De cirkel van goede intenties : De economie van het publieke belang
Toch blijkt een systematisch antwoord op deze vraag moeilijker dan op de vraag
naar de grenzen van decentralisatie en vrijwillige ruil.
In essentie zijn er vier redenen waarom centralisatie van beslissingsmacht
kostbaar is. De rechtstaat en het geweldsmonopolie waarop zij is gebaseerd, zijn
een wapen tegen berovingsproblemen. De rechtstaat zorgt voor een heldere defi-

80

nitie van eigendomsrechten en betrouwbare juridische contracten, het geweldsmonopolie beschermt eigenaren en contractpartners tegen roof. Het eerste probleem dat de mogelijkheden voor de centralisatie van beslissingsmacht beperkt,
is dat lang niet alle eigendomsrechten eenduidig kunnen worden gedefinieerd.
Dit stelt grenzen aan de rechtstaat.
Ten tweede holt de toepassing van collectieve dwang de prikkels uit om de
rechtstaat van adequate informatie te voorzien. Wie gedwongen wordt over zijn
inkomen belasting te betalen, heeft een prikkel om dat inkomen geheim te houden voor de Belastingdienst. De overheid raakt aldus verzeild in een soort onderhandelingsrelatie met haar burgers en krijgt dus te maken met het onderhandelingsprobleem dat wij eerder in hoofdstuk 2 bespraken.
 De derde reden dat centralisatie van beslissingsmacht aan grenzen gebonden
is betreft het gebrek aan informatie over de manier waarop publieke taken worden uitgevoerd. Centralisatie van beslissingsmacht vereist onvermijdelijk ook
weer dat het centrale gezag bevoegdheden delegeert naar mensen die ter zake
kundig zijn. De minister van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen laat het
onderwijzen over aan scholen, maar kan vervolgens maar met moeite zien hoe
dat onderwijs wordt gegeven. Die delegatie van taken aan gespecialiseerde uitvoerders resulteert in allerlei problemen bij het aansturen van de opdrachtnemer door de opdrachtgever, omdat de opdrachtgever informatie ontbeert over
hoe de opdrachtnemer zich van zijn taken kwijt. Hoe sterker de beslissingsmacht
wordt gecentraliseerd in één hand, des te onvermijdelijker is vervolgens de delegatie van bevoegdheden. Het delegatieprobleem speelt daarom juist bij het behartigen van publieke belangen door de centrale overheid.
De vierde en laatste reden dat centralisatie van beslissingsmacht kostbaar is, is
dat de politieke macht zelf oorzaak is van een berovingsprobleem. De politiek is
zelf de beheerder van het geweldsmonopolie en er is daarom niemand die de politiek tot de orde kan roepen. Als beheerder van de zwaardmacht kan de overheid
zich daarom nauwelijks geloofwaardig binden aan haar beloften jegens individuele burgers. De overheid worstelt daarom met een fundamenteel geloofwaardigheidsprobleem, omdat burgers rekening gaan houden met de mogelijkheid van beleidswijzigingen in de toekomst. Zij investeren bijvoorbeeld minder,
uit angst dat de politiek de opbrengsten van die investeringen later wegbelast.
Overmoed bij het behartigen van publieke belangen resulteert zo paradoxaal genoeg juist in onmacht.
 Wij zullen deze factoren in het vervolg stuk voor stuk uitwerken. Iedere factor
resulteert in een dilemma. Vanzelfsprekend zijn er tal van complexe externe effecten die vragen om toepassing van dwang via gecentraliseerde beslissings-

81

macht. Maar die centralisatie is niet kosteloos. En de verrassende conclusie van
de analyse in dit hoofdstuk is dat dezelfde problemen die de decentralisatie van
besluitvorming parten spelen – te weten berovings- en onderhandelingsproblemen – ook de centralisatie van beslissingsmacht tot een onaantrekkelijk alternatief maken. De inrichting van onze samenleving blijft dus een kwestie van geven
en nemen, van het zeilen tussen Scylla en Charybdis. Een definitieve oplossing is
er niet.
3.1 De zegen en vloek van de rechtstaat
A fair exchange is no robbery.
 Engels gezegde, zestiende eeuw

Het beeld is bekend uit talrijke films en tv-series, van The French Connection
tot de serie over de Italiaanse maffiafamilie ‘The Sopranos’. De scène speelt zich
af op een verlaten industrieterrein. Onder in beeld staat een man met een koffertje in zijn hand. De suggestie is duidelijk: in dat koffertje zitten duizenden dollars. Maar daarover heeft de kijker geen zekerheid. Naast de man staan twee bendeleden, schijnbaar ontspannen, maar in werkelijkheid stijf van de zenuwen. In
de verte van het filmbeeld, aan de andere zijde van het terrein staat een geblindeerde limousine met geopende kofferbak, met ernaast een louche man. Ook hij
wordt geflankeerd door enkele gewapende beschermers. Hij gebaart de man met
het koffertje om de inhoud van zijn kofferbak te komen inspecteren. Wat zal het
zijn: heroïne of waspoeder? De spanning bij de man met het koffertje is voelbaar:
zal hij de oversteek wagen naar de limousine?
Ongetwijfeld kijkt niet iedere filmliefhebber met een economische bril naar
dit soort films, maar wat we hier zien is een berovingsprobleem: het wederzijdse
voordeel bij een geslaagde transactie is gigantisch en toch komt die maar met
moeite tot stand. De één kan de heroïne via zijn netwerk van wederverkopers
met forse winst afzetten in de naburige deelgemeenten, de ander kan van de
koopsom gaan rentenieren. Toch zijn beide partijen terughoudend. Zij weten allebei dat ze zich op het moment suprême aan hun transactiepartner uitleveren.
 Zonder adequate tegenmaatregelen zal de ander er met de buit vandoor gaan, en
een beroep op de rechter om de afgesproken koopsom op te eisen is er in dit geval
niet bij. Beide transactiepartners zijn elkaars gijzelaars. De transactie komt niet

