EMU-examen nadert
OVERHEID

EMU-examen nadert
Het jaarverslag van De Nederlandsche Bank (DNB)

ECO N OM IE

Prof. Dr. F. Hartog

Er was een tijd waarin het bovengenoemde
jaarverslag in geïnteresseerde kringen met enige
spanning werd tegemoet gezien. Hoe fel zou de
president de minister van Financiën nu weer op de
huid zitten? Maar dal valt in de laatste jaren mee,
of tegen zo men wil. In het vorige verslag had de
president gemengde gevoelens en nu is hij uitge­
sproken mild. Is de lol er dan nu af? In zekere zin
wel, maar de spanning heeft zich verplaatst. Het
gaat er thans in hoofdzaak om, te zien of wij er
goed voorstaan op het gebied van de Europese
monetaire samenwerking. Daarbij komt de presi­
dent de minister ook tegen, maar dan als medespe­
ler in het nastreven van het Nederlandse belang.
Heeft de minister zich wat dit betreft nu in het
gareel van de president gevoegd of is veeleer het
omgekeerde het geval? Als ik het goed zie geldt
vooral het eerste. Zonder de dwang van de aange­
gane Europese verplichtingen moet de minister
altijd met zijn politieke oog kijken naar de eerst­
volgende verkiezingen en naar de druk van
belangengroepen. De president heeft deze beper­
kingen niet, en dus kan hij voorrang geven aan
economisch inzicht. Maar nu wordt de minister om
zo te zeggen op een hoger plan getild en moet ook
hij binnenlandse politieke overwegingen minder
zwaar laten wegen. Dan komt als vanzelf een
grotere uitgavendiscipline naar voren, want vooral
langs die weg wordt de Economische en Monetai­
re Unie (EMU) naderbij gebracht. Minister Zalm
heeft dan ook een uitgavennorm toegevoegd aan
zijn financiële doelstellingen. Dan kan hij in het
oog van de president geen kwaad meer doen.
 Blijven we alleen het begrotingstekort en het

Prof. Dr. F. Hartog is oud hoogleraar algemene economie
aan de Rijksuniversiteit Groningen.
416

aandeel van de staatsschuld in het nationale
inkomen in het oog houden, dan kan het toch nog
verkeerd gaan. Dat gebeurde voor een deel onder
voorgaande kabinetten. Het tekort werd toen in
belangrijke mate omlaag gebracht door lastenver­
hoging. Maar dat werkt verkeerd uit het oogpunt
van werkgelegenheid en inflatie. Merkwaardiger­
wijs is lastenverhoging een gemakkelijker weg
dan beperking van uitgaven. Onder het eerste
lijden alleen bepaalde groepen en van het laatste
profiteert namelijk iedereen. Maar, zoals een
bekende Engelse uitdrukking luidt: ‘Everybody’s
interest is nobody’s interest’.
Natuurlijk heeft de president nog meer gezegd
dan wat er voor ons aan de komende EMU vastzit.
Daarom zal in het volgende de aandacht worden
geconcentreerd op de internationale conjunctuur,
de eisen van de EMU, vooral op het gebied van de
staatsschuld, de Nederlandse concurrentiepositie
en de vraag of in een periode van hoge werkloos­
heid uitgavenbeperking wel een wijs beleid is.
Conjunctuur
De economische activiteit in de wereld is
eigenlijk nog nauwelijks een schokkend gebeuren.
 De groei is in het verslagjaar iets verzwakt en dat
gaat vermoedelijk nog even door, maar krimp is er
vrijwel nergens. De meeste ontwikkelde landen
zijn wat dit betreft alert bij het intomen van een
sterke opwaartse beweging en daardoor voorko­
men zij dat de zaak later instort. Het Internationa­
le Monetaire Fonds (IMF) richt zich bovendien op
landen die (nog) geen goed instrumentarium op dit
gebied hebben, zoals Latijns Amerika en de
overgangslanden in Oost-Europa. Maar er zijn
ondanks dat alles nog wel verschillen. Die zijn het
grootst in Azië. Daar groeien de meeste landen

