Focus op functies : Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid
Problemen in de beleidsvoering worden al gauw bestreden met nog meer
beleid. Elk beleid schept echter ook maatschappelijke deelbelangen die gebaat
zijn bij handhaving en versterking van dat beleid. De geschiedenis leert dat
beleidsbeëindiging feitelijk vooral plaatsvindt bij dwingende externe factoren,
zoals financiële schaarste in economisch slechtere tijden of een interventie van
(Europese) rechters. Een beleidsbeëindiging die primair wordt gedragen door
maatschappelijke overwegingen – wat maatschappelijk gewenst is, komt intussen ook zonder overheidsinterventie in voldoende mate tot stand – is veel moeilijker. Dit vergt extra inspanning en ook een culturele omslag in het denken van
de beleidsactoren.
Gebruik van instrumenten uit meer domeinen tegelijk
Gegeven de veranderingen in het medialandschap zal in de toekomst een goede
marktwerking een belangrijk startpunt vormen. Het mededingingsrecht zal dus
ook ruim de aandacht krijgen. Tekorten op het punt van de geformuleerde
publieke belangen (in het bijzonder kwaliteit en toegankelijkheid) moeten door
prikkeling van het reputatiemechanisme en door zorg voor aanvullende voorzieningen worden beperkt. Daarbij hoeft de overheid, als het om haar eigen rol bij
het mediabeleid gaat, niet te beginnen bij het specifieke instrumentarium van het
omroepbeleid, maar kan zij ook leentjebuur spelen bij het consumentenbeleid,
het onderwijsbeleid en het cultuurbeleid. Hierbij komt dat vanuit de functionele
benadering bij verdergaande ingrepen in beginsel de voorkeur uitgaat naar generieke maatregelen. Pas in tweede instantie, als generiek beleid niet haalbaar of
effectief is, moeten er mediumspecifieke voorzieningen worden getroffen.
 Onder wijs: vaardigheden voor toegang en kritisch gebruik van de media
Er is in het reguliere onderwijsbeleid ruime aandacht voor de ontwikkeling van
vaardigheden en competenties die burgers van de informatiesamenleving nodig
hebben om zichzelf adequaat toegang te kunnen verschaffen tot voor hun maatschappelijke participatie relevante informatie. In een hoogontwikkelde maatschappij zullen veel burgers zich ook in een weinig inzichtelijk en wellicht wat
chaotisch aanbod een weg weten te banen. Het gaat niet primair om media-

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

technische vaardigheden, maar om het vermogen om zinvolle vragen te stellen en
om een eigen beredeneerd zoekperspectief te ontwikkelen. De oplossing moet
derhalve in hoge mate buiten de mediasector worden gezocht, vooral in het algemeen vormend, voor ieder verplichte onderwijs en in het openbare-bibliotheekwerk.
Voorbeeldfunctie van het overheidsgedrag
Ten slotte kan de overheid bij zichzelf beginnen en het goede voorbeeld geven in
haar eigen voorlichtingsbeleid. De overheid kan immers allang niet meer uitsluitend worden gezien als de afstandelijke hiërarchische speler die de wettelijke
condities van het medialandschap handhaaft. Zij speelt direct op verschillende
manieren mee: als subsidiënt van de publieke omroep, als bezitter van een groot
reclamebudget, als publieks- of persvoorlichter en als schrijver van ingezonden
brieven (denk aan de ingezonden brieven van ministers om beleid te lanceren of
te verdedigen). Daarbij komen de websites waarmee het beleid – ook dat wat nog
niet wettelijk is vastgesteld – tegenover het publiek wordt verdedigd en waarmee
overheden via de publieke steun hun bureaumacht kunnen versterken. Het gaat
immers niet om één overheid, maar om een complex van talrijke actoren: lagere
overheden, zelfstandige bestuursorganen, agentschappen, enzovoort.
 135

Tegelijk gaat het om een veelheid van rollen en een veelheid van waarden (zoals
toegankelijkheid of de kwaliteit van websites). In die zin is er iets te zeggen voor
een mediabeleid dat is gericht op de vaststelling en handhaving van de spelregels
van het mediagedrag van de overheid zelf. Duidelijk moet zijn welke rol aan de
orde is en welke maatstaf hierbij geldt. Een hulpmiddel hierbij is de ontwikkeling
van een leerstuk over principes en regels van mediagedrag van de overheid (vgl.
het rapport van de commissie-Wallage).
5.6

conclusies en aanbevelingen voor toekomstig
mediabeleid
In het begin van dit hoofdstuk is erop gewezen dat de verandering van het medialandschap niet slechts inhoudelijk een ander mediabeleid veronderstelt, maar ook
vraagt om een andere vormgeving van dat beleid. In de voorgaande paragrafen
zijn over de vormgeving van het beleid enige algemene overwegingen en richtingen geformuleerd. In deze slotparagraaf worden deze beide kanten van de zaak
– de inhoudelijke agenderende en de bijbehorende bestuurlijke benaderingswijze – op elkaar betrokken bij de vraag hoe nieuwe, te versterken publieke belangen beter kunnen worden gerealiseerd. Zij monden hier uit in een aantal concrete
aanbevelingen, die de in hoofdstuk 4 onderkende, te versterken publieke belangen betreffen. De vormgeving van het beleid ten aanzien van de publieke omroep
komt aan de orde in het slothoofdstuk.
 We beperken ons in de eerste plaats tot de belangrijkste aanbevelingen die we
kunnen baseren op de ‘situatieanalyse’ in hoofdstuk 2 en de voorstudies die daaraan ten grondslag liggen (Van de Donk et al. 2005). Zoals al is aangegeven, geven

focus op fu nct ies

die op hoofdlijnen een beeld van het toekomstige medialandschap, maar zij
bevatten ook nog de nodige onzekerheden: optimisme gaat dus gepaard met de
noodzaak van oplettendheid. Bij een dergelijk snel veranderend medialandschap
is het niet verstandig de inhoudelijke agenda van het mediabeleid voor een zeer
lange tijd te fixeren: voortdurende aandacht en oplettendheid zullen (ook) de
komende jaren nodig zijn. Een tweede algemenere opmerking over de hiernavolgende aanbevelingen hangt daarmee samen. Daar waar dat relevant is, zijn de
veranderingen in het medialandschap, al dan niet in samenhang met de meer
inhoudelijke aandachtspunten voor een toekomstgericht mediabeleid, in de
aanbevelingen expliciet meegenomen. Alle aanbevelingen betreffen in de ogen
van de raad de met enige voorrang en urgentie te versterken publieke belangen.
We ordenen ze daarom aan de hand van het in dit rapport gehanteerde beoordelingskader, waarin de waarden centraal staan en in het licht waarvan (risico’s op)
maatschappelijke tekorten (en daarmee samenhangende te versterken publieke
belangen) zijn gedetecteerd.
136