82

of slechts met grote moeite tot stand vanwege de hoge transactiekosten die ermee gepaard gaan. De transactiepartners hebben moeite om zich te binden aan
hun beloften: als ik betaal, lever jij dan de heroïne; of: als ik de heroïne lever, betaal jij dan?
Transacties vormen de kurk waarop het marktmechanisme drijft. Mensen
verkopen dat waar een ander meer voor overheeft en zij kopen wat zij waardevoller vinden dan anderen. Het eindresultaat van al deze transacties is wat economen een efficiënte uitkomst noemen: niemand kan er meer op vooruitgaan zonder dat iemand anders er slechter van wordt. Een belangrijke voorwaarde voor
deze uitkomst is dat beide partijen er zeker van zijn dat ze erop vooruitgaan en
dat ze niet door de andere partij bedrogen worden. Als de een betaalt moet hij ervan op aan kunnen dat hij daar het beloofde goed voor terugkrijgt. Zonder deze
zekerheden komen transacties slechts tot stand tegen hoge transactiekosten. Dat
leidt op twee manieren tot efficiëntieverlies. Ten eerste zijn de transactiekosten
zelf een vorm van verspilling. Ten tweede komen sommige transacties in het geheel niet tot stand wanneer het transactievoordeel kleiner is dan de transactiekosten.
 Het berovingsprobleem speelt vooral bij transacties waarbij gelijk oversteken
problematisch is. Veel transacties kennen namelijk een tijdsdimensie. Vandaag
legt de aannemer een nieuwe keuken aan, morgen betaalt de klant daarvoor de
rekening. Soms hebben de toekomstige verplichtingen die uit een transactie
voortkomen een voorwaardelijk karakter, op gebeurtenissen die zich in de toekomst al dan niet zullen voordoen. Voor brandverzekering betaalt de verzekerde
huiseigenaar premies. Mocht er onverhoopt morgen brand uitbreken, dan
betaalt de verzekering daarvoor een schadevergoeding, maar alleen als er ook
werkelijk brand is geweest. In feite gaat het ook hier om eigendomsrechten, in dit
geval het recht op een toekomstige betaling, in het geval van de verzekeringsuitkering, een betaling die conditioneel is op een bepaalde gebeurtenis. In al die gevallen staan beide partijen voor een ingewikkelde vraag: hoe kunnen zij er zeker
van zijn dat hun transactiepartner zijn toekomstige verplichtingen ook daadwerkelijk zal nakomen? En, hoe kunnen zij zichzelf geloofwaardig binden aan de
belofte dat zij hun eigen toekomstige verplichtingen daadwerkelijk nakomen?
Immers, zonder een dergelijke geloofwaardige binding zal de ander niet zomaar
op het transactievoorstel ingaan, uit angst later bedrogen te worden. Geloofwaardige binding aan beloften is dus een wederzijds belang. Het biedt een oplossing voor het berovingsprobleem dat zich in alle vormen voordoet in de praktijk
van alledag.
 83

De zegen van de rechtstaat

In een rechtstaat biedt een expliciet juridisch contract een oplossing voor het berovingsprobleem. Het stelt private partijen in staat zichzelf geloofwaardig te
binden aan hun beloften. Een dergelijk contract legt de rechten en plichten van
de contractpartijen vast. De naleving van de contractuele afspraak wordt afgedwongen door de rechter. De beloftes van de contractpartijen worden geloofwaardig om de doodeenvoudige reden dat op het niet nakomen van de belofte
een zware straf staat. De uitvoering van die straf kan worden afgedwongen met
de hulp van het geweldsmonopolie van de overheid. Juridische contracten dwingen private partijen aldus rekening te houden met de belangen van de contractpartner.
 Het juridische systeem met zijn wetten en het geweldsmonopolie van de staat
om de handhaving van die wetten te garanderen, is niet van God gegeven. Het
systeem is door mensenhanden geconstrueerd, met veel vallen en opstaan en in
de loop van eeuwen, om te voorzien in het grootste publieke belang uit de historie van de mensheid: de beveiliging van bezit tegen roof en diefstal. Het systeem
staat of valt echter met zijn geloofwaardigheid: een juridisch contract is waardeloos als het uiteindelijk niet blijkt te werken, als de rechterlijke macht uiteindelijk
de schending van uitgewisselde eigendomsrechten niet kan, wil of durft te bestraffen. Juridische contracten maken dus geen einde aan de spelletjes die partijen spelen, zij veranderen slechts de regels van het spel. Het spel van private roof
en diefstal wordt vervangen door het spel van publieke rechtshandhaving: welk
eigendom wordt wel en welk wordt niet beschermd door het geweldsmonopolie
van de overheid?

De vloek van de rechtstaat

Deze oplossing, het bezweren van het berovingsprobleem middels juridische
contracten, kent echter grenzen. Laten wij de casus nemen van een werknemer,
wiens naam uit privacyoverwegingen niet genoemd zal worden, die onaangenaam werd verrast toen hij op een morgen werd gevraagd bij zijn chef op kantoor
te komen. Er ontspon zich een dispuut over zijn arbeidsprestaties. Die waren
naar het oordeel van de chef ver beneden de maat. Hij zat vaak computerspelletjes te spelen en hij was bovendien nooit bereid om in te springen voor zijn collega’s. Toen hij vorige week een spoedklus niet op tijd had afgerond, was de maat
vol. Ontslag op staande voet was zijn deel. Dit besluit was voor de werknemer
vanzelfsprekend volstrekt onredelijk. Al zijn voorgaande beoordelingen waren

