Focus op functies : Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid
152

De hier gegeven benadering is er allereerst op uit om een methode te geven die in
staat is de noodzaak of wenselijkheid van een mogelijk overheidsoptreden beter
en explicieter te onderbouwen en te legitimeren. Daaruit vloeit naar de verwachting van de raad eerder een terughoudend dan een zeer omvattend beleid voort,
dat bovendien ook oproept tot en ook meer ruimte geeft aan de verantwoordelijkheid van andere partijen. Verbreding van de analyse en een selectiever operationeel overheidsbeleid gaan in deze benadering samen. De vormgeving van het
beleid vraagt om een zelfstandige analyse, waarin vragen van verantwoordelijkheid, schaal en instrumentatie op een creatieve wijze opnieuw aan de orde
kunnen worden gesteld. Die analyse zal erop gericht zijn de bestaande mix van
institutionele arrangementen en instrumenten telkens opnieuw af te wegen. Bij
die afweging spelen vragen van effectiviteit, doelmatigheid, maar zeker ook
normatieve vragen van een institutioneel ontwerp dat aansluit bij de normatieve
grondslagen van een ‘mediabeleid’ in een vrije en dus pluriforme samenleving.
 6.3

aanbevelingen over de grondsl agen en doelstellingen van het beleid
De tweede opbrengst van dit rapport is de aanbeveling het normatieve beoordelingskader dat ten grondslag ligt aan het mediabeleid te verbreden. Pluriformiteit,
toegankelijkheid en onafhankelijkheid zijn de drie waarden die (als uitwerking
van de fundamentele waarden van vrijheid en gelijkheid) voor het medialandschap centraal blijven staan. Daarnaast is, gezien de empirische en toekomstige
ontwikkelingen in het medialandschap, een drietal nieuwe waarden geformuleerd: kwaliteit, sociale samenhang en de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Op basis van dat beoordelingskader ontstaat de derde opbrengst van
dit rapport: de identificatie van een aantal te versterken publieke belangen in het

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

medialandschap (of: speerpunten voor de agenda van het mediabeleid). Bij het
belang van die aanvullende waarden staan we in deze paragraaf kort en concluderend stil.
Het belang van kwaliteit
In het vierde hoofdstuk is duidelijk geworden dat kwaliteit vaak een meerduidige
betekenis heeft. Bovendien is het moeilijk vooraf een eenduidige rangorde tussen
de verschillende kwaliteitsdimensies aan te geven en is de notie van kwaliteit ook
met die van pluriformiteit verweven. Zo zijn voor de functies nieuws, opinievorming en achtergrond, kunst & cultuur weer andere dimensies van belang dan
voor de functies van vermaak, reclame en voorlichting. In het mediabeleid voor
de komende jaren zal kwaliteit als waarde moeten worden erkend, daar anders
essentiële dimensies van een goed mediabeleid ten onrechte buiten beeld blijven.
De hier voorgestane functionele benadering maakt kwaliteitsvragen explicieter
en beter hanteerbaar (want per functie, waarin ze op verschillende wijze aan de
orde komen, gesteld).
 Het belang van sociale samenhang
Het gaat bij sociale samenhang om de vorming van een basale consensus die de
spanningen die voortvloeien uit pluriformiteit, beheersbaar houdt. De vorming
van deze basale consensus vergt een platform waarin die onderscheiden stromingen elkaar kunnen blijven ontmoeten. Hierin heeft het medialandschap een
belangrijke rol te vervullen: sociale ontmoeting en dialoog vragen om een platform dat voor alle burgers toegankelijk is en waarin meerdere geluiden kunnen
worden gehoord (Wolton 2004). De raad heeft er eerder op gewezen dat de
samenleving voor de opgave staat de grote mate van pluriformiteit – voor een
groot deel het gevolg van individualisering van waardepatronen – te laten samengaan met voldoende eenheid en gemeenschappelijkheid (wrr 2003).
Het belang van een vrije meningsuiting gaat hier samen met het belang van een
mogelijkheid tot meningsvorming. Sociale samenhang is in de eerste plaats een
‘verantwoordelijkheid’ van de burger en de verbanden waarin die zich organiseert. Naast een recht op individuele meningsuiting heeft de burger immers een
recht op vrije meningsvorming. Dat eerste recht vraagt om ruimte en vrijheid.
Het tweede recht (of mogen we spreken van een ‘plicht’?) veronderstelt burgers
die zich niet opsluiten in hun eigen wereld en die zich aldus afzijdig (kunnen)
houden van de samenleving als geheel en de gemeenschap waarin zij leven.
De overheid heeft hier een verantwoordelijkheid om – op gepaste afstand – die
publieke sfeer te ondersteunen en de variëteit daarbinnen te honoreren (Elchardus 2002; Commissie-Ververs 1996). Een dergelijke oriëntatie op sociale samenhang verdient, gezien de belangrijke rol die het medialandschap speelt in het
functioneren van de samenleving als geheel, een voortdurende plaats in de afwegingen die in de vormgeving van het mediabeleid worden gemaakt.
 In aanvulling op deze algemene beschouwing kan verder worden gewezen op een
aantal specifiekere factoren die voor de komende jaren de aanmerking van sociale

153

focus op fu nct ies

samenhang, als voor het mediabeleid relevante waarde, ook urgent maken. Enerzijds geven de nieuwe media ruimte voor allerlei voorheen ongekende vormen
van samenhang buiten de kaders van de traditionele media en het nationale
niveau. Anderzijds bieden diezelfde media ook nieuwe mogelijkheden voor
verdere fragmentatie van de gemeenschappelijke informatie- en communicatieruimte en voor het op- en afsluiten in de eigen informatiewereld. Dit probleem
spitst zich voornamelijk toe op de functie van informatievoorziening en opinievorming. Alleen bij aanmerking van sociale samenhang als waarde kan een goede
monitoring worden gegarandeerd.
Het belang van een adequate bescherming van de persoonlijke levenssfeer
In aanvulling op de gangbare opvatting over eerbiediging van privacy bieden de
nieuwe digitale ontwikkelingen mogelijkheden van nieuwe inbreuken op de
persoonlijke levenssfeer. Niet alleen beroemdheden, maar alle burgers kunnen nu
worden gevolgd. De voorheen keurig van elkaar te onderscheiden werelden van
telecommunicatie en media bewegen zich sterk naar elkaar toe. Deze grenzen
vervagen in snel tempo. In de digitale omgeving is het gedrag van consumenten
en burgers nauwelijks privé te noemen. Persoonsgegevens en persoonlijk gedrag
worden gevolgd en geregistreerd door commerciële partijen (om verfijning van
reclame mogelijk te maken) en in toenemende mate ook door overheden (veelal
onder de noemer van veiligheid). Hier zijn nieuwe vragen van privacy in het
geding.
154

