Hoger Onderwijs als publieke voorziening
Tijdschrift voor Hoger Onderwijs
https://www.tvho.nl/ | E-ISSN 2468-9483

Hoger Onderwijs als publieke voorziening
Huib de Jong
Samenvatting Nederland is gezegend met een van de beste

onderwijsstelsels ter wereld. Tegemoetkomen aan de roep om
radicale vernieuwing is daarom onverstandig. In deze bijdrage
wordt die stelling onderbouwd aan de hand van het werk van
Hannah Arendt. In het bijzonder haar oproep om met het oog
op de toekomst zich de verworvenheden uit het verleden goed
te realiseren. In dit kader zijn twee vragen aan de orde: Hoe staat
het hoger onderwijs er op dit moment voor, en wie is er aan zet
als het gaat om aanpassing van het hoger onderwijs aan de veranderingen in de maatschappelijke omgeving? De eerste vraag
leidt tot de conclusie dat er een discrepantie bestaat tussen de
bedoelingen die aan het ontwerp van het onderwijsbestel ten
grondslag liggen en de uitwerking ervan. Een belangrijke factor
hierbij is de onvoorspelbaarheid van de politieke sturing en het
onvermogen om daarbij vast te houden aan het concept ‘stelselverantwoordelijkheid’. De autonomie van instellingen komt
hierdoor onvoldoende tot zijn recht, met ingrijpende negatieve
gevolgen voor het onderwijsklimaat. Terugkijken naar de verworvenheden uit het verleden levert het antwoord op de tweede
vraag op: Het is aan de instellingen om dit tij te keren.
Artikelgeschiedenis
Ontvangen: 27 september 2021
Geaccepteerd: 04 februari 2022
Online: 13 december 2022
Contactpersoon
Huib de Jong, hmdejong@hotmail.com
Over de Auteur(s)
Huib de Jong is voorzitter van het bestuur van
het Regieorgaan SIA (NWO) en ex-voorzitter van
het College van Bestuur van de Hogeschool van
Amsterdam
Copyright
© Author(s); licensed under Creative Commons
Attribution 4.0. This allows for unrestricted use,
as long as the author(s) and source are credited.
 Trefwoorden bestuur, hoger onderwijs, universiteit, betrouw-

baarheid

“I go back from age to age up to the remotest antiquity,
but I find no parallel to what is occurring before my eyes;
as the past has ceased to throw its light upon the future,
the mind of man wanders in obscurity.”
Alexis de Tocqueville1
Inleiding

Laat ik met het goede nieuws beginnen: het hoger onderwijs heeft geen behoefte aan
radicale vernieuwing. Alhoewel er een tekort is aan vaste banen en (nog steeds) aan
structureel geld, de corona-pandemie een aantal didactische en pedagogische zwakheden bloot legt, er op verschillende plaatsen een mis-match is van het onderwijs met de
arbeidsmarkt en het hoog tijd is dat de publieke instellingen zich de implicaties van de
platform-samenleving realiseren.2 Er is echter geen sprake van een acute crisis, laat staan
de behoefte aan een radicale ingreep in of verandering van de structuur. Sterker nog: het
Nederlandse onderwijsbestel is een van de beste ter wereld.
 Citeren de Jong, H. (2022). Hoger Onderwijs als publieke voorziening, Tijdschrift voor Hoger Onderwijs 40 (3/4), pp. 19–35

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

20

Voor iedereen die wel gelooft in de noodzaak van radicale ingrepen is het lezen van
het werk van de Duits-Amerikaanse filosofe Hannah Arendt een aanrader. Haar werk,
dat in de periode rond de Tweede Wereldoorlog abstracte filosofische inzichten verbindt
met de praktische vragen van haar tijd, helpt om de rust enigszins te bewaren en op zoek
te gaan naar inhoudelijke en duurzame oplossingen voor urgente uitdagingen. Dit door
focus aan te brengen en zich te realiseren dat ingrepen alleen kunnen slagen als de zin
ervan breed gesteund wordt. Dat de wereld constant verandert weten we, zo stelt ze,
alleen de snelheid van de veranderingen en de complexiteit ervan is nieuw. Knelpunten
die daarbij ontstaan zijn vooral een reden om goed na te denken over te nemen stappen,
verschillende perspectieven op de aard van het probleem tegen het licht te houden en
vervolgens voort te bouwen op het bestaande. We moeten tijd nemen en ruimte laten om
te twijfelen, te zoeken, te ordenen en te nuanceren. In de wereld van Arendt is daarbij –
naast het ideaal en het verlangen – ook respect voor de rationaliteit van wat het verleden
ons meegeeft belangrijk. Die ruime blik van haar leert ons al snel dat de wereld minder
maakbaar is dan we vaak denken. Maar ook dat een individuele opvatting niet noodzakelijk een gedeelde opvatting is. Samenwerking en gemeenschapszin is een keuze.
Gedeelde opvattingen zijn dan ook veelal het resultaat van hard werken en intensieve
discussie.
 Arendt is ook in onze tijd een belangrijke auteur. In deze bijdrage beroep ik me in het
bijzonder op haar essay over de crisis in het onderwijs uit 1954.3 Dat essay richt zich op
het onderwijs aan jongeren, maar de argumentatie is van toepassing op alle vormen van
leren en doceren in een geïnstitutionaliseerde setting. Ze reflecteert op het onderwijs
in samenhang met de sociale en politieke omgeving, en poneert de stelling dat in een
voortdurend veranderende wereld de lerende bescherming nodig heeft om vervolgens
met de ervaring van het onderwijs een zinvolle bijdrage aan de samenleving te kunnen
leveren. Maar ook de samenleving moet beschermd worden tegen ondoordachte en wilde
ingrepen in het onderwijs, zodat het goede uit het verleden niet wordt veronachtzaamd.
Daarbij is haar analyse van de rol van het politieke bestuur als beschermer fascinerend
en haar beoordeling van die rol op belangrijke punten zeer negatief.4 Ik kom hier later
op terug.
Arendts ‘The Crisis in Education’ is onderdeel van een coherent en consistent oeuvre.
 Centrale thema’s zijn de vraag naar de menselijkheid van de mens, de rol van overheidsgezag en de betekenis van het verloop van de tijd.5 Steeds weer roept ze in haar werk op
tot het nemen van afstand tot het hier en nu; verbindt ze in haar analyses verleden en
toekomst.6 En ook al heeft zij het over een crisis (in het onderwijs of de politiek), het
gaat volgens haar niet aan om steeds maar weer op ieder concreet feit te reageren, en
weer een nieuwe weg in te slaan zonder daarbij een visie te hebben op wat op langere
termijn wenselijke uitkomsten zijn.7
In deze bijdrage stel ik twee met elkaar samenhangende vragen: Hoe staat het hoger
onderwijs er op dit moment voor, en wie is er aan zet als het gaat om aanpassing van het
hoger onderwijs aan de veranderingen in de maatschappelijke omgeving?
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