84

positief geweest, hij had een vaste aanstelling en onlangs nog een periodiek gekregen. Hij zou dit besluit voor de rechter aanvechten.
 En zo stonden de werknemer en zijn chef een paar maanden later voor de
rechter, die arbeidsconflicten in zijn portefeuille had. Juridisch gezien zijn dat
vervelende zaken. Het patroon is steeds identiek. De chef beweert dat de medewerker er de kantjes vanaf heeft gelopen, de medewerker beweert het tegendeel.
Een rechter heeft nauwelijks houvast om een oordeel te vellen. Vaak zit er niks
anders op dan vragen naar het dossier: ondertekende beoordelingsformulieren
en dergelijke. Die zijn er vrijwel nooit. Iedereen weet immers dat een negatieve
beoordeling alleen maar dient als voorbode voor ontslag. Een betere manier om
je medewerker te demotiveren is nauwelijks denkbaar. Geen wonder dat de chef
in kwestie zich daartoe niet liet verleiden. Voor de rechter zit er echter niet veel
anders op dan te concluderen: ‘Geen dossier, geachte werkgever? Dan veroordeel
ik u bij deze tot de maximale ontslagvergoeding.’
Het is voor een rechter vaak niet goed mogelijk om in een arbeidsrechtelijk
geschil te bepalen wie zijn plichten heeft verzaakt. Vaak voeren rechters dan ook
een louter procedurele toetsing uit. Er wordt gekeken ‘of er een dossier ligt’. Het
diepere probleem, dat informatie niet goed door buitenstaanders op zijn juistheid kan worden gecontroleerd, wordt met dergelijke procedurele waarborgen
echter niet opgelost. De informatie is niet-verifieerbaar: de betrokkenen weten
zelf hoe de vork in de steel zit, maar dat is niet voor derden controleerbaar. Juridische contracten kunnen dan niet op deze informatie worden gebaseerd, want
als er achteraf een meningsverschil ontstaat over de naleving van het contract,
kan de rechter immers niet nagaan welke van beide partijen in gebreke is gebleven.
 Impliciete contracten als alternatief voor de rechtstaat

We stuiten hier op de grenzen van de rechtstaat. De droom van de jurist en de
econoom – een samenleving waarin alle eigendomsrechten en afspraken over de
ruil van deze rechten eenduidig zijn gedefinieerd, zodat via het transactiemechanisme een efficiënt resultaat kan worden behaald – valt in duigen. Eigendomsrechten kunnen moeilijk worden vastgesteld, omdat de noodzakelijke
informatie niet of slechts tegen hoge kosten door derden verifieerbaar is. Nietverifieerbare informatie kan weliswaar niet worden benut voor een expliciet, juridisch afdwingbaar contract, maar gelukkig wel voor een impliciet contract. Een
voorbeeld maakt duidelijk hoe dat werkt.
Neem een schoonmaker die iemands huis op orde houdt. Hij moet zijn klus

85

eerst afronden voordat de klant het werk kan beoordelen. Deze ongelijktijdigheid van prestatie en de beoordeling van het resultaat maakt het onmogelijk om
gelijk over te steken. Ofwel er wordt eerst betaald en dan is de klant de voorliggende partij. Die loopt dan het risico dat de schoonmaker als achterliggende partij
broddelwerk levert. Ofwel er wordt eerst gewerkt en dan loopt de schoonmaker
als voorliggende partij het risico dat de klant niet wil betalen. In beide situaties
voorziet de voorliggende partij het risico van het bedrog door de achterliggende
partij. De kans is groot dat de partijen daardoor niet tot zaken komen. Wederzijds voordelige transacties komen zo niet tot stand.
 In deze situatie kunnen impliciete contracten uitkomst bieden. Een dergelijk
contract is niet gebaseerd op formeel vastgelegde en bij wet afdwingbare rechten
en plichten. De contractpartijen hebben over die rechten en plichten echter wel
gezamenlijke verwachtingen. Omdat de afspraak tussen de partijen niet door de
rechter kan worden afgedwongen, moet het contract zelfhandhavend te zijn: het
moet in het belang van de contractpartijen zijn zich aan het contract te houden
zonder dat de rechter eraan te pas komt. De kern van een zelfhandhavend
contract is de continuïteit van de relatie. De achterliggende partij voldoet aan
zijn niet-verifieerbare verplichtingen, omdat hij het toekomstige surplus van
zijn relatie met de voorliggende partij veilig wil stellen. Als de achterliggende
partij namelijk niet aan zijn verplichtingen voldoet, zal de voorliggende partij de
relatie verbreken.
Omdat impliciete contracten afhankelijk zijn van het verwachte toekomstige
surplus, kunnen dergelijke contracten alleen werken in langdurige relaties.
Transacties die wellicht vandaag winstgevend zijn maar onvoldoende toekomstig surplus genereren, komen daarom niet tot stand. De achterliggende partij
anticipeert dat de voorliggende partij zich niet aan de ongeschreven afspraak zal
houden, omdat de kortetermijnvoordelen van opportunistisch gedrag niet opwegen tegen het verlies aan toekomstig verlies aan surplus. Dit zijn dan ook de
voornaamste transactiekosten van impliciete contracten, of omgekeerd, hier
gaat de meerwaarde van de rechtstaat met zijn expliciete contracten schuil.
 Gecalculeerd vertrouwen als grondslag voor reputaties

Er is bij impliciete contracten sprake van wederzijds calculerend vertrouwen: de
voorliggende partij – bijvoorbeeld een autokoper – vertrouwt erop dat de
achterliggende partij – de autodealer – zijn afspraken en garanties nakomt, omdat dit in het eigen belang van de autodealer is: hij komt zijn afspraken na, omdat
hij ervan uitgaat dat de voorliggende partij de relatie zal voortzetten, zodat hij

