Het borgen van publiek belang
Professionals kunnen ook niet als ondergeschikten in de traditionele zin worden
aangemerkt; artsen in ziekenhuizen zijn hiervan wellicht het duidelijkste voorbeeld. Professionals zijn bovendien slechts tot op zekere hoogte geïncorporeerd

129

het borgen va n publ iek bel a ng

in hun organisatie. Immers, lang niet alle oude kenmerken van professionals,
zoals vrij ondernemerschap, eigen professionele (groeps)normen, afzonderlijke
beroepsorganisatie en tuchtregeling, gaan verloren bij dienstverlening in de
openbare, georganiseerde gezondheidszorg.
Professionele normen en waarden zullen nooit geheel samenvallen met publieke
belangen (anders zou er ook geen sprake zijn van een publiek belang). Tegelijkertijd
kunnen de eigen normen, de eigen beroepsorganisatie, de eigen tuchtregeling en in
het algemeen de intercollegiale toetsing er toe bijdragen dat publieke belangen
worden behartigd die sterk overeenstemmen met de normen en waarden van de
beroepsgroep. Zo heeft enerzijds het overheidsingrijpen een basis gegeven aan de
kwaliteit van het onderwijs en de gezondheidszorg. Anderzijds is die kwaliteit
voor een belangrijk deel toe te schrijven aan de eigen normen van de beroepsgroep.
In dit verband is het de vraag of de overheid in deze velden wel inhoudelijk moet
toetsen. In veel gevallen zal een procedurele toetsing voldoende zijn. De overheid
moet zich vooral verantwoordelijk weten voor het feit dat er adequaat wordt
getoetst, dat er intercollegiale toetsing plaatsheeft en dat professionals verantwoording afleggen aan cliënten.
130

Dit neemt niet weg dat er in deze professionele wereld veelal ook andere publieke
belangen moeten worden behartigd, bijvoorbeeld ‘zuinigheid met gemeenschapsgeld’. Hier kan het publieke belang nadrukkelijk botsen met de professionele normen. Het principe van institutionele borging vraagt in dat geval dat een
ieder wordt aangesproken op de behartiging van die belangen die passen bij de
eigen professionele normen. Ofwel: spreek bij voorkeur artsen aan op de kwaliteit van de gezondheidszorg en bij voorkeur ziekenhuisdirecteuren op de kosten.
 In een voortdurende dialoog tussen alle betrokken partijen, waartoe ook verzekeraars en (georganiseerde) patiënten gerekend moeten worden, moet hierbij steeds
worden gezocht naar een aanvaardbaar evenwicht. Bovendien moet de professional ook hier inzicht verschaffen: hoe zijn de publieke gelden besteed? Ook in
dit verband is transparantie derhalve een belangrijk streven. Hier ligt een belangrijke ordenende taak van de overheid: de zorg dat er tussen de verschillende partijen een adequaat forum van verantwoording is. Waar verantwoording vooronderstelt dat (producten van) handelingen extern inzichtelijk en vergelijkbaar zijn,
is de informatiearchitectuur een belangrijk element van deze ordening.
6.7

gevolgen voor borging in de publieke sector
Voor de borging van publieke belangen binnen de publieke sector zal hieronder
met name worden ingegaan op de gevolgen van informatie- en communicatietechnologie en professionalisering. De gevolgen van internationalisering (en
deterritorialisering) kwamen al eerder aan bod, zowel bij de formulering van
publieke belangen als bij de Europese richtlijnen voor marktwerking. In dit
opzicht is er ook sprake van communicerende vaten. Waar Europese richtlijnen
overheidsmonopolies op het gebied van nutsvoorzieningen steeds minder ruimte
laten, komt privatisering vanzelf in beeld.
 borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

6.7.1

informatie- en communicatietechnologie
De gevolgen van informatie- en communicatietechnologie voor de mogelijkheden van borging van publieke belangen in de publieke sector zijn tamelijk dubbelslachtig. Mogelijke gevolgen zijn bijvoorbeeld een sterkere hiërarchisering én een
grotere zelfstandigheid van decentrale eenheden. De politieke top kan beter en
omvattender worden geïnformeerd over de aard van de problemen en over het
functioneren van ambtelijke diensten. Bovendien kan met behulp van informatie- en communicatietechnologie een informatiearchitectuur worden geconstrueerd die voor de uitvoerder de procedures, informatiebronnen, besliscriteria en
mechanismen voor verantwoording dwingend vastlegt, op een manier die de
klassieke bureaucratie niet vermag. Informatie- en communicatietechnologie
biedt zo mogelijkheden om standaardisering en routinisering van de uitvoering
van beleid te versterken.
Hiernaast biedt informatie- en communicatietechnologie de mogelijkheid om
verantwoordingsinformatie te verhelderen en dientengevolge verantwoordingsrelaties te verscherpen. Zij maakt ook benchmarking mogelijk, waardoor prestaties transparanter worden.
Deze effecten betreffen ook de relatie tussen de politiek verantwoordelijke en
zelfstandige bestuursorganen. Bovendien kan informatie- en communicatietechnologie het toezicht op de naleving van contracten vereenvoudigen. Het
succes van het instrument monitoring in de laatste jaren heeft ook veel te maken
met de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie.
 Voorwaarde voor een dergelijke hiërarchisering is wel dat de politieke top daadwerkelijk wordt geïnformeerd over de aard van de problemen en over het functioneren van ambtelijke diensten. De politieke top zal voor informatie namelijk
afhankelijker worden van decentrale eenheden, die juist door informatie- en
communicatietechnologie beter geïnformeerd zullen zijn. De netwerken tussen
deze eenheden bieden bovendien de mogelijkheid om de coördinatie, vanouds
een belangrijk motief voor centralisatie, te laten verlopen via de horizontale verbindingen tussen deze decentrale eenheden. De aanname die aan een van de
belangrijkste motieven voor centralisatie en hiërarchisering ten grondslag ligt
– namelijk de gedachte dat de centrale actor een unieke informatievoorsprong
heeft waardoor hij bij uitstek in de positie is om het geheel te besturen – verliest
hiermee haar vanzelfsprekendheid.
De analyse geeft zicht op een interessante paradox. Informatie- en communicatietechnologie biedt de politieke top enerzijds meer mogelijkheden voor hiërarchie (via routines en standaarden) en maakt deze top anderzijds voor informatie
afhankelijker van decentrale eenheden. Een vergelijkbare paradox werd eerder
gesignaleerd in de relatie tussen de overheid en private partijen. De vraag is dan
hoe de besluitvorming van decentrale eenheden kan worden gestandaardiseerd,
indien goede standaarden slechts kunnen worden opgesteld met informatie die
door de decentrale eenheden zelf zal moeten worden aangeleverd.
131

het borgen va n publ iek bel a ng

Dit punt krijgt extra betekenis in het licht van de verzelfstandiging van uitvoeringsfuncties, vanuit de klassieke vooronderstelling dat beleidsvoorbereiding en
beleidsuitvoering goed zijn te scheiden. De gedachte dat kerndepartementen zich
moeten beperken tot strategische beleidsvorming en de rest kunnen overlaten
aan verzelfstandigde uitvoeringseenheden, houdt onvoldoende rekening met het
gegeven dat juist de laatste de sterkst geïnformatiseerde overheidsinstellingen
zijn en dat de geautomatiseerde informatieverwerking ook beleidsrelevante
meta-informatie oplevert (zie ook Zeef 1994).
 132