P l u r i fo r m i te i t : a a nb e ve l i n g 1
Er dient te worden voorzien in een onafhankelijke, openbare, periodieke en crossmediale monitor van de pluraliteit van aanbieders en de pluriformiteit van het
aanbod (en de feitelijke consumptie daarvan). In het bijzonder geldt dit voor de
onafhankelijke en kwalitatief hoogwaardige voorziening van nieuws en actualiteiten. Die functie kan het beste worden ondergebracht bij een nieuwe toezichthouder
voor de gehele mediasector, die ook toeziet op aspecten van mededinging.
 Een dergelijke monitor (die zou kunnen voortbouwen op het al bestaande werk
van het Commissariaat voor de Media) draagt bij aan voortgaande maatschappelijke discussies en (desgewenst) politieke besluitvorming over een nadere operationalisering van de gewenste pluraliteit van aanbieders en pluriformiteit van het
aanbod. Die besluitvorming werkt door in een ook steeds meer in Europees
verband georganiseerd mededingingsbeleid dat zich specifiek richt op het medialandschap. Er dient een discussie gestart te worden over de taakverdeling tussen
Europese en nationale toezichthouders. Die vraagt om een periodiek te herijken
afbakening van relevante markten, en laat ruimte voor een meer op Europees
niveau te organiseren toezicht op die delen van het medialandschap die zich
feitelijk als een Europese markt ontwikkelen en waarin de gewenste omvang van
nationale spelers in een Europees perspectief wordt bepaald.
 Vooruitlopend op deze discussie is het van belang het toezicht op het Nederlandse medialandschap te bundelen in één nieuwe toezichthouder. Het huidige
toezicht is te zeer verbrokkeld over te veel toezichthouders (opta, Commissariaat voor de Media, Agentschap Telecom, Nederlandse Mededingingsautoriteit) en
is onvoldoende in staat om in het toekomstige medialandschap een samenhangend en effectief toezicht te houden. Het Commissariaat van de Media werkt
daartoe samen met andere relevante toezichthouders, en gaat op den duur samen
met relevante delen van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, het Agentschap
Telecom en de opta op in een nieuwe Toezichthouder voor het medialandschap

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

(of beter de communicatiesector) (tvm/c), die nauw samenwerkt met de Europese toezichthouders. Een puur nationaal en op mededinging en marktverhoudingen georiënteerd toezicht voldoet niet. Hoewel hier en daar goede vormen
van samenwerking van de grond komen (bijvoorbeeld de samenwerking tussen
Commissariaat van de Media en het Agentschap Telecom) is het beeld van een
versnipperd en op elkaar wachtend geheel van toezichthouders uiteindelijk ongewenst. Een concentratie van informatie en bevoegdheden bij één toezichthouder
voor het medialandschap biedt duidelijkheid voor burgers (duidelijk adres,
toezicht vanuit hun belangen in diverse maar snel veranderende markten) en
bedrijven (administratieve lasten, rechtszekerheid).
Monitoring en toezicht en daarop te baseren negatieve en positieve sancties
worden vanuit de diverse functies beredeneerd, en mediaonafhankelijk vormgegeven. Het Bedrijfsfonds voor de Pers, dat nu vooral op één medium is gericht,
en dat vanwege de beperkte middelen weinig effectief kan optreden tegen de
mogelijk negatieve gevolgen van concentraties, gaat, voorzover nog nodig en
wenselijk, op in een fonds dat pluriformiteit in het medialandschap bevordert.
 Een betere stroomlijning van zowel de monitoring als het (onafhankelijke) toezicht op de mediasector is nodig om de ontwikkelingen in het medialandschap
(vragen van pluriformiteit, toegankelijkheid) tijdig en adequaat te kunnen volgen, en om (voor burgers, bedrijven en wetgever) te voorzien in een duidelijke en
aanspreekbare toezichthouder. In speciaal op de mediasector toegerust toezicht
kan daarvoor ook beter de benodigde kennis en expertise worden gebundeld.
P l u r i fo r m i te i t : a a nb e ve l i n g 2
De huidige beperkingen betreffende omvang en concentratie van aanbieders dienen
op hun feitelijke doorwerking op het functioneren van het medialandschap als
geheel opnieuw te worden bezien en waar mogelijk aanmerkelijk te worden versoepeld. Zeker waar die Nederlandse spelers in het licht van zich Europeaniserende en
internationaliserende markten (te) klein houden en verdergaande mogelijkheden
voor cross-media ownership verhinderen.
Een pluriform aanbod is zelfstandig van belang, maar dient in een toekomstig
mediabeleid niet langer per onderscheiden media, maar per onderscheiden functie nader geoperationaliseerd en geregeld te worden. In algemene zin wordt de
pluriformiteit van het medialandschap sterk bevorderd, vooral als gevolg van
technologische en economische ontwikkelingen. Binnen dat algemene optimisme zijn er echter nuances, kanttekeningen en zorgen te formuleren. In hoofdstuk 2 is duidelijk geworden dat bij de functies nieuwsvoorziening en opinievorming & achtergrond een dergelijk optimisme niet bij voorbaat geldt. Toch is juist
daar reden voor voorzichtig handelen en moet worden gewaakt voor een al te
simpele toepassing van een benadering die is gebaseerd op marktordening en de
logica van de economie. Ook in het Europese mededingingsbeleid, hoewel nog
omstreden, wordt onderkend dat het in het belang van een goed functionerende
mediasector kan zijn de soms eigenaardige aspecten van mediamarkten in de
afweging te betrekken.
 137

focus op fu nct ies

Juist waar het gaat om de pluriformiteit van het aanbod bij de functies nieuws en
opinievorming & achtergrond geldt bijvoorbeeld dat een toename van aanbieders
(pluraliteit) niet bij voorbaat leidt tot een toename van de variëteit van het aanbod
(pluriformiteit). De aanwezigheid van enkele grotere Nederlandse spelers (een
kleinere pluraliteit) kan zelfs bijdragen aan een grotere inhoudelijke pluriformiteit. Pluriformiteit wordt nu nog per medium bepaald en met maatstaven die
vooral de pluraliteit in beeld brengen (marktaandelen en oplagen). Bepalingen
inzake crossmediaal eigendom worden nu gebaseerd op oplagen en marktaandelen in twee mediasectoren (dagbladen en (commerciële) omroep). Het zou aanbeveling verdienen om die beperkingen zoveel mogelijk op te heffen, en een beoordeling van de wenselijke pluraliteit en omvang van aanbieders van mediadiensten
op een set van meer eigentijdse indicatoren te baseren. Deze kunnen op basis van
de wenselijke functies van het medialandschap en daarvan af te leiden tolerantiegrenzen worden geformuleerd.
138

