DE ONTWIKKELING VAN DE CONTROLE BIJ DE RIJKSCOMP- TABILITEIT.
het algem een (deze laatste groep doordat de ondernem ing als belasting­
plichtige of anderszins bijdraagt tot het economisch welzijn van de ge­
m eenschap) hebben te maken met de uitkomst der accountantscontrole.
H et feit d at de accountant door deze of gene is aangesteld, beteekent
geenszins een beperking zijner verantw oordelijkheid jegens de genoemde
groepen” . Een derde antw oord luidde. „D e accountant is verantw oor­
delijk tegenover elkeen, die zijn rapport leest”. D e vierde antw oordde
door te wijzen op de groeiende sociale beteekenis van het accountantsberoep, terwijl de vijfde schreef: „Ik geloof dat de toekom st van het
accountantsberoep geheel afhangt van de mogelijkheid en de geneigd­
heid om zich verantw oordelijk te gevoelen jegens het publiek en van de
wijze w aarop dit gevoelen in de uitvoering der controle tot uitdrukking
kom t”.
B ovenstaande antw oorden op enkele der meest belangw ekkende vragen
toonen duidelijk aan, dat, ook in accountantskringen, nog groote ver­
scheidenheid heerscht om trent de functie van den accountant, het doel
der accountantscontrole en de eischen, die men aan den accountant dient
te stellen.
Enkele der hierboven aangeroerde punten in de door D unn & BradStreet gehouden enquête zijn na het verschijnen van dit boekje in 1941,
m enigmaal een onderw erp van bespreking geweest in de „Journal of A ccoutancy” van de jaren 1942-—■1945, en enkele punten zijn nader princi­
pieel besproken in de reeds eerder genoemde „Statem ents on A uditing
Procedure van het Am erican Institute of A ccountants.
M elbourne, 25 A pril 1946.
DE O N TW IKKELIN G VAN DE CO N TRO LE BIJ DE RIJKSCOMPTA BILITEIT.
door H . P. L. van Gestel.
1.
Inleiding.
 A llerw ege blijkt er thans groote belangstelling te bestaan voor de
wijze, w aarop 's L ands gelden w orden beheerd. En niet ten onrechte.
Al erkent men het feit, dat het onafw endbaar is, dat de S taatshuishou­
ding enorm e sommen vergt, men blijft er zich terdege van bew ust, dat
deze zeer hooge bedragen grootendeels uit belastinggelden zullen m oeten
w orden opgebracht. En hooge belastingen w erken rem m end op de ont­
plooiing van de econom ische activiteit, w elke men thans meer dan ooit
b evorderd wil zien. H et is dus begrijpelijk, dat zco v aak het verlangen
w o rd t kenbaar gem aakt: „W aaro m kan de O verheid het niet met m inder
d o en ” . O p velerlei wijzen w ordt dit, m eer of m inder w elw illend, tot
uiting gebracht, terwijl het aan raadgevingen niet ontbreekt. De onder­
toon dezer raadgevingen is veelal: de O verheid moet m eer de zuinigheid
b etrachten en een meer doeltreffende controle op de besteding der gelden
uitoefenen.
Deze w ensch n aa r een betere controle is voor mij aanleiding gew or­
den de contrôle bij de Rijkscom ptabiliteit, zooals deze in w ettelijke bepa­
lingen is neergelegd, eens aan een beschouw ing te onderw erpen, w aarbij
dan tevens het streven n aa r zuinigheid ter sprake komt.
T eneinde eenigerm ate een vergelijkingsm ogelijkheid te verkrijgen, wil
ik eerst een korte schets geven van de ontw ikkeling van de (accoun­
tants) contrôle in het algem een,vervolgens de controle bij de Rijkscomp­
tabiliteit aan een onderzoek onderw erpen, om d aarn a tusschen beide

mab

blz. 133

controles een vergelijking te m aken, voor zoover dat mogelijk is en doel
heeft.
 T en slotte wil ik eenige suggesties n aa r voren brengen, w aarv an ik
meen te mogen verw achten, dat deze, bij toepassing, de controle bij de
Rijkscom ptabiliteit meer doeltreffend zullen doen w orden, de zuinigheid
in de besteding van 's Lands gelden zullen vergrooten en bevorderend
zullen w erken op de efficiency.
II.
K orte schets van de ontw ikkeling van de (accountants) controle.
V an de verschillende w erkzaam heden, welke door de accountants in
hun functie als zoodanig w orden verricht, is n.m.m. de controlefunctie
niet alleen de oudste, m aar ook de voornaam ste. D e zelfstandige arbeid
van den accountant in het m aatschappelijk v erk eer is ongetwijfeld ge­
groeid uit de gebleken noodzakelijkheid om de adm inistraties van onder­
nem ingen aan controle te onderw erpen. Ik meen zelfs te m ogen stellen,
dat alle andere functies van den accountant aan zijn contröle-functie
ondergeschikt zijn. Bestond aanvankelijk de controle en derhalve de
geheele accountantsfunctie slechts in het ontdekken en voorkom en van
fouten en fraudes, spoedig w erd het inzicht geboren, dat, wil deze con­
trole van nog eenvoudigen aard goed kunnen verloopen, er aan de te
controleeren adm inistraties eischen m oesten w orden gesteld t.a.v. h aa r
inrichting. Al heeft de inrichtingsfunctie van den accountant een eenigerm ate zelfstandig karakter, zij dient in belangrijke m ate de controle­
functie en is verplicht rekening te houden met de door de controle te
stellen eischen. En dit is met het toenem en van de kw aliteit van den
contróle-arbeid zoo gebleven.
 V a n louter boekencontróle v erbeterde de kw aliteit van de controle
en ontw ikkelde zich tot bedrijfseconom ische controle. E r ontstond voor
den accountant een nieuw e functie, n.1. die van bedrijfseconom isch advi­
seur.
 In den aanvang greep de accountant voor de goede uitoefening van
zijn contróle-functie als het w are terug in het verleden om als basis voor
die controle zich een goed ingerichte adm inistratie te doen voorleggen,
geleidelijk aan trach tte hij ook voor de toekom st v at te krijgen op het
w erk, dat hij strak s zal gaan controleeren. D e contróle-functie bepaalt
zich niet meer tot het zien n aa r het verleden, zij gaat mede de toekom st
beschouw en. H ier komt de bedrijfseconom ische kennis van den accoun­
tan t op doeltreffende wijze te pas. M et behulp v as norm en, sta n d a a rd ­
verbruiken en -prijzen, budgetteering, enz., en het zich verschaffen van
bedrijfseconom ische en statistische cijfers, trac h t de accountant uit te
stippelen, hoe het beheer, wil dit goed gew eest zijn, straks in cijfers zich
verm oedelijk zal w eerspiegelen. Hij doet dit zoo, dat wijzigingen in zijn
prognose als zoodanig tot uiting komen, zoodat afw ijkingen later op
bijzondere wijze onderw erp van zijn onderzoek zullen w orden. De
accountant trac h t dus te bereiken, d a t de cijferreeksen, w elke hij straks
zal gaan controleeren, zich zullen ontw ikkelen langs geleide banen, ge­
vorm d uit norm en, w elke zijn ontstaan uit de bedrijfseconom ische inzich­
ten van den ondernem er en hem. D eze doeleinden geven aan de inrich­
tingsfunctie w eder de noodige aanw ijzingen, w elke op h aa r beurt w eder
invloed uitoefent op de te gebruiken hulpm iddelen, de m echanische en
andere, welke, het behoeft geen betoog meer, aan door de controle te
stellen eischen m oeten voldoen.
 De contróle-functie neem t derhalve bij de w erkzaam heden van den
accountant een centrale en beheerschende positie in.
mab

