De cirkel van goede intenties : De economie van het publieke belang
Hoe moeten we de toetreding van een tweede aanbieder vanuit maatschappelijk oogpunt beoordelen: is dat een vloek of een zegen? De toetreding heeft zowel
voor- als nadelen. Het voordeel is dat de grotere concurrentie tussen de aanbieders leidt tot lagere prijzen, waardoor het efficiëntieverlies kleiner wordt (het bekende grijze driehoekje rechtsonder in figuur 2.2). Het nadeel is dat nu twee keer
de vaste kosten worden betaald, en dat is pure verspilling. Deze voor- en nadelen
duiden op zowel positieve als negatieve externe effecten van de toetreding van
een tweede aanbieder. Het negatieve externe effect is het broodroofeffect: de winst
van de toetreder gaat voor een belangrijk deel ten koste van de winst van de oude
monopolist. Het broodroofeffect is precies analoog aan een bewapenings- en beveiligingswedloop: twee partijen die beide investeren om zich een deel van het
surplus toe te eigenen. De toetreder neemt dit negatieve externe effect op de

61

winst van de monopolist niet in zijn afweging mee. Het positieve externe effect is
de lagere prijs door de grotere concurrentie, waardoor het efficiëntieverlies kleiner wordt. Het is niet zomaar duidelijk welk effect de overhand heeft. Het is goed
mogelijk dat er sprake is van te veel concurrentie, iets wat je economen niet vaak
hoort zeggen!

Overheidsinterventie

Om schaalvoordelen maximaal te benutten en dubbele investeringen in de vaste
kosten van de infrastructuur te voorkomen, kan de overheid de toetreding tot de
markt beperken. Dat kan door een publieke aanbieder een wettelijk monopolie
te geven, zoals de ptt als voorloper van de kpn vroeger had op de markt voor
telefonie. Een alternatieve weg is om een vergunning voor de exploitatie van het
monopolie te veilen. Via de concurrentie tussen potentiële aanbieders kan de
overheid dan het equivalent van de verwachte monopoliewinst incasseren. Het
voordeel van een publieke aanbieder is dat de overheid zeggenschap houdt. Het
nadeel is dat zij verantwoordelijk wordt voor allerlei productieprocessen waarvan zij meestal weinig verstand heeft. We komen hier in het volgende hoofdstuk
nog uitgebreid op terug.
 Er is echter een achterliggende, meer fundamentele vraag die nog beantwoord
moet worden: is de beperking van de concurrentie überhaupt wenselijk? Het
fundamentele probleem is dat producenten eigenlijk te veel macht hebben: er is
zo veel surplus dat daaruit meerdere producenten de vaste kosten kunnen betalen. Door bij wet maar één producent tot de markt toe te laten, wordt die producent monopolist. Of het nu gaat om een wettelijk monopolie in publieke of in
private handen, in beide gevallen zal die monopolist zonder nadere regels trachten zijn winst te maximeren, precies zoals we in de vorige paragraaf besproken
hebben. Dat leidt dus tot forse efficiëntieverliezen (het donkergrijze driehoekje
in figuur 2.2). De overheid zal het toegekende monopolie dus moeten beteugelen
met andere instrumenten. Prijsregulering is dan het meest voor de hand liggende instrument en toetredingsregulering roept aldus prijsregulering op. Prijsregulering is echter niet zonder bezwaren. Het is voor de overheid haast onmogelijk zich geloofwaardig te binden aan haar prijsregulering. Zij raakt dan ook snel
verzeild in een bilateraal monopolie, waarin zij met de monopolist moet gaan
onderhandelen over de verdeling van het surplus. Die situatie wordt nog erger
als zij niet goed geïnformeerd is over de kostenstructuur van de producent. Dat
stelt namelijk hoge eisen aan de regulerende capaciteiten van de overheidsbureaucratie. De overheid ziet zich geplaatst voor het dilemma van het bevorderen

62

van concurrentie versus het benutten van schaalvoordelen. Naarmate de overheid optimistischer is over haar vermogen om de schadelijke gevolgen van
monopoliemacht te bestrijden, zal zij meer geneigd zijn schaalvoordelen te benutten. Indien de overheid daar echter pessimistisch over is, dan zal zij de verdubbeling van de vaste kosten voor lief moeten nemen. Die verdubbeling van de
kosten zijn dan een vorm van transactiekosten om het surplus af te romen van
producenten en dit surplus zoveel mogelijk ten goede te laten komen aan consumenten.
 Het dilemma tussen het bevorderen van concurrentie en het benutten van
schaalvoordelen is acuut bij markten met zowel hoge vaste kosten als een relatief
steile vraagcurve, zodat monopolisten een hoge overwinst kunnen realiseren,
omdat de vraag toch nauwelijks gevoelig is voor prijsveranderingen (vergelijk figuur 2.2). Het is immers alleen de moeite waard om excessieve concurrentie te
voorkomen als tegelijkertijd de vaste kosten substantieel zijn en de kans op een
tweede toetreder reëel is. Dat is zo als er voldoende ruimte voor twee aanbieders
is, met andere woorden: als de potentiële monopoliewinsten hoog zijn. De overheid moet dan wel zeer overtuigd zijn van haar vermogen de monopoliemacht
aan banden te leggen. Zo niet, dan kan ze beter op de kracht van concurrentie
vertrouwen om zo via concurrentie de macht van de monopolist aan banden te
leggen. De verdubbeling van de kosten van de infrastructuur moet ze dan maar
voor lief nemen. Een typisch voorbeeld is het landelijke hoogspanningsnet. Dat
is een kostbare investering en het zou verspilling zijn een tweede parallelle netwerk ernaast te leggen. De vraag naar elektriciteit is echter dermate ongevoelig
voor prijsveranderingen, dat daar in de markt wel voldoende ruimte voor is. Die
redenering geldt echter niet voor de spoorwegen. Het netwerk is weliswaar kostbaar, maar het is de vraag of de ns in staat zou zijn deze investering uit de verkoop van treinkaartjes zelf te financieren. Er is in de markt zeker geen plaats voor
een tweede netwerk.
Al met al is het optimisme over het vermogen van de overheid om monopolies
te beheersen de afgelopen decennia flink geslonken, of het nu gaat om publieke
aanbieders of om private partijen. Vandaar dat besloten is om het wettelijk
monopolie voor de telefonie en de post geheel of gedeeltelijk op te heffen en
nieuwe toetreders toe te laten.
 Er is nog een tweede reden waarom concurrentie misschien te verkiezen is boven een wettelijk monopolie. Neem opnieuw het geval van een monopolist die
de concurrentie van een toetreder te verduren krijgt. Die concurrentie leidt niet
alleen tot een broodroofeffect, waarbij de toetreder er met een deel van de winst
van de monopolist vandoor gaat. Concurrentie leidt ook tot lagere prijzen en