P l u r i fo r m i te i t : a a nb e ve l i n g 3
Een Europees mediabeleid is wenselijk, op den duur zelfs noodzakelijk. Het beleid
ten aanzien van het toezicht op mededinging en marktordening moet op Europees
niveau specifieker voor mediamarkten worden geformuleerd, nationale toezichthouders werken binnen die Europese kaders.
Feitelijk ontwikkelen mediamarkten zich steeds meer Europees, soms zelfs
mondiaal, hoewel dat voor het ene type inhoud meer geldt dan voor het andere.
Een al te zeer op nationale markten gericht mediabeleid, dat nationale spelers
verhindert te groeien, maakt het voortbestaan van nationale mediaondernemingen bij de huidige consolidatie in die markten zeer kwetsbaar. Met name
voor kleinere landen en taalgebieden bedreigt een dergelijk, puur op basis van
mededingingsbeleid gevoerd beleid het voortbestaan van een op het eigen taalgebied gerichte media-industrie.
 Gezien het feit dat voornamelijk in de sfeer van nieuws- en opiniemarkten
een grotere schaal van spelers een inhoudelijke verscheidenheid van het
aanbod eerder vergroot dan beperkt, en dergelijke spelers door een te kleine
schaal reële gevaren lopen te worden overgenomen door internationale
spelers, is het voeren van mededingingsbeleid op nationale schaal minder
geschikt. Ondanks het feit dat eerdere pogingen daartoe faalden (zie Larouche
en Van der Haar 2oo5), is het van belang dat er door de Europese Raad expliciete afspraken over gewenste niveaus van pluraliteit in het Europese medialandschap worden gemaakt. Een Europees mediabeleid is wenselijk, voor de
borging van Europese publieke belangen op dit terrein kan niet worden
volstaan met een mededingingsbeleid dat slechts op marktmacht en fusies
kan toezien.
O n a f h a n k e l i j k he id e n k w a l i te i t : a a nb e v e l i n g 4
De verantwoordingsmechanismen van de journalistieke beroepsgroep moeten
worden verscherpt. Daarbij gaat het in eerste instantie om de verbetering, verster-

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

king en ondersteuning van de zelfregulering van de beroepsgroep (zoals de Raad
voor de Journalistiek).
Het belang van onafhankelijkheid is vooral aan de orde bij de aanbieders van
(specifieke) informatie, meer in het bijzonder programmamakers en journalisten.
 Waar onafhankelijkheid vroeger met name ten opzichte van de overheid moest
worden gewaarborgd – en die regels blijven van belang – moet de aandacht in de
toekomst sterker worden gericht op de onafhankelijkheid (van professionals) ten
opzichte van economische en commerciële belangen. Het te versterken publieke
belang van een onafhankelijke en kwalitatief goede nieuwsvoorziening, opinievorming en specifieke informatievoorziening is van groot belang voor het functioneren van het maatschappelijke debat. De toenemende internationalisering en
commercialisering bieden ook hier zowel kansen als bedreigingen. Bedreigingen
zijn de concentratie van aanbieders in steeds meer internationale markten en de
ongunstige kostenstructuur voor aanbieders in kleinere (taal)gebieden (Appelman et al. 2005). Kwaliteit en onafhankelijkheid van de nieuwsvoorziening,
bijvoorbeeld ook op het lokale en regionale niveau, lopen daardoor de komende
jaren extra risico’s.
Vervaging en een maatschappelijke devaluatie van de beroepsgroep zijn ontwikkelingen die bijdragen aan risico’s in deze sfeer. Er is sprake van een inherent zwakke en kwetsbare institutionalisering van de beroepsgroep, maar vormen van georganiseerde toelating tot de beroepsgroep die we kennen uit andere
professionele beroepen botsen met het fundamentele recht van meningsuiting.
In dit rapport zijn verscheidene zorgelijke ontwikkelingen beschreven die de
onafhankelijkheid van professionele werkers in het mediaveld, in het bijzonder
de journalisten, onder druk zetten. Een verdere professionalisering (en door
de beroepsgroep zelf georganiseerde keurmerken) is voor de bescherming van
de onafhankelijkheid en kwaliteit van de beroepsgroep zelf van groot belang.
Bovendien biedt die betere mogelijkheden voor vormen van verantwoording
(bijvoorbeeld Bardoel 2003).
 Het waarborgen van journalistieke kwaliteit kan worden bevorderd door mechanismen voor het afleggen van verantwoording te versterken. Ideaaltypisch gezien
kan dat worden vormgegeven vanuit twee modellen: het verantwoordingsmodel en het aansprakelijkheidsmodel. Traditioneel gezien wordt in Nederland
vertrouwd op zelfregulering, wat een minimale invulling van het verantwoordingsmodel is. Hier is, gezien het grote belang ervan en de grote druk van commercialisering binnen het medialandschap, zowel aanleiding als ruimte voor
intensivering. Dit houdt in dat er binnen het verantwoordingsmodel extra maatregelen kunnen worden getroffen.
Daarbij gaat het niet zozeer om het invoeren van nieuwe vormen van externe
controle en verantwoording, maar wel om het versterken van ondersteunende
voorzieningen die de onafhankelijkheid van de beroepsgroep en de verantwoordelijkheid van journalisten ten opzichte van de burger en de maatschappij beter

139

focus op fu nct ies

tot hun recht laten komen. De raad meent dat de overheid namens de maatschappij de beroepsgroep erop kan aanspreken dat zij haar codes expliciteert en deze
codes ook bijtijds aanpast aan de nieuwe mediaontwikkelingen, zoals het toenemende belang van internet voor de nieuwsvoorziening en opinievorming en de
opkomst van allerlei hybride producten, waarin vermenging van fictie en werkelijkheid voor de ontvanger niet kenbaar is. Ook zouden codes kunnen worden
ontwikkeld waarin aanbieders van nieuws en informatie zich verantwoorden
over de aard, opzet en wijze van totstandkoming van het product, om zo de
inzichtelijkheid en betrouwbaarheid voor de consument te vergroten.
 O n a f h a n k e l i j k he id e n k w a l i te i t : a a nb e v e l i n g 5
De raad acht een breed, ook rechtsvergelijkend onderzoek nodig naar de versterking
van de rechtspositie van door de media mogelijk benadeelden, waarbij ook de vraag
onder welke condities de invoering van (beperkte vormen van) risicoaansprakelijkheid van aanbieders zinvol is, uitdrukkelijk aan bod komt.
140