21

Bij het beantwoorden van de vragen is het werk van Arendt uiteraard een belangrijke
inspiratiebron. Echter, omdat het beantwoorden van de vragen ook geladen is met allerlei
persoonlijke ervaringen en alternatieve theoretische raamwerken ga ik eerst in op een
aantal van mijn veronderstellingen. Na het expliciteren van de veronderstellingen kijk
ik naar de geschiedenis van het onderwijsbestel en het complexe stelsel van actoren,
met verschillende rollen, functies en perspectieven, die uiteindelijk met elkaar vorm
geven aan het onderwijs als publieke voorziening. Ik gebruik in dit kader bewust de
term ‘voorziening’, omdat het mij gaat om arrangementen waar specifieke prestaties van
worden verwacht. Vervolgens sta ik stil bij het verschil tussen het onderwijsbestel als
ontwerp (social engineering) en het onderwijs als proces van keuzes en handelingen van
de deelnemende actoren. In mijn ogen is het laatste belangrijker dan het eerste. We zullen
zien dat in de onderwijspraktijken rechtvaardigheid en onrechtvaardigheid om voorrang
strijden. Maar ook dat het uiteindelijk aan de instellingen is om voor rechtvaardigheid te
kiezen en daaraan vorm te geven.
 Aannames

Afstand nemen van het alledaagse hier en nu kan niet zonder een aantal (filosofische,
antropologische) veronderstellingen. In grove lijnen expliciteer ik ze in deze paragraaf,
omdat ze in het vervolg van mijn betoog zullen doorwerken. Het betreft mijn aannames
over de kerntaak, instituties, en context van het hoger onderwijs.
 Kerntaak

Onderwijs heeft de ongekend belangrijke maatschappelijke opdracht om het inzicht en
de verwachtingen van verschillende en opeenvolgende generaties op een respectvolle
manier met elkaar te verbinden. Dit in de context van het idee van een voortdurend en
steeds sneller veranderende omgeving. Iedere generatie zal denken dat de eigen tijd van
leven uniek is; dit omdat er altijd sprake is van specifieke uitdagingen of van bijzondere
sociale, culturele of economische veranderingen. Als we over onze schouder naar onze
geschiedenis kijken, bijvoorbeeld naar de achttiende of vijftiende eeuw, dan zien we
al snel dat veranderingen (ook ingrijpende culturele, sociale en technologische veranderingen) van alle tijden zijn en dat vorige generaties in staat zijn geweest om er mee
om te gaan.8 Op hun manier en met hun inzicht en hun mogelijkheden. Het antwoord
op de kernvraag van het onderwijs is daarom nooit enkel en alleen het overdragen van
een bestaand inzicht en een bestaand gedachtengoed, zoals veel van de cognitief georiënteerde critici van onderwijsmodernisering lijken te beweren. Het gaat ook om het
ruimte maken voor nieuwe mogelijkheden en inzichten; de koestering van het inzicht
dat de leidende generatie het niet goed ziet. Dat vraagt overigens wel de bereidheid en
de moed van de leiders van nu om de jonge generatie daadwerkelijk aan het woord te
laten en aan het roer te zetten. Gretha Thunberg, de Zweedse klimaatactiviste, is in onze
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

22

tijd een iconisch woordvoerder van het verwijt dat de heersende macht speelt met het
leven van de volgende generaties. Laura Dekker, de jongste zeilster die ooit solo de globe
rondde, heeft deze aanspraak op betrokkenheid op haar manier evenzeer benadrukt.
 We mogen hen dankbaar zijn, evenals bijvoorbeeld de studenten die participeren in de
medezeggenschap van de hogescholen en universiteiten.
‘Between Past and Future’ is de titel van een bundel waarin Arendts kritische essay over
het onderwijs is opgenomen. Dit is een mooie verwijzing naar het belang dat generaties
niet te opdringerig en niet al te begrenzend zijn; wel voorzichtig in de omgang met
verworvenheden uit het verleden.9 Met dit in gedachten is er alle reden om de onderwijsdoelen zoals de onderwijskundige en pedagoog Gert Biesta die omschrijft van harte
te omarmen: naast kwalificatie zijn ook socialisatie en persoonsvorming van belang.10
Deze doelen verwijzen niet naar dressuur, maar naar een gezamenlijke zoektocht waarin
het waardevolle uit het verleden, de uitdagingen van het heden en het streven naar een
rechtvaardige toekomst in balans worden gebracht.
Instituties

