INTERNATIONALE STUDIECONFERENTIE OVER: „BALANCE BETWEEN CENTRALIZATION AND DECENTRALIZATION IN MANAGERIAL CONTROL”
IN T E R N A T IO N A L E S T U D IE C O N F E R E N T IE O V ER :
„B A L A N C E B E T W E E N C E N T R A L IZ A T IO N A N D
D E C E N T R A L IZ A T IO N IN M A N A G E R IA L C O N T R O L ”
door Drs W. Vonk
Het is ongetwijfeld een uitstekende gedachte geweest van de senaat
der Nederlandsche Economische Hoogeschool te Rotterdam om op 11,
12 en 13 November 1953 ter gelegenheid van haar 8ste lustrum een inter­
nationale studieconferentie rondom het zo uiterst belangrijke bedrijfs­
organisatorische vraagstuk der centralisatie en decentralisatie te orga­
niseren.
Bedrijfsorganisatie en in het bijzonder structurele bedrijfsorganisatie,
is in het Nederlandse bedrijfsleven helaas nog een verwaarloosd onder­
werp. Voor zover organisatieproblemen ter sprake komen, worden zij
maar al te veel alleen van de administratief-financiële kant bekeken.
Begrippen als management, delegatie, „span of control” , „managerial
control", en zoveel andere, welke op de structuur der onderneming be­
trekking hebben, zijn nog steeds niet voldoende bekend en worden in
vele gevallen verkeerd of onvoldoende gehanteerd.
Dat deze vraagstukken door de conferentie eens in het brandpunt der
belangstelling werden gesteld, stemt tot grote voldoening.
 Als bijzonderheid moet worden vermeld, dat de keuze van het onder­
werp mede is bepaald door de mening, welke terecht of ten onrechte bij
verschillende Amerikaanse werkgroepen in het kader der O E E C heeft
post gevat dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het Neder­
landse en Westeuropese bedrijfsleven in veel mindere mate worden gede­
legeerd dan dit in de Amerikaanse bedrijven het geval is.
De juistheid van deze opvatting trek ik in twijfel.
Op gevaar af dat de bestrijding van deze mening even generaliserend
is als de genoemde critiek op het Nederlandse bedrijfsleven, meen ik toch
te mogen opmerken, dat mijn indruk, opgedaan tijdens een bezoek aan
verschillende grote Amerikaanse ondernemingen is, dat, als gevolg van
een bijna geperfectionneerde „managerial control” - techniek, weliswaar
veel kan worden gedelegeerd, maar dat daarbij een „central control”
wordt gehandhaafd, en in sommige gevallen zelfs nieuw geschapen,
welke in vele Nederlandse organisaties ondenkbaar is.
Hierbij moet ik de volgende reserve maken. Om de betekenis van de
Amerikaanse organisatievormen goed te kunnen vaststellen, moet men
niet alleen vertrouwd zijn met de problemen der bedrijfsorganisatie, maar
tevens de atmosfeer van het Amerikaanse bedrijfsleven en de geestelijke
achtergrond harer problemen begrijpen. Vanzelfsprekend is hiervoor een
„bezoek” aan Amerika niet voldoende, zelfs al heeft men de beste intro­
ducties en ziet men er nog zo veel.
Dit zelfde bezwaar geldt vanzelfsprekend ook voor de Amerikaanse
onderzoekers in Europa, die bovendien nog te kampen hebben met de
moeilijkheden der verschillende nationaliteiten en talen in ons werelddeel.
 In dit verband zij vermeld, dat b.v. in Nederland de grootste onder­
nemingen bijna alle internationaal zijn en werken in verschillende landen,
ieder met zijn eigen bevolking, taal, wetgeving, geldwezen en sociale en
historische achtergronden. Hierdoor alleen al worden er problemen van
delegatie en controle geschapen, die men in de Verenigde Staten nauwe­
lijks of in het geheel niet kent. Amerikaanse Big Business, in omvang
m ab