63

dus tot een groter surplus voor consumenten. Als de overheid perfecte instrumenten heeft om het surplus af te romen ten bate van de consument, dan is dat
probleem niet zo belangrijk. Stel bijvoorbeeld dat de overheid de prijs kan reguleren, dan kan het surplus op die manier aan de consument worden teruggegeven. Een andere mogelijkheid ontstaat wanneer er meerdere potentiële aanbieders zijn zodat de vergunning voor de exploitatie van het wettelijk monopolie
kan worden geveild. Met de opbrengst van de veiling kan de consument worden
gecompenseerd. Als de overheid echter geen goede instrumenten heeft om het
surplus af te romen, dan is meer concurrentie tussen meerdere aanbieders die
daadwerkelijk produceren een alternatief. Op zichzelf zijn de extra vaste kosten
vanwege de verdubbeling van de infrastructuur pure verspilling, maar zij dragen
bij aan de overdracht van het surplus van monopolistische producenten naar de
consument. Die extra kosten zijn in feite gewoon een vorm van transactiekosten,
de kosten om het surplus over te hevelen van producenten naar consumenten.
En op die manier fungeert concurrentie als een herverdelingsinstrument.
 Eerder concludeerden wij dat, wanneer de macht van de monopolist onvoldoende groot is om de vaste kosten te dekken, de overheid de macht van die monopolist juist moet versterken. Hier eindigen we met precies de omgekeerde conclusie. Als meerdere toetreders kunnen overleven, doet de overheid er vaak
verstandig aan om de concurrentie te bevorderen. Weliswaar worden dan nodeloos extra kosten gemaakt voor een verdubbeling van de infrastructuur, maar die
kosten wegen niet op tegen de voordelen van meer concurrentie. Alleen in een
extreem geval als het hoogspanningsnet voor de elektriciteit is een wettelijk
monopolie waarschijnlijk efficiënter. Maar ook dan zal de overheid pogen de
macht van de monopolist te beperken via prijsregulering. Zo gaat het geven van
macht via toetredingsregulering samen met het ontnemen van macht via prijsregulering. In de politieke discussie worden beide situaties dan ook nogal eens
door elkaar gehaald. Het monopolie van de Nederlandse Spoorwegen in het
spoorvervoer wordt nogal eens in één adem genoemd met dat van de beheerder
van het hoogspanningsnet van de elektriciteit, Tennet. Het gaat echter om twee
totaal verschillende gevallen. Tennet is inderdaad een geval waar een wettelijk
monopolie met prijsregulering de beste oplossing is. Het monopolie voorkomt
verspilling, de prijsregulering ontneemt de monopolist de mogelijkheid tot
machtsmisbruik. Bij de ns is het precies omgekeerd. Geen hond zou het nu nog
in zijn hoofd halen om een nieuw spoorwegnet aan te leggen. Een wettelijk
monopolie is dus boter aan de galg. Het probleem van de ns is veeleer dat hij onvoldoende marktmacht heeft om de vaste kosten van de infrastructuur te dek-

64

ken. Niet macht ontnemen, maar macht geven zou hier dus de juiste oplossing
zijn. Het is deze januskop die concurrentiebeleid zo gecompliceerd maakt: welke
ingreep het beste is, verschilt van sector tot sector en van tijd tot tijd. Er zijn een
paar algemene principes, maar een standaardrecept, dat is er helaas niet.
 Extreme machtsposities: Bill Gates & Co
There are people who don’t like capitalism, and people who don’t like PCs. But
there’s no-one who likes the PC who doesn’t like Microsoft.
Microsoft-topman en -oprichter Bill Gates

Waarom heeft het besturingsprogramma Windows Bill Gates zo rijk kunnen maken? Er is in de markt voor besturingssystemen duidelijk sprake van schaalvoordelen. Als we allemaal hetzelfde systeem gebruiken besparen we ons de ontwikkelingskosten van een tweede systeem. Bovendien is het veel makkelijker als we
allemaal hetzelfde systeem gebruiken. Dat voorkomt ingewikkelde communicatieproblemen bij informatieoverdracht tussen diverse systemen. Gezien de
enorme winsten van Microsoft was er echter ruimschoots plaats op de markt
voor een tweede aanbieder. Waarom is die tweede aanbieder er dan toch niet gekomen? De reden moet men zoeken in de aard van de schaalvoordelen. Die
schaalvoordelen zitten niet in de vaste kosten die een toetreder moet maken om
een nieuw besturingsprogramma te ontwikkelen. De schaalvoordelen zitten in
het klantenbestand: omdat Microsoft al zo veel klanten heeft voor Windows, is
het voor iedere volgende klant ook veel aantrekkelijker om Windows te kiezen.
 Dat bespaart hem een hoop gedoe bij de communicatie met andere computergebruikers. Een nieuwe toetreder kan dus niet simpelweg investeren in nieuwe programmatuur en dan met veel geduld een klantenbestand opbouwen. Hij moet in
één keer al zijn potentiële klanten ervan overtuigen dat zijn besturingssysteem
beter is dan Windows, en de klanten bovendien overtuigen dat alle andere gebruikers er net zo over denken en dus ook willen overstappen. Dat eerste is niet
zo moeilijk, dat tweede is nagenoeg onmogelijk. Normaal gesproken zijn het de
vaste kosten die de barrière vormen die de potentiële concurrent buiten de deur
houdt. Vaste kosten vormen voor een monopolist niet een aantrekkelijke barrière. Hij moet die vaste kosten immers zelf ook maken en betalen, en dat vreet aan
de winst. In het geval van Microsoft is de barrière echter het klantenbestand. Een
klantenbestand heb je al en een toetreder moet maar zien dat hij het van je af kan