blz. 134

111.
E enige verschillen tusschen de huishoudingen van de O verheid
en van het particuliere bedrijfsleven.
De contrôle bij het particuliere bedrijfsleven en bij de Rijkscomptabiliteit zijn niet geheel vergelijkbaar, niet alleen, om dat de S taat slechts een
huishouding van inkom sten en uitgaven voert, m aar vooral, om dat het
hier den „ S ta a t” betreft, de huishouding, w aarbij het doen van betalingen
en het innen van ontvangsten en het uitoefenen van contrôle daarop
gebonden is aan w ettelijke voorschriften. In onze voornaam ste w et, de
G rondw et (zie de artt. 124 t/m 127) zijn de hoofdregels dienaangaande
neergelegd.
M en zou kunnen stellen: iedere ondernem ing heeft h aa r grondw et, de
S tatuten. D it is juist. E r zijn echter eenige belangrijke, verschillen. V e r­
gelijken we de G rondw et van een ondernem ing met die van den S taat
t.a.v. tot stand komen en wijzigen, dan kan dat bij eerstgenoem d lichaam
met relatief veel m inder moeite en tijd gebeuren dan bij het tw eede; een
grondw etsw ijziging komt slechts moeizaam tot stand; voor andere w e t­
ten geldt dit in m indere mate. H et gevolg van een en ander is, dat de
S taat door zijn gebonden zijn aan w etten, stroever w erkt.
E en ander verschil ligt bij de uitvoering van statuten, resp. w etten.
 Bij het particuliere bedrijf zal het bestuur, dat afw ijkt van hetgeen in
de statu ten is voorgeschreven, slechts civielrechtelijke gevolgen onder­
vinden. M aa r de uitvoerders van G rond- en andere w etten zijn veelal
door eed of belofte tot stipte naleving van het voorgeschrevene gehouden
en afwijking kan voor hen mede tot strafrechtelijke gevolgen leiden. Bij
den S taat is, w egens het groot aantal w etten, w a araa n het beheer is
gebonden, stipte nakom ing van de wettelijke bepalingen een levensvoor­
w aard e voor een goed beheer; het tolereeren van „soepelheid” bij één
w et leidt tot ongew enschte consequenties t.a.v. de handhaving van
andere w etten. E n zij, w ier taak het is toe te zien, dat de w et w ordt
gehandhaafd, onverschillig of het een al dan minder belangrijke w et
betreft, zullen daarbij m aar één m aatstaf kunnen aanleggen, n.1. het stipt
nakom en van de w ettelijke bepalingen. Bij het particuliere bedrijf w eegt
één en ander niet zóó zw aar, veelal, om dat dit in hoofdzaak slechts één
belangrijke w et kent, de statuten.
Bij de beschouw ing van het geldelijk beheer van den S taat en de
controle daarop moet derhalve ter dege rekening w orden gehouden met
het gebonden zijn aan w ettelijke bepalingen en met de practische onm o­
gelijkheid d aarv an af te wijken of afw ijkingen toe te staan.
 V o o rts dient nog het volgende, zij het een bekend verschil te w orden
gem em oreerd. Bij de Staatshuishouding lost het beheer zich op in uit­
gaven en ontvangsten, bij de particuliere ondernem ing in kosten en
opbrengsten. De controleur van laatstgenoem de huishouding vindt bij
zijn controle op de gerechtvaardigdheid van gem aakte kosten een zeer
belangrijke steun in het verband, dat noodzakelijkerw ijze besloten ligt in
de tegenoverstelling van kosten en opbrengsten; dit v erb an d mist de
controleur bij de Staatshuishouding veelal, w aarm ede hem een doel­
treffend, soms zelfs een afdoend controlem iddel, ontgaat.
U it het v o renstaande volgt eigenlijk al, dat ik in dit opstel de S taatscom ptabiliteit in engeren zin wil beschouw en en niet daarbij wil insluiten
de Staatsbedrijven, w aarvoor in een afzonderlijke wet, n.1. de Bedrijvenwet, bijzondere regelingen zijn getroffen, welke afwijken van het algemeene beheer van den S taat, dat in de C om ptabiliteitsw et is geregeld.
mab