86

kan profiteren van de toekomstige opbrengst van de relatie. De reputatie van de
contractpartners speelt daarom een grote rol. Iemand die zich één keer niet volgens de verwachtingen van het impliciete contract heeft gedragen en zijn afspraken niet is nagekomen, verliest zijn reputatie als een betrouwbare handelspartner. Met hem zal men geen zaken meer willen doen. Vandaar het gezegde:
reputatie komt te voet en gaat te paard. Reputaties maken het mogelijk om ook
los van langdurige relaties impliciete contracten af te sluiten. De achterliggende
partij gaat dan af op de reputatie van de voorliggende partij. Deze laatste zal zich
aan stilzwijgende afspraken houden, omdat hij daarmee zijn reputatie als betrouwbare partner beschermt, niet alleen ten opzichte van zijn huidige partner,
maar ook ten opzichte van andere toekomstige handelspartners.
 Reputaties zijn dus geld waard, veel geld. Heineken had daarom reden om zich
te beklagen toen Youp van ’t Hek in zijn oudejaarsconference de reputatie van
Buckler te grabbel gooide. Dat geldt ook voor het geval waarbij een man Nutricia
chanteerde door te dreigen een potje babyvoeding te vergiftigen. Als dergelijke
affaires uit de hand lopen, kunnen ze grote invloed op hebben op de beurskoers
van een bedrijf. Een groot deel van de beurswaarde van bedrijven is hun reputatie, de reputatie van Heineken als een chic biermerk, de reputatie van Nutricia als
een producent van veilige babyvoeding. Vanwege zijn reputatie kan Nutricia babyvoeding aan de klant verkopen zonder dat daarvoor eerst een kostbaar juridisch contract hoeft te worden afgesloten. En juist omdat reputaties waardevol
zijn, zijn bedrijven chantabel als die reputatie op het spel komt te staan.
Op het eerste gezicht heeft het misschien iets afstotelijks dat reputaties verhandelbaar zijn op de beurs. Het lijkt immers een valide redenering: een reputatie die te koop is, kan niet oprecht zijn. Toch komt de verhandelbaarheid van reputaties hun werking juist ten goede. Reputaties zijn immers gebaseerd op
rationele calculatie: Nutricia zal niet op korte termijn zijn winst willen opschroeven door slechte babyvoeding te maken, want dit kortetermijngewin slaat
de basis weg onder de winst op lange termijn. Vaak zie je dan ook dat mensen aan
het einde van hun carrière hun reputatie gaan uitmelken – journalisten die voorlichter worden of ‘serieuze’ acteurs die in reclamefilms optreden – er is immers
geen lange termijn meer, alleen de korte termijn telt nog. Door reputaties verhandelbaar te maken – via de beurs of door de overdracht van goodwill bij vrije
beroepen als tandarts of notarissen – wordt dit probleem grotendeels opgelost.
 Wie binnenkort stopt, heeft er toch belang bij zijn reputatie te behouden, om
haar later te kunnen verkopen.
87

Beroepscodes en interne motivatie als alternatief voor expliciete
contracten

Soms is informatie weliswaar niet verifieerbaar voor ondeskundige outsiders,
zoals de rechter, maar wel onder collega’s. Een voorbeeld is de gezondheidszorg.
Voor een rechter is het moeilijk de vinger te krijgen achter een eventuele fout van
een dokter. Voor een collega is dat veel makkelijker. In die gevallen kan een beroepsvereniging zoals de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor de Geneeskunst (knmg) als geschillencommissie optreden: collega’s beoordelen elkaar. Het bezwaar van deze constructie is dat die collega’s ook de neiging hebben
elkaar de hand boven het hoofd te houden. Deze oplossing werkt daarom alleen
als de reputatie van de professie als geheel in het geding is. De reputatie van een
beroepsgroep is een publiek goed voor de professie als geheel. Een buitenstaander heeft wel een oordeel over de professie, maar ontbeert de deskundigheid om
elke individuele professional te kunnen beoordelen. De beroepsgroep krijgt er
dan belang bij om charlatans die met inferieure diensten de reputatie van de beroepsgroep schaden uit te stoten. Accountants hebben dit na de boekhoudschandalen bij Ahold door schade en schande ondervonden.
 Beroepen met een grote specifieke professionaliteit, die bijgevolg sterk afhankelijk zijn van intercollegiale toetsing voor de controle op de kwaliteit van hun
werk, kennen vaak ook een grote beroepstrots. De drang om hun werk goed te
doen komt niet zozeer voort uit financiële prikkels maar uit interne motivatie:
respect bij collega’s, liefde voor het vak, betrokkenheid bij de patiënt en dat soort
eerbare motieven. Wetenschappers zijn hiervan het voorbeeld par excellence. De
professie heeft een heel circus van beoordeling van artikelen, congressen, tijdschriftranglijsten en eretitels opgetuigd om die interne motivatie levend te houden. Wie een dergelijk systeem van interne motivatie probeert te vervangen door
financiële prikkels, spant het paard achter de wagen. Het opstellen van normen
voor professioneel gedrag en de intercollegiale toetsing van die normen is immers van groot belang voor een beroepsgroep en voor de samenleving als geheel.
Alleen op die manier kunnen wij vertrouwen op de deskundigheid van professionals met hun gespecialiseerde kennis. In een moderne economie is het onbegonnen werk om al die kennis zelf te willen toetsten of in contracten te willen
vastleggen, en dat geldt evenzeer voor de overheid of de rechter. Een moderne
samenleving stelt op die manier steeds nieuwe grenzen aan het bereik van de
rechtstaat.
In de praktijk worstelt de overheid erg met haar rol in dit soort zaken. Veel van
deze beroepsgroepen zijn historisch binnen de overheid ontstaan, zoals het