65

pakken. En daarom is Bill Gates de rijkste man ter wereld.
 De markt voor besturingssystemen is niet uniek. Er zijn tal van producten
waar de schaalvoordelen niet zozeer schuilgaan achter de vaste kosten van de
producent, maar in het feit dat er zo veel andere gebruikers zijn die dezelfde standaard gebruiken. Informatiekanalen en marktplaatsen hebben dezelfde eigenschap. Via Google kun je alles op internet vinden. Iedereen die iets zoekt, doet dat
dus via Google. Als jij gevonden wilt worden, weet je dat je moet zorgen dat je via
Google te vinden bent. Het individuele gedrag van vragers en aanbieders van informatie heeft dus één onbedoeld effect op macroniveau: de verdere versterking
van de machtspositie van Google. Hetzelfde geldt voor een andere kampioen van
het internettijdperk, de veilingsite van Ebay: potentiële kopers zoeken daar, omdat alles er te vinden is. Verkopers bieden hun koopwaar daar dan aan, omdat alle potentiële kopers daar aan het zoeken zijn. Maar ook voor de opkomst van
internet bestonden er dergelijke extreme machtsposities: de positie van De Telegraaf op de markt voor autoadvertenties, of het blad Intermediair voor personeelsadvertenties, McKinsey op de markt voor consultancy, het bedrijf Standard
& Poor’s bij de rating van de kredietwaardigheid van marktpartijen, of de bladen
Nature of Science als de tijdschriften waarin iedere wetenschapper zijn nieuwste
wetenschappelijke doorbraak wil publiceren.
 Vanuit maatschappelijk oogpunt zijn zulke monopolieposities zeer schadelijk. Er worden enorme overwinsten gemaakt die in het geheel niet dienen voor
de dekking van enige vorm van vaste kosten. Adverteren op Ebay zou eigenlijk
gratis moeten zijn. De kosten zijn immers nagenoeg nul. Sterker nog, je zou voor
zo’n advertentie subsidie moeten krijgen. Immers, jouw advertentie heeft een
positief extern effect op potentiële kopers: hun keuzemogelijkheden worden er
immers door vergroot. De subsidie internaliseert dat externe effect voor jou. Er
is dus alle reden voor een scherp prijsbeleid in deze sector. Het is eigenlijk verbazingwekkend dat daar juist zo weinig aan gebeurt. De vraag is dus niet waarom
Bill Gates de rijkste man van de wereld is geworden, het is vooral de vraag waarom hij dat zo lang heeft kunnen blijven.
2.3 Selectie tegen wil en dank
De markt kent geen moraal en heeft geen belang bij solidariteit.
Agnes Kant e.a. in NRC Handelsblad, 24 juni 2004

66

Al sinds mensenheugenis wordt de mensheid geconfronteerd met risico en onzekerheid. Boeren werden vaak geconfronteerd met misoogsten en plundering
van landerijen; later bleek de markt voor ambachtslieden of arbeiders voor specifieke talenten en bekwaamheden wel eens in te storten, met werkloosheid tot
gevolg. Dat was zo en dat is nog steeds zo. Vaak was overleven slechts mogelijk
door deze onzekerheden te voorzien en daar adequate maatregelen tegen te nemen. Kortom: de markt voor verzekeringen is er een van alle tijden.
 De verzekeringsmarkt is niet vrij van problemen. Wij zijn allemaal wel eens
ziek, maar niet allemaal even vaak. Sommige mensen zijn onverwoestbaar, geen
griepepidemie krijgt ze klein. Anderen zijn bij het minste of geringste zuchtje
wind al geveld. Voor verzekeraars is dat het verschil tussen een goed en een slecht
risico. Mensen van wie je bij voorbaat kunt verwachten dat ze weinig ziek zijn, die
wil je als verzekeraar graag als klant hebben. De zwakke broeders zijn een stuk
minder aantrekkelijk. De concurrentie doet echter ook hier zijn werk. Verzekeraars vechten om de mensen die als goede risico’s te boek staan. De premies voor
deze groep gaan dus omlaag, totdat ook voor hen de verwachte schade gelijk is
aan de premie. We spreken dan van actuarieel redelijke premies: iedereen betaalt
gemiddeld genomen zijn eigen schade.
Concurrentie kan zijn werk echter niet goed meer doen als de verzekeraar
goede en slechte risico’s bij voorbaat niet goed kan onderscheiden, terwijl de verzekerden dat zelf wel goed weten. Slechte risico’s die naar verwachting veel schade hebben zullen zich goed verzekeren. Goede risico’s daarentegen hebben naar
verwachting weinig schade. Het is dus goed denkbaar dat zij die schade liever zelf
dragen dan dat zij via een hoge verzekeringspremie moeten bijdragen aan de
schadelast van de mensen die ziek, zwak en misselijk zijn.
 Net als bij een monopolist die de betalingsbereid van zijn klanten niet kent, is
er hier dus sprake van asymmetrische informatie: de verzekerden weten iets wat
de verzekeraar niet weet. Maar er is een cruciaal verschil tussen de monopolist en
de verzekeraar. De betalingsbereidheid van de klant is voor de monopolist alleen
indirect van belang, namelijk omdat een hoge betalingsbereidheid aan de monopolist de gelegenheid geeft om die klant een hogere prijs in rekening te brengen. Het risicoprofiel van de verzekerde is voor de verzekeraar van direct belang:
zijn kosten zijn ervan afhankelijk.
Voor verzekeraars is deze vorm van risicoselectie daarom een groot probleem.
Uiteindelijk bestaat hun klantenbestand alleen nog maar uit slechte risico’s, met
een dienovereenkomstige schadelast. Om hun faillissement te voorkomen, moeten zij dus hun premies verhogen. De laatste goede risico’s in hun klantenbestand
zullen nu ook eieren voor hun geld kiezen, met verdere premieverhogingen als