blz. 135

IV.
Schets van de controle bij de Rijkscomptabiliteit.
a. O nderscheiding in externe en interne controle.
In het complex v an w ettelijke m aatregelen, w elke de contrôle regelen
bij de Staatshuishouding, zijn n.m.m. tw ee contróle-lijnen te onderschei­
den, een externe en een m terne-contróle-lijn. D e eerste stelt zich tegenover
het beheer, de tw eede m aakt deel uit van het beheer.
 D e externe controle —- zooals ik die zie — gaat uit van de V olksver­
tegenw oordiging. D it H ooge College beoordeelt n.1.:
1. vooraf, het beleid, de plannen van de m inisters en geeft aan de
hand d aarv an h aar sanctie om over de voor de uitvoering van die p lan­
nen noodige gelden te beschikken;
2. achteraf, de gedane uitgaven, op grond van de door de ministers
aan h a a r over te leggen verantw oording (d e rek en in g ), bij de goedkeu­
ring w a arv an de Algem eene R ekenkam er een belangrijke rol vervult.
D e interne controle blijft echter besloten tot den kring van het geldelijk
beheer van de m inisters. L ater zal blijken, dat deze controle een drietal
oorzaken v an ontstaan heeft, oorzaken, w elke zijn voortgesproten uit
den w ensch, om den M inister van Financiën een toenem ende invloed te
geven op het algemeene financiëele beleid en op d at van zijn am btgenooten.
Bij deze beschouwing en verdeeling van de controle zien w e dus de
tegenoverstelling van tw ee .Staatsm achten, eenerzijds de macht, om
's Lands gelden beschikbaar te stellen en over de besteding ervan v e r­
antw oording te verlangen, anderzijds de m acht, aan w ie de beschikking
en het beheer over deze gelden w o rd t toevertrouw d.
 D e w ettelijke bepalingen, w elke deze m aterie regelen, vinden w e in
hoofdzaak in de G rondw et, (G .W . ), de art. 124 t/m 127, en de Com p­
tabiliteitsw et, (C .W .) D e laatste w et regelt in een 100 tal artikelen het
eigenlijke beheer van 's Rijks financiën; zij d ateert eerst van 1927 en is
de eerste w ettelijke regeling van dit beheer; zij is een vastlegging van
het gew oonterecht, dat zich in de com ptabele praktijk had ontw ikkeld
en d at vóórdien tot richtsnoer diende.
b. D e externe contróle-lijn.
W e llich t v erdient het aanbeveling een kort overzicht te geven van
hetgeen t.a.v. het financiëele beheer ten deze in de w et is vastgelegd.
D e m inister, die de kosten van zijn beleid ten laste van het Rijk wil
(doen) brengen, zal voor het doen v an deze uitgaven de goedkeuring
behoeven van de V olksvertegenw oordiging. Hij dient d aarto e bij dit
H ooge College een ontw erp van een (hoofdstuk der) begrooting in. Al
deze ontw erpen van de departem entshoofden w orden door den M inister
v an F inanciën sam engevoegd tot het „O ntw erp der begrooting” en door
dien bew indsm an ,,O ns ter indiening bij de T w eed e Kamer aan g eb o d en ”
(art. 11 C .W .) ! ) . „D oor de w et w orden de begrootingen van alle uitga-1) De C.W . verstaan onder begrooting (art. 1):
a. de wetten, waarbij de begrootingen van de uitgaven des Rijks worden vastgesteld;
b. de wet, waarbij de middelen tot dekking van de uitgaven des Rijks worden aargewezen.
 Duidelijkheidshalve zullen in dit opstel niet steeds de juiste technische bewoordingen
worden gebruikt. De terminologie van de C.W . is vaak moeilijk en kleine verschillen
zijn soms van belangrijke beteekenis. Daar, waar ik meende, dat dit de leesbaarheid ten
goede zou komen, heb ik mij in dit opstel een „vrije vertaling" veroorloofd. B.v. zal
onder „Begrooting" niet steeds worden verstaan hetgeen de strenge bewoordingen
van art. 1 C.W . bedoelt aan te geven.
mab