We hebben het hier over de doelen van het formele, het geïnstitutionaliseerde hoger
onderwijs. Instituties zijn systemen van regels en routines die er toe leiden dat individuele personen hun keuzes en verwachtingen er op af gaan stemmen en daarmee ook
een collectieve, eigen identiteit naar de maatschappelijke omgeving hebben.11 Het is
een omgeving waarvoor Arendt, het meest compleet uitgewerkt in ‘The Human Condition’, stelt dat het echte mens zijn berust op de wens en het vermogen om opgemerkt
te worden en sporen na te laten.12 In termen van het hoger onderwijs: als het een dergelijke omgeving voor individualiteit wil bieden is er een noodzaak voor autonomie,
academische vrijheid en professionele ruimte. Alleen maar zorgen voor de noodzakelijke
randvoorwaarden om te (over)leven (inkomen te verwerven) is voor het volwaardig mens
zijn onvoldoende. Dat geldt overal, dus ook in het onderwijs.
 Individuele vrijheid komt aan iedereen toe, maar is nooit zo absoluut dat een ieder de
sporen die men wil nalaten maar voor het uitzoeken heeft. Het is altijd vrijheid in context,
zowel voor de student als de docent. Deze claim gaat gepaard met de noodzaak zich
rekenschap te geven van wat een ander (student, collega, leidinggevende) in redelijkheid
vindt en de rationaliteit en waarde van wat in het verleden aan regels en routines is
opgebouwd. Er is dus de plicht om verbinding te zoeken. Vrijheid is daarbij altijd een
ruimte om zaken bij anderen ter discussie te stellen, aanspraak te maken op respect, en
in samenwerking te zoeken naar alternatieven binnen begrensde mogelijkheden.
 Waar de mens echter respectloos (onwaardig) wordt behandeld, de ruimte om zaken
in gesprek te brengen wordt ontzegd of geen enkel gebruik kan maken van eigen inzichten en ideeën, is er sprake van onrecht. Dit inzicht van Arendt interpreteer ik als de
miskenning van de aanspraak van een persoon op de vrijheid om zelf sporen te vormen;
zij of hij is middel in plaats van doel.13 En onrecht maakt het gezag van anderen ongeloofwaardig. Sterker nog: het is de bron voor het niet navolgen van bevelen of regels en
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

23

brandstof voor verzet.14 Dat het gezaghebbende karakter van het onderwijs onder druk
staat, zowel bij studenten als docenten als in de maatschappelijke omgeving, kan vanuit
dit inzicht worden verklaard. Gezag bestaat bij de gratie van de morele instemming van
de ander. Instemming die in termen van Arendt verkregen wordt omdat die ander zich
opgemerkt weet en ruimte krijgt om de eigen sporen na te laten. Arendt waarschuwde
langs deze weg voor de aantasting van het gezag van het onderwijs. Iets, waar meer recent
ook auteurs als Furedi15 en Verhaeghe16 de aandacht voor hebben gevraagd. Hoog tijd
om na te denken over de ruimte voor wederzijds leren, en het belang zichtbaar te maken
dat vanuit het verleden er voor de volgende generatie veel waardevols is om aandacht
aan te besteden.
 Context

Vrijheid van het individu gaat om het vrij-zijn-van en het vrij-zijn-tot, ook in en door
het onderwijs.17 Er zijn echter altijd feiten en omstandigheden waarvan we aannemen
dat er binnen geïnstitutionaliseerde kaders rekening mee wordt gehouden. Zo zal een
individuele docent altijd (behoren te) begrijpen dat een student een programma volgt
waarin voor hem of haar samenhang verzekerd moet zijn en dat het dus voor de hand
liggend is om binnen het team van docenten afspraken te maken over de inhoud en het
proces van het onderwijs. Deze binnenkant van het onderwijs begrenst de vrijheid (van
de professionals), maar ze vormt ook een deel van de bescherming tegen overspannen
verwachtingen vanuit de omgeving. De laatste veronderstelling die ik hier wil expliciteren
kent daarom twee onderdelen.
In de eerste plaats is het belang van het onderwijs voor een samenleving waarin individuele vrijheid het uitgangspunt is, zo cruciaal dat het als een publiek goed aangemerkt
moet worden. Ik gebruik deze term in een brede zin van het woord, namelijk als een
onderwerp waarvoor de overheid zorg heeft te dragen. Hiermee volg ik de redenering
van Karl Polanyi18 en recentelijk ook auteurs als Mazzucato.19 Dat wat een publiek goed
is, wordt daarbij niet beperkt tot het door het idee van externe effecten (dat niemand
kan worden uitgesloten, waardoor de productie dus onontkoombaar een overheidszaak
is) bepaalde begrip. Er zijn goederen en diensten die voor de sociale structuur en de
samenhang in de maatschappij van dusdanig belang zijn dat ze collectieve zorg vragen.
 Dat maakt ze tot een taak van de overheid, het mechanisme bij uitstek voor collectieve, democratische besluitvorming en de bescherming van vrijheidsrechten. Het maakt
ook dat de kern van het docentschap bestaat uit een door democratische en rechtsstatelijke waarden gedreven zorgplicht, waarmee de eerder genoemde onderwijsdoelen
worden geladen. Zie hier de positie van het onderwijs en dus ook de focus van deze
bijdrage.
Een tweede onderdeel van de relatie onderwijs-samenleving betreft de wijze waarop
naar de doorwerking van het onderwijs in de samenleving wordt gekeken. Onderwijs
is nooit een willoos instrument in handen van sociale of politieke partijen of panacee
voor alle maatschappelijke kwalen en tekortkomingen. Nog altijd blijft het onderwijs
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

24

(het georganiseerde, formele leren) immers maar een enkel facet van onze samenleving
en beoogt het zelfstandig denkende mensen tot die samenleving toe te laten treden.
Een facet dus met een eigen taak en een eigen rationaliteit. En wat er allemaal ook aan
problemen en kansen voortkomt uit sociale, economische en culturele ontwikkelingen
kan niet enkel en alleen door het onderwijs worden opgevangen. Een tekort aan programmeurs of een explosie aan voetbalrellen kan nu eenmaal niet – en zeker niet van de
ene op de andere dag – door het onderwijs worden opgelost. Kerntaak van het onderwijs
is en blijft immers de respectvolle verbinding tussen generaties, uitlopend in kwalificatie
voor een vakgebied, socialisatie in een gemeenschap en de vorming tot een zelfstandig
en kritisch denkend persoon als heldere en begrensde doelen. Meer mag niet verlangd
worden en meer moet het onderwijs niet willen.
 Onderwijs: hoe staat het er voor?