SEPTEM B ER 1996

EJA B

onverminderd sterk door, maar met Japan wil het
nog niet erg. De Verenigde Staten hebben een
uitgesproken zachte landing gemaakt, van de ons
omringende landen zijn de verwachtingen voor
1995 in Duitsland het minst uitgekomen en in
Latijns Amerika groeide de economie nog nauwelijk als gevolg van de nawerking van de Mexi­
caanse crisis. Maar juist met het oog op zulke
gebeurtenissen in de derde wereld is het IMF meer
actief geworden. In Oost-Europa was er eveneens
een uiteenlopende ontwikkeling. In landen waarde
liberalisering voortvarend doorgaat versnelde de
economische groei. In Oekraine en Wit-Rusland
gaat het economische verval nog door, ondanks
aanvankelijk hoopvol stemmende steun van het
IMF. In Rusland is het dieptepunt naar het er nu
naar uitziet gepasseerd.
Wij zijn het meest open land van de wereld en
daarenboven zijn wij sterk vervlochten met de
Duitse economie. Toch redden wij ons nog vrij
aardig.
 Dit alles neemt niet weg dat op enkele gebie­
den zelfs kleine vertragingen van de economische
groei vrij sterk doorwerken. Dat geldt met name
voor gevallen waar niet de grootheden zelf, maar
de verschillen daartussen maatgevend zijn, zoals
het begrotingstekort als verschil tussen inkomsten
en uitgaven en de werkloosheid als verschil tussen
vraag naar aanbod van arbeid. Daarom blijft
stuurmanskunst ook bij een lichte deining van de
conjunctuur toch van groot belang. Omdat regeren
vooruitzien is, komt het vooral aan op het toe­
komstscenario waarop het bestek wordt uitgezet.
Een behoedzaam scenario is, zoals we misschien
op het eerste gezicht zouden denken, niet of
nauwelijks verstandiger dan een optimistische
verwachting. Bij behoedzaamheid is de kans op
meevallers groot en dan gaat de overheid die
misschien te enthousiast verjubelen. Maar dat
heeft de president vorig jaar al gezegd.
 De staatsschuld
Zoals het er nu naar uitziet behoeven wij het
EMU-examen niet angstig tegemoet te zien,
behalve wat betreft de omvang van de staats­
schuld. Maar laten we eerst opsommen wat er
allemaal wordt verlangd en welke procedure is
uitgezet. Ik citeer om te beginnen het jaarverslag
op bladzijde 25:
‘De criteria zijn:
• de wisselkoers van een deelnemend land mag

SEPTEM BER 1996

EJA B

•

•

•

•

niet meer dan 1,5 procentpunt afwijken van die
van ten hoogste de drie landen met de laagste
inflatie;
de rente op de kapitaalmarkt mag niet meer
dan 2 procentpunt afwijken van de gemiddelde
kapitaalmarktrente in ten hoogste diezelfde
drie landen;
de wetgeving nopens de nationale centrale
banken moet zodanig zijn aangepast dat zij
verenigbaar is met het Statuut van de Europese
Centrale Bank; het gaat hier dan vooral over
de mate van onafhankelijkheid ten opzichte
van nationale overheden bij het voeren van het
monetaire beleid;
het tekort van de overheid mag, anders dan in
abnormale en tijdelijke omstandigheden, niet
hoger zijn dan 3% van het bruto binnenlandse
product;
de publieke schuld, uitgedrukt als percentage
van het bbp, mag niet hoger zijn dan 60% of
moet, als deze waarde wordt overschreden, in
voldoende mate afnemen en de referentiewaar­
de in een bevredigend tempo naderen’.
Wat het afgesproken scenario betreft citeer ik het
jaarverslag op bladzijde 27.
 ‘Het scenario kent de volgende kernelementen:
• Zo vroeg mogelijk in 1998 zal, op basis van
betrouwbare gegevens over 1997, worden
beslist welke lidstaten mogen deelnemen aan
de monetaire unie;
• Op 1 januari 1999 zullen de conversiekoersen
tussen de valuta’s van de deelnemende lidsta­
ten (de ‘kopgroep’) onderling en ten opzichte
van de euro worden vastgesteld op basis van de
koersverhoudingen op de laatste dag van 1998;
• In 1998 zal de Europese Centrale Bank worden
opgericht en haar directie worden benoemd,
waarna zij ook beslissingen zal kunnen nemen
over haar operationele werkzaamheden,
bijvoorbeeld het te hanteren monetaire instru­
mentarium, en de opdracht kan geven tot het
vervaardigen van eurobankbiljetten;
• De euro in de vorm van bankbiljetten en
munten zal uiterlijk eind 2001 in omloop
komen. Het preciese moment van uitgifte zal
worden bepaald door de ECB:
• Ten hoogste zes maanden daarna, dus op zijn
laatst in juni 2002, verliezen de nationale
valuta's hun status van wettig betaalmiddel en
luiden alle financiële activa en passiva in
euro’s”.
417

