De cirkel van goede intenties : De economie van het publieke belang
Zijn er simpele aanvullende transacties denkbaar die deze inefficiëntie kunnen oplossen? Nee, want de enige partij die over de relevante informatie beschikt
kan die informatie niet geloofwaardig voor het voetlicht brengen, simpelweg
omdat hij belanghebbende is. Is er dan sprake van een publiek belang dat
middels publiekrechtelijke dwang zou kunnen worden behartigd? Nee, want de
politieke autoriteit beschikt evenmin over de relevante informatie. Er is geen
sprake van uitvretersgedrag dat middels dwang kan worden ingedamd.
Meerdere hiërarchische lagen

Zoals gezegd kenmerkt politieke machtsuitoefening zich door een keten van opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties. De opdrachtgevers, de burgers, kiezen politici als opdrachtnemers voor de behartiging van hun publieke belangen. De politiek doet vervolgens een beroep op vele specialisten. Evenzo wordt politieke
machtsuitoefening in een democratie per definitie gekenmerkt door een meervoudig opdrachtgeverschap: de politicus disciplineert individuele uitvreters ten
bate van het publieke belang, in naam van ons allen of in ieder geval in naam van
een meerderheid onder ons. De behartiging van publieke belangen vraagt om
gecentraliseerde, collectieve besluitvorming. Het woord ‘collectief ’ geeft al aan
dat daar meerdere opdrachtgevers bij betrokken zijn, veelal met uiteenlopende
belangen. De overheid is er voor ons allemaal. In een democratie sturen meerdere opdrachtgevers de zwaardmacht aan: de kiezers kiezen als meervoudige opdrachtgevers de politici om namens hen het publieke belang te behartigen.
Meerdere opdrachtgevers, meerdere hiërarchische lagen: beide fenomenen leiden tot een verdere verzwakking van de prikkels in vergelijking tot het eenvoudige opdrachtgever-opdrachtnemermodel, zie o.a. Dixit (2002). We zullen beide
verschijnselen achtereenvolgens bespreken.
 Meerdere lagen versterken de al eerder besproken problemen in opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties. In een eenvoudige opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie heeft de opdrachtgever de neiging de prikkel voor de opdrachtnemer te

97

verzwakken, omdat hij goedkoper uit is door de opdrachtnemer een verzekering
tegen risico’s aan te bieden. Als er meerdere hiërarchische lagen zijn, heeft iedere
volgende laag de neiging de prikkels verder te verzwakken. Immers, de opdrachtgevers in de tweede laag – het middenmanagement – hebben zelf al een beperkte
prikkel gekregen om zich in te spannen, omdat zij liever niet volledig meedelen
in de risico’s van toevallige factoren. Maar omdat hun beloning maar gedeeltelijk
afhangt van het resultaat, zullen zij in hun onderhandelingen met hun opdrachtnemers de neiging hebben die nog meer te verzekeren. Het resultaat maakt het
middenmanagement toch niet veel uit, dus zij kunnen hun opdrachtnemers
goedkoop verzekeren tegen de grillen van de markt. Het gevolg is dat de opdrachtnemers in de tweede laag nog zwakkere prikkels hebben dan wanneer er
slechts één hiërarchische laag zou zijn. Dit is ook precies wat we in veel grote organisaties waarnemen: hoe lager in de hiërarchie, des te minder is de beloning afhankelijk van het resultaat.
Bureaucratieën kennen daarom meestal zeer zwakke prikkels. De oorzaak van
deze inefficiëntie is opnieuw een extern effect. Bij de onderhandelingen met de
werkvloer houdt het middenmanagement alleen rekening met zijn eigenbelang
bij het eindresultaat. En doordat het middenmanagement zelf maar een gedeeltelijk resultaatafhankelijke beloning krijgt, weerspiegelt dat eigenbelang niet het
volledige belang van de opdrachtgever.
 Zijn er transacties denkbaar die dit externe effect kunnen internaliseren? Een
eenvoudige oplossing is vanzelfsprekend om één laag uit de hiërarchie te halen,
maar dat stuit op praktische problemen: de hoogste opdrachtgever heeft vaak de
deskundigheid van zijn middenmanagement nodig om zijn resultaat te bereiken. Verder hangt het sterk af van de mogelijkheden van de hoogste baas om het
beloningsbeleid te centraliseren. Stel dat hij het middenmanagement wel verantwoordelijk kan maken voor de aansturing van de werkvloer en de vaststelling van
het resultaat, maar dat hij zelf kan bepalen hoe dat resultaat zich vertaalt in de beloning voor de werkvloer, dan is het probleem opgelost. Hij stelt de mate van resultaatafhankelijkheid voor de werkvloer zelf vast en zal dat doen op een hoger
niveau dan het middenmanagement dat zou doen. In de praktijk is het echter
lang niet altijd goed mogelijk om de aansturing van het beloningsbeleid te scheiden. Wanneer het middenmanagement verplicht wordt op de werkvloer een bepaald percentage als resultaatafhankelijke beloning uit te betalen, blijkt dat daarbij vaak de verdelende rechtvaardigheid wordt gehanteerd. Het ene jaar valt de
één in de prijzen, het volgende jaar is de ander aan de beurt. Het is dus geen sinecure een scheiding aan te brengen tussen aansturings- en beloningsbeleid, omdat
belonen informatie vereist die alleen tijdens het aansturen beschikbaar komt.
 98

