Het borgen van publiek belang
Ook aan het feit dat de mogelijkheden voor borging van publieke belangen in de
tijd soms belangrijke wijzigingen ondergaan, wordt hier grotendeels voorbij
gegaan. Nieuwe ontwikkelingen die ingrijpen op de mogelijkheden voor borging,
komen met name in hoofdstuk 6 aan de orde.
4.2

drie vormen van borging in de private sector

4.2.1

concurrentie
Concurrentie disciplineert partijen op de markt. Het dwingt producenten niet
alleen hun kostenefficiëntie te verbeteren, concurrentie leidt er ook toe dat de
preferenties van burgers optimaal worden bediend (allocatieve efficiëntie).
De mate van concurrentie is afhankelijk van de marktvorm. Volkomen concurrentie vereist idealiter een homogeen product (er is geen productdifferentiatie),
perfecte en kosteloze informatie voor alle partijen, er zijn geen toetredings-

het borgen van publieke belangen in de private sector

belemmeringen voor nieuwe producenten en er is sprake van vrije prijsvorming.
Deze perfecte situatie zal zich in de praktijk niet voordoen.
Uit het vorige hoofdstuk is duidelijk geworden dat concurrentie in ons kader in
twee opzichten relevant kan zijn:
1 Concurrentie kan ertoe bijdragen dat goederen die maatschappelijke belangen
representeren, daadwerkelijk worden geproduceerd. De markt zorgt er hier
voor dat maatschappelijke belangen worden behartigd; een eindverantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van de productie van het goed als zodanig
is niet nodig.
2 Van de disciplinerende werking van concurrentie worden geprofiteerd als de
markt niet uit zichzelf goederen produceert die in het maatschappelijk belang
zijn. De overheid zou in dit geval deze goederen zelf kunnen leveren. Zij kan
de levering daarvan ook uitbesteden, nadat concurrentie de beste aanbieder
heeft opgeleverd.
 De eerste situatie doet zich momenteel bijvoorbeeld voor in de wereld van de
telecommunicatie. Er zijn meerdere telecommunicatiebedrijven die hun diensten
op de markt aanbieden, terwijl burgers en bedrijven deze bedrijven met hun keuzes scherp houden. De markt zorgt hier zelf voor de telecommunicatiemogelijkheden. Wel stelt de overheid hieraan nadrukkelijke eisen. Zo geldt de verplichting van universele dienstverlening: iedereen heeft voor een beperkt aantal
diensten recht op een aansluiting tegen een gelijk tarief. De concurrentie tussen
energiebedrijven vindt al evenzeer plaats binnen de kaders van de randvoorwaarden die de overheid stelt aan de energieproductie. Deze concurrentie heeft derhalve vooral voordelen in termen van effectiviteit (borging van maatschappelijke
belangen), in termen van kostenefficiëntie en bovendien in termen van allocatieve efficiëntie (de markt tussen producenten en consumenten leidt ertoe dat feitelijke preferenties van burgers beter worden gehonoreerd).1
De tweede situatie doet zich onder andere voor ten aanzien van het onderhoud
van het openbaar groen door gemeenten. In het laatste decennium zijn veel
gemeenten ertoe overgegaan het onderhoud van het openbaar groen uit te besteden aan particuliere groenbedrijven. Ook besteden overheden in toenemende
mate de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden uit aan particuliere bedrijven
(uitzendbureaus), die onderling concurreren om de opdrachten van de overheid.
Het is deze concurrentie die private bedrijven disciplineert en hen richt op de
behartiging van publieke belangen. De concurrentie heeft hier dus voordelen in
termen van kostenefficiëntie en in termen van effectiviteit. Van een vergroting
van de allocatieve efficiëntie langs de weg van de markt kan hier geen sprake zijn,
aangezien de overheid zelf de vraag vaststelt. Die vraag wordt bij uitbesteding
langs de democratische weg bepaald.
 Eerder is erop gewezen dat concurrentie om de markt (waarbij periodiek een concessie wordt verleend) een tussenvorm is. Evenals bij uitbesteding worden de
verschillende aanbieders bij concurrentie om de markt gedwongen het achterste

