Het borgen van publiek belang
4 De overheid moet in twee opzichten voldoende informatie hebben. Ten eerste
moet er vooraf voldoende informatie zijn over de kans dat de beoogde situatie
zal worden gerealiseerd. Indien dit niet het geval is, spreken we over ‘imperfecte informatie’. Ten tweede moeten beide partijen, overheid en private partij, voldoende zicht op elkaars activiteiten kunnen houden. Het publieke
belang laat zich bijvoorbeeld slecht contracteren wanneer de overheid als vrager onvoldoende informatie heeft over de noodzakelijke inspanning van de
aanbieder. De principaal zal ongeveer moeten weten hoeveel moeite de agent
zich moet getroosten om het gewenste resultaat te bereiken, alvorens hij bereid zal zijn een contract af te sluiten waarin een tegenprestatie wordt geboden. In de economische theorie handelt het hier om het fenomeen van de
asymmetrische informatie: twee partijen zijn niet gelijkelijk geïnformeerd; de
ene partij weet iets wat de andere niet weet. Vanzelfsprekend kan de reputatie
van bedrijven het probleem van de asymmetrische informatie aanzienlijk ver-

het borgen van publieke belangen in de private sector

zachten: in dat geval kan de overheid erop vertrouwen dat het bedrijf niet
overvraagt voor de activiteiten waarop de overheid onvoldoende zicht heeft
(zie verder Bovenberg en Teulings 1999).
5 In aansluiting op de twee voorgaande voorwaarden, is borging van het publiek
belang met contracten alleen mogelijk indien de formulering van dat belang
belang leidt tot een zo eenduidige norm voor de uitvoering dat aan normale
eisen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid kan worden voldaan. Een dergelijke norm valt lang niet altijd te geven. Dit kan meerdere oorzaken hebben.
 Zo kan een groot aantal ten dele tegenstrijdige publieke belangen in het geding
zijn zonder dat een duidelijke rangorde is aangebracht. Ook kan een grote
beleidsvrijheid nodig zijn omdat de beoordeling van ieder individueel geval
een nadere differentiatie en uitwerking van de norm vraagt die niet vooraf kan
worden gegeven. Waar aldus rechtszekerheid en rechtsgelijkheid niet via contract kunnen worden gewaarborgd, ligt uitvoering door private partijen niet in
de rede. Dit geldt te meer daar uitvoering binnen het publieke domein specifieke, formele mogelijkheden biedt voor rechts- en belangenbescherming.
Ook deze moeten in de politieke afweging worden betrokken.
Hiermee is overigens niet gezegd dat de overheid per se betrouwbaarder zou
zijn dan private ondernemingen. Vaak is zelfs het tegendeel het geval. Het is
met name de overheid die nogal eens van beleid wil wisselen, hoewel de rechter steeds meer belang lijkt te hechten aan verworven rechten. Betrouwbaarheid (in de zin van ‘staan voor een eenmaal gekozen lijn’) is echter iets anders
dan rechtszekerheid, waarbij het met name gaat om de voorspelbaarheid van
uitvoerende organisaties.
6 Het publieke belang laat zich minder gemakkelijk contracteren naarmate de
risico’s groter zijn en naarmate de risicoaversie bij private ondernemers groter
is. In dergelijke gevallen zal de private partij als compensatie een mogelijk te
hoge verzekering van de overheid eisen voor de pech waarvoor zij zichzelf niet
verantwoordelijk acht. In feite is borging van het publieke belang met een contract in deze situatie wel mogelijk. De kosten kunnen echter zo hoog worden,
dat de overheid beter voor behartiging binnen het publieke domein kan kiezen.
Het publieke karakter van de werknemersverzekeringen laat zich zo begrijpen.
 7 De naleving van het contract moet kunnen worden gecontroleerd. Tal van eerder genoemde aspecten zijn hier mede van belang, zoals de informatie waarover beide partijen beschikken. Als de beoogde output slecht verifieerbaar is,
kan niet door een derde, bijvoorbeeld een rechter, onafhankelijk worden vastgesteld of de verplichtingen zijn nagekomen. Het kan ertoe leiden dat de naleving van de wettelijke en contractuele verplichtingen niet is gegarandeerd.
Wanneer de output maar in beperkte mate verifieerbaar is, is derhalve niet
alleen de borging van het publieke belang onzeker, maar zijn er aan het toezicht op de naleving ook hoge kosten van informatievergaring, beoordeling en
correctie verbonden. Overigens kan ook hier de reputatie van bedrijven de
scherpste kantjes aan het probleem ontnemen.
77

het borgen va n publ iek bel a ng

4.5.4

af weging
Bij uitbesteding wordt vertrouwd op twee vormen van borging: concurrentie en
binding met contracten. Beide mechanismen kennen hun beperkingen. Het is
vooral van belang om nauwlettend in de gaten te houden of er voldoende mogelijkheden voor concurrentie zijn. Daarbij moet een nadrukkelijk onderscheid
worden gemaakt voor functies binnen een bepaalde sector. Indien geen concurrentie mogelijk is voor het gehele product als zodanig, is misschien concurrentie
op deelaspecten mogelijk. Voor werkloosheidsverzekeringen bestaat geen markt,
voor de uitvoering van de ww wellicht wel. Dit geldt zeker voor de functie van
de reïntegratie. Ook in het openbaar vervoer is een dergelijke opsplitsing van
functies denkbaar. Zelfs wordt het als een serieuze optie bezien om na openbare
aanbesteding het management uit te besteden. In dit laatste geval kan men zich in
gerede afvragen of hier niet een erg ingewikkelde oplossing wordt gekozen voor
het omzeilen van arbeidsrechtelijke kwesties.
 78