Wie vasthoudt aan formele hiërarchie zal niet aan de genoemde paradox kunnen
ontsnappen. Juist deze hiërarchie verhoudt zich immers slecht met de feitelijke
afhankelijkheid van decentrale eenheden. Het geeft te meer aan dat de borging
van publieke belangen ook binnen de publieke sector steeds minder een kwestie
van hiërarchie kan zijn, en steeds meer zal moeten vertrouwen op andere mechanismen (grotere autonomie decentrale eenheden, vergroting transparantie en
institutionele borging). Dit betekent bijvoorbeeld dat er gezamenlijk met uitvoerende instellingen standaarden en routines worden ontwikkeld. Op die manier
kunnen beide voordelen van informatie- en communicatietechnologie worden
benut. Dat de burger hiervan wel eens de dupe zou kunnen worden, omdat de
organisatie naar buiten toe verschijnt “als representant van een krachtiger, efficiënter werkend, ondoordringbaarder, hechter en ‘autoritairder’ bolwerk”, moet
daarbij zeker in overweging worden genomen (Scheepers 1991: 152).
Ook deze complexe situatie vergt primair een bepaalde beleidsattitude. Wie voldoende alert is op deze nieuwe ontwikkelingen en ze in de redenering opneemt,
kan het risico van een autonome, ongebreidelde technocratisering van het bestuur
flink beperken. Zo niet, dan moet men niet verbaasd zijn wanneer uiteindelijk de
decentrale eenheden ‘de dienst zullen uitmaken’. Ook hier zal de met behulp van
informatie- en communicatietechnologie gekozen informatiearchitectuur cruciaal
zijn voor de effectiviteit van de gewenste bestuurlijke organisatie.
Ten slotte biedt informatie- en communicatietechnologie mogelijkheden om de
transparantie van de publieke sector te vergroten. Zij vergroot niet alleen de
informatie zodat de prestaties van diensten en afdelingen beter met elkaar kunnen worden vergeleken. Zij biedt ook mogelijkheden die informatie te herordenen, bijvoorbeeld op basis van maatstaven ten aanzien van de prestaties van uitvoerende instellingen. Zo ontstaan binnen de overheid meer mogelijkheden voor
maatstafconcurrentie en benchmarking.
 Wel moeten de eventuele gevaren van dergelijke instrumenten worden onderkend:
1 Het is soms moeilijk goede indicatoren voor ‘kwaliteit’ te vinden. Het wegen
van wetenschappelijke publicaties is hiervan een treffend voorbeeld.
2 Er kunnen perverse effecten optreden. Zo is bij het hanteren van kengetallen al
het gevaar onderkend dat de prestaties over het geheel verminderen, omdat
degenen die boven het gemiddelde zitten naar verlaging gaan streven, waardoor het gemiddelde als geheel daalt (Snellen 1998).
borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

3 De wijze van sanctionering komt niet overeen met de waarden en normen die
in het publieke domein dominant behoren te zijn. Zo kunnen aan de markt
ontleende vormen van positieve sanctionering in de publieke sector ondoordacht en klakkeloos worden overgenomen. Het gaat dan vooral om financiële
incentives, waarbij diensten met harde munt voor hun prestaties worden
beloond. Waarom zouden burgers in een ressort met een slechte rechtbank
hieronder nog meer moeten lijden, doordat deze rechtbank financieel wordt
gestraft vanwege ondermaatse prestaties (commissie-Meijerink 1999)?
Voor de publieke sector kan beter worden gedacht aan vormen van best practices
en intercollegiale toetsing, waarbij niet de betrokken organisatie financieel wordt
afgestraft, maar verantwoordelijken ter verantwoording worden geroepen, en
indien nodig worden overgeplaatst of ontslagen. Competitie binnen de overheid
moet vooral gericht zijn op het versterken van publieke normen en waarden en
op het vergroten van de betrokkenheid bij de publieke zaak.
 6.7.2

professionalisering
Ook de overheid heeft steeds meer behoefte aan professionals als economen,
sociologen, juristen, milieukundigen, bestuurskundigen om de publieke taken te
behartigen. Dit geldt niet alleen voor de beleidsvoorbereiding, maar ook voor de
uitvoering van het beleid. Waar ‘mechanische uitvoering’ vroeger goed mogelijk
was, vragen de verdergaande individualisering en decategorisering binnen de
samenleving steeds vaker om een professionele afweging van individuele gevallen in het licht van algemene normen. Om die reden gaat het bij professionals in
de publieke sector niet alleen (meer) om hogere beleidsambtenaren. Ook bij de
uitvoering aan de loketten bestaat een steeds grotere behoefte aan professionals
en professionaliteit.
Juist in die professionaliteit is een (zekere) garantie gelegen dat de beleidsvrijheid
niet geheel ten eigen bate wordt ingevuld en dat het publieke belang in acht wordt
genomen. In dit verband is het van belang een onderscheid te maken tussen private professionals (zoals artsen) en ambtenaren die het publieke belang uitvoeren
met bepaalde graden van beleidsvrijheid op basis van deskundigheid. Bij deze
publieke professionals heeft de professionaliteit veelal een dubbel karakter: zij is
zowel verbonden aan de eigen professie als aan de publieke taak. Zo zijn milieukundigen bij de overheid vanuit hun deskundigheid sterk betrokken bij een duurzaam milieu, terwijl vanuit hun functie bij de overheid mag worden verwacht dat
zij de zorg voor een goed milieu kunnen plaatsen in het bredere kader van de
behartiging van de publieke zaak als geheel.
 Professionaliteit draagt ertoe bij dat naar eer en geweten wordt omgegaan met
beleidsvrijheid. Dit spreekt echter niet vanzelf. Bovendien is het geen vanzelfsprekendheid dat de betrokkenheid op de publieke zaak de boventoon zou voeren
boven de waarden en normen die de eigen professie met zich meebrengt. Het is
voor de overheid dan ook van groot belang te blijven investeren in de normen en