Sinds de beschouwing van Arendt over de crisis in het onderwijs (1954) zijn in de Verenigde Staten (waar haar verhaal zich op toespitst) en in ons land vele politieke discussies
gevoerd over het onderwijs en de inrichting daarvan. En waar het werk van Arendt in
hoge mate door de geschiedenis van de vorige eeuw is bepaald, geldt dat ook voor de
inrichting van ons onderwijsbestel. De context is er één van oorlogen, kolonialisme, diaspora, en verdeelde samenleving. Maar ook een van toenemende welvaart en toenemende
kansen. En juist de hoopvolle verwachtingen die de laatste twee factoren oproepen
bepaalden de discussies over collectieve keuzes, wetgeving en routines, ten aanzien van
het onderwijs. Het resultaat is een proces van institutionalisering dat ons ook nu nog
stuurt.
Ik ga hier niet tot in detail de geschiedenis reconstrueren. Waar het me vooral om gaat
is er op te wijzen dat een gelaagde en complexe netwerkstructuur van instituties tot stand
is gebracht met het oog op bepaalde politieke en maatschappelijke idealen. Het is echter
ook een vorm van het ontwerpen of ‘social engineering’, waarvan Young – in zijn roemruchte duiding van de meritocratie – al decennia geleden heeft geconstateerd dat dit ook
vaak een bevestiging oplevert van bestaande sociale verhoudingen en de bestaande functies op de arbeidsmarkt.20 Daar komt nog bij dat het totale ontwerpproces erg lang heeft
geduurd. Toen het op besluiten over het hoger onderwijs aan kwam, is het idealisme al
snel ingewisseld voor harde financieel-economische ingrepen en procedure-oplossingen.
Ik zal ingaan op twee kenmerken van het Nederlandse onderwijs: de structuur en de
autonomie van onderwijsinstellingen.
 Structuur

De formele structuur van het Nederlandse onderwijs dat na de basisschool wordt aangeboden, wordt nog steeds bepaald door de Mammoetwet (geuzennaam voor de Wet op het
voortgezet Onderwijs uit 1963) en de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

25

Onderzoek (whw) uit 1992, maar ook door de aanvullende besluitvorming over de Wet
educatie en beroepsonderwijs uit 1995. De laatste wet betreft de sectorvorming in het
middelbaar beroepsonderwijs.
Om het verloop van het wetgevingsproces goed te kunnen begrijpen is het belangrijk de discussie voorafgaande aan de wetgeving en de uiteindelijke uitvoering van die
wetgeving te onderscheiden. In de discussie die voorafgaand aan de vaststelling van de
wetgeving is gevoerd zijn vier kenmerken terug te vinden:
– Heldere leerwegen voor de leerlingen en studenten;
– Een herkenbaar en voorspelbaar eindniveau van de opleidingen vanuit het perspectief
van de arbeidsmarkt;
– De overtuiging dat het onderbrengen van leerwegen en opleidingen in een enkele
organisatorische structuur een noodzakelijke voorwaarde is voor toegankelijkheid en
de doorstroom;
– Het belang van differentiatie in leerpaden en de ruimte voor een eigen identiteit van
instellingen binnen het onderwijsnetwerk.
Deze kenmerken funderen de consistente lijn in het debat in de tweede helft van de vorige
eeuw, maar zeker niet de consistente lijn in het geheel van wetten en regelingen die uiteindelijk tot stand zijn gekomen en de wijze waarop ze door de tijd heen zijn uitgevoerd.
 Het debat over inhoud levert uiteindelijk procedure- en structuurwetgeving op. Dit komt
vooral door het verloop van de tijd: het onvermogen op het politiek-bestuurlijke forum
koersvast te opereren, met als gevolg dat het inhoudelijke debat neerslaat in besluiten
die daar min of meer los van lijken te staan en in ieder geval weinig richting geven voor
de uitvoering.
Grofweg kunnen we de geschiedenis in twee delen opknippen. Het verhaal van kort na
de tweede wereldoorlog – het eerste deel – begint met het streven de basisopleiding in
Nederland te verstevigen en de kans op verhoging van het opleidingsniveau te vergroten.
En wel voor iedereen. Bij de evaluatie van de Mammoetwet had het cbs dan ook goed
nieuws over het eerste deel: na vijftig jaar volgde 98,6% van de jongeren tussen 12–18
jaar publiek voortgezet onderwijs. De rest van de jongeren had, zo geeft het cbs aan, om
enige reden ontheffing van de leerplicht gekregen, volgde een particuliere traject of nam
niet meer deel aan enig onderwijs.21
Een goede kans willen bieden op doorstroom naar een hoger opleidingsniveau leidde
tot vergaande differentiatie binnen het onderwijsgebouw.22 Het onderwijs werd ingedeeld naar levensfasen van de jongeren. Bovendien werd veel aandacht besteed aan
een leeromgeving waarin zowel algemene vorming als een beroepsperspectief aan bod
komen. Daarbij hoorde de mogelijkheid om binnen het vo te switchen, ook tussen de
twee compartimenten in het stelsel, algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs.
 Dat wat later ‘de middenschool’ is gaan heten, een oplossing voor het tegengaan van
vroegselectie, heeft ook al in de eerste fase van het debat geen vaste grond onder de
voeten gekregen. Daarentegen kwam wel de ‘brugklas’ op tafel, omdat dit blijkbaar beter
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