Indien er geen concurrentie is, is er niet zo erg veel reden om aan uitbesteding te
beginnen. Er is een belangrijke uitzondering te overwegen, namelijk daar waar
een private partij over (veel) meer professionele kennis, respectievelijk relevante
informatie, beschikt die onontbeerlijk is voor een adequate behartiging van het
publieke belang (zoals ook niet contracteerbaar menselijk kapitaal) (Ter Bogt 1994
en 1995; Bovenberg en Teulings 1999).
Overigens, ook als uitbesteding om tal van redenen wel mogelijk is, kunnen de
transactiekosten een belangrijke overweging zijn om alsnog niet tot uitbesteding
over te gaan. Het is uit de literatuur bekend dat de transactiekosten bij uitbesteding hoog tot zeer hoog kunnen zijn. Het is vanouds de reden waarom ook binnen
bedrijven niet transactie maar hiërarchie het leidende coördinatiemechanisme is,
zoals Coase al meer dan een halve eeuw geleden vaststelde (Coase 1937).
Het gaat bij transactiekosten niet alleen om de kosten van het contracteren en het
monitoren, maar ook om de kosten van bonding (kosten gemaakt door de agent
om de principaal duidelijk te maken dat de agent zich niet schuldig zal maken aan
ongewenst gedrag) en residual costs (het resterende verlies: afwijkingen tussen het
gedrag van de agent in werkelijkheid en het gedrag dat de opbrengsten van de
principaal zou maximaliseren). Dergelijke transactiekosten zijn met name hoog
als in een productieproces veel gebruik wordt gemaakt van specifieke activa of
kennis (of als het gaat om specifieke producten die elders niet te koop zijn en als
de investeringen niet of nauwelijks voor andere doelen zijn te gebruiken), als de
onzekerheid (onder meer op de markt) groot is en als de desbetreffende transactie
zich vaak voordoet (Ter Bogt en Bouma 1998). Ten slotte kunnen transactiekosten
hoger uitvallen door culturele factoren. Door padafhankelijkheid worden toekomstige keuzemogelijkheden bijvoorbeeld beperkt door eerder gemaakte keuzes.
 Anderszins vergt een volledige afweging dat ook de alternatieven worden bezien.
Welke mogelijkheden en beperkingen hebben die? Hoe hoog zijn bijvoorbeeld de
interne transactiekosten? Ook de behartiging van publieke belangen binnen het

het borgen van publieke belangen in de private sector

publieke domein kent immers transactiekosten. Daarnaast moeten hier dezelfde
nuanceringen worden gemaakt als aan het einde van de vorige paragraaf: hoe
zwaar wil de principaal het publieke belang laten wegen ten opzichte van de
voordelen van uitbesteding in termen van efficiëntie? En in welke mate leiden de
verschillende in het geding zijnde publieke belangen hier tot tegengestelde conclusies? En welk publiek belang moet dan het zwaarst wegen?

4.6

publieke bel angen en professionele organisaties

4.6.1

inleiding
Door de markt in te schakelen wordt geprofiteerd van concurrentie als disciplineringsmechanisme. Onder voorwaarden blijkt dat heel goed mogelijk. Centraal
probleem blijft niettemin het op één lijn krijgen van de concurrentie en de
publieke belangen die in het geding zijn. De disciplinering die van concurrentie
uitgaat, wil nog wel eens andere dan de betreffende publieke belangen dienen;
juist om deze reden vraagt het onderwerp van de ‘vermarkting’ van het onderwijs speciale aandacht. Regels en contracten zijn nodig als extra middel om de
publieke belangen te borgen.
79

Het is met name om die reden dat de praktijk ook een derde vorm van borging
van publieke belangen kent, waarbij niet de concurrentie vooropstaat maar het
vergroten van de convergentie tussen de normen en waarden in bepaalde organisaties en het betreffende publieke belang. In deze paragraaf zal deze ‘institutionele borging’ van publieke belangen voor één modaliteit nader worden belicht, te
weten de borging van publieke belangen binnen (private) professionele organisaties. Het begrip institutionele borging is op zich ruimer: borging door waarden en
normen van organisaties te versterken die het betreffende publieke belang ondersteunen.
 Overigens zijn professionele organisaties ook lang niet altijd privaat; dit geldt wel
voor de gezondheidszorg, maar zeker niet voor het onderwijs. Veel professionele
organisaties bevinden zich op het snijvlak van publiek en privaat: zij worden met
publieke middelen bekostigd, maar hebben in ons bestel een bestuurlijke en
inhoudelijke autonomie.
4.6.2

professionele organisaties
Het woord ‘professional’ is aan verandering onderhevig. In de klassieke zin gaat
het bij professionals veelal om zelfstandige beroepsbeoefenaren die zich richten
naar een eigen beroepscode en naar eigen beroepsregels. De arts, de advocaat, de
apotheker, de architect, het zijn de bekende voorbeelden van de professional in de
klassieke zin. Ze hebben hun eigen beroepsvereniging, die de opleiding en registratie beheerst, ze hebben vaak zelfs hun eigen tuchtrechtspraak. Ze hebben hun
specifieke kennis (hun specifieke professionele vaardigheden) na een lange en
intensieve opleiding verworven. Het beroep is beschermd: men mag zich slechts

het borgen va n publ iek bel a ng

arts of advocaat noemen nadat een hiertoe bestemde opleiding is gevolgd en registratie door de beroepsvereniging heeft plaatsgehad.
In de moderne latere opvattingen over professionals ligt het zwaartepunt primair
op het kennis- en kundeaspect. Het gaat om al degenen die specifieke kennis en
vaardigheden bezitten en die zich in belangrijke mate door professionele normen
en waarden laten leiden. Steeds meer beroepen organiseren zich langs deze lijnen, waarbij overigens wel vaak de kenmerken van de klassieke professional
worden overgenomen: het instellen van eigen beroepsverenigingen, het opstellen van eigen beroepscodes, enzovoort.
 80

Bovendien werkt de professional meer en meer binnen organisaties. Het leidt tot
het ontstaan van ‘professionele organisaties’. Professionele organisaties zijn organisaties waar het primaire proces wordt beheerst door professionele beroepsbeoefenaren en waar de realisering van de centrale doelstelling van de organisatie in
hoge mate afhankelijk is van de kennis en kunde van professionele beroepsbeoefenaren. Het ontbreken van hiërarchische sturing is dan ook zeer kenmerkend
voor professionele organisaties. Het gaat hier om ziekenhuizen, om advocatenkantoren, om consultancy, accountancy, maar ook om onderwijsinstellingen,
wetenschappelijke instituten, universiteiten enzovoort.
De eigen waarden en normen spelen in dergelijke organisaties een belangrijke rol.
Wetenschappers zijn bijvoorbeeld primair gericht op het verleggen van ‘de grenzen van het weten’. Onderwijzers op basisscholen zijn primair gericht op het
opvoeden en opleiden van kleine kinderen. Artsen en verpleegkundigen zijn primair gericht op de gezondheid en het welbevinden van hun patiënten. Daarbij is
vergelijking door peers vaak belangrijk. De eigen school of het eigen instituut
moet goed scoren in vergelijking met andere scholen of instituten, met name in
het licht van de normen en waarden van de eigen beroepsgroep. Het eigen onderzoek moet bij voorkeur vernieuwender zijn dan het onderzoek van anderen, de
eigen operaties succesvoller dan die in andere ziekenhuizen.
 Hiermee is niet ontkend dat binnen een professionele organisatie het winstoogmerk soms dominant aanwezig kan zijn. Maatschappen van artsen zijn niet alleen
gericht op de gezondheid van hun patiënten, maar evenzeer op de inkomsten die
in dat verband zijn te genereren. Advocatenkantoren zijn in veel opzichten normale bedrijven die door middel van fusies en samenwerkingsverbanden hun rendement in financiële termen proberen te verhogen. En in de ene professionele
organisatie hebben de eigen professionele normen en waarden ook meer gewicht
dan in de andere. Dit neemt niet weg dat die professionele normen en waarden
altijd meer of minder van betekenis zijn.
Een en ander betekent dat de aansturing van professionele organisaties specifieke
eisen stelt. Uit de literatuur is bekend dat professionele organisaties het beste
resultaat leveren bij een relatief grote autonomie (Mintzberg 1983). “Binnen een
bureaucratie komt sturen overeen met het coördineren en controleren van activi-

