Het borgen van publiek belang
WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D

rapporten aan de regering
56

het borgen van
publiek belang

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad deﬁnitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere termijn
de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig te wijzen
op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
 De samenstelling van de raad is:
prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
prof.dr.ir. J. Bouma
prof.dr. F.A.G. den Butter
prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
prof.dr. W. Derksen
prof.dr. G.A. van der Knaap
prof.dr. P.L. Meurs
prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
Secretaris: mr. J.C.F. Bletz

De wrr is gevestigd:
Plein 1813, nr.  2-4 Postbus 20004 2500 EA ’s-Gravenhage Telefoon 070-356 46 00 Telefax 070-356 46 85 E-mail info@wrr.nl Website http://www.wrr.nl WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D rapporten aan de regering 56 het borgen van publiek belang Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000 isbn 90-12-09058-x 4 inhoudsopgave inhoudsopgave Samenvatting 9 Ten geleide 15 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 Inleiding Het debat over privatisering Publieke belangen: de wat- en de hoe-vraag Probleemstelling Een nadere afbakening van kernbegrippen IJkpunten: beginselen van goed bestuur De opzet van dit rapport 17 17 19 22 24 27 28 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4 2.5 De noodzaak van het borgen van publieke belangen Inleiding Publiek of privaat: efficiëntie en effectiviteit Inleiding Het marktmodel van volledige concurrentie Efficiëntere publieke organisaties Effectiviteit Afweging Publiek of privaat: democratie en recht Inleiding Democratische legitimatie Rechtsgelijkheid Rechtszekerheid Afweging Publiek of privaat: afweging Conclusie 31 31 31 31 32 34 35 35 36 36 37 38 40 41 41 44 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Het expliciteren van publieke belangen Inleiding Het politieke karakter van de wat-vraag Verschillende typen publieke belangen Aanvullende aspecten van publieke belangen Conclusies en slotoverwegingen 45 45 46 49 55 56 4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.3 Het borgen van publieke belangen in de private sector Inleiding Drie vormen van borging in de private sector Concurrentie Binding vooraf met wettelijke regels en contracten Institutionele borging Eén borgingsmechanisme is kwetsbaar 59 59 60 60 63 65 66 5 het borgen va n publ iek bel a ng 6 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.6 4.6.1 4.6.2 4.6.3 4.7 4.7.1 4.7.2 4.8 Behartiging van publieke belangen onder regie van de overheid Inleiding Wanneer is binding mogelijk? Afweging Publieke belangen en uitbesteding Inleiding Wanneer is concurrentie mogelijk? Wanneer is binding mogelijk? Afweging Publieke belangen en professionele organisaties Inleiding Professionele organisaties Mogelijkheden van borging binnen professionele organisaties Betere mogelijkheden tot borging in de private sector Toezicht en verantwoording De nieuwe rol van de overheid: marktmeester Conclusies en slotoverwegingen 69 69 70 72 73 73 74 75 78 79 79 79 81 82 82 84 85 5 5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.4 5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4 5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.7 5.8 5.8.1 5.8.2 5.8.3 5.9 5.9.1 5.9.2 Het borgen van publieke belangen in de publieke sector Inleiding Borging door middel van regels Borging door middel van hiërarchie Hiërarchie en ministeriële verantwoordelijkheid Feitelijk functioneren van de hiërarchie Institutionele borging Andere vormen van borging Inleiding Concurrentie en het publieke domein Binding vooraf met contracten in het publieke domein Conclusie Publieke belangen en zelfstandige bestuursorganen Mogelijkheden voor borging met regels en contracten Mogelijkheden voor institutionele borging Afweging Publieke belangen en het departement Betere mogelijkheden voor borging binnen het publieke domein Vergroten van eigen verantwoordelijkheden Een grotere transparantie Versterken van publieke waarden en normen Staat de ministeriële verantwoordelijkheid vernieuwing in de weg? Inleiding De doelstelling van de ministeriële verantwoordelijkheid 89 89 90 91 91 92 93 94 94 95 97 99 100 100 103 103 104 106 106 106 107 108 108 109 inhoudsopgave 5.9.3 5.9.4 5.10 De praktijk van de ministeriële verantwoordelijkheid Afweging Conclusie 110 111 112 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.6.1 6.6.2 6.6.3 6.6.4 6.7 6.7.1 6.7.2 6.8 Borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen Van een retrospectieve naar een prospectieve benadering Informatie- en communicatietechnologie Internationalisering Professionalisering Gevolgen voor de aard van de publieke belangen Gevolgen voor borging in de private sector Internationalisering Indirecte gevolgen van internationaal, met name Europees recht Informatie- en communicatietechnologie Professionalisering Gevolgen voor borging in de publieke sector Informatie- en communicatietechnologie Professionalisering Conclusies 115 115 116 118 120 122 124 125 126 128 129 130 131 133 134 7 Conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving Inleiding De noodzaak het publieke belang zo nauwkeurig mogelijk te bepalen Borging in de publieke of in de private sector Uiteenlopende dynamiek in de context van het beleid Het belang van contextuele veranderingen De ontwikkelingen doen zich niet op alle terreinen in gelijke mate voor Zekere ontwikkelingen Mogelijke verbeteringen van de borging in de private sector Mogelijke verbeteringen van de borging in de publieke sector Een Kwaliteitskamer en de ministeriële verantwoordelijkheid Inleiding Ontwikkeling van eigen kwaliteitsmaatstaven voor de ambtelijke dienst Een Kwaliteitskamer Gevolgen voor de ministeriële verantwoordelijkheid De dynamiek van de implementatie: wenselijke strategie Inleiding Het scheppen van een markt Heldere relaties Wenselijke strategie Epiloog 139 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.5 7.6 7.7 7.7.1 7.7.2 7.7.3 7.7.4 7.8 7.8.1 7.8.2 7.8.3 7.8.4 7.9 Literatuur 139 140 143 145 145 147 149 149 151 153 153 154 155 156 157 157 158 159 160 162 165 het borgen va n publ iek bel a ng 8 samenvatting samenvatting Dit rapport gaat over de verhouding publiek-privaat. Een kernthema is hierbij ‘privatisering’. Zoals bekend zijn tal van overheidsdiensten overgebracht naar de private sector en worden verdere mogelijkheden hiertoe bezien. Te denken valt aan de nutsvoorzieningen (water, elektriciteit, kabel,
gas, telefoon), aan het openbaar vervoer, aan de sociale zekerheid, aan de thuiszorg. Het debat over privatisering is evenwel niet afgerond en soms is twijfel ontstaan over eerdere resultaten. Een weinig beredeneerd ‘ja’ kan dan omslaan in een
evenmin beredeneerd ‘nee’. De raad beoogt met dit rapport het debat hierover te
verhelderen.
De wat-vraag en de hoe-vraag onderscheiden
In de discussie over publiek-privaat worden in dit rapport twee vragen onderscheiden:
• De wat-vraag: welke maatschappelijke belangen merkt de overheid aan als
publieke belangen, hetgeen inhoudt dat zij zich deze belangen aantrekt in de
overtuiging dat deze alleen dan goed tot hun recht zullen komen?
• De hoe-vraag: op welke wijze worden vervolgens de belangen waarvoor de
overheid aldus de eindverantwoordelijkheid heeft aanvaard, behartigd en wie
draagt de operationele verantwoordelijkheid hiervoor?
Dit onderscheid impliceert in de eerste plaats dat het niet vanzelf spreekt dat (ook
zwaarwegende) maatschappelijke belangen steeds door de overheid zelf moeten
worden gerealiseerd. Voor sommige belangen, waar een goed functionerende
markt in een bevredigende productie en allocatie voorziet van de desbetreffende
goederen of diensten, behoeft de overheid geen eindverantwoordelijkheid (meer)
te dragen. De vraag óf dit het geval is, dus wat onder ‘bevredigend’ moet worden
verstaan, heeft een normatief karakter. Hiermee is de wat-vraag vooral een
politieke vraag, waarop niet, of in ieder geval niet alleen antwoord is te geven
vanuit de wetenschap.
De hoe-vraag daarentegen is veel minder politiek van karakter. Hier gaat het
immers vooral om de pro’s en contra’s van uitvoeringsmodaliteiten, om voor- en
nadelen die zich wel laten objectiveren. Om deze reden staat de hoe-vraag in dit
rapport centraal.
 Het gemaakte onderscheid impliceert in de tweede plaats dat belangen die de
overheid aanmerkt als ‘publiek’, toch langs meerdere wegen kunnen worden
behartigd. Hieruit komt de probleemstelling van dit rapport voort. Bij de behartiging van publieke belangen gaat het om een zodanige toedeling van publieke en
private verantwoordelijkheden dat de overheid haar eindverantwoordelijkheid zo