Maar ook op andere manieren vervaagt het onderscheid. Is een televisie-uitzending op een mobiele telefoon telecommunicatie of gaat het om media en mediabeleid? Zijn de sms’jes die onder in beeld van de muziekzender tmf doorlopen
communicatie of media? Er is, met andere woorden, reden om na te denken over
een herformulering van de openbare versus de private, besloten sfeer.
 Er zijn daarom twee redenen om het belang van de persoonlijke levenssfeer in het
komende mediabeleid als relevante waarde aan te merken. Allereerst uit een
oogpunt van domeinbepaling: nu de sfeer van openbare communicatie steeds
minder objectief door de technologische aard van het medium is afgebakend ten
opzichte van het privé-domein, zal de publieke ruimte periodiek op basis van wat
men maatschappelijk gewenst acht, opnieuw moeten worden bepaald. Ten
tweede zijn er ook empirische indicaties binnen de mediasector voor mogelijke
risico’s van oneigenlijk gebruik van persoonsgegevens.
6.4

de vormgeving van het toekomstige mediabeleid
Het klassieke model van besturing dat is gebaseerd op overzicht en beheersing
vooraf, past bij het ‘oude’ medialandschap met zijn vaste structuur en overzichtelijkheid, maar het sluit niet meer aan bij een open en onzeker veld als het huidige
medialandschap. Het is beter bij de inrichting van het beleid de veranderende
aard van het medialandschap als uitgangspunt te nemen. Op grond van globale

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

tolerantiegrenzen wordt dan door toezichthouders duidelijk positie genomen en
aangesloten bij goede praktijken die zich ontwikkelen (selectie). Normen worden
in eerste instantie op basis van leerprocessen geformuleerd, om ze vervolgens
– als zij eenmaal duidelijk en adequaat te instrumenteren zijn – ferm te stellen
en te handhaven. Een dergelijke benadering vraagt in de uitwerking om meer
variëteit. Het beleid past zich als het ware aan aan de aard van de omgeving waarop het betrekking moet hebben.
 Het gangbare model van beleidsvoering van het afgelopen decennium wordt
gekenmerkt door weinig uitgewerkte waarden, veel beleid en regels, veel mediumspecifieke doelstellingen en een minder indrukwekkend en versnipperd
toezicht. Gegeven de groeiende complexiteit van het medialandschap is een
benadering van variëteit en selectie passender. In deze benadering is er een sterkere nadruk op waarden, die per functie moeten worden uitgewerkt in wenselijke en te tolereren niveaus; minder nadruk op veelal technologieafhankelijke
beleidsdoelstellingen en regels; meer nadruk op toezicht, evaluatie/monitoring
en verantwoording. Kenmerkend voor de beleidsvoering op basis van variëteit
en selectie is dat het vertrekpunt van de beleidsvoering in de uitvoeringspraktijk
zelf ligt en dat leerprocessen in directe interactie met de uitvoeringsprocessen
moeten plaatsvinden. Die uitvoeringspraktijk is er bovendien feitelijk al in de
vorm van grondrechten, wetten, toezichtinstanties en andere instrumenten en
instituties die het medialandschap thans rijk is.
Verantwoordelijkheidsverdeling
Het dragen van verantwoordelijkheid voor een adequate inrichting en werking
van het medialandschap is, mede gezien de dominantie van commerciële actoren,
niet langer eenzijdig en uitsluitend aan de overheid op te dragen. De uitdagingen
van het mediabeleid vragen om spreiding en verbreding van verantwoordelijkheden. Daar waar de rol van commerciële ondernemingen toeneemt, nemen ook
hun verantwoordelijkheden toe. De belangrijke rol van journalisten dient ook in
de wijze waarop zij verantwoording afleggen, tot uitdrukking te komen. De
ontwikkelingen op het terrein van het internet bevorderen, daar waar het gaat
om aspecten van toezicht, belangrijke mogelijkheden voor rechtstreekse betrokkenheid van burgers zelf (Van de Donk et al. 2004). Oplossingen voor de tekorten
in het systeem van verantwoordelijkheid moeten vooral worden gezocht in de
directere betrokkenheid van de gebruikers. Die dienen daarvoor wel adequaat te
worden toegerust.
 Schaal
De afnemende dominantie van de landelijke schaal leidt enerzijds tot meer
aandacht voor ontwikkelingen van schaalvergroting (mondiale mediabedrijven)
en geven ook reden om Europese publieke belangen op het terrein van het mediabeleid te identificeren. Anderzijds leidt de toenemende personalisering van het
mediagebruik tot aandacht voor de privaatrechtelijke betrekkingen tussen individuele aanbieders en vragers van mediadiensten.
In termen van bestuurlijke schaal valt op dat de ontwikkeling van een volwassen

155

focus op fu nct ies

lokaal en regionaal mediabeleid relatief verwaarloosd is, en kansen voor verbinding met het landelijke beleid en de landelijke voorzieningen nog onvoldoende
worden benut.
Instrumentatie
Bij de instrumentatie is zowel meer aandacht nodig voor de lichtere vormen van
instrumentatie zoals (consumenten)voorlichting en vormen van monitoring als
voor zwaardere vormen van instrumentatie, al naar gelang de maatschappelijke
tekorten ernstiger zijn en de te versterken publieke belangen zwaarder wegen
(bijvoorbeeld wanneer zij meer aan de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en meningsvorming raken). Voorkomen moet worden dat instrumenten
en instituties een doel op zichzelf worden.
De veranderingen in het medialandschap dwingen de overheid tot een voortdurende bereidheid om in een open proces van evaluatie te bezien of de desbetreffende instituties nog wel een bestaansgrond hebben. Daarom is het noodzakelijk
om met regelmaat onbevangen te onderzoeken of de bestaande instituties en
instrumenten nog wel een reden van bestaan hebben. Die vraag kan niet in het
algemeen worden beantwoord, maar alleen uitgaande van de variëteit van functies en de daarbij geldende waarden. Instituties die hun maatschappelijke
bestaansgrond zijn kwijtgeraakt, hoeven uiteraard niet door de overheid in stand
te worden gehouden.
 156