88

onderwijs, de wetenschap en de gezondheidszorg. De overheid heeft van nature
de neiging de kwaliteitscontrole in deze sectoren naar zich toe te willen trekken.
 Dat controlesysteem heeft dan vaak het karakter van een wettelijk monopolie: de
dokter die door de knmg wordt uitgestoten, moet een ander beroep zoeken. De
overheid is voor die kwaliteitscontrole echter niet goed geëquipeerd. Net als de
rechter mist ook zij de noodzakelijke deskundigheid. Noodgedwongen moet zij
dan toch weer te rade bij diezelfde beroepsgroep. Andere beroepsgroepen weten
echter buiten de overheid om een eigen systeem van beroepscodes en beroepsverenigingen op te stellen zonder wettelijk monopolie. Die aanpak heeft als
voordeel dat er concurrentie tussen beroepsverenigingen mogelijk is: de vereniging die bij de consument de beste reputatie heeft, heeft de meeste toegevoegde
waarde. Het valt te verwachten dat de overheid op dit terrein nog flink wat regeldrift zal moeten prijsgeven.
 Tabel 3.1

Vertrouwen in beroepen, 2004

Beroepen

Brandweerlieden
Verpleegsters
Piloten
Dokters
Apothekers
Onderwijzers
Reisbureauagenten
Advocaten
Taxichauffeurs
Voetbaltrainers
Financiële adviseurs
Autoverkopers
Reclamebureaudirecteuren
Politici

Percentage dat redelijk tot veel vertrouwen heeft in
beroepsbeoefenaren volgens inwoners in:
Europa

Nederland

95
88
90
83
89
76
40
47
53
30
30
21
21
10

97
94
92
90
87
85
66
59
50
30
27
27
19
19

Bron: www.rdglobaladvertising.com

Tabel 3.1 brengt op eenvoudige wijze in beeld welke beroepsbeoefenaren een
zwakke en sterke reputatie hebben als handelspartner. Vooral beroepen met een
sterke beroepserecode (brandweerlieden, dokters, onderwijzers) worden betrouwbaar geacht, terwijl mensen die werkzaam in de handelsberoepen (autoverkopers, reclamejongens) of beroepen waarin ‘geschipperd’ moet worden (ad-

89

vocaten, trainers) weinig vertrouwen genieten. Het gegeven dat handelaren niet
in een goed daglicht staan is op zich ook niet zo vreemd, omdat de financiële prikkels om een koop af te sluiten, denk aan bijvoorbeeld autoverkopers of financieel
adviseurs, zo sterk zijn dat gezond wantrouwen hier ook op zijn plaats is. Ten slotte is de laatste regel van de tabel opmerkelijk: er is geen beroepsgroep die minder
vertrouwen heeft bij de burger dan politici. Wij komen daar later op terug.
 Het dilemma van verificatiekosten versus rechtszekerheid

De complexe externe effecten waarmee berovingsproblemen gepaard gaan zijn
dus aanleiding voor de overheid om eigendomsrechten te beschermen via een
rechtstaat die de weg opent voor afdwingbare juridische contracten. Er is echter
een probleem. Voor zover verificatie van alle benodigde informatie al mogelijk
is, zijn de kosten daarvan vaak hoog. Accountants en advocaten sturen hoge rekeningen en ook het salaris van de rechter moet worden betaald. De overheid
klaagt niet voor niks over de overbelasting van het juridische systeem. Zonder de
mogelijkheid van een expliciet juridisch contract moeten contractpartijen echter terugvallen op impliciete contracten. Die contracten kunnen slechts functioneren als er voldoende langetermijnsurplus in de relatie verborgen zit. Transacties met een relatief klein surplus kunnen dus niet totstandkomen, wat leidt tot
efficiëntieverlies. Er is dus sprake van een dilemma tussen verificatiekosten en
verloren transacties. Als de verificatiekosten te hoog zijn, is het voor de maatschappelijke welvaart beter als de overheid met haar rechtsapparaat een stapje
terug doet en partijen zelf een uitweg laat zoeken.
3.2 De machteloosheid van machthebbers

In de Verenigde Staten moet voor iedere verkoop van een vuurwapen een formulier worden ingevuld, Formulier F4473 van het ministerie van Financiën, Afdeling Alcohol, Tabak en Vuurwapens. Sectie A van het formulier stelt de koper van
een vuurwapen de volgende vraag: ‘Bent u op de vlucht voor justitie?’ (uit: Peter
en Hull, 1970). Ongetwijfeld waren veel kopers van vuurwapens voortvluchtig.
 Maar zou er ooit één koper zijn geweest die deze vraag met ‘ja’ heeft beantwoord?
Formulier F4473 is een wel zeer kernachtige weergave van een probleem van
machthebbers: wie als machthebber op eigen gezag wil spreken, blijft verstoken
van informatie van de onderdanen, tenzij die er belang bij hebben de machthebber die informatie te geven. Vrijwillige privaatrechtelijke transacties op de markt