Hoe staan wij daar nu precies voor? Wij zijn
wat betreft de wisselkoers, de inflatie, de rente en
de wetgeving nopens de centrale bank al helemaal
een kopgroep-land.
Wat het overheidstekort betreft slagen wij op
het nippertje. Zoals gesteld is de situatie in 1997
van beslissende betekenis. In dat jaar duikt ons
tekort net onder de vastgelegde grens van 3%.
Wat dit betreft is het veelzeggend dat het jaarver­
slag van DNB uitkwam op 26 april 1996 en dat
het kabinet overeenstemming bereikte over de
uitgavenkant van de begroting 1997 op 27 april
1996. Duisenberg en Zalm liepen dus prachtig in
de pas. Het kostte het kabinet ook maar heel
weinig moeite het over deze zaak eens te worden.
Maar een precair punt is de staatsschuldquote.
 Die bedraagt bij ons nog 79% en het mag maar
60% zijn, behoudens de vermelde tijdelijke
ontsnappingsclausule.
Als we het vereiste over het statuut van de
centrale bank buiten beschouwing laten, voldoen
nog maar twee landen (Ierland en Luxemburg) aan
alle criteria. Daar kan men natuurlijk geen EMU
mee vormen. Maar Denemarken, Duitsland,
Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederland en
Finland komen er aan. Alleen is het wat het
Verenigd Koninkrijk betreft de vraag of het wel
wil, ook al zou het kunnen. België zal nog flink op
de tanden moeten bijten wat het terugbrengen van
het overheidstekort betreft en de staatsschuldquote
is in dat land het hoogst van allemaal.
Verwacht wordt dat onze staatsschuldquote in
1997 met één procentpunt zal gaan dalen, na tot
dusver nog steeds te zijn gestegen. Dit is zo
moeilijk te halen, omdat de omvang van de
staatsschuld blijft stijgen zolang de begroting een
tekort vertoont. Maar dat is alleen de teller van de
breuk. Om het halen van de taakstelling wat
gemakkelijker te maken delen we die door het bbp.
Die noemer pleegt trendmatig te stijgen, zowel in
volume als in prijs. In die noemer zit dus ook de
inflatie. Hoe lager de inflatie, hoe stringenter de
staatsschuldnorm blijkbaar wordt. Het merkwaar­
dige feit doet zich dus voor dat het halen van de
éne norm (het inflatiecriterium) het halen van de
andere norm (het staatsschuldcriterium) zwaarder
maakt.
Hoe dit zij, Duisenberg maakt duidelijk dat wij
op deze weg niet meer terug kunnen. Eventuele
twijfels hadden we eerder moeten laten opkomen,
toen de beslissingen nog niet waren gevallen.
 Maar dit wil tevens zeggen dat de vastgestelde