26

paste in het idee van een voorgeprogrammeerde keten. Ook hier zien we dus de spanning
tussen het debat over idealen en een wetsbesluit dat hier geen of amper recht aan doet.
De inrichting van het ho – het tweede deel van de geschiedenis – kent aanvankelijk een soortgelijk uitgangspunt als die van het vo, namelijk de toegankelijkheid van
het onderwijs vergroten, talent op kwaliteit beoordelen (meritocratie), en emancipatie
bevorderen. Dat is niet zo gek, omdat ook de Mammoetwet – de eerste fase van een
volledige stelselherziening – voortdurend in het teken stond van doorstroom naar het
ho. Massificatie van dat hoger onderwijs kreeg bewust een extra stimulans.23 In de toegankelijkheid van het hoger onderwijs is formeel voorzien via het algemeen vormend
onderwijs. Van havo naar een hogeschool en van vwo naar universiteit. Logisch doorredenerend zien we in de discussie over het hoger onderwijs ook het idee van de vorming
van ‘brede scholengemeenschappen’ opdoemen, namelijk de vorming van een unitair
hoger onderwijs. Dit is de logica van een ruimte waarin voor studenten ruime keuzemogelijkheden ontstaan; leerpaden door wetenschappelijk- en beroepsonderwijs. Voor het
hoger onderwijs is deze lijn na de zeventiger jaren van de twintigste eeuw (evenmin als
de eerder genoemde middenschool) echter nooit doorgezet. Besloten is immers om een
binair stelsel voor hoger onderwijs te ontwikkelen.
 De logica en het ideaal van het unitaire model duiken alleen lokaal nog een paar keer
op. Onder de inspirerende leiding van Jankarel Gevers en diens waarschuwing voor ‘De
breekbaarheid van het goede’24 is in Amsterdam aan het einde van de twintigste eeuw
alsnog geprobeerd een fusie van de hogeschool en de universiteit tot stand te brengen.
Wettelijke regels (inclusief een fusieverbod), en de bestaande structuren, beelden en routines bleken onneembare drempels. In 2018 heeft dit er uiteindelijk toe geleid een punt
te zetten achter dit experiment. Soortgelijke initiatieven langs de lijn van de denominatie
of een specifieke sector (met name de agrarische) waren op dat moment al afgesloten.
En met goede redenen, want tussen droom en daad staan wetten in de weg en praktische
bezwaren (aldus Elsschot). Er is echter ook de idee gaan postvatten dat droom en daad
vooral via de tussenstap van de schaal gerealiseerd zou kunnen worden. Tijdens het
debat dat uiteindelijk leidde tot het binaire stelsel veranderde het politieke perspectief
op toegang, merit en emancipatie als ideaal naar dat van de economische realiteit van
de rijksbegroting. Alle inhoudelijke discussies ten spijt is in de tweede fase dan ook dit
primair financiële argument voor de schaalvergroting binnen het onderwijsbestel voor
de overheid een (te) dominant punt geworden en is de wetgeving van inhoudelijke kaders
naar die van procedures verschoven.25 Opschaling levert meer mogelijkheden tot flexibilisering van leerwegen op, maar in de ogen van de (ambtelijke en bestuurlijk-politieke)
ontwerpers vooral ook meer bestuurskracht en efficiëntie.
 Autonomie

De dominantie van schaal in het hoger onderwijsdebat is in belangrijke mate aan universiteiten voorbij gegaan. Het zijn de hogescholen die daarbij in politiek-bestuurlijke
ogen het been moesten bijtrekken, om zo als volwaardig onderdeel van het ho te kunnen
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

27

functioneren. Hogescholen zijn sinds 1963 als eigenstandige onderwijssector erkend.
Eerst binnen en later naast de wetgeving voor het vo (1986). Weer wat later zijn ze samen
met de universiteiten opgenomen in de whw (1992). Hogescholen waren in de besluitvormingsfase en onder druk van het toenmalige kabinet al bezig met fusiediscussies en
fusiebesluiten. Fusies zouden krachtigere en efficiëntere besturen met zich meebrengen.
‘Krachtig bestuur’ verwijst hierbij naar het vermogen van een bestuursorgaan om interne
besluiten daadwerkelijk door te voeren, maar ook ten opzichte van andere bestuursorganen de autonomie van instellingen te rechtvaardigen en te borgen. Iets is efficiënt als
verspilling wordt vermeden.
De inhoudelijke vragen, ook wat betreft de identiteitsvorming, verdwenen gaandeweg onder de oppervlakte. Ze doken pas aan het begin van deze eeuw weer op in de
volgende ronde van transformatie, ingegeven door internationale afspraken (de Lissabondoelstelling en het Bologna-proces) en de bevordering van onderzoek in hogescholen.
 De autonomie van instellingen voor hoger onderwijs is al vanaf het ontstaan van de
universiteiten (in de 11e en 12e eeuw) een belangrijk thema geweest. Kerk en vorst streden
door de tijd heen om eigenaarschap en de universitaire gemeenschap(pen) bevochten
de eigen ruimte. Het belang van instellingen bij die ruimte werd historisch gezien groter
naarmate de principiële keuze voor waarheidsvinding als leidraad voor het handelen
dominanter werd. Zelfstandigheid is in dit kader een noodzakelijke voorwaarde voor
het kritisch en creatief in de wereld kunnen staan. Een inzicht dat in de twintigste eeuw
vanzelfsprekend was geworden. In de discussie over de whw en de schaalvergroting
van hogescholen werd hierom de term ‘stelselverantwoordelijkheid’ gebruikt. Een term
die verwijst naar een terugtredende overheid die op macro-niveau (het niveau van het
stelsel) zorg draagt voor de beschikbaarheid van kwalitatief en doelmatig hoger onderwijs. Hiermee is tevens impliciet de gewenste afstand tot de instellingen gedefinieerd.
Al vanaf het begin van dit beleidsvoornemen – in het bijzonder in de beleidsnota hoak
(hoger onderwijs, autonomie en kwaliteit) 1985 – is steeds weer aangegeven dat dit geen
volledig terugtreden van de overheid impliceert.26 Waar de grens ligt van de ‘stelselverantwoordelijkheid’ is echter onhelder gebleven: de overheid kon het uitleggen in termen
van financiële en procedurele sturing en de instellingen konden het interpreteren als
bevestiging van hun autonomie.
 Reconstruerend komt de Raad van State recent met een bruikbare en richtinggevende
omschrijving: ‘Het is immers de minister die vanuit zijn centrale positie geacht wordt
zicht te hebben op de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het stelsel en
die op grond van een integrale beoordeling en afweging – desnoods via het bevorderen
van een wetswijziging – kan ingrijpen als (een onderdeel van) het stelsel ontspoort of
dreigt te ontsporen’.27 Ik denk dat hiermee achteraf het idee van de beleidsnota hoak
adequaat wordt omschreven.
In de eenentwintigste eeuw is de gedachte achter de ‘stelselverantwoordelijkheid’ al
snel onder druk gezet en is op verschillende manieren de politiek-bestuurlijke greep op
het hoger onderwijs weer versterkt. De prestatiebekostiging is hiervan een voorbeeld:28
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