Afronding. Het model van variëteit en selectie en de functionele benadering zijn
twee zijden van dezelfde medaille. Zij volgen beide uit de ontwikkelingen in het
medialandschap: de noodzaak van het loslaten van de klassieke benadering van
beheersing en het medium als vast punt van beheersing. In hoofdstuk 5 werd die
redenering betrokken op specifieke vraagstukken van instrumentatie, zoals de
noodzaak van meer investering in monitoring, de concentratie van de voor het
medialandschap belangrijke toezichthouders en de noodzaak van de versterking
van de zelfregulering van de journalistieke beroepsgroep. Zie paragraaf 5.6 voor
een uitgebreid overzicht van de beleidsaanbevelingen die voortvloeien uit de
vragen rondom verantwoordelijkheid, schaal en instrumenten.
In de volgende paragraaf wordt die redenering toegepast op het institutionele
vraagstuk van de publieke omroep.
6.5

casus publieke omroep
In deze laatste paragraaf van het rapport bezien we wat op grond van de algemene
benadering die in dit rapport is ontwikkeld, kan worden bijgedragen aan de actuele discussie over de toekomstige inrichting van het Nederlandse omroepbeleid,
meer in het bijzonder de kwestie van de toekomstige vormgeving van een landelijke Nederlandse Publieke Omroep.
 het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

Twee vragen over de Publieke Omroep: waarom en hoe?
Nu de technische legitimatie voor overheidsregulering en -financiering van
schaarse televisie- en radiozenders als grondslag voor het mediabeleid goeddeels
wegvalt, kan aan die regulering en dat beleid een einde komen, of dienen deze op
een andere wijze te worden gefundeerd. Het zal, in termen van onze benadering
in dit rapport, veeleer moeten gaan om de vraag welke publieke belangen in het
intussen sterk veranderde medialandschap kunnen worden onderkend en veiliggesteld. Die vraag dient naar het oordeel van de raad te worden gesteld en beantwoord in termen van functies. Het debat over de Nederlandse Publieke Omroep
zou daarom in de eerste plaats moeten gaan om de vraag welke publieke belangen
in het medialandschap, als geheel gezien, moeten worden geborgd. Een publieke
omroepvoorziening (in de zin van een publieke voorziening voor televisie, internet of radio die één of meer van die belangen behartigt) kan daarbij een nuttig
instrument zijn, maar dient wel op een nieuwe manier te worden gelegitimeerd.
In aansluiting op de meer algemene benadering die in dit rapport is bepleit, ligt
het daarom voor de hand de vraag naar het ‘waarom’ en ‘wat’ van een publieke
omroep (met kleine letters geschreven) te onderscheiden van de vraag naar het
‘hoe’ daarvan. Die laatste vraag betreft de organisatievragen van een concrete
Nederlandse Publieke Omroep, dan dus met hoofdletters geschreven.
157

De eerste en belangrijkste vraag is welke publieke belangen het omroepbeleid
dient. Die vraag vereist een functiegerichte analyse van mogelijke risico’s die
het hele medialandschap in de afweging betrekt. Die analyse kan bijdragen aan
een nieuwe inhoudelijke legitimatie van de publieke omroep (met kleine letters
geschreven).
 Die vraag naar het waarom staat dus los van de vraag naar de wijze waarop en
door wie die belangen worden gediend (of: hoe een eventuele Publieke Omroep
met grote letters geschreven, zou moeten worden ingericht). De vraag naar de
manier waarop die belangen moeten worden gerealiseerd, is in onze benadering
immers een tweede, en zelfstandig te beantwoorden vraag. Ook bij die vraag is
overigens een bredere blik gewenst: immers, het is niet a priori de overheid zelf
die voor de daadwerkelijke realisatie van die publieke belangen zorg moet dragen.
Soms kunnen daar heel wel ook private partijen voor worden ingezet. Ook is hier
het belang van een meer toekomstgerichte instrumentatie aan de orde.
Bij een dergelijke instrumentatie spelen uiteraard vragen van effectiviteit, doelmatigheid, maar ook normatieve opvattingen over de wijze waarop in een samenleving de verantwoordelijkheden moeten worden verdeeld (zie par. 5.3).
We betogen daarom dat die tweede vraag (de hoe-en-door-wie-vraag), die directer raakt aan de actuele Nederlandse discussie over de vormgeving van de toekomstige Publieke Omroep) om een eigenstandige afweging vraagt. Zoals is
betoogd in hoofdstuk 5 spelen bij die afweging eigen beoordelingscriteria een
rol (zoals effectiviteit en doelmatigheid), maar is de keuze ook afhankelijk van
normatieve, juridische, politieke en bestuurlijke afwegingen. Die afweging dient
echter wél plaats te vinden binnen het kader dat op grond van het antwoord op

focus op fu nct ies

de eerste vraag wordt gegeven, en dat duidelijk maakt welke publieke belangen
in het medialandschap aan de orde zijn.
 Voor de actuele Nederlandse discussie is dit onderscheid tussen het waarom
(publieke omroep als fenomeen, met kleine letters geschreven) en het hoe (Publieke Omroep, met kapitalen geschreven, als verwijzing naar de concrete
vormgeving daarvan) van groot belang, maar niet altijd even goed zichtbaar. De
Nederlandse discussies over het mediabeleid hebben de neiging zich te concentreren op de vragen naar de (huidige) institutionele en instrumentele vormgeving
van het omroepbeleid (de Publieke Omroep dus), dat feitelijk slechts een deel van
het bredere mediabeleid betreft. Daarmee wordt het zicht op de fundamentelere
vragen vertroebeld. Op grond van de in hoofdstuk 2 van dit rapport gegeven
analyse van het bredere medialandschap is het echter duidelijk dat een dergelijke
beperking van de discussie steeds minder verantwoord is. De vraag naar de
verhouding tussen publieke taken en de huidige Publieke Omroep moet worden
gesteld onder de nadrukkelijke gegevenheid dat die intussen onderdeel is van een
veel meer omvattend medialandschap, dat wordt gedomineerd door digitalisering, internationalisering en commercialisering, en een daarmee verbonden
sterke groei van het aanbod in alle functies waarin dat landschap als geheel wordt
geacht te voorzien.
158