Meerdere opdrachtgevers

Laten we de aandacht nu richten op het geval dat meerdere opdrachtgevers één
opdrachtnemer aansturen. Eén probleem is onmiddellijk voelbaar. Iedere opdrachtgever zal de neiging hebben om de opdrachtnemer zoveel mogelijk voor
zichzelf te laten werken. Als de ene opdrachtgever de opdrachtnemer beloont
voor lantaarnpalen in zijn straat, dan zal de andere opdrachtgever hem niet alleen een beloning geven voor het aanleggen van lantaarnpalen in zijn straat, hij
zal de opdrachtnemer bovendien belonen om geen lantaarnpalen aan te leggen
bij de eerste opdrachtgever. Immers, hoe minder tijd de opdrachtnemer daaraan
besteedt, des te meer tijd blijft er voor zijn lantaarnpalen over.
Maar zelfs als het aanleggen van lantaarnpalen elders helemaal niet ten koste
zou gaan van het aanleggen ervan hier, dan nog heeft de opdrachtgever de neiging om het aanleggen van lantaarnpalen bij anderen te ontmoedigen. De reden
is simpel. In de afweging tussen verzekering en prikkels voor de aanleg bij lantaarnpalen elders, heeft de opdrachtgever geen enkel belang bij prikkels. Die lantaarnpalen elders zijn immers niet in zijn belang. De opdrachtnemer en de opdrachtgever hebben er dus gezamenlijk belang bij om de opdrachtnemer te
verzekeren tegen het risico van de bouwkosten. De opdrachtnemer heeft er belang bij, omdat hij liever zekerheid heeft dan een risicovolle resultaatafhankelijke beloning. En de opdrachtgever omdat hij graag de verzekeringspremie incasseert die de risicoaverse opdrachtnemer voor die verzekering wil betalen. Het
gevolg is dat alle opdrachtgevers gezamenlijk bezig zijn om elkaars prikkels verder af te zwakken. Hier is een analogie met meerdere verzekeraars die hetzelfde
risico afdekken. Door het eigen risico van verzekeraar A af te dekken zorgt verzekeraar B ervoor dat de verzekerde minder voorzichtig wordt, waardoor de schadekans voor verzekeraar A toeneemt.
 Ook hier is de inefficiëntie het gevolg van een extern effect: wanneer de ene
opdrachtgever de opdrachtnemer verzekert tegen de risico’s van de markt voor
andere opdrachtgevers, houdt hij alleen rekening met de belangen van de opdrachtnemer, niet met die van andere opdrachtgevers. Zijn er transacties in de
geest van Coase te bedenken die dit probleem kunnen oplossen? De eenvoudigste oplossing is coördinatie: de verschillende opdrachtgevers maken met elkaar
strikte afspraken over een gemeenschappelijk beloningsbeleid. Daarmee worden alle externe effecten op simpele wijze geïnternaliseerd. Maar als de groep opdrachtgevers groot is, dan wordt het zeer aantrekkelijk voor één opdrachtgever
om zich openlijk of onopgemerkt aan deze afspraak te onttrekken. Een andere
mogelijkheid is dat de ene opdrachtgever zijn beloningsbeleid geheimhoudt

99

voor de andere opdrachtgevers. Dat ontneemt die andere opdrachtgevers de
mogelijkheid om jouw resultaatafhankelijke beloning ongedaan te maken. Toch
is een dergelijke geheimhouding geen sinecure. De opdrachtnemer heeft er immers alle belang bij de geheimhouding richting andere opdrachtgevers te doorbreken.
Problemen tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers in impliciete
contracten

Naarmate de complexiteit van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer toeneemt, worden de prikkels voor goed presteren dus steeds zwakker en
nemen de efficiëntieverliezen toe. De verzwakking van prikkels voor expliciete
contracten is ook van toepassing in impliciete contracten, zij het vanwege iets
andere redenen.
 Meerdere opdrachtgevers maken impliciete contracten kostbaarder, omdat
het moeilijker is de opdrachtnemer te disciplineren. Als er slechts één opdrachtgever is, dan moet de opdrachtnemer goed op zijn tellen passen. Voldoet hij niet
aan de verwachtingen van het impliciete contract, dan wordt hij aan de kant gezet en is hij brodeloos. Als er meerdere opdrachtgevers zijn, dan heeft de opdrachtnemer minder te vrezen. Als hij een klant verliest, blijven er altijd nog andere over. Potentiële opdrachtgevers zien dat aankomen. Zij zorgen er daarom
voor dat de opdrachtnemer een belang heeft bij de instandhouding van de relatie. Hun enige dreigmiddel tegen de opdrachtnemer is echter dat zij hun eigen
opdracht intrekken. Zolang alle andere opdrachtgevers gewoon doorgaan met
het geven van opdrachten, is dat dreigement van beperkte waarde. Daarom kunnen zulke relaties alleen functioneren met een relatief groot surplus, omdat
onder die omstandigheden het efficiëntieverlies relatief groot is. Dit verklaart
waarom veel adviesbureaus niet toestaan dat hun adviseurs ook voor andere bureaus werken. Door alle opdrachten via één bureau te laten lopen, kan de adviseur zo effectief mogelijk gedisciplineerd worden. Dat efficiëntievoordeel is uiteindelijk ook in het belang van de adviseur, want zonder dat voordeel zou hij niet
kunnen concurreren.
Meerdere hiërarchische lagen leiden tot soortgelijke problemen. Op ieder niveau is een surplus nodig om alle betrokkenen de normen van het impliciete
contract na te laten leven. Hoe meer lagen, hoe groter dus het noodzakelijke surplus. Marginale transacties met een laag surplus worden dus opnieuw niet gerealiseerd, met alle gevolgen voor de efficiëntie van de relatie van dien. Niet voor
niets pleit iedere moderne organisatieadviseur voor het beperken van het aantal

100

hiërarchische lagen binnen een organisatie. Hoe minder lagen, hoe minder er
aan de strijkstok blijft hangen.
 Eenduidige aansturing van opdrachtnemers leidt dus tot meer efficiënte uitkomsten. Die basisregel geldt zowel voor impliciete als voor expliciete contracten. Naarmate het aantal opdrachtgevers toeneemt en naarmate een beslissing
over meer schijven loopt, neemt de efficiëntie af. Uit de aard der zaak zijn er bij de
overheid meerdere opdrachtgevers: dit mechanisme vormt opnieuw een reden
waarom de behartiging van publieke belangen gepaard gaat met hoge transactiekosten.
De overheid als vergaarbak van problemen

Beide verschijnselen, meerdere lagen van opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties en meerdere opdrachtnemers, doen zich juist bij de behartiging van publieke belangen zeer veel voor. Dit verklaart waarom de overheid het odium van inefficiëntie heeft. Per definitie heeft een democratische politicus zeer vele
opdrachtnemers. Immers, hem wordt gevraagd uit naam van zijn electoraat via
de toepassing van publiekrechtelijke dwang uitvretersgedrag van individuen te
bestrijden. Wij beslissen collectief dat iets een publiek belang is en zijn daardoor
uiteindelijk met z’n allen de opdrachtgever van degene die het publieke belang
behartigt. Maar iedere kiezer ziet liever de splinter in het oog van de ander dan de
balk in zijn eigen oog. Wij hebben allemaal de neiging om de prikkels voor de behartiging van de belangen van anderen weg te nemen. Bovendien wordt die ene
politicus gevraagd om talloze, vaak zeer uiteenlopende publieke belangen te behartigen. Hij kan dat niet zonder de hulp van daarin gespecialiseerde experts.
Bijna altijd leidt dat als vanzelf ook tot meerdere hiërarchische lagen: de kiezer
kiest de politicus, die vervolgens voor ieder publiek belang een belangenbehartiger aanstelt, enzovoort, enzovoort. De politiek wordt dan een soort middenmanagement, dat staat tussen de uiteindelijke opdrachtgever, de burger als kiezer en
de ambtenaren of de gespecialiseerde uitvoerder.
 Een extra probleem bij de behartiging van publieke belangen is dat kiezers als
opdrachtgever hun opdrachtnemers, de politici, moeten controleren. Behartigen politici de publieke belangen of vooral hun eigenbelang? De invloed van individuele burgers op de verkiezingsuitslag en het functioneren van de overheid is
echter verwaarloosbaar. Burgers hebben dus weinig prikkels om zich serieus in
de prestaties en de programma’s van politici en hun partijen te verdiepen. Dat zie
je ook in de praktijk: verkiezingsprogramma’s blijven goeddeels ongelezen. Hier
dreigt een nieuwe vorm van uitvretersgedrag. Kiezers vertrouwen vooral op de