67

gevolg. De verzekeringsmarkt verschrompelt meer en meer. Uiteindelijk verzekeren zij alleen slechte risico’s, met een premie die aansluit bij hun slechte (dat
wil zeggen: hoge) risico.
Toch zijn ook de goede risico’s ongelukkig met deze uitkomst. Zij willen zich
op zich graag tegen het ziekterisico verdedigen, maar niet als zij ook mee moeten
betalen voor de schadelast van de slechte risico’s. Als zij geloofwaardig aan een
verzekeraar duidelijk konden maken dat zij een goed risico zijn, dan zouden zij
graag een bij hun risicoprofiel passende verzekeringspremie betalen. De verzekeringsmaatschappij kan goede en slechte risico’s echter niet onderscheiden en
moet dus veiligheidshalve een veel hogere premie vragen. Had de verzekeringsmaatschappij wel de noodzakelijke informatie gehad, dan was voor goede risico’s een betere uitkomst mogelijk geweest.
Er is sprake van inefficiëntie en dus moet er sprake zijn van een extern effect.
 Wat is de aard van het externe effect? Goede risico’s veronachtzamen bij hun beslissing om zich al dan niet te verzekeren het positieve externe effect van hun verzekeringsbeslissing op de winst van de verzekeraar. Zij nemen dus vanuit maatschappelijk oogpunt te weinig verzekering. Omdat verzekeraars hun kosten
zullen moeten goedmaken, komt dat negatieve effect uiteindelijk in de vorm van
premieverhoging terecht bij de slechte risico’s.
Het gaat zeker niet alleen om efficiëntie, maar ook om de verdeling tussen goede en slechte risico’s: in een verzekering met een gemiddelde premie dragen de
goede risico’s bij aan hoge lasten van de slechte risico’s. Zonder deze impliciete
kruissubsidie van goede aan slechte risico’s zouden de premies voor de slechte risico’s flink omhoog moeten. Risicoselectie zet deze vorm van solidariteit onder
druk. Vandaar dat de discussie over de mate van risicoselectie tot veel politieke
spanningen leidt: de belangen van diverse groepen lopen sterk uiteen.
 Risicoselectie of selectie in algemene zin is niet typisch voor de markt voor
ziektekostenverzekeringen. Sterker nog, het is niet eens specifiek voor de verzekeringsmarkt in den brede. Soortgelijke problemen doen zich voor op de markt
voor tweedehands auto’s, waar vooral exemplaren met allerhande mankementen te koop worden aangeboden. Het speelt ook in de werksituatie, waarin de
werkgever iedereen een gelijk loon betaalt, maar waarin de één toch veel meer
toegevoegde waarde genereert dan de ander. Het speelt daardoor ook bij het ontslag van werknemers: de werkgever wil graag de beste mensen houden, de vakbond wil dat verhinderen, al was het maar om te voorkomen dat het ontslag bij
de vorige baas een stigma is bij het zoeken naar een nieuwe baas. Bij de veiling van
exploratievergunningen voor oliemaatschappijen speelt risicoselectie eveneens
een rol. Al die maatschappijen hebben terdege onderzocht hoe groot de succes-

68

kans van olieboring in het geveilde kavel is. Het feit dat de één de veiling wint is
voor hem een slecht voorteken: andere zagen er na rijp beraad blijkbaar geen
brood in. Het probleem speelt verder bij de selectie op universiteiten, waarbij de
goede studenten een eigen opleiding willen waarmee ze zich later in hun carrière
goed kunnen profileren.
Bij risicoselectie kunnen drie gevallen worden onderscheiden: (1) iedereen
heeft er belang bij om selectie te voorkomen, (2) alleen de slechte risico’s hebben
er belang bij (zij profiteren immers van de solidariteit van de goede risico’s) en
(3) zowel goede als de slechte risico’s hebben als groep belang bij risicoselectie,
maar individuele slechte risico’s hebben er belang bij die selectie te voorkomen.
We zullen deze gevallen nu achtereenvolgens bespreken.
 Voorkoming van risicoselectie in ieders belang

De krachten voor risicoselectie zijn zo sterk dat ze – zelfs als het in ieders belang is
selectie te voorkomen – toch kunnen leiden tot een ontbinding van de verzekeringsmarkt. Stel je voor een situatie met veel goede risico’s en een enkel slecht risico. Aids-patiënten zijn een typisch voorbeeld: het zijn er weinig, maar je weet
bij voorbaat dat ze wel fors hogere kosten hebben om hun ziekte te bestrijden.
Stel dat in aanvang iedereen gezamenlijk verzekerd is tegen een premie die de gemiddelde kostprijs dekt. Omdat er zo weinig aids-patiënten zijn, maken hun hoge kosten voor het gemiddelde weinig uit.
Een eerste verzekerde met een goed risicoprofiel gaat nu praten met de verzekeraar. Hij beweert dat hij een goed risico is, maar dat kan de verzekeraar niet
checken. Deze klant wil dat echter bewijzen door een hoger eigen risico in zijn
verzekeringspolis op te nemen. Dat is voor slechte risico’s niet aantrekkelijk, omdat zij zulke hoge schades hebben. Alleen al het feit dat hij bereid is een eigen risico te nemen is dus voldoende bewijs voor zijn gunstige risicoprofiel.
Maar doordat die bewuste persoon uit de gemeenschappelijke verzekering
stapt, moeten de premies voor de achterblijvers iets omhoog, omdat het draagvlak voor de extra kosten van de aids-patiënten afneemt. Dit heeft twee gevolgen.
 Ten eerste is de kans groot dat nu ook een tweede verzekerde uit de gemeenschappelijke verzekering wil stappen, met verdere premieverhogingen als gevolg. Ten tweede wordt de wereld ook voor de uitgestapte goede risico’s minder
aantrekkelijk. Doordat de gemeenschappelijke verzekering duurder is geworden, zullen ook slechte risico’s willen overstappen. De goede risico’s zullen dus
meer hun best moeten doen om zich van de slechte risico’s te kunnen onderscheiden. Dit betekent dat zij een hoger eigen risico voor lief moeten nemen. Met

69

iedere nieuwe uitstapper wordt de aparte verzekering voor de goede risico’s
daarmee minder aantrekkelijk. Uiteindelijk kan de eerste uitstapper zelfs spijt
krijgen. Hij was beter af met volledige solidariteit dan met schrale dekking die hij
kan krijgen in een systeem waarin alle goede risico’s inmiddels zijn uitgestapt.
Dat geldt vooral als er slechts een kleine groep extreem slechte risico’s is: als die
extra kosten kunnen worden gespreid over de grote massa, merkt niemand er
wat van. Maar als ieder individueel goed risico zich moet onderscheiden van de
klanten die als slecht risico te boek staan – een groep die belang heeft zich als goed
risico voor te doen – dan zijn ook de goede risico’s slechter af.
In dit geval is er dus sprake van een dubbel extern effect van de uitstapbeslissing. Een uitstapper veronachtzaamt het negatieve externe effect van zijn beslissing op de premie voor de achterblijvers in de gemeenschappelijke verzekering.
Hij veronachtzaamt echter ook het negatieve externe effect op degenen die eerder zijn uitgestapt. Die eerdere uitstappers moeten zich meer moeite getroosten
om zich te kunnen onderscheiden van de slechte risico’s, omdat de gemeenschappelijke regeling minder aantrekkelijk wordt.
 Zeker bij grotere groepen is het duidelijk dat deze externaliteiten niet kunnen
worden opgelost met aanvullende markttransacties. Ieder individueel persoon
met een goed risicoprofiel heeft de verleiding uit te stappen. Alleen collectieve
dwang biedt hier uitkomst. Dit kan via een collectieve regeling, bijvoorbeeld een
werkloosheidsverzekering of pensioenregeling. Daar zien we een simpel ‘onesize-fits-all’-beleid: uitstappen wordt simpelweg verboden. Solidariteit van goede met slechte risico’s wordt met de wet in de hand afgedwongen.
Een verplichte collectieve regeling is als een wettelijk monopolie. Er is één verzekeraar, met uniforme polisvoorwaarden en een uniforme premiestelling. Die
vorm kent een tweetal nadelen. Allereerst staat zo’n monopolie altijd onder de
druk van internationale migratie en de krachten die het ‘stemmen met de voeten’
oproept. Iedere verplichte collectieve regeling trekt slechte risico’s aan en stoot
goede risico’s af. Zo ook Nederland. Ons toptalent emigreert naar de Verenigde
Staten, Australië en Nieuw-Zeeland en uit Marokko, Turkije, de Antillen en tal
van andere plaatsen stromen de slechte risico’s binnen. Verplichte collectieve
regelingen moeten hun doelgroep dus te vuur en te zwaard beschermen, tegen
zowel ongewenste in- als ongewenste uittreding. Een tweede probleem is het
wettelijk monopolie zelf. Dat leidt tot de complicaties zoals besproken in de
voorgaande paragraaf. Ook wordt het moeilijker de uitvoerder te disciplineren
en te besturen, omdat de informatie genererende en disciplinerende capaciteit
van concurrentie tussen uitvoeders minder goed kan worden benut.
Historisch vormde de familieband, de dorpsgemeenschap of het stamver-