9

het borgen va n publ iek bel a ng

goed mogelijk kan waarmaken. Hierbij komen twee vragen aan de orde: wie gaat
de operationele verantwoordelijkheid dragen? En: op welke wijze wordt het
belang in kwestie geborgd?

Operationele verantwoordelijkheden
De raad onderscheidt vijf mogelijkheden om de operationele verantwoordelijkheid voor publieke belangen gestalte te geven. Het gaat om behartiging van
publieke belangen door respectievelijk:
• concurrerende private partijen onder regie van de overheid;
• private partijen aan wie de behartiging wordt uitbesteed;
• professionele private partijen;
• behartiging onder directe ministeriële verantwoordelijkheid;
• inschakeling van zelfstandige bestuursorganen.
10

De vraag privaat-publiek wordt hier nader inhoud gegeven door na te gaan welke
organisaties op welke wijze de operationele verantwoordelijkheid moeten dragen. Hierbij dienen, naar de raad benadrukt, dogma’s te worden vermeden. Evenmin als private organisaties altijd efficiënter functioneren dan publieke, is behartiging door publieke organisaties per se democratischer of zorgvuldiger dan
private behartiging. In feite gaat discussie hierover ook aan de kern van de zaak
voorbij. Bij de hoe-vraag gaat het er immers om hoe de publieke belangen het best
kunnen worden behartigd, in de terminologie van dit rapport, worden geborgd.
Borgingsmechanismen
Noch van private noch van publieke organisaties mag worden aangenomen dat zij
uit zichzelf uitsluitend oog hebben voor het publiek belang. Het is derhalve nodig
organisaties zodanig te disciplineren dat de publiekebelangenbehartiging wordt
veiliggesteld.
 In dit rapport worden hiertoe, uiteenlopend naar de mate van overheidsbetrokkenheid, vier mechanismen onderscheiden. Borging kan gebeuren door middel
van:
• regels (vastgelegd in wetten of contracten);
• concurrentie (zowel concurrentie op als om de markt, bij uitbestedingen van
taken);
• hiërarchie (de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn ondergeschikten);
• institutionele waarden (versterking van de waarden en normen binnen een
organisatie die de behartiging van het betreffende publieke belang ondersteunen).
In deze discussie, waarin concurrentie vaak zo’n centrale plaats inneemt, vraagt
de raad met name ook aandacht voor de institutionele borging. Welk borgingsmechanisme in concrete gevallen het meest geëigend is, hangt uiteraard samen
met de aard van het publieke belang en van het gewicht dat wordt toegekend aan
zaken als effectiviteit, efficiëntie, democratische legitimatie, rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid.
Ondanks de variëteit aan borgingsmechanismen blijken de mogelijkheden voor
borging in de praktijk meestal niet ruim bemeten. Als het privaat niet kan, bete-

samenvatting

kent dit niet dat het publiek wel kan. Beide opties worden meestal ook door onzekerheden gekenmerkt. Daarom moet de overheid publieke belangen in het licht
van beperkte zekerheden formuleren en adviseert de raad vooral te zoeken naar
combinaties van borgingsmechanismen. Dan kunnen de nadelen van het ene
mechanisme door de voordelen van het andere worden gecompenseerd.
Privatisering vraagt nuchtere afweging
Privatisering is geen ‘wedstrijd overheid – markt’. Die tegenstelling is niet alleen
te ideologisch, maar ook te beperkt. De private sector is immers veel breder dan
‘de markt’ (denk aan non-profit organisaties) en kent meer coördinatiemechanismen dan alleen concurrentie. Bovendien gaat het bij de hoe-vraag altijd om een
gezamenlijke verantwoordelijkheid: de overheid behoudt immers de eindverantwoordelijkheid (het gaat om publieke belangen), private partijen kunnen een
operationele verantwoordelijkheid krijgen.
 Bij privatisering, zo leert een nuchtere afweging, zijn de mogelijkheden operationele verantwoordelijkheden toe te delen, sterk afhankelijk van de mate van specificatie van de desbetreffende publieke belangen en van de mate waarin de externe
effecten van een bepaalde keuze zijn te overzien. Ook is duidelijk dat de borging
van publiek belang door privatisering gemakkelijker wordt naarmate de overheid
meer informatie heeft over de inspanning die een private aanbieder zal moeten
verrichten, de risico’s minder substantieel zijn en de risicoaversie bij private
ondernemers geringer is. Ten slotte spelen de organisatie en kosten van effectief
toezicht op de private partij of partijen een rol.
Dynamische context
Naar uit het vorenstaande blijkt, hangen de borgingsmogelijkheden van publieke
belangen mede af van de algemene context (niet slechts de hoe-vraag, ook de watvraag kan hierdoor overigens worden beïnvloed). Privatisering vergt derhalve een
goede analyse van de context, te meer daar contextuele veranderingen zich niet
op alle beleidsterreinen in gelijke mate voordoen. Een oplossingsrichting op het
ene beleidsterrein is derhalve niet ook aangewezen voor elk ander terrein.
In het rapport worden drie contextontwikkelingen nader bezien: internationalisering, de snelle verbreiding van informatie- en communicatietechnologie (ict)
en professionalisering. Internationalisering en ict bieden meer ruimte voor concurrentie, bijvoorbeeld op het gebied van de nutsvoorzieningen. Hierdoor kan de
overheid zich concentreren op de randvoorwaarden waaronder wordt geleverd.
Daarnaast leidt internationalisering tot meer marktwerking (in Europa vooral
verwerkelijkt dankzij de marktintegratie), waardoor er nieuwe borgingsmogelijkheden ontstaan, maar ook oude mogelijkheden verdwijnen. Waar de overheid
aanvankelijk binnen het nationale kader een grote vrijheid had het publieke
belang te borgen door middel van regels, beperkt intussen de internationalisering
deze vrijheid in sterke mate. Dit kan zelfs een reden zijn om van private uitvoering af te zien.
 11