101

controle-inspanning van hun buren. Zij zijn niet snel geneigd om daar zelf energie aan te spenderen, zeker omdat kiezers als eigenaars van de overheid een
heterogene groep vormen waarbij een grote groep van hen geneigd is om het
adagium ‘Ze doen maar in Den Haag’ te onderschrijven.
 De overheid is daarom bijna per definitie de vergaarbak van transacties die
niet via concurrentie en privaatrechtelijke contracten totstandkomen. Het gaat
om complexe externe effecten die alleen via publiekrechtelijke dwang, gecentraliseerde besluitvorming en ingewikkelde opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties
kunnen worden verholpen. Dit zijn transacties met uitzonderlijk hoge transactiekosten. Privaatrechtelijke instituties verzuimen niet voor niets de ontbrekende markten te creëren. Het behartigen van publieke belangen vergt coördinatie
van vele activiteiten, maar die coördinatie gaat gepaard met ingewikkelde opdrachtgever-opdrachtnemerproblemen die de helderheid van de aansturing en
de prikkels voor goed presteren ondergraven. De slechte reputatie van de overheid ten aanzien van efficiëntie vloeit dus voort uit de aard van de activiteiten die
zij onderneemt. Vandaar de verzuchting van de econoom Prendergast (2003): ‘It
is true that the police may be less responsive to complaints than is a department
store, but this is hardly comparing like to like.’

Een vergelijking met een beursgenoteerde onderneming

In dat opzicht lijkt de situatie bij de overheid wel enigszins op die van grote ter
beurze genoteerde ondernemingen. In zijn baanbrekende artikel ‘The Nature of
the Firm’ (1937) heeft Ronald Coase zich afgevraagd wat de bestaansgrond is van
ondernemingen. Waarom bestaan er hiërarchisch georganiseerde bedrijven met
centrale beslissingsbevoegdheid? Waarom worden niet alle transacties gedecentraliseerd afgehandeld via markten? Coases antwoord uit 1937 is een voorbode
van zijn latere analyse van sociale kosten uit 1960: als transacties tussen partijen
externe effecten hebben, dan kan dat externe effect via een aanvullende transactie met die derde partij worden geïnternaliseerd. Een onderneming is precies dat:
het bij elkaar brengen van mensen in één organisatie van wie de activiteiten
onderling sterk samenhangen en dus onderling veel externe effecten teweegbrengen. Binnen de onderneming worden die externe effecten geïnternaliseerd.
 Net zoals de politicus het publieke belang beschermt, zo beschermt de directeur
het collectieve bedrijfsbelang, in een vennootschap in opdracht van de aandeelhouders. En net zoals een individuele kiezer erop hoopt dat andere kiezers het
feitelijke gedrag van de politicus in de gaten houden, zo hoopt een individuele
aandeelhouder dat zijn medeaandeelhouders erop toezien dat de directeur de

102

zakken van de aandeelhouders vult en niet die van hemzelf. Ook beursgenoteerde ondernemingen worden geplaagd door opdrachtgever-opdrachtnemerproblemen. De raad van bestuur hoort de belangen van de aandeelhouders te behartigen. Die moeten echter maar afwachten of zij waar voor hun geld krijgen. De
ervaringen met het Nederlandse bedrijf Baan, de energiegigant Enron en het
supermarktbedrijf Ahold en de felle discussie over ‘corporate governance’ laten
zien dat die behartiging van belangen allesbehalve vanzelf gaat. De ‘corporate
governance’-discussie en de opdrachtgever-opdrachtnemerproblemen bij de
overheid zijn uiteindelijk beide het gevolg van de centralisatie van beslissingsmacht in een poging externe effecten te internaliseren.
Er is echter een belangrijk verschil tussen een vennootschap en een politieke
gemeenschap. Waar in een politieke gemeenschap de belangen van diverse kiezers verschillend zijn, daar lopen de belangen van aandeelhouders in een vennootschap grotendeels parallel. Alle aandeelhouders hebben belang bij het vergroten van de aandeelhouderswaarde van het bedrijf. De parallel lopende
belangen beperken de kosten van besluitvorming en maken het relatief eenvoudig om besluitvorming te delegeren, zoals we gezien hebben bij de aanleg van
lantaarnpalen: als iedereen evenveel en dezelfde soort lantaarnpalen zou willen,
dan zou de collectieve besluitvorming een stuk eenvoudiger zijn. Behalve dat de
belangen van aandeelhouders veelal parallel lopen, is de waarde van de aandelen
een goed meetbare, eenduidige maatstaf waarop het management kan worden
afgerekend.
 De overheid, daarentegen, heeft te maken met vele belanghebbenden met verschillende belangen. Dit resulteert niet alleen in hogere besluitvormingskosten,
maar maakt het ook moeilijker de opdrachtnemers van de overheid verantwoordelijk te maken voor nauw omschreven, heldere doelstellingen. Politici dienen
uiteindelijk meerdere broodheren, namelijk kiezers met uiteenlopende belangen. Politici slagen er niet altijd in deze belangen uit te wisselen en duurzaam op
één lijn te krijgen. Dat maakt het moeilijker opdrachtnemers van de politiek goede prikkels te geven door ze verantwoordelijk te maken voor eenduidige, duidelijk geformuleerde doelstellingen.
Het dilemma van internalisatie versus aansturingsproblemen

Wanneer de overheid overweegt om een publiek belang te gaan behartigen, staat
zij dus voor een dilemma. Enerzijds kan zij met behulp van publiekrechtelijke
dwang afdwingen dat de relevante complexe externe effecten in de besluitvorming worden meegewogen: de straatverlichting voor uw deur komt er, omdat u