blz. 136

ven des Rijks vastgesteld” (art. 124 G .W .). Alleen een wettelijke auto­
risatie geeft dus den m inister de bevoegdheid om uitgaven ten laste van
het Rijk te brengen. ,,O ver de geldsommen bij een begrootingsw et toe­
gestaan w ordt beschikt door O nzen M inister” (art. H C .W .). „D e ver­
antw oording van de R ijksuitgaven w ordt, onder overlegging van de door
de R ekenkam er goedgekeurde rekening, aan de w etgevende m acht ge­
daan " (art. 127 G .W .).
In volgorde v an behandeling krijgen w e dus:
1. het aan v rag en van kredieten, door m iddel van een ontw erp der
begrooting,
2. het verleenen v an kredieten, bij de wet door de w etgevende macht,
3. het beschikken over kredieten, door den m inister 2),
4. het veran tw o o rden der gedane uitgaven, aan de w etgevende m acht
na controle door de Algem eene R ekenkam er.
 Bezien uit het oogpunt van contróle-techniek is er theoretisch een
goed sluitende controle. T ev o ren w ordt vastgelegd —■als gevolg v an het
goedkeuren van een bepaald beleid — w elke uitgaven er m ogen w orden
gedaan en voor w elke doeleninden. H et beheer voltooid zijnde, w ordt
hierover veran tw o ording afgelegd, w elke w ordt gecontroleerd door een
van de beheerende m acht onafhankelijk lichaam, de Algem eene R eken­
kam er en d aarn a ter definitieve goedkeuring w ordt voorgelegd aan de
W e tg e v en d e m acht, de instantie, die in eersten aanleg het doen van de
uitgaven autoriseerde.
N iettem in kan deze controle door de V olksvertegenw oordiging niet als
doeltreffend bevredigen. Reeds M r. Kan in zijn proefschrift zeide van
de begrooting: „V erder dan het schetsen van een ruwe (curs. van mij)
om trek, het aangeven van een plan. kan en mag evenw el de m edew er­
king van de (vo lks)vertegenw oordiging niet gaan; aan de regeering
behoort de discrétionnaire m acht gelaten, binnen de gestelde perken het
staatsbelang naar hare opvatting te behartigen". D at bij het schetsen van
slechts ruw e trekken ook de daarop toegepaste controle slechts ruw kan
zijn, is duidelijk. M r. Kan schreef zijn meening reeds 50 jaar geleden;
hoeveel tem eer geldt thans deze m eening bij een zoo sterk toegenom en
budget.
 Eenige andere om standigheden, w elke de doeltreffendheid v an de
controle door de V olksvertegenw oordiging nadeelig beinvloeden, ont­
staan door den factor tijd. De begrooting over een bepaald ja a r moet in
de d aaraan voorafgaande m aand Septem ber aan de T w eede Kamer w or­
den aangeboden. V óórdien heeft de M inister van Financiën de o n tw er­
pen van zijn collega’s ontvangen en bestudeerd en d aarv o o r vond het
eigenlijke begrootingsw erk op de departem enten plaats. D at tijdstip ligt
dus zeker Y jaa r vóór de aanbieding en derhalve ruim % jaar vóór den
aanvang van het eigenlijke begrootingsjaar. H etgeen aan een n au w ­
keurige ram ing niet ten goede kan komen.
V o o rts ligt er een groote tijdruim te, n.1. v an ruim 2J^ jaar, tusschen
het vaststellen van de begrooting en het tijdstip w aarop de T w eede
Kam er de rekening en verantw oording ter definitieve goedkeuring van
de Algem eene R ekenkam er ontvangt. D eze tijdruim te w o rd t ruim drie
jaar, indien de vergelijking w ordt gem aakt met het eigenlijke begroo­
tingsw erk op de departem enten. H et is dus alleszins begrijpelijk dat ten
tijde, dat de Kam er h aar sanctie moet geven aan de h aa r door de minis2)
Het beschikken ovçr kredieten, d.w.z. het beschikken over gelden, geschiedt op
aanvraag aan den M. v. F. Het is een nogal omslachtig proces, waarop niet verder
wordt ingegaan.
 m ab

blz. 137

4
ters ter goedkeuring voorgelegde verantw oording, zij grooter belang­
stelling heeft voor nieuw e dan aan de orde zijnde problem en dan voor
het contróleeren van een reeds lang geleden gevoerd beleid. H et is dus
ook begrijpelijk, dat de Kam er voor de goedkeuring van de gedane uit­
gaven in zeer groote m ate steunt op het w erk van de Algem eene R eken­
kam er. L aatstgenoem d College vervult derhalve voor de controle ach­
teraf een belangrijke functie.
Beschouw en w e thans in het kort de contróle-taak w elke de w et aan
de Algem eene R ekenkam er opdraagt.
c.
De C ontrole door de Algem eene R ekenkam er.
Al zeer vroeg zag men in ons land in d at 's Lands financiën controle
behoeven. Interessant is, dat P. M . N . M erkus in zijn w erkje ,,Schets
van het beheer der algem eende geldm iddelen in N ederland tot het jaar
1810” m ededeelt, dat reeds in 1446 te 's H age een afzonderlijke Reken­
kam er van H olland w erd opgericht.
H et O v erh eid sco n tró le-ap p araat kan dus op een eeuw enoud bestaan
wijzen, zij het, dat zijn inrichting uiteraard zich m eerm alen wijzigde.
 R eeds w erd opgem erkt, dat de G rondw et het bestaan van een A lge­
m eene R ekenkam er gebiedend voorschrijft. D it geschiedde reeds in de
G rondw et v an 1814. U it dien hoofde is de K am er reeds belangrijk. Buys,
in zijn w erk ,,De G ro n d w et” zegt hiervan: ,.Bij elke grondw etsherziening
heeft m en gearbeid aan de redactie van dit artikel, bestem d om het
bestaan te verzekeren van een m achtig en zelfstandig lichaam, met de
controle op de geldm iddelen belast. M en begreep, dat van de meer of
min deugdelijke sam enstelling van dit college de w aard e van het budget­
recht der V olksvertegenw oordiging voor een goed deel afhing en wilde
reeds door het grondw ettig voorschrift zelf zulk een sam enstelling w a a r­
b o rg en ” 3) .,Zij is het instrum ent” zegt de R egeering in h aar M . v. A.,
,,door middel w a arv an de Staten-G eneraal, uitoefenen de budgetaire
controle” 3)
H oofdstuk IV , de artt. 45 t/m 83 van de C .W ., is gewijd aan de
sam enstelling en taak v an de Algem eene R ekenkam er.
A rt. 77 is taakbepalend. ,,Alle uitgaven ten laste der begrooting zijn
aan de verevening (lees: goedkeuring) van de Algem eene R ekenkam er
onderw orpen” . D e taak van de Kamer is alzoo een controle achteraf.
 T .a.v. de controle vóóraf, w elke door de W e tg e v en d e m acht w ordt v e r­
richt, w ordt de Kamer niets opgedragen. O f dit te betreuren valt. daarop
ga ik thans niet in. W e l is het voor de K am er mogelijk invloed uit te
oefenen op het geheele financiëele beleid: art. 60 n.1. legt aan de Kamer
de verplichting op ,,aan de hoofden der D epartem enten van Algem een
B estuur alle voorstellen en m ededeelingen te doen, die volgens haar oor­
deel kunnen leiden tot verm indering der R ijksuitgaven, tot verm eerde­
ring der R ijksontvangsten en tot verbetering of vereenvoudiging van
’s Rijks geldelijk beheer.” V o o rts is zij bevoegd dienaangaande m ede­
deelingen te doen aan den M inister van Financian. D it laatste is daarom
een belangrijk punt in het controlestelsel, om dat daarm ede de band w ordt
gelegd tusschen de beide contrólelijnen, de externe en de interne contrólelijn; w a t niet binnen den gezichtskring v an den M inister van F in an ­
ciën kwam, kan hem nu toch ter kennis komen. S traks zullen w e zien, dat
er om gekeerd óók een lijn v an m ededeelingen gaat.
A rt. 79 v an de C .W . leert, hoe de Kam er de controle dient te ver3) Zie De Bruyn. De Rijkscomptabiliteit, blz. 238/9.
mab