133

het borgen va n publ iek bel a ng

waarden van publieke professionals. Dit betekent dat alle mogelijkheden moeten
worden aangegrepen om publieke waarden en normen te internaliseren. Bij deze
waarden en normen moet worden gedacht aan responsiviteit, verantwoordelijkheid, dienstbaarheid en integriteit. Het esprit de corps van het apparaat moet
worden versterkt; intercollegiale toetsing moet worden verbeterd.
Hieruit blijkt al dat de professionalisering van het overheidsapparaat grote gevolgen heeft voor de borging van publieke belangen binnen dat apparaat. Er is duidelijk behoefte aan een andere manier van aansturen. In dit opzicht zijn de gevolgen
van professionalisering van de publieke sector overigens vergelijkbaar met de
gevolgen van de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie.
Ook door de professionalisering van het overheidsapparaat neemt de informatieasymmetrie toe en nemen de mogelijkheden voor hiërarchische sturing af, omdat
decentrale professionele kennis onontbeerlijk is voor een adequate publieke taakbehartiging en professionals zich, met een beroep op hun professionele waarden
en normen, minder gelegen laten liggen aan ‘bevelen van hogerhand’. Professionalisering van de overheid vraagt om grotere eigen verantwoordelijkheden van
ambtenaren.
Tegelijkertijd kan de toewijding van professionals aan de publieke zaak en aan
hun eigen onderwerp een goed aangrijpingspunt bieden voor borging van publieke belangen, op voorwaarde dat ook in hun publieke waarden en normen wordt
geïnvesteerd. Institutionele borging gaat niet vanzelf.
 134

Ook anderszins heeft professionalisering gevolgen voor de mogelijkheden van
borging van publieke belangen. Met professionalisering doet zich namelijk ook de
zogenaamde proto-professionalisering voor. Niet alleen ontstaan er professionele
organisaties en professionaliseert het overheidsapparaat. Ook professionaliseren
de burgers op wie het overheidshandelen zich richt. Dit fenomeen van protoprofessionalisering biedt nieuwe kansen voor verantwoording. Voor een effectieve borging is verantwoording van groot belang. Zo biedt de toegenomen mondigheid van deskundige burgers nieuwe mogelijkheden voor het borgen van
publieke belangen. Dit geldt te meer daar het politieke primaat de afgelopen
decennia iets van zijn glans heeft verloren. Zo kan voor de borging van publieke
belangen binnen het onderwijs meer worden gesteund op de invloed van ouders.
Zo kan het functioneren van bepaalde zelfstandige bestuursorganen worden verbeterd door nieuwe verantwoordingsrelaties met burgers en met de eigen belangengemeenschap.
6.8

conclusies
De drie in dit hoofdstuk geschetste ontwikkelingen hebben grote gevolgen voor
de overheid en voor de context van het overheidshandelen. Binnen de overheid
bevestigen de ontwikkelingen het beeld dat de Weberiaanse bureaucratie haar
beste tijd heeft gehad. Zowel de ontwikkeling van informatie- en communicatietechnologie als de verdere professionalisering van de overheid ondermijnen hiërarchie als borgingsmechanisme binnen de overheid. Het overheidsapparaat zal

borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

verder decentreren en het politieke primaat wordt minder vanzelfsprekend
(Frissen 1995). Dit impliceert dat de politiek verantwoordelijke steeds minder op
hiërarchie zal kunnen vertrouwen. Tegelijkertijd versterkt de informatie- en
communicatietechnologie de mogelijkheden voor toezicht, met name op de
naleving van afspraken (en contracten) met departementsonderdelen en zelfstandige bestuursorganen. In het algemeen kan door de toepassing van informatie- en communicatietechnologie veel meer informatie worden gegenereerd
(benchmarking, maatstafconcurrentie, enz.).
 Informatie- en communicatietechnologie, internationalisering en professionalisering veranderen verder vooral de context van het overheidshandelen. Zij verruimen de mogelijkheden van marktwerking. Ook het Europees recht biedt veel
kansen voor marktwerking, hoewel het ook aanleiding kan zijn af te zien van
marktwerking. Burgers worden mondiger en professioneler, hetgeen kansen
biedt voor nieuwe verantwoordingsmechanismen. Door informatie- en communicatietechnologie vervagen grenzen en vindt deterritorialisering plaats.
Internationalisering maakt dat de nationale overheid één van de spelers is in een
veel groter territoir. De belangrijkste conclusie is dan ook dat de organisatie van
publieke taakbehartiging haar traditionele nationale context verliest en moet
worden hervertaald.
Een dergelijke vertaling in termen van een internationale omgeving en internationaal recht roept geheel nieuwe vragen op. Wat betekenen bepaalde keuzes
voor de internationale herkenbaarheid en geloofwaardigheid van de organisatie
van de publieketaakbehartiging in Nederland? Wat is op langere termijn het
Nederlands economisch belang bij marktliberalisering? Kan de Nederlandse centrale overheid haar eigen verantwoordelijkheid naar Europees recht bij verzelfstandiging nog wel waar maken en zijn bij een overgang van overheidsbeheer
naar een geordende markt de publieke belangen nog wel te garanderen? Deze
nieuwe vragen concurreren met de traditionele overwegingen die de besluitvorming vanouds bepalen, zoals doelmatigheid, inpassing in de Nederlandse rechtstraditie en consensusvorming met alle betrokken partijen. Dergelijke overwegingen kunnen niet meer dezelfde dominante rol spelen als in het (nabije) verleden.
In het algemeen zal de internationalisering van het maatschappelijk verkeer het
minder wenselijk maken dat in de organisatie van het openbaar bestuur en in de
politieke en bestuurlijke cultuur al te grote verschillen bestaan. Ter wille van de
internationale positie van Nederland wordt het gaandeweg belangrijker de organisatie van het bestuur te verhelderen. Dit geldt ook voor de ordening van publieke en private verantwoordelijkheden.
 Op veel contextuele veranderingen heeft de nationale Nederlandse overheid
evenwel geen beslissende invloed. De overheid kan hier wel winst boeken door
alert en doordacht op de nieuwe mogelijkheden te anticiperen als het erom gaat
een nieuwe optimale verdeling te vinden van publieke en private verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen. Het dwingt de overheid de
wat-vraag en de hoe-vraag in het licht van deze nieuwe omstandigheden steeds

135

het borgen va n publ iek bel a ng

weer opnieuw te stellen en daarop een eigentijds antwoord te geven.
Welke veranderingen zijn van belang?