Daarom worden eerst in de subparagrafen 6.5.1 en 6.5.2 de belangrijkste elementen van die meer algemene discussie weergegeven. Vervolgens gaat subparagraaf
6.5.3 in op de vraag hoe de wrr-benadering zich tot die discussie verhoudt. De
subparagrafen 6.5.4 en 6.5.5 schetsen de contouren van de toekomstige Publieke
Omroep, waarbij enkele modaliteiten voor een nieuwe inrichting van de Publieke
Omroep in beeld worden gebracht. In subparagraaf 6.5.6 kiest de raad voor een
van die opties, met daarbij wel een aantal kanttekeningen.
 6.5.1

de legitimatie van publieke omroepen ter discussie
Een publieke omroep, of een voorziening voor public service broadcasting, wordt
omschreven als een “system that is non-profit and non-commercial, supported by
public funds, ultimately accountable in some legally defined way to the citizenry,
and aimed at providing a service to the entire population – one which does not
apply commercial principles as the primary means to determine its programming”
(McChesney 1999: 227). Het belang van een publieke omroep wordt ook beklemtoond door Tracey die al even kernachtig als treffend stelt dat publieke aanbieders
geld willen om programma’s te maken, terwijl commerciële aanbieders programma’s maken om geld te verdienen (Tracey 2001: 12515). Een publieke omroep is
een publieke dienst. De legitimatie van een dergelijke voorziening is traditioneel
gelegen in overwegingen van marktfalen (natuurlijke monopolies, externe effecten, non-rivaliseerbaarheid van de diensten) en merit good-overwegingen, het
waarborgen van een pluriform, kwalitatief hoogwaardig en onafhankelijk aanbod
dat voor iedereen toegankelijk is en waarin bijzondere aandacht is voor onafhankelijke nieuwsvoorziening, educatie, democratie en debat, cultuur en innovatie.
het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

Die legitimatie is geen rustig bezit. Technologische en sociaal-culturele ontwikkelingen zetten haar onder druk. Recentelijk heeft vooral de groei van het aantal
commerciële aanbieders, die in een al te omvangrijk, met publieke middelen gefinancierd aanbod een vorm van marktverstoring zien, het debat over de publieke
omroep verder aangezwengeld. Die commerciële aanbieders claimen ook zelf te
voorzien in een aantal ‘publieke functies’. Een uitgever van kranten kon dat altijd
al zonder veel tegenspraak beweren, een directeur van een commercieel televisieof radiostation stuit daarbij vaak op ongeloof.
 Commerciële aanbieders van radio en televisie zijn er overigens al vanaf het
eerste moment dat deze media bestaan. Tegenwoordig domineren zij het medialandschap, mede door veranderingen in (Europees) beleid, recht en technologische mogelijkheden. Veel van het aanbod dat voorheen in de vorm van publieke
diensten werd aangeboden, komt nu in reguliere marktverhoudingen tot stand.
Daarmee is de legitimatievraag naar het nut en de noodzaak van publieke voorzieningen wederom ter discussie komen te staan. Die vraag klinkt indringender
naarmate het feitelijke verschil in aanbod tussen publieke en private aanbieders
(zeker tijdens prime time) geringer wordt.
Die verschillen zijn kleiner geworden, omdat de publieke aanbieders hun positie
steeds meer zijn gaan verdedigen tegen een sterk opkomend commercieel aanbod.
Een lastige paradox doemt dan op: uit vrees voor marginalisering van het ‘echte’
publieke aanbod (zoals een hoogwaardige en onafhankelijke nieuwsvoorziening,
educatieve programma’s, programma’s voor minderheden) wordt een met commercieel aanbod vergelijkbaar aanbod ook steeds meer door de publieke omroepen
zelf aangeboden. De goedbedoelde poging het ‘echte’ publieke aanbod voor marginalisering te behoeden, slaat echter om in zijn tegendeel: dat aanbod wordt verdrongen naar de ‘randen van de nacht’ (Clément 2003; Visitatiecommissie Landelijke Publieke Omroep 2004). Anderzijds ontwikkelen, zeker op internationale
schaal, commerciële aanbieders allerlei aanbod waarvoor een publieke aanbieder
zich niet zou hoeven schamen (vgl. Discovery Channel en andere internationale
nichekanalen die via kabels en satellieten te ontvangen zijn).
 De dilemma’s van een duaal bestel
Feitelijk is in de afgelopen twintig jaar overal in Europa sprake van de ontwikkeling van een duaal bestel, waarin een commerciële en een publieke omroep naast
elkaar bestaan, maar waarin die laatste langzaam terrein verliest (Hallin en
Mancini 2004; Broeders en Verhoeven 2005; scp 2004). Het aantal aanbieders
van radio en televisie is sterk toegenomen en intussen melden zich ook tal van
multi- en crossmediaal opererende aanbieders, die door de opkomst van het
internet en andere verspreidingskanalen tal van nieuwe mogelijkheden kunnen
ontwikkelen om aan de vraag naar mediadiensten te voldoen.
Onder druk van de commercialisering (die vooral ook op internationaal niveau
doorzet) zien we feitelijk een steeds grotere homogenisering van de inrichting en
werking van het Europese medialandschap. Waren de publieke omroepen vroe-

159

focus op fu nct ies

ger nog sterk verschillend, mede bepaald door nationale en politieke factoren, de
afgelopen jaren is er sprake van een zekere homogenisering in zowel de missie als
de vormgeving van publieke omroepen. De mediasystemen van de meeste WestEuropese landen convergeren en homogeniseren in de richting van een liberaal
model, dat zich kenmerkt door een grotere rol van individuele consumenten en
een grotere afstand tot het politieke systeem (Hallin en Mancini 2004).
6.5.2

de nederl andse publieke omroep ter discussie
In Nederland woedt momenteel een slepend debat over de toekomst van de
Publieke Omroep. De discussie is recentelijk gevoed door het rapport van de
Visitatiecommissie Landelijke Publieke Omroep en de bezuinigingsmaatregelen
en spitst zich toe op de bijzondere vormgeving waarin het idee van een ‘publieke
omroep’ in Nederland vorm heeft gekregen.
 160

Het Nederlandse bestel draagt nog altijd de kenmerken van de verzuiling. Die
verzuiling werd gedragen door de gedachte dat de overheid voor de uitvoering
van omroeptaken ook private, in dit geval bovendien niet op winst gerichte
instellingen diende in te schakelen. Dat gebeurde met het oog op de pluriformiteit van het aanbod. Belangrijke culturele, levensbeschouwelijke en ideologische stromingen binnen de Nederlandse samenleving kregen elk zelfstandig
toegang tot een deel van de schaarse radio- en later televisiezenders. Hierdoor
ontstond een van de overheid onafhankelijke, maatschappelijk verankerde
publieke omroep, met een externe pluriformiteit en met betrokkenheid van
maatschappelijke stromingen bij de uitvoering van publieke taken.
De feitelijke uitwerking en doorwerking van dit systeem worden al jarenlang bekritiseerd. De omroepverenigingen die nu deelhebben aan de Publieke Omroep
vormen geen adequate afspiegeling meer van de intussen veel minder overzichtelijk geworden ‘pluriformiteit’ van de Nederlandse samenleving (Visitatiecommissie Landelijke Publieke Omroep 2004; Broeders en Verhoeven 2005;
scp 2004; Dommering 2005). Omdat die afspiegeling en representatie eenzijdig
gestalte krijgen door middel van ledenbinding1 (en bijvoorbeeld jongeren heel
andere repertoires van betrokkenheid hebben) kunnen er terecht vragen worden
gesteld bij de wijze waarop de pluriformiteit in het omroepbestel aansluit bij
de pluriformiteit in de samenleving. Ook de neiging om de competitie met het
commerciële deel van het medialandschap aan te gaan, heeft de specifieke profilering van belangrijke delen van het door omroepverenigingen aangeboden
aanbod onder druk gezet. Het is bovendien vooral een pluriformiteit van aanbieders, die niet meer goed lijkt aan te sluiten bij de hedendaagse pluriformiteit van
de vraag.
 Kortom, de openheid en pluriformiteit van het bestel is er in formele zin, veel
minder in feitelijke zin. Het bestel, dat is ingericht om de maatschappelijke
verankering ervan te borgen, heeft in belangrijke mate de aansluiting met de
veranderende samenleving verloren. Feitelijk is er sprake van een gestold, en zelfs
bevroren bestel, dat zich in een adequaat samenspel met de politiek met succes