61

het borgen va n publ iek bel a ng

van hun tong te laten zien. De overheid is hier de vragende partij en de meedingende bedrijven de biedende partij. Bij uitbesteding krijgt de hoogstbiedende de
opdracht, bij concurrentie om de markt krijgt de hoogstbiedende de concessie.
Nadat de concessie is verleend, ontstaat een andere markt. Op die markt is niet
meer de overheid de vragende partij, dat zijn de burgers die een buskaartje kopen
bij de vervoersmaatschappij die de concessie heeft verworven (om voor een
bepaalde periode de monopolist op de markt te zijn). De uiteindelijke beslissingen over produceren, consumeren en verdelen van goederen en diensten worden
genomen door het vervoersbedrijf en de reizigers. Bij concurrentie om de markt
wordt dus wel winst geboekt in termen van allocatieve efficiëntie.
62

Bij uitbesteding en concurrentie om de markt kunnen specifieke investeringen
een belangrijke rol spelen. Investeringen zijn specifiek indien zij alleen waarde
genereren in een bepaalde relatie, in dit geval in de relatie met de overheid.
 Bij specifieke investeringen bestaat het risico van het al beschreven hold-upprobleem, waarbij de ene partij het rendement van de specifieke investeringen
van de andere partij afhandig maakt. Als de overheid de markt na een jaar weer
aan een ander zou gunnen, kunnen veel investeringen verloren gaan omdat deze
niet meer op een andere markt zijn in te zetten. Het bedrijf dat de concessie heeft
verworven zou onvoldoende tijd hebben om zijn investeringen (die alleen in
deze relatie rendabel zijn) terug te verdienen (denk aan de garages die een vervoersmaatschappij laat bouwen in de regio waar een concessie is verworven voor
het streekvervoer).
Om die reden zullen bedrijven altijd streven naar een lange concessieduur. Bij
een kortere duur zullen ze een hogere ‘verzekeringspremie’ eisen en zullen de
kosten voor de overheid dus hoger worden. Wel bestaan er vanzelfsprekend verschillen tussen de ene aanbieder en de andere. Als hij voorzichtig is aangelegd
(risicoavers is), zal hij een hoge verzekeringspremie vragen van de overheid.
Indien hij bereid is meer risico’s te nemen, zal hij eerder geneigd zijn genoegen te
nemen met een iets minder lange concessieduur.
 Toch wordt bij uitbesteding en bij concurrentie om de markt in alle gevallen van
de overheid een min of meer duurzaam commitment gevraagd: dit betekent dat de
overheid de verkozen aanbieder voor enige tijd de garantie moet geven dat zijn
investeringen de moeite waard zijn. Daarmee heeft de overheid de keuze te
maken tussen flexibiliteit en een duurzaam commitment (zie ook Bovenberg
1999). Een duurzaam commitment betekent niet alleen dat de overheid zich aan
één partij verbindt, maar ook dat het betreffende publieke belang voor de duur
van de concessie, of van de uitbesteding, vastligt. Indien de overheid daartoe niet
bereid is, omdat zij om welke reden dan ook meer flexibiliteit wil inbouwen, zal
uitbesteding en concessieverlening veel moeilijker, zo niet onmogelijk worden.
De praktijk kent, naast de twee genoemde ideaaltypen, vele tussenvormen. Twee
oorzaken kunnen worden aangegeven. Ten eerste ontstaan tussenvormen in een
situatie van permanente verschuivingen in de verdeling van publieke en private
verantwoordelijkheden. Zo doet zich bij de sociale werkvoorziening de situatie