70

band de basis voor een dergelijk verzekeringscollectief. Binnen de familie, het
dorp of de stam bestonden vormen van verplichte solidariteit. In zijn boek The
Economics of Justice (1981) beschrijft Richard Posner de gevolgen van dit systeem.
 Lief en leed en vooral voor- en tegenspoed werden gedeeld. Die solidariteit was
niet vrijblijvend, maar werd met harde hand afgedwongen. Wie weigerde bij te
dragen aan deze solidariteit, werd uit de groep gestoten en moest het dus voortaan zonder zekerheid stellen. Zonder dwang zouden de groepsleden immers alleen meedoen om bij tegenspoed hun hand op te houden. In tijden van voorspoed zouden zij de oogst graag buiten bereik van de rest van de groep willen
houden. Om dat te voorkomen bestond er geen recht op privacy: alle arbeidsinspanningen stonden in het teken van het algemeen belang, met alle negatieve gevolgen van dien voor de prikkels om zich in te spannen en om nieuwe productie
te ontwikkelen. Op die manier werd aan de onvermijdelijke problemen van risicoselectie het hoofd geboden. Tegelijkertijd leidde die verplichte collectieve verzekering echter onvermijdelijk tot inefficiëntie in maatschappelijke productie,
omdat individuele prikkels werden prijsgegeven aan de verplichte deelname aan
het collectief.
 In Afrika bestaan zulke systemen tot op de dag van vandaag. Wie succes heeft
is bijna gedwongen om de rest van de familie, het dorp en de stam daarin te laten
delen. De lokroep van de miljoenensteden als Lagos en Nairobi ondergraaft echter de effectiviteit van de dwang. Juist daar is het succes te vinden, maar juist daar
laten de vruchten van dat succes zich ook makkelijker verbergen voor begerige
blikken van de stamgenoten. Hetzelfde proces dat zich nu in Afrika voltrekt,
heeft zich een paar eeuwen eerder in Europa voorgedaan. De opkomst van het
kapitalisme heeft de verplichte verzekeringsgemeenschappen van stam, dorp en
familie een voor een kapotgeslagen. Het dorp kon niet langer concurreren tegen
de ongekende mogelijkheden die te vinden waren in de grote stad. De verschrompeling van de solidariteit tussen generaties binnen familieverband in de
tweede helft van de vorige eeuw is de laatste stap in dit proces. Het openbreken
van deze knellende verbanden is waarschijnlijk de sleutel tot het enorme succes
van het kapitalisme. Met die modernisering is de behoefte aan verzekering tegen
tegenspoed echter vanzelfsprekend niet verdwenen. Deels voorziet de markt in
deze behoefte, via het instituut van het verzekeringsbedrijf. Het verzekeringsbedrijf is echter niet immuun voor het probleem van risicoselectie. Waar verzekeringsmarkten niet in de behoefte aan verzekering konden voorzien, heeft de
natiestaat als een nieuw collectief verband de rol van stam, dorp en familie overgenomen.
 71

Botsing van belangen in het voorkomen van risicoselectie

In de praktijk lopen de belangen van verzekerden meestal niet parallel. Als er veel
slechte risico’s zijn, dan hebben de goede risico’s er belang bij zich van de slechte
risico’s te kunnen onderscheiden. De kosten van dat onderscheid worden ruimschoots goedgemaakt door de premieopslag vanwege de solidariteit met de
slechte risico’s. Een typisch voorbeeld is de wao. De premies voor deze regeling
zijn hoog en toch weten grote groepen dat de kans dat zij van die regeling gebruik
zullen maken zeer gering is. De impliciete kruissubsidie jaagt goede risico’s op
kosten. De goede risico’s willen daar dus om begrijpelijke redenen vanaf, de
slechte risico’s willen die subsidie om even begrijpelijke redenen dus graag behouden.
Het al of niet voorkomen van risicoselectie is hier dus een politieke kwestie.
Goede en slechte risico’s hebben uiteenlopende belangen, het hangt er maar net
vanaf wie zijn zin krijgt. Nu is het in een democratie meestal zo dat er op grote
schaal inkomen wordt herverdeeld, meestal van rijk naar arm. De reden daarvoor is simpel: met het geld van één rijke kunnen vele armen gelukkig worden gemaakt en de macht van het getal telt in een democratie. Die herverdeling gebeurt
via allerlei kanalen, zoals belastingen, bijstandsuitkeringen of subsidies voor sociale woningbouw. Al die vormen van herverdeling hebben echter als gemeenschappelijk kenmerk dat ze veelal ten koste gaan van de efficiëntie. Neem bijvoorbeeld de inkomstenbelasting: door arbeidsinkomen te belasten houden
werkenden minder over en dus zullen ze de neiging hebben om minder te gaan
werken. De werkenden houden daarbij geen rekening met het externe effect van
hun beslissing voor de overheidsboekhouding: door minder te werken wordt
minder belasting geïnd. Meestal zijn efficiëntie en herverdeling dus elkaars
tegenpolen.
 Zo niet bij risicoselectie. Door iedereen verplicht volgens dezelfde voorwaarden te verzekeren, kunnen de goede risico’s zich de kosten besparen om zich
als zodanig voor te doen. Het maakt voor de verzekeringspremie toch niet uit, die
is immers bij wet voor iedereen gelijk. Zelfs als zij geloofwaardig kunnen laten
zien dat zij een goed risico zijn, maakt dit voor hun premie nog niets uit. Een wettelijke regeling slaat dus twee vliegen in één klap: deze herverdeelt inkomen van
goede naar slechte risico’s en maakt de wereld efficiënter, omdat goede risico’s
zich de moeite van het zich onderscheiden van slechte risico’s kunnen besparen.
Een verplichte verzekering is dus een zeer efficiënte manier om inkomen te
herverdelen van goede naar slechte risico’s. En juist omdat een verplichte verzekering zo’n efficiënt middel voor herverdeling is, is de discussie over sociale ze-

