelijke aanbieders. Het
grote voordeel van dit model is zijn flexibiliteit. Hiertegenover staan evenwel
grotere nadelen in de vorm van transactiekosten, derhalve van beperkte doelmatigheid.
 Modaliteit 3: een ‘bbc’-model. Hierbij brengt de overheid de vastgestelde publieke
belangen onder in een wet en een charter. Daarin zijn deze belangen uitgewerkt
als opdracht voor een (vergeleken met het vorige model) meer permanente, onafhankelijke publieke voorziening. De voordelen van maatschappelijke doeltreffendheid en doelmatigheid impliceren, vergeleken met modaliteit 2, minder flexibiliteit. Bovendien is bij dit model de maatschappelijke verankering een minder
sterk punt.
18

Modaliteit 4: gemengd en open model. Hierbij is de organisatorische uitwerking van
de publieke belangen per functie verschillend. De uitvoering van de nieuwsvoorzieningsfunctie gebeurt door een onafhankelijke, met publieke middelen gefinancierde organisatie. De verzorging van inhouden die voorzien in de functie van
opinie, achtergronden en debat ligt in handen van ‘omroepverenigingen’ in brede
zin (toegelaten maatschappelijke organisaties). Zij moeten – beter dan nu het geval
is – hun maatschappelijke verankering periodiek waarmaken. Er komt daarnaast
een open en algemeen toegankelijk tender-systeem voor de functies van kunst &
cultuur, en specifieke informatie en, indien daarvoor omwille van bereik en
ondersteuning van de andere functies reden voor is, voor vermaak.
Een eerste voordeel van dit model is dat het de sterke punten van de eerdere hier
voorgestelde modellen combineert. Een tweede voordeel is de meer eigentijdse
en meer toegespitste vormgeving van waardevolle elementen uit het bestaande
bestel, die bijdragen aan maatschappelijke verankering en pluriformiteit.
 De raad meent dat voor de komende jaren het vierde model het meest voor de hand
ligt. Belangrijke overwegingen hierbij zijn: de goed doorgevoerde functionele differentiatie, het belang van verdere evolutie en de (gevarieerde) ontwikkelingsmogelijkheden die dit gemengde model op middellange termijn biedt. De raad
wil echter beklemtonen dat, gezien de snelle veranderingen in het medialandschap, niet de fixatie op één model voorop moet staan. De verstandigste koers is
het creatief en gevarieerd instrumenteren van de te borgen publieke belangen in
het medialandschap als geheel.
ten geleide

ten geleide
Het rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr, die ten tijde
van de vaststelling van het rapport, november 2004, als volgt was samengesteld:
prof. dr. W.B.H.J. van de Donk, voorzitter van de raad en voorzitter van de projectgroep, drs. D.W. J. Broeders en mr. dr. F.J.P.M. Hoefnagel, projectcoördinatoren, mw. mr. I. van der Haar, dr. P. den Hoed, dr. R.J. Mulder en prof. dr. J.J.M.
Theeuwes. In een eerder stadium hebben aan de werkzaamheden deelgenomen:
prof. dr. J. van Sinderen, tot november 2003 secretaris van de raad, mw. drs. H.
van de Bund, dr. W.M. de Jong, mr. J.C.I. de Pree en drs. I. Verhoeven.
Ter ondersteuning van en gelijktijdig met dit rapport is eveneens bij aup de
bundel Trends in het medialandschap verschenen die de volgende studies bevat:
M. Appelman c.a. (cpb), Een economisch vooronderzoek ten behoeve van het
wrr-rapport over de media, D.W.J. Broeders en I. Verhoeven, Kiezen uit overvloed, sociaal-culturele ontwikkelingen in vraag en aanbod van de media, W.M.
de Jong, Technologische ontwikkeling en de media en J.C.I. de Pree, Media, beleid
en recht: verkenning van enkele ontwikkelingen.
 21