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

heeft weten te verdedigen tegen veranderingen en tegen nieuwe toetreders (De
Goede 1999, Van der Haak 1999, Dommering 2005).
Die gebrekkige aansluiting blijkt ook uit het kijkgedrag: grote groepen in de
Nederlandse samenleving, vooral jongeren, kijken niet of nauwelijks naar de
programma’s van de Publieke Omroep (Visitatiecommissie Landelijke Publieke
Omroep 2004; Broeders en Verhoeven 2005). Dat behoeft niet problematisch te
zijn, maar is in het licht van de democratische functie en een zekere sociale
samenhang die de Publieke Omroep geacht wordt te bevorderen, mogelijk ongewenst (Commissie-Ververs 1996; Bardoel 2003; Visitatiecommissie Landelijke
Publieke Omroep 2004; Tracey 2001; Elchardus 2002). De maatschappelijke
verankering van de Publieke Omroep komt daarmee in het geding en daarmee
staat ook de legitimiteit op het spel.
 Voorts worden vragen gesteld bij de feitelijke pluriformiteit van het aanbod zoals
dat wordt gerealiseerd in het publieke bestel. De wetgeving is dubbelzinnig: zij
vraagt enerzijds van de omroepverenigingen zich te profileren, anderzijds geeft
zij hun de (gezamenlijke) opdracht een fors marktaandeel voor de Publieke
Omroep te realiseren. Dit leidt in de praktijk tot te veel bestuurlijke drukte,
verwarring en verwaarlozing van de eigenstandige missie. In Hilversum spreekt
men over een onmogelijke ‘dubbele spagaat’. De gerichtheid op marktaandelen
heeft bovendien geleid tot een type aanbod dat vaak meer lijkt ingegeven door
een zorg om ‘marktaandelen’ dan door een duidelijke visie op de taak en de doelstellingen van de Publieke Omroep.
Die laatste constatering brengt ons tot een meer algemene vraag: is een publieke
omroep in een tijd waarin velen vooral kijken, luisteren en surfen naar aanbod
dat wordt gerealiseerd door commerciële aanbieders, nog wel noodzakelijk? Die
vraag klemt temeer wanneer de publieke omroep zich in zijn programmering,
vooral waar het prime time betreft, nog nauwelijks kan of wil onderscheiden van
de commerciële concurrenten. Zoals de Visitatiecommissie Landelijke Publieke
Omroep heeft vastgesteld, wil de Publieke Omroep ‘van en voor iedereen’ zijn,
maar is zij dat feitelijk steeds minder. Dat zou op grond van het feit dat sinds de
fiscalisering van de omroepbijdragen ook werkelijk elke belastingbetaler aan die
Publieke Omroep meebetaalt, wellicht wel het geval moeten zijn. De werkelijkheid is in ieder geval een andere: de Publieke Omroep verliest kijkers en luisteraars, en dat in hoog tempo (Broeders en Verhoeven 2005; scp 2004).
 Niet alleen de vorm (de organisatie van de Publieke Omroep), maar ook de norm
staat daardoor intussen ter discussie (dat de Publieke Omroep er voor iedereen
zou moeten zijn). Van wie en voor wie zou de Publieke Omroep (er) eigenlijk
moeten zijn? Voor iedereen? In een tijd dat het niet anders kon – de omroep was
vroeger een publiek goed omdat het ondoenlijk was voor de betaling van die
dienst individueel af te rekenen – was daarvan de facto sprake. De technologische
ontwikkelingen in onze tijd suggereren andere mogelijkheden: betalen per
programma of film (al dan niet via alternatieve media zoals dvd of internet) is

161

focus op fu nct ies

mogelijk, maar wordt vooral nog in de sfeer van commerciële mediadiensten
toegepast.
Die nieuwe mogelijkheden leiden tot voortdurende discussies. Waarom nog
films door een publieke omroep laten uitzenden in een tijd dat die ‘om niet’
door commerciële aanbieders op de markt worden gebracht, of tegen betaling
via betaalkanaal, mobiele telefoon of internet kunnen worden bekeken? Voor de
krant wordt toch ook gewoon betaald? Nu dat voor andere media ook steeds meer
technisch mogelijk wordt, komt de legitimiteit van een publieke voorziening die
vooral gebaseerd was op de niet-uitsluitbaarheid van de consumptie ervan, ter
discussie.
6.5.3

162

van publieke bel angen naar publieke omroep: een andere
benadering van de discussie
Voor een eigentijdse legitimatie van publiek gefinancierde voorzieningen (zoals
een publieke omroep) is naar de mening van de raad de in dit rapport ontwikkelde alternatieve beleidsbenadering geschikt. Die benadering houdt allereerst in
dat er op basis van een functiegerichte analyse van het hele medialandschap zicht
moet zijn op de risico’s die aanleiding zijn om een publiek belang te formuleren.
 Het publieke domein valt bovendien niet samen met het publiek georganiseerde of gefinancierde
deel van het medialandschap: feitelijk onderkent de raad ook de ‘publieke’ rol en betekenis van
het vele aanbod dat door commerciële aanbieders tot stand wordt gebracht. Met andere woorden:
in vele functies van het medialandschap wordt intussen ook door vele commerciële aanbieders
voorzien. Daar waar het ging om de geschreven pers was dat altijd al vanzelfsprekend, voor radio
en televisie is dat (in Nederland) pas het laatste decennium aan de orde. In het eenzijdig op het
bestuurlijk functioneren van de Hilversumse Publieke Omroep gerichte debat wordt dat doorgaans onvoldoende onderkend.
Een toekomstgericht mediabeleid moet voorbij de huidige ‘dualiteit’ tussen publiek en privaat
durven denken, en het medialandschap als geheel als uitgangspunt en object van analyse en
beleid nemen. In een toekomstbestendig ‘mediabeleid’ wordt bovendien niet zozeer gezocht naar
de legitimatie en vormgeving van een publieke omroep, maar naar de legitimatie van een vanuit
functies en publieke belangen noodzakelijk geachte publieke presentie. Zoals eerder betoogd zal
die vooral in termen van functies (en daarmee verbonden typen van inhouden) moeten worden
geformuleerd. De vorm en plaats waarin die presentie gestalte krijgt, is zoals gezegd een daarvan
nog los staande, zelfstandige afweging.
Welke publieke belangen dienen publieke omroepen?
De huidige opdracht van de meeste publieke omroepen is breed en omvat feitelijk
alle functies (en de daarmee verbonden inhouden) die de raad als belangrijk voor
het medialandschap als geheel heeft aangeduid. De vraag is gerechtvaardigd of
een dergelijke brede opdracht, gezien de actuele en toekomstige ontwikkeling
van het medialandschap, nog als noodzakelijk kan worden aangemerkt. Immers,
een groot aantal van de wenselijke maatschappelijke functies komt intussen ook