136

In het algemeen mag worden aangenomen dat er niet alleen een verschuiving zal
optreden in de publieke belangen, maar dat ook verschillende publieke belangen
gaandeweg zullen vervagen en zelfs verdwijnen. Dit kan twee redenen hebben:
1 gezien de veranderende externe, maatschappelijke behoefte aan overheidsoptreden is een eindverantwoordelijkheid van de overheid niet meer nodig, ofwel
2 gezien het afgenomen eigen handelingsvermogen is deze verantwoordelijkheid van de overheid niet meer effectueerbaar.
Anders gezegd: het hoeft niet meer of het kan niet meer. Zo zal er meer ruimte
ontstaan voor marktwerking. Waar de markt zelf zorgdraagt voor de productie
en levering van bepaalde producten en diensten, hoeft de overheid zich die
productie en levering als zodanig (als publiek belang) niet meer aan te trekken.
 De wereld van de nutsvoorzieningen biedt hier een treffend voorbeeld. Op het
ene terrein meer, op het andere minder, maar overal ontstaan als gevolg van technologische ontwikkelingen meer mogelijkheden voor concurrentie, waardoor de
overheid zich minder over de productie en levering als zodanig hoeft te bekommeren. Wel ontstaat er vaak behoefte aan een andere eindverantwoordelijkheid:
de overheid moet zich bekommeren om de randvoorwaarden waaronder productie en levering plaats hebben. Het gaat hierbij om algemene voorwaarden voor
marktwerking en om meer sectorspecifieke condities die de in casu spelende
publieke belangen, zoals veiligheid, privacy en betrouwbaarheid van levering,
borgen. Ook de zorg voor een niet discriminerende, algemene toegankelijkheid
van de infrastructuur is in de nieuwe situatie een publiek belang.
 Internationalisering heeft ook een keerzijde. Internationalisering van de markt en
fusies van bedrijven tot internationale conglomeraten maken het voor nationale
overheden moeilijker, en soms onmogelijk een bepaalde eindverantwoordelijkheid op nationaal niveau waar te maken. In het rapport Staat zonder land heeft de
raad reeds het fenomeen van de deterritorialisering besproken, waardoor voor
bepaalde handelingen onduidelijk wordt onder welke jurisdictie zij vallen (wrr
1998). Internationalisering kan de nationale overheden op een minder principiële
manier mogelijkheden ontnemen tot behartiging van publieke belangen. Hoe kan
bijvoorbeeld worden gegarandeerd dat Nederland zich tot ‘groene stroom’
beperkt, indien grote internationale energiebedrijven overal ter wereld stroom
opwekken en deze overal ter wereld verkopen?
Beide verschijnselen kunnen ook heel goed samengaan. Door internationalisering ontstaat een markt waardoor de overheid zich niet meer hoeft te bekommeren om de productie zelf maar louter om de randvoorwaarden waaronder die productie plaats vindt. Tegelijkertijd kan internationalisering het nationale overheden onmogelijk maken effectief toe te zien op de naleving van die randvoorwaarden. Bij de keuze tussen markt en overheidsorganisatie wordt vaak gedacht
aan de Nederlandse markt zoals die vroeger, onder het gezag van de Nederlandse
wetgever, bestond. Hiervoor in de plaats is nu een Europese, soms mondiale,

borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

markt gekomen, waar Europese regelgeving aanzienlijke beperkingen kan opleggen aan de mogelijkheid het publieke belang via Nederlandse wetgeving veilig te
stellen, terwijl buitenlandse uitvoerders zich aan die Nederlandse regelgeving
kunnen onttrekken.
 Het keuzevraagstuk krijgt zo een andere dimensie. De onmogelijkheden greep te
houden op de randvoorwaarden van productie en levering door private partijen,
zouden een overweging kunnen zijn om soms een nadrukkelijke overheidsverantwoordelijkheid voor de productie en levering van het product overeind te
houden. Het zou zelfs een reden kunnen zijn om de verantwoordelijke overheidsdiensten niet te laten overgaan in private handen en af te zien van marktliberalisatie.
Waar de eindverantwoordelijkheid van de overheid verandert, moet vanzelfsprekend ook de hoe-vraag opnieuw worden gesteld. Ook als het publiek belang zelf
niet verandert, vergt deze vraag overigens periodiek aandacht. Veranderingen in
de context kunnen immers nopen tot een ander antwoord, tot een andere verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden. Zo maakt de toepassing van
informatie- en communicatietechnologie in de private sector meer concurrentie
mogelijk. Daarnaast dwingt het Europees recht in veel opzichten tot meer concurrentie, met name als de beweging in de richting van de markt wordt ingezet.
In het algemeen kan in dit verband worden gesteld dat Europese regelgeving veel
traditionele redeneringen binnen de nationale context dubieus maakt, vooral
omdat de nationale overheid afwegingen niet langer autonoom kan maken.
In de private sector zijn de toenemende professionalisering en de toenemende
proto-professionalisering (toenemende kennis in combinatie met toenemende
mondigheid) van burgers al evenzeer van belang. De professionalisering maakt
nieuwe vormen van institutionele borging mogelijk; de proto-professionalisering biedt betere mogelijkheden voor het scheppen van directe verantwoordingsrelaties in de richting van burgers. De gezondheidszorg geeft voorbeelden van
beide ontwikkelingen. Verantwoording aan patiënten en patiëntenorganisaties
kan een extra middel zijn om professionals aan publieke belangen te binden.
 Tevens voltrekken zich, los van de eventueel door de overheid zelf in te zetten veranderingen, veranderingen in de mogelijkheden om publieke belangen te borgen
binnen de publieke sector. Informatie- en communicatietechnologie biedt hier
mogelijkheden om de transparantie te vergroten. Tegelijkertijd leidt zij tot versterkte mogelijkheden voor hiërarchie (in afwijking van een historische trend),
overigens gekoppeld aan een grotere afhankelijkheid van de politieke top van
decentrale eenheden. De verdergaande professionalisering binnen de overheid
biedt nieuwe mogelijkheden voor en noopt ook tot meer institutionele borging.
Afronding
Een veranderende context vraagt derhalve een actualisering van oude vragen en
antwoorden. Het doel (de eindverantwoordelijkheid van de overheid) en de mid-