103

er niet alleen zelf baat bij heeft, maar ook alle toevallige voorbijgangers. Anderzijds gaat de uitoefening van die dwang gepaard met omvangrijke transactiekosten. Eerst moeten wij het erover eens worden welke politicus in onze naam
die dwang mag uitoefenen en vervolgens moet die politicus ambtenaren benoemen die deze publieke taak gaat uitvoeren. Al die stappen zijn kostbaar en bij iedere stap neemt het risico toe dat de uiteindelijk uitkomst niet is wat u als kiezer
in eerste instantie had bedoeld. Er is dus een dilemma: het belang van de internalisering van de externe effecten enerzijds versus de kosten van de aansturing anderzijds.
 Subsidiariteit

Al met al gaat het behartigen van publieke belangen door publiekrechtelijke
dwang met hoge transactiekosten gepaard. Daarom kunnen publieke belangen
het best worden behartigd op het laagst mogelijke niveau waarop de relevante
externe effecten kunnen worden geïnternaliseerd. Het subsidiariteitsbeginsel minimaliseert de transactiekosten van politieke interventie. Als een stad een nieuw
centraal winkelcentrum aanlegt waarvan alle bewoners profiteren, dan kan de
besluitvorming daarover het beste in de gemeenteraad plaatsvinden. Alle externe effecten zijn dan geïnternaliseerd, het heeft geen zin om anderen daarover te
laten meepraten. Hoe homogener de groep, hoe eenvoudiger het collectieve besluitvormingsproces. Denk aan het voorbeeld van de lantaarnpalen: naarmate
de beslissing over de lantaarnpalen meer op straatniveau genomen kan worden,
nemen de belangentegenstellingen binnen de groep over de plaats van de lantaarnpalen af.
Ook deze decentralisatie van beslissingsmacht werkt alleen als zowel kosten
als baten worden gedecentraliseerd. Subsidiariteit moet dus niet alleen worden
toegepast op de aanbodkant van collectieve voorzieningen, maar ook op de financieringskant. Een lokaal belastingbeleid, dat kiezers op lokaal niveau de mogelijkheid geeft een afweging te maken tussen de kosten en baten van collectieve
goederen, is dus het sluitstuk van het subsidiariteitsbeginsel.
Behalve dat het de kring van beslissers beperkt tot de belanghebbenden, heeft
subsidiariteit nog een ander belangrijk voordeel: kiezers kunnen stemmen met
de voeten. Wanneer een bepaald publiek belang op lokaal niveau effectief kan
worden geïnternaliseerd, worden de lokale politieke besturen behalve door democratische verkiezingen ook door onderlinge concurrentie gedisciplineerd.
 Burgers/kiezers gaan wonen in die gemeente waar het lokale bestuur de meeste
waar voor hun belastinggeld biedt. Gemeenten die geld over de balk gooien ver-

104

liezen zo burgers aan gemeenten met een effectief bestuur. Subsidiariteit gaat aldus over in beleidsconcurrentie tussen lokale politieke gemeenschappen, analoog
aan de concurrentie tussen ondernemingen. Op die manier komt meer informatie boven water en kan machtsmisbruik worden bestreden. Wil dit mechanisme
goed kunnen functioneren, dan is het wel nodig dat burgers vrij zijn in hun vestigingsplaatskeuze, net zoals aandeelhouders of werknemers (min of meer) vrij
zijn in hun keuze voor deze of gene onderneming.
Subsidiariteit is met reden een actueel thema binnen de Europese Unie. Juist
omdat de Europese bureaucratie slechts beperkt onder democratische controle
staat, is subsidiariteit een belangrijk hulpmiddel om machtsmisbruik van de
Brusselse bureaucratie aan banden te leggen.
3.4 Hoe betrouwbaar zijn politici?
Ik heb in de loop der jaren geleerd dat de politiek over onvoldoende zelfbeheersing beschikt om maatregelen te nemen die pas over vijftien jaar resultaat opleveren. Het is een prachtig idee, maar het werkt niet.
Oud-minister en -parlementariër Bert de Vries in de Volkskrant, 8 juli 2004

Always important is the political regime, which needs citizens who are in accord
with its fundamental principle. Aristocracies want gentlemen, oligarchies men
who respect and pursue money, and democracies lovers of equality.
 Allan Bloom, The Closing of the American Mind (1987, p. 26)

In zijn boek The History of Government (1997) besteedt de historicus S.E. Finer
uitgebreid aandacht aan het moment dat Mozes van de berg Sinaï afdaalde met
de stenen tafelen in zijn hand. Volgens Finer voltrok zich hier een revolutie in de
wereldgeschiedenis. Het gecodificeerde recht deed zijn intrede. De Egyptische
farao’s waren god, wetgever en machthebber tegelijk. Er was geen enkel beroep
mogelijk op een instantie buiten de farao. Alle macht was bij hem geconcentreerd. De onderdanen van de farao waren dus bij uitstek slachtoffer van wat wij
een berovingsprobleem zouden noemen. Iedere investering die een Egyptenaar
deed kon door de farao worden onteigend, met de wet in de hand; de farao maakte immers zelf de wet. Private eigendomsrechten hadden slechts betrekkelijke