Gegeven de versterking van de maatschappelijke positie van de media kan meer
dan vroeger sprake zijn van een gevaarlijke handeling, in de vorm van reputatieof inkomensschade. Bij de versterkte commercialisering van de media kunnen
deze media ook eerder voordeel hebben bij deze schade. Beide factoren zijn van
belang bij een mogelijke aanscherping van de aansprakelijkheid. Uiteraard moet
steeds een afweging worden gemaakt met het grondrecht van vrije meningsuiting. Ook hier moet worden gedifferentieerd naar de functies die de media
vervullen. Wanneer de media een amusementsfunctie vervullen, kan wellicht
eerder worden gedacht aan aanscherping van de aansprakelijkheid dan wanneer
de media een rol vervullen in de openbare meningsvorming en het maatschappelijke debat. In met name de recente rechtspraak van het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens is deze differentiatie ook terug te vinden (ehrm 2004).
Een algehele risicoaansprakelijkheid van aanbieders voor schade door onjuiste
mededelingen over kwesties waar ook een duidelijk publiek belang van vrije
meningsuiting of openbare meningsvorming in het geding is, lijkt een stap te ver.
 Wel kan worden gedacht aan een beperkte risicoaansprakelijkheid, beperkt tot
bepaalde niet met publieke belangen verbonden functies, zoals amusement, of
beperking in het soort van vergoeding, zoals een vergoeding van de rechtsbijstandskosten om een rectificatie te bewerkstelligen. Het gaat bij de versterking
van de rechtspositie van benadeelden echter om meer dan alleen (rechts)regels
van aansprakelijkheid. Het moet ook gaan om de verbetering en versnelling van
rechterlijke procedures en het vergroten van de toegankelijkheid van rechtbanken voor gedupeerden, bijvoorbeeld door middel van specialisatie van rechtbanken in bepaalde zaken en de vergroting van de bekendheid daarvan. Ook kan
worden gedacht aan een mogelijke aanscherping van te treffen sancties.
vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

O n a f h a n k e l i j k he id e n k w a l i te i t : a a nb e v e l i n g 6
Binnen het beleid inzake het hoger onderwijs zal er de komende jaren bijzondere
aandacht moeten zijn voor de plaats en de positie van opleidingen voor journalistiek.
 De kwestie van onafhankelijkheid van journalisten is onlosmakelijk verbonden
met de kwaliteit van het werk dat zij leveren. De onafhankelijkheid van de journalist blijkt immers uit de kwaliteit van zijn werk dat op basis van professionele
standaarden en los van oneigenlijke (commerciële) invloeden tot stand dient te
komen. Zonder dat de raad een algemeen beeld van ernstig kwaliteitsverlies wil
oproepen, is er gezien de vitale rol die journalisten in de samenleving spelen, wel
reden om de vinger aan de pols te houden. De kwaliteit van de opleidingen journalistiek is in dat verband een ander nuttig aanknopingspunt. Naar de kwaliteit
van die opleidingen wordt, in samenspraak met de beroepsgroep, een onderzoek
ingesteld. In Frankrijk heeft een dergelijk onderzoek, geïnitieerd door het Institut
des Sciences Politiques in Parijs, tot interessante nieuwe initiatieven geleid. Ook
in Nederland is er aanleiding de positie van de opleiding van journalisten kritisch
te herzien.
 De opmars van de marktlogica, privatisering en commercialisering vergroten de
druk op de journalistieke beroepsgroep. In het bijzonder staat de professionele
kwaliteit bij de functies nieuwsvoorziening, opinievorming & achtergrond en
specifieke informatie onder druk. Commercialisering bedreigt niet alleen de
onafhankelijkheid van de professionals, maar evenzeer hun kwaliteitsopdracht:
het evenwichtig, inzichtelijk en betrouwbaar informeren en duiden van het
nieuws. Het is van belang hierbij op te merken dat het beroep van journalist algemeen toegankelijk is en ontwikkeling en handhaving van professionele codes
grotendeels een zaak zijn van vrijwilligheid. Hierin onderscheidt de journalistiek
zich van vele andere beroepen die vitaal zijn voor de samenleving. Hoewel
afstand van de overheid ten opzichte van deze beroepsgroep een groot goed is,
rechtvaardigen de huidige ontwikkelingen een verscherpte aandacht voor het
goed vervullen van de informatiefunctie. Het aanknopingspunt kan daarbij niet
bij de onafhankelijkheid van de journalist liggen – de overheid kan een journalist
immers niet onafhankelijk ‘maken’ van commerciële belangen – maar veel meer
in het bevorderen van de kwaliteit en de professionele standaarden van het werk.
Daartoe kunnen ook fondsen zoals die voorzien in steun aan bijzondere journalistieke projecten het nodige bijdragen.
 5.7

slot
In dit hoofdstuk heeft de raad een aantal overwegingen gegeven voor de inrichting van een mediabeleid dat is gebaseerd op de functionele benadering. De
ontwikkelingen in het medialandschap, de verwachtingen daaromtrent en de
functionele benadering maken duidelijk dat er andere keuzes nodig zijn op het
gebied van de verantwoordelijkheidsverdeling, de schaal en de instrumentatie
van dat beleid. Deze nieuwe oriëntatie op het beleid heeft als algemeen vertrek-

141

focus op fu nct ies

punt het principe van de variatie en selectie. Dit principe sluit beter aan op de
beweeglijke dagelijkse werkelijkheid van het medialandschap dan het principe
van analyse en instructie, dat in essentie aan veel van het huidige beleid ten
grondslag ligt.
Verder zijn in paragraaf 5.6 enkele relevante aspecten van het beleid in meer
detail uitgewerkt en heeft de raad op specifieke punten aanbevelingen voor het
beleid geformuleerd. De concrete vormgeving van het toekomstige mediabeleid
moet voldoen aan verschillende soorten van maatstaven. Ten eerste die van doelmatigheid en doeltreffendheid, waartoe ook behoren handhaafbaarheid, bestendigheid, flexibiliteit, de aansluiting bij de ontwikkelingen in het medialandschap
(die men dan ook moet kennen). Ten tweede die van juridische en maatschappelijke normativiteit, zoals juridische legitimiteit (in overeenstemming zijn met
grondrechten, (internationale) wettelijke verplichtingen en jurisprudentie) en
maatschappelijke verankering. Dit zijn de door overheid en samenleving te onderhouden en verplichtende normatieve randvoorwaarden voor de vormgeving
van elk toekomstig mediabeleid, zowel het geheel als onderdelen ervan. Op een
van die onderdelen, de publieke omroep, spitst zich paragraaf 6.5 van het volgende hoofdstuk toe.
 142

