DE FUNCTIES VAN DE STAATSCOMPTABILITEIT1)
DE FU N CTIES VAN DE STAATSCOM PTABILITEIT1)
Vorm en inhoud van het systeem van openbare planning en verantwoording
door Prof. Dr. A. Mey
H et rapport der commissie Simons (september 1960) en de daarin vervatte
beginselen der openbare bewindvoering2)
1. Inleiding
Een rapport als dit, waaraan vele belangrijke personen hebben medegewerkt,
verdient beschouwing in ons blad en op bredere wijze dan alleen in de boekbe­
oordeling. Het rapport toch beoogt, naast een ontwerp van wet met motivering,
een analyse van de problematiek verbonden aan de financiële en economische
huishouding der overheid.
Het 266 (met bijlagen etc. 363) pagina’s omvattende rapport is een achtens­
waardig werkstuk waarvan de wetenschappelijke waarde moet worden erkend,
al stelt het, wat de meerderheidsopinie aangaat, de bedrijfshuishoudkundige op
bepaalde punten - in het bestuurskundige vlak - te leur.
De verschilpunten tussen het meerderheidsoordeel en de mening van de
minderheid vragen in het bijzonder onze aandacht. Het terrein dat het rapport

1) Het woord comptabiliteit is naar zijn oorsprong een verdietsing van het Franse compta­
bilité, boekhouding. Wil men mij volgen in de gedachte dat de bedrijfsboekhouding (als be­
stuursapparaat) niet alleen retrospectief moet zijn, maar ook een prospectief karakter moet
hebben, dan krijgen de beide woorden ook een overeenkomstige inhoud. Daartoe is bovendien
nodig, dat men met mij erkent dat interne controle een element is, dat tot de structuur van
het verantwoordingsapparaat behoort. De boekhouding moet dan zodanig geconstrueerd zijn,
dat zij informatie-apparaat is - tegenover allen, die hoger of lager in de hiërarchie zekere
zelfstandigheid hebben - omtrent de verhouding van enerzijds opdracht en normatieve kosten
en anderzijds uitvoering en gedane besteding van tijd, stof of kracht, uitgedrukt in waarde.
 Het begrip comptabiliteit in het overheidsbestuur omvat prognose, uitvoering, controle en
signalering. Waar ik in voorgaande jaargangen vermogensrechtelijke staatsboekhouding stelde
tegenover kameraalstijl bedoelde ik boekhouding naar het bovengestelde ruime begrip, dus
comptabiliteit.
2) De commissie werd ingesteld bij beschikking van de toenmalige Minister van Financiën,
de heer J. van de Kieft, dd. 31 mei 1956, Afd. Personeel no. 145. Leden waren:
1. Prof. Dr. D. Simons, Staats- en administratief recht, N.E.H.S. Rotterdam.
2. Prof. Dr. A. M. Donner, thans president van het Hof der Europese Gemeenschap te
Luxemburg, destijds docerende Algemene staatsleer en administratief recht, V.U. Amsterdam.
3. Prof. Dr. C. Goedhart, Staathuishoudkunde en openbare financiën, Universiteit Amsterdam.
4. Prof. Dr. H. J. Witteveen, Staathuishoudkunde, conjunctuurleer en economische politiek,
N.E.H.S. Rotterdam.
5. Prof. Dr. M. J. H. Smeets, Openbare financiën en belastingrecht, K. E. H. Tilburg.
6. Prof. R. W. Starreveld, Adm. organisatie, adm. techniek en automatisering, Universiteit
van Amsterdam.
7. Dr. A. Mulder, Raadadviseur in a.d. Ministerie van Justitie.
8. Dr. W. Drees Jr., Directeur der Rijksbegroting.
9. Dr. A. P. W. van der Ende, Administrateur bij het Min. van Financiën (sinds 1959 lid
der commissie; eerder secretaris).
10. L. Götzen, voorzitter van de Algemene Rekenkamer (sinds december 1957).
 mab

blz. 322

omspant - en ook moet omspannen - is breed en leidt dus tot benadering uit
verschillende gezichtspunten, welke ondanks de beste leiding niet overbrugd
kunnen worden. Dat er een minderheidsopinie is ten aanzien van genoemde
punten behoeft dus geen verwondering te wekken; dat het er niet meer zijn ge­
tuigt eerder van uitnemende leiding. De overbrugging van meningsver­
schillen komende uit de vele benaderingsgebieden vereist van een leider een
omspanning tot in de details van de onderdelen van juridische, sociaal(macro)economische, bestuurskundige en fiscale problemen, die onbereikbaar is. Men
zie slechts de aspecten, welke de commissieleden vertegenwoordigen en bedenke
dat voor vele detailgebieden nog hoofdambtenaren als adviseurs werden inge­
schakeld.
2. De herziening van de comptabiliteit en haar geschiedenis
Het rapport stelt (pag. 18) dat het stelsel van de comptabiliteitswet 1927 in
hoofdtrekken tot nu in stand bleef en dat het „na een dertigtal jaren werkings­
duur” van de wet noodzakelijk geacht wordt „zich te bezinnen op de vraag of
de praktijk van de uitvoering en de huidige stand der theorie een herziening van
het systeem wenselijk maken” . Ware dit zo, dan zou dit op een ernstige tradi­
tionele binding van het financiële beleid wijzen. Men doet hiermede tekort aan
het onder Minister Lieftinck gevoerde beleid.
De bedoelde bezinning heeft reeds meer dan vijftien jaar geleden plaats gehad,
nl. direct na de bevrijding en zelfs reeds in de illegaliteit. Zij heeft op enkele
belangrijke punten, waar dit mogelijk bleek, geleid tot een andere wetsuitlegging. Zij heeft alleen niet geleid tot een herziening van de wet zelf. Zulks is
waarschijnlijk door de rapporteurs bedoeld. Dan had echter de bewoording
anders moeten zijn.
 De rijkscomptabiliteit (staatsbegroting, staatsboekhouding en controle) heeft,
naar de opvattingen in ons land na de bevrijding in 1945 door Minister Lieftinck
naar voren gebracht (en illegaal in het verzet voorbereid), niet alleen haar be­
kende staatsrechtelijke betekenis, maar zij heeft ook een sociaal- (of macro-)economische functie en is tevens instrument ter rationele bewindvoering; op elkander
afgestemde projectie en uitvoering. De functie van de comptabiliteit is, in be­
drijfsleven en in overheidshuishouding, zowel prospectief (prognose, begroting)
als retrospectief (regelmatige verslaglegging) instrument van bewindvoering
te zijn, met normatieve bepaling van het plan in gedelegeerde initiatieven en
continuele controle op de uitvoering. Overeenkomst tussen de toepassing in het
bedrijfsleven en bij de overheid is, behalve in dit laatste, ook daarin dat de
overheid in alle sectoren harer huishouding evenals de industrie moet uitgaan
van de technische gegevens en de sociaal-economische data van het moment en
het effect harer maatregelen zowel in het bedrijfshuishoudelijke als in het sociaaleconomische vlak in best-mogelijke benadering moet berekenen. Verschil in
toepassing ontstaat uit het verschil in doelstelling, onder meer blijkende uit het
feit dat het tot de taak van het staatsbestuur behoort om gewenste nationaal­
economische effecten doelbewust en doelgericht in het algemeen belang in het
leven te roepen en ongewenste te voorkomen.
Dit betekent een verandering ten opzichte van de in regeringskringen tot