72

kerheid zo’n politiek beladen thema. Immers, inefficiënte herverdelingsinstrumenten kun je maar beter niet gebruiken, daar wordt iedereen het snel over eens.
En dus concentreert de discussie zich op de sociale zekerheid. Deze belangentegenstellingen gaan echter niet alleen over het al dan niet hebben van sociale zekerheid. De tegenstellingen ‘vervuilen’ ook de discussie over de mate van eigen risico. Eigen risico’s zijn het belangrijkste instrument tegen misbruik van sociale
zekerheid, ofwel moreel gevaar: doordat iemand verzekerd is tegen schade, doet
hij minder zijn best om schade te voorkomen. Om dergelijk ‘misbruik’ te voorkomen zou iedere verzekering een zekere mate van eigen risico moeten hebben.
 Als iedereen een actuarieel redelijke premie zou betalen, dan zouden goede en
slechte risico’s een vergelijkbaar niveau van eigen risico kiezen. Maar bij een wettelijk afgedwongen solidariteit van goede met slechte risico’s zijn er grote meningsverschillen. Goede risico’s willen graag een hoog eigen risico, niet alleen
om het moreel gevaar in te dammen, maar ook omdat ze op die manier de kruissubsidies naar de slechte risico’s kunnen beperken. Slechte risico’s willen weinig
weten van moreel gevaar. Zij willen een zo laag mogelijk eigen risico om maximaal te kunnen profiteren van de solidariteit van goede met slechte risico’s. Vandaar dat de vvd altijd denkt dat moreel gevaar een geweldig probleem is, terwijl
de PvdA daar liever niets van wil horen. Het verschil van inzicht laat zich naadloos terugvoeren tot een verschil van belangen.
Door dit soort belangentegenstellingen over een schijnbaar ondergeschikte
kwestie kan risicoselectie eigenlijk alleen met grof geweld worden voorkomen.
Zo is een simpele acceptatieplicht meestal onvoldoende om selectie tegen te gaan.
Verzekeraars hebben tal van instrumenten om alsnog goede en slechte risico’s
van elkaar te scheiden, bijvoorbeeld door een hoger eigen risico, door een kleiner
verzekeringspakket aan te bieden of door de voorziening dusdanig in te richten
dat ze juist voor slechte risico’s onaantrekkelijk zijn. Op die manier kan een verzekeraar zonder iemand te weigeren toch een aantrekkelijk klantenbestand krijgen, simpelweg omdat de verzekeringsvoorwaarden voor slechte risico’s te onaantrekkelijk zijn. We stuiten hier op het dilemma van keuzevrijheid versus
solidariteit: solidariteit kan alleen worden gerealiseerd als de keuzevrijheid aan
banden wordt gelegd.
 Op dezelfde manier hebben slechte risico’s er geen belang bij dat de informatie over hun risicoklasse beschikbaar komt, bijvoorbeeld een aids-test of een gezondheidsonderzoek voor een levensverzekering. Zodra bekend wordt wie de
goede en wie de slechte risico’s zijn, is het nog moeilijker om risicoselectie te
voorkomen. Vandaar dat er allerlei wetgeving is die verzekeraars verbiedt om
naar dergelijke testen te vragen. Dit is ook een van de verklaringen voor het eco-

73

nomische belang van privacy, met name op medisch gebied: mensen willen
graag voorkomen dat heel hun hebben en houden bij hun verzekeraar of werkgever bekend is. Ook hier geldt: kennis is macht, en die macht willen we onze
werkgever graag onthouden!
Toch is het vanuit maatschappelijk oogpunt te verkiezen dat die informatie
wel boven tafel komt, zeker als dat tegen geringe extra kosten mogelijk is. De verzekeringsmarkt wordt dan weer efficiënt, omdat niemand kosten moet maken
om zich als een goed risico voor te doen en iedereen naar eigen inzicht zijn verzekeringspolis kan inrichten. Die efficiencywinst gaat wel ten koste van de belangen van de slechte risico’s, die het nu zonder de kruissubsidie van de goede risico’s moeten stellen. Een aantrekkelijke optie is de informatie over risicoklasse
van verzekerden te gebruiken om de slechte risico’s te compenseren via een of
andere uitkering ineens. De impliciete kruissubsidie van een gelijke premie voor
alle risicoklassen wordt dan vervangen door een expliciete kruissubsidie.
Dergelijke systemen worden in de gezondheidszorg meer en meer toegepast.
Over de premies voor particuliere ziektekostenpolis wordt een extra premie voor
de Wet Toegang Ziektekostenverzekeringen (wtz) geheven waaruit de polis
voor slechte risico’s wordt gesubsidieerd. Er wordt ook gewerkt aan een systeem
waarbij ziektekostenverzekeraars elkaar compenseren voor het uiteenlopende
risicoprofiel van hun verzekerdenbestand op basis het gezondheidsverleden van
hun klanten. Verzekeraars weten daar immers alles van.
 Zoals de discussies over de invoering van een nieuw ziektekostenstelsel met
een vereveningssysteem ter compensatie van verschillen risico’s weer heeft bewezen, wordt dit soort systemen met expliciete kruissubsidies toch vaak met argwaan bekeken. Dat lijkt vreemd, want iedereen is in een dergelijk systeem toch
tevredengesteld? Bij nadere beschouwing is die argwaan echter zeer begrijpelijk.
Het systeem vereist dat ieders risicoklasse bekend is. De slechte risico’s geven
daarmee kennis en macht uit handen. Weliswaar hebben zij dat gedaan onder de
belofte dat de waarde van die kennis wordt gecompenseerd met expliciete kruissubsidies, maar wie zegt dat die belofte ook echt wordt nagekomen? Politici zijn
niet altijd even betrouwbare zakenpartners.
Risicoselectie is in ieders belang

Risicoselectie kan ook in ieders belang zijn. Een duidelijk voorbeeld is de arbeidsmarkt, waar het adagium geldt ‘de juiste man of vrouw op de juiste plaats’.
Neem het geval van een bedrijf met 99 productiemedewerkers en één productiechef. Een goede productiechef moet slim zijn, voor een productiemedewerker