het borgen van publieke belangen in de private sector

teiten door leidinggevenden. Bij professionals is daarentegen sprake van zelfsturing gebaseerd op autonomie en individuele kennis. Sturing van professionals
vanuit een beheersmatig management is daardoor een subtiele aangelegenheid”
(Van Dijk 1993: 14). Voor de overheid is het in dit opzicht verwarrend dat professionele organisaties niet alleen uit vakinhoudelijke professionals bestaan, maar
ook uit bestuurlijke managers. Zolang de overheid communiceert met deze
managers lijkt een hiërarchische wijze van sturing veel succesvoller dan zij uiteindelijk blijkt te zijn. Ook het streven naar een grotere marktwerking bij universiteiten bestaat eerder in de met het ministerie verknoopte wereld van het
bestuur van de universiteit dan onder de professionals zelf.
 Hiermee wordt tevens duidelijk dat professionele waarden en normen het werk
van professionele organisaties niet voluit bepalen. Ten eerste speelt het winstoogmerk ook bij professionals in meer of mindere mate een belangrijke rol. Ten
tweede kennen professionele organisaties de uit de literatuur bekende spanning
tussen managers en professionals. De eersten hangen vaak andere waarden en
normen aan dan de laatsten.
4.6.3

mogelijkheden van borging binnen professionele organisaties
Om gebruik te kunnen maken van het instrument van de institutionele borging
binnen professionele organisaties moet aan vier voorwaarden worden voldaan.
1 Het publieke belang moet nauw aansluiten bij het waarden- en normenpatroon
van de professionals. Indien die aansluiting niet plaats heeft, is vertrouwen op
professionals bepaald niet zonder gevaren. Het zijn met name professionals die
zich op grond van hun professionele status gelegitimeerd weten hun eigen weg
te gaan, eventueel ook ten detrimente van het betreffende publieke belang.
Wel kan bij de borging van publieke belangen binnen professionele organisaties
goed worden ingespeeld op de verschillen tussen de professionals en de
managers. Indien de professionals zich weinig gelegen laten liggen aan financiële overwegingen, kan het bezuinigingsmotief beter via de managers worden
geregeld. Zo lijkt in de gezondheidszorg met name het instrument van de ‘beddenreductie’ in het afgelopen decennium te hebben geleid tot het terugdringen
van de uitgaven voor de gezondheidszorg. Niet toevallig ging het hier om een
instrument waaraan de professionals part noch deel hadden.
 2 Institutionele borging is evenals de andere vormen van borging nimmer op
zich voldoende. Een combinatie met een andere vorm van borging is een vereiste (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg 1999). Binding met regels of contracten komt hier het meest in aanmerking. Marktwerking lijkt (zie boven)
lang niet altijd aan te sluiten bij de institutionele omgeving van veel professionals. En indien toch van marktwerking gebruik wordt gemaakt, kan die zich
beter richten op de managers in de professionele organisaties.
Ook regels en contracten moeten aansluiten bij de professionele context.
Dit betekent dat moet worden uitgegaan van de relatieve autonomie van de
professionals. Regels en contracten moeten gericht zijn op het vergroten van

81

het borgen va n publ iek bel a ng

de professionele verantwoordelijkheid, sturen op doeleinden is kansrijker dan
op een beoogde output. Daarnaast moeten regels en contracten de professionele waarden en normen versterken die het betreffende publieke belang ondersteunen. In dergelijke normen en waarden moet worden geïnvesteerd. Dit kan
mede door een premie te zetten op intercollegiale toetsing. Ook kan competitie tussen professionals een belangrijk instrument zijn in de professionele
wereld. Competitie verschilt in die zin van concurrentie dat er geen sprake
hoeft te zijn van een winstoogmerk en van financiële beloningen. Professionele status is in de wereld van professionals vaak een betere beloning dan het
rendement van de organisatie. Het tuchtrecht vormt veelal een belangrijk
sluitstuk van de institutionele borging bij professionals.
 3 Het inschakelen van professionele organisaties bij het borgen van publieke
belangen vergt voldoende transparantie. Hoezeer professionals hun eigen
waarden en normen mogen hebben, indien zij verantwoordelijkheid dragen
voor het realiseren van publieke belangen zal hun functioneren duidelijk en
helder moeten zijn voor de overheid. De financiële verantwoording zal inzicht
moeten geven. Dat er in vele gevallen beter niet op output kan worden
gestuurd, is in dit opzicht niet relevant. Helder zal moeten zijn op welke wijze
middelen zijn aangewend ter behartiging van het publieke belang dat in het
geding is.
82

4 Professionals moeten zich verantwoorden tegenover hun cliënten en tegenover hun peers. Daarmee kunnen extra checks and balances worden georganiseerd die professionals aan het publieke belang kunnen binden en kunnen de
relevante professionele waarden en normen worden versterkt. De positie van
belangengroepen van patiënten, van studenten in het universitaire onderwijs,
van ouders in het basisonderwijs, van de samenleving als geheel bij het universitaire onderzoek, enzovoort behoeft in dat opzicht aandacht. Het is de overheid die erop heeft toe te zien dat dergelijke verantwoordingsmechanismen
aanwezig en bovendien effectief zijn.
4.7

betere mogelijkheden tot borging in de private
sector

4.7.1

toezicht en ver ant woording
Verantwoording speelt bij de drie vormen van borging een belangrijke rol, zeker
als er sprake moet zijn van een effectieve borging. Bij concurrentie vindt de verantwoording op de markt plaats, bij binding met regels en contracten gebeurt dat
veelal achteraf via het toezicht. Bij institutionele borging vindt vaak verantwoording plaats tegenover cliënten (patiënten, ouders van leerlingen enz.). Al deze
verantwoordingsmechanismen verhogen de effectiviteit van de borging. Beter
gezegd: ze genereren de informatie die nodig is om de borging succesvol te doen
zijn. Verantwoording is overigens geen gegeven. Toezicht is derhalve nodig.
 het borgen van publieke belangen in de private sector