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

noten

1

2
3

4

5

Het gaat hier om een benadering in de zin van wat Donald A. Schön en Martin
Rein (1994: 23) frames noemen: “underlying structures of belief, perception, and
appreciation on wich people and institutions draw in order to give meaning,
sense and normative direction to their thinking and action”. Zij raden beleidsmakers aan om deze zoveel mogelijk vooraf te expliciteren in het beleidsdiscours,
onder andere uit praktische overwegingen, zoals het voorkomen van vruchteloze
discussies en controversen. Bijvoorbeeld over de mate van toelaatbaarheid van
experimenten en variëteit bij de toepassing van bijvoorbeeld het Bedrijfsfonds
voor de Pers, Filmfondsen, subsidieregelingen inzake culturele producties en bij
de Mediawet.
Instituties worden hier gebezigd in de zin van gewoontes en organisaties die deze
symboliseren en handhaven, in dit geval de gewoonte van sturing via media.
“We shape the institutions and the institutions shape us” is ook in medialand een
bekend fenomeen (vgl. Pressman en Wildavsky 1978). Het werkt soms prima en
onvermijdelijk, maar soms ook verstarrend en contraproductief.
 Aanvankelijk ging het slechts om enerzijds nieuwe technische en commerciële
mogelijkheden (bijvoorbeeld van Philips) en anderzijds nieuwe (omroep)verenigingen als institutionele uitdrukking van sociale en emancipatiebewegingen. Het
beleid was in het begin niet veel meer dan een kwestie van allocatie van schaarse
zendtijd over representatieve groepen. Het was de pre-institutionele fase. De
institutionele fase zelf begon pas tegen het einde van de Tweede Wereldoorlog,
na het herstel van de zuilen, en vooral na de komst van de televisie (vgl. het
ontwerpen van subsidiesystemen en advies- en overlegprocedures, zoals de
Omroepwet en de Omroepraad). Het was voornamelijk een zaak van politiek en
recht: enerzijds een kwestie van politiek en van politieke partijen en hun voormannen, en anderzijds een zaak van – democratische – grondrechten, wetgeving,
vaststelling van institutionele rechten en plichten.
Zie over onderscheiden vormen van maatschappelijke organisaties Van de Donk
2001.
143

focus op fu nct ies

144

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

6

het maatschappelijk belang van media:
conclusies en toepassingen

6.1

inleiding
In hoofdstuk 1 is de probleemstelling van dit rapport als volgt geformuleerd:
Wat zijn de consequenties van de relevante technische, sociaal-culturele,
economische en juridische ontwikkelingen voor het democratisch, economisch
en maatschappelijk functioneren van het medialandschap op de middellange
termijn? Welke gevolgen heeft dit voor de grondslagen en uitwerkingen van
het mediabeleid van de overheid?
Uit deze probleemstelling zijn vijf onderzoeksvragen afgeleid, die in de achtereenvolgende hoofdstukken zijn beantwoord. Dit laatste hoofdstuk met conclusies en aanbevelingen vormt het samenvattende antwoord op de in hoofdstuk 1
geformuleerde onderzoeksvragen. Het hoofdstuk sluit af met een toepassing van
de in dit rapport ontwikkelde benadering voor een toekomstgericht mediabeleid
op een dossier dat al jaren in het oog springt: de toekomst van de publieke
omroep.
 Per saldo kan de opbrengst van dit rapport in de volgende vijf punten worden
weergegeven.
1 Een andere grondslag en benadering
Een eerste opbrengst is een nieuwe beleidsbenadering, die volgens de raad kan
leiden tot een toekomstbestendiger mediabeleid. In paragraaf 6.2 zal die
nieuwe benadering nog eens kort en samenvattend worden neergezet.
2 Een verbreding van het normatieve beoordelingskader
Naast een andere feitelijke grondslag van het mediabeleid is er ook reden voor
een verbreding van de normatieve grondslag ervan. Paragraaf 6.3 geeft daarvan
een beknopte samenvatting.
3 Te versterken publieke belangen in het medialandschap
Een derde opbrengst is de bepaling van de belangrijkste inhoudelijke
aandachtspunten en doelstellingen voor de agenda van een toekomstgericht
mediabeleid aan de hand van de genoemde alternatieve benadering van het
beleid. Deze opbrengst van het rapport staat in hoofdstuk 4, en wordt in dit
hoofdstuk niet meer herhaald.
4 Aanbevelingen voor een andere vormgeving van het beleid
Een vierde opbrengst van dit rapport betreft de wijze waarop genoemde
publieke belangen in het ‘mediabeleid’ tot gelding moeten komen. Paragraaf
6.4 komt hierop terug.
5 Een bijdrage aan de discussie over de toekomst van de publieke omroep
In paragraaf 6.5 besluiten we dit rapport met een bijdrage aan het actuele debat
over de wenselijke toekomstige taakstelling en vormgeving van een publieke
omroep.
 145

focus op fu nct ies

6.2

een par adigma van schering en insl ag: een toekomstbestendige benadering voor het mediabeleid
In de voorgaande hoofdstukken heeft de raad vastgesteld dat de huidige beleidsbenadering in het medialandschap steeds minder goed zal voldoen. Een van de
belangrijke argumenten daarvoor is dat het beleid zowel qua analyse als instrumentatie nog te veel wordt gedomineerd door een focus op specifieke media en
infrastructuren (bijvoorbeeld omroep & pers en ether & kabel). Het medialandschap dijt echter almaar uit met nieuwe media en infrastructuren, internationaliseert en is steeds meer te kenschetsen als een door enkele grote spelers gedomineerde markt waarin de consument-burger, al dan niet tegen betaling en op maat
geleverd, tal van mediadiensten kan verkrijgen. Het medium waarmee die diensten worden aangeboden, is steeds minder relevant aan het worden, maar domineert nog wel de beleidskaders die daarop van toepassing zijn.
146