418

criteria min of meer een eigen leven zijn gaan
leiden. Wat de norm voor de staatsschuld betreft
bemerken wij dat het meest, omdat die zo moeilijk
haalbaar blijkt te zijn. De president geeft zich
juist wat dit betreft daarom moeite aannemelijk te
maken dat die norm, of in ieder geval het streven
daarnaar, ook om zichzelfs wil in ons belang is.
De relatief hoge staatsschuld noopt namelijk tot
hoge rentebetalingen en die zitten óf meer noodza­
kelijke uitgaven in de weg óf maken de lasten
hoger dan wenselijk is. Daarenboven wijst Dui­
senberg op de te verwachten voortdurende uitga­
venstijging als gevolg van de vergrijzing van de
bevolking. Daarvoor moet ruimte worden ge­
maakt. Datzelfde geldt voor de meeste andere
Europese landen en met name ook voor die van de
kopgroep, zodat ook zonder de dwang die uitgaat
van de komende EMU een ongeveer even straf
beleid in dezelfde richting zou moeten worden
gevoerd.
Waar dit alles in Europees verband toe moet
leiden - de invoering van onderling vaste wissel­
koersen en uiteindelijk van één gezamenlijke
geldeenheid - kan moeilijk in betekenis worden
overschat. Ik heb daar aandacht aan besteed in een
artikel in De Naamlooze Vennootschap' en kom
daar hier nog even op terug.
 Bij wisselkoersen die ieder land zelf vaststelt
kan het zich op allerlei gebieden - inflatie, rente­
peil, overheidstekort, loonontwikkeling - een eigen
beleid en niveau veroorloven. Afwijkingen van
andere landen die scheeftrekkingen veroorzaken
kunnen immers geneutraliseerd worden door
aanpassing van de wisselkoers. Maar als dat
instrument voorgoed wordt ingeleverd, zijn de
betrokken landen onlosmakelijk aan elkaar
vastgeklonken. Dit alles moet dus, als de beslis­
sende stap eenmaal gezet is, allemaal centraal of
in onderlinge afspraak worden geregeld. Dit
gebeurt in het systeem dat is uitgestippeld boven­
dien zodanig dat de geldpolitiek en de financiële
politiek bestuurlijk uit elkaar worden getrokken.
De geldpolitiek wordt een zaak van de Europese
Centrale Bank, terwijl de financiële politiek
binnen de afgesproken randvoorwaarden in
handen blijft van de nationale ministers van
Financiën. Dit is een uniek systeem waarmee nog
geen ervaringen zijn opgedaan. In de loop van de
jaren 70 kwamen de eerste ideeën op over de kans
op een mogelijke monetaire eenwording. Aan de
mogelijkheid van een bestuurlijke scheiding met

SEP TEM B ER 1996

[SSA B

de financiële politiek werd toen nog niet gedacht.
Maar later is de gedachte gerezen: moet dat echt
wel? Kan het niet wat minder door stringente
randvoorwaarden te stellen? Toen werd het
scenario meteen veel realistischer. Maar dan
wordt het een nog nooit eerder getoetst experi­
ment.
Dit was dus even een uitweiding die het
jaarverslag zelf enigszins te buiten ging, maar die
wel daardoor werd opgeroepen. Die vrijheid neem
ik aan het eind nog een keer. Nu weer naar
Duisenberg.
 Onze concurrentiepositie
Ons grootste probleem op economisch gebied
is natuurlijk de hardnekkige werkloosheid. Die
valt niet te wijten aan de conjunctuur, want het
aantal banen neemt toe als nooit tevoren. Het
aanbod op de arbeidsmarkt neemt echter ongeveer
even sterk toe en zo komen we niet van het
werkloosheidsprobleem af. Maar zou de hoge
koers van de gulden toch niet mede in het geding
kunnen zijn? Om deze vraag te kunnen beant­
woorden maakt Duisenberg een cijfermatige
vergelijking tussen de Nederlandse en de Duitse
concurrentiepositie.
Op het eerste gezicht zou men misschien
verwachten dat die, gezien de nauwe onderlinge
koppeling van de beide munten, vrij sterk in de pas
loopt. Maar als we daar iets dieper induiken wordt
dat toch heel anders. Het gaat daarbij met name
om de loonkosten per eenheid product. Die zijn
voor Duitsland in de laatste 8 jaar 13% meer
gestegen dan in Nederland, dankzij vooral de
matiging van de Nederlandse lonen. Daar zit nu
enige versnelling in, maar de president maakt zich
hierover nog niet erg ongerust.
Maar zijn dan de D-mark en de gulden samen
niet in het nadeel tegenover de landen die hun
wisselkoers in de afgelopen periode hebben
verlaagd? Ook dat blijkt niet het geval te zijn. De
president laat in een interessante grafiek zien dat
de Europese landen die in de afgelopen tien jaar
hun munt hebben gedevalueerd in 1995 kampten
met een heel wat hoger werkloosheidspercentage
dan de landen met sterke geldeenheden.
Vergeten moet niet worden dat een harde
valuta naar de andere kant ook betekent dat de
invoerprijzen in eigen geld laag blijven, daardoor
ook de prijzen van het levensonderhoud en daar­
mee weer de lonen.
 SEPTEM BER 1996