137

het borgen va n publ iek bel a ng

delen (de toedeling van verantwoordelijkheden aan publieke en private actoren
bij de realisatie van publieke belangen) moeten in een nieuwe context opnieuw
worden bepaald. Bovendien zijn er contextuele ontwikkelingen, waardoor vaak
ook de concepten veranderen waarmee overheid en samenleving traditioneel
konden worden beschreven. Het oude onderscheid tussen centraal en decentraal
vervaagt immers, evenals dat tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering en tussen binnenlands en buitenlands beleid. Op dit conceptuele niveau is de impact
van het Europese recht wellicht het meest pregnant. Het is nodig kernbegrippen
als overheid en onderneming in termen van dit recht te vertalen om reële risico’s
vooraf goed te kunnen inschatten.
 138

Tegelijkertijd moeten we vaststellen dat, hoezeer ook zij zich steeds sterker
zullen doen gelden, de drie genoemde ontwikkelingen in hoge mate onvoorspelbaar zijn. Met name informatie- en communicatietechnologie en internationalisering roepen sterk onvoorspelbare maatschappelijke reacties op. Om deze reden
vragen de ontwikkelingen eerder om denken in termen van eventualiteiten,
waarmee rekening moet worden gehouden, dan in termen van causaal determinisme. De niet eenduidige impact van de drie ontwikkelingen voor de bestuurlijke organisatie is ook gelegen in het feit dat zij niet primair de publieketaakbehartiging zelf betreffen, en al helemaal niet de organisatie ervan, maar in eerste
instantie ingrijpen op de aard van het maatschappelijk handelen, zowel in de private als de publiek sfeer. Het gevolg is dat vooral de empirische aannames die aan
bestuurlijke stelsels ten grondslag liggen, hun vanzelfsprekendheid verliezen.
Men denke aan het klassieke concept van de ambtenaar en nieuwe vormen van
professionaliteit, de sterk territoriaal bepaalde indeling van het openbaar bestuur
en de deterritoriale werking van informatie- en communicatietechnologie, het
oude onderscheid tussen centraal en decentraal binnen de organisatie en tussen
beleidsbepaling en beleidsuitvoering, alsmede aan het klassieke onderscheid tussen binnen- en buitenlands beleid. Gangbare concepten vervagen. Bestaande
bestuurlijke concepten worden sluipenderwijs uitgehold. Mede gezien het complexe, meerduidige karakter van de ontwikkelingen, is een bestuurlijke vertaling
ervan niet eenvoudig, maar een afwachtende houding leidt op termijn zeker tot
een dood spoor.
 Waar concepten, het doel en de middelen verschuiven, verandert ook de rol van
de overheid. De verschuivingen leveren in onderling verband geen eenduidig
beeld van de nieuwe overheid, maar maken wel de spanningen zichtbaar waarvoor de nationale overheid komt te staan. Zo moet de overheid enerzijds krachtiger worden, om in internationaal verband een goede marktmeester en goede
partner te zijn op tal van terreinen, anderzijds wordt de nationale overheid in
meerdere opzichten afhankelijker, met name in Europees verband. Het is duidelijk dat tussen beide richtingen een spanning bestaat.
conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

7

conclusie: herschikking van ver antwoordelijkheden in een dynamische omgeving

7.1

inleiding
De komende jaren zal de regering nog vele malen de voor- en nadelen van privatisering moeten afwegen. In die afweging moeten, zo is in de voorgaande hoofdstukken betoogd, de mogelijkheden voor borging van de in het geding zijnde
publieke belangen een centrale plaats innemen. De discussie over privatisering
hoort naar de mening van de raad primair te gaan over de mogelijkheden van borging van publieke belangen.
 Om de verschillende argumenten die in dit verband relevant zijn, helder voor het
voetlicht te brengen is in de vorige hoofdstukken een tamelijk schematisch beeld
geschetst, alsof ‘privatiseren’ gelijk staat aan het achtereenvolgens specificeren
van publieke belangen, het inventariseren van mogelijkheden voor borging en het
maken van een goede afweging. Vanzelfsprekend is de genoemde afweging in
werkelijkheid gecompliceerder, en wel om vier redenen:
1 in de praktijk is slechts zelden sprake van één publiek belang; wat zich als het
‘publieke belang’ aandient is meestal een complex van publieke belangen;
2 het publieke belang behoeft vaak herformulering in het licht van de mogelijkheden tot borging;
3 beslissingen over publieke belangen en de borging daarvan moeten worden
genomen in het licht van de context en in het licht van de veranderingen die
binnen die context in de nabije toekomst zijn te voorzien;
4 een goede beslissing vergt ten slotte een goed inzicht in de mogelijkheden
voor een eventuele herschikking van verantwoordelijkheden. Hoeveel risico’s
loopt de borging van publieke belangen bij de implementatie van een nieuwe
verdeling van verantwoordelijkheden?
Een juiste afweging vergt derhalve een iteratief proces. In de praktijk moeten
keuzes ten aanzien van de te behartigen publieke belangen steeds weer in het
licht van mogelijkheden tot borging en in het licht van aanpalende publieke
belangen worden gemaakt.
In dit hoofdstuk worden de verschillende argumenten in die ruimere context
geplaatst. Daarmee kan dit hoofdstuk ook als een brede samenvatting van het
rapport worden gezien.
 In paragraaf 7.2 wordt nader ingegaan op de noodzaak publieke belangen zo
nauwkeurig mogelijk te bepalen en wordt nader beargumenteerd waarom bij de
afweging sprake moet zijn van een iteratief proces. In dit iteratieve proces moeten
de mogelijkheden voor borging worden afgewogen (paragraaf 7.3), en moet rekening worden gehouden met een steeds veranderende context (paragraaf 7.4). Ook
in andere opzichten zijn de mogelijkheden voor borging van publieke belangen
geen vaststaand gegeven. De overheid is immers zelf in staat de mogelijkheden

139

het borgen va n publ iek bel a ng

hiertoe zowel in de private (paragraaf 7.5) als in de publieke sector (paragraaf 7.6
en 7.7) te verbeteren.
Ten slotte moet de beslissing over de organisatie van de behartiging van publieke
belangen worden genomen in het licht van de mogelijkheden tot transitie. Situatie B kan theoretisch wel beter zijn dan situatie A, maar dit betekent nog niet dat
situatie B ook ongeschonden kan worden bereikt of dat de winst opweegt tegen
de kosten van de transitie. Daarover gaat paragraaf 7.8. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte beschouwing over het huidige beleid (paragraaf 7.9).
 Gegeven de taak van de wrr – het adviseren van de regering – is het niet vreemd
dat dit rapport, en met name dit hoofdstuk, in die zin ‘overheidscentrisch’ is dat
het zich richt tot de overheid. Het rapport beschrijft geen methodes voor geprivatiseerde bedrijven om aan de tucht van de markt te ontsnappen of voor departementsambtenaren of zelfstandige bestuursorganen om eigen in plaats van publieke belangen te behartigen. Het rapport doet echter ook geen uitspraken over de
belangen die de overheid zich heeft aan te trekken. Dat is primair een zaak van
maatschappelijk debat en uiteindelijk van politieke en democratische besluitvorming. Bovendien wordt er in dit rapport niet impliciet of expliciet van uitgegaan
dat de overheid de eerst geroepene is om de geformuleerde publieke belangen ook
daadwerkelijk zelf te behartigen. Hoofdstuk 4 heeft duidelijk gemaakt dat het
hierbij in vele gevallen een goede zaak is private actoren in te schakelen. In dat
opzicht is het bovendien van belang een onderscheid te maken tussen de wezenlijke taak van de overheid als maatschappelijk instituut en de deelbelangen die
ook binnen het overheidsapparaat een rol spelen. Het gaat hier om het eerste: niet
elk deelbelang binnen de publieke sector is een publiek belang.
 140