mab

blz. 323

aan de tweede wereldoorlog heersende opvattingen. Het rapport bespreekt die
opvatting thans in zijn voorstellen voor vernieuwing der comptabiliteitswet.
De noodzaak van de verandering van de staatstaak ten aanzien van het beïn­
vloeden van een evenwichtige ontwikkeling der volkswelvaart is echter reeds lang
voordien naar voren gebracht. In de depressie der dertiger jaren was het geluid
niet van de lucht. Men herinnere zich slechts verschillende besprekingen in de
vergaderingen van de vereniging voor de staathuishoudkunde in die jaren (o.m.
 prae-adviezen van H. M. A. van der Valk, Tinbergen, Goudriaan). Men
kan echter verder teruggaan dan de depressie der dertiger jaren en zelfs in een
editie van 1920 van Gustav Schmoller’s Grundriss, de noodzaak terugvinden
van een beïnvloeden van de conjunctuur van het bedrijfsleven via het openbaar
financieel bestel3). De voorzitter van de Franse staatscommissie voor „La
réforme du budget” motiveerde dan ook in 1948 die hervorming van de staats­
functie als een gevolg van de ontwikkelingen op sociaal-economisch gebied van
de laatste vijftig jaar4). Ook in andere landen waren reeds direct na de tweede
wereldoorlog dergelijke ontwikkelingen gaande. De Hoover-commission in
„the States” werd door het Congres in het leven geroepen met de Lodge-Brownact
van 1947. Zijn eerste rapport was van 1949.Het propageerde in de U.S.A. de
idee van cost- and performancebudgeting.
De omstelling van de staatstaak is dus ouder dan Minister Van de Kieft die
stelde in de installatie-rede van de commissie (pag. 273). In ons land ging een
vernieuwing van de comptabiliteit gepaard met het herstel onzer onafhankelijk­
heid. Hoe die in de rijkscomptabiliteit werd geïntroduceerd komt uit in de
kwasi-miljoenennota van voorjaar 1946, waarin Minister Lieftinck het parle­
ment in kennis stelde van de financiële toestand, de projectie van baten en lasten
voor 1946 gaf, de noodzaak van reorganisatie van het bestuursapparaat schetste
en de noodzaak besprak om de staatsbegroting tegen de achtergrond van een
3) Gustav Schmoller, Grundriss allgemeiner Volkswirtschaftslehre, München 1920, II pag.
 440 e.v. „Heute beginnt allgemein die Einsicht zu tagen, dass die Wirtschaftspolitik zwar die
Krisen nicht beschwören, aber immerhin wesentlich einschränken könne. Man verlangt mit
Recht, dass die Handels-, die Bevölkerungs-, die Ein- und Auswanderpolitik, die Verkehrs­
und Bankpolitik, die Verteilung der grossen öffentlichen Banken und Unternehmungen auf
verschiedenen Zeiten und hauptsächlich mit Rücksicht auf der Stand des Arbeitsmarktes ein­
gerichtet werde”.
4) Deze voorzitter, R. Jacomet (controleur-général de l’armée) en ex-directeur van het In­
stitut de droit comparé (Dept. Finances publiques) van de Parijse universiteit, drukt zieh uit
als volgt: ,,L’avènement et le développement de la fonction de l’Etat, qui - depuis un demisiècle - effectent un caractère universel, bouleversent les données traditionnelles de la comp­
tabilité publique. A la notion de la régularité des opérations comptables se superpose en effet
la notion de rendement. L’Etat moderne est conduit non seulement à assumer la direction
ou l’animation des richesses. Il devient ainsi une grande entreprise dont le sort se trouve
étroitement lié à celui de la communauté nationale. Dès lors, les règles de la comptabilité
publique doivent être adaptées aux exigences industrielles, qui postulent la prévision lointaine,
la continuité et la souplesse dans l’exécution” . L’administration d’un Etat aux activités ainsi
étendues et dispersées et qui prélève sur la collectivité un tribut de plus en plus lourd, faut
témoigner - par le souci constant d’une organisation rationelle de ses services - de son aptitude
à fournir au public le maximum de satisfaction au moindre prix-de-revient.” Genomen uit:
Numéro spécial de l’Expert Comptable Diplômé, Avril 1948 pag. 45, Bulletin d’information
du „Congrès international de la comptabilité 1948” , dd. 15 november 1947, Rapport général
sur les travaux de la section de comptabilité publique du Congrès international de compta­
bilité, Paris 1948 pag. 2.
 mab