Via de website van de wrr is tevens een aantal andere studies verkrijgbaar die
ten behoeve van het rapport zijn opgesteld: P. Larouche en I. van der Haar, tilec
uvt, Een schets van het Europese mediabeleid, N.A.N.M. van Eijk c.a., ivir uva,
De regulering van media in internationaal perspectief, F.J.P.M. Hoefnagel en
P. den Hoed, Beleid inzake media, cultuur en kwaliteit en F.J.P.M. Hoefnagel,
Geschiedenis van het Nederlands inhoudelijk mediabeleid.
De projectgroep is de volgende personen zeer erkentelijk voor hun deskundig
commentaar op eerdere concepten: prof. dr. J. Bardoel, hoogleraar mediabeleid
(kun), prof. mr. E.J. Dommering, hoogleraar informatierecht (uva), prof. dr.
N.A.N.M. van Eijk, hoogleraar media- en telecommunicatierecht (uva) en prof.
dr. P.W.M. Rutten, hoogleraar kunst- en cultuurwetenschappen, in het bijzonder
de oriëntatie op de culturele industrie (eur).
focus op fu nct ies

22

media en samenleving

1

media en samenleving

1.1

inleiding en achtergrond
Wie wordt gevraagd een kaart van het medialandschap te tekenen, krijgt een
bijkans onmogelijke opdracht. Technologische, sociaal-culturele en economische
ontwikkelingen gaan zo snel, dat het beeld constant in verandering is. Die snelle
ontwikkelingen geven ook aanleiding tot terughoudendheid als men verder in de
toekomst probeert te kijken. Men moet onzekerheden een plaats geven, waarbij
de gevolgen van in het oog springende technologische en culturele veranderingen
onvoorzienbaar en onvoorspelbaar zijn.
 Het medialandschap is op ingrijpende punten gewijzigd en die ontwikkeling zal
de komende jaren niet tot stilstand komen, zoveel is wel duidelijk. Het vroegere,
relatief overzichtelijke medialandschap, dat hoofdzakelijk uit kranten en omroepen bestond, ligt definitief achter ons. Onder druk van commercialisering en
internationalisering zijn de spelers die het medialandschap bevolken drastisch in
aantal en karakter gewijzigd. Kranten verkeren in een moeilijke positie en zien
hun oplagecijfers jaar op jaar dalen. De zenders Nederland 1, 2 en 3 moeten de
bulk van het Nederlandse publiek delen met zes commerciële zenders en een
waaier aan buitenlandse zenders eist een nog bijkomend deel van de aandacht op.
Naast deze meer traditionele spelers hebben ook het internet en de mobiele telefoon intussen snel en onomkeerbaar hun posities veroverd.
Technische mogelijkheden en ontwikkelingen liggen aan de basis van veel veranderingen in het medialandschap. Met name de digitalisering zet veel oude aannames onder druk. De digitalisering van productie, distributie en consumptie van
diensten maakt het bovendien mogelijk veel van wat er omgaat te commodificeren (aan te wenden als commerciële koopwaar) en op verschillende manieren aan
te bieden. Hierdoor begint ook het onderscheid tussen oude en nieuwe media te
vervagen. De uitbreiding van de capaciteit van verschillende infrastructuren
(breedbandigheid) doet in ieder geval het technische onderscheid tussen televisie
en computer in de nabije toekomst vervagen. De digitalisering van de infrastructuren zorgt er bovendien voor dat de schaarste op die infrastructuren – de
beperkt beschikbare ruimte op de ether die de overheid verdeelt bijvoorbeeld –
veel effectiever kan worden gebruikt; zelfs tot op het punt dat niet meer van technologische schaarste kan worden gesproken.
Het Nederlandse medialandschap is ook steeds minder Nederlands dan voorheen.
 Dat geldt voor de televisieprogramma’s waarnaar we kijken, maar met name voor
de mediabedrijven zelf. Zowel onder producenten en distributeurs van mediadiensten als bij infrastructuren is er sprake van een snelle internationalisering,
een hevige concurrentie en een sterke concentratie (door middel van overnames
en fusies). Op alle belangrijke mediamarkten zoals televisie, kabel en radio manifesteren zich buitenlandse bedrijven. Enkele vooraanstaande Nederlandse kran-