7.2

de noodzaak het publieke bel ang zo nauwkeurig
mogelijk te bepalen
Hoe publieke en private verantwoordelijkheden zich tot elkaar moeten verhouden en in welke mate private actoren moeten worden ingeschakeld bij de uiteindelijke realisatie van publieke belangen – de probleemstelling van dit rapport –
kan niet worden beoordeeld zonder het publieke belang zelf zo scherp mogelijk te
formuleren. In de terminologie van dit rapport: de hoe-vraag kan niet worden
beantwoord zonder dat een precies antwoord op de wat-vraag is gegeven. Het
debat over ‘privatisering’ moet dan ook eerst gaan over de belangen waarvoor de
overheid een eindverantwoordelijkheid wenst te dragen. Alleen wanneer deze
eindverantwoordelijkheid van de overheid duidelijk is afgebakend, kan worden
aangegeven wie de operationele verantwoordelijkheid moet dragen voor de
behartiging van het desbetreffende publieke belang.
De bepaling van het publieke belang (zie hoofdstuk 3) omvat meer dan een traditionele doelformulering. De overheid spreekt zich uit over de mate waarin zij zich
gehouden acht een bepaald belang te realiseren, over de doelen die zij wil realiseren en waarop zij wil worden beoordeeld. Het is met name dit element dat bepalend moet zijn voor de te kiezen organisatie (de uiteindelijke verdeling van

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

publieke en private verantwoordelijkheden). Aldus kan de doelbepaling een vast
ijkpunt bieden voor de gewenste organisatie van de behartiging van het in het
geding zijnde publieke belang. Vage, zuiver intentioneel geformuleerde doelen
lenen zich slechts voor oneigenlijk retorisch gebruik.
 Door het publieke belang als ijkpunt te kiezen is tevens de norm voor evaluatie
gegeven: in welke mate zijn publieke belangen (ook) na privatisering geborgd?
In de praktijk wil het politieke debat over privatiseringen zich echter nogal eens
toespitsen op de vraag ‘of de burger er feitelijk beter van is geworden’. Deze benadering acht de raad te smal. De gevolgen van een privatisering dreigen dan slechts
te worden beoordeeld in het licht van de individuele burger als consument,
terwijl het bij privatisering ook om meer moet gaan. De overheid blijft in de
nieuwe situatie immers de verantwoordelijkheid behouden voor het behartigen
van publieke belangen. Het gaat, in de terminologie van dit rapport, niet zozeer
om individuele belangen, maar om de publieke belangen die deze individuele
belangen overstijgen.
Bij het formuleren van publieke belangen zijn verschillende aspecten aan de orde.
In dit rapport zijn de volgende genoemd:
1 De afweging of er sprake is van een maatschappelijk belang waarvan de behartiging een betrokkenheid van de overheid vraagt. Is een extra inzet van openbaar vervoer in de spits bijvoorbeeld een maatschappelijk belang dat zonder
betrokkenheid van de overheid niet zal worden gerealiseerd? Of een rechtsgelijke behandeling van claims in de sociale zekerheid? In algemene zin gaat het
hier om de vraag of een betrokkenheid van de overheid nodig is om de behartiging van deze maatschappelijke belangen zeker te stellen. Indien maatschappelijke belangen ook zonder die betrokkenheid worden behartigd, zou een eindverantwoordelijkheid van de overheid overbodig zijn. Als de markt voldoende
elektriciteit oplevert tegen een redelijke prijs, hoeft de overheid zich hiervoor
op zich niet meer verantwoordelijk te voelen. Biedt de markt daarentegen geen
inkomensgarantie aan alle burgers en wordt dit wel als een maatschappelijk
belang gezien, dan moet de overheid daarvoor een eindverantwoordelijkheid
op zich nemen.
 2 De betekenis en het onderling gewicht van de vijf maatstaven voor goed
bestuur kunnen verschillen naar gelang het publieke belang dat aan de orde is.
Om die reden is de formulering van het publieke belang pas compleet indien
tevens is aangegeven welk gewicht aan de vijf verschillende maatstaven wordt
gegeven. Soms is het een reële politieke keuze om aan zorgvuldigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voorrang te geven boven efficiëntie, in andere
gevallen is het beter efficiëntie boven rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te
stellen. Niet één van de vijf maatstaven verdient per definitie voorrang. Het
gaat hier om vragen als: hoeveel gewicht moet worden gehecht aan rechtsgelijkheid bij de claimbeoordeling in de sociale zekerheid? En is rechtszekerheid
dan van groter gewicht dan de efficiëntie van de uitvoering?
3 Het inventariseren van de verschillende publieke belangen die in het geding
zijn. Meestal gaat het niet om één publiek belang, maar om een samenstel daar-

141

het borgen va n publ iek bel a ng

van. De verschillende publieke belangen moeten goed worden onderscheiden.
In de eerste plaats omdat moet worden voorkomen dat bij een andere toedeling
van publieke en private verantwoordelijkheden bepaalde publieke belangen
buiten beschouwing blijven en dan ongewild buiten de boot vallen. Ten tweede kunnen de vereisten voor de behartiging (en de toedeling van verantwoordelijkheden) van het ene publieke belang verschillen van die voor een ander
belang. Indien de verschillende publieke belangen betrekking hebben op verschillende functies binnen een sector, kan het bovendien zinvol zijn om ook in
de organisatie te differentiëren. Zo wordt in de meeste recente kabinetsplannen voor de claimbeoordeling in de sociale zekerheid een andere toedeling van
verantwoordelijkheden voorgesteld, dan voor de reïntegratie van werkzoekenden en (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten.
 4 Het afwegen van het gewicht van de verschillende publieke belangen die in het
geding zijn. De manier waarop de verschillende publieke belangen het best
worden gediend, is niet altijd dezelfde. In dat geval moet worden afgewogen
welk publiek belang het zwaarst moet wegen en welke borging van welk
publiek belang prioriteit dient te hebben. Verdient de prijs van stroom bijvoorbeeld een groter gewicht dan de zekerheid dat stroom ook in de toekomst
‘groen’ zal zijn?
142