28

toekenning van middelen werd afhankelijk gemaakt van de eis dat instellingen plannen
maken – o.a. over de ontwikkeling van het ‘studierendement’ – die ‘voldoende ambitieus
en realistisch zijn en [-] naar het oordeel van Onze Minister voldoende aansluiten bij de
gewenste ontwikkelingen op stelselniveau’, aldus het Besluit Experiment Prestatiebekostiging Hoger Onderwijs.29 Het experiment is als zodanig niet gecontinueerd.30 Wel
is het format opnieuw – en in de ogen van adviesorganen en een deel van de Kamer
in een coulantere vorm – gebruikt bij de inzet van de z.g. Studievoorschotmiddelen.
Binnen een door het departement geformuleerd kader werd de instellingen gevraagd
middellange termijn doelen te formuleren (6 jaar) en deze extern – i.c. door de nvao – te
laten beoordelen op effectiviteit.
 Boeiend is dat de formulering van de richtlijnen voor de instellingen bij de prestatieafspraken naar het stelselniveau wordt verwezen, maar dat hierbij het idee van
‘stelselverantwoordelijkheid’ geen recht wordt gedaan. De afstemming tussen overheid en instellingen over de lange termijn ontwikkelingen ontbreekt en de afspraken
zijn voor de korte termijn en de financiering is evenzeer van tijdelijke aard. Met overigens een belangrijk neveneffect tot gevolg. De verscheidenheid die voort zou moeten
vloeien uit het uitgangspunt van ‘stelselverantwoordelijkheid’ wordt namelijk niet gerealiseerd, omdat de instellingen zich gedwongen voelen om het voorgedrukte lijstje in
te vullen en daarop ook intern te sturen.31 De aanpak stimuleert vooral uniformiteit,
waar het door waarheidsvinding gedreven ideaal juist pluriformiteit en diversiteit nodig
heeft.
De hernieuwde greep van de rijksoverheid op de planvorming van instellingen staat
uiteraard niet los van bredere veranderingen in de politieke cultuur van ons land. Het
gaat dan om de ontwikkeling die ook de oorzaak is van een ‘haperend samenspel’ tussen Kamer en kabinet, aldus de Raad van State in het hiervoor al eerder aangehaalde
advies over de ministeriële verantwoordelijkheid.32 De Raad rept over een ‘incidentgedreven en persoonsgerichte verantwoordingscultuur’ die tot gevolg heeft dat ‘stelselverantwoordelijkheid’ steeds breder en vanuit het perspectief van de instellingen steeds
onvoorspelbaarder en vaak met het karakter van ‘dagkoersen’ wordt ingevuld. Sterker
nog: het is niet alleen een kabinet dat plannen ontwikkelt, het is ook steeds meer de
volksvertegenwoordiging die de minister dwingt (althans beoogt of denkt te dwingen) om
een oordeel te vellen over de uitvoering van beleid en regelgeving binnen de instellingen
en daarop in te grijpen.
 Polycentrisme en ‘Pragmacratie’: Wie is aan zet?

De structuur van het (hoger) onderwijs is uiteindelijk het resultaat van (een vorm van)
social engineering, waarbij de daaraan ten grondslag liggende idealen, zoals het de wenselijkheid van gelijke kansen, hard op economische randvoorwaarden zijn gebotst. Er is
daarmee ook stap voor stap een nieuwe hiërarchie geïntroduceerd in de relatie tussen
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

29

kennisinstellingen en de rijksoverheid. Een ontwikkeling waarvan de consequenties door
de wijze waarop ze plaats vindt zelfs voor degenen die de ontwikkeling vorm geven, niet
altijd te overzien zijn.
Hannah Arendt roept op tot reflectief handelen, in het perspectief van het verleden
een toekomstbeeld ontwikkelend. Ze stelt daarbij dat het onderwijs een vrijplaats moet
zijn: veilig voor de lerenden en waakzaam als het gaat om de verworvenheden uit het
verleden. Ze schetst in dat kader ook een stelsel waarin de spanning tussen politieke
besluitvorming, institutionele vormgeving en maatschappelijke processen hoog kan
oplopen. In het bijzonder door een politiek proces dat de neiging vertoont om los te
raken van de samenleving en vertegenwoordigers van instellingen die daarin meegezogen
dreigen te worden. Om de hiervoor geconstateerde omslag van autonomie (‘stelselverantwoordelijkheid’) naar gedetailleerde interventies nader te duiden, koppel ik dit beeld
van Arendt aan het begrippenpaar polycentrisme en ‘pragmacratie’.
 Aanvankelijk was het idee achter de schaalvergroting een poging om aan instellingen
voor hoger onderwijs autonomie in de zin van ‘zorg voor de eigen huishouding’ over
te laten. Theoretisch past deze visie niet alleen in de traditie van de Nederlandse staat
(het ‘Huis van Thorbecke’) maar ook binnen het theoretische raamwerk van Hannah
Arendt en de op zelfsturing en eigen verantwoordelijkheid gebaseerde theorie van het
polycentrisme. Polycentrisme, waarvoor overigens de traditie van de universiteiten de
inspiratiebron was. Het zijn met name Vincent en Elinor Ostrom geweest die de (constitutionele) grondslagen voor de theorie van het polycentrisme hebben uitgewerkt; een
ideaaltype.33 Kern van de theorie is de scheiding van constituerende uitgangspunten en
de uitvoering daarvan. Het belang van deze onderscheiding is dat in het handelen, de
uitvoering of dienstverlening, rekening kan worden gehouden met verschillen in aard
van overheidstaken en de omstandigheden van degenen die er door worden geraakt.
Ook kan worden nagedacht over verschillende niveaus waarop en de verschillende tijdshorizonnen waarin keuzes zo optimaal mogelijk kunnen uitwerken. Veronderstelling is
dan wel dat per thema of functie de betrokkenen in hun specifieke context (zoals een
regio) een zelfde doel voor ogen hebben en dat er sprake is van onderling vertrouwen
en de daarvoor noodzakelijke transparantie. Om dit mogelijk te maken zijn gedeelde
regels en routines nodig. De bron van waaruit die regels en routines ontstaan, doet er
dan eigenlijk niet zo toe, zolang het maar gaat om gedeelde inzichten en verwachtingen.
Voor het stelsel als geheel is het dan belangrijk dat de spanning tussen algemene kaders
en de toepassing in concreto zichtbaar kunnen worden gemaakt en onderwerp kunnen
worden van gesprek tussen degene met ‘stelselverantwoordelijkheid’ en degene met de
‘zorgplicht’ die voortvloeit uit een publieke taak.
 Tegenover het polycentrisme als normatief-empirisch ideaal plaats ik hier het concept ‘pragmacratie’. En dus niet – waar dat in de literatuur en het publieke debat in
toenemende mate gebeurt – dat van het neoliberalisme. Een bewuste keuze, omdat ik
de term ‘neo-liberalisme’ in de literatuur niet echt geoperationaliseerd heb gezien en
er ook anderszins maar moeilijk mee uit de voeten kan.34 Het gaat dan vooral over het
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