het borgen van publieke belangen in de private sector

voor dat het zogenaamde ‘begeleid werken’ wordt uitbesteed aan private bedrijven (met een vage vorm van concurrentie omdat de tarieven slechts gedeeltelijk
op basis van onderhandeling tot stand komen), terwijl het merendeel van de
gehandicapten nog een werkplek vindt in de publieke ‘sw-bedrijven’. Deze laatste bedrijven concurreren met hun producten met private bedrijven. Het was ook
heel goed denkbaar geweest om voor alle gehandicapten een vorm van ‘begeleid
werken’ te organiseren, indien tegelijkertijd de publieke sw-bedrijven zouden
zijn geprivatiseerd. Het eerste kabinet-Kok heeft er echter voor gekozen de status
van de publieke sw-bedrijven tamelijk ongemoeid te laten en tegelijkertijd met
vormen van ‘begeleid werken’ te gaan experimenteren. Bij dat uitgangspunt is
het onvermijdelijk dat tussenvormen ontstaan.
 Ten tweede ontstaan tal van tussenvormen indien de directe relatie tussen vrager
en aanbieder moet worden verbroken ter wille van de solidariteit. Dergelijke tussenvormen komen we veel tegen in de wereld van de sociale zekerheid in de vorm
van de zogenaamde ‘quasi-markten’ (zie ook Bartlett and Legrand 1994). Ter wille
van de solidariteit worden hier collectieve contracten afgesloten tussen bedrijven
en bedrijfstakken en verzekeringsmaatschappijen. De individuele werknemer
betaalt slechts premie en krijgt, indien daarvoor reden bestaat, een uitkering.
Omdat hij niet zelfstandig zijn keuze kan maken en de preferenties alleen maar
op collectief niveau worden bepaald, spreken we hier over een quasi-markt.
Het kabinet streefde in zijn plannen voor de sociale zekerheid van voorjaar 1999
naar de instelling van een dergelijke quasi-markt. Voor ww en wao zouden
bedrijven en bedrijfstakken voortaan collectieve contracten moeten afsluiten met
private (toegelaten) verzekeringsmaatschappijen. In de huidige sociale zekerheid
is nog sprake van uitbesteding: het lisv besteedt de uitvoering van de sociale
zekerheid uit aan vijf uitvoeringsinstellingen (uvi’s). Werkelijke concurrentie
tussen deze uitvoeringsinstellingen is er niet. Wel kan de onderlinge vergelijking
van de contracten met de verschillende uitvoeringsinstellingen het lisv ertoe
brengen in bepaalde gevallen zijn eisen aan te scherpen. In het najaar van 1999
kwam het kabinet echter terug op zijn voornemens. In de meest recente plannen
gaan de uitvoeringsinstellingen voor de sociale zekerheid op in een nieuwe, nog te
vormen publieke organisatie. Mede gelet op de nadelen van quasi-markten, zoals
die verderop in dit hoofdstuk worden beschreven, valt daarvoor veel te zeggen.
 4.2.2

binding voor af met wettelijke regels en contr acten
Binding vooraf met regels en contracten vormt een tweede methode om private
partijen te disciplineren en daarmee publieke belangen te borgen. Anders dan bij
concurrentie wordt hier de vrije beslisruimte van tevoren ingeperkt door het stellen van in abstracto geformuleerde regels. Steeds als zich een geval voordoet dat
onder de regels valt, moet worden gehandeld overeenkomstig die regel. Daarom
wordt gesproken van ‘binding vooraf’. Overigens wordt met binding vooraf niet
alleen de vrije beslisruimte vastgelegd, maar ook aangegeven hoe groot de residuele, vrije beslisruimte is. Die vrije beslisruimte is er formeel gezien niet bij een
compleet contract: alle partijen weten wat hen te doen staat, alternatieven zijn er

63

het borgen va n publ iek bel a ng

niet. In de praktijk zal het contract echter altijd ruimte laten voor eigen initiatieven. Juist die residuele beslisruimte kan een bijdrage leveren aan de effectiviteit
en de efficiëntie van het beleid. Bij een grotere eigen (residuele) beslisruimte
wordt de uitvoerder meer geprikkeld om tot een doelmatige uitvoering te komen.
Tegelijkertijd blijft de noodzaak van borging van het betreffende publieke belang
van kracht. Minder binding met regels zal dus moeten worden gecompenseerd
door andere vormen van borging.
Regels kunnen de vorm hebben van wettelijke voorschriften, maar zij kunnen
ook in contracten worden opgenomen. Wettelijke regels doen zich met name
voor bij volledige concurrentie, waarbij de overheid geen vragende partij is, maar
slechts regulator. Contracten kennen we met name bij uitbesteding, waarbij vrager (overheid) en aanbieder vastleggen aan welke voorwaarden de te verlenen
dienst of het te leveren product zal moeten voldoen. Deze vormen zijn juridisch
verschillend en zij hebben dan ook gedeeltelijk uiteenlopende gevolgen, maar zij
hebben gemeen dat zij de handelingsvrijheid tevoren inperken.
 64