23

focus op fu nct ies

ten, tot voor kort het meest nationale deel van het medialandschap, gingen
onlangs geruisloos over in buitenlandse handen. Veel van deze grote conglomeraten volgen de logica van technische convergentie en zetten deze om in economische convergentie. Bedrijven brengen steeds meer onderdelen van de productieketen van mediaproducten, inclusief de infrastructuren waarop ze worden
afgezet, in een groot concern bijeen. De overname van de Amerikaanse filmgigant mgm door het Japanse Sony in september 2004 is het meest recente voorbeeld van deze ontwikkeling. Voorheen gescheiden werelden van infrastructuur,
productie en creatie van mediaproducten kruipen zo in elkaar.
 24

Commerciële ondernemingen maken een steeds belangrijker deel uit van het
medialandschap. Het bestel is steeds meer een markt geworden. Het aanbod van
mediadiensten is daardoor niet alleen explosief gegroeid, het is ook veel diverser
geworden. Maar tegelijkertijd komen de commerciële belangen meer voorop te
staan. Het belang van kijkcijfers en de wensen van adverteerders wegen in het
commerciële domein nu eenmaal zwaar en vallen lang niet altijd samen met de
belangen en professionele standaarden van journalisten en programmamakers. In
het uitgebreide en technologisch vernuftige medialandschap staan de adverteerder steeds meer mogelijkheden ter beschikking om zijn boodschap over het voetlicht te brengen. Sommige fabrikanten van bijvoorbeeld kleding of auto’s sluiten
tegenwoordig liever deals met producenten (van films of televisieprogramma’s)
dan dat zij dure reclameblokken kopen. Producten worden zo immers beter en
meer toegespitst op doelgroepen ‘in beeld’ gebracht, zonder dat die doelgroepen
zelf dat als reclame ervaren. Voor de dagbladen, die sterk afhankelijk zijn van de
traditionele advertentiemarkt, voert dit de druk verder op. Digitalisering en
virtualisering bieden de mogelijkheid om reclame en inhoud te integreren, maar
maken ook andere vormen van vermenging van inhouden mogelijk.
Aan het einde van de keten staat de consument, die zijn keuze uit het ruime
aanbod van het medialandschap kan maken. De consument is enerzijds belangrijker geworden. De vele aanbieders proberen zo goed mogelijk aan zijn
(vermeende) vraag te beantwoorden. Maar in een medialandschap dat wordt
gedomineerd door commercie en concurrentie en waar kijkcijfers en oplages
(aantallen consumenten dus) leidend zijn, is de consument anderzijds meer een
middel geworden om het doel (inkomsten uit reclame) te bereiken. De consument wordt daarnaast wellicht minder op zijn rol van burger aangesproken dan
in het meer publiek georiënteerde medialandschap dat achter ons ligt.
 In het dynamische medialandschap beweegt de overheid niet op alle punten even
soepel mee. Kranten die willen reageren op de ontwikkelingen, bijvoorbeeld
door een nieuwe positie bij televisiestations te veroveren of door internetactiviteiten te ontplooien, lopen op tegen beperkingen in wet- en regelgeving die
crossmediale activiteiten inperken (hoewel er binnenkort in het kabinet zal
worden gesproken over een verruiming van die mogelijkheden).1 De aandacht
voor de media in het politieke en maatschappelijke debat verengt zich vaak tot de
discussie over de toekomst van de publieke omroep, wiens aandeel en impact in