blz. 32

vergelijkbaar met A.K.U., Koninklijke, Philips en Unilever, werkt voor­
namelijk in één en hetzelfde land, waardoor een duidelijke en centraal
geformuleerde bedrijfspolitiek uitvoerbaar is. Hierdoor kan een grote
delegatie van secondaire bevoegdheden en verantwoordelijkheden plaats
vinden, maar de daarmede gepaard gaande „central control" is in vele
gevallen intensiever dan in Europa mogelijk zou zijn.
Gedurende de conferentie is steeds meer naar voren gekomen, dat de
behandelde organisatieproblemen niet maar eenvoudig kunnen worden
aangeduid met de begrippen centralisatie en decentralisatie. Deze aan­
duidingen zijn op zijn zachtst uitgedrukt onduidelijk en geven niet aan
waarom het eigenlijk gaat. Heel veel misverstanden ten aanzien van de
onderhavige vraagstukken worden veroorzaakt door het slordig en vaak
ondeskundig gebruik van deze beide termen.
Ieder bedrijf is gecentraliseerd in dien zin, dat een eenheid gevormd
is en in stand wordt gehouden, maar ook ieder bedrijf is gedecentraliseerd
in dien zin, dat een delegatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden
heeft plaatsgevonden. Een bedrijf, dat alleen maar centralisatie kent, kan
niet veel anders zijn dan een éénmanszaak; een bedrijf, dat alleen maar
decentralisatie kent, is gedesintegreerd en dus geen bedrijfseenheid meer.
 Centralisatie en decentralisatie zijn de twee zijden van één en dezelfde
medaille. Beide uitdrukkingen geven evenmin iets weer van de problemen
waarom het gaat, als de aanduidingen „voorzijde" en „achterzijde” iets
vertellen van de vorm en betekenis ener medaille. Centralisatie en decen­
tralisatie zijn eikaars complement, het ene begrip wordt bepaald door het
andere en geen van beide is zelfstandig denkbaar.
Het is dan ook veel juister om ter aanduiding van de onderhavige
organisatieproblemen niet de bovengenoemde uitdrukkingen te gebruiken,
maar te spreken van de wijze, waarop verantwoordelijkheden en bevoegd­
heden in een organisatie zijn gedelegeerd en de noodzakelijke eenheid in
de leiding wordt gehandhaafd.
Iets in deze geest werd ook aan het eind van de conferentie tot uit­
drukking gebracht door de Heer Brech in een meesterlijke samenvatting
van de besprekingen. Hij legde hierin de nadruk op het probleem der
delegatie en de daarvoor vereiste duidelijke formulering der bedrijfspolitiek door de hoogste leiding.
Delegatie in een groeiend bedrijf is niet zomaar een opvatting der
management, doch een dwingende noodzakelijkheid. Zonder delegatie
kunnen ondernemingen van enige omvang niet worden geleid; het is in
de eerste plaats een vraagstuk van werkverdeling. De vraag waarom het
gaat, is dan ook, op welke wijze kan door delegatie van bevoegdheden
en verantwoordelijkheden een meer efficiënte werkwijze tot stand worden
gebracht? Hierop sluit direct de tweede vraag aan, nl. hoe kan de ge­
wenste delegatie worden doorgevoerd met gebruikmaking van de ten
dienste staande hulpkrachten (personeel) en zo nodig, hoe kunnen deze
worden verbeterd?
Tenslotte rest dan nog de vraag op welke wijze dit alles in de orga­
nisatiestructuur tot uitdrukking moet worden gebracht.
 N aast delegatie is ook het bewaren van eenheid in de leiding een
dwingende noodzakelijkheid. Om eenheid in de leiding te handhaven,
dient men zich een duidelijk beeld te vormen van wat onder eenheid ver­
staan en wat als essentieel voor de handhaving van deze eenheid be­
schouwd dient te worden. Daarnaast is het gewenst zich een duidelijk
beeld te vormen van de moderne ontwikkeling der „managerial control” ma b