Tegen deze achtergrond behandelen we hier enkele aspecten die van belang zijn
voor het toezicht op private organisaties (zie Algemene Rekenkamer 1998; Algemene Rekenkamer 1999; In ‘t Veld, Van Twist, Boogmans 1998; commissie-Visser
1997; commissie-Holtslag 1998). Onder toezicht wordt hier verstaan: het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel
naar aanleiding van dat oordeel interveniëren (Algemene Rekenkamer 1998).
1 De plaats van het toezicht binnen het beleidsstelsel is niet altijd helder. Enerzijds moet deze functie als zodanig goed herkenbaar en duidelijk te onderscheiden zijn van functies als beleidsbepaling en -uitvoering. Dit voorkomt
oneigenlijke verstrengeling van belangen. Anderzijds is een sterke relatering
nodig met vooral de voorafgaande fase van beleidsbepaling. Veel problemen
die met toezicht ervaren worden, hebben immers hun grondslag in deze voorafgaande fase, maar worden pas bij het sluitstuk van het beleidsstelsel, het toezicht, echt manifest. Dan blijkt dat de gestelde doelen en de daarvan af te leiden normen waaraan moet worden getoetst, vaak te onhelder en te meerduidig
zijn geformuleerd. Hiernaast doen zich coördinatieproblemen voor indien bij
de beleidsvorming klassieke, overheidsinterne scheidslijnen tussen sectoren
worden getrokken en hierop ook de organisatie van het toezicht wordt gebaseerd. Voor relatief nieuwe fenomenen als de kabel is dan onduidelijk welk
toezichtorgaan voor welk aspect de gerede partij is.
2 De aard van het publiek belang en de aard van de context waarbinnen dit
belang moet worden behartigd, moeten bepalend zijn voor de aard van het toezicht. Bij uitgekristalliseerde, goed functionerende markten zal veelal met lichtere controlerende, bewakende vormen van toezicht kunnen worden volstaan.
 Bij nieuwe, sterk dynamische markten moet het toezicht verder gaan en ook
nadere regulering betreffen. Dit geldt zeker voor de nieuwe markten van nutsbedrijven. In de internationale literatuur op dit terrein wordt de toezichthouder niet voor niets als regulator aangemerkt.
In algemene zin is de mate van congruentie tussen het gewenste publieke
belang en de maatschappelijke werkelijkheid bepalend voor de intensiteit van
het toezicht. Is vooraf deze congruentie niet goed vastgesteld, dan is de kans
groot dat gekozen wordt voor de verkeerde vorm van toezicht. Ook wanneer
de strijdigheid van de in het geding zijnde publieke belangen onvoldoende is
onderkend, leidt dit tot meerduidige, slecht toepasbare normen en moet men
niet verwonderd zijn als het toezicht onder de maat blijft.
3 De opbouw van toezicht vergt de nodige tijd. Hierbij moet niet primair aan de
organisatorische structuur worden gedacht; belangrijker is de toerusting van
het toezichtorgaan met kennis, vaardigheden en de opbouw van feitelijk
gezag. Met name de sectorspecifieke informatie is in het begin sterk geconcentreerd bij de bestaande marktpartij, de vroegere monopolist. Juist in de beginfase waarin het toezichtorgaan voor zware taken staat om de markt in te richten is het nog onvoldoende geëquipeerd.
83

het borgen va n publ iek bel a ng

4 Ook in de vervolgfase blijft dit informatieprobleem bestaan. Gegeven hun
concurrentiepositie hebben partijen er zelf geen belang bij het toezichtorgaan
de voor zijn taak benodigde informatie te verstrekken. In landen waarin men
meer ervaring heeft met de opbouw van de functie van marktmeester, bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk, is men zich van dit probleem beter bewust
dan in Nederland (Huigen 1999). Het is in ieder geval geen kinderziekte die
‘werkende weg’ wel zal verdwijnen.
 5 Ten slotte vraagt de positionering van het toezichtorgaan ten opzichte van de
politiek verantwoordelijke minister enerzijds en anderzijds ten opzichte van
de betreffende sector aandacht. Plaatsing dicht bij de sector heeft voordelen in
termen van versterking van het maatschappelijk gezag en van kennis en informatie, maar vraagt een prijs in termen van onafhankelijkheid. Het laatste geldt
evenzeer voor een plaats dicht bij de minister. De door Ten Heuvelhof en Van
Twist (1999) voorgestelde oplossing – de afhankelijkheidsparadox: door meerdere afhankelijkheden te scheppen ontstaat per saldo onafhankelijkheid – mag
zeker een trouvaille worden genoemd, maar is nog geen panacee.
84

4.7.2

de nieuwe rol van de overheid: mark tmeester
Uit de privatisering van de laatste jaren is inmiddels duidelijk geworden dat het
om meer gaat dan om toezicht alleen. Idealiter veronderstelt een goed werkende
en, gegeven de publieke belangen, ook goed geconditioneerde markt dat vooraf
van overheidswege een helder institutioneel kader is geschapen, met als belangrijkste elementen goede wetgeving, inspectie en toezicht. Deze nieuwe van overheidswege vorm te geven publieke functie wordt ook wel marktmeesterschap
genoemd. In ons land is deze functie vrij nieuw.
 Het belang van deze nieuwe rol van de overheid is evident gegroeid omdat in de
laatste twee decennia meer publieke taken op afstand zijn geplaatst. Inmiddels
leert de ervaring ook dat het scheppen van een nieuw institutioneel kader en het
organiseren en effectueren van toezicht niet zelden moeizaam en problematisch
verlopen. Dit wordt mede veroorzaakt doordat zich hier een reëel gevaar van
tijdsinconsistentie voordoet tussen de vormgeving van de publieke functie van
marktmeesterschap en de ontwikkeling van de markt. Het spel begint reeds voordat de spelregels duidelijk zijn en kunnen worden gehandhaafd. Daar komt bij
dat de relatieve onervarenheid van de overheid vaak leidt tot onderschatting van
de kosten van het marktmeesterschap en van de beperkingen van toezicht. Zo
kan de invulling van het marktmeesterschap achteraf gezien zo ingewikkeld en
kostbaar blijken te zijn, dat misschien moet worden overwogen of een besluit tot
uitbesteding of privatisering moet worden teruggedraaid.
Anderszins kan het onvoldoende voorzien in een effectief marktmeesterschap
ook de mogelijkheden voor borging in de private sector doen onderschatten. In
dat opzicht is het van belang om onderscheid te maken tussen structurele negatieve condities voor private borging en negatieve condities die voortvloeien uit