blz. 138

richten; volledigheidshalve geef ik hierbij beknopt het contróle-sdiem a.
D e Kam er moet onderzoeken:
a. of de uitgaaf valt binnen de om schrijving van het begrootingsartikel.
 of het dienstjaar juist is,
of het begrootingsartikel toereikend is:
b. of de schuldvordering niet w as verjaard;
c. of de overgelegde bewijsstukken:
n aar w aarh eid zijn opgem aakt,
het verkregen recht van den schuldeischer voldoende staven;
d. of in het algem een geen wet, K.B. of ander wettelijk voorschrift de
verevening in den weg staat.
Blijkt bij dit onderzoek, aldus art. 80, dat aan de verevening v an de
uitgaaf geen bezw aar in den weg staat, dan keurt de Kamer de uitgaaf
goed. V ervolgens geeft de Kamer hiervan kennis aan den betrokken
M inister, w aard o o r deze gem achtigd is de uitgaaf in de rekening (v e r­
an tw oording) op te nemen.
D e controle is dus een strikt formeele. G een enkel w oord over de
zuinigheid (al mag w orden aangenom en dat bij een geconstateerde on­
economische besteding de Kam er van h aar bezw aar zal doen blijken).
P unt a. geeft een controle, w elke geheel verband houdt met de techniek
van de begrooting; de overige punten geven niet meer dan formeele
voorschriften.
B ovendien, de controle kan eerst aanvangen, nadat de Kamer de
bew ijsstukken, w elke de uitgaven formeel dekken, heeft ontvangen.
L angzam erhand w erd, terecht, ingezien, dat de controle teveel ac h te r­
aan kwam. T eneinde de controle nu op een vroeger tijdstip mogelijk te
maken, w erd in 1917 aan de Kamer de bevoegdheid verleend, de z.g.
plaatselijke controle te gaan uitoefenen. Behalve, dat deze contrôle nu veel
didhter bij de uitgaaf kwam te staan, w erd het mogelijk de bescheiden ter
plaatse af te doen, zoodat inzending daarvan achterw ege kon blijven.
 H oe strikt formeel de controle vroeger w erd uitgeoefend, moge nogeens blijken uit hetgeen de Bruyn in zijn reeds aangehaald w erk van de
plaatselijke controle opmerkt: „V roeger,” aldus de schrijver, „kende de
Kamer deze wijze van controle niet. Alles w at door de aKm er gecontro­
leerd moest worden, alle verantw oordingsstukken, enz., w erden aan hét
college toegezonden en aldaar onderzocht” . M en zou — en n.m.m. terecht
•— van meening kunnen zijn, dat een controleur automatisch bevoegd was
ter plaatse een onderzoek in te stellen, tenzij het hem verboden was.
U it het v o orgaande is gebleken, dat het mijn opvatting is, dat de Algemeene R ekenkam er een taak vervult bij de externe controle op het O verheidsbeheer en dat de Kamer dus evenzeer als een externe controleur
moet w orden aangem erkt. Dit is in tegenstelling met de meeningen van
anderen, die aan de Kam er slechts de kw aliteit van intern controleur
willen toegekend zien. D ti acht ik niet juist. H et College voldoet aan de
h o ofdvoorw aarden, w elke aan een externen controleur m oeten worden'
gesteld. H et is onafhankelijk van den gecontroleerde — gron d y ettelijk
vastgelegd •— . het staat tegenover het te controleeren beheer, neem t
aan dat beheer geen deel noch d raag t het daarvoor eenige v e r a n t w o o r ­
delijkheid. V oor de wijze w aarop de Kamer zélf haar taak vervult, legt
zij geen verantw oording af aan een M inister of R aad van M inisters,
doch alléén aan de V olksvertegenw oordiging, die ook het beleid van
den gecontroleerde goedkeurt.
mab