Het (vast)stellen van regels in wetgeving lijkt een eenvoudige manier om burgers
te disciplineren en om ongewenst gedrag te voorkomen of gewenst gedrag te
bevorderen. Regels verbieden gedragingen die tegen het publieke belang indruisen en zorgen ervoor dat het eigendomsrecht en andere rechten worden gerespecteerd en dat contracten worden nagekomen. Zo zijn burgers verplicht zich
tegen loonderving te verzekeren, terwijl het de private verzekeringsmaatschappijen bij wie ze daarvoor aankloppen, verboden is te selecteren aan de poort.
Regels verplichten de verzekeringsmaatschappijen om zowel de goede risico’s als
de slechte risico’s een verzekering aan te bieden. Vergelijkbare regels zijn voorzien in het nieuwe stelsel van sociale zekerheid ten aanzien van wao en ww.
Naarmate er meer regels zijn, wordt de vrije beslisruimte van de partijen op wie
de regels betrekking hebben (formeel gezien steeds) geringer.
Tegelijkertijd leiden regels niet vanzelfsprekend tot resultaat. Daarvoor zullen zij
moeten worden nageleefd. Dat gaat niet van zelf; het gedrag dat door de regel
wordt voorgeschreven, zal niet het gedrag zijn dat zonder regel te verwachten is.
Sancties moeten worden gesteld op het niet naleven van de regel en sancties moeten ten uitvoer worden gebracht indien inderdaad van overtreding sprake is.
Soms kan de regel ook voordelen in het vooruitzicht stellen, zoals een subsidie,
een belastingvermindering of een uitkering.
Contracten hebben een geheel ander karakter dan regels in wetgeving. Wetten
hebben een algemeen karakter en gelden dus voor ieder die onder het bereik van
de regels valt. Regels in contracten binden slechts de partij met wie een contract is
aangegaan. Dit heeft als voordeel dat specifiekere afspraken kunnen worden gemaakt en dat het publieke belang dat in het geding is, nauwkeuriger kan worden
vastgesteld. Hier staat tegenover dat contracten niet eenzijdig door de overheid
kunnen worden vastgesteld, maar het resultaat zijn van onderhandelingen.
 Dit betekent dat naast het algemeen belang een eigen betekenis wordt toegekend

het borgen van publieke belangen in de private sector

aan het belang dat de wederpartij inbrengt. Ook is wijziging van het contract niet
mogelijk zonder instemming van beide partijen. Meent de overheid dat handhaving van het contract schadelijk is voor het algemeen belang, dan is zij als regel
toch tot voortzetting gebonden zolang de wederpartij daaraan vasthoudt. Een en
ander betekent dat de democratische legitimatie van de in een contract neergelegde afspraken duidelijk achterblijft bij die van regels in wetgeving: de vaststelling en de handhaving zijn mede afhankelijk van de toestemming van een heel
bepaalde partij in de samenleving en zijn dus niet uitsluitend het resultaat van
een democratisch besluitvormingsproces.
4.2.3

institutionele borging
De derde vorm van borging van publieke belangen is subtieler en minder direct
dan de twee voorgaande. Borging van publieke belangen is eenvoudiger indien de
eigen waarden en normen van organisaties beter aansluiten bij de aard van het
publieke belang dat in het geding is. Dit betekent dat de borging van publieke
belangen ook kan geschieden door juist die waarden en normen van organisaties
te versterken die het in het geding zijnde publieke belang ondersteunen.
 Op veel terreinen zien we voorbeelden van deze institutionele borging. De kwaliteit van het onderwijs wordt niet alleen bepaald door regels maar ook door in te
spelen op de beroepseer van het onderwijzend personeel (bijvoorbeeld door evaluatiecijfers te publiceren). De kwaliteit van het wetenschappelijk onderwijs
wordt niet alleen bepaald door de verdeling van gelden door het ministerie van
Onderwijs, maar ook door het organiseren van ‘visitaties’, waarbij beroepsgenoten oordelen over de kwaliteit van het werk. De kwaliteit van de gezondheidszorg kan worden verbeterd door de waarden en normen van artsen en verpleegkundigen meer centraal te stellen. Zo dreigt in de volkshuisvesting een vorm van
institutionele borging te verdwijnen nu de woningcorporaties privaat zijn geworden. Tenzij andere vormen van institutionele borging ter versterking van de
‘oude’ normen en waarden worden gevonden, moet de regering maar hopen dat
de normen en waarden die vanouds het functioneren van woningcorporaties
bepaalden, nog bijdragen aan voldoende woningbouw aan de onderkant van de
woningmarkt (Neelen 1993; Brandsen 1999).
Bij institutionele borging gaat het dus om het versterken van waarden en normen
die nauw aansluiten bij het in het geding zijnde publieke belang. Hiervoor zijn tal
van instrumenten beschikbaar. Interne en externe kwaliteitstoetsen kunnen
worden georganiseerd, de interprofessionele toetsing kan worden versterkt en
zelfs kan tuchtrecht worden georganiseerd. Zelfregulering kan worden gestimuleerd en de verantwoording aan de eigen doelgroep kan worden versterkt. Zelfs
het naar de ‘beurs brengen’ van een voormalig staatsbedrijf kan in bepaalde
gevallen als een vorm van institutionele borging worden beschouwd: door het
introduceren van aandeelhouders wordt de ‘marktgerichtheid’ van de organisatie
versterkt.
 65