het borgen van publieke belangen in de private sector

inadequaat overheidsoptreden of het ontbreken van effectief toezicht. De laatste
condities zijn, in tegenstelling tot de eerste, vanzelfsprekend wel redresseerbaar.
Veel beperkingen voor borging van publieke belangen in de private sector die in
het voorafgaande de revue passeerden, vloeien direct voort uit de aard van het
publiek belang dat in het geding is. Men denke aan de keuze om het publiek
belang zodanig te bepalen dat er weinig ruimte overblijft voor concurrentie of de
aanwezigheid van een natuurlijk monopolie.
 In de praktijk van de privatisering doen zich echter ook tijdelijke negatieve condities gelden, omdat het complementaire overheidsbeleid nog in een opbouwfase
verkeert. Dit is vaak niet verwonderlijk gelet op de korte geschiedenis van het
privatiseringsbeleid. Bovendien moet het overheidsapparaat een andere attitude
en andere vaardigheden aanleren: een meer afstandelijke overheidsrol, het kunnen schrijven van contracten en het organiseren van toezicht. Dit type negatieve
condities is van een geheel andere orde en vraagt eerder positieve actie dan dat
sprake is van een contra-indicatie voor de private borging als zodanig.
In ieder geval is evident dat de overheid het welslagen van borging van publieke
belangen in de private sector voor een deel in eigen hand heeft. Het is de overheid
die ertoe kan bijdragen dat er betere mogelijkheden voor borging van publieke
belangen in de private sector ontstaan. Omgekeerd geldt dat indien de overheid
niet goed invulling weet te geven aan de nieuwe rol van marktmeester, het aantal
mogelijkheden tot borging van publieke belangen in de private sector onnodig zal
worden verkleind.
4.8

conclusies en slotoverwegingen
In dit hoofdstuk is de borging van publieke belangen in de private sector beschreven. De eerste conclusie luidde dat het beter is om niet op één mechanisme te vertrouwen. Niet elk goed, niet elk product en niet elke omgeving lenen zich voor concurrentie en concurrentie bevordert niet de behartiging van alle publieke belangen.
Binding met regels en contracten is succesvol voor zover regels en contracten
kunnen worden opgesteld en voor zover zij worden nageleefd. Het succes van
institutionele borging is te afhankelijk van de medewerking van private actoren.
 Deze conclusie is uitgewerkt voor drie varianten van behartiging van publieke
belangen binnen het private domein. In de private sector blijken er goede mogelijkheden te zijn om publieke belangen te borgen. Wel moet aan bepaalde voorwaarden worden voldaan, wil behartiging binnen het private domein kans van
slagen hebben, ofwel: wil voldoende recht worden gedaan het publieke belang dat
in het geding is.
In de paragrafen 4.4, 4.5 en 4.6 ging het daarbij om structurele voorwaarden:
gezien de aard van het publieke belang geven zij aan wanneer borging in de private
sector als zodanig mogelijk dan wel onmogelijk is. Zoals uit paragraaf 4.7 bleek,
gaat het in de praktijk niet alleen om dergelijke structurele condities. Indien de
overheid onvoldoende is voorbereid op een privatisering, is de kans op mislukken

85

het borgen va n publ iek bel a ng

groot, ongeacht de theoretisch veronderstelde mogelijkheden. Het is de taak van
de overheid bij een privatisering een helder institutioneel kader te scheppen.
De overheid zal om die reden moeten beschikken over de kennis en de expertise
om wettelijke en contractuele regels op te stellen en om systemen van toezicht en
verantwoording te ontwerpen. Aangezien dit complementaire overheidsbeleid
een wezenlijk andere overheidsrol impliceert, wordt ook een andere attitude van
de overheid gevraagd. De overheid hoort zich in de nieuwe situatie boven de
partijen op te stellen en vanuit een zelfstandige positie het proces te regisseren.
Het ontwikkelen van deze nieuwe rol vergt tijd, tijd die vaak niet gegeven is
omdat het marktmeesterschap van de overheid juist een randvoorwaarde vooraf
is en geen sluitstuk kan zijn van het proces.
 Tegelijkertijd moeten we accepteren dat ook de overheid al doende leert. Dit
betekent dat bij tegenvallende resultaten van een privatiseringsoperatie een goed
onderscheid moet worden gemaakt naar faalfactoren. Gaat het om het onvoldoende onderkennen van de genoemde structurele voorwaarden voor privatisering of gaat het om een overheid die de rol van marktmeester nog onvoldoende
adequaat ter hand heeft genomen?

86

Overigens kan een definitief oordeel pas worden gegeven indien ook de mogelijkheden voor borging van het betreffende publieke belang binnen de publieke
sector helder zijn. Uit het volgende hoofdstuk mag immers blijken dat de behartiging van publieke belangen ook binnen het publieke domein haar beperkingen
kent.
het borgen van publieke belangen in de private sector

noten

1

Met name in de wereld van de nutsectoren wordt dit model van concurrentie op
de markt onderverdeeld in concurrentie tussen infrastructuren en concurrentie
op de infrastructuur. In het eerste geval kunnen aanbieders en vragers gebruik
maken van verschillende, alternatieve materiële netwerken. Gegeven de naar tijd
bepaalde technologische en economische condities is het dan mogelijk om alternatieve infrastructuren rendabel aan te leggen en te exploiteren. In de tweede
variant is er bij afwezigheid van deze voorwaarden slechts plaats voor één infrastructuur die wel ruimte biedt aan meerdere aanbieders. De sectoren Telecommunicatie en Elektriciteit zijn voor respectievelijk de eerste en tweede variant het
meest indicatief. Het is duidelijk dat dit nadere onderscheid relevant is voor de
mate van concurrentie die mogelijk is en de onderwerpen die regelgeving behoeven. Zo vraagt de toegankelijkheid van de infrastructuur bij uitstek in de tweede
variant om een regeling.
In dit rapport dat een bredere reikwijdte heeft dan de nutsvoorzieningen, wordt
dit nader onderscheid niet verder gemaakt en wordt volstaan met de meer algemene aanduiding van concurrentie op de markt.
 87