blz. 139

d.
De interne contrôle-lijn.
 T h an s komt aan de beurt van beschouw ing de controle, w elke w ordt
uitgeoefend binnen den kring van het geldelijk beheer van de m inisters
en welke door mij met interne controle w erd aangeduid. Zij om vat dus
het terrein van het beschikken over gelden door de m inisters, opdat
deze zich van hun regeeringstaak kunnen kwijten.
R eeds w erd opgem erkt, dat de M inister van Financiën bij deze con­
trôle een belangrijke taak vervult en zelfs daarbij een centrale positie
inneemt. V o o rts w erd er op gew ezen, d at er n.m.m. een drietal o o r­
zaken aanw ijsbaar zijn, w aaruit als het w are een contróle-opdracht voor
dezen m inister voortvloeit, oorzaken, w elke zeer zeker niet scherp te
onderscheiden zijn, een enkel kenm erk zelfs gem eenschappelijk bezitten.
In de eerste plaats bleek het noodzakelijk om, bij het toenem en van
den om vang der begrootingen en daarm ede ook van de v eran tw o o rd e­
lijkheid van den M inister van Financiën — immers, hij heeft tot taak
het vinden v an de dekkingsm iddelen — dezen bew indsm an een toeneem ende invloed te verstrek k en eenerzijds op het totaal bedrag van de
begrootingen en anderzijds bij de sam enstelling ervan. E en toenem ende
controletaak derhalve, welke een gevolg is van de taak van den M inister
van Financiën als zoodanig.
 In de tweede plaats ging men inzien, dat de externe controle eenerzijds
uitgeoefend door de S taten-G eneraal bij de goedkeuring van de begrooting en anderzijds door de Algem eene Rekenkam er nam ens deze H ooge
Colleges over de gedane uitgaven, onvoldoende was, om dat geen dezer
controles het eigenlijke beleid tijdens zijn ontplooiing op economische
doeltreffendheid volgde (eigenlijk w as er als zoodanig geen controle).
U it dien hoofde kreeg de M inister van F inanciën een taak ,,toe te zien
op een zuinige en met de algem eene financiëele belangen overeenko­
m ende besteding van 's Lands gelden", zooals het in een M . v. A. is
aangegeven.
In de derde p laats kwam men steeds m eer tot het inzicht van de juist­
heid v an de reeds in 1917 door M inister van Gijn geponeerde stelling:
,,De zaak van de financiën is niet de taak van één m inister, n.1. van
Financiën, doch v an het geheele K abinet.” 4) N aarm ate de begrootingen
een steeds zw aard ere last op de bevolking legden, vond deze gedachte
als het w are vanzelf meer ingang. D eze steeds zw aard ere last w erd
gevoeld als een zeer belangrijke druk op het economisch leven v an ons
volk. H et K abinet moest de financieele politiek als geheel wel tot de
zijne m aken en op een zuinig beheer gaan toezien. H et Kabinet v aard ig d e
daartoe, ter dekking van zijn eigen verantw oordelijkheid, een aantal
besluiten uit, in de uitvoering w aarv an den M inister van Financiën
w ederom een belangrijke taak met betrekking tot de controle w erd
opgedragen.
 H et gem eenschappelijke, dat in al deze drie punten besloten ligt, en
w aarop ik zooeven doelde, is de w ensch ’s L ands gelden zoo econo­
misch mogelijk te besteden, de controle dichter bij de uitgaven te brengen
en het geheele financiëele beleid als een eenheid te gaan 'zien.
H et is w ellicht goed reeds thans scherp te doen uitkom en, dat dit
streven n aar eenheid een interne strijd in de R egeering veroorzaakt, zich
in hoofdzaak afspelend tusschen den M inister van Financiën eenerzijds
en zijn collega's anderzijds. Eerstgenoem de met zijn taak toe te zien op
een zuinig beheer, de laatsten met ieder een eigen taak van een te ver4) Economist 1917.
m ab

blz. 140

zorgen belang van den S taat. E en strijd, wlke zich ook buiten de R egee­
ring bew eegt en die zich uit eenerzijds om den M inister van Financiën
een steeds verd er gaande invloed op de begrootingspolitiek van zijn
am btgenooten te verschaffen en anderzijds een remm en van dezen in­
vloed, ingegeven door de vrees, dat het afzonderlijk te verzorgen S ta ats­
belang in het gedrang zal komen, immers: de minister is •— grondw ette­
lijk — verantwoordelijk.
Beschouwen we thans de oorzaken, w aaruit een controletaak voor den
M inister v an Financiën voortvloeit, nader. A llereerst dan de controle
als deel van de taak van dezen m inister en die, w elke als een voortzet­
ting van de externe controle van de V olksvertegenw oordiging is te
beschouw en, de in de eerste en tw eede plaats hiervoren genoemde oor­
zaken.
 A anvankelijk om vatte de positie van den M. v. F. in hoofdzaak een
drietal taken, n.1. de zorg voor het verkrijgen van de m iddelen tot dekking
van de uitgaven ■
— voornam elijk dus liggende op het terrein van de
belastingen en d at der leeningen — , een taak met betrekking tot het
beheer der geldm iddelen en een com ptabel-technische taak t.a.v. het
opm aken v an de begrooting en de verantw oording, (de rekening).
M et het groeien van den om vang der begrootingen groeien ook taak
en invloed v an den m inister en w ordt diens controle op het financieele
beheer ingrijpender. T h an s w orden deze historische taken, hoezeer in
belangrijkheid toegenom en, wel overtroffen door een nieuw e taak, n.1.
de zorg voor het op peil houden van de w aard e van den gulden. H et
slagen van dit laatste is in sterke m ate afhankelijk van de kosten van
onze Staatshuishouding, en, w a ar deze tot een zeer (te) hoog peil zijn
gestegen, mag een toenem ende invloed van den m inister op de begroo­
tingen in het algem een en op die van zijn am btgenooten in het bijzonder
w orden v erw acht. E en uiting hiervan kan reeds gezien w orden in de
bij de j.1. m illioenennota aangekondigde aanstelling van T hesaurie-Inspecteurs, die bij de verschillende departem enten zullen w orden gede­
tacheerd en de uitvaardiging van het K.B. van 20-10-194,5, Stbl. F. 240.
w aarin den minister belangrijke bevoegdheden w orden toegekend met
b etrek k in g tot de afdeelingen com ptabiliteit van de onderscheidene
departem enten, w aaro v er later meer.
 Bij het toenem en van den invloed van den M. v. F. mocht — w a ar dit
bijna steeds beteekent het verkrijgen van meer invloed op het beleid v an
zijn am btgenooten — v erw ach t w orden, dat er verschil van meening niet
zou uitblijven. T erech t zijn er dienaangaande dan ook eenige, zij het
sobere, bepalingen in de C .W . opgenom en.
A rt. 1,1 dezer w et regelt allereerst de eenheid van begrooting door te
bepalen, d at de m inisters hun begrootingsontw erpen aan den M. v. F.
m oeten toezenden. L aatstgenoem de kan nu tegen deze ontw erpen be­
zw aar m aken „indien en voor zoover het toestaan van de gelden, w elke
w orden aan g ev raag d, met het oog op den toestand van s Rijks F in a n ­
ciën hem niet to elaatb aar voorkom t '. D it lijkt een sterke regel, m aar de
kracht w ordt eraan ten deele ontnom en door de daarbij in de M . v. A.
gegeven toelichting: „A ls hoofdregel behoort op den voorgrond te w or­
den gesteld, dat iedere M inister zelfstandig het beheer voert over de aan
zijn zorgen toevertrouw de hoofdstukken der begrooting ". (curs. v an mij)
Deze gedachte heeft in art. 14 van de w et vorm gekregen met de bepa­
ling: „O v er de geldsom m en, bij een begrootingsw et toegestaan, w ordt,
behoudens het bepaalde in art. 36, beschikt door O nzen M inister, die
over het betrokken hoofdstuk het beheer v o e rt.”
mab
».
‘