30

voorvoegsel ‘neo’. Een beroep op Hayek en degenen die als zijn op- of navolgers worden
gezien is onvoldoende voor een zinvol gebruik in de analyse van ons tijdsgewricht.35 De
ongrijpbaarheid van het begrip heeft tot gevolg dat het al snel een politiek-ideologische
lading krijgt waarmee de indruk wordt gewekt dat er een actor (persoon, groep) is die met
voorbedachten rade een ontwerp van de samenleving doorzet. En zo werkt het gelukkig
niet. Wat ik wel zie is het collectieve afscheid van het idealisme en het omarmen van een
technocratische benadering van de politieke besluitvorming die er op gericht is met zo
min mogelijk politieke en financieel-economische schade de dag van morgen te halen.
 En het is die technocratische benadering waar Young al in 1958 van heeft vastgesteld dat
deze vooral bestaande maatschappelijke verhoudingen bevestigt.36 En – zo voeg ik er
aan toe – dus ook de motor is van groeiende sociale ongelijkheid en maatschappelijke
tegenstellingen. Een technocratische opvatting die nog vaak teruggevoerd wordt op de
Den Uyl Lezing van oud premier Wim Kok in 1995, die het afschudden van ideologische
veren als bevrijdend aanduidde.37 We kunnen het nu – zeker sinds de debatten over
de zogenaamde Toeslagen-affaire – ook als de Rutte-doctrine duiden. Dat labelen met
namen van politici is dus niet echt zinvol, omdat het hier niet gaat om personen of
psychologische verschijnselen. Het gaat over een politieke cultuur die individuen binnen
een collectief (de actoren die samen vorm geven aan politieke instituties) tot gedeelde
interpretaties van omstandigheden brengen en daarmee ook tot gedeelde opvattingen
over het gedrag dat er door wordt gevraagd. Het technocratisch aanpakken van politieke
vraagstukken is daarom geen persoonlijk of partijpolitiek probleem; het is het probleem
van een algemeen geïnternaliseerde politieke cultuur waarin sociale repercussies en kosten op de langere termijn van besluiten buiten beeld raken en worden ingeruild door
argumenten betreffende haalbaarheid, mogelijkheid en betaalbaarheid. Of nog erger: de
verkoopbaarheid van een boodschap in het hier en nu.38 Boutellier heeft deze cultuur in
beeld gebracht en er het label ‘pragmacratie’ op geplakt: op basis van concrete vraagstukken een praktische oplossing zien te vinden, maar daarmee wel het risico nemend
om de greep op de complexe werkelijkheid te verliezen.39
De ‘pragmacratie’ in de zin van Boutellier typeert ook de ontwikkeling van het hoger
onderwijsbeleid. In de jaren negentig van de vorige eeuw botsten de idealen van gelijke
kansen en toegankelijkheid op het begrotingstekort. De langetermijnvisie op de ontwikkeling van het stelsel verdween achter de horizon. Bezuinigingen en verkorting van de
studieduur moesten de noodzakelijk geachte ruimte opleveren. En het belang van het
onderwijs voor de maatschappij verdwijnt vaak achter de horizon om de problemen in
andere sectoren op te vangen. Zie de discussie over verkeer in de spits en het tijdens
de pandemie sluiten van het onderwijs om ouders thuis te houden. Tijdig nadenken
over maatschappelijke transformaties die zich aandienden bleven achterwege, zoals ook
de inbedding van het leenstelsel als vorm van studiefinanciering niet werd geplaatst in
de bredere context van levenspaden en loopbanen.  DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