media en samenleving

het medialandschap gestaag afnemen. Ook de snelle overnames, fusies en andere
processen van schaalvergroting die zich afspelen bij mediabedrijven en beheerders van infrastructuren worden door de verschillende overheden vaak geïsoleerd beoordeeld en niet getoetst vanuit de (potentiële) invloed op het medialandschap als geheel.
Gezien de bovenstaande ontwikkelingen kunnen er fundamentele vragen over
het overheidsbeleid worden gesteld. Kan het beleid van de overheid nog worden
gegrond op het verdelen van schaarse ruimte als technologische ontwikkelingen
die schaarste (op korte termijn) tenietdoen? Als de grenzen tussen infrastructuren en tussen de verschillende media door de digitalisering vervagen (convergentie) en als mediaproducten daardoor steeds meer ‘overal’ aan de man kunnen
worden gebracht, hoe stevig is dan het beleidskader van de overheid, dat voor
een groot deel bestaat uit regelgeving per medium? Een voorlopige indruk is dat
veel geldend beleid mediumgericht is en uitgaat van het aanbod. De samenhang
wordt tot nu toe vooral gezocht in de verfijning van de instrumentele redeneringen en in sommige gevallen lijkt het alsof de instrumenten zich ten opzichte van
de doelstellingen hebben verzelfstandigd. Bovendien ontbreekt grotendeels een
breder beoordelingskader dat in staat is de publieke belangen binnen het mediabeleid aan te merken.
 De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) bepleit in dit
rapport een andere beleidsbenadering van het medialandschap. Het is naar de
mening van de raad nodig om opnieuw, los van de turbulente ontwikkelingen in
het medialandschap en los van in het verleden gemaakte beleidskeuzes, te bepalen wat de publieke belangen zijn die in het mediabeleid moeten worden gewaarborgd. In de eerste plaats is het in de toekomst noodzakelijk het medialandschap
in zijn geheel te beschouwen en het te beoordelen op relevante waarden als pluriformiteit, toegankelijkheid en onafhankelijkheid, waarden die van oudsher aan
het mediabeleid ten grondslag liggen. Gezien de ontwikkelingen kan niet meer
worden volstaan met deelanalyses per medium en met een onderscheid in een
publiek en een privaat deel van het medialandschap. Vanwege de afnemende
relevantie van het onderscheid tussen media als ingang voor het beleid wordt in
dit rapport gepleit voor een beleidsanalyse die uitgaat van de functies die het
medialandschap in onze samenleving vervult. Deze functionele benadering, die
de ontwikkeling van het medialandschap analyseert aan de hand van de functies
‘nieuws’, ‘opinievorming & achtergrond’, ‘amusement & vermaak’, ‘kunst &
cultuur’, ‘specifieke informatie’ en ‘reclame-uitingen en voorlichting’,2 dient als
input voor de ontwikkeling van het mediabeleid. De waarden die aan het mediabeleid ten grondslag liggen krijgen immers pas betekenis tegen de achtergrond
van de functies die het medialandschap moet vervullen. De verhouding tussen
waarden en functies moet naar de mening van de raad centraal staan in het
formuleren van de publieke agenda voor het mediabeleid in de komende jaren.
Deze redenering zal in het nu voorliggende rapport worden uitgewerkt.
 25

focus op fu nct ies

1.2

doelstelling , probleemstelling en onderzoeksvr agen
Met dit rapport streeft de raad twee doelen na. In de eerste plaats moet het een
wetenschappelijk verantwoord inzicht bieden in de wijze waarop technologische, economische, bestuurlijk-juridische en sociaal-culturele ontwikkelingen de
komende vijf à tien jaar van invloed (kunnen) zijn op de inrichting en werking
van het medialandschap. Deze empirische verkenningen worden geconfronteerd
met de waarden die ten grondslag liggen aan het mediabeleid van de overheid.
 Op welke manier raken deze ontwikkelingen aan waarden als vrijheid, gelijkheid,
toegankelijkheid, onafhankelijkheid en pluriformiteit? Deze waarden gelden van
oudsher als fundamentele waarden voor het functioneren van het medialandschap, zij het door de tijd heen in verschillende uitwerkingen. Zijn er gegeven de
empirische ontwikkelingen ook andere waarden die expliciete erkenning en
(overheids)aandacht behoeven?