blz. 33

technieken en hun betekenis voor de eenheidshandhaving in het bedrijf.
Door en over dit alles heen spelen de dynamiek van het bedrijfsleven
en de menselijke reacties een bijna alles-overheersende rol.
Het studie-onderwerp werd tijdens de conferentie in 4 voordrachten
behandeld. De eerste voordracht, welke werd gehouden door de Heer
E. F. L. Brech, hoofd-medew erker van het bekende adviesbureau Urwich,
Orr & Partners Ltd., in Londen, was getiteld: „Balance between centrali­
zation and decentralization in managerial control”.
De beide daarop volgende inleidingen waren gericht op het probleem
der centralisatie of decentralisatie, zowel in het particuliere bedrijfsleven
als in de overheidsorganisatie ten aanzien van:
a. organisatiestructuur
b. „managerial control” -middelen
c. kwaliteit en formatie van het personeel
d. persoonlijke instelling der hoogste leiding.
Voor het particuliere bedrijfsleven zijn deze problemen behandeld door
Prof. E. Dale, verbonden aan de Columbia University te New York; titel
van zijn inleiding was „Centralization versus decentralization in private
business enterprise” . De discussie over dit onderwerp werd geopend door
Prof. van der Schroeff, hoogleraar aan de Gemeentelijke Universiteit van
Amsterdam, en door schrijver dezes als vertegenwoordiger van het parti­
culiere bedrijfsleven in Nederland.
 De overeenkomstige problemen in de overheidsorganisatie werden be­
handeld door de Heer J. R. Simpson, „Director of Organisation and Me­
thods Division of H. M. Treasury” , in Londen. De discussie is geopend
door de Heer M. R. Grégoire, „Directeur de la Fonction Publique" te
Parijs, en Prof. Dr D. Simons, buitengewoon hoogleraar aan de Nederlandsche Economische Hoogeschool te Rotterdam.
Als vierde en laatste onderwerp was de betekenis der menselijke reac­
ties en interne personeelsverhoudingen gekozen. Dit vraagstuk werd be­
handeld door Dr G. L. Lippitt, vertegenwoordiger der Verenigde Staten
in het O E E C te Parijs, onder de titel: „The human psychological and
social aspects connected with the problems of centralization versus decen­
tralization”.
De discussie over dit laatste onderwerp werd geopend door Dr J. van
Vucht Tijssen, directeur van de Stichting Personeelbeleid te Hengelo,
en de Heer W . Ouweleen, hoofd der psychologische dienst van de P .T .T.
te Den Haag.
Aan de discussie over de laatste 2 onderwerpen is verder nog deelge­
nomen door verschillende heren uit de zaal.
Het is niet mijn bedoeling om in dit artikel een meer of minder volledig
verslag te geven van de inhoud der verschillende voordrachten en dis­
cussies; zij, die hierin zijn geïnteresseerd, kunnen het boek naslaan, waar­
in de teksten der voordrachten en discussies zullen worden gepubliceerd.
In plaats van te streven naar volledigheid, zal getracht worden hier enkele
gedachten uit de verschillende referaten naar voren te brengen.
 De Heer Brech begon al dadelijk met te wijzen op de grote moeilijk­
heid om te komen tot een duidelijke definitie van de begrippen centra­
lisatie en decentralisatie. Voor hem was de essentiële vraag: „waar wor­
den de beslissingen genomen?” Hij kwam daarna tot een indeling van
beslissingen naar hun aard en constateerde dat beslissingen ten aanzien
m ak