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

zonder overheidsvoorziening (en in ruime mate door commerciële aanbieders)
tot stand.
 Voor elk van de functies geldt daarom dat opnieuw zou moeten worden bezien
óf en hóe die om een betrokkenheid van de overheid vraagt. Indien er in alle redelijkheid geen risico bij de vervulling van een van de functies kan worden vastgesteld, is van een noodzaak van een dergelijke betrokkenheid (publiek belang) niet
langer sprake. Daar waar een dergelijk risico wel kan worden vastgesteld, is er van
een publiek belang wél sprake. Ook dan geldt dat er alle reden is opnieuw na te
denken over de wijze waarop dat gezien de actuele en toekomstige karakteristieken van het medialandschap het meest doelmatig, effectief en toekomstbestendig
kan geschieden. De huidige vormgeving van het beleid (verantwoordelijkheidsverdeling, schaal en instrumentatie) moet daarbij niet als uitgangspunt van de
discussie worden gehanteerd. De gewenste vormgeving van een publieke voorziening is een kwestie die om een zelfstandige afweging vraagt en die aanvullend
op de toepassing van de hier voorgestane benadering moet worden gemaakt.
De raad meent dat een preciezere en explicietere, functiegerichte diagnose van
publieke belangen een betere basis biedt voor een toekomstgerichte discussie
over een publieke omroep dan de nu dominante focus op de organisatorische
vormgeving daarvan. Dat is uiteindelijk vooral een discussie over instrumenten.
Die is niet onbelangrijk, en zoals gezegd ook zelfstandig van belang. Maar de
huidige versmalling van de discussie tot organisatievragen, financieringswijze,
competentieverdelingen en aantallen (al dan niet digitale) kanalen van de Nederlandse Publieke Omroep leidt tot een discussie die al evenzeer met de blik naar
binnen als met de rug naar de toekomst wordt gevoerd. Dat is niet de manier om
een nieuwe legitimatie te formuleren. Anders gezegd: een precieze en expliciete
legitimatie van zowel het aanbod als de organisatiewijze van een publieke omroep is dringend gewenst (Europees, nationaal, regionaal of lokaal).
 De raad heeft in het kader van dit rapport (dat aan de publieke omroep slechts in
het bestek van een casus aandacht kan geven) geen systematische en vergelijkende analyse van het beschikbare aanbod per functie kunnen uitvoeren. Maar op
grond van het voor dit rapport uitgevoerde literatuuronderzoek en de voorstudies wordt voldoende aannemelijk gemaakt dat in een groot aantal functies
(nieuws, opinie, amusement & vermaak, allerlei vormen van specifieke informatie) intussen ook in steeds ruimere mate door commerciële aanbieders wordt
voorzien (zie vooral Appelman et al. 2005; Broeders en Verhoeven 2005). Vooral
in de functies van vermaak en specifieke informatie wordt in ruime mate voorzien door de commerciële aanbieders. Daar waar het gaat om de functies van
nieuws, opinie, specifieke informatie en kunst en cultuur bestaan er wel wat
risico’s op een onvoldoende voorziening daarvan door commerciële aanbieders.
Die risico’s betreffen overigens niet zozeer de kwantiteit van dat aanbod, maar
zijn er wel waar het gaat om de onafhankelijkheid, pluriformiteit en kwaliteit
ervan.
 163

focus op fu nct ies

Een actuele en functiegerichte analyse van het aanbod kan leiden tot de vaststelling van een nieuwe publieke missie van het publieke omroepbestel. Voor een
dergelijke, toekomstbestendige bepaling van publieke belangen is de huidige in
de Mediawet opgenomen opdracht onvoldoende expliciet en duidelijk. Een
analyse ten behoeve van een toekomstig ‘omroepbeleid’ dient nadrukkelijk het
medialandschap als geheel als uitgangspunt te nemen. Een ‘programmavoorschrift’ kan eigenlijk niet worden geformuleerd zonder het commerciële en
overige aanbod in de analyses te betrekken. Die analyse moet zowel het publieke
als privaat georganiseerde deel betreffen en zowel het aanbod van televisie, radio
en internet als de geschreven pers in de afweging betrekken.2 Een dergelijke,
globale analyse geeft een eerste functiegerichte indicatie van omvang en inhoudelijke invulling van het publieke belang waarin een publieke ‘omroep’ zou
kunnen voorzien.
164

Een eerste indicatie per functie: is er een risico en een daaruit af te leiden
noodzaak voor een publieke voorziening?
Daar waar het gaat om vermaak voorziet het medialandschap als geheel in een
voldoende pluriform en toegankelijk aanbod (Appelman et al. 2005). In beginsel
kan hier derhalve met een adequaat mededingingsbeleid worden volstaan, dat
ervoor zorgt dat de voorkeuren van consumenten adequaat kunnen worden gerealiseerd. Het ruime aanbod van commerciële aanbieders is naar het oordeel van
de raad voldoende reden om de noodzaak van een omvattend publiek gefinancierd aanbod in twijfel te trekken.
 Over de kwaliteit van dat commerciële aanbod zijn niet a priori negatieve conclusies te trekken, maar een voorstudie ten behoeve van dit rapport uitte precies op
dat punt wel de nodige zorgen (Appelman et al. 2005). Probleem daarbij is dat het
begrip kwaliteit in het huidige beleid onvoldoende operationeel is ontwikkeld
om een adequate discussie daarover mogelijk te maken. Daarbij moet ook worden
bedacht dat thans veel aanbod van (Nederlandstalig) vermaak door de Publieke
Omroep en de daarin actieve omroepverenigingen wordt verzorgd. Daarvan gaat
mogelijk een positief effect uit op de kwaliteit en aard van het aanbod van de
commerciële aanbieders.
De actuele kwaliteit en verscheidenheid van dat commerciële aanbod kunnen
echter door een verdere internationalisering en commercialisering van het
medialandschap onder druk komen (Costera Meijer 2003). Zeker voor een klein
land als Nederland, met zijn kleine taalgebied, ontstaan dan risico’s, gezien de
specifieke kostenstructuur van de productie en distributie van die inhouden. In
een mogelijke verschraling van dat aanbod ligt wellicht een reden om ook in een
publiek gefinancierd aanbod te blijven voorzien. Een precies oordeel daarover is
echter lastig, omdat enigszins expliciete en daarmee toetsbare opvattingen van
die gewenste kwaliteit ontbreken.
Wat de functie van een onafhankelijke, pluriforme en kwalitatief goede nieuwsvoorziening betreft, is er reden voor de nodige zorg over de mate waarin zonder