26

In de tweede plaats streeft de raad ernaar op basis van deze inzichten aanbevelingen te doen voor het overheidsbeleid. Hierbij gaat het voornamelijk om het neerleggen van de hoofdlijnen van een beleidsredenering met een toekomstbestendig
karakter, en veel minder om specifieke voorstellen voor wetgeving en wetswijziging. Beide elementen, de empirische verkenning en een toekomstgericht advies
over de hoofdlijnen van het te voeren mediabeleid, zijn ook terug te vinden in het
wrr-rapport Samenhangend mediabeleid uit 1982. Toentertijd waren de kabel en
de satelliet, de nieuwe media van die tijd, onder meer aanleiding voor de aandacht van de raad. Nieuwe technologie, veranderende economische en sociaalculturele ontwikkelingen en de internationalisering van het medialandschap
zoals hiervoor beschreven, zijn nu aanleiding voor een nieuw wrr-advies over
de media. Deze inzet mondt uit in de volgende probleemstelling:
Wat zijn de consequenties van de relevante technische, sociaal-culturele,
economische en juridische ontwikkelingen voor het democratisch, economisch
en maatschappelijk functioneren van het medialandschap op de middellange
termijn? Welke gevolgen heeft dit voor de grondslagen en uitwerkingen van
het mediabeleid van de overheid?
Onder de grondslagen van het mediabeleid verstaan wij voornamelijk de waarden die in dit rapport het normatieve ijkpunt vormen. Bij de uitwerkingen van
het beleid zijn vier aspecten aan de orde. Hier gaat het om vragen van verantwoordelijkheidsverdeling, schaal, instrumentatie en het bestuurlijk perspectief.  Voor veel burgers, niet in de laatste plaats jongeren, geldt dat zij als het ware ‘in’
dat medialandschap opgroeien. Vooral de opkomst van het internet en de mobiele
telefoon (die steeds meer dan alleen een telefoon is) hebben de invloed van dat
medialandschap tot in bijna alle aspecten van het (samen)leven uitgebreid. Het
onderhouden van een open sfeer van debat, vrije publieke meningsvorming en
kritiek is de voornaamste maatschappelijke betekenis van het medialandschap.
Hiermee draagt het wezenlijk bij aan de democratie en de rechtsstaat. Daarnaast
zijn er belangrijke raakvlakken met de economie en de sociaal-culturele ontwikkeling van de samenleving. Bij de raakvlakken met economie en cultuur valt niet
slechts te denken aan het communicatielandschap als economische sector (denk
aan het groeiende belang van de culturele en creatieve industrie) of aan het belang
van de media voor cultuur en vermaak, maar juist ook aan het belang van een
open en betrouwbaar communicatiesysteem voor de economie en voor de manier
waarop cultuuroverdracht in de samenleving plaatsvindt (zie bijvoorbeeld
McChesney en Nichols 2002; Chomsky 2002; Bardoel en Van Cuilenburg 2003).
 ‘Medialandschap’ is in de internationale literatuur een bekend begrip om het
maatschappelijke communicatiebestel in beeld te brengen. Het gaat om het
geheel van voorzieningen waarover een samenleving beschikt om haar maatschappelijke communicatieverkeer af te wikkelen (Bardoel en Van Cuilenburg
2003). Hierbij is het van belang om onderscheid te maken tussen publieke en
private communicatie, hier in de betekenis van openbare en niet-openbare
communicatie. Dat onderscheid is volgens Bardoel en Van Cuilenburg wezenlijk
voor de vormgeving van het mediabeleid of communicatiebeleid: niet slechts de
communicatiemiddelen zijn van belang, maar ook de inhoud van communicatie
kan onderwerp zijn van deliberatie en actie, zo stellen zij vast. Dat laatste is

27

focus op fu nct ies

vooral het geval bij openbare communicatie, want van een publieke zorg voor de
inhoud van private of besloten communicatie zal niet snel sprake zijn.
Uit de keuze voor het medialandschap als maatschappelijk communicatiebestel
en voor openbare en tot iedereen gerichte informatie volgt in beginsel welke
media in dit rapport centraal staan. Dat zijn de openbare media zoals geschreven
pers, televisie, radio en het World Wide Web (in het dagelijks spraakgebruik vaak
ook aangeduid met de bredere term internet). De niet-openbare vormen van
communicatie zoals e-mail en telefoon vallen in beginsel af. Daar waar op grond
van empirische analyses blijkt dat dergelijke vormen van openbare en niet-openbare vormen van communicatie met elkaar worden verbonden, kan er evenwel
aanleiding zijn die laatste vormen in onze beschouwingen te betrekken.