blz. 34

van de algemene leiding, het beleid en de organisatie, centraal genomen
dienen te worden, terwijl de beslissingen omtrent de uitvoering naar
lagere instanties gedelegeerd kunnen worden.
Decentralisatie leidt in het algemeen tot een beter gebruik van de
capaciteiten van het personeel, maar zij veroorzaakt grote inefficiëntie
indien niet gezorgd wordt voor een goede coördinatie tussen de verschil­
lende afdelingen, waarbinnen de beslissingen worden genomen. Als voor­
naamste eisen voor een effectieve decentralisatie stelt hij ten eerste een
duidelijke omschrijving van wat de leiding wil en ten tweede een des­
kundige en goed getrainde staf. De betekenis van deze beide voorwaar­
den achtte hij zo groot dat het ontbreken ervan niet kan worden goed­
gemaakt door „managerial control'-technieken.
De ontwikkeling in de richting van een gedecentraliseerde organisatie
wijzigt de functie der top management belangrijk. Zij zal zich in sterke
mate moeten en kunnen concentreren op de problemen van het leiding
geven in de zin van het creëren ener goede samenwerking. Ook is het
haar taak te zorgen voor een duidelijke formulering van de beleidsprincipes en vaststelling der organisatiestructuur en taakomschrijvingen.
Verder noemde hij nog als belangrijke functies: het ontwerpen van de
nodige plannen voor de toekomst, het personeelsbeleid, het tot stand
brengen van goede communicaties, coördinatie der verschillende activi­
teiten en het controleren of de uitvoering in overeenstemming is met het
vastgelegde beleid en de gemaakte plannen.
 Prof. Dale behandelde het probleem der centralisatie en decentralisatie
voor het particuliere bedrijfsleven.
Aan de hand van enkele voorbeelden uit Amerika gaf hij een overzicht
van de normale ontwikkelingsgang. Volgens hem hebben de meeste grote
bedrijven hun ontstaan en eerste ontwikkeling te danken aan zeer bijzon­
dere, veelal geniale persoonlijkheden, die in de regel een sterk autoritair
en centralistisch beleid voeren. Deze eerste expansieresultaten moeten
echter geconsolideerd worden, door een professionele management met
een meer democratische „control”.
Bij deze ontwikkeling spelen natuurlijk traditie en machtsfactoren een
belangrijke rol. Vooral in onze moderne tijd, waarin de geldprikke! veel
van haar betekenis heeft verloren, is de machtsprikkel een factor gewor­
den, welke mogelijkheden zowel ten goede als ten kwade in zich sluit. Bij
de hesoreking van de voor- en nadelen van centralisatie en decentralisatie
wijdt Prof. Dale bijzondere aandacht aan de economische kosten en baten.
Hierbij noemde hij o.a. ook de roofbouw, welke in een centralistisch ge­
leid bedrijf vaak gepleegd wordt op de top management en aan de andere
kant, de hogere eisen, welke gesteld worden aan het lagere personeel in
een gedecentraliseerde bedrijfsvorm.
Ook kende hij aan de decentralistische vorm nog grote voordelen toe
ten aanzien van het personeelsbeleid, in het bijzonder met betrekking tot
training, promotie en sociale structuur.
!n de bespreking der uiteenzetting van Prof. Dale gaf Prof. van der
Schroeff een goed gefundeerde theoretische beschouwing over het pro­
bleem der twee-eenheid: centralisatie-decentralisatie.
Decentralisatie in de zin van delegatie der verantwoordelijkheden en
bevoegdheden acht hij noodzakelijk om te komen tot grotere efficiëntie
en productiviteit.
 In de opsomming van een 12-tal eisen, welke gesteld moeten worden
voor het bereiken van een goed evenwicht tussen de centralistische en
ma b

blz. 35

decentralistische bedrijfsvorm, wees hij o.a. op het belang van een duide-^
lijk geformuleerd beleid, een nauwkeurige omschrijving van bevoegdheden
en verantwoordelijkheden en een budgetaire controle.
De schrijver dezes kreeg daarna gelegenheid enkele opmerkingen te
maken over het onderhavige probleem, gezien vanuit de gezichtshoek
van het bedrijfsleven zelf.
In de dynamiek van het bedrijfsleven is het vraagstuk der delegatie in
wezen een „human relations” probleem, waarbij de management, met
inachtneming van tal van moeilijk te berekenen factoren, zal hebben te
beslissen, of en in hoeverre delegatie en „central control” wenselijk en
mogelijk zijn, onder de bestaande verhoudingen en met het beschikbare
mensenmateriaal.
De bespreking van het onderwerp „centralisatie versus decentralisatie
in de overheidsorganisatie” werd ingeleid door de Heer Simpson, die in
een uitermate helder betoog de gang van zaken in het Engelse overheids­
apparaat uiteenzette. Hierbij bleek dat de overheidsorganisatie met zijn
zoveel langere ervaringen dan het particuliere bedrijfsleven, ook op het
gebied der organisatie beter gedefinieerde verhoudingen kent.
W el moet hierbij worden toegegeven, dat de Heer Simpson zich enigs­
zins formeel, sterk concentreerde op de problemen der structurele orga­
nisatie. Decentralisatie is niet meer een vrije keuze maar wordt een
dwingende noodzaak als gevolg van de geweldige omvang der moderne
individuele eenheden, de hedendaagse wetenschappelijke ontwikkeling
en specialisatie en de in de overheidsorganisatie noodzakelijke geogra­
fische decentralisatie.
 Bij de behandeling van de organisatiestructuur in het overheidsbedrijf
werd de verhouding leiding en staf uitvoerig behandeld en kwam ook het
probleem formele versus informele organisatie ter sprake. Als bijzonder
belangrijk voor een goed werkende decentralisatie noemde de Heer Simp­
son de ontwikkeling van een goede „esprit de corps” en een goed systeem
van communicatie, factoren welke ook in de legerorganisatie een zo
belangrijke rol spelen.
De bespreking welke werd geopend door de Heer Grégoire uit Parijs
ontwikkelde zich eerst om de uitdrukkingen centralisatie en decentrali­
satie, welke de Heer Grégoire voor Frankrijk vervangen wilde zien door:
concentratie en deconcentratie.
Hij wees op het fundamentele verschil in doelstelling tussen het over­
heidsbedrijf en het particuliere bedrijf, welk verschil belangrijke conse­
quenties heeft voor het al of niet deconcentreren der organisatie.
Zeer uitvoerig behandelde hij de politieke aspecten van het probleem,
speciaal voor het overheidsapparaat en kwam tot de conclusie dat deze
politieke aspecten een ver doorgevoerde deconcentratie ónmogelijk maken.
Ook door de volgende inleider, Prof. Dr Simons, werd dit aspect be­
sproken. Hij wees hierbij in het bijzonder op de verantwoordelijkheid van
de regering tegenover het parlement. Dit neemt echter niet weg dat
toch een zekere mate van delegatie mogelijk blijft binnen het kader van
duidelijk omschreven wettelijke maatregelen.
Prof. Simons wees nog op de betekenis van de administratieve recht­
spraak ter bescherming van de burger tegen het zo onpersoonlijke over­
heidsapparaat en op de noodzakelijke inspectie en controle op de over­
heidsorganen.
 Als laatste onderwerp werden de menselijke psvchologische en sociale
aspecten van het organisatieprobleem der centralisatie versus decentra­
al a b