het borgen va n publ iek bel a ng

Professionalisering in de samenleving en binnen de overheid ten slotte maakt het
beter mogelijk publieke belangen te borgen door aan te sluiten bij professionele
normen en waarden (institutionele borging).
12

Modernisering van de overheid
Welke mogelijkheden bestaan voor borging binnen zowel de private als de
publieke sector, bepaalt de overheid voor een deel zelf. De overheid kan mogelijkheden voor het borgen in de private sector verbeteren door een actieve invulling
van marktmeesterschap, waaronder een effectief toezicht is begrepen. Teleurstellende ervaringen met privatisering betekenen niet altijd dat publieke uitvoering
de voorkeur verdient, zij kunnen ook duiden op onvoldoende invulling van de
overheidsrol als marktmeester en toezichthouder.
Anderszins zijn ook bij uitvoering binnen de publieke sector aanzienlijke verbeteringen mogelijk. Hier gaat het erom de overheidsorganisatie transparanter te
maken, betere verantwoordingsmechanismen te scheppen en de eigen verantwoordelijkheid van ambtenaren en organisaties te vergroten. In het algemeen kan
de overheid hier veel leren van de private sector, zonder dat zij echter de private
sector moet willen kopiëren. Als het gaat om het borgen van publieke belangen,
moet de overheid juist een alternatief zijn voor de private sector. Niet publieke
ondernemers zijn nodig, maar publieke professionals.
Kwaliteitskamer
Als een stap in de richting van verdere professionalisering adviseert de raad het
instellen van een Kwaliteitskamer voor de overheid. Deze Kamer zou toezicht
moeten houden op de kwaliteit van de (rijks)overheid en zou vooral moeten bijdragen aan een eigen kwaliteitsbeleid binnen de departementen.
 Een bijkomend effect van dergelijke Kwaliteitskamer zou ontlasting zijn van de
ministeriële verantwoordelijkheid, doordat de minister – bij handhaving van een
intacte politieke verantwoordelijkheid – bij specifieke incidenten verweer zou
kunnen voeren door verwijzing naar het oordeel van de Kwaliteitskamer over
zijn ambtelijke diensten in het algemeen. Aldus kunnen uitvoeringsincidenten in
hun juiste proporties worden afgehandeld.
Strakke regie vereist
Privatisering is geen doel maar middel. Het doel is het borgen van publiek belang.
In het afgelopen decennium is, naar de raad constateert, aan deze kern van de
zaak te veel voorbijgegaan. Mede doordat de vraag van effectieve borging niet de
centrale plaats kreeg die haar toekomt, zijn geprivatiseerde of verzelfstandigde
organisaties in de praktijk nogal eens beland in een ‘grijs tussengebied’, waarbij
noch privaat noch publiek adequate disciplineringsmechanismen bestaan.
Deze bevinding noopt tot een drietal conclusies: in de eerste plaats dient de overheid, indien zij tot privatisering besluit, een strakke regie te voeren. Dit ook
omdat de overige deelnemers aan de besluitvorming primair gebonden zijn aan
andere deelbelangen dan het in het geding zijnde publiek belang. In de tweede
plaats is in het algemeen een terughoudende omgang met privatisering aan te

samenvatting

raden indien er veel belangen en veel actoren in het spel zijn. Ten derde adviseert
de raad de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen binnen de
publieke sector nadrukkelijk te vergroten.
 Eén beleidskader, één minister
Teneinde gestalte te geven aan een actieve overheidsrol – een actief marktmeesterschap en een strakke regie in de overgangsfase – bepleit de raad voor het gehele
regeringsbeleid een gemeenschappelijk beleidskader te hanteren voor privatiseringszaken. De raad adviseert één minister te belasten met het toezicht op de uitvoering van dit kader, dat binnen alle beleidssectoren de leidraad zou dienen te
vormen voor de toedeling van operationele verantwoordelijkheden en tevens een
raamwerk zou bieden voor sectorale differentiatie.
13

het borgen va n publ iek bel a ng

14

ten geleide

ten geleide
Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter
was prof. dr. W. Derksen, lid van de raad. Verder maakten de volgende personen
ten tijde van de voltooiing van het rapport deel uit van de projectgroep:
prof.dr. P.M. Meurs, lid van de raad, prof.mr. M. Scheltema, voorzitter van de
raad, en de stafleden dr. P. den Hoed, mr.dr. F.J.P.M. Hoefnagel (projectcoördinator)
en mr. J.C.I. de Pree. Ook heeft drs. M.C. Ekelenkamp van 1 september 1998 tot
1 december 1999 een bijdrage geleverd aan de werkzaamheden van de projectgroep.
De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende
studies die in opdracht van de raad zijn verricht. Een aantal van deze studies is
verschenen in:
• W. Derksen, M.C. Ekelenkamp, F.J.P.M. Hoefnagel en M. Scheltema (red.)
(1999) Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr Voorstudies en
achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Bij de voorbereiding is tevens gebruik gemaakt van de suggesties en het commentaar van prof.mr. M.A.P. Bovens, prof.dr. A.L. Bovenberg, prof.mr.dr. E.F. ten
Heuvelhof en prof.dr. C.N. Teulings. De raad is hen erkentelijk voor hun bijdrage.
Voor de inhoud van het rapport is alleen de raad verantwoordelijk.
 15