105

waarde: op ieder gewenst moment kon de farao het eigendom opeisen. Maar niet
alleen de onderdanen waren slachtoffer van dit berovingsprobleem, de farao zelf
ook. Uit angst voor dit berovingsprobleem durfde geen van zijn onderdanen te
investeren. De economie floreerde daarom minder dan anders mogelijk zou zijn
geweest en dus was de belastingbasis kleiner.
De stenen tafelen van Mozes veranderden die situatie drastisch. Voor het eerst
had het volk zelf toegang tot Gods wil, onafhankelijk van de koning. Een onderdaan kon zich met een beroep op de wet teweerstellen tegen de luimen van de politieke machthebber. Deze scheiding der machten bleek een tweesnijdend
zwaard. Enerzijds verschafte zij de broodnodige bescherming van privé-eigendom tegen de koninklijke willekeur, anderzijds werd zij een bron van conflicten
tussen de wereldlijke macht van de koning en de godsdienstige macht van farizeeërs. Dit thema, de scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht en de
afbakeningsconflicten die daar onvermijdelijk uit voortvloeien, heeft zich sindsdien in steeds wisselende gedaanten in de menselijke geschiedenis herhaald.
 Laten wij het probleem eens bekijken vanuit het eerder besproken probleem:
de aanleg van lantaarnpalen. Wanneer er veel belanghebbenden zijn, dreigt uitvretersgedrag: één van de belanghebbenden ontloopt zijn bijdrage aan de straatverlichting, in de stille hoop dat die er ook zonder zijn bijdrage wel komt. Er is
dan sprake van een publiek belang, dat de overheid kan behartigen door uitvreters tot betaling te dwingen. Vanuit dat gezichtspunt is een onbeperkte macht
van de overheid wenselijk: het primaat van de politiek. Steeds wanneer zich een
nieuw publiek belang aandient, kan de overheid haar macht gebruiken om dat
belang middels dwang te behartigen. Het primaat van de politiek stelt de overheid dan in staat flexibel in te spelen op veranderende omstandigheden als het
publieke belang daarom vraagt. Volgens deze gedachtegang moet de politiek alle
interventiemacht aan zich houden. Deze centralisatie van macht bij de overheid
staat in schril contrast met het ‘onzichtbare hand’-principe, dat juist resulteert in
een sterke decentralisatie van macht naar private partijen.
Tegenover het voordeel van het primaat van de politiek, dat zij flexibel kan reageren als zich nieuwe publieke belangen voordoen, staat dan ook een nadeel.
Burgers vrezen voortdurend lastig gevallen te worden door politieke interventies. Zij vrezen slachtoffer te worden van een berovingsprobleem: de politiek
dreigt aan de haal te gaan met de opbrengsten van hun investeringen, bijvoorbeeld door deze weg te belasten ten bate van de eigen politieke achterban of, erger
nog, ten bate van de eigen portemonnee. In het licht van deze politieke onzekerheid schorten burgers hun investeringen op. Het politieke primaat doodt zo initiatief en creativiteit. De laatste regel van tabel 3.1 maakt duidelijk hoe wijdver-

106

breid deze vrees is. Politici worden als het meest onbetrouwbare beroepsgroep
beschouwd.
 Dit probleem staat bekend als de interventieparadox. Op het eerste gezicht
heeft een machthebber – bijvoorbeeld een politicus, maar evenzeer een ondernemer – er belang bij alle macht aan zich te houden. De machthebber kan immers later alsnog besluiten om beslissingsbevoegdheden te delegeren. Deze gedachte is echter onjuist, om de reden die hierboven is beschreven: uit angst voor
het berovingsprobleem zullen zijn ondergeschikten niet investeren, waardoor
uiteindelijk ook de machthebber slechter af is. De machthebber doet er daarom
vaak verstandig aan om vooraf macht te delegeren. Weliswaar kan die machthebber zijn macht dan niet langer benutten om een groter deel van de koek op te eisen, maar tegelijkertijd verbeteren de prikkels van andere partijen om de koek te
vergroten, omdat ze niet langer het risico lopen beroofd te worden. Die delegatie
van bevoegdheden moet dan wel geloofwaardig zijn, de machthebber moet in
staat zijn zich geloofwaardig te binden aan non-interventie. Als de delegatie niet
geloofwaardig is, zullen ondergeschikten nog steeds niet willen investeren, uit
angst dat de machthebber later op zijn belofte terugkomt.
Bij de interventieparadox lopen berovings- en onderhandelingsproblemen in
elkaar over. Zoals we hebben gezien, ontbeert de overheid bij de organisatie van
collectieve voorzieningen, zoals lantaarnpalen, vaak informatie over de betalingsbereidheid en de behoefte van individuele burgers. Dat dwingt de overheid
om een deel van het surplus uit handen te geven aan individuele burgers, om hen
zo te verleiden hun informatie prijs te geven. De belofte om dat surplus uit handen te geven moet dan echter wel geloofwaardig zijn. Als die belofte geloofwaardigheid mist, dan zullen die burgers hun informatie niet prijsgeven, omdat
ze verwachten dat de overheid zijn belofte toch niet na zal komen.
 Deze samenloop van berovings- en onderhandelingsproblemen speelt een
grote rol wanneer een opdrachtgever een opdrachtnemer tot goede prestaties wil
prikkelen. Ruime bevoegdheden voor de opdrachtgever ondergraven de effectiviteit van prikkels en beperken daarmee sturingsmogelijkheden. Opdrachtnemers vrezen dat de opdrachtgever de informatie die ze vandaag prijsgeven over
hun productiviteit, morgen tegen hen zal gebruiken door dan een hogere productiviteit te vragen. Beloften van de opdrachtgever om dit niet te doen zijn nauwelijks geloofwaardig. De voormalige planeconomieën illustreerden dit probleem. Prikkels werkten niet omdat de almachtige staat zich niet geloofwaardig
kon binden aan prestatieprikkels. Macht resulteerde uiteindelijk in onmacht. De
planeconomieën zijn dan ook niet ten onder gegaan aan een overdosis sturing,
maar aan een gebrek daaraan. De onwil om macht uit handen te geven uit angst

107

dat werknemers zich de volledige productiewinst zouden toe-eigenen bewerkstelligde het omgekeerde effect. De overheid bleef met een verdorven werkmoraal zitten.
Maar ook overheden in markteconomieën worstelen met dit gebrek aan geloofwaardigheid van prikkels. Een voorbeeld is het fiscale beleid. Van iedere verdiende euro verdwijnt een groot deel in de zakken van de overheid. Sommige
soorten arbeid kunnen die lasten makkelijk dragen, andere soorten worden echter uit de markt geprijsd. Dan is de verleiding groot om voor die verdwenen arbeid een apart, lager belastingtarief in rekening te brengen. Dat heet dan gesubsidieerde arbeid: additionele werkgelegenheid die boven op de al bestaande banen
komen. Het probleem is echter dat werkgevers daarop reageren door bestaande
werkgelegenheid af te breken en te herintroduceren als additioneel werk om zo
te kunnen profiteren van de subsidieregeling. Gesubsidieerde arbeid wordt zo
een sluipmoordenaar van reguliere banen.
 In een democratie hebben vooral minderheden reden om te vrezen dat ze zullen worden bestolen door de meerderheid. De meerderheid kan immers de beheerders van het publieke geweldsmonopolie naar haar hand zetten. Vandaar dat
politieke besluitvorming slecht functioneert in landen waar de bevolking verdeeld is langs etnische of taalkundige grenzen, zoals in Bosnië en België. Dergelijke heterogene landen zullen daarom meer waarde hechten aan het voorkomen
van berovingsproblemen door het beperken van het primaat van de politiek, bijvoorbeeld door een federale structuur met vetomacht voor minderheden en regio’s. Meer homogene landen, daarentegen, zullen eerder opteren voor het internaliseren van complexe externe effecten en daarom de centrale overheid ruime
bevoegdheden verschaffen. Deze fundamentele afruil speelt een belangrijke rol
in de huidige discussie over de grondwet van de Europese Unie. Aan de ene zijde
staan degenen die de politieke macht van de Europese Commissie wensen te versterken met als argument dat hiermee uitvretersgedrag kan worden bestreden.
Anderen zijn daarentegen bevreesd voor berovingsproblemen als gevolg van een
sterke centrale politieke macht.
De interventieparadox doet zich voor op zowel politiek niveau als binnen een
onderneming. Zowel de politicus als de directeur heeft er belang bij beslissingsbevoegdheid geloofwaardig te delegeren aan ondergeschikten. Voor politici is
dat echter veel moeilijker dan voor ondernemers, vanwege een simpele reden:
particuliere beslissers kunnen beslissingsmacht geloofwaardig overdragen door
privaatrechtelijke contracten te sluiten. De beperking van macht is geloofwaardig, omdat een buitenstaander, de rechter, deze contracten kan afdwingen.
Het geweldsmonopolie van de overheid verschaft het oordeel van de rechter ge-