' .....
bl-, 1 41

O ok met betrekking tot het beheer der geldm iddelen bevat de C .W.
 een regeling, art, 26 zegt n.1.:
1. A an alle D epartem enten van Algem een Bestuur en aan alle daaraan
ondergeschikte adm inistratiën w ordt de boekhouding ingericht en
bijgehouden met inachtneming van de voorschriften daarom trent door
O nzen M inister van Financiën, na overleg met den betrokken M inister
en de Algem eene Rekenkam er, gegeven.
2. A an de door O nzen M inister van Financiën aan te wijzen r.in /e n a r e n
w ordt te allen tijde inzage van deze boekhouding gegeven en w orden
alle daarom trent gevraagde inlichtingen verstrek*.
3. De in het tweede lid bedoelde am btenaren zijn bevoegd in alle bureelen
van openbaren dienst en bij alle com ptabelen opnem ingen van kassen
en voorraden te doen.
Deze bepalingen van art. 26 zijn duidelijk en zonder voorbehoud en
geven den M. v. F. de gelegenheid eenheid te brengen in de adm inistratie
en zich op de hoogte te stellen van w at er op de D epartem enten is ge­
beurd. M aar dit alles is geschiedenis en controle achteraf. H et raakt niet
het eigenlijke beleid. Dit is wel het geval met het zooeven geciteerde
art. 14; aan het daarin opgenom en voorbehoud ..behoudens het bepaalde
in art. 36” mag niet zonder meer w orden voorbijgegaan. O ver dit voor­
behoud het volgende.
Indien een minister over geldsommen w enscht te beschikken, dient hij
zich daartoe te w enden tot den M. v. F., dien, volgens art. 12, het beheer
van s’ Rijks kas is toevertrouwd.
 A rt. 12. ,,Onze M inister van Financiën is belast met het toezicht op de
uitgaven ten laste van 's Rijks kas, ook voor zoover de noodige gelden
daarvoor op de begrooting zijn toegestaan.'’
A rt. 36 w erkt een en ander nader uit en schrijft den M . v. F. de te vol­
gen gedragslijn voor. Als algem eene regel geldt, dat geen betaling mag
geschieden „dan nadat het daarvoor benoodigde krediet door O nzen
M inister van Financiën is geopend".
D eze minister kan nu kredietopening weigeren om adm inistratieve rede­
nen en vervolgens:
*
a. indien de voorgenomen betaling niet op het juiste begrootingsartikel
w ordt aangevraagd,
b. indien op het betrokken begrootingsartikel geen voldoende gelden
beschikbaar zijn,
c ................. ■
d. indien op grond van het aan den m inister in art. 12 (zie boven) opge­
drag en toezicht daartoe n aar zijn oordeel term en bestaan. x)
Deze bepalingen van art. 36 ■
—• het voorbehoud op art. 14, „dat over
geldsommen ........ w ordt beschikt door O nzen M inister" —■ lijkt de
bevoegdheid van dezen bew indsm an sterk in te korten ten voordeele van
den M . v. F. M aa r dit is grootendeels slechts schijn, w ant art. 36 bevat
nog een laatste lid. dat dit voordeel w eer grootendeels teniet doet. Dit lid
luidt; „ W o rd t de kredietopening na de in het vorig lid, onder b. of d.,
bedoelde w eigering, (zie boven), desondanks door den betrokken M inis­
ter verlangd, dan gaat de M inister van F inanciën daartoe over en doet
d aarv an gelijktijdig m ededeeling aan de Algem eene R ekenkam er".
 D erhalve, w enscht een m inister betaling ondanks het feit, dat er geen
geldenop zijn begrooting (m eer) beschikbaar zijn of ondanks het bezw aar
') zie naschrift aan het slot van dit artikel.
mab