Die verminderde relevantie van het medium geldt zeker voor de diagnose en
vaststelling van maatschappelijke risico’s en publieke belangen in dat nieuwe
medialandschap. Voor de bepaling van een publiek belang ligt het steeds meer
voor de hand om het medialandschap niet in zijn technische hoedanigheid maar
op basis van zijn maatschappelijke functies te benaderen. Dat geldt vooral voor
de analyse die aan het beleid ten grondslag ligt. Bij de keuze van de instrumenten
komen de specifieke media vaak weer in beeld, maar deze bepalen niet langer de
blikrichting van het beleid.
 Een nieuw analysekader is nodig om een degelijk, toekomstbestendig beleid te
kunnen ontwikkelen en vorm te kunnen geven. In dit analysekader worden de
centrale waarden en doelstellingen die aan een dergelijk mediabeleid ten grondslag dienen te liggen weer zelfstandiger gearticuleerd. Die waarden zijn: pluriformiteit, onafhankelijkheid, toegankelijkheid, kwaliteit, sociale samenhang en de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Daar waar ze zijn verstopt in het
huidige instrumentarium moeten ze daaruit weer worden losgeweekt. Dat is
nodig om ze een rol te laten spelen bij een herijking van de opdracht van het
mediabeleid: waarom (om welke publieke belangen) was het de samenleving en
de overheid ook al weer te doen in het medialandschap?
De beleidsbenadering waarvoor in dit rapport is gekozen, kan het beste worden
aangeduid als een benadering van ‘schering en inslag’. Daarmee wil de raad tot
uitdrukking brengen dat in de gegeven benadering twee onderscheiden redeneringen zijn ingeweven, die in combinatie een nieuwe grondslag van het mediabeleid opleveren.
De eerste betreft de ‘schering’, waarmee wordt aangegeven dat het mediabeleid
zich moet baseren op een systematische analyse van de publieke belangen die in
het medialandschap moeten worden geborgd. Om die belangen goed te kunnen
onderkennen, is het nodig de normatieve grondslag van het beleid weer explicieter te articuleren en te actualiseren.
De tweede redenering betreft de ‘inslag’. Daarmee wordt tot uitdrukking

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

gebracht dat ten behoeve van een adequate diagnose van deze mogelijke publieke
belangen de huidige mediumgerichte beleidsbenadering (bijvoorbeeld persbeleid
of omroepbeleid) plaats moet maken voor een analyse waarbij het medialandschap wordt opgevat in termen van zes functies waarin het moet voorzien. In
deze nieuwe benadering wordt bovendien het gehele medialandschap betrokken
en verdwijnt de nu dominante focus op het publiek verzorgde deel van die diensten.
 6.2.1

schering: waarden, risico’s , publiek bel ang , oper ationele zorg
De ‘schering’ betreft een iteratief proces waarbij de normatieve grondslagen van
het beleid (de waarden) worden geconfronteerd met feitelijke empirische
ontwikkelingen. De confrontatie tussen dit normatieve beoordelingskader
(waarin de genoemde waarden centraal staan) en de feitelijke ontwikkelingen in
het medialandschap leidt in deze benadering tot twee typen indicaties voor
beleid. Allereerst blijkt dat sommige waarden (en daaruit afgeleide doelstellingen
van het beleid) als gevolg van autonome ontwikkelingen in dat medialandschap
vanzelf, zonder overheidsingrijpen, in voldoende mate worden gerealiseerd.
Hierbij kan men denken aan de bijdrage die het internet en de snelle opkomst van
vele commerciële aanbieders leveren aan de feitelijke toegankelijkheid en de
verscheidenheid van allerlei specifieke informatie. Ten tweede kan een dergelijke
confrontatie leiden tot een systematisch beeld van (nieuwe) maatschappelijke
risico’s. In het eerste geval kan de overheid mogelijk overgaan tot het reduceren
van beleid en regelgeving, in het tweede geval ontstaat een opdracht voor de
overheid om een publiek belang te definiëren. Een publiek belang wordt dan
opgevat als een verantwoordelijkheid voor de overheid om ervoor zorg te dragen
dat het desbetreffende risico adequaat tegemoet wordt getreden.
Deze aanmerking als publiek belang impliceert overigens alleen dat de overheid
zich – als vertegenwoordiger van de samenleving – dit maatschappelijke risico als
eindverantwoordelijke aantrekt. De overheid is dus niet automatisch zèlf de eerst
aangewezene om de operationele verantwoordelijkheid op zich te nemen. Juist
in een sector als de onderhavige, waar vrijheid als grondrecht zo’n dominante
waarde is, is dit onderscheid tussen eind- en operationele verantwoordelijkheid
extra van belang. De vraag of de overheid zelf optreedt of de genoemde belangen
overlaat aan particuliere actoren (denk aan zelfregulering) is overigens een vraag
waarbij niet alleen kwesties van effectiviteit en doelmatigheid aan de orde zijn.
 De keuze van arrangementen en instrumenten is ook normatief beladen, omdat
juridische randvoorwaarden een rol spelen. Bovendien raken dergelijke keuzen
ook aan politieke en democratische opvattingen over bijvoorbeeld de verdeling
van verantwoordelijkheden in de samenleving (zie hoofdstuk 5, Marquand 2004:
33).
De door de raad voorgestane benadering kan bijdragen aan een verhoogde legitimiteit van het mediabeleid. Ook die legitimiteit heeft een aspect van normativiteit en effectiviteit.
147

focus op fu nct ies

Het aspect van normativiteit komt tot uitdrukking in het feit dat het uitgangspunt van het beleid meer expliciet komt te liggen bij (het antwoord op) de vraag
waar het de samenleving eigenlijk om gaat bij de beoordeling van het medialandschap. Zeker in een samenleving waarin het medialandschap een dominante rol
speelt, kan de vraag ‘wat voor een samenleving we eigenlijk willen’ niet los
worden gedacht van de vraag welke inzet en vormgeving het mediabeleid heeft.
Beginpunt van de redenering is immers de normatieve grondslag van het beleid.
Het beleid vindt zijn grondslag in de zes genoemde waarden die kenmerkend
moeten zijn voor een maatschappelijk communicatiebestel. Het belang van die
waarden staat relatief los van de concrete en zeer snel veranderende empirische
manifestatie van dat bestel.
148