blz. 36

lisatie behandeld door Dr G. L. Lippitt. Deze noemde als fundamentele
eisen welke gesteld moeten worden aan een organisatie, dat de mede­
werkers een zekere mate van geestelijke bewegingsvrijheid genieten,
waardoor een sterilisatie van hun geest voorkomen kan worden; dat zij
zich lid moeten voelen van een werkgemeenschap; dat de grootst moge­
lijke mate van zekerheid gegeven wordt, waardoor onnodige spanningen
worden voorkomen, en dat zij zich deelgenoot kunnen voelen in de be­
haalde successen.
Volgens de Heer Lippitt wordt aan deze eisen het beste voldaan onder
wat hij noemde: „democratie supervision” ; andere vormen van leiding,
zoals de autocratische, hetzij despotisch of verlicht, en de z.g. laissez
faire-leiding doen geen recht wedervaren aan de eisen welke ten aanzien
van gezond personeelsbeleid gesteld moeten worden.
Strikt genomen valt het hier besprokene enigszins buiten het kader der
conferentie; het gaat n.1. meer over de eisen welke aan een goede leiding
gesteld moeten worden, dan over het probleem centralisatie-decentralisatie, ook al werd, mijns inziens niet volkomen gerechtvaardigd, de „de­
mocratie supervison” min of meer vereenzelvigd met een gedecentrali­
seerde organisatievorm.
Ditzelfde bleek ook tijdens de bespreking door de Heren Ouweleen en
van Vucht Tijssen. De Heer Ouweleen ziet een grote tegenstelling tussen
de zienswijze van de bedrijfsorganisator en die van de arbeidspsycholoog
ten aanzien van de organisatieproblemen, en pleit voor een nauwere
samenwerking.
De Heer van Vucht Tijssen behandelde het probleem vanuit het ge­
zichtspunt der spanningen en fricties welke in een organisatie kunnen
worden veroorzaakt en welke een zekere grens niet mogen overschrijden
zonder het gevaar met zich mee te brengen dat grote schade wordt aan­
gericht.
 Persoonlijk heb ik de behandeling van het laatste onderwerp met grote
belangstelling gevolgd en uit het feit dat een groot aantal personen uit
de zaal zich opgaf voor de bespreking, bleek wel dat dit ook bij anderen
het geval is geweest. Toch kan ik het gevoel niet van mij afzetten dat een
te sterke vakspecialisatie hier dreigde op te treden. Het probleem der
delegatie en coördinatie, of, om in de terminologie van de conferentie te
blijven, het probleem der centralisatie versus decentralisatie, wordt niet
opgelost door bedrijfsorganisatoren of -psychologen, maar door de hoog­
ste leiding in het bedrijf, welke bij de oplossing daarvan rekening zal
dienen te houden met tal van dynamische factoren en omstandigheden.
Het spreekt vanzelf, dat zij zich bij het nemen van haar beslissingen kan
laten voorlichten door diverse deskundigen, maar de coördinatie van deze
adviezen met haar eigen inzichten en de uiteindelijke waardebepaling der
verschillende factoren en mogelijkheden, blijkt taak en verantwoordelijk­
heid der top management.
ma b

blz. 37.