blz. 142

van den M. v. F. tegen de betaling zelve of op economische gronden,
dan moet de M. v. F. terugtreden en gaat de betaling door. W e lisw a ar
moet de M. v. F. van een dergelijke betaling kennis geven aan de Algemeene R ekenkam er, m aar de M. v. F. kan ook zijn bezw aar laten vallen.
T heoretisch een n.m.m. mooi gevonden constructie, het sluit prachtig,
m aar voor hoeveel kleinere posten, tezam en niettem in een aanzienlijk
bedrag v o rm en d ,'zal van het volgen van deze constructie om der gevol­
gen wille w orden afgezien?
W e zien dus eenerzijds het streven den M. v. F. steeds meer controle­
bevoegdheid te verleenen ten voordeele van het algeheele financiaele
beleid, anderzijds een terugdringen van die bevoegdheid om het beleid
van eiken m inister en daarm ede diens verantw oordelijkheid onaangetast
te laten.
Als derde oorzaak, w aaruit voor den M. v. F. een contröle-opdracht
voortvloeide, noem de ik het streven 's Lands Financiën als één geheel
te beschouw en. D it komt ook in de C .W . tot uiting.
A llereerst, de w et kent slechts één begrooting (art. 1 C .W ., reeds
vro eg er geciteerd). Iedere m inister voert het beheer over een H oofdstuk.
 D e ontw erpen van w et tot vaststelling van die hoofdsfukken w orden door
den M. v. F. gebundeld tot één geheel, het ontw erp der begrooting,
w a araa n hij toevoegt een N ota betreffende den toestand van ’s Rijks
Financiën. D e door de noodzakelijke splitsing van de bestuurstaak in
departem enten ontstane decentralisatie w ordt daard o o r eenigerm ate ge­
neutraliseerd. M en w enscht een financieel beheer, dat zich als een één­
heid aandient en zich als een éénheid laat beschouw en. Een streven ■
—het moge terloops w orden gezegd — dat zich op ander dan financieel
gebied nog te weinig heeft vervuld, dochdat niettem in noodzakelijk is
om op doeltreffende wijze m aatregelen te kunnen nemen teneinde de
efficiency te verhoogen of de uitgaven te verlagen.
De m inisterraad heeft ter bevordering van de eenheid van het finan­
cieel beleid een aantal besluiten uitgevaardigd.
E en ervan, gedateerd 1 M ei 1928, regelt de positie van de afdeelingen comptabiliteit op de departem enten van Algemeen Bestuur. De
chefs dezer afdeelingen krijgen daarbij bevoegdheden, t.a.v. de overige
afdeelingen, w elke vergelijkbaar zijn met de positie v an den M. v. F.
in diens verhouding tot zijn m ede-m inisters, n.1. toezicht houden op de
besteding van begrootingsgelden, streven n aar zuinigheid en "bezuini­
ging. invloed op de sam enstelling der begrooting en op de inrichting,
controle van de adm inistratie, enz. D e contrölelijn w ordt aangesloten
bij die van den M . v. F. met de bepaling: ,,De Thesaurier-,G eneraal bij
het D epartem ent van Financiën is gerechtigd, zoo dikwijls hij dat noodig
oordeelt, een of meer chefs der afdeelingen C om ptabiliteit tot besprekin­
gen uit te noodigen".
 In de reeds gem em oreerde j.1. wijziging van de C .W . (Besluit van
20-10-1945, Stbl. nr. F. 240), w ordt deze contröleverbinding nog zeer
verstevigd door de bepaling, w elke aan den M. v. F. invloed toekent
bij de benoeming, de schorsing en het ontslag van de chefs der afdee­
lingen Com ptabiliteit, terwijl deze chefs voor den vervolge mede v e r­
antw oording verschuldigd zijn aan den M. v. F.
V o o rts stelde de m inisterraad een bezuinigingsinspectie in, w a arv an
de M. v. F. de chef is en w aarbij de m ogelijkheid w erd geopend dat de
M. v. F. rechtstreeks in contact komt met alle diensten en afdeelingen.
De Inspectie is ,.belast met het toezicht op een efficiënte organisatie der
verschillende dienstvakken en op een zoo zuinig en doelm atig mogelijke
besteding v an s lands gelden ”,

m ab

blz. 143

H et geheel van de interne controle nog eens sam envattende, zien we
hierbij de M. v. F. als centrale figuur, controle uitoefenend uit m eervou­
dige overw egingen, m et verbinding eenerzijds m et den externen contro­
leur, de Algem eene R ekenkam er (over en w eer bericht zenden van
bedenkingen) en anderzijds met de interne controle op de departem enten
zelf.
Een groote rem bij deze theoretisch goed opgebouw de controle blijft
n.m.m. de moeilijkheid, dat niet aan g etast m ag w orden de afzonderlijke
m inisterieele verantw oordelijkheid, diens beleid t.a.v. het financiëel be­
heer. Dit moge nogeens duidelijk blijken uit een aanhaling van de M. v.
 A. met betrekking tot art. 12 van de C .W . ,,V oor een juiste taak v erd eeling is hét noodig, verschil te m aken tusschen de bemoeiing van den
M. v. F. vóór en na de vaststelling der begrooting. In het laatste geval,
dus als de w etgever in ieder hoofdstuk aan den beheerenden M inister
credieten heeft toegestaan, is de invloed v an den M . v. F. uiteraard
(curs. v an mij) b eperkter dan in de periode, w aarin uit de verschillende
w enschen en voorstellen één ontw erp-S taatsbegrooting moet w orden
sam engesteld.” G ezien van het standpunt van een doeltreffende controle
zou men echter juist meenen, dat de controle op een zuinige besteding
juist zoo dicht mogelijk bij die besteding zou m oeten liggen en d ââr dus
ook het zw aarst zou m oeten zijn.
,
f
V . D e kw aliteit van de controle.
In vorenstaande beschouwingen heb ik getracht een beeld te geven van
de controle bij de Rijkscomptabiliteit zonder meer. T h an s dient de kw ali­
teit dezer controle nader te w orden beschouwd.
Gebruikelijk is hierbij onderscheid te m aken tusschen rechtmatigheidscontróle en doelmatigheidscontróle. E en en ander zal duidelijker spreken,
indien de hiervoren gegeven schets van de w ettelijke controle in enkele
punten w o rd t sam engetrokken. D aarbij w ordt uitgegaan v an een door
een m inister te voeren bepaald beleid, w at tot de volgende financiëele
consequenties leidt:
1. D e begrooting van aan te vragen kredieten w ordt gecontroleerd:
a. op to elaatbaarheid van de aa n g ev raag d e gelden met het oog op
den toestand v an ’s Rijks financiën door den M. v. F.
 b. op aan v aard b aarh eid en doelm atigheid van het beleid door de
V olksvertegenw oordiging.
2. De aanw ending der gelden w ordt:
a. op zuinigheid en overeenkom ende met de algem eenen besteding
van 's Rijks gelden getoetst door den M . v. F.
b. bij niet doelm atige besteding becritiseerd door de Algem eene
R ekenkam er.
3. De bestede gelden w orden:
a. op rechtm atigheid gecontroleerd door de Algem eene R ekenkam er.
b. v eran tw o ord aan de S taten-G eneraal. (controle op rechtm atig­
heid en doelm atigheid vinden practisch niet meer p laats).
De rechtm atigheidscontróle berust derhalve in hoofdzaak bij de Algem eende Rekenkam er. Z ooals we zagen is deze controle zeer formeel en
vindt veelal te langen tijd nà de gedane uitgaven plaats, doch overigens
zijn er ten deze duidelijke voorschriften.
De doelmatigheidscontróle w ordt in eerste instantie en in hoofdzaak
door de V olksvertegenw oordiging uitgeoefend, in beperkte mate door den
M. v. F., terwijl de Algem eene R ekenkam er ten deze slechts adviseert.