90

hebben dus één belangrijk voordeel ten opzichte van de toepassing van publiekrechtelijke dwang: door al dan niet op een transactievoorstel in te gaan geeft een
burger informatie prijs over zijn behoefte. Iemand die twee euro voor een brood
betaalt, had daar blijkbaar minimaal twee euro voor over. In een centraal geregisseerde planeconomie, waarin iedereen een van hogerhand vastgesteld aantal
broden krijgt toegewezen, komt dat soort informatie niet beschikbaar. Alleen de
zwarte markt, waarop de broden achter de rug van de planner onvermijdelijk
worden verhandeld, geeft de planner enig inzicht in de waardering van consumenten voor brood. Een particuliere transactie is gebaseerd op wederzijds voordeel. Dat gemeenschappelijke belang van de transactiepartners ontbreekt bij de
toepassing van publiekrechtelijke dwang en daardoor ontbeert de politicus informatie over de voorkeuren en mogelijkheden van zijn kiezers of onderdanen.
Neem het voorbeeld van straatverlichting. Om de aanleg en het onderhoud
van dit collectief goed te betalen heft de overheid belasting. Hoewel de kiezers er
een gemeenschappelijk belang bij hebben dat die verlichting er komt, stellen zij
zich ieder voor zich als uitvreter op: iedereen probeert die belasting te ontlopen.
 Zolang iedereen in precies dezelfde omstandigheden verkeert en dus evenveel
belasting moet betalen, is het financieren van een collectief goed een overzichtelijk probleem. De belastingdienst kan simpelweg aanplakken wie wel en wie niet
heeft betaald. Het collectieve belang bij straatverlichting zal dan vast leiden tot
een collectieve verontwaardiging jegens de wanbetalers. In de praktijk zijn er
echter tal van redenen waarom niet iedereen wordt verondersteld evenveel bij te
dragen. De meest prozaïsche reden is misschien wel dat het moeilijk is om veren
van een kale kip te plukken. Alleen al om die reden worden de meer welgestelden
veelal zwaarder belast. Die differentiatie van belasting naar draagkracht maakt
de taak van een belastingdienst echter veel zwaarder. Iedereen heeft er daardoor
belang bij zijn draagkracht kleiner voor te stellen dan deze daadwerkelijk is, om
zo minder belasting te hoeven betalen. Omdat de belastingdienst geen directe
informatie heeft over de draagkracht, neemt hij het arbeidsinkomen van de belastingbetaler als benadering. Hoe hoger dus het belastingtarief, des te sterker is
de prikkel voor de belastingbetaler om zijn arbeidsinkomen laag te houden – of
laag voor te doen – met alle negatieve gevolgen van dien voor de efficiëntie van de
economie.
 Tot zover hebben we het louter gehad over de vraag wie voor straatverlichting
moet betalen. Een soortgelijk probleem speelt echter bij de vraag wie ervan mag
profiteren. Ook hier geldt dat het probleem overzichtelijk is zolang de belangen
van iedere burger gelijk zijn. Hoewel straatverlichting als geheel een collectief
goed is, lopen de belangen van burgers per lantaarnpaal toch uiteen. Iedereen wil

91

vooral dat de straatverlichting in zijn eigen straat goed op orde is. In een normale klant-leverancierverhouding is daar een eenvoudige remedie voor. De klant
die een betere lamp vraagt, moet daar meer voor betalen. Het evenwicht tussen
betalingsbereidheid en kwaliteit is dan snel bepaald. Dat mechanisme van quid
pro quo ontbreekt bij collectieve goederen. De belasting moet immers hoe dan
ook worden betaald, de straatverlichting is dus gratis vanuit het oogpunt van de
individuele burger. Je kunt je als burger dan maar beter assertief opstellen en zoveel mogelijke lantaarnpalen in je eigen straat voor dat belastinggeld proberen
binnen te halen. Hetzelfde geldt voor de inning van de noodzakelijke belastingmiddelen. Ook daar kun je je maar beter assertief opstellen, om zo je belastingaanslag zo laag mogelijk te houden. Het heeft dan ook weinig zin om individuele
burgers om hun oordeel te vragen over de belastingdienst. De slogan van de belastingdienst: ‘Leuker kunnen we het niet maken, makkelijker wel!’ geeft dat perfect weer. Niemand betaalt graag belasting, omdat er geen individuele tegenprestatie tegenover staat. Er is geen sprake van gelijk oversteken.
 Dit probleem is precies wat bedoeld wordt met de overbelasting van de politiek: iedereen levert bij de politiek zijn verlanglijstjes in voor meer collectieve
goederen in zijn eigen straat en voor meer aftrekposten in de belastingaanslag
voor zijn eigen groep. De politiek is niet bij machte om die lijstjes te combineren
tot één lijst die kan rekenen op algemene instemming of zelfs maar op instemming van een meerderheid, omdat ieder individu er altijd belang bij heeft om
meer te vragen dan er specifiek aan hem of haar geboden wordt en om minder te
bieden dan van hem of haar wordt gevraagd. Hetzelfde probleem doet zich voor
bij verplichte collectieve verzekeringen, gebaseerd op solidariteit. Iedereen is
verplicht verzekerd, dus iedereen zal zoveel mogelijk schade bij de verzekering
willen onderbrengen en tegelijkertijd zo min mogelijk premie willen betalen.
Omdat de band tussen premiebetaling en uitkering door de verplichte solidariteit is verbroken, krijgt de politiek louter claims voor minder premiebetaling
en meer schade-uitkeringen.
 Het probleem lijkt sterk op het onderhandelingsprobleem dat in het voorgaande hoofdstuk is besproken. Een monopolist kent de betalingsbereidheid van individuele klanten niet. Hij moet daarom voor lief nemen dat door zijn hoge
monopolieprijs klanten met een relatief lage betalingsbereidheid afhaken. Zou
hij die betalingsbereidheid wel kennen, dan zou hij iedere klant op maat kunnen
bedienen met een op hem afgestemde prijs. De monopolist kan die betalingsbereidheid niet te weten komen door dat de klanten zelf te vragen, want dan zou iedereen claimen dat hij een lage betalingsbereidheid had, om zo in aanmerking te
komen voor de lage prijs. Hetzelfde geldt voor de politicus die op basis van pu-

92

blieke dwang wil besturen. Het aanbieden van maatwerk in collectieve goederen
om zo iedere burger naar eigen behoefte te kunnen voorzien, leidt ertoe dat iedereen het meest luxueuze pakket zal claimen.
Dilemma van solidariteit versus keuzevrijheid