EJA B

Werkloosheid en afremming van
overheidsuitgaven
Niet alleen in Nederland, maar in alle nog niet
geslaagde landen, zijn de hoge overheidsuitgaven
het pijnpunt in het saneringsproces dat naar de
EMU moet leiden. Zal ook dat geen negatieve
invloed kunnen uitoefenen op de werkloosheid
door het afremmen van de vraag? Daarover maakt
de president zich geen zorgen. Volgens hem
werken gezonde overheidsfinanciën op termijn
altijd gunstig voor de werkgelegenheid. Hij
illustreert dit aan de hand van de ervaringen die in
Nederland zijn opgedaan met het terugbrengen
van het overheidstekort van 9% van het bbp in
1983 tot 3,7% nu. In die tussentijd is tevens de
werkgelegenheid gegroeid met meer dan 100.000
banen per jaar. Wat dit betreft zou nog een
verdere onderbouwing mogelijk kunnen zijn, mede
aan de hand van tegenstellingen die zich naar
aanleiding van het Duitse financiële saneringspro­
gramma hebben afgetekend. Met name de ziens­
wijze van Keynes spookt nog rond en het kan zin
hebben daarover iets meer te zeggen. Dat sluit dan
aan bij wat ik daarover in de bespreking van het
vorige jaarverslag al even heb geëntameerd.
Colijn versus Keynes
Ouderen onder de lezers zullen zich misschien
nog de controverse tussen de politiek van Colijn
en de gedachten van Keynes in de jaren 30
herinneren. Soms is er niets nieuws onder de zon.
 Niet dat Colijn en Keynes een rechtstreekse
confrontatie zijn aangegaan. Colijn heeft mis­
schien wel nooit van Keynes gehoord. Maar de
leidende economen van zijn tijd waren vrijwel
allemaal op de hand van Keynes. Colijn noemde
zijn politiek aanpassingspolitiek. De grote depres­
sie van de jaren 30 kon volgens hem ook aan de
overheidsfinanciën niet voorbijgaan. De uitgaven
moesten terug om de overheid in de pas te laten
lopen met de algemene verarming. Maar dat, zei
Keynes, was nu juist wat in deze omstandigheden
verkeerd werkte. De overheid moest volgens hem
de totale vraag zo goed mogelijk op peil trachten
te houden door met haar uitgavenpolitiek de daling
van de particuliere bestedingen te compenseren.
60 jaar later klinkt deze tegenstelling zoals
gezegd het meest door in de controverse tussen
financiële sanering en op peil houden van de totale
vraag in Duitsland. De oppositie beroept zich