blz. 324

nationale begroting te stellen, dit tevens voor de eerste maal ten uitvoer bren­
gende. De latere miljoenennota’s van die minister gaan van deze denkbeelden
uit. Het beleid is er van doortrokken.
Het lid van deze commissie Prof. Smeets gaf in najaar 1948 uitdrukking aan
die veranderde opvatting toen hij Minister Lieftinck (die verhinderd was) ver­
ving op een senaatslezing aan de N.E.H.S. Ook liet Minister Lieftinck de door
hem voorgestane denkbeelden enige malen voor het internationaal forum
brengen, waar zij zeer de belangstelling getrokken hebben.
Het is jammer blijkens de rede ter installatie van de commissie Simons (pag.
273 e.v. van het rapport) dat de minister er niet over geïnformeerd is, dat de
eerste thesaurier-generaal na de bevrijding (wijlen Dr. Jan Ridder) reeds in de
illegaliteit initiatieven tot verandering der comptabiliteit getroffen had, waar­
aan onder Minister Lieftinck uitvoering gegeven werd, waarbij evenwel destijds
de tijd ontbrak om verder te gaan, dan aan de ruime tekst der comptabiliteits­
wet 1927 - met medewerking van de Rekenkamer - een nieuwe exegese te geven.
Ook in de historische schets spreekt de rapporteur der Commissie slechts in
het voorbijgaan en in een enkele voetnoot over hetgeen onder verantwoordelijk­
heid van Minister Lieftinck is geschied. Het heeft hierdoor de schijn of Neder­
land, dat inderdaad ten deze vooraan was in de tweede helft der veertiger jaren,
eerst in 1954 is begonnen aandacht aan de vraagstukken te geven, welke in
dit rapport besproken worden. Dat er sedert Lieftinck’s tijd in casu verschil­
lende meningen naar voren zijn gekomen, acht ik geen motief om wat er ge­
schiedde niet, zelfs niet summier, in de historische schets op te nemen.
Het leek mij nuttig om dit - bij alle waardering voor het werk der commissie niet onbesproken te laten5).
 3. De functies van de begroting; uitgangspunt van de studies der commissie en
de inhoud van haar rapport
In de rede waarmede Prof. Dr. Simons de leiding der commissie aanvaardde,
(pag. 277) spreekt deze over de drievoudige functie van de begroting. De com­
missie neemt die als uitgangspunt van hare studie. Prof. Simons omschrijft die
functies als volgt:
le. het verlenen van autorisatie aan de Regering om de in de begroting geraamde
uitgaven te doen;
2e. het zijn van richtsnoer voor het financiële beleid der regering;
3e. het zijn van instrument tot temperen van de conjunctuurgolven.
5) Literatuur: De Miljoenennota’s van de jaren 1946, 1947, 1948, 1949 en volgende. Prof. Dr.
G. A. van Poelje, Wisselende aspecten bij bestuur en administratie 1960 pag. 11 e.v.
Proceedings van het Congres van het Inst. Intern, des Sciences Admin., Berne 1947 pag. 175 e.v.
Ed. de l’office fédéral des imprimés cancellerie fédérale Suisse.
La pratique budgétaire hollandaise in Annales des finances publiques, pag. 81 e.v.
Yermogensrechtelijke staatsboekhouding versus kameraalstijl, M.A.B. 1952, vooral pag. 320
en 321.
Mijn artikel, La transformation de la comptabilité publique aux Pays Bas, Revue Int. des
Sciences administratives 1951.
De Rijksbegroting: zeven wetenschappelijke beschouwingen van de hoogleraren Smeets, Tin­
bergen, Koopmans, A. Mey, Posthuma, Witteveen, C. W. de Vries. Brusse, Rtd. ’49.
 mab

blz. 325

Bij deze functies - aldus spreker - worden de staatsfinanciën gezien als onder­
deel van het geheel der economische huishouding. In het rapport betitelt de
commissie haar uitgangspunten (pag. 23) als de staatsrechtelijke functie, de beheerstechnische (beter ware de bedrijfseconomische) en de macro-economische
functie. Het onderscheid tussen deze drie functies brengt naar voren de ver­
schillen in de takken van wetenschap, welke bij de ordening dezer materie een
rol spelen. Uit die verscheidenheid blijkt tevens hoe moeilijk hier de coördinatie
zal zijn en hoe bezwaarlijk het is de juiste ligging der meningen te vinden.
Staatsrechtelijke en macro-economische opvatting dier functies blijken elkander
gemakkelijker te vinden dan één van die beide de bedrijfseconomische. Van­
daar de minderheidsmeningen.
Ik zal deze zeer juiste onderscheidingen als uitgangspunt aanhouden voor mijn
bespreking van de inhoud van het rapport, dat echter meer bevat dan de be­
spreking van deze functies alleen.
In de orde van behandeling wordt de macro-economische functie het eerste
gesteld; n.1. in hoofdstuk twee onder de titel „De betekenis van de rijks­
financiën voor de nationale economie” . Dit uitermate belangrijke hoofdstuk
bespreekt o.m. het anti-cyclisch begrotingsbeleid, de politiek der werkgelegenheidsordening, de beïnvloeding van bestedingen, het begrotingsbeleid
op lange termijn, de confrontatie van de rijksbegroting met de economie van
de overige sectoren van de nationale economie en de aanpassing van het be­
grotingsbeleid aan zich wijzigende omstandigheden.
In het derde hoofdstuk volgt de bespreking der begrotingsstelsels, waarbij
de verschillen van karakter - en de meningsverschillen omtrent de doelmatig­
heid - naar voren komen van wat genoemd wordt als:
verplichtingenstelsel,
kasstelsel,
stelsel van baten en lasten,
stelsel van verkregen rechten.
 De meningsverschillen tussen meerderheid en minderheid die hier naar voren
komen, neem ik mij voor ampel te bespreken. Zij zijn voor onze lezers zeer be­
langrijk; juist wijl ik voor hen, die praktisch of theoretisch contact met de stof
hebben, het rapport te bestuderen ten zeerste aanbeveel.
Het vierde hoofdstuk bespreekt de ramingen en in het bijzonder die van de
kohierbelastingen. Ter sprake komen ook of de raming kan geschieden volgens
een ander stelsel dan voor de verantwoording geldt, en het voor en tegen van
kasstelsel en vorderingenstelsel.
Het vijfde en zesde hoofdstuk bespreken de indeling van de begroting: naar
diensten volgens de traditionele opvatting, naar organisatie-eenheden, naar
overheidstaken, naar categorieën van uitgaven en ontvangsten6). Ook bij deze
materie komt een meningsverschil meerderheid-minderheid naar voren, dat
blijkens zijn inhoud weer de tegenstelling tussen enerzijds macro-economische
tezamen met de staatsrechtelijk-georiënteerde commissieleden en anderzijds de
6) Gelieve hier even te letten op de onderscheiding naar kostenplaatsen en kostensoorten der
bedrijfseconomie. Kostendragers in diezelfde zin komen alleen bij staatsbedrijven voor.
mab