het borgen va n publ iek bel a ng

16

inleiding

1

inleiding

1.1

het debat over privatisering
Het functioneren van de overheid staat al enige tijd prominent op de agenda. Na
de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat werd de overheid van een middel tot een
probleem. De vraag werd gesteld of de overheid zich niet moest beperken tot haar
kerntaken. Bovendien ging de ‘ideologie van de markt’ opgeld doen: “de overtuiging dat de vrije markt en de marktwerking in zichzelf een goed allocatie- en
besluitvormingsmechanisme vormen en dat zij (andere) politieke en morele stellingnamen overbodig maken, of ten minste ondergeschikt” (Quarles van Ufford
et al. 1998: 10). Zou de overheid niet meer moeten overlaten aan de ‘markt’? Was
het niet beter om de staatsmonopolies in de sfeer van de nutsvoorzieningen te
doorbreken? Moest het openbaar vervoer niet aan meer concurrentie worden
blootgesteld? Zou de uitvoering van de sociale zekerheid niet kunnen worden
verbeterd door de ‘toeleiding naar de arbeidsmarkt’ te privatiseren? Moesten de
uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid ook niet onder concurrentie
worden gebracht?
Daarmee had zich een omslag voorgedaan. Het publieke debat stond onverwachts
in het teken van de markt en de voordelen van het marktmechanisme. Waar de
overheid ten tijde van de verzorgingsstaat veel verantwoordelijkheden aan zich
trok en de behartiging daarvan ook aan zich hield, werden nu vooral de voordelen
van de private sector belicht. Het politieke tij was gekeerd en het zoeken was naar
“a new mix between the government and market as coordination mechanisms”
(Bovenberg 1999: 6). Anders geformuleerd: er vond een herschikking plaats van
publieke en private verantwoordelijkheden. In het buitenland ging deze omslag
soms met veel rumoer gepaard (Thatcher, Reagan). In Nederland leek er van een
debat soms nauwelijks sprake (Ter Bogt 1995). Dit betekende niet dat er niets
gebeurde. Vrij geruisloos zijn op verschillende terreinen indrukwekkende veranderingen tot stand gebracht, zoals de verschuiving van de verantwoordelijkheden
bij de nutsvoorzieningen in het afgelopen decennium.
 De periode van relatieve stilte over de verschuiving van publieke en private verantwoordelijkheden ligt inmiddels achter ons. Er gaat geen dag meer voorbij of
het onderwerp ‘privatisering’ komt rechtstreeks of zijdelings in de media aan de
orde. Het publieke debat is overigens niet in alle opzichten even helder, en wel
om de volgende redenen:
• Ideologische argumenten dreigen de discussie soms te overheersen. Daarmee
gaat het niet meer om een heldere afweging van argumenten, maar lijkt het
slechts te gaan om een wedstrijd tussen ‘overheid en markt’.
• Er lijkt verwarring te bestaan over het eigenlijke onderwerp van het debat.
Gaat het debat over de (kern)taken en daarmee over de verantwoordelijkheden
van de overheid, of gaat het debat over de vraag hoe de overheid die verant-

17

het borgen va n publ iek bel a ng

18

woordelijkheden moet waarmaken? Ofwel: staan de publieke belangen die de
overheid heeft te behartigen ter discussie, of ‘slechts’ de wijze waarop de overheid deze publieke belangen met inschakeling van private partijen moet realiseren? In het laatste geval blijft de overheid een (eind)verantwoordelijkheid
dragen voor de behartiging van de (publieke) belangen die in het geding zijn.
 • Daarnaast spelen tal van ‘vervolgvragen’: welke rol behoort de overheid in de
nieuwe situatie te vervullen? Wie moet toezicht houden op geprivatiseerde
instellingen? Wie moet ervoor waken dat er eerlijke concurrentie plaatsvindt;
wie moet ervoor waken dat er überhaupt concurrentie plaatsvindt? Moet de
overheid deze rol van marktmeester op zich nemen en wie moet dat dan binnen de overheid doen? Is er behoefte aan een onafhankelijke toezichthouder?
En hoe kan de overheid ervoor kan waken dat de publieke belangen die in het
geding blijven, ook daadwerkelijk worden behartigd? Hoe kan de overheid
ervoor zorgen dat er sprake blijft van ‘universele dienstverlening’ in de wereld
van de nutsvoorzieningen? Hoe kan de overheid ervoor zorgen dat private
openbaarvervoersbedrijven ook diensten verzorgen op ‘onrendabele lijnen’ en
een bijdrage leveren aan het tegengaan van de congestie rond de grote steden?
Wat kan met contracten worden geregeld, wat moet in algemene wetgeving
worden vastgelegd?
• Voor de beoordeling worden vaak verschillende criteria aangelegd. Soms lijkt
het alleen te gaan om efficiëntie en effectiviteit. Anderen wijzen met name op
het belang van democratische legitimatie, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Beide opties zijn te ongenuanceerd. Aangezien de discussie over privatisering
geïnspireerd wordt door de voordelen van de markt, is het niet onbegrijpelijk
dat efficiëntie en effectiviteit vaak de eerste beoordelingsmaatstaven zijn. Toch
dreigt daarmee een oneigenlijke gelijkschakeling van private en publieke sector plaats te vinden, waarbij voorbij wordt gegaan aan andere waarden die bij
de behartiging van publieke belangen relevant zijn. Van oudsher kent de
publieke zaak immers een eigen oriëntatie (Jacobs 1992), vanuit de overweging
dat de aard van de publieke belangenbehartiging op een aantal punten wezenlijk verschilt van die van particuliere belangen.
 • Ten slotte worden de in het debat gehanteerde begrippen in het algemeen
weinig eenduidig gehanteerd. Zo gaat het bij ‘privatisering’ soms om de overdracht van het eigendom (een overheids-nv wordt naar de beurs gebracht),
terwijl in andere gevallen een bredere definitie wordt gehanteerd: het inschakelen
van private partijen bij de behartiging van publieke belangen. Ook het eerder
genoemde begrippenpaar ‘overheid en markt’ is in dit opzicht bepaald niet helder. Moeten onder ‘markt’ bijvoorbeeld ook professionele organisaties worden
verstaan die veel meer op de behartiging van professionele waarden en normen dan op winst zijn gericht? En waar moeten we in deze dichotomie het
‘maatschappelijk middenveld’ plaatsen?
Het roept de vraag op of het mogelijk is om het debat over privatisering te verhelderen. De wrr wil in dit rapport daartoe een poging doen. Dit rapport levert
overigens niet alleen een denkkader voor privatisering. De raad geeft ook aan
welke aspecten bij de discussie over privatisering speciale aandacht vragen.
inleiding