het borgen va n publ iek bel a ng

88

het borgen van publieke belangen in de publieke sector

5

het borgen van publieke bel angen
in de publieke sector

5.1

inleiding
In dit hoofdstuk staan de mechanismen centraal waarmee publieke belangen binnen de publieke sector kunnen worden geborgd. Vanouds lag binnen deze sector
het accent op regels, hiërarchie en institutionele borging. Wettelijke regels hebben in de eerste plaats tot doel rechten en plichten van de burger tegenover de
overheid aan te geven. Zij binden echter evenzeer het bestuur en de ambtelijke
uitvoerders, en verzekeren zo dat binnen de overheid wordt gehandeld overeenkomstig door de wetgever vastgestelde normen. Omdat niet alles vooraf in de
wetgeving kan worden bepaald, bepalen politieke bestuurders aan de top van de
organisatie hoe het binnen de overheid gaat; zij kunnen hiervoor ook ter verantwoording worden geroepen. Hiërarchie tussen bewindspersoon en ambtenaren
en het stelsel van de ministeriële verantwoordelijkheid dienen hiervoor. Binnen
de wettelijke kaders kan de minister ‘zijn’ ambtenaren nadere instructies geven,
ook in de vorm van algemene (beleids)regels, en hij is aanspreekbaar op al hun
handelen. Institutionele borging vormt het complement. De openbare dienst
wordt gekenmerkt door zijn eigen waarden en normen die erop zijn gericht de
behartiging van publieke belangen te ondersteunen.
Hoe succesvol de drie genoemde mechanismen ook zijn, inmiddels vertonen met
name hiërarchie en binding met regels als borgingsmechanisme hun beperkingen.
 Regels worden niet altijd nageleefd en de hiërarchie op de departementen staat
tegenwoordig ver af van de klassieke bureaucratie als verwoord in het Weberiaanse ideaaltype (zie paragraaf 5.2 en 5.3). Waar het gaat om zelfstandige
bestuursorganen, zijn de ministeriële zeggenschap en verantwoordelijkheid zelfs
bewust beperkt. De onvolkomenheden van de borging van publieke belangen
binnen het publieke domein roepen de vraag op hoe deze borging kan worden
verbeterd. Zou bijvoorbeeld met concurrentie winst te boeken zijn? Zou meer
gebruik moeten worden gemaakt van contracten met departementsonderdelen?
Zou in het algemeen meer van de private sector kunnen worden geleerd?
Die vraag komt aan de orde in paragraaf 5.4.
Na deze verkenning van de mogelijkheden voor borging binnen het publieke
domein in het algemeen worden de mogelijkheden besproken voor borging in het
geval van zelfstandige bestuursorganen (paragraaf 5.5) en binnen het departement (paragraaf 5.6). In de paragrafen 5.7 en 5.8 wordt specifieker ingegaan op
mogelijke verbeteringen van de borging van publieke belangen binnen het
publieke domein. Ten slotte worden in paragraaf 5.8 enkele conclusies getrokken.
 89

het borgen va n publ iek bel a ng

5.2

borging door middel van regels
Binnen de overheid worden publieke belangen primair geborgd door democratisch gelegitimeerde wetgeving; ook uitvoerende ambtenaren zijn aan dergelijke
regels gebonden. Het ‘legaliteitsbeginsel’, dat één van de grondslagen van de
rechtsstaat is, staat voor de gedachte dat ieder overheidsoptreden op een wettelijke grondslag moet berusten. Hierbij past dat de wetgever zo mogelijk de inhoudelijke normen voor dat overheidsoptreden vaststelt. Zo kan onder meer worden
tegengegaan dat uitvoerders andere belangen gaan nastreven en wordt het handelen van het bestuur voor de burger beter voorspelbaar. Sluitstuk van het systeem
is dat degene die meent dat de regels niet worden nageleefd, zich kan wenden tot
de rechter, die – conform de leer van de Trias Politica – onafhankelijk corrigerend
kan optreden.
 90

Niettemin kennen regels ook bij de borging in de publieke sector hun beperkingen. Enkele beperkingen zijn gelijk aan die in het private domein. In hoofdstuk 4 is reeds aangegeven dat binding met regels vereist dat er binnen de overheid een zekere consensus bestaat over de publieke belangen die in het geding
zijn en dat het betreffende publieke belang in regels moet zijn te vatten. Daarnaast zijn hier de volgende aspecten van belang:
1 In de praktijk kunnen regels het toekomstige handelen slechts in beperkte
mate vooraf vastleggen. De wetgever beschikt lang niet altijd over informatie
over alle mogelijke gevallen die zich in de toekomst kunnen voordoen. Ook is
het onmogelijk om, bij wijziging van omstandigheden, het gedrag aan te passen zolang de regels niet zijn gewijzigd. Naarmate het optreden van de overheidsorganisatie meer het karakter heeft van professioneel handelen, waarbij
op grond van deskundigheid de beste oplossing voor een concreet probleem
moet worden gevonden, zullen regels eerder een hinderlijke starheid teweeg
brengen en creativiteit en vernieuwingen tegenhouden.
2 Van een systematische, dekkende controle op de naleving van vastgestelde
regels door de overheidsorganisatie is, anders dan het rechtsstatelijke model
veronderstelt, geen sprake.
 De rechter kan maar zeer ten dele de juiste wetsuitvoering door het bestuur
controleren, onder andere omdat de benadeelden lang niet altijd op de hoogte
zijn van hun rechten of de bezwaren van een procedure te hoog vinden. De
kenbaarheid en de voorspelbaarheid die van regels uitgaan, zijn in de praktijk
veelal niet aanwezig. Het vaak grote niet-gebruik van regels die voordelen in
het vooruitzicht stellen – zie commissie-Derksen en de rapportages van het
ctsv –, illustreert het beperkte effect van regels. Bovendien is bestuursoptreden dat voor een belanghebbende gunstig is, uiteraard geen reden om naar de
rechter te gaan. Men wendt zich nu eenmaal niet tot de rechter wegens een te
hoge uitkering of een te lage belastingaanslag. Dit betekent dat de controle
door de rechter incidenteel en eenzijdig is, en derhalve gebrekkig. Bestuurskundig onderzoek laat veelvuldig zien dat uitvoeringsorganisaties hun eigen
regels maken in plaats van de wettelijke toe te passen.
het borgen van publieke belangen in de publieke sector