blz. 326

bedrijfseconomische leden regardeert. Ook hieraan wil ik aandacht schenken.
 Omtrent de begrotingscyclus behandelt hoofdstuk VII de duur van het tijd­
vak en hoofdstuk IX de voorbereiding van begroting. Aandacht wordt door de
commissie gegeven aan het vraagstuk van de niet-verbruikte kredieten en de
mogelijkheid om (door toepassing van het bepaalde in art. 24 der bestaande wet)
met medewerking van de Minister van Financiën bij K.B. het niet verbruikte
zonder nieuwe autorisatie toe te voegen aan hetgeen beschikbaar is voor het
volgende budgetjaar. De middelenraming (budget der ontvangsten) wordt be­
sproken in hoofdstuk VIII. Hoofdstuk X volgt dan met de behandeling in de
Staten-Generaal, hoofdstuk XI met de wijzigingen van de begroting (omvang
en opstelling), totstandkoming en beperking van het gebruik der suppletoire
begroting, overschrijvingen, toekennen gelimiteerde bevoegdheden tot over­
schrijdingen. Hoofdstuk XII, XIII en XV bespreken resp. het beheer en de ad­
ministratie, de verantwoording van ontvangsten en uitgaven en het toezicht op
de uitvoering. In die laatste hoofdstukken komen ook de voor onze behan­
deling belangrijke bewaking van de efficiëntie en de controle door het ministerie
van financiën ter sprake. Te dezer zake worden wijzigingen en beperkingen
voorgesteld met name met betrekking tot de z.g. voorafgaande kredietopening;
een maatregel door Minister Lieftinck ingevoerd, welke het karakter heeft van
de taakstellende begroting in industriële concerns.
Hoofdstuk X IV betreffende de privaatrechtelijke rechtshandelingen van de
Staat kan voor mijn doel onbesproken blijven.
De hoofdstukken betreffende de rijksrekening en verantwoording, de af­
boeking van rekening-saldo en de staatsbalans (hoofdstuk XVII, XVIII) ver­
dienen aandacht, zij het summier. Zo ook het hoofdstuk over de Algemene
Rekenkamer, vooral ter zake van de controle op doelmatigheid naast die op
rechtmatigheid.
De laatste twee hoofdstukken behandelen de fondsen en de staatsbedrijven.
 Een samenvatting in Nederlandse en Engelse tekst besluit het werk. De installatierede van de minister, de aanvaardingsspeech van de voorzitter, een wets­
ontwerp en enkele andere stukken zijn als bijlagen toegevoegd.
4. De staatsrechtelijke functie van de begroting in relatie tot de bedrijfsecono­
mische aspecten van de beleidscontrole in de uitvoering
De inhoud dezer functie wordt verschillend gezien door enerzijds Prof. Simons
en anderzijds Prof. Smeets in zijn eerder genoemde beschouwing.
Prof. Simons geeft in zijn antwoord aan de minister bij de installatie van de
Commissie als definitie van deze functie: „het verlenen van autorisatie aan de
Regering om de in de begroting geraamde uitgaven te doen en daardoor ook om
de maatregelen, welke die uitgaven vereisen, te verrichten” . Het komt mij voor
dat het meer gewenst ware om, met Prof. Smeets in de eerder geciteerde be­
schouwing, deze functie te stellen als de autorisatie door het parlement van het
plan van de regering en als norm voor de uitvoering daarvan. Dit plan betreft
n.m.m. de instandhouding en de uitbreiding van of de wijziging in de diensten,
welke in hun collectiviteit de infrastructuur van het maatschappelijk leven vor­
men; tevens van die openbare bedrijven, welker productieve taak de staat - om

mab

blz. 327

sociale redenen - aan zich getrokken of gehouden heeft. In dat plan moeten,
omdat de kosten van die activiteiten in eerste aanleg kwantitatief bepaald zijn,
de vereiste kwantiteiten op één noemer worden gebracht; in waardesommen
worden uitgedrukt7). Aldus zou voor elke dienst de begroting een norm voor be­
leidsvoering kunnen worden; een opstelling van normatieve gegevens voor de
taakuitvoering van elk onderdeel: schatting der vereiste hoeveelheden produktiemiddelen vermenigvuldigd met hun waarschijnlijke waarde in de budgetperiode.
 Prof. Smeets zag in het zijn van plan en norm in zijn rede van 1948, de econo­
mische betekenis van de begroting 8). Hij zegt echter tevens dat de machtiging van
het parlement aan de uitvoerende macht omvat, ten aanzien van de uitgaven, ten
hoogste de voor elk onderdeel toegestane bedragen uit te geven9). Die beperking
van de autorisatie tot een maximum acht ik ook staatsrechtelijk van betekenis.
De autorisatie kan immers niet inhouden dat, indien een dienst in de bij de
begroting aangenomen graad van perfectie goedkoper kan worden uitgevoerd
dan verwacht werd (door verbeterde organisatie, grotere doelmatigheid in de
uitvoering op initiatief van de uitvoerder, door prijsdaling), het bespaarde bedrag
zonder meer voor andere uitgaven zou vrijvallen. De in de aanhef van deze
paragraaf genoemde definitie van Prof. Simons sluit die soort van overbesteding
niet uit. Vanzelfsprekend acht ik dat Prof. Simons en de gehele Commissie met
mij van mening is, dat in het zoeven gestelde geval niet meer dan het nood­
zakelijke, c.q. onvermijdbare, mag uitgegeven worden en het verschil niet zonder meer - in andere bestemming mag worden besteed. Juist daarom zou ik
het treffen der vereiste maatregelen (anders gezegd, de uitvoering van het plan
in zijn organieke en functionele samengesteldheid) primair gesteld willen zien.
 Stelt men dat de autorisatie machtiging is om plannen uit te voeren tot de bij
de begrotingsopstelling aangenomen perfectie, dan sluit de autorisatie uit dat de
goedkeuring verleend is voor besteding voor ander doel of in hogere graad
van perfectie voor het gestelde doel. Er is, doet men dit, een niet-geautoriseerde
besteding. Overbesteding noemde ik het kortheidshalve. Om deze te voorkomen
moet men speciale maatregelen treffen. De meerderheid der Commissie is
blijkbaar van oordeel, dat de voorziening tot het uitsparen van deze z.g. over­
besteding aan de administratieve organen - elk voor zich - kan worden over­
gelaten. Naar mijn ervaring kan dat niet, omdat bij de bestuurders van die
organen (ook de vakministers) veelal de verantwoordelijkheid voor de graad
van perfectie der eigen dienstuitvoering sterker spreken zal dan de wens om

7) De staatsrecht-geleerde is gewend in geld-ontvangsten en bestedingen van geld te denken. De
macro-econoom drukt zich uit in geldstromen, ontvangsten en bestedingen. Hierin is dus analogie
en gemakkelijk elkander verstaan. De bedrijfseconoom en accountant moet, achter die vanaf de
hoogte der macro-economische waarneming geobserveerde geldstromen of inkomensstromen, de
stromen zien van economische goederen (goederen en diensten) in hun technisch-kwantitatieve
bepaaldheid. Beide genoemde beschouwingen dienen niettemin in hun relatie ineen te sluiten.
Ziet men af van de factoren, welke autonome verandering in de geldstromen kunnen doen ont­
staan (girale of chartale geldcreatie, omloopsnelheid-variatie etc.), dan moeten voor bedrijfs­
economische beschouwing de kwantiteiten in de goederenstroom circulerende, op elk moment tot
gelijktijdige waardesommen worden herleid, waarbij geld in zijn functie als waardemeter op­
treedt (m.a.w. in vervangingswaarden van het moment uitgedrukt zijn).
8) De Rijksbegroting (bundel opstellen bij Brusse in 1949, pag. 10).
9) Smeets zegt dat daarin de economische betekenis nauw aansluit bij de staatsrechtelijke,
waarmede zijn opvatting en de mijne vrijwel gelijk lopen.
 mab