In dit eerste hoofdstuk wordt de probleemstelling geformuleerd en nader gemotiveerd. Tevens worden enkele kernbegrippen gedefinieerd en wordt een beoordelingskader gegeven voor een optimale behartiging van publieke belangen.
 1.2

publieke bel angen: de wat- en de hoe-vr aag
Voorop staat dat in de discussie over privatisering twee vragen helder moeten
worden onderscheiden (zie ook Donner 1998 en Wolfson 1993):
1 De wat-vraag: voor welke belangen moet de overheid een eindverantwoordelijkheid dragen? Moet de overheid het tot haar zorg rekenen dat er een (goed
functionerend) openbaar vervoer bestaat, dat files worden opgelost, dat dagelijks eenmaal dan wel dagelijks tweemaal post wordt rondgebracht, dat iedere
werkloze een baan krijgt aangeboden? Moet de overheid de kwaliteit van het
onderwijs en van de gezondheidszorg waarborgen? Moet de overheid de
moderne kunst stimuleren? Moet de overheid ervoor waken dat arbeidsongeschikten recht hebben op onafhankelijke keuringen? Aan welke belangen
moet de overheid zich eigenlijk committeren? Deze vraag naar de eindverantwoordelijkheid van de overheid stond met name centraal in de discussie over
deregulering in de jaren tachtig.
 2 De hoe-vraag: wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belangen waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft genomen? Moet de overheid dat ook zelf doen, of kan zij daarvoor beter private partijen inschakelen? Als de overheid een goed openbaar vervoer garandeert,
moet zij dan ook zelf treinen laten rijden of kan zij dit laatste beter overlaten
aan private vervoersmaatschappijen (met name omdat in dat geval van concurrentie tussen deze maatschappijen kan worden geprofiteerd)? Als de overheid verantwoordelijk is voor de strafrechtpleging, moet zij dan ook zelf
gevangenissen exploiteren of zou ook een systeem met private gevangenissen
denkbaar zijn? Als de overheid zich verantwoordelijk acht voor de kwaliteit
van de gezondheidszorg, moeten ziekenhuizen dan ook publieke organisaties
zijn?
Wie de wat-vraag en de hoe-vraag onvoldoende helder onderscheidt, loopt het
risico op de verkeerde vraag het verkeerde antwoord te geven. Indien er geen
sprake is van een publiek belang, is de hoe-vraag niet relevant. Is de hoe-vraag
wel aan de orde, dan moet worden geaccepteerd dat de overheid een eindverantwoordelijkheid draagt voor de behartiging van de (publieke) belangen die in het
geding zijn. In dat opzicht zal inschakeling van private actoren voor de behartiging van publieke belangen altijd gepaard gaan met nieuwe regels en nieuw toezicht, opdat de overheid haar eindverantwoordelijkheid kan blijven waarmaken.
Hieronder worden de wat- en de hoe-vraag nader gedefinieerd.
 De wat-vraag
De wat-vraag (voor welke belangen moet de overheid een eindverantwoordelijkheid dragen?) kan worden verhelderd door een onderscheid te maken tussen
individuele, maatschappelijke en publieke belangen. Aan dit onderscheid liggen

19

het borgen va n publ iek bel a ng

politieke, normatieve opvattingen ten grondslag. Vaak vallen individuele belangen samen met maatschappelijk belangen. Of dat het geval is, blijft een kwestie
van beoordeling. Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun behartiging
voor de samenleving als geheel gewenst is. Zo wordt algemeen aangenomen dat
het een maatschappelijk belang is dat treinen rijden, dijken worden onderhouden, straten zijn verlicht, hygiëne wordt betracht, vervuiling van het milieu
wordt tegengegaan, armoede wordt bestreden, een aantal individuele risico’s
collectief wordt opgevangen. Niet alleen individuele burgers hebben daarbij
immers belang, ook de samenleving als geheel. De welvaart in zijn algemeenheid
is gebaat bij collectieve verzekeringen, bij armenzorg en bij het rijden van treinen; de veiligheid in haar algemeenheid is gebaat bij dijken die overstroming
tegengaan en bij verlichting bij nacht en ontij; de gezondheid van alle burgers is
gebaat bij hygiëne en een adequate gezondheidszorg; de toekomstige samenleving is gebaat bij het tegengaan van milieuvervuiling in het heden. Het is een
maatschappelijk belang dat er voldoende brood is om te eten.
 20

Voor de behartiging van veel maatschappelijke belangen is echter geen overheid
nodig. Indien de welvaart groot genoeg is, redelijk wordt verdeeld en er geen
schaarste heerst door buitengewone omstandigheden, zal er meestal voldoende
brood zijn. Het ruilmechanisme van de markt zorgt ervoor dat het voortbestaan
van de samenleving niet op het spel staat. Ook communicatie is een maatschappelijk belang dat zonder overheidsbemoeienis plaats heeft. Mensen kopen kranten en kijken naar tv-stations die in private handen zijn. Zonder overheidsbemoeienis zouden er ongetwijfeld ook treinen rijden en zou, zo leert het verleden,
zelfs aan armoedebestrijding worden gedaan. Veel maatschappelijke belangen
worden blijkbaar ook bevorderd zonder overheidsverantwoordelijkheid.
Tegelijkertijd kunnen we ons afvragen of het brood zonder overheidsbemoeienis
van voldoende kwaliteit zal zijn, of de media voldoende pluriform en voldoende
toegankelijk zullen zijn, of de treinen ook op ‘onrendabele’ tijden zullen rijden en
of de armoedebestrijding voldoende zal zijn voor een menswaardig leven. Blijkbaar worden niet alle maatschappelijke belangen zonder betrokkenheid van de
overheid behartigd (of worden ze zonder die betrokkenheid op zijn minst slechter
behartigd). Te denken valt aan collectieve goederen die niet zonder betrokkenheid
van de overheid zullen worden geproduceerd of aan de ongelijke en soms wellicht
onrechtvaardige uitkomsten van het maatschappelijk verkeer. Zo kan herverdeling door de overheid gewenst zijn indien de bevordering van maatschappelijke
belangen te eenzijdig wordt afgewenteld op bepaalde groepen burgers (van de
dijken aan de kust profiteren ook degenen die verderop wonen) of indien de
ongelijkheid in de samenleving te groot wordt (of verschillen te groot zijn is een
politiek standpunt).
 Om deze reden maakt de raad in dit rapport een nadrukkelijk onderscheid tussen
maatschappelijke en publieke belangen. Er is eerst sprake van een publiek belang
indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op
grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Het