31

De dominantie van korte termijn oplossingen voor problemen is in de afgelopen
decennia vertaald naar een sturingsmodel voor het hoger onderwijs waarin korte termijn
doelen en versnipperde budgetten leidend zijn geworden. Om dit te rechtvaardigen
worden begrippen als ‘ondernemerschap’ en ‘flexibiliteit’ geïntroduceerd. Het zijn de
termen van het nieuw publiek management, waarin bedrijfsmatig werken door de overheid wordt omarmd. Veronderstelling bij deze benadering is de formule dat kiezers niet
meer of minder overheid willen, maar een betere en goedkopere overheid. Osborne &
Gaebler introduceren deze veronderstelling in hun theorie over de modernisering van de
overheid en het afscheid van het Weberiaanse idee van bureaucratie.40 Ze hanteren een
reeks principes, waarbij het vraaggericht oplossen van knelpunten de uitbesteding van
taken en het introduceren van concurrentie en marktwerking vanzelfsprekend wordt.
Als de overheid middelen toekent moet ook duidelijk zijn welke resultaten met die middelen gerealiseerd worden en hoe deze daarvoor meetbaar kunnen worden gemaakt.
Het resultaat van deze visie op de rol en functie van de overheid heeft ook grote gevolgen voor de manier waarop studenten en hun ouders naar het onderwijs gaan kijken,
namelijk als klant en niet als mede-producent. En dat in een culturele omgeving waarin
het behalen van een zo hoog mogelijke opleiding als voorwaarde voor het goede leven
wordt gezien.
 Het onderwijsveld wordt nu paradigmatisch anders gestructureerd dan voor de negentiger jaren en daarmee zijn ook de onderlinge verwachtingen van de betrokken partijen
bijgesteld van autonomie naar hiërarchie. Het onderwijs werd geconfronteerd met een
onvoorspelbare agenda en een op het loze ‘kwaliteitsverbetering’ gebaseerde veranderingsdrukte. Een drukte die op zichzelf genomen nog te accepteren zou zijn, ware het niet
dat deze tot in de collegezalen gevoeld wordt. Uitspraken doen er toe, zeker als politici
zich in een lopend studiejaar uitspreken over de onwaarde van studies, het studieadvies
aan individuele studenten of de aard van de toetsing. Dit impliceert dat het autonoom
en systematisch vorm geven aan de doelen van het onderwijs en de identiteit van de
instelling door een academische of hogeschoolgemeenschap wel erg moeilijk wordt.
De politiek-bestuurlijke omgeving oefent daarmee directe invloed uit op de keuzes binnen de instellingen en op de houding van de medewerkers en studenten tegenover het
onderwijs.
 Ook de instellingen stemmen hun verwachting af op de nieuwe werkelijkheid en daarmee bekrachtigen ook zij – luisterend naar de debatten op alle niveaus van de organisaties
tegen heug en meug – de gewijzigde opvattingen. Voor wie bijvoorbeeld de moeite neemt
om het effect van de Kamervragen over hoger onderwijsinstellingen te bekijken, ziet
dat deze steeds meer over het concrete niveau van het contact met studenten en hun
ouders gaan. Belangrijke onderwerpen, maar geen zaken waar het de Kamer over zou
moeten spreken. Het gaat over het onderwijs zelf en zeker niet alleen de algemene kaders
en randvoorwaarden waar de ‘stelselverantwoordelijke’ voor staat. Het gevolg hiervan
is wel dat ook binnen de instellingen verhoudingen zijn veranderd; voor studenten is
de ruimte voor socialisatie en persoonsvorming beperkt en voor de medewerkers is de
DE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

32

omgeving waarin de tijd voor professionaliteit en vakmanschap wordt genomen teveel
ingekaderd. Dit is bijna als vanzelfsprekend gebeurd en die vanzelfsprekendheid legt een
grote verantwoordelijkheid op een ieder, maar in het bijzonder de instellingen om het tij
te keren en met een doordacht alternatief te komen.
 Tot slot

Ieder van ons bevindt zich ‘between past and future’. Die schemerzone maakt het onmogelijk om geen keuzes te maken. We maken ze binnen institutionele kaders die in het
verleden zijn opgebouwd. De steeds sneller veranderende omgeving vraagt echter ook
voortdurende aanpassing. Daarbij blijft, zoals Arendt ons leert, reflectie op het verleden
van groot belang. Begrijpen wat ooit waardevol is gevonden en begrijpen hoe en waarom
we zijn gekomen waar we zijn, om zo onze eigen toekomst te bepalen. Onderwijs is
voor ieder mens en voor iedere samenleving een publiek goed waarvan de voorziening
zorgvuldig moet worden ingericht. Het paradigma van de ‘pragmacratie’, waarin we van
een inhoudelijk naar een budgettair en procedureel perspectief zijn gegaan, heeft een
wispelturig en negatief uitwerkende vorm van hiërarchisering opgeleverd: geen vergezicht, maar korte termijn oplossingen voor incidentele problemen. Het klimaat binnen
de instellingen heeft door onvoorspelbaarheid en voortdurend wisselende eisen en verwachtingen geleid tot een ongezonde vorm van flexibilisering, hetgeen direct van invloed
is op de omstandigheden waarin de studenten moeten studeren. En dit is kwalijk, want
we hebben het hier over een publieke voorziening. Dit vraagt dat op basis van de publieke
waarden respectvol met mensen wordt omgaan.
 Dit vaststellen is overigens iets anders dan het uitroepen van een structurele crisis
in het hoger onderwijs. Het is wel de hoogste tijd om bij te sturen en gelukkig zijn de
tekenen dat dit daadwerkelijk gebeurt aanwezig. We weten immers van de enorme druk
die studenten ervaren als gevolg van het uit de hand gelopen meritocratisch ideaal,
waarin geen rekening wordt gehouden met de sociale ongelijkheid in de uitgangspositie
van studenten. Kansenongelijkheid is hierdoor structureel onderdeel van het stelsel. En
dat is onaanvaardbaar. We weten voorts ook van het verlangen naar rust en continuïteit
dat al heel lang hoort bij de ontwikkeling en het onderhouden van het vakmanschap
van de professional. Tijdelijke contracten mogen dan ook niet de kurk zijn waarop het
hoger onderwijs drijft. Om deze en andere vraagstukken echt aan te pakken vraagt het
van velen andere keuzes en andere vormen van afstemming. Scholen, of het nu gaat om
hogescholen of universiteiten, worden geacht de veiligheid te bieden die hoort bij een
‘academische gemeenschap’. Dat wil zeggen: elkaar weten uit te dagen op gemeenschapszin en ruimte weten te laten voor gedrevenheid en professionaliteit. Een noodzakelijk
gevolg hiervan is ook een polycentrische veelvormigheid in het stelsel en het vieren
van verschillen binnen het hoger onderwijs. Het vraagt ook van de overheid dat ze zich
rekenschap geeft van een ‘stelselverantwoordelijkheid’ die door focus op algemene doelDE JONG (2022), TIJDSCHRIFT VOOR HOGER ONDERWIJS 40

HOGER ONDERWIJS ALS PUBLIEKE VOORZIENING

33

stellingen en uitgangspunten ruimte laat voor ‘zorg voor de eigen huishouding’ en lokale
democratie. Dit laatste betekent niet dat de verandering noodzakelijk begint in Den Haag.