Op basis van die waarden worden mogelijke risico’s en (daarmee samenhangend)
mogelijke publieke belangen geformuleerd. Dat gebeurt in een periodieke toetsing van die waarden aan de ontwikkelingen in het medialandschap, waarbij de
functies die dat landschap moet vervullen, centraal staan. De resultaten van die
toetsing moeten aan de orde komen in de democratische besluitvorming over de
wenselijke inrichting (tolerantiegrenzen) van een mediabeleid. Daarmee worden
die abstracte waarden vertaald en verfijnd in mogelijke publieke belangen en
(daaruit voortvloeiende) mogelijke doelen voor directe operationele zorg door de
overheid of andere partijen die daarvoor in aanmerking komen.
 Een dergelijke confrontatie houdt het beleid op zijn hoede en dwingt tot leren.
Zeker in een sector waar de institutionele belangen zo groot zijn, is er steeds het
risico dat de bestaande institutionele vormgeving van de sector feitelijk bepalend
is voor het beleid. Hierdoor treedt een ongewenste verschuiving op tussen doelen
en middelen, inhoud en vorm (Steunenberg 2001). Het risico dat de instrumenten van beleid zich verzelfstandigen ten opzichte van de beleidsdoelen is immers
levensgroot aanwezig. In de casus over de Nederlandse Publieke Omroep is dat
duidelijk het geval (zie verderop in dit hoofdstuk).
Het aspect van effectiviteit betreft vooral de toekomstbestendigheid. Duidelijker
kan worden waar met meer accommoderende, beperkte beleidsaanpassingen kan
worden volstaan en waar fundamentelere (conceptuele en institutionele) herzieningen nodig zijn. Effectiviteit van beleid is immers primair een zaak van aansluiting van de feitelijke aannames binnen dit beleid op de nieuwe realiteit. Het
Nederlandse mediabeleid (en vooral het omroepbeleid) is traditioneel sterk
bepaald door compromis- en consensusvorming in het perspectief van een korte
termijn. Daarmee begunstigt het telkens de eerste vorm van accommoderende
aanpassing.
Met een dergelijke uitkomst hoeft overigens niets mis te zijn: juist in een tijd van
veel verandering en onzekerheden is het wellicht zelfs wijs geen oude schoenen
weg te gooien als de nieuwe nog niet zijn ingelopen. Enige afstand tot het geheel
van snelle en ingrijpende veranderingen is wellicht beter dan een al te snelle en
volledige verandering van koers. De hier voorgestane aanpak kan leiden tot een

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

beter evenwicht tussen continuïteit, beperkte aanpassing en eventueel ook
fundamentele verandering van beleid.
 6.2.2

insl ag: functionele differentiatie
De inslag vloeit vooral voort uit een nieuwe wijze van conceptualiseren van het
beleidsobject, het medialandschap. Dat landschap kan beter dan in termen van
media of infrastructuren, in termen van functies worden opgevat. In hoofdstuk 4
van dit rapport hebben we er zes onderscheiden: a) nieuwsvoorziening, b) opinie
& achtergronden, c) vermaak, d) kunst & cultuur, e) specifieke informatie, en
f) reclame en voorlichting (expliciet op gedragsbeïnvloeding gerichte uitingen).
Die functies, zo stelt de raad zich voor, worden het uitgangspunt voor de
diagnose van maatschappelijke risico’s en daarvan af te leiden publieke belangen.
Daarmee wordt afscheid genomen van de dominante wijze van conceptualisering
in het huidige beleid, dat vooral berust op het primair historische en technologische onderscheid in wijzen van distributie: typen media, typen distributiekanalen
en infrastructuren. Die zaken blijven van belang, maar het primaat in de analyse
die ten grondslag wordt gelegd aan het ‘mediabeleid’ (beter is het wellicht te spreken van beleid gericht op het maatschappelijke communicatiebestel) ligt bij de zes
functies waarin dat bestel moet voorzien. Deze functiegerichte conceptualisering
van het medialandschap verdient naar de overtuiging van de raad het ‘primaat’ in
de analyse die ten grondslag wordt gelegd aan het mediabeleid. Het is immers op
het niveau van de functies dat zich maatschappelijke risico’s manifesteren die de
overheid zich als eindverantwoordelijke moet aantrekken. Zoals gezegd, liggen in
de karakteristieken van bepaalde media en infrastructuren soms wel degelijk nog
aangrijpingspunten om dergelijke risico’s het hoofd te bieden. Sommige media
hebben nu eenmaal meer impact en oplossingen rondom toegang worden soms
het best op het niveau van infrastructuren gezocht en gevonden.
 De reden om beleid te voeren zal naar de mening van de raad altijd moeten worden
gelegitimeerd vanuit een risico dat ontstaat in het adequaat vervullen van de
mediafuncties. Een antwoord op de vraag of er sprake is van een adequate vervulling van de functies maakt het noodzakelijk die functies vanuit de genoemde
waarden te expliciteren en te toetsen. Bijvoorbeeld: hoe pluriform moet de
nieuwsvoorziening zijn en in welke mate wordt daaraan voldaan? Blijvende verschillen in de technologische aard van het medium en het gegeven dat bepaalde
typen inhoud, zoals algemene nieuwsvoorziening, waarschijnlijk sterk verbonden blijven met specifieke typen media, kunnen reden zijn voor gerichte interventies op bepaalde typen media of de toegankelijkheid van bepaalde infrastructuren. Zeker op de korte termijn zijn er daarnaast sociaal-culturele indicaties: in
de consumptiepatronen van ontvangers blijven verschillen in distributiekanalen
vaak relevant. Daar waar die verschillen vooral ontstaan door de in wet- en regelgeving neergelegde categorieën (die het onderscheid tussen broadcasting en
video-on-demand soms vooral in formele zin blijven beklemtonen) is het weinig
zinvol die langer te handhaven.
 149

focus op fu nct ies

Het primaat van de functionele benadering is wenselijk omdat hiermee in het
licht van de waarden, de maatschappelijke risico’s en publieke belangen preciezer
kunnen worden vastgesteld. De diagnose en legitimatie van publieke belangen
worden er beter en scherper door. In een situatie waarin nieuwsvoorziening via
verschillende kanalen en media kan worden vervuld, is het zinvoller de pluriformiteit vast te stellen op het niveau van de functie van nieuwsvoorziening in haar
geheel dan op het niveau van een afzonderlijk medium (zoals televisie). Waarden
als vrijheid en kwaliteit krijgen vooral per functie een precieze betekenis en invulling, wat een adequatere en preciezere formulering van beleidsdoelstellingen
mogelijk maakt. Bovendien komen zo ook de verschillen in betekenis en invulling voor onderscheiden functies in beeld; onafhankelijkheid is een vitale waarde
voor nieuwsvoorziening, terwijl die voor de functie van vermaak veel minder
van belang is. De altijd moeilijke discussie over de kwaliteit laat zich ook beter
voeren wanneer die explicieter kan worden gekoppeld aan de functies.
6.2.3