74

maakt dat niet uit. Slimmeriken zijn schaars, dus de werkgever betaalt de productiechef drie keer zoveel als de rest van zijn werknemers. Helaas kan de werkgever niet goed onderscheiden wie slim is en wie niet. Individueel heeft iedere
‘doorsnee’ werknemer er nu belang bij om zich voor te doen als slimmerik, omdat hij dan kans maakt op het hoge salaris van de productiechef. Maar collectief
hebben de werknemers belang bij een echte slimmerik als productiechef. Immers, daardoor wordt hun werk beter georganiseerd en neemt hun productiviteit toe, met als gevolg dat ook hun loon omhoog kan. Dat laatste is het cruciale
verschil met verzekeringen: daar maakt wel of geen risicoselectie geen verschil
voor de omvang van de koek, binnen een bedrijf is selectie van de juiste man voor
de juiste baan juist de voorwaarde voor succes.
 Iedereen heeft er in dit geval dus collectief belang bij dat die werkgever de
‘doorsnee’ van de slimme werknemers leert onderscheiden, maar individueel
hebben de doorsneewerknemers er belang bij om hun beperkingen te verhullen.
In een volledig gedecentraliseerd systeem is dus sprake van inefficiëntie. Wat is
hier het extern effect? Het probleem is dat een doorsneewerknemer die besluit
zijn gebrekkige talenten niet bekend te maken daarmee een negatief extern effect
oplegt aan anderen: hun productiviteit en dus hun loon is lager, omdat de misplaatste productiechef de organisatie van het productieproces niet aankan. Is er
hier sprake van een publiek belang dat de overheid middels dwang kan behartigen? Dat lijkt onwaarschijnlijk. Als de werkgever iemands talenten niet goed kan
beoordelen, hoe zou de overheid dat dan moeten weten? En hoe zou de overheid
iemand dan kunnen dwingen om zijn talenten te openbaren?
Overheidsdwang heeft hier dus weinig toegevoegde waarde. Staan we dan met
lege handen? Gelukkig niet. Het marktmechanisme genereert zelf instituties die
helpen om het kaf van het koren te scheiden, zoals het onderwijs. Wat een werkgever niet zo goed kan, kan de universiteit juist uitstekend. Er is geen betere manier om slimmeriken van doorsneewerknemers te onderscheiden dan iedereen
een tentamen wiskunde te laten doen. Net zoals het nemen van een eigen risico
de goede van de slechte risico’s scheidt, zo scheidt het tentamen wiskunde de
slimmeriken van de rest. Net zoals een slecht risico zich theoretisch best een eigen risico kan permitteren, zo kan een doorsneewerknemer met veel inspanning
vast zijn wiskundetentamen halen. Maar de kosten van eigen risico of het leren
van een wiskundetentamen zijn voor een goed risico of een slimmerik veel lager.
 In die wedloop haken de slechte risico’s en de doorsneewerknemers vroeg of laat
af. Behalve dat het onderwijs mensen nieuwe kennis en talenten bijbrengt, heeft
het onderwijs dus nog een andere belangrijke rol: het onderscheidt mensen naar
hun capaciteiten.
75

Er is in dit geval dus geen directe rol voor de overheid weggelegd: selectie is in
ieders belang en we hebben eerder gezien dat het marktmechanisme er dan als
vanzelf voor zorgt dat die selectie ook totstandkomt, vaak tegen wil en dank.
Toch is deze casus vanuit politiek oogpunt wel relevant. In de praktijk weten we
vaak niet zeker of iedereen belang heeft bij selectie of dat de belangen van slimme
en doorsneemensen toch tegengesteld zijn, zoals die van goede en slechte risico’s in ziektekostenverzekeringen. Moet iedereen gelijke toegang hebben tot de
universiteit of moeten we aparte ‘honours’-klasjes maken voor de bollebozen? Is
selectie aan de poort wenselijk of leidt een dergelijke selectie slechts tot een verdere vergroting van de maatschappelijk ongelijkheid? Moet er in Amsterdam
een extra categoriaal gymnasium komen om de slimste kinderen de kans te geven zich optimaal te ontplooien of haalt dat de kwaliteit van de scholengemeenschappen omlaag? De geest van de middenschool waart rond in deze discussies.
Dat de PvdA sinds kort ook voorstander is van selectie op de universiteit suggereert dat de opvattingen aan het schuiven zijn. De overtuiging is gegroeid dat selectie in ieders belang is. De gedachte dat het maskeren van verschillen in talenten de minst getalenteerden ten goede komt, komen we steeds minder tegen.
 2.4 Grenzen aan keuzevrijheid
[T]he problem of rational economic order is determined precisely by the fact that
the knowledge of the circumstances of which we must make use never exists in
concentrated or integrated form, but solely as the dispersed bits of incomplete
and frequently contradictory knowledge which all the separate individuals possess. [...] The problem is thus in no way solved if we can show that all the facts, if
they were known to a single mind (as we hypothetically assume them to be given
to the observing economist) would uniquely determine the solution; instead, we
must show how a solution is produced by the interactions of people, each of
whom possesses only partial knowledge.
Friedrich Hayek (1945)

Anarchie staat voor de afwezigheid van enige vorm van overheidsgezag, dat uit
naam van ons allen kan ingrijpen. Anarchie staat dus voor een volledige decentralisatie van besluitvorming: iedereen beslist geheel zelf wat hem te doen staat,
naar we mogen vrezen zonder zich veel aan de belangen van anderen gelegen te
laten liggen. Dat leidt tot externe effecten die de besluitvormers op het laagste ni-