108

loofwaardigheid. Het privaatrechtelijke contract verandert daarmee effectief de
regels van het spel.
 De overheid ontbeert een dergelijke hogere instantie die als buitenstaander
haar belofte kan afdwingen. De overheid is zelf de ultieme autoriteit, daarboven
staat niets. Als beheerder van het geweldsmonopolie kan zij zich moeilijker binden. Als wetgever kan de politiek de gevolgen van privaatrechtelijke afspraken
immers ongedaan maken met nieuwe publiekrechtelijke regels. De politiek is als
beheerder van het geweldsmonopolie zelf weinig vatbaar voor de dreiging met
geweld. Dit verklaart waarom de speltheoreticus Ken Binmore (1994, p. 34)
schrijft:
To rely on policemen for the enforcement of the social contract is therefore to
take too small a view. Policemen may enforce some of a society’s activities, but
the system as a whole must necessarily be self-policing.
 Het ontbreken van een bewaker boven de bewaker verklaart ook waarom sommige economieën maar niet de status-quo kunnen doorbreken. Waarom stapt
Noord-Korea bijvoorbeeld niet over op een markteconomie, naar het model dat
bij zijn zuiderbuur met zoveel succes is toegepast? Het nationaal inkomen in
Zuid-Korea is na vijftig jaar markteconomie nu tienmaal zo hoog als in het noorden. Niemand kan nu dus meer twijfelen aan het succes van het markteconomische model. De overgang naar een markteconomie in Noord-Korea moet dus
wel een verbetering zijn, zeker op wat langere termijn. Die overgang moet meer
dan genoeg surplus opleveren om de huidige machthebbers voor hun machtsverlies te compenseren. Toch komt die omslag niet tot stand. Hoe komt dat? De
econoom Daron Acemoglu (2003) heeft precies deze vraag gesteld en zijn verklaring is dat een dergelijke compensatie niet geloofwaardig is. Stel dat de huidige
machthebbers vandaag macht uit handen geven, met als compensatie een eeuwigdurende vergoeding betaald uit de staatskas. Wie garandeert dan dat de nieuwe machthebbers die wettelijk vastgelegde compensatie niet gewoon weer ongedaan maken? De enige manier voor de machthebbers om in welstand te kunnen
blijven leven is door hun huidige machtspositie te handhaven en het centraal geleide economisch systeem te laten doormodderen.
 Het dilemma van zelfbinding versus flexibiliteit

De overheid kan de interventieparadox in theorie voorkomen door op het uur
nul alle mogelijke toekomstige publieke belangen te voorzien, voor alle moge-

109

lijke eventualiteiten de gewenste interventies te bepalen, van nu tot aan het einde
der tijden, en zich voor de rest vast te leggen op non-interventie. Burgers weten
dan waaraan ze toe zijn en hoeven niet langer uit angst voor berovingsproblemen hun investeringen te beperken. Private eigendomsrechten zijn dan duidelijk gedefinieerd, begrensd door stabiele publiekrechtelijke wet- en regelgeving,
maar niet bedreigd door de interventiezucht van politici. Zo’n vooruitziende
blik is echter onmogelijk: het is ondoenlijk alle mogelijke situaties vooraf te
voorzien. Wie had twintig jaar geleden de opkomst van mobiele telefonie, de cdbrander of het elektronisch betalen in al hun consequenties kunnen voorzien?
Wie had kunnen voorzien dat de milieugebruiksruimte beperkt is en dat ook in
dat veld eigendomsrechten gedefinieerd moeten worden? Informatie over de
toekomst is noodzakelijkerwijs incompleet. Dit betekent dat de politiek onvermijdelijk ultieme interventiebevoegdheden aan zich zal willen houden. Als de
nood aan de man komt, moet de politiek de mogelijkheid hebben om in te grijpen in private eigendomsrechten.
De onmogelijkheid om alle toekomstige externaliteiten en gewenste eigendomsrechten te voorzien resulteert in het dilemma van binding versus flexibiliteit. Enerzijds wil de politiek zich binden aan vaste regels om prikkels maximaal
te laten functioneren en niet de verdenking op zich te laden de vruchten van inspanningen weg te zullen belasten. Anderzijds wenst ze flexibiliteit te behouden
om het geweldsmonopolie naar believen en de wens van het moment in te zetten
om het publieke belang goed te kunnen behartigen.
 Het dilemma tussen binding en flexibiliteit is nauw gerelateerd aan de klassieke links-rechtstegenstelling. De interventiezucht onder ‘oud’ linkse politici kan
men opvatten als de voorkeur voor een flexibele overheid die waar nodig kan ingrijpen om het publieke belang te verdedigen. Deze groep politici benadrukt het
primaat van de politiek en de noodzaak om burgers te binden aan het belang van
de gemeenschap. De overheid moet te allen tijde de mogelijkheid hebben om
schadelijke externe effecten, ‘de uitwassen van ongebreidelde marktwerking’, te
bestrijden. Rechts, daarentegen, is de beschermheer van particuliere eigendomsrechten tegen machtsmisbruik van de staat en het daarmee gepaard gaande overheidsfalen. Rechts is daarmee de advocaat van binding van overheidsinterventie
aan strakke regels. De overheid moet zich beperkingen opleggen bij het kunnen
binden van de individuele burgers aan de publieke belangen van de gemeenschap als geheel. Het programma van ‘nieuw’ links – de PvdA van Kok en Bos en
de derde weg van Blair en Schröder – poogt de voorkeur voor gelijke kansen te realiseren met een overheid die haar interventies bindt aan vaste regels.
 110