inleiding

zich aantrekken van maatschappelijke belangen als publiek belang betekent derhalve dat de overheid het tot doelstelling van haar beleid maakt om dit belang te
behartigen: bijvoorbeeld het garanderen van een inkomensvoorziening voor
ouderen of het garanderen voor iedere burger van een basispakket van toegankelijke en betaalbare gezondheidszorg. In plaats van garanderen kan het ook gaan
om het stimuleren dat het maatschappelijk belang beter tot zijn recht komt.
Zo bevordert de overheid een pluriform en kwalitatief hoogwaardig kunstaanbod
en stimuleert zij een ruimtelijke ordening die recht doet aan bepaalde ruimtelijke
kwaliteiten. Het ambitieniveau van de doelstelling kan verschillende gradaties
hebben binnen het brede spectrum van garanderen en stimuleren. Ongeacht het
ambitieniveau is wel altijd sprake van een structurele betrokkenheid. Bij publieke
belangen handelt het niet om tijdelijke politieke doelen of om doelstellingen van
individuele politici. Bij publieke belangen schept de overheid dan ook verwachtingen waarop burgers redelijkerwijs mogen afgaan.
Bij de wat-vraag gaat het derhalve om de vraag of de overheid zich een bepaald
maatschappelijk belang moet aantrekken. Moet zij een eindverantwoordelijkheid
op zich nemen opdat belangen die voor de samenleving als geheel van belang zijn,
ook daadwerkelijk worden behartigd? Daarmee is de wat-vraag bij uitstek een
politieke vraag. Dat is de reden waarom in dit rapport niet de wat-vraag, maar de
hoe-vraag centraal zal staan.
 De hoe-vraag
Indien de overheid zich een bepaald belang aantrekt is nog niet aangegeven hoe de
overheid haar eindverantwoordelijkheid vorm moet geven. Dit kan in principe
op vele manieren. De overheid kan zelf brood bakken, treinen laten rijden, dijken
aanleggen, uitkeringen verstrekken. De overheid kan ook regels stellen waaraan
bakkers zich bij het bakken van brood te houden hebben, contracten afsluiten met
private vervoersbedrijven over het openbaar vervoer op ‘onrendabele’ tijden,
organisaties als novib financieel ondersteunen bij de internationale armoedebestrijding, enzovoorts. Bij deze hoe-vraag staat hier centraal of de overheid haar
eindverantwoordelijkheid op eigen kracht moet waarmaken of door private actoren erbij in te schakelen; het gaat om het toedelen van de operationele verantwoordelijkheid aan publieke dan wel private organisaties. Uit het bovenstaande
mag inmiddels duidelijk zijn dat de behartiging van publieke belangen per definitie nooit geheel aan private partijen kan worden overgelaten: op dat moment zou
er immers geen sprake meer zijn van een eindverantwoordelijkheid van de overheid en is er (in onze definitie) geen sprake meer van publieke belangen.
 Het is niet verwonderlijk dat de wat- en de hoe-vraag in de beleidspraktijk vaak
door elkaar lopen. Zij zijn immers vaak tegelijkertijd aan de orde. Moet de overheid bijvoorbeeld wel vasthouden aan haar oorspronkelijke doelstelling indien
private partijen een grotere operationele verantwoordelijkheid krijgen? Onder
welke publieke randvoorwaarden moeten geprivatiseerde vervoersbedrijven
functioneren? Enzovoorts. Toch is het analytisch van groot belang om beide
vragen helder te onderscheiden, omdat het om twee principieel verschillende

21

het borgen va n publ iek bel a ng

vragen gaat. De eerste vraag betreft de doelstelling van de overheid om aan de
behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen te willen bijdragen. De
tweede vraag gaat over de wijze waarop deze betrokkenheid vorm moet krijgen:
hoe moeten bij het realiseren van deze publieke belangen de verantwoordelijkheden over publieke en private organisaties worden verdeeld? Juist door beide
vragen analytisch helder te onderscheiden kan duidelijk worden wat hun onderlinge relatie is.
1.3

22

probleemstelling
Een verheldering van het debat over de toedeling van publieke en private verantwoordelijkheden is met name geboden omdat privatisering in de praktijk niet
altijd de resultaten heeft die daarmee vooraf werden beoogd. Er is zelfs twijfel
ontstaan aan de juistheid van een verdere verschuiving van verantwoordelijkheden in de richting van het private domein. Van deze twijfel maakte de Raad van
State zich onlangs woordvoerder. Ten aanzien van de Rijksbegroting voor 1999
werd opgemerkt: “De Raad adviseert aan verdergaande introductie van marktwerking een grondige analyse ten grondslag te leggen en daarbij de ervaringen die
tot op heden zijn opgedaan te betrekken.”1 Recenter onderstreepte de Raad van
State (2000) het belang om “nog eens over de uitgangspunten” van de privatisering in de nutssectoren na te denken.
 Bij de verheldering van het debat over privatisering moet ideologie worden vermeden. Volgens sommigen speelde ideologie in het debat over privatisering in
het recente verleden een te grote rol (Ter Bogt 1995). Het komt erop aan de verschillende mogelijkheden op een meer objectieve wijze te toetsen en de kwaliteit
van de behartiging van publieke belangen te optimaliseren. Daarbij is een brede
aanpak gewenst. Tot op heden zijn er al veel rapporten verschenen die een deelaspect van het eigenlijke onderwerp betreffen (te denken is aan de studies van de
commissie-Cohen naar het opereren van publieke organisaties op de markt, van
de commissie-Holtslag, de commissie-Visser en de Algemene Rekenkamer naar
het toezicht op de behartiging van publieke belangen door private partijen en van
de Algemene Rekenkamer naar de aansturing van en het toezicht op zelfstandige
bestuursorganen). De raad tracht in dit rapport al deze (en andere) deelaspecten
in samenhang te bezien. Er lijkt met name behoefte te bestaan aan een algemene,
sector- en functieoverstijgende, analyse van de gewenste ordening van publieke
en private verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen.
Tegen die achtergrond staat in dit rapport de volgende probleemstelling centraal:
Hoe moeten publieke en private verantwoordelijkheden worden toegedeeld bij
het behartigen van publieke belangen?
Bij publieke verantwoordelijkheden wordt daarbij gedoeld op verantwoordelijkheden voor publieke actoren, bij private verantwoordelijkheden op verantwoordelijkheden voor private actoren. Voor het onderscheid tussen publieke en private actoren is in dit rapport in eerste instantie de juridische vormgeving bepalend.
Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn publiek, privaatrechtelijke rechtspersonen