3 Tegelijk biedt de ministeriële verantwoordelijkheid maar beperkte mogelijkheden om de regeltoepassing te controleren. Weliswaar is de minister verantwoordelijk, maar hij kan pas ter verantwoording worden geroepen indien
informatie over de wijze van regeltoepassing bij het parlement aanwezig is.
Als gevolg van de openbaarheid komen incidenten regelmatig onder de aandacht, maar deze leiden in het algemeen niet tot een systematische controle.
Soms wordt wel een systematisch onderzoek ingesteld (bijvoorbeeld enquêtecommissie-Buurmeijer). Dan blijkt vaak hetgeen bestuurskundig onderzoek al
had opgeleverd, dat regeltoepassing soms eerder uitzondering is dan gebruikelijk. Daar komt bij dat in een aanmerkelijk aantal gevallen van regeluitvoering
de ministeriële verantwoordelijkheid ontbreekt. Indien een taak is opgedragen
aan een zelfstandig bestuursorgaan, zal juist voor individuele gevallen van
regeltoepassing, zoals bij een beschikkingenfabriek, de ministeriële verantwoordelijkheid ontbreken.
 De conclusie moet zijn dat de borging van publieke belangen binnen overheidsorganisaties door middel van regels in de praktijk aanzienlijke gebreken vertoont.
De gedachte dat rechterlijke en politieke controle mogelijk zijn, is theoretisch
juist maar het is precies die juistheid die lang de aandacht heeft afgehouden van
de praktische tekorten. Door te vertrouwen op rechterlijke en parlementaire controle is een achterstand ontstaan ten opzichte van de particuliere sector, waar rapportage, informatieverstrekking en controle aan en door deskundige derden veel
systematischer plaatsvindt.
5.3

borging door middel van hiër archie

5.3.1

hiër archie en ministeriële ver ant woordelijkheid
Met inachtneming van de relevante wetgeving heeft de minister het voor het zeggen binnen het departement. Hij heeft de mogelijkheid in te grijpen op elk
moment dat hij dat wenst; ambtenaren worden geacht conform zijn aanwijzingen te handelen. Dit mechanisme, dat hier wordt geduid onder de naam ‘hiërarchie’, geeft in theorie een grote flexibiliteit. Belangrijker is dat het overheidshandelen hiermee ook democratisch gelegitimeerd is. De zeggenschap blijft immers
liggen bij de politiek gelegitimeerde bestuurders, die door de volksvertegenwoordiging ter verantwoording kunnen worden geroepen.
 Daarmee is het mechanisme van de hiërarchie nauw verbonden met het principe
van de ministeriële verantwoordelijkheid. Als de minister het niet voor het zeggen zou hebben, kan hij moeilijk verantwoordelijk worden gehouden voor het
functioneren van zijn departement. En omdat de minister verantwoordelijk is,
wordt zijn gezag ten departemente vergroot. Om die reden heeft A.M. Donner de
ministeriële verantwoordelijkheid ooit ‘de zweepslag voor de bureaucratie’
genoemd. Wat voor de private sector de tucht van de markt is, is voor de publieke
sector de tucht van de ministeriële verantwoordelijkheid.1

91

het borgen va n publ iek bel a ng

5.3.2

92

feitelijk functioneren van de hiër archie
Theoretisch is het mechanisme van de hiërarchie goed geregeld en kan dit mechanisme voor de borging van publieke belangen van grote betekenis zijn. De praktijk wijkt echter nogal af van de leer. Een drietal ontwikkelingen maakt dat de
politieke aansturing van de overheidsorganisatie door de minister voor de volledige organisatie kwestieus is geworden:
1 De overheidsorganisatie is momenteel veel groter dan ten tijde van de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid. De nachtwakersstaat ligt ver
achter ons en ook al mag de ideologie van de verzorgingsstaat met zijn uitdijende overheidsapparaat inmiddels zijn verlaten, formeel hebben ministers nog
steeds de leiding over enorme apparaten. Het is dus uitgesloten dat de minister
nog in staat is daadwerkelijk het doen en laten binnen de organisatie geheel te
overzien en te beheersen.
2 De professionaliteit van de overheidsorganisatie is inmiddels sterk toegenomen.
 Wanneer men zich de uitvoerende diensten van de overheid voorstelt als
bureaucratische organisaties die de regels uitvoeren volgens nauwkeurig
bepaalde procedures, dan ontstaat een beeld dat nooit juist is geweest, maar
dat tegenwoordig nog verder van de werkelijkheid afstaat dan vroeger. Het
openbaar bestuur is doordrongen geraakt van moderne wetenschappen en hun
representanten (ingenieurs, economen, bestuurskundigen, juristen). Aan de
wetenschap ontleende eisen van zuiverheid van argumentatie en bewijsvoering zijn hierdoor steeds in conflict gekomen met de eisen van de hiërarchie.
Daar komt bij dat de overheidsorganisatie een steeds grotere behoefte heeft
aan professionals. Door informatie- en communicatietechnologie is routinematige arbeid aanzienlijk teruggedrongen, terwijl de toegenomen gecompliceerdheid van de overheidstaak en de grotere dynamiek van de maatschappelijke ontwikkelingen een veel minder op routine gerichte instelling van
ambtenaren vergen. Een dergelijke organisatie vergt een ander management,
dat eerder voorwaarden schept voor deskundigheid en creativiteit dan rechtstreeks en gedetailleerd aangeeft wat de ambtenaren moeten doen.
3 In de tweede helft van de twintigste eeuw kent niet alleen de samenleving een
grote mate van horizontalisering, het geldt al evenzeer voor de verhoudingen
binnen departementen. In de terminologie van De Swaan is de bevelshuishouding ook hier in hoge mate vervangen door een onderhandelingshuishouding.
De formeel nog steeds bestaande hiërarchie komt nog maar ten dele overeen
met de werkelijkheid, die vooral gekenmerkt wordt door een zich steeds verder
uitbreidend netwerk van wederzijdse afhankelijkheden. De Weberiaanse
bureaucratie is grotendeels vervangen door een overheidsorganisatie die volgens andere principes functioneert. Het ingewikkelde spel van de bureaupolitiek is in de plaats getreden van de hiërarchie (Rosenthal 1988), er is een
subtiel machtsevenwicht ontstaan tussen minister en ambtenaren, ambtenaren
zijn gepolitiseerd en politici zijn verambtelijkt (Peters 1989), naast betrokkenheid bij de publieke zaak komen ook ambtelijke ongehoorzaamheid en
klokkenluiders voor (Bovens 1990). De toegenomen professionalisering van
ambtenaren versterkt deze ontwikkeling.
 het borgen van publieke belangen in de publieke sector