Publiekrechtelijke dwang heeft als voordeel dat iedereen verplicht kan worden
bij te dragen aan de organisatie van collectieve goederen en solidariteit tussen risicogroepen. Maar naarmate de voorkeuren en belangen van groepen burgers
verder uiteenlopen, wordt het gemis aan informatie over de individuele preferenties voor de politicus die moet beslissen over de aard van die collectieve goederen een steeds groter probleem. Er is dus sprake van een dilemma tussen enerzijds gedwongen solidariteit en anderzijds keuzevrijheid en maatwerk voor
iedere burger.
 De voor de hand liggende oplossing voor dit probleem is om het profijtbeginsel te introduceren: burgers betalen zoveel als mogelijk naar rato van hun feitelijke gebruik van collectieve goederen. Op die manier krijgt de overheid zoveel
mogelijk informatie over de betalingsbereidheid van individuele burgers en
wordt bovendien het aandeel van de totale kosten dat via belastingheffing moet
worden betaald zo klein mogelijk gehouden. Hoe lager de belastingen, des te
minder wordt het economische proces verstoord. Soms is het echt niet mogelijk
om het profijt van een collectief goed individueel toe te rekenen, zoals bijvoorbeeld bij defensie. In een aantal andere gevallen bieden technologische innovaties hiervoor echter nieuwe mogelijkheden. Vroeger waren wegen een puur collectief goed, omdat het verbruik niet kon worden toegerekend. Technische
verbeteringen maken rekeningrijden echter steeds meer praktisch bruikbaar,
waardoor de toerekening van het gebruik binnen bereik komt. Dat betekent vervolgens ook weer dat nieuwe wegen niet meer uit belastingmiddelen hoeven te
worden gefinancierd, maar uit de opbrengst van rekeningrijden. De besluitvorming kan daarmee worden gedecentraliseerd.
3.3 Delegatie en verantwoordelijkheid
A realistic analysis of centralization must include a study of the allocation of decisions in the organization and the methods of influence that are employed by the
higher levels to affect the decisions in the organization of the lower levels.
 Herbert A. Simon (1946)

93

De overbelasting van de overheid door de gebrekkige informatie over de betalingsbereidheid en de behoefte van individuele burgers is echter niet het enige
probleem van de centralisatie van beslissingsmacht. Centrale besluitvorming, of
deze nu is in handen van politici of van raden van bestuur van grote ondernemingen, leidt onvermijdelijk ook tot een ander soort probleem: die tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers. In een volledig gedecentraliseerde economie,
waarin iedereen zelf verantwoordelijk is voor de uitvoering van besluiten die hij
of zij genomen heeft, lopen de belangen van opdrachtgever en opdrachtnemer
altijd parallel. Beiden zijn immers één en dezelfde persoon. Zodra de beslissingsmacht wordt gecentraliseerd, verlaten wij deze ideale wereld. Opdrachtgever en
opdrachtnemer zijn niet langer één en dezelfde persoon. Het meest extreme probleem dat is verbonden aan de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is
corruptie. In een volledig gedecentraliseerde wereld, waar iedereen voor zichzelf
beslist en iedereen zijn eigen baas is, zijn de mogelijkheden voor corruptie
binnen organisaties minimaal. Maar zodra iemand de opdracht heeft gekregen
om te beslissen uit naam van zijn opdrachtgever, ontstaat het gevaar dat hij zijn
beslissingsmacht voor andere belangen aanwendt. Corruptie is echter slechts het
meest extreme geval, waarover wij meteen een moreel oordeel vellen. We zullen
zien dat er veel bredere klassen van opdrachtgever-opdrachtnemerproblemen
bestaan, die zich niet meteen als wangedrag laten typeren, maar die wel de efficientie van het aanbod van collectieve voorzieningen ernstig kunnen aantasten.
 Neem opnieuw de aanleg van straatverlichting als voorbeeld. De organisatie
van deze collectieve voorziening vereist dat burgers de bevoegdheden tot
machtsuitoefening delegeren aan een politicus, namelijk de macht om belasting
te heffen en de macht om te beslissen hoe de lantaarnpalen over het land verdeeld
worden. In een democratie is de burger als kiezer daarom de opdrachtgever van
de politiek: ‘Beste politicus, behartig ons publieke belang bij straatverlichting, je
mag er zelfs belasting voor heffen.’ Met die benoeming tot beheerder van het politieke machtsmonopolie wordt de politicus tegelijkertijd opdrachtgever van de
individuele burger en wordt de burger dus opdrachtnemer van de politiek. Die
dubbelrol van de burger – enerzijds kiezer-opdrachtgever, anderzijds ingezetene-opdrachtnemer – is analoog aan de dubbelrol van een verzekerde ten opzichte van zijn verzekeraar. Als premiebetaler is de verzekerde in zekere zin opdrachtgever aan de verzekeraar, als indiener van een schadeclaim is hij opdrachtnemer
van de verzekeraar. Die dubbelrol gaat ten koste van de efficiëntie in de relatie. Ex
post, na het sluiten van het verzekeringscontract, heeft de verzekerde alle belang zoveel mogelijk schade bij de verzekeraar te declareren. Omdat de verzekeraar die schadeclaims niet goed kan beoordelen, kan hij zich daar slecht tegen