inleiding

zijn privaat. Indien de overheid echter door personele unies, door een bepaald
bestuursregime of door eigendom binnen een privaatrechtelijke rechtspersoon de
feitelijke zeggingsmacht heeft, wordt in dit rapport een uitzondering gemaakt.
 Ook in dat geval wordt gesproken over een publieke organisatie. Dit kan zich
voordoen bij stichtingen en nv’s. 2
Aldus staat in dit rapport de hoe-vraag (de wijze van behartigen van publieke
belangen) centraal. In tegenstelling tot de bij uitstek politieke wat-vraag leent de
hoe-vraag zich veel beter voor een verhandeling vanuit wetenschappelijke hoek.
Verschillende wetenschappen leveren argumenten voor een optimale behartiging
van publieke belangen. Overigens wil de raad vooral een analyse bieden van
achterliggende vragen die verheldering behoeven alvorens tot een specifieke toedeling van verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen kan
worden besloten. Vervolgens worden enkele centrale voorwaarden geformuleerd
waaraan een optimale toedeling van verantwoordelijkheden bij de behartiging
van publieke belangen moet voldoen. Hierbij wordt zo helder mogelijk aangegeven welke argumenten de verschillende, in dit verband relevante, wetenschappen
(nl. de economie, de rechtswetenschap en de bestuurskunde) te bieden hebben.
In het debat wordt tot op heden nog wel eens te fragmentarisch en te selectief
gebruik gemaakt van wetenschappelijke kennis. Veel standpunten in het beleidsdebat kenmerken zich zelfs door een zekere keuzeverwantschap tussen het deelbelang dat de betreffende maatschappelijke actor vertegenwoordigt en de mede
aan een bepaalde wetenschap ontleende argumentatie. Juist omdat de verschillende wetenschappelijke disciplines bij dit onderwerp een breed palet van ten
dele ongelijksoortige kennis en inzichten te bieden hebben, is er steeds het risico
van selectieve argumentatie. Van de overheid mag meer worden verwacht bij de
organisatie van de behartiging van publieke belangen. Alle relevante vragen moeten worden gesteld en alle argumenten die het geheel van wetenschappelijke disciplines oplevert, moeten onderling worden gewogen.
Daarbij moet ook worden gekeken naar nieuwe ontwikkelingen, zoals een toenemende internationalisering, het toenemend gebruik van informatie- en communicatietechnologie en de toenemende professionalisering in de samenleving.
Deze vragen immers om een nieuwe kijk op de verdeling tussen publieke en
private verantwoordelijkheden.
 De vraag naar de toedeling van verantwoordelijkheden wordt in dit rapport van
een algemeen in plaats van een sectoraal antwoord voorzien. Het onderwerp
wordt over het algemeen gekenmerkt door sectorale differentiatie. In hoge mate
heeft deze sectorale differentiatie haar eigen ratio; veel beleidsbepalende factoren, zoals de aard van het publieke belang dat in het geding is, de machts- en
belangenconstellatie en de historische beleidstraditie zijn per sector verschillend.
Niettemin is een zekere eenheid van beleid gewenst. Een dergelijke aanpak kan
ook de wederzijdse leermogelijkheden tussen sectoren bevorderen.
Omdat het rapport betrekking heeft op een structurele herordening van publieke
en private verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen, blijft

23

het borgen va n publ iek bel a ng

het onderwerp dat veelal vaart onder de vlag van projectmatige ‘publiek-private
samenwerking’ hier onbesproken. Bij ‘pps’ gaat het immers om samenwerking
voor een beperkte tijd bij het realiseren van een concrete voorziening (als een
tunnel of een bedrijventerrein) en niet om en meer duurzame herordening van de
verantwoordelijkheden.
Ook de thematiek die wordt bestreken door het interministeriële project Marktwerking, Deregulering en Kwaliteit van wetgeving (mdw) valt buiten het bereik
van dit rapport. Het mdw-project heeft als doelstelling marktwerking in verschillende maatschappelijke sectoren te bevorderen en gaat derhalve om de vraag
wat de overheid moet doen om die doelstelling te bereiken. In essentie gaat het
mdw-project derhalve om de wat-vraag en niet om de hoe-vraag die in dit wrrrapport centraal staat.
De vraagstelling van dit rapport is zowel interessant voor de centrale als voor de
decentrale overheden. Voor het gemak wordt in dit rapport altijd over ministeriele verantwoordelijkheid gesproken. Daaronder kan derhalve ook de collegiale
politieke verantwoordelijkheid van het college van Gedeputeerde Staten en van
het college van burgemeester en wethouders worden begrepen.
 24

1.4

een nadere afbakening van kernbegrippen
In het debat over de herschikking van publieke en private verantwoordelijkheden
worden, zoals in paragraaf 1.1 genoemd, ook de begrippen in het algemeen weinig
eenduidig gehanteerd. Dit geldt met name voor het begrip ‘privatisering’. Dit
wordt mede veroorzaakt door het feit dat verschillende discussies door elkaar
heen lopen. We bespreken deze debatten kort, om onze kernbegrippen beter te
kunnen afbakenen.
Privatisering
Het debat over privatisering was aanvankelijk, in het begin van de jaren tachtig,
sterk gericht op het afstoten van overheidstaken en op deregulering. In de in dit
rapport gehanteerde termen stond de wat-vraag centraal: heeft de overheid nu
wel of geen eindverantwoordelijkheid? Met name de eerste twee kabinettenLubbers waren gericht op deregulering: de markt moest worden ontdaan van
onnodige regelgeving. Bovendien trok de overheid zich terug uit bedrijven waarin zij tot dat moment nog een aanmerkelijk belang had (dsm bijvoorbeeld).
Al spoedig was duidelijk dat in veel gevallen van een werkelijke terugtred van de
overheid geen sprake was (Derksen et al. 1989; De Kam en De Haan 1991).
Soms bleek zelfs het tegendeel: de feitelijke bemoeienis van de overheid nam toe.
Bovendien veranderde de vraagstelling in hoog tempo. Het ging niet meer om
een werkelijke terugtred van de overheid, maar om een andere wijze van
behartigen van publieke belangen, namelijk door het meer inschakelen van private
actoren. De wat-vraag werd dus verdrongen door de hoe-vraag. Mede om deze
reden kreeg het begrip privatisering een onduidelijke betekenis in het debat.
 inleiding