Het publieke belang vormt zo niet alleen het startpunt van de redenering, ook
tijdens de redenering moet veelvuldig op dit oriëntatiepunt worden teruggevallen. In die zin is er sprake van een iteratief proces, waarin de hoe-vraag en de
wat-vraag steeds weer op elkaar moeten worden betrokken. Deze terugkoppeling
kan uiteindelijk ook betekenen dat voor een lager ambitieniveau wordt gekozen.
Enkele voorbeelden:
• Er is nimmer volledige zekerheid of een bepaalde organisatievorm de betreffende publieke belangen geheel zeker zal stellen. Ook kunnen aan de ene vorm van
borging meer risico’s verbonden zijn dan aan een andere. In dat licht zal de politiek moeten bepalen hoeveel risico’s mogen worden geaccepteerd bij de borging
van het betreffende publieke belang. In het algemeen doet de politiek er goed
aan publieke belangen in het licht van beperkte zekerheden te formuleren en
het risico van onvoldoende effectuering vooraf expliciet af te wegen.
• Bij de uiteindelijke afweging moet worden bezien welke nadelen anderszins
zijn verbonden aan een optimale borging van het publieke belang. Is het in dat
licht wellicht wenselijk om uiteindelijk toch meer gewicht toe te kennen aan
de efficiëntie van de taakbehartiging? Het dwingt tot een herformulering van
het publieke belang.
 Er is nog een reden waarom de wat-vraag tijdens de beantwoording van de hoevraag steeds opnieuw moet worden gesteld. Wanneer een methode tot borging
wordt herzien, dienen zich vaak andere publieke belangen aan, die in dit kader
nog nieuw zijn. Worden bijvoorbeeld private actoren ingeschakeld bij de behartiging van publieke belangen, dan krijgt de overheid een belangrijke nieuwe
functie: toezicht moet worden gehouden, concurrentie moet worden gewaarborgd, enzovoorts. Eerder is in dit verband gesproken over de overheid als

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

marktmeester: er moet een nieuw institutioneel kader worden geschapen voor
een effectieve borging van publieke belangen binnen de private sector. Van de
overheid wordt dus een nieuwe (eind)verantwoordelijkheid gevraagd. In het
recente verleden hebben deze ‘nieuwe’ publieke belangen wel eens te weinig,
en in ieder geval vaak te laat, aandacht gekregen.
7.3

borging in de publieke of in de private sector
Bij de vraag naar de optimale behartiging van publieke belangen lijkt het wel eens
te gaan om een wedstrijd ‘tussen overheid en markt’. In die wedstrijd staat de
overheid model voor hiërarchie, budgetmechanisme en democratie en de markt
voor prijsmechanisme en concurrentie. Deze benadering is weinig vruchtbaar,
mede omdat de keuze tussen overheid en markt wordt verward door onjuiste
veronderstellingen omtrent de mogelijkheden voor borging. In werkelijkheid
kent de publieke sector immers ook markten (plaatsen waar vrager(s) en aanbieder(s) van goederen en diensten elkaar ontmoeten), prijzen (die zorgdragen voor
de allocatie van goederen en diensten) en concurrentie (denk alleen al aan politici
die met elkaar concurreren om de stemmen van burgers). Omgekeerd kent ook de
private sector hiërarchie binnen organisaties en ondernemingen, budgetmechanismen (een systeem van budgethouderschap binnen ondernemingen) en democratie (verkiezingen van besturen van verenigingen).
 Bovendien moet de suggestie worden tegengesproken als zou de private sector
alleen bestaan uit ‘marktpartijen’ die louter op winst zijn gericht. De private sector kent ook professionele organisaties, die de professionele normen vaak hoger
stellen dan het maken van winst, en non-profitorganisaties. Te denken valt aan
het maatschappelijk middenveld.
Niet de overheid en de markt moeten in deze discussie de alternatieven zijn, maar
de publieke en de private sector. Deze zijn ook helder en objectief van elkaar te
onderscheiden. Beide begrippen zijn hier juridisch gedefinieerd. Publieke organisaties zijn de organisaties die een publiekrechtelijke basis hebben dan wel feitelijk
(gezien de eigendomsverhoudingen, ten gevolge van een bepaald bestuursregime
of door personele unies) geheel of grotendeels vanuit de overheid worden bestuurd. Private organisaties zijn de overige organisaties (dit kunnen zowel organisaties zijn die op de commerciële markt opereren als al dan niet door de overheid gefinancierde, maar feitelijk in hoge mate bestuurlijk autonome
non-profitinstellingen).
In de discussie over privatisering hoort het vervolgens te gaan over de vraag in
welke sector (publiek of privaat) en door welke combinaties van methoden het in
het geding zijnde publieke belang het best kan worden geborgd. Alleen het antwoord op die vraag, en niet een algemene voorkeur voor de publieke of de private
sector, moet bepalend zijn voor een keuze tussen de twee bij de behartiging van
een publiek belang en voor de toedeling van operationele verantwoordelijkheden
hierbij.
 143

het borgen va n publ iek bel a ng

Ten aanzien van de mogelijkheden voor borging van het publieke belang die zich
aandienen in de publieke én de private sector, zijn in dit rapport vier mechanismen voor borging op hun bruikbaarheid beproefd: hiërarchie, concurrentie, binding vooraf met regels en institutionele borging. De raad wil hier nadrukkelijk
wijzen op het belang van institutionele borging: de behartiging van publieke
belangen door het versterken van bepaalde normen en waarden in private dan
wel publieke organisaties. Institutionele borging versterkt de gemeenschappelijkheid op het niveau van normen en waarden; deze gemeenschappelijkheid verschaft vervolgens een basis voor zelfregulering. Aldus staat theoretisch een veel
breder scala aan borgingmechanismen open dan het clichématige onderscheid
tussen ‘overheid en markt’ veronderstelt.
144