419

opnieuw op de Keynesiaanse gedachtengang,
misschien ook zonder hem te kennen.
Maar intussen hebben we veel geleerd en dit
heeft ertoe geleid dat we het Keynesiaanse recept
thans mede beoordelen op zijn mogelijke bijwer­
kingen. Die kunnen gevaarlijk zijn. Het stimuleren
van de totale vraag in een recessie kan gunstig
werken, als we daarna maar een tegenovergestelde
politiek voeren.
Het overheidstekort moet als het goed is tijdens
de hoogconjunctuur weer worden omgezet in een
overschot, teneinde de scheeftrekking te herstellen
en weer klaar te zijn voor een compenserende
uitgavenpolitiek om de volgende recessie te
bestrijden. Doen we dat niet, dan hebben we voor
de volgende recessie geen financiële ruimte meer.
Het niet weggewerkte tekort gaat dan weer
stijgen, de rentelasten gaan sterk omhoog, daar­
door moeten ook de belastingen worden opge­
voerd, de inflatie wordt gestimuleerd, daardoor
stijgt de rente en zo komt de investeringsneiging
van het bedrijfsleven steeds meer in de knel.
 Anders gezegd: wanneer de overheid een Keynesi­
aanse politiek voert bij niet gesaneerde overheids­
financiën komt de werkloosheid langs een andere
weg terug. De marges voor een juiste timing zijn
maar smal.
Hoe komt het dat we er niet in slagen de
uitgaven die we tijdens de recessie hebben gedaan
weer terug te draaien in de volgende hoogconjunc­
tuur? Omdat er gevestigde belangen zijn gescha­
pen die uit alle macht vasthouden aan de verkre­
gen voordelen. In een democratie kan men daar
vrijwel niet tegenin gaan. Zo raken we een een­
maal gekweekt begrotingstekort vrijwel nooit
meer kwijt. Daardoor halen we de andere werk­
loosheid over ons, die van de inflatie, de stijgende
rente en de stijgende belastingen. Gaan we dan
toch tegen beter weten in de uitgaven verhogen, of
in ieder geval de financiële sanering verslappen,
dan werkt niet meer het Keynesiaanse recept,
maar krijgen we te maken met de giftige bijwer­
kingen, die het middel erger maken dan de kwaal.
Eigenlijk kunnen we dus maar één keer een
Keynesiaanse politiek voeren. Als we weten hoe
die afloopt, roepen we wanneer we het weer
proberen meteen inflatieverwachtingen op en alle
negatieve gevolgen die daarmee verbonden zijn.
420

Ik haal dit allemaal naar voren omdat het dunkt
mij vermoedelijk in het verlengde ligt van het
betoog van de president in het jaarverslag, maar
hij kan zich moeilijker zulk een uitweiding veroor­
loven dan ik in dit besprekingsartikel, omdat hij
meer onmiddellijk aansluiting moet hebben bij het
actuele gebeuren.
 Om precies te zijn maakt de president onder­
scheid tussen het kortetermijneffect van tekort- en
schuldreductie en het langetermijneffect. Van het
eerste zegt hij dat er druk op groei en werkgele­
genheid van uit kan gaan, maar van het tweede
stelt hij dat op den duur juist het omgekeerde
geldt. Dit betoog zou misschien nog kunnen
worden versterkt door te wijzen op de mogelijk­
heid dat het effect op lange termijn des te eerder
optreedt naarmate meer verwachtingen in die
richting worden gewekt.
Hoe nu verder?
Voordat de euro in onze portemonnee zit,
komen er nog heel wat begrotingen. Duisenberg
wijst erop dat er nog een vrij lange weg is te gaan
en dat er nog dreigingen op de loer liggen. Hij
acht de overheidsfinanciën pas echt gesaneerd als
het tekort teruggebracht is tot 1% van het bbp. Dat
vergt volgens hem een voorlopig blijvende voor­
keur voor tekortverlaging boven lastenverlichting,
als tussen één van beide moet worden gekozen.
Verder gaan er volgens hem nog dreigingen uit
van de slechts tergend langzame daling van het
aantal uitkeringsgerechtigden. In het regeerakkoord
wordt beoogd een besparing op uitgaven voor
sociale zekerheid te bereiken van ƒ 7,8 miljard in
1998. De president is aan de haalbaarheid van deze
taakstelling gaan twijfelen. Het herstel van de
koppeling in 1996, opgelopen vertragingen en
aanvullende overgangsregelingen brengen het doel
volgens hem in gevaar. Hij is bang dat niet te
ontkomen zal zijn aan nadere beperkende maatrege­
len. Er blijft dus nog wat te regeren over.
NOOT

Hartog, F., (1996), Een jaar Economische Zaken, De
Naamlooze Vennootschap, maart, p. 64.
SEP TEM B ER 1996

EJA B.