Markeerde het begrip privatisering aanvankelijk het einde van het commitment
van de overheid aan bepaalde belangen, later duidde het dus steeds meer op het
inschakelen van private partijen bij het behartigen dan wel realiseren van publieke belangen. In dit rapport zal deze laatste definitie worden aangehouden: het
inschakelen van private partijen bij het realiseren van publieke belangen. Deze
definitie is derhalve anders, en op zijn minst breder dan de definitie die vaak ten
aanzien van de nutsectoren wordt gehanteerd. Daar slaat privatisering alleen op
de overdracht van eigendom van een organisatie uit de publieke naar de private
sector, in de zin van het privatiseren van staatsbedrijven. Hiernaast hanteert men
in die wereld het begrip liberalisatie, dan wel marktliberalisatie, waarmee wordt
gedoeld op het mogelijk maken van een markt voor private actoren, waar vroeger
slechts een overheidsmonopolie gold (Ten Heuvelhof en Van Twist 1999).
Verzelfstandiging
De tweede discussie gaat over verzelfstandiging van onderdelen van de overheid.
Bij verzelfstandiging wordt de uitvoering van publieke taken binnen het publieke
domein op afstand geplaatst en daarmee onttrokken aan de directe verantwoordelijkheid van de minister. Bij verzelfstandiging ging het eerst alleen om de
behartiging van publieke taken door zelfstandige bestuursorganen (Scheltema
1974; wrr 1983). De taaktoedeling aan dergelijke organen valt wel onder de
ministeriële verantwoordelijkheid, maar de feitelijke uitvoering van die taken
niet. Er zijn verschillende redenen om zelfstandige bestuursorganen in te stellen,
maar gaandeweg kwam één reden centraal te staan: het verlichten van de verantwoordelijkheid van de minister. Het is met name om deze reden dat de commissies Scheltema (1993) en Wiegel (1993) verzelfstandiging van onderdelen van de
overheid hebben bepleit.
 De behartiging van publieke taken door zelfstandige bestuursorganen is niet
zonder problemen, met name vanwege hun autonomie (Algemene Rekenkamer
1995). Enerzijds biedt deze autonomie voordelen voor het functioneren van de
zelfstandige bestuursorganen, anderzijds kan die autonomie nu juist de mogelijkheden tot aansturing door de minister beperken en kan de autonomie een goede
verantwoording van zelfstandige bestuursorganen in de weg staan. Om die reden
verflauwde het enthousiasme over kerndepartementen snel. Volgens de commissie-Sint (1995) was het beter zo mogelijk binnen de departementen zelf te
verzelfstandigen. Het inrichten van agentschappen, die wel onder de directe
verantwoordelijkheid van de minister vallen maar met name in de sfeer van het
beheer een grotere autonomie hebben dan de normale directies binnen departementen, werd als een goed alternatief gepresenteerd.
Sinds het ontstaan van agentschappen wordt over externe verzelfstandiging
(taakbehartiging door zelfstandige bestuursorganen) en interne verzelfstandiging
(door agentschappen) gesproken. De laatste jaren wordt zelfs betwijfeld of de formele status van agentschap nodig is om departementale afdelingen de nodige
autonomie te verschaffen (Van der Knaap en Van Hofwegen 1999). Aldus gaat het
bij ‘verzelfstandiging’ om behartiging van publieke belangen binnen de overheid

25

het borgen va n publ iek bel a ng

op kleinere of grotere afstand van het beleidscentrum, dan wel: meer of minder
onder de tucht van de ministeriële verantwoordelijkheid. In dit rapport wordt
voor deze laatste definitie van verzelfstandiging gekozen.
 Marktwerking
Een derde dispuut betreft de marktwerking. Dit debat had vooral betrekking op
het stimuleren van concurrentie op de markt (ook wel: ‘liberalisatie’), los van de
eventuele andere publieke belangen die in het geding waren. Goede marktwerking is immers aldus bezien zelf een publiek belang: zonder bemoeienis van de
overheid kent de markt vaak onvoldoende concurrentie. Maar het debat heeft ook
duidelijke raakvlakken met de behartiging van publieke belangen door private
partijen. Later zullen we bespreken dat juist door concurrentie mogelijk te
maken, de overheid voor de levering van diensten en producten zelf geen eindverantwoordelijkheid meer hoeft te dragen. Zolang die concurrentie niet mogelijk is, kan het wenselijk zijn dat de overheid wel die verantwoordelijkheid zelf
draagt. Hieruit kan de monopoliepositie van staatsbedrijven voortvloeien.
Hoofdstuk 3 gaat nader in op deze verschuiving van publieke belangen.
26

In hoofdstuk 5 zal naar voren komen dat bepaalde elementen van het marktmechanisme ook binnen het publieke domein, de overheid, een plaats kunnen hebben. In overeenstemming met het algemeen spraakgebruik zal in het vervolg het
begrip ‘markt’ steeds op de private sector worden betrokken, tenzij uitdrukkelijk
anders wordt aangegeven. Hierbij zij verder bedacht dat de private sector meer
omvat dan de markt in genoemde zin. Er zijn immers vele vormen van privaat
verkeer, waarin het ruilmechanisme van de markt geen of een beperkte rol speelt;
men denke aan het werk van non-profitorganisaties. De markt is een belangrijke,
maar niet de enige modaliteit van de private sector.
 Hybride organisaties
De discussies over verzelfstandiging en over marktwerking komen samen in die
over hybride organisaties (commissie-Cohen 1997; In ‘t Veld 1997). Hybride organisaties zijn organisaties die als taakorganisatie (binnen het publieke domein
worden taken aan hen toebedeeld) én als marktorganisatie (binnen het private
domein concurreren ze met andere marktpartijen) worden gefinancierd. Deze
dubbelfinanciering kan niet alleen leiden tot valse concurrentie (de publieke gelden worden binnen de organisatie gebruikt om producten goedkoper op de markt
te zetten, ofwel: er is sprake van kruissubsidiëring), maar ook tot inefficiënt
gebruik van publieke gelden. Door publieke organisaties op grotere afstand van
de minister te plaatsen en door marktwerking te stimuleren kunnen gemakkelijk
hybride organisaties ontstaan. In navolging van de commissie-Cohen probeert de
regering momenteel om tegen het fenomeen van hybride organisaties een dam op
te werpen (zie ook ser 1999).
Conclusie
Twee thema’s springen uit dit overzicht naar voren. Ten eerste is de structurele
vraag aan de orde of private dan wel publieke organisaties publieke belangen

inleiding

moeten behartigen. Ten tweede gaat het om instrumentele mechanismen die
(waar)borgen dat organisaties optimaal het publieke belang dienen. Hoofdkenmerk van al die mechanismen is dat zij disciplineren (in de woorden van Van
Dale: “onder tucht brengen”). Niet alleen het marktmechanisme, maar ook de
hiërarchie binnen departementen disciplineert. Vanuit de overheid bezien is met
name van belang welke mechanismen er het beste toe kunnen bijdragen dat het
in het geding zijnde publieke belang wordt behartigd.