Oplossing 1: Scheiding der machten

Het gebrekkige vermogen van machthebbers om zich te binden aan hun beloften
maakt Mozes’ beklimming van de berg Sinaï tot zo’n belangrijk moment in de
geschiedenis. Deze beklimming markeert het begin van een lange reeks institutionele innovaties om dit probleem op te lossen. De rechtstaat is een van de oudste
instituties. De ‘Rule of Law’ is niet in de laatste plaats een bescherming van de
burger tegen de willekeur van politici en een mogelijkheid voor politici om zich
te binden aan beloften. Ook ten opzichte van de koning kan de burger zich immers beroepen op het recht. De trias politica van Montesquieu met een scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht is een verdere verfijning van dit idee. De mogelijkheden voor machtsmisbruik en het breken van
beloften worden ingeperkt door de beheerders van het geweldsmonopolie te
binden aan wetgeving en principes als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid en de
controle op naleving daarvan te delegeren aan onafhankelijke rechters. Rechtsgelijkheid beschermt minderheden tegen de discriminatie van de meerderheid.
Wetgeving die op irrelevante gronden onderscheid maakt tussen groepen burgers is onwettig, bijvoorbeeld door Friezen zwaarder te belasten dan Groningers.
Rechtszekerheid beschermt eigendomsrechten tegen de politieke waan van de
dag. Als de politiek gisteren bepaalde eigendomsrechten heeft toegekend, dan
mag ze dat vandaag niet zomaar ongedaan maken. Tot slot is politieke interventie gebonden aan de eis van democratische legitimatie. Het kiesrecht is een van
grote sociale innovaties van de afgelopen eeuw. De politicus wordt bij verkiezingen gekozen. Daarmee is in ieder geval een meerderheid van de kiezers zo goed
mogelijk beschermd tegen het berovingsprobleem.
 Het landenvergelijkende onderzoek van de economen Torsten Persson en
Guido Tabellini (2003) laat zien dat de vormgeving van de grondwet van een land
grote invloed heeft op het functioneren van het politieke systeem. Grondwetten
zoals die van de Verenigde Staten, met een separaat kiezersmandaat voor de uitvoerende macht (de president) en de wetgevende macht (het congres), blijken
een veel betere scheiding der machten tot stand te brengen dan het Nederlandse
parlementaire systeem, waarbij de regeringsmacht permanent het vertrouwensvotum van een meerderheid van het parlement vereist. De eis dat er vertrouwen
moet zijn leidt ertoe dat regering en parlement bij elkaar op schoot kruipen, zodat de effectiviteit en vooral de onafhankelijkheid van de controle worden
ondermijnd. De permanente klachten over het gebrek aan dualisme zijn dus
weliswaar gegrond, maar tegelijkertijd ook moeilijk te verhelpen. De monistische praktijk van de Nederlandse politiek is niet de jure maar wel de facto veran-

111

kerd in onze constitutie. Door uitvoerende en wetgevende macht te scheiden en
door budgettaire en vakinhoudelijke verantwoordelijkheden te scheiden, zoals
in de Verenigde Staten het geval is, hebben politici minder mogelijkheden om
hun eigen agenda door te zetten. Dat leidt tot een kleinere collectieve sector met
minder verspilling. Tegelijkertijd worden publieke belangen echter minder goed
behartigd. In het dilemma van flexibiliteit en binding in de tijd doet de Amerikaanse grondwet vooral recht aan binding van de politiek bij het behartigen van
publieke belangen en daarmee het voorkomen van beroving door de politiek. Bij
het parlementaire systeem zoals wij dat kennen helt de balans meer over naar de
internalisatie van externe effecten om aldus publieke belangen beter te kunnen
behartigen. Binding aan de belangen van de gemeenschap staat daarmee voorop.
 Persson en Tabellini laten zien dat de verschillen in uitkomsten tussen beide typen constituties groot zijn. In parlementaire systemen is de collectieve sector gemiddeld genomen vijf procentpunten van het nationaal inkomen groter dan in
presidentiële systemen. Een onafhankelijk mandaat voor de uitvoerende en de
wetgevende macht heeft dus grote praktische gevolgen.
De ontwikkeling van de rechtstaat en de verdere juridisering van de samenleving hebben de definities van eigendomsrechten steeds verder verfijnd. Daarmee is het aantal mogelijke transacties enorm uitgebreid. Het beginsel van
rechtszekerheid beschermt private eigendomsrechten en het beginsel van
rechtsgelijkheid beschermt de individuele burger tegen chantage door een politicus. In Nederland kunnen burgers sinds 1977 bij de Raad van State in beroep
gaan tegen beslissingen van de overheid. De Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur dwingen de overheid haar beslissingen zorgvuldig te motiveren. Hoe
zorgvuldiger de besluiten worden gemotiveerd, hoe voorspelbaarder het beleid
wordt en des te geringer is de interventieparadox. In veel landen kunnen burgers
de wetgeving laten toetsen aan de grondwet door een Constitutioneel Hof van
Beroep. Het aanspreken van de huidige regering op de toezeggingen van voorgaande regeringen biedt de overheid een ander instrument om zich geloofwaardig te kunnen binden aan afspraken.
 Het ongelimiteerde centrale gezag waarover de Egyptische farao’s nog beschikten, is in de loop der tijden meer en meer aan banden gelegd. Er zijn steeds
meer instituties ontwikkeld die het berovingsprobleem van politieke macht
trachten in te dammen. Naarmate die instituties succesvoller zijn, is het vertrouwen ook weer toegenomen. Zo kon in het begin van de vorige eeuw, na de opkomst van democratie, geleidelijk de verzorgingsstaat ontstaan. Het overheidsoptreden was omgeven met zo veel ‘checks and balances’ dat de overheid bij de
burgers voldoende vertrouwen genoot om tientallen procenten van hun geza-

112

menlijk inkomen als socialezekerheidspremies ter beschikking te stellen aan diezelfde overheid. Het is dit vertrouwen, gebaseerd op die nieuwe instituties, dat de
groei van de welvaartsstaat mogelijk heeft gemaakt.
Ad Geelhoed (1996) signaleerde in Nederland als een van de eersten de steeds
verdere inperking van de discretionaire beslisruimte van de overheid. Deze
trend lijkt nog niet voltooid. De opkomst van de Europese Unie markeert een
nieuwe stap in deze ontwikkeling. De Nederlandse overheid wordt gebonden
aan Europese wetgeving en Europese afspraken. De grote vraag blijft wel wie de
Europese wetgever bindt. Dit verklaart het belang van de discussie over de Europese grondwet en de democratische legitimatie van Europa. Tegelijkertijd maakt
de grote etnische en taalkundige heterogeniteit van Europa een vergaande centralisatie van gezag onmogelijk. Zolang Europa een centrale autoriteit met democratische legitimiteit ontbeert, blijft de bindende waarde van veel Europese
afspraken nog beperkt. Dit blijkt bijvoorbeeld nu de grote landen de afspraken
rondom het Stabiliteits- en Groeipact aan de laars lappen.
 Oplossing 2: Privaat eigendom