het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

een publieke ondersteuning een dergelijk aanbod duurzaam beschikbaar komt.
 Ook hier geldt dat de productie van goed gemaakt nieuws voor een klein taalgebied relatief duur is. Een steeds commerciëlere productie van nieuws zet vooral
de onafhankelijkheid en kwaliteit daarvan mogelijk onder verdere druk. Er is
geen reden tot acute zorg, wel reden voor waakzaamheid. Het beeld is genuanceerder als men het (internationale) aanbod via het internet bij de analyse betrekt,
maar twijfels en risico’s worden daarmee niet volledig weggenomen. Zeker
gezien het belang van een expliciet op de Nederlandse samenleving gericht
aanbod van onafhankelijke en kwalitatief hoogwaardige nieuwsvoorziening acht
de raad het nemen van risico’s hier niet verantwoord. Die twijfels en risico’s zijn
zodanig ingeschat (zie hoofdstuk 4), dat er bij de nieuwsvoorzieningsfunctie
moet worden gesproken van een te versterken publiek belang.
Daar waar het gaat om het voorzien in een scala van opinies en achtergronden is
het geheel van ontwikkelingen in het medialandschap vooral positief, maar er is
ook kritiek. De snelle opkomst van (het gebruik van) het internet levert stellig
een bijdrage aan een grote hoeveelheid van opinies en er is veel informatie over
achtergronden beschikbaar. Anderzijds is er in de sfeer van de traditionelere, en
thans nog zeker dominante, media (kranten, televisie) reden voor enige zorg:
commercialisering en schaalvergroting dragen bij aan een grotere eenvormigheid.
Er is veel kritiek te beluisteren op de mate waarin de publieke omroepen voorzien
in echte ‘identiteitsgebonden’ programmering (Visitatiecommissie Landelijke
Publieke Omroep 2004). Van een ‘kruidige’ Publieke Omroep is geen sprake.
 Terwijl redacties hun programmering afstemmen op het bereiken van hoge kijkcijfers, zeker op prime time, wordt het voor kleinere doelgroepen lastiger om
uitvoerig aan het woord te komen. Een programma waarin langer dan tien minuten achtereen wordt gesproken, oogst bij een netmanager die op zijn kijkcijfers
let sowieso de nodige argwaan. Ook bij de commerciële omroepen geldt dat het
voorzien in opinies & achtergronden vooral moet aansluiten bij de door de adverteerders gewenste doelgroepen. Zeker zolang radio en televisie nog fungeren als
het drukst bezette marktplein in het medialandschap, is er reden de variëteit van
opinies & achtergronden actief te bewaken, en te voorkomen dat afwijkende
geluiden slechts in de randen van de nacht kunnen worden gehoord.
Daar waar het gaat om specifieke informatievoorziening biedt de (toekomstige)
ontwikkeling van het medialandschap als geheel weinig aanleiding tot zorg. Wel
is er sprake van een mogelijk risico met de onafhankelijkheid en kwaliteit van
diensten die vooral door inkomsten uit reclame worden gefinancierd (Prenger
en Van Vree 2004). Naar verwachting zal ook hier het aanbod sterk toenemen,
maar blijft er een zelfstandig belang van door overheden en maatschappelijke
partijen geborgde, onafhankelijke en kwalitatief hoogstaande informatie. Denk
aan voorlichting over vragen van gezondheid en voeding, maar ook aan bepaalde
educatieve inhouden, die via internet of televisie kunnen worden aangeboden.
Dat aanbod kan echter in belangrijke mate zelfstandig via het internet worden
aangeboden (eventueel via een publieke internet-portal).
165

focus op fu nct ies

Bij de functie van kunst en cultuur is het beeld gemengd. Enerzijds leveren toegenomen mogelijkheden voor distributie in het nieuwe medialandschap steeds
meer mogelijkheden voor een pluriform en kwalitatief hoogwaardig aanbod.
 Anderzijds zijn er risico’s op het vlak van de productie van inhouden, vooral in
termen van toegankelijkheid en bereik. Bij deze functie gaat het vooral om het
aanbod van merit-goederen die vanwege paternalistische motieven worden
aangeboden (bescherming van cultuurgoederen, cultuuroverdracht op volgende
generaties). Dat motief zelf vraagt om afwegingen waarin ook het te realiseren
bereik relevant is. Veel wijst dan in de richting van een publieke omroep, maar
ook het aanbieden van dergelijke inhouden via commerciële omroepen (als die
daarop in willen gaan) kan worden overwogen. Het betreft hier echter vragen
van uitwerking. De vraag of er sprake is van een voldoende en van een voldoende
hoogwaardig aanbod is bovendien een vraag die vanuit het cultuurbeleid en niet
vanuit het mediabeleid beantwoord zou moeten worden (Hoefnagel en Den
Hoed 2005 en het vijfde hoofdstuk van dit rapport).
166