Desondanks zijn de mogelijkheden voor borging in de praktijk meestal niet ruim
bemeten. Zowel borging in de publieke als in de private sector kent voor- en nadelen. Als het privaat niet kan, betekent het niet dat het publiek wél kan. Zo gaat
het bij de borging van publieke belangen vaak om een keuze uit twee opties, die
beide hun pro’s en contra’s hebben. Bovendien worden beide opties vaak gekenmerkt door onzekerheden. Om die reden doet de overheid er goed aan publieke
belangen te formuleren in het licht van beperkte zekerheden en daarnaast bij voorkeur te zoeken naar combinaties van borgingmechanismen. Nadelen van het ene
mechanisme kunnen zo worden gecompenseerd door voordelen van het andere.
 Wel kan worden vastgesteld dat de argumenten voor privatisering sterker zijn
(zie voor een uitgebreidere motivering hoofdstuk 4) naarmate:
• er minder en ook minder complexe publieke belangen in het geding zijn;
• binnen de overheid meer consensus bestaat over de publieke belangen die in
het geding zijn en er dus geen sprake is van doelincompleetheid. Indien dit
laatste het geval is, is behartiging binnen het publieke domein meer aangewezen, mede omdat het hoge kosten met zich mee zal brengen om de privatisering terug te draaien;
• de externe effecten van een bepaalde keuze beter zijn te overzien. Dit zal zich
minder voordoen bij nieuw beleid waarbij de overheid zich beperkt tot een
eerste verkenning en tot enkele experimenten. In dit verband moet het ook de
overheid zijn toegestaan te experimenteren en zelf te innoveren;
• publieke belangen gemakkelijker zijn te operationaliseren in wettelijke regels
of in contracten en naarmate (mede daardoor) de prestaties van private partijen beter verifieerbaar zijn;
• beter een eenduidige norm voor de uitvoering kan worden gegeven, opdat aan
eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid kan worden voldaan. Aan deze
eis zal minder kunnen worden voldaan indien een grote ambtelijke beleidsvrijheid onvermijdelijk is, omdat de beoordeling van ieder individueel geval
een nadere differentiatie en uitwerking van de norm vraagt;
• de borging van de in het geding zijnde publieke belangen het mechanisme van
vraag en aanbod niet te zeer verstoort, terwijl concurrentie onmisbaar is ter
disciplinering van partijen. Bij een groot aantal publieke belangen kunnen er te
weinig punten overblijven waarop partijen kunnen concurreren;

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

• de uitvoering minder specifieke investeringen vergt. Indien zij immers wel veel
specifieke investeringen zou vergen, is concurrentie (bij uitbesteding) moeilijker te organiseren. Deze specifieke investeringen zouden immers al snel prohibitief kunnen worden voor een overstap naar een andere private partij;
• de overheid meer informatie heeft over de kans dat de beoogde situatie zal
worden gerealiseerd en de overheid meer informatie heeft over de inspanning
die moet worden geleverd door een private aanbieder aan wie de operationele
verantwoordelijkheid zou worden verleend;
• de risico’s minder substantieel zijn en de risicoaversie bij private ondernemers
geringer is.  7.4

uiteenlopende dynamiek in de contex t van het beleid

7.4.1

het bel ang van contex tuele ver anderingen

145

Beslissingen over publieke belangen en hun borging moeten worden genomen in
het licht van de context en in het licht van de veranderingen die in de nabije toekomst in die context zijn te voorzien. Het eerste spreekt in feite vanzelf indien de
mogelijkheden voor borging worden geanalyseerd, het tweede veel minder. De
mogelijkheden voor borging moeten dan immers niet alleen worden bezien binnen de huidige, maar ook binnen de toekomstige context. Het vergt zelfs afwegingen over de publieke belangen die in de toekomst in het geding zullen zijn.
Relevante veranderingen in de context vinden hun oorsprong meestal buiten de
(nationale) overheid (technologische ontwikkelingen, internationalisering, Europese richtlijnen). Toch zijn het niet alleen de ontwikkelingen ‘van buiten af’ die
aanleiding geven voor een herschikking van verantwoordelijken. Ook contextuele veranderingen die mede door de overheid zelf zijn bepaald (het vestigen van
een hecht institutioneel kader voor privatisering, vergroting transparantie overheidsapparaat, professionalisering overheidsapparaat), dan wel een veranderde
prioriteitsstelling binnen de politiek kunnen aanleiding zijn voor een andere
afweging. De contextuele veranderingen hebben soms betrekking op de watvraag (het publieke belang moet opnieuw worden bepaald) en soms op de hoevraag (de mogelijkheden van borging van publieke belangen veranderen). Aldus
doen zich, afhankelijk van de aard van de verandering van de context (van buitenaf of van binnenuit) en afhankelijk van de vraag (wat of hoe) die een nieuw antwoord behoeft, vier mogelijkheden voor. Met name voor de politieke discussie is
het van belang deze vier situaties helder uit elkaar te houden:

het borgen va n publ iek bel a ng

146

a Ontwikkelingen van buitenaf die gevolgen hebben voor de formulering van het
publieke belang.
 De overheid wordt door exogene ontwikkelingen gedwongen zich op haar
eindverantwoordelijkheden te bezinnen. Er ontstaan nieuwe publieke belangen en oude belangen verdwijnen, omdat een (structurele) betrokkenheid van
de overheid niet meer nodig is dan wel omdat een eventuele eindverantwoordelijkheid van de overheid door het afgenomen eigen handelingsvermogen
niet meer kan worden geëffectueerd. Ofwel: het hoeft niet meer of het kan niet
meer.
Zo hebben verdergaande internationalisering en de toepassing van informatieen communicatietechnologie (en andere nieuwe technologie) ertoe bijgedragen dat er meer ruimte is voor concurrentie, met name op het gebied van de
nutsvoorzieningen. Waar de markt zelf bijdraagt aan de levering van bepaalde
producten en diensten, hoeft de overheid zich de productie en levering niet
meer aan te trekken als publiek belang. Daarnaast kan internationalisering de
nationale overheden op een minder principiële manier mogelijkheden ontnemen om publieke belangen te behartigen. Zo kan zij het nationale overheden
onmogelijk maken om effectief toe te zien op de naleving van de door die overheid gestelde randvoorwaarden. En waar de betrokkenheid van de overheid en
het zich aantrekken van belangen slechts symbolisch zijn, kan er beter van
worden afgezien.
b Ontwikkelingen van binnenuit die gevolgen hebben voor de formulering van het
publieke belang.
In de politiek kan een nieuwe consensus ontstaan over andere publieke belangen. Zo is in de sociale zekerheid het doel van de inkomensondersteuning de
afgelopen vijftien jaar gaandeweg minder belangrijk geworden ten gunste van
de reïntegratie. Een voorbeeld van nieuw beleid dat de afgelopen decennia is
opgekomen, is het milieubeheer.
c Ontwikkelingen van buitenaf die gevolgen hebben voor de mogelijkheden van
borging van publieke belangen.