150

implicaties van de functiegerichte benadering
De belangrijkste implicaties van de beleidsbenadering die de raad voorstaat, zijn
in de voorgaande hoofdstukken verspreid aan de orde gekomen. Het is zinvol
deze in dit slothoofdstuk nog eens systematisch te markeren.
Beoordeling van het medialandschap als geheel
Deze benadering maakt het meer dan de huidige mediumgerichte benadering
mogelijk vast te stellen of het medialandschap als geheel voldoet aan de eisen die
daaraan, gegeven de geldende waarden en de daarvan afgeleide beleidsdoelstellingen, moeten worden gesteld. De functiegerichte diagnose vraagt om een
verbreding en verandering van de blik. Men kan zich niet beperken tot het
beschouwen van één afzonderlijk medium. Een voorbeeld kan dat verduidelijken.
 De traditionele vraag of het televisieaanbod voldoende pluriform is, wordt in de
context van het veranderde medialandschap steeds minder relevant. Een mogelijk
risico (te weinig pluriform aanbod van nieuws) laat zich steeds minder op grond
van de beoordeling van één medium vaststellen. Mogelijke compensaties binnen
dezelfde functie via andere media, zoals internet of mobiele kanalen, moeten uitdrukkelijk mede in de beoordeling worden betrokken. Zo zou de opkomst van het
internet kunnen leiden tot nieuwe vormen van verbreding en ontkokering van het
mediabeleid. Als verschillende media reële substituten voor elkaar worden, kan
dat ook leiden tot de reductie van bestaand sectoraal mediumbeleid, aangezien de
risico’s worden vastgesteld op grond van een functionele analyse van het medialandschap als geheel.
Geen voorrang voor publiek gefinancierde media
De functiegerichte benadering maakt duidelijk dat publieke belangen niet per
definitie vragen om het opzetten of instandhouden van publieke voorzieningen.
De analyse en signalering van mogelijke risico’s zoals de raad die voorstaat,
betreft ook het aanbod dat tot stand wordt gebracht in het privaat gefinancierde

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

deel van het landschap. Er is geen vanzelfsprekende voorrang in beleidsaandacht
voor het thans publiek gefinancierde segment. De zorg voor publieke belangen
mag niet worden gelijkgeschakeld met overheidsvoorzieningen. Een ontkoppeling tussen publieke belangen en publieke voorzieningen is gewenst. Het toenemende feitelijke maatschappelijk belang van de private, commerciële voorzieningen wordt aldus beter gehonoreerd. Dat gebeurt onder de erkenning dat publieke
belangen niet a priori gelijk kunnen worden gesteld aan publieke taken.
 Een historisch bepaalde verenging van het mediabeleid tot omroepbeleid en dan
vooral tot het publiek gefinancierde deel ervan, maakt plaats voor een benadering
waarbij het gehele medialandschap in ogenschouw wordt genomen. Een dergelijke verbreding is in de kiem al aanwezig in de Europese richtlijn Televisie zonder Grenzen en vraagt, zoals duidelijk is betoogd in hoofdstuk 5, ook om een
toezicht dat zich niet in het bijzonder tot een der media of sectoren verhoudt.
Open afweging tussen publieke en private ‘voorzieningen’
In deze benadering kan de borging van publieke belangen ook plaatsvinden
binnen het kader van het marktsegment en met gebruikmaking van het marktmechanisme, zoals het stellen van marktconditionerende regels. Ook de inschakeling van non-profitorganisaties behoort tot de mogelijkheden. Een nadere
(en vooral explicietere) analyse van kosten en baten is daarbij noodzakelijk.
Bij deze open afweging tussen publieke en private ‘voorzieningen’ voor het
borgen van publieke belangen ontstaat bovendien beter zicht op de mogelijke
disfunctionele werking van publieke voorzieningen. Te denken valt hierbij aan
marktverstoring, wanneer publiek gefinancierde voorzieningen zich (inmiddels)
op eenzelfde wijze op hetzelfde terrein begeven als gewone marktpartijen. Zeker
wanneer deze verstoring dynamiek en vernieuwing in de markt afremt, impliceert dit overheidsfalen ook een tekort in mediapolitieke zin, en niet alleen in
termen van de economische orde.
Mediabeleid: een zaak van continue politiek-bestuurlijke afweging
De benadering impliceert ook een zekere verschuiving in het type beleidsvoering.
Evidente technologische schaarste als dwingende aanleiding voor (noodzaak en
vorm van) overheidsingrijpen wordt vervangen door een meer continue afweging tussen politieke, economische, culturele en juridische argumentaties. De
diagnose van maatschappelijke risico’s of publieke belangen en de keuze van
de wijze waarop de zorg voor die publieke belangen wordt geborgd, zijn steeds
meer een zaak van politiek-bestuurlijke discussie en afweging. Die afweging
vindt plaats in een context van zowel empirische als normatieve onzekerheid.
 Naarmate er steeds minder sprake is van een dwingende technische logica (bijvoorbeeld schaarste in de etherfrequenties) als grondslag voor het beleid, groeit
het belang van een afweging waarin politieke, economische en juridische argumentaties worden betrokken. Niet de technische aspecten, maar de aspecten die
samenhangen met een meer normatieve beoordeling, komen centraal te staan. De
waarden die bij de hier gepresenteerde aanpak centraal staan, bieden voor deze

151

focus op fu nct ies

(af)weging weliswaar geen directe meetlat maar wel een hanteerbaar oriëntatiekader waarbinnen de vaststelling van wat maatschappelijk (on)gewenst is, uiteindelijk een zaak is van normatieve, vooral politieke wilsvorming. De vaststelling
van publieke belangen wordt daardoor wellicht moeilijker. Maar gezien vooral
de Europese bestuurlijke en juridische context is een explicietere vaststelling
van publieke belangen, zeker daar waar die leidt tot financiering van een publieke
omroep, onvermijdelijk geworden (Larouche en Van der Haar 2005; zie ook
Dommering 2005).
Selectief, terughoudend overheidsbeleid
Hoewel in deze benadering het gehele medialandschap analytisch in ogenschouw
wordt genomen, impliceert dit uiteraard niet dat dit bestel in zijn geheel ook van
overheidswege moet worden beheerst. Integendeel. Het gericht opsporen van
maatschappelijke risico’s en het aanmerken van publieke belangen impliceren
eerder een selectiever en terughoudender optreden van de overheid. Het medialandschap is een belangrijke voorwaarde voor (en onderdeel van) een levende
‘publieke sfeer’ waarin burgers, maatschappelijke organisaties en ondernemingen
in beginsel in alle vrijheid hun zeer gevarieerde aanbod presenteren.