76

veau ‘ten onrechte’ niet in hun afweging betrekken en dus tot inefficiëntie omdat
de belangen van anderen onvoldoende worden meegewogen in de besluitvorming. Sommige van die externe effecten zijn nauwelijks door overheidsdwang te
verhelpen. Bijvoorbeeld, waar partijen ongelijk geïnformeerd zijn, daar treden
vaak efficiëntieverliezen op. De overheid is meestal echter evenmin bij machte
om die informatie boven tafel te krijgen. In die gevallen zullen we ermee moeten
leven dat de optimale uitkomst onbereikbaar blijft.
 In andere gevallen kunnen de efficiëntieverliezen wel ongedaan gemaakt worden, maar alleen tegen hoge kosten. Zo kan het efficiëntieverlies van monopoliemacht met subsidies worden weggenomen. Maar die subsidies kosten de overheid veel geld en dat geld zal elders via belastingheffing moeten worden geïnd.
Ook die belastingheffing gaat onvermijdelijk gepaard met efficiëntieverliezen.
Er zijn echter ook gevallen waarin overheidsdwang wel degelijk zaken ten goede kan keren. Bij het bewaken van de veiligheid kan een wapenwedloop de individuele burgers op hoge kosten jagen. Iedereen koopt dan een revolver omdat
anderen er ook een hebben. Het geweldsmonopolie van de overheid leidt tot een
besparing van deze kosten. En bovendien, als iemand de veiligheid van Nederland bedreigt, dan wil menige burger liever niet zelf de verdediging op zich nemen, maar is de heersende opvatting dat de samenleving als geheel zich tegen de
bedreiging teweerstelt, door het geweldsmonopolie van de overheid ook actief
te gebruiken. Bij collectieve goederen zullen individuele burgers hun bijdrage in
de kosten trachten te ontlopen. De overheid kan die contributie dan bindend opleggen. Of neem het geval van hoge potentiële monopoliewinsten waardoor te
veel mededingers zich op de markt begeven. De overheid kan in dat geval een
aantal mededingers de toegang tot de markt ontzeggen. Burgers willen ook dat er
beperkingen zijn aan de mate waarin risico’s worden geselecteerd, omdat de
slechte risico’s willen profiteren van de solidariteit van de goede risico’s of omdat
de goede risico’s willen voorkomen dat er hoge kosten gemaakt moeten worden
om zichzelf te differentiëren van de slechte risico’s. Die burgers profiteren er dan
van als de overheid een verplichte verzekering oplegt.
 We hebben aldus de kosten van decentralisatie in beeld gebracht. De onzichtbare hand van de veilingmeester die alle partijen op een markt via de prijs tot
overeenstemming brengt tast wel eens mis. Centralisatie van beslissingsmacht in
handen van de overheid is het logische antwoord. Maar de eveneens logische vervolgvraag is waarom een samenleving dan niet een volledige centralisatie van alle macht in handen van de overheid nastreeft? Een soort centraal geleide planeconomie avant la lettre? Zo vanzelfsprekend is het niet. Net als decentralisatie is
ook centralisatie van beslissingsmacht niet kosteloos.
77

HOOFDSTUK 3

Machthebber – tussen overmoed en onmacht

The centralized mindset is deeply entrenched. When people see patterns and
structures, they instinctively assume centralized causes or centralized control.
They often see leaders and seeds where none exist. When something happens,
they assume that one individual must be responsible.
Mitchel Resnick in Turtles, Termites, and Traffic Jams (2000, p. 130)

The power to do good is also the power to do harm; and more important, what
one man regards as good, another may regard as harm. The great tragedy of the
drive to centralization [...] is that it is mostly led by men of good will who will be
the first to rue its consequences.
 Milton Friedman in Capitalism and Freedom (1962, p. 3)

Mitchel Resnick van mit is een expert in zelforganiserende systemen. Hij is geintrigeerd in hoe termieten hun enorme nesten bouwen of hoe op een snelweg
plotseling, zonder duidelijke aanleiding, een file kan ontstaan, die zich vervolgens tegen de richting van het verkeer in over het asfalt beweegt. Hoe kan in
werelden waar op microniveau iedere samenhang lijkt te ontbreken, op macroniveau dit soort systematische verschijnselen ontstaan? Wie is de architect van
het termietennest? Welke centrale planner dirigeert de mieren over hun straat
naar de dichtstbijzijnde voedselbron? En welke ongelukkige politieagent organiseert toch steeds die plotselinge verkeersopstoppingen? Resnicks antwoord is
uiteindelijk simpel: dat centraal sturende gezag bestaat niet. Al deze macro-uitkomsten komen spontaan tot stand, zonder dat daar van bovenaf enige sturing
voor nodig is.
Resnick kwam tot die ontdekking niet alleen bij het observeren van de werkelijkheid, maar ook in het simuleren van dergelijke systemen in de klas. Hij liet

79

middelbare scholieren en zijn studenten soortgelijke problemen oplossen: hoe
kan een bepaalde macrostructuur worden verklaard als een uitkomst van simpele interacties en gedragsregels op microniveau? Wat Resnick daarbij steeds opviel
is wat hij de ‘centralized mindset’ is gaan noemen: zijn studenten hadden de onuitroeibare neiging om in hun oplossingen toch een of andere vorm van centrale
sturing in te lassen, een architect, een mierenkoningin of een god die alle individuen stuurt in de realisatie van dat ene gemeenschappelijke concept.
 Bij de inrichting van de samenleving wordt menigeen door diezelfde ‘centralized mindset’ geplaagd. Wij worden bij wijze van spreken geboren met de overtuiging dat alleen centrale sturing tot een evenwichtig resultaat op macroniveau
kan leiden. Niet voor niets wordt marktwerking als ultieme vorm van decentralisatie geassocieerd met anarchie. In christen- en sociaal-democratische kringen
is collectieve besluitvorming ook moreel verheven boven het najagen van het eigen belang. De burger, die participeert in de collectieve besluitvorming over de
inrichting van onze samenleving, is een verhevener mens dan de consument, die
kiest of hij vandaag biefstuk of rijst zal eten. Onderwijs als collectief goed is van
een andere morele statuur dan een individuele investering in menselijk kapitaal.
Dit hoofdstuk laat echter zien dat deze voorliefde voor centrale besluitvorming
niet kosteloos is. Hoezeer complexe externe effecten ook vragen om de coördinatie van individueel gedrag en dus om de centralisatie van beslissingmacht, het
prijskaartje van die centralisatie zou wel eens hoger kunnen zijn dan de verwachte opbrengst. Dit hoofdstuk zal ook laten zien hoe die morele waardering voor de
gemeenschappelijkheid van collectieve besluitvorming heeft kunnen ontstaan
en welke belangrijke functie zij vervult.
In het vorige hoofdstuk is een aantal situaties besproken waarin vrijwilligheid
en het prijsmechanisme niet volstaan en een vorm van dwang een alternatief kan
bieden om het publieke belang te dienen. Er zijn dus grenzen aan de decentralisatie van beslissingsmacht. Dit hoofdstuk behandelt de wedervraag: zijn er ook
grenzen aan de centralisatie van beslissingsmacht? Of anders geformuleerd,
marktfalen maakt politieke machtsuitoefening wenselijk, maar geldt het omgekeerde ook: bestaat er politiek falen dat decentralisatie wenselijk maakt? In deze
tijden, waarin voetstoots wordt aangenomen dat het marktmechanisme de panacee is voor veel maatschappelijke kwalen, lijkt dit een louter retorische vraag.