blz. 328

de algemene ordening naar prioriteiten en perfectiegraden van de uitvoering
van het totaal van alle plannen voor de gehele staatsdienst aan te houden.
De gehele begrotingsopbouw berust echter op die ordening der prioriteiten.
Het rapport schetst die ordening. Er is na voorbereiding bij de dienst der
rijksbegroting een zorgvuldige opstelling; eerst door diensthoofden van een
ministerie elk voor zichzelf, vervolgens met de vakminister, daarna door de
vakministers met de Minister van Financiën. Die opstelling verliest haar zin,
indien zulke overbestedingen niet per definitie uitgesloten zijn. Uiteraard gaat
het hierbij niet om pietluttigheden, maar om belangrijke zaken. Het rapport
stelt dat er in die begrotingsvoorbereiding is een afwegen van belangen met be­
trekking tot de prioriteiten. De Regering „verricht een keuzefunctie” . De „ StatenGeneraal verrichten een keuzefunctie door amendering, aanvaarding of verwer­
ping van de ontwerpen” . Keuzefunctie verrichten is een economische activiteit.
We zijn hier ook met de autorisatie op het terrein van de economie der staatsbedrijvigheid. Men kan na zulk een voorbereiding niet tolereen, dat in enigszins
belangrijke mate de ordening der plannen, welke uit afwegen en kiezen volgt,
in de uitvoering kan worden gestoord.
 Het gevaar dat de ten hoogste in de autorisatie toegestane bedragen10) te hoog
geschat zijn, mag een gevolg genoemd worden van de „time-gap” tussen het
moment van planopstelling en het moment van uitvoering van het plan. Het
rapport vermeldt (pag. 111) dat de begrotingsinstructies reeds in januari van
het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar aan de afdelingen van de ministeries
worden uitgezonden. Deze moeten in maart gereed zijn. Daarna begint de
bovengenoemde coördinatie, waarin (vide pag. 113) de inspecteurs van Finan­
ciën worden betrokken. Men loopt bij het begin der coördinatie negen tot
twintig maanden op het moment van uitvoering vooruit. Leidt dit reeds (met
de kruipende geldontwaarding) tot voorzichtigheid en dus - bij alle zorgvuldig­
heid - tot zekere reserve in het schatten van de waarschijnlijke hoogte der
kosten, het feit, dat de administratie het parlement niet al te zeer met suppletoire begrotingen1112) kan bezwaren, verhoogt het risico, dat ondanks ex ante
controle van Financiën en alle voorbereidingsactiviteiten de maxima hoger zijn
dan vereist is.
Nu komt er in het punt van het afwegen van belangen een verschilpunt tussen
enerzijds de opvatting van de meerderheid der Commissie en anderzijds de op­
vatting van de minderheid.
Het rapport spreekt over die keuze-functie als het „afwegen van belangen
hoeveel geld12) men (de regering) voor verschillende belangen wil besteden”.
Geldbesteding wordt n.m.m. in deze passage van het rapport ook weer primair
gesteld. Het geld is echter zelfs tijdens een cyclus van budgetopstelling en planuitvoering niet stabiel in koopkracht. De macro-economie is evenmin statisch.
Daarom kan reeds nu - vooruitlopende op mijn verdere analyse en bewijsvoering
- gezegd worden dat de macro-economie en het kasstelsel niet bij elkaar pas­

10) Smeets, t.a.p. pag. 10.
11) De Commissie wijdt het gehele 11de hoofdstuk aan de vraagstukken van de suppletoire
begroting.
12) Curs. A.M.
 mab

blz. 329

sen1!3). Het is dus volkomen juist gezien van de Commissie in haar geheel om
het kasstelsel te veroordelen; evenzeer juist is het van de minderheid der Com­
missie om een vermogensrechtelijk systeem van staatsadministratie te prefereren
boven elke vorm van kameraalstijl (waaronder ook de administratie naar het
z.g. stelsel van verkregen rechten valt1314).
Wat weet men nu op het moment der budgetopstelling van de cijfers van de
onmiddellijk voorafgaande jaren bij het kasstelsel?
Sluit men het kasboek af met het einde van het budgetjaar, dan zullen er ge­
vallen optreden, waarbij de relatie tussen de handelingen, waarvoor in de be­
groting autorisatie werd verleend en de feiten, welke in de verantwoording aan­
leiding waren tot het doen van de uitgaven, verbroken is. De controle op de regu­
lariteit der uitgaven is - bij wegvallen van de verbinding in de feiten - zonder
materiele inhoud. De voorcalculatie van het beleid moet niet worden tot een pro­
jectie van besteding van geldsommen.
Indien men het kasboek van het afgelopen jaar nog een jaar laat doorlopen, om­
dat men verwacht dat binnen 12 volgende maanden de posten van het oude jaar
wel gerealiseerd zullen zijn, dan is (om een voorbeeld te noemen) dus bij het op­
stellen van de begroting voor 1958 juist begonnen met de afsluiting van 1956.
13) Het rapport stelt m.i. ten onrechte op pag. 56, dat het z.g. „stelsel van baten en lasten”
met het oog op de macro-economische functie minder wenselijk is, omdat de bestedingen in
het jaar de meest belangrijke zijn, aangezien daardoor de werkgelegenheid wordt beïnvloed.
 Vergeten wordt, dat - om een voorbeeld te noemen - de micro-economisch naar vervangings­
waarde over zeker jaar berekende afschrijvingen op duurzame produktiemiddelen in de macroeconomische visie de gelden opleveren om te besteden voor de vervanging van die duurzame
produktiemiddelen, welke aan de orde van vervanging zijn. Pag. 49 van het rapport stelt
overigens, dat het kasstelsel t.a.v. de macro-economische functie te kort schiet.
 14) Het rapport gebruikt, waar ik van vermogensrechtelijke begroting en boekhouding zou spre­
ken, de term „stelsel van baten en lasten” . Dit zou reeds voor de boekhouding van een industrieel
bedrijf een onjuiste benaming zijn, indien men daarin ziet (rapport op pag. 54), dat deze term
impliceert dat steeds de kosten van „uitvoering van een taak zinvol vergeleken kunnen worden
met het nut dat de taak afwerpt” . Juist is (pag. 53), dat een bedrijf zijn kosten nauwkeurig moet
kennen om zijn winst en aanbiedingsprijzen te bepalen. Juist is, dat voor het merendeel der
staatsdiensten geen (individuele) tegenprestatie wordt verlangd. Onjuist is echter te veronder­
stellen, dat in casu dit argument iets zegt, omdat de voorstanders van het vermogensrechtelijke
systeem dit ook wel weten. Zij zien echter al die diensten, welke beschikbaarheidsnuttigheid
produceren, als een collectiviteit, welke de sociale infrastructuur produceert, waarvan de kosten
uit belastingen worden gedekt. Indien men t.d. vergelijkingen wil maken met de boekhouding
van een industriebedrijf, dan moet men bedenken dat boekhouding en budgetering daar een ver­
dergaande taak hebben dan kostentotalen (per order of per periode) met corresponderende op­
brengsten te vergelijken. De ex post kostenbeoordeling betreft daar in het bijzonder de bewerkingsafdelingen, de researchafdelingen, administratie-onderdelen, die op zichzelf geen opbrengst
hebben. Zou men de opbrengst zien als het „nut” der produktie voor de producent, dan is dat
„nut” niet verdeelbaar over die afdelingen. Omtrent ex ante kostenopstelling kan een overeen­
komstige opmerking gemaakt worden. Efficientiebewaking houdt dit ook niet in. Zij vereist een
ex ante bepaling van vereiste kosten (soms met veel moeilijkheden gepaard gaande), in ’t bijzon­
der bij nieuwe produkten en nieuwe leidingsorganen.
 Daar de Commissie toegeeft (pag. 54) dat de efficiëntie moet worden bewaakt, had zij zich moeten
afvragen hoe de ex ante calculatie in vergelijkbare gevallen plaats vindt. Men had ter-zake
-kunaigen in de minderheid aanwezig. Met de veroordeling op basis van de consequenties ener
verkeerde benoeming van het stelsel der minderheid is de zaak der efficientie-bewaking niet
gediend geweest. Het Engelse excerpt (als bijlage toegevoegd) maakt deze zaak erger door de
vermogensrechtelijke staatsboekhouding „a commercial system” te noemen. De traditie der be­
noeming bij enkele gemeentebedrijven is geen aanleiding om daaraan vast te houden. Mijn term
tracht uit te drukken de plicht om in economische zin het vermogen intact te houden. Dit naar
aanleiding van bezwaren tegen de term, gemaakt van bevriende zijde.
mab