94

verweren. Hij weet niet precies welke schade wel en welke niet vergoed moet
worden. Net zoals de politicus ontbeert hij de noodzakelijke informatie. Hij
heeft daarom ex ante – voordat het verzekeringscontract wordt afgesloten –
maar twee alternatieven: ofwel hij vermindert de toekomstige schade-uitkering
door allerlei vormen van eigen risico en uitsluiting, ofwel hij verhoogt de premie.
 Beide alternatieven gaan tegen het belang van de verzekerde in. Zou de verzekerde zich ex ante kunnen binden aan zijn belofte om zich bij het claimen van schade redelijk op te stellen, dan zou hij een betere dekking of lagere premie kunnen
krijgen. Zijn belofte om slechts redelijke claims in te dienen mist echter geloofwaardigheid.
In de politiek is het probleem vaak nog veel gecompliceerder. In een moderne
economie is elk individu op de hoogte van slechts een deel van de beschikbare
kennis. Dit noopt tot een vergaande arbeidsdeling, waarbij mensen vertrouwen
op de expertise van specialisten, zoals accountants, medici, wetenschappers en
managers. Dit geldt ook bij de aanbieding van collectieve goederen als straatverlichting. Politici organiseren dat niet zelf. Zij schakelen daarbij gespecialiseerde
uitvoerders in. De keten van het opdrachtgeverschap voor een opdrachtnemer,
die zelf weer het opdrachtgeverschap richting een volgende opdrachtnemer op
zich neemt, wordt aldus langer en langer. Daarbij komt dat publiekrechtelijke
dwang kostbare handhaving vereist om sociaal gewenst gedrag – bijvoorbeeld
belasting betalen – te kunnen afdwingen. Dit verklaart waarom de overheidsbureaucratie, die burgers vaak moet dwingen tot bepaalde activiteiten, zo moeilijk
is aan te sturen. De waardering voor de uitvoering door de directbetrokkenen –
burgers – is immers geen goede maatstaf voor de bijdrage van de uitvoeringsorganisaties aan het publieke belang. Denk aan het eerdergenoemde adagium van
de Belastingdienst. Het is daarom nuttig ons wat verder te verdiepen in de problemen van het opdrachtgeverschap.
Moreel gevaar: wie is verantwoordelijk?

Relaties tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers staan altijd onder spanning.
 Enerzijds wil de opdrachtgever de opdrachtnemer graag volledig afrekenen op
resultaat: hij betaalt de opdrachtnemer precies zoveel als een adequate uitvoering hem waard is. Het voordeel daarvan is dat de belangen van de opdrachtnemer en opdrachtgever parallel lopen. De opdrachtnemer heeft dan de optimale
prikkel om zich in te spannen: hij maakt de juiste afweging tussen de kosten en
opbrengsten van zijn inspanning. Zijn opbrengsten zijn immers gelijk aan die
van de opdrachtgever. De uitkomst is in dat opzicht efficiënt.
95

Stel dat het resultaat niet alleen afhankelijk is van de inspanning van de opdrachtnemer, maar ook van allerlei toevallige factoren. De opdrachtnemer is dus
niet geheel verantwoordelijk voor het resultaat. De opdrachtgever ziet alleen het
resultaat en kan niet goed beoordelen of dat resultaat te danken of te wijten is aan
de inspanning van de opdrachtgever of dat het louter het gevolg van toeval is.
 Door de beloning volledig afhankelijk te maken van het resultaat, draagt de opdrachtnemer het volledige risico voor de toevallige factoren waarvoor hij niet
verantwoordelijk is. Als het buiten zijn schuld tegenzit, wordt hij daar toch volledig op afgerekend. Een ‘risicoaverse’ opdrachtnemer – en dat zijn de meeste –
zit daar niet op te wachten. Het ligt daarom voor de hand dat opdrachtnemer en
opdrachtgever een gulden middenweg zullen zoeken: de beloning voor de opdrachtnemer varieert bijvoorbeeld slechts voor de helft met het profijt van de
opdrachtnemer. Voor de rest ligt die beloning bij voorbaat vast. Op die manier
wordt de opdrachtnemer deels ‘verzekerd’ tegen het risico dat zijn resultaat
tegenvalt door factoren waarvoor hij niet verantwoordelijk is. De opdrachtgever
incasseert voor deze ‘verzekering’ een verzekeringspremie in de vorm van een lagere gemiddelde betaling aan de opdrachtnemer. De opdrachtnemer gaat met
die lagere betaling akkoord, omdat hij liever een vast loon ontvangt dan een beloning die mede wordt bepaald door toevallige factoren die buiten zijn verantwoordelijkheid liggen. Voor beiden zit er dus wat in het vat: meer zekerheid voor
de opdrachtnemer, een lagere gemiddelde betaling voor de opdrachtgever. Toch
is het eindresultaat niet efficiënt. Omdat de opdrachtnemer geen volledige resultaatafhankelijke beloning krijgt, zal hij zich minder inspannen dan vanuit het
gemeenschappelijke belang van opdrachtgever en opdrachtnemer optimaal is.
 Dit is het probleem van moreel gevaar. Als een opdrachtnemer zich verzekerd
weet tegen toevallige factoren die hij niet in de hand heeft, zal hij zich minder
inspannen om de factoren te beïnvloeden die hij wel in de hand heeft. Dit probleem doet zich voor in elke opdrachtnemer-opdrachtgeverrelatie, waarin de
opdrachtgever de toevallige factoren die buiten de verantwoordelijkheid van de
opdrachtnemer liggen niet kan scheiden van de factoren waar de opdrachtnemer wel verantwoordelijk voor is. De problemen zijn analoog aan die tussen verzekeraar en verzekerde. Net zoals de verzekerde beter af zou zijn als hij zich ex ante zou kunnen committeren om alleen redelijke schadeclaims in te dienen, zo
zou de opdrachtnemer beter af zijn als hij zich vooraf zou kunnen committeren
om zich optimaal in te spannen, hoewel zijn beloning daar niet van afhankelijk
is. Helaas geldt ook hier dat die belofte geloofwaardigheid mist.
Zoals altijd geldt dat inefficiëntie het gevolg moet zijn van een extern effect.
Wat is in dit geval het externe effect? De opdrachtnemer houdt bij zijn inspan-

96

ningen geen rekening met het deel van de opbrengsten dat bij de opdrachtgever
blijft hangen. Alleen bij volledig resultaatafhankelijke beloning heeft de opdrachtgever geen belang bij de inspanning van de opdrachtnemer. Zoals gezegd,
dat is weer niet aantrekkelijk, omdat de risicoaverse opdrachtgever dan het volledige risico draagt. Er is dus een dilemma van verzekeren versus prikkelen. Deze
onvermijdelijke inefficiënties zijn een vorm van transactiekosten. De transactie
tussen opdrachtgever en opdrachtnemer kan alleen totstandkomen als we bereid zijn deze transactiekosten voor lief te nemen.