Zo heeft de hiërarchische sturing van het overheidsapparaat door de politieke top
gaandeweg aan praktische betekenis ingeboet. Hiermee heeft de politieke bestuurder minder mogelijkheden tot zijn beschikking om de publieke belangen
die in het geding zijn, binnen de publieke sector te borgen. Ten minste even
belangrijk is de doorwerking op de ministeriële verantwoordelijkheid. Immers,
waar politieke sturing van het overheidsapparaat en de verantwoording aan de
Kamer bij de ministeriële verantwoordelijkheid zo nauw samenhangen, vindt het
gebrek aan sturing binnen het departement als vanzelf zijn weerslag in de verantwoording aan de Kamer. In elk geval is steeds meer discussie ontstaan over de
vraag of en in welke mate de Kamer de minister verantwoordelijk moet houden
voor het functioneren van de overheidsorganisatie in het algemeen en de uitvoering van zijn beleid in het bijzonder (Scheltema en Lubberdink 1980).
Bovendien is de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd, geleidelijk veranderd. De minister wordt steeds minder verantwoordelijk gehouden voor het falen
van ambtenaren. Wanneer de minister ter verantwoording wordt geroepen voor
problemen die zich ergens bij de overheid voordoen, gaat het steeds meer over de
vraag welke rol de minister zelf heeft gespeeld en in hoeverre hem verwijtbaar
handelen kan worden toegeschreven. Het gevolg is vaak dat de minister ‘goed
weg komt’ indien hij een fout kan neerleggen bij een hem persoonlijk niet verwijtbaar disfunctioneren van een dienst. Incidenten die met zo’n conclusie eindigen, leiden de aandacht af van het veel algemenere probleem: het vervagen van de
‘vanzelfsprekende’ disciplinerende werking van de ministeriële verantwoordelijkheid.
 5.4

institutionele borging
Het was milieuminister De Boer die eens bij een brainstormsessie met haar ambtenaren, niet zonder schrik, hoorde dat deze het milieu meer trouw waren dan
hun minister (Klein 1999). Uit het oogpunt van ministeriële verantwoordelijkheid kan zo’n bevinding inderdaad reden zijn voor enige schrik. Als minister van
Milieu moet een minister daarentegen vooral verheugd zijn over de betrokkenheid van de ambtenaren bij het eigen beleidsterrein. De betrokkenheid van ambtenaren bij het milieu, of in het algemeen bij de publieke zaak, vormt een goede
basis voor het borgen van publieke belangen. Op ‘hiërarchische’ instructies vanuit ‘de lijn’ kunnen de waarden en normen binnen een departement een belangrijk complement vormen.
Het voorbeeld laat ook zien dat de ministeriële verantwoordelijkheid in de gevarenzone kan komen, indien de normen en waarden binnen het eigen apparaat (te
sterk) divergeren met die van de minister. Ambtenaren zouden in die situatie met
een beroep op de belangen van het milieu kunnen afwijken van de beleidslijnen
van de minister. Het vraagt een subtiel opereren van de minister tussen de eigen
politieke uitgangspunten en die van de ambtenaren. Anderszins zijn publieke
belangen meer dan de (toevallige) politieke doeleinden van een minister. Als er
inderdaad sprake is van publieke belangen, zullen deze ongetwijfeld zo breed

93

het borgen va n publ iek bel a ng

worden gedragen dat de departementsambtenaren deze ofwel delen ofwel vanuit
hun betrokkenheid bij de publieke zaak wellicht bereid zijn te ondersteunen.
 Kortom, de borging van publieke belangen kan in de publieke sector in belangrijke mate steunen op de gerichtheid van ambtenaren op de publieke zaak. Juist
vanwege de (soms) hoge mate van convergentie tussen de normen en waarden
van ambtenaren en het in het geding zijnde publieke belang, is institutionele
borging hier een bruikbaar ondersteunend instrument. Het wordt ook als zodanig
gebruikt. Al heeft Nederland geen eigen opleiding voor ambtenaren (anders dan
de Civil Servant in Engeland), op tal van cursussen, en tegenwoordig zelfs weer
door het afleggen van de ambtseed, wordt gepoogd de eigen waarden en normen
van integriteit, responsiviteit, dienstbaarheid en verantwoordelijkheid te versterken.
Het instrument van de institutionele borging moet tegenwoordig ook wel worden
gebruikt. Eerder werd duidelijk dat de hiërarchie en de binding met regels aan
kracht hebben ingeboet. Bovendien biedt met name de professionalisering van
het ambtenarenapparaat, die enerzijds hiërarchie en binding met regels kwetsbaarder hebben gemaakt, anderzijds goede mogelijkheden voor institutionele
borging. Dit geldt te meer naarmate de professionele normen en waarden van de
ambtelijke professionals meer samenvallen met publieke waarden en normen.
In professionele organisaties spelen immers de eigen professionele waarden en
normen toch al een dominante rol. Voorwaarde is wel dat de professionele normen niet leiden tot een terzijde schuiven van de normen en waarden van het
departement of van het officiële beleid. De overheid moet derhalve veel blijven
investeren in de waarden en normen binnen departementen die de behartiging
van publieke belangen ondersteunen.
 94

5.5

andere vormen van borging

5.5.1

inleiding
De afnemende kracht van de hiërarchie als belangrijk instrument voor het borgen
van publieke belangen binnen de publieke sector is vaak een reden geweest om
nader de mogelijkheden tot borging binnen de private sector te beproeven. Maar
ook het borgen van publieke belangen in de private sector is niet eenvoudig (zie
hoofdstuk 4). Wellicht is deze beleidslijn (‘de afslag naar de markt’) ook wel eens
te snel gevolgd. Zowel de borging van publieke belangen in het publieke als in het
private domein vragen om problematisering.
Juist in dat licht is het goed te bezien of er meer mogelijkheden bestaan voor het
borgen van publieke belangen binnen het publieke domein. In het onderstaande
zal worden bezien of en in welke mate twee mechanismen voor borging uit het
private domein ook binnen de overheid kunnen worden toegepast. Uit deze analyse valt in ieder geval te leren welke verbeteringen binnen de overheid mogelijk
zijn.
het borgen van publieke belangen in de publieke sector

5.5.2

concurrentie en het publieke domein
Kan concurrentie bijdragen aan een betere borging van publieke belangen binnen
het publieke domein? Het antwoord op deze vraag hangt af van wat onder concurrentie wordt verstaan. Wordt onder concurrentie die marktvorm verstaan
waarbij partijen financieel worden afgerekend op hun prestaties en een faillissement tot de reële mogelijkheden behoort, dan is er voor concurrentie binnen de
overheid weinig ruimte. Wordt concurrentie daarentegen vooral gezien als een
vorm van competitie zonder het bij het prijsmechanisme behorende ‘afrekenen’
in financiële termen, dan zijn er meer mogelijkheden.