blz. 330

Men heeft dan op zijn best de verantwoordingscijfers van 1955 als bases van de
begroting 1958. Bij een vermogensrechtelijk systeem zou men het daarheen kun­
nen voeren, dat men - evenals in de industrie - jaarcijfers van het voorafgaande
jaar (zij het niet in alle perfectie) in het voorjaar, tijdens de begrotingsopstelling,
ter beschikking had.
Dat een „definitieve opstelling van de rekening pas kan geschieden” - zoals
de meerderheid der Commissie stelt (pag. 55) - „nadat de regularisatiewetten
tot stand zijn gekomen” neemt het voordeel niet weg (zoals die meerderheid
veronderstelt)15), dat men bij het vermogensrechtelijk systeem een betere ramingsgrondslag heeft dan bij het kasstelsel of het stelsel van verkregen rechten.
 Nochtans blijft er het bezwaar, dat de kans van een te hoog ingesteld maximum
ook dan niet weggenomen is. Het gevaar van besteding van het verschil tussen
dat maximum voor zeker deel van de begroting en het bedrag nodig voor de
uitvoering naar bij de bepaling aangenomen perfectie, kan in de opvatting van
de Commissie n.m.m. niet worden ontgaan. Derhalve acht ik het niet alleen uit
de „bestuurstechnische” maar ook uit de staatsrechtelijke functie (zoals ik die
zie) een bezwaar dat de Commissie in art. 29 van het wetsontwerp adviseert
om de (bij het Ministerie van Financiën, als financiële coördinerende instantie
gecentraliseerde) kredietopening af te schaffen (pag. 317 en de motivering
pag. 262). Die kredietopening dient juist om te voorkomen, dat gelden - zonder
nader overleg - worden uitgegeven tot een hogere perfectiegraad voor het gestelde
doel dan bij de begrotingsopstelling - na ampel overleg - werd gekozen16).
 15 ) Het opnemen van een voorlopige rekening van het afgelopen jaar in de Miljoenennota zou
een verbeterde informatie aan het parlement betekenen. Het komt mij voor, dat de opstelling
van een definitieve rekening na het tot stand komen der regularisatiewetten in geen enkel op­
zicht wordt gehinderd door het vermogensrechtelijk systeem. Het voordeel dat de minderheid
ziet in het opmaken van een rekening kort na de afloop van het kalenderjaar wordt ten onrechte
(pag. 55) weerlegd met de opmerking omtrent de regularisatiewetten. Ook het feit, op pag. 57
en 58 genoemd, dat alle „verkregen rechten” van schuldeisers nog niet bekend zijn en allerlei
posten als subsidies in exploitatietekorten, regiecontracten van uitvoeringswerken pas later in het
jaar bekend worden, lijkt mij geen afdoende weerlegging van het voordeel, dat de budgetopstelling
zou hebben van de versnelde opstelling van de voorlopige rekening, welke het bestreden stelsel
impliceert. De moeilijkheid dier schatting voor de opstelling van een voorlopige rekening over
het voorgaande jaar is geen andere dan de moeilijkheid thans ondervonden in het hanteren van
het cijfer van dit jaar in de schattingen voor de nieuwe begrotingsopstelling. Dat het genoemde
subsidiestelsel voor de gesubsidieerde instelling bezwaren heeft is duidelijk gesteld door wijlen
Dr. Van Beinum, dirigent van het Concertgebouw-orkest in zijn rede ter gelegenheid van zijn
eredoctoraat aan de Universiteit van Amsterdam.
 16) Men zie dit los van de mogelijkheid, in de bestaande wet in art. 24 gegeven, om de - in een
bepaald jaar - onverbruikte gelden, waartoe in het budget van dit jaar autorisatie is verleend,
met toestemming van de Minister van Financiën over te brengen naar een volgend jaar. De toe­
pasbaarheid van dit artikel moest in de begroting van dit jaar door de wetgever worden goed­
gekeurd. De begrotingswetgever gaf dus de macht niet uit handen. Toegestaan is verschuiving
in de tijd, welke vooral voor werken in kapitaalsdienst van belang is.
Het gebruik van dit artikel is de laatste jaren sterk uitgebreid, o.a. om constante bedragen voor
algemeen aangewezen onderwerpen op te voeren, waarin de Commissie als een belangrijk obstakel
voor doelmatige controle van de Kamer op de plannen gezien wordt. Een deel der Commissie
(pag. 101) is van oordeel, dat voorkomen moet worden, dat het opheffen van art. 24 zou leiden
tot minder noodzakelijke uitgaven. De administratie zou, wegens de vertraagde uitgaaf, op een
volgende begroting opnieuw geld gaan voteren en de ontstane ruimte op het oude krediet zou
voor andere doeleinden worden benut. Gevreesd wordt dat het in de praktijk niet mogelijk zal zijn
om de ontstane ruimte weg te nemen en dus het gevaar uit het dubbel voteren weg te nemen.
De minderheid wenst dus beperking van de toepassingsmogelijkheid, maar niet opheffing van deze
bepaling.
Ik voeg er aan toe, dat hierin het verband naar voren komt met de in het volgende punt te be­
spreken kredietopening en de centrale plaats die de Minister van Financiën toekomt als vak­
man op het gebied der financiële administratie.
 mab