Reclame, voorlichting en andere vormen van ‘persuasive communication’ treffen
we op alle platforms aan. De mogelijkheden om in deze specifieke, vooral voor het
functioneren van de economie zo relevante functie van het medialandschap te
voorzien, nemen al decennialang zeer sterk toe. In de sfeer van het commerciële
aanbod staan we aan het begin van talloze nieuwe mogelijkheden, die door de
digitalisering (virtualisering, interactiviteit) verder zullen groeien. Bij de commerciële aanbieders vormen dergelijke inhouden de raison d’être van het totale aanbod.
Bij de Publieke Omroep is de inzet van reclame hooguit op grond van pragmatische
overwegingen te legitimeren (een zekere hoeveelheid inkomsten uit reclame kan
bijdragen aan een principieel wenselijke onafhankelijkheid van de overheid). Daar
kan reden voor zijn als overheden door het korten of beschikbaar stellen van budgetten de facto een grote invloed kunnen uitoefenen op het publieke aanbod.
 Overheidsvoorlichting, ook op het lokale niveau, neemt steeds grotere vormen
aan, en ook daar is soms moeilijk zichtbaar wat de status en achtergrond van de
‘boodschappen’ is. Vanuit zowel het perspectief van de consument als de burger
verdient het aanbeveling de ontwikkeling van deze functie kritisch te volgen,
ook al omdat de persoonlijke levenssfeer door met name interactieve vormen van
reclame kan worden bedreigd. Spam zal zich snel gaan verspreiden van de computer naar de mobiele telefoon en digitale televisie. Hier volstaat de constatering
dat mogelijkheden voor reclame en andere op gedragsbeïnvloeding gerichte
inhouden steeds gemakkelijker kunnen worden vermengd met inhouden die op
grond van vooral andere functies (bijvoorbeeld vermaak) worden ingezet. Die
vrees voor een steeds minder zichtbare vermenging kan pleidooien voor een
expliciet en volledig reclamevrij aanbod ondersteunen, en kan derhalve van invloed zijn op de mate waarin er een beroep moet worden gedaan op de publieke
middelen.
het maatschappelijk belang van media: conclusies en toepassingen

Afweging en conclusie: een functionele toespitsing van de missie van een
publieke omroep
De legitimatie van een publieke omroep ligt in de publieke belangen die op grond
van mogelijke risico’s van functieverlies in het medialandschap een rol spelen.
 Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat dergelijke publieke
belangen, en derhalve de ratio van een publieke ‘omroep’, primair zijn te vinden
als het gaat om 1) de nieuwsvoorzieningsfunctie, 2) de functie opinievorming
en maatschappelijk debat, 3) de functies kunst en cultuur (inclusief educatie) en
4) het geven van specifieke informatie. Wat de functies vermaak en reclame
betreft, zijn maatschappelijke risico’s die op grond van het gehanteerde beoordelingskader in beeld zouden komen veel minder duidelijk. Daarom geldt dat een
door middel van publieke financiering ondersteunde voorziening en organisatie
van die functies (op grond van een publiek belang) in beginsel niet langer noodzakelijk zijn.
Het belang van een zekere publieke steun aan de hierboven genoemde functies
kan wél eenduidig worden afgeleid uit een diagnose van de mogelijke risico’s die
voor een adequate voorziening van die functie mogelijk kunnen ontstaan.
 Onvoldoende is immers verzekerd dat wanneer de overheid geen (eind)verantwoordelijkheid neemt, deze functies voldoen aan eisen van pluriformiteit, toegankelijkheid, onafhankelijkheid, sociale samenhang en kwaliteit. In de publiek
ondersteunde productie van inhouden die voorzien in die functies ligt derhalve
de kern.3
Met het onderscheid in functies die, gegeven de analyse van het functioneren van
het bredere medialandschap en de daaruit af te leiden publieke belangen, tot de
kern van een publieke ‘omroep’ moeten worden gerekend (nieuws, opinie, kunst
en cultuur, specifieke informatie) en functies waarvoor dat niet a priori geldt
(vermaak4 en reclame) is de hierboven gestelde eerste en belangrijkste vraag naar
een toekomstige legitimatie van een publieke ‘omroep’ beantwoord. Daarmee is
evenwel nog niets gezegd over de tweede vraag die van belang is in de discussie
over de publieke omroep. Dat is de vraag hoe en door wie zou moeten worden
voorzien in de als van publiek belang erkende functies. Deze vragen komen in de
volgende subparagraaf aan de orde.
6.5.4

contouren van een nieuwe publieke omroep: algemene
overwegingen
Aan het realiseren van de hiervoor genoemde belangen kan het financieren van
een onafhankelijke publieke ‘omroep’ ook in het huidige medialandschap een
belangrijke bijdrage leveren. ‘Omroep’ staat daarbij tussen aanhalingstekens,
omdat die publiek te borgen voorziening in beginsel van alle mogelijke (huidige
en toekomstige) distributiekanalen en platforms gebruik zou kunnen maken om
de daarmee verbonden doelstellingen te realiseren. Ook de inschakeling van
commerciële mediaondernemingen kan worden overwogen, bijvoorbeeld
wanneer die aantoonbaar beter zijn in het bereiken van met het mediabeleid

167

focus op fu nct ies

beoogde doelgroepen (zoals jongeren). Het gaat immers in de eerste plaats om die
doelstellingen en functies, en niet om de kanalen, organisaties en instrumenten.
 Welk platform of kanaal het meest geëigend is, is een hoe-vraag die per functie en
publiek belang afzonderlijk aan de orde moet worden gesteld. Niets staat een zeer
gevarieerde en per functie ook verschillende uitwerking in de weg.
Het beantwoorden van de vraag hoe, waar en door wie de inhouden worden verzorgd die op grond van een publiek belang vragen om een publieke voorziening,
vereist alleen al daarom een zelfstandige (en periodieke) analyse. Neem het aanbod van onafhankelijk en kwalitatief goed gemaakt nieuws. De zin daarvan ligt
uiteindelijk vooral in het consumeren daarvan door zoveel mogelijk burgers
(merit good). Hoe breder het bereik, hoe beter. Wanneer het voor het (doelmatig
en doeltreffend) realiseren van dat bereik voor een publieke aanbieder nuttig is
om zich te bedienen van inhouden waarin dat nieuws is vermengd met vormen
van vermaak, kan dat op grond van overwegingen van doelmatigheid en doeltreffendheid nuttig zijn. De bereiksdoelstelling is een doelstelling op zichzelf, zeker
in het licht van de constatering dat bepaalde doelgroepen vooral (of zelfs uitsluitend) met bepaalde genres kunnen worden bereikt.
168

Ook kan voor verrassende kanalen worden gekozen: waarom, het voorbeeld van
Metro en Sp!ts volgend, niet uitzenden op de videoschermen in trein en tram?
Wel moet bij al die mogelijkheden worden bedacht dat het in het medialandschap
van de toekomst meer de vragers en consumenten dan de aanbieders zijn die
bepalen wat feitelijk zal worden geconsumeerd. Zolang televisie een massamedium is, ligt gebruik van televisiekanalen voor de hand. Maar als de burgers
(of groepen burgers) zich vooral via andere platforms melden (internet, commerciële radio-omroep, mobiele telefoons, tv-schermen in het openbaar vervoer),
ligt het voor de hand die ook voor een dergelijk ‘publiek’ aanbod te selecteren.