Privatisering is een tweede instrument waarmee de overheid zich kan binden
aan non-interventie. Bij de privatisering van een overheidsbedrijf worden eigendomsrechten overgedragen aan private partijen. Daarmee bindt de politiek zich
om niet in de beslissingen van private partijen te zullen interveniëren. Aldus kan
de kennis en kunde van die private partijen worden benut om dat bedrijf zo efficiënt mogelijk te organiseren. Die partijen stellen die kennis echter alleen ter beschikking omdat ze de winst van het geprivatiseerde bedrijf mogen behouden.
Door het bedrijf te privatiseren geeft de overheid haar bevoegdheid uit handen
om achteraf de winst af te romen. Vandaar dat privatiseringsoperaties veelal niet
erg populair zijn. Op de korte termijn is er vaak politieke druk om die winsten
wel af romen ten behoeve van andere publieke belangen. En juist door privatisering wordt die verleiding in toom gehouden. Pas op langere termijn krijgen de
voordelen van een efficiëntere organisatie van het bedrijf de overhand. De kost
gaat bij privatisering voor de baat uit.
De betekenis van privaat eigendom en privatisering is echter niet eenduidig.
 De grondwet die de Verenigde Staten van Amerika in 1787 in de Philadelphia opstelden bleek in de loop van negentiende eeuw een groot succes. De Verenigde
Staten groeiden in korte tijd uit tot een welvarende natie. Er was sprake van een
ver doorgevoerde scheiding der machten, zowel tussen regionale en federale
overheid als tussen Montesquieus wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende

113

macht. De strikte grenzen die de grondwet stelde aan de bevoegdheden van de federale overheid boden een bescherming tegen berovingsproblemen en waren aldus een bron van economische groei. Het lag dus voor de hand dat veel ZuidAmerikaanse landen een grondwet zouden aanvaarden die sterk leek op die van
de Verenigde Staten. Toch kenden geen van deze landen dezelfde hoge groeicijfers als de Verenigde Staten. Waar de grondwet in de Verenigde Staten een effectieve rem zette op overheidsinterventie, daar functioneerde diezelfde grondwet
niet in Zuid-Amerika. De formele verdeling van bevoegdheden is blijkbaar niet
het enige dat telt. Tradities en gewoonten bepalen hoe die bevoegdheden worden
ingevuld en die feitelijke invulling is blijkbaar van groter gewicht dan de formele
regels. Hoe kan dat worden verklaard?
De uitkomsten zijn afhankelijk van het verleden. We spreken dan van padafhankelijkheid. Padafhankelijkheid is nauw verbonden aan het fenomeen dat
verwachtingen zichzelf kunnen waarmaken. De speltheorie laat namelijk zien
dat er in zogenaamde herhaalde spellen meerdere evenwichten mogelijk zijn.
Neem een herhaald gevangenendilemma. Als u verwacht dat uw medegevangene u altijd verraadt, dan is het in uw belang om uw medegevangene te verraden.
 Doet u dat niet, dat draait u alleen op voor de overtreding. Als u echter verwacht
dat uw medegevangene u vandaag niet zal verraden en dat morgen ook niet zal
doen, mits u hem niet verraadt, dan is het ook in uw belang om uw medegevangene niet te verraden. Zonder bekentenis kan de politie u immers weinig maken.
Dit illustreert het belang van verwachtingen. Beide gevangenen verwachten collectief een bepaalde uitkomst, die daardoor ook werkelijkheid wordt. Figuur 3.1
laat zien dat die padafhankelijkheid ook praktisch van groot belang is. In de democratieën van Noordwest-Europa bestaat een groot onderling vertrouwen,
waardoor samenwerking makkelijk tot stand kan komen. Heel anders is de situatie in het door de maffia beheerste Sicilië of Calabrië. De verwachting van de beroving van de maffia ondermijnt het onderlinge vertrouwen.
 Ook de praktische waarde van privatisering is padafhankelijk. Door privatisering, de overdracht van eigendomsrechten aan private partijen, tracht de overheid zichzelf geloofwaardig te binden aan non-interventie. Maar alle private eigendomsrechten zijn relatief. Uiteindelijk heeft de overheid altijd het recht om
met publiekrechtelijke regelgeving in te grijpen in het bereik en daarmee de
waarde van private eigendomsrechten. De eigenaar van het geprivatiseerde bedrijf is hier dus een potentieel slachtoffer van een berovingsprobleem. Of dat ook
daadwerkelijk gebeurt is afhankelijk van de tradities in een land. Een voorbeeld
van dit probleem is Schiphol. Stel dat het kabinet besluit om Schiphol te privati-

114

Figuur 3.1

Vertrouwen in mensen in transacties, Europa

Denemarken
Noorwegen
Finland
Zweden
Nederland
Zwitserland
Ierland
Luxemburg
Oostenrijk
VK
Noord-Italië
Israël
Spanje
België
Duitsland
Italië
Midden-Italië
Frankrijk
Tjechië
Portugal
Hongarije
Zuid-Italië
Slovenië
Polen
Sicilië
Griekenland
Calabrië

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

7,00

8,00

Vraag waarop figuur gebaseerd is: Kunt u mensen volledig vertrouwen in transacties of moet men
altijd op zijn hoede zijn? (0 = altijd op hoede zijn, 10 = volledig vertrouwen)
Bron: European Value, 2004

seren. De waarde van de luchthaven wordt sterk bepaald door de wetgeving met
betrekking tot de geluidsoverlast. Wel of geen nachtvluchten of alleen in de randen van de nacht? Wel of niet aanvliegen over het dichtbevolkte Amsterdam? Het

115

antwoord op al die vragen, vervat in publiekrechtelijke aanwijzingen, is van grote invloed op de waarde van de luchthaven. Een potentiële investeerder wil dus,
voordat hij zijn geld in de luchthaven steekt, graag zeker weten dat politici hun
achterban niet zullen behagen door extra milieuregels te stellen. Die extra regels
gaan immers ten koste van de waarde van Schiphol.