blz. 331

Dat aldus tussen het normatieve karakter van de staatsrechtelijke functie en
het overeenkomstige karakter van de bestuurstechnische functie een nauw ver­
band ontstaat, kan alleen als voordeel worden gezien, vooral wanneer men
zekere elementen van doelmatigheidscontrole in het functioneren van de Alge­
mene Rekenkamer wil betrekken.
5. De „ bestuurstechnische” functie van de staatsbegroting en het toezicht op de
uitvoering van het bestuursplan in de begroting geprojecteerd
De autorisatie-begroting per definitie niet bruikbaar voor efficiënte beleids­
vorming en beleidscontrole
De autorisatie-begroting kan - naar boven reeds bleek - door de tijdsafstand
tussen het moment van opstelling en het moment van de uitvoering (in aan
diensthoofden gedelegeerde taken) niet dienen als instrument voor de controle op
de doelmatigheid der uitvoering. Men weet op het moment van de planopstelling
te weinig van de omstandigheden, de prijzen en wat dies meer zij op het moment
der uitvoering om als bewindsman op grond daarvan taken ter uitvoering te dele­
geren. Men zou dit alleen kunnen stellen in een statische toestand wat omstan­
digheden en prijzen aangaat en bij een stabiele geldswaarde. De gedachte gaat
uit van dezelfde veronderstellingen als die welke de klassieke economie be­
heersen; inzichten, terecht in het tweede hoofdstuk (pag. 26 en 27) van het
rapport als uit de tijd zijnde veroordeeld.
Indien de volksvertegenwoordiging meer op de economische aspecten van
de zaak zou kunnen letten dan zij (in beslag genomen door de politieke) doen
kan, zou zij ten aanzien van de organieke en functionele begrotingsindeling
kunnen stellen, dat zij die verdeling in de autorisatie alleen kan aanvaarden in
de zekerheid van bewaking der efficiëntie van de gedelegeerde taken door het
bestuursorganisme zelve en met rapportering aan haar omtrent de resultaten.
 Dit houdt in dat het werk sedert 1945, naar Lieftinck’s systeem in de vooraf­
gaande kredietopening, verricht een vereiste is om de organieke en functionele
indeling van de begroting ook t.a.v. de efficientie-controle materiële inhoud te
geven en terzake van eenheid van conceptie verzekerd te zijn. Dit versterkt
wat in het voorgaande punt t.z. door mij is gezegd.
Geldt dit al tussen kabinet en parlement, het geldt a fortiori tussen de mi­
nisters en hunne diensthoofden en tussen die en hunne gesubordineerde mede­
werkers. Wordt men daarbij zeer ruim met betrekking tot af- en overschrijving
(het overschot op het ene artikel over te brengen om het tekort op een ander
te dekken), dan blijft van de autorisatie niet veel meer over dan de binding aan
het totale bedrag per dienst of per ministerie.
De begroting (autorisatie-budget) voor de diensten heeft dan eigenlijk alleen
maar een oriënterend karakter en geen echte functie in de bewindvoering.
 mab

blz. 332

Een en ander wil niet zeggen, dat de commissie de zo even genoemde be­
zwaren van de te zwakke ramingsgronden voor het te verre perspectief - de
perspectivische vervaging - niet zou hebben gezien17). In de installatierede
spreekt Minister Van der Kieft daar zelf over (pag. 275). De minister noemt de
dynamische ontwikkeling onzer dagen, het tijdsverloop van ca. 10 maanden
tussen het voorbereiden en de behandeling in de Staten-Generaal (waarna de
uitvoering over een volgend jaar verloopt), het snel wisselen van vele factoren
en de moeilijkheid de uitkomsten te overzien. „H et salarispeil dat in vroeger
tijden zo vaststond voor vele jaren heeft thans de neiging om voortdurend in
beweging te zijn en ramingen te dien opzichte, welke een jaar geleden vast­
stonden, worden daardoor volkomen in de war gestuurd.” Ik mag er aan toe­
voegen de noodzaak van het stichten - vaak in snel tempo - van nieuwe instanties
en het opdrogen van de nuttigheid van andere, alsmede de wijziging in werk­
methoden en organisatie door de arbeid van de organisatiebureaus en door de
voortschrijding der administratieve mechanisering. Daarin ligt ook een bespa­
ring ten opzichte van de op „past experience” berekende begrotingsbedragen.
Het komt mij voor dat men om redenen, die m.i. niet duidelijk genoeg blijken,
het systeem der voorafgaande kredietopening in het algemeen verlaten wil en de
functie ervan slechts met zeer vervlakte toepassing handhaven. De noodzaak van
nadere taakstellende budgetering, even gewenst als bewindvoeringscontrole,
erkent zij niet.
 Prof. Simons is zelf een bestijder geworden van deze maatregel, anders dan
hij was in 1950, in zijn rapport over de principiële grondslagen van de controle
op de openbare geldmiddelen18). Mijn collega zegt daar (pag. 27 e.v. van dat
rapport) dat „in tijden dat de staatsuitgaven zeer zijn gestegen, de Minister van
Financiën door de vakminister in zijn beleid wordt betrokken bij het tot stand
brengen van maatregelen of uitvoering daarvan” . Voorts zegt hij, dat de vak­
ministers tezamen met de Minister van Financiën hun onderdeel (van de be­
groting) beheren en „beiden daarvoor de verantwoordelijkheid dragen”.
Het betoog slaat op de kredietopening volgens art. 12 der comptabiliteitswet
1927, zoals dat in 1950 als voorafgaande kredietopening werd uitgevoerd onder
Minister Lieftinck.
Thans is het Prof. Simons, die betwijfelt (pag. 277 van het rapport der Com­
missie) of die regeling nog wel in overeenstemming is met onze staatkundige
verhoudingen. „Daarin lijken coalitieregeringen noodzakelijk en hun moeilijk

1?) Dc perspectivische vervaging wordt (als eerder in dit betoog bleek) nog vergroot doordat
tijdens het opstellen van de begroting de definitieve gegevens van een of twee voorafgaande
jaren door het heersende administratieve systeem nog maar als vermoedelijke uitkomsten
bekend zijn.
18) Men vgl. de rapporten van de gezamenlijke administratieve dag 1950 van de Nederlandse en
Belgische instituten van bestuurswetenschappen. Ik citeer nog daaruit de uitspraak van Prof.
 Simons (pag. 24), waarin hij naast de groei van de overheidstaak, wijst op de noodzaak om (naast
de onwillekeurige werking van de belastingheffing op het economisch leven) door financiële maat­
regelen het economisch leven te beïnvloeden, waar nodig te stimuleren of te temperen (het
macro-econ. effect van het beleid). Daarna vervolgt hij, dat de bewindsman (van financiën) zijn
zware taak niet kan vervullen zonder te beschikken over een apparaat, dat op korte termijn
het over de Departementen verdeelde financiële beheer in zekere mate observeert, tracht af te
remmen en met het algemeen financiële beleid te coördineren, de efficiëntie te bevorderen etc.
mab

blz. 333

bereikt evenwicht mag niet door onderlinge meningsverschillen in gevaar
worden gebracht” . Het tweede argument, dat spreekt van „administratieve om­
slag” acht ik van minder belang. Dit laatste is een kwestie van doelmatig werken
in de organisatie en daaraan wordt voldoende aandacht besteed. De te bereiken
besparingen van het systeem der kredietbewaking lijken mij niet gering. Het
argument, dat de besparingen relatief gering zijn ten opzichte van de macroeconomische cijfergrootheden, zal wel geen organisatie-expert of accountant
accepteren.
Het huidige staatsrechtelijke argument van Simons kan ik niet toestemmen.
Voor mij blijft toch de vraag of de verschillen in politieke inzichten hier, waar
het ,,’t doelmatig werken” aangaat, niet te groot gezien worden. Het gaat toch
om zakelijke dingen, niet om politieke beginselen. Persoonlijke tegenstellingen
uit hoofde van politiek-verschillende inzichten acht ik bij een zo hoog college
ondenkbaar. En hoe zou, als zulks juist ware, ook de coördinatie van de be­
groting - de nutsafwegingen in de begroting - tot stand komen? Er is zelfs door
de soepele samenwerking van diensthoofden der vakministeries met inspecteurs
van financiën veel geschrijf en gewrijf vermeden. Frankrijk heeft dezelfde er­
varing met zijn over honderd jaren oude inspection des finances.
 Het rapport van de Commissie pleit ter zake van de kredietopening voor
een meer soepele procedure (pag. 262) en juicht het toe, dat men de laatste
jaren een zodanige procedure is gaan toepassen in plaats van voorafgaande kre­
dietopening post voor post19). Het rapport gaat hier minder ver dan het zoeven
geciteerde. De Commissie stelt t.a.p. (pag 202) voor, aan „de Minister van
Financiën de bevoegdheid te geven bepaalde posten aan te wijzen, ten laste
waarvan geen verplichtingen mogen worden aangegaan, voordat hij daarmede
heeft ingestemd” . Voor het overige neemt de Commissie aan, dat een partieel
toezicht voldoende is, (pag. 201). In hoeverre verschilt dit praktisch van een
toezicht dat (zoals de praktijk was en is) een naar belangrijkheid van bedragen
en gevallen geclasseerd onderzoek ex ante en ex post inhoudt, maar bovendien
de diensthoofden verplicht om voor zichzelf en ten behoeve hunner supe­
rieuren maandelijks of per drie maanden een taakstellende begroting te maken,

19) Het beginsel dier kredietopening is te vergelijken met een taakstellende begroting op korte
termijn. (In Prof. Dr. A. M. Donner’s standaardwerk „Nederlands Bestuursrecht” wordt in het
door Prof. Mr. Simons geschreven hoofdstuk 12 (pag. 354 en 360) in dit verband de term
tasksetting budget gehanteerd.)
Het veel te verre perspectief dat het autorisatie-budget naar zijn aard heeft (bovengeschetst)
wordt als het ware ingekort, zodat de kans op ramingsfouten uit angst voor onzekerheid in het
minimum gebracht wordt; uiteraard op globale wijze. Daarmede wordt tevens tegemoet gekomen
aan het andere bezwaar aan de opstelling verbonden: de time-gap tussen het moment van de
laatst beschikbare comptabele gegevens (na-ijling van i IV2 jaar) en het moment der begrotings­
opstelling. Periodieke posten worden voor wat belangrijke bedragen aangaat maandelijks of
driemaandelijks herschat naar de noodzaak bestaande vlak voor de periode, waarbij mutaties in
bemanning, overcompleet, vacatures, salarismutaties, overbodig worden van taken, in aanmerking
worden genomen. Dit alles zijn zakelijke dingen veelal met weinig principieel politieke achter­
grond.
 Voor éénmalige grote posten (werken) moet een taakstellende begroting vlak voor de uitvoering
van elke phase van het werk worden gemaakt, wanneer het geheel der vereisten een gegeven is
geworden.
Dat men dit soepeler is gaan toepassen dan in de jaren vlak na de oorlog is alleszins aanvaard­
baar, gezien de offers voor rationele organisatie in de afgelopen jaren gebracht.
mab

blz. 334

zoals de voorafgaande kredietopening vereist? Heeft men de bestuurstechnische
betekenis ervan wel goed begrepen, nl. als een maatregel, welke in de eerste
plaats diende om aan het beleid van vakministers en diensthoofden een betere
planning te geven? Heeft men ingezien, dat de bepaling van artikel 12 alleen
gebruikt werd om het stelsel van taakstellende begroting per departement en
dienst in te voeren om aan Financiën zodanige „say” te geven als Prof. Simons
in zijn rede van 1950 bedoelde; m.a.w. niet de mogelijkheid van evenveel con­
cepties van financiële politiek te scheppen als er vakministers zijn, zonder dat de
financiële expert in het kabinet zijn taak vervult om eenheid van conceptie te
handhaven? Ik vrees dat het loslaten van deze eenheid de functie van de Minister
van Financiën zal terugdringen tot het verschaffen van het totaal der geldmid­
delen voor de plannen zijner collegae vereist.
De Commissie Koersen (rapport ter zake van het militair inkoopbeleid) heeft
beter gezien toen zij het bestaande stelsel van kredietopening eiste voor een mi­
nisterie waar het - om politieke redenen destijds en ten onrechte - niet werd in­
gevoerd.