het borgen va n publ iek bel a ng

Het begrip ‘institutie’ wordt hier derhalve in sociologische zin gebruikt en
verwijst naar een complex van handelingspatronen: “Institutions consist of cognitive, normative, and regulative structures and activities that provide stability
and meaning to social behavior” (Scott 1995: 33).
4.3

één borgingsmechanisme is kwetsbaar
Hiervoor zijn drie mechanismen ter borging van publieke belangen genoemd.
Hoe belangrijk zij afzonderlijk ook kunnen zijn, in het algemeen is het verstandig
om niet op één borgingsmechanisme te vertrouwen. De kwetsbaarheden van de
drie mechanismen zullen hier eerst afzonderlijk worden besproken.
66

Concurrentie
Uit het voorgaande was al duidelijk dat concurrentie alleen maar bij uitbesteding
en concurrentie om de markt geschikt is voor het borgen van publieke belangen.
Indien er voldoende concurrentie op de markt is, zorgt de markt zelf voor de levering van goederen en diensten (tegen een redelijke prijs). In dat geval is er op zich
geen publiek belang meer. Aangezien publieke belangen eerder zijn gedefinieerd
als die belangen die zonder (een structurele) betrokkenheid van de overheid
onvoldoende (door de samenleving, door de private markt) worden behartigd,
is dit overigens niet zo verwonderlijk.
In deze situatie kunnen overigens wel andere publieke belangen een rol spelen,
de randvoorwaarden voor productie en levering. Het mag duidelijk zijn dat de
concurrentie op de markt niet garandeert dat deze belangen worden behartigd.
Eerder is het tegendeel het geval: de concurrentie zorgt er vaak voor dat de
betreffende publieke belangen onder druk komen te staan. Wettelijke regels
zullen nodig zijn om deze publieke belangen te borgen.
 Bij uitbesteding en bij concurrentie om de markt is concurrentie wel een nuttig
mechanisme ter borging van publieke belangen: het dwingt de aanbieders tegen
een zo laag mogelijke prijs een zo goed mogelijk product te leveren. Maar ook
hier is concurrentie op zich niet voldoende. In contracten zal namelijk moeten
worden vastgelegd waaraan beide partijen zich te houden hebben. Vanzelfsprekend gaat het hierbij ook om het vastleggen van publieke belangen. De contracten
zullen zodanig moeten zijn dat de private partij aan wie de opdracht wordt verleend, zich aan de behartiging van de in het geding zijnde publieke belangen voldoende gebonden acht.
Dat concurrentie op zich onvoldoende is om publieke belangen te borgen blijkt
duidelijk bij privatisering, ofwel wanneer private partijen worden ingeschakeld
bij het behartigen van publieke belangen. Het dwingt de overheid daarom ook
zich preciezer uit te spreken over de publieke belangen die in het geding zijn. Bij
de discussie over de privatisering van de spoorwegen is dit overigens pas geleidelijk gebeurd. Eerst ging de discussie vooral over het waarborgen van openbaar
vervoer op de ‘onrendabele lijnen’. Later ging het over het bestrijden van de verkeerscongestie door het inzetten van extra treinen in de spits en over open loket-

het borgen van publieke belangen in de private sector

ten voor ouderen. Door privatisering worden derhalve publieke belangen manifest
die bij een staatsbedrijf veelal impliciet blijven. In dat opzicht is het niet verrassend dat de overheid “zich ten aanzien van de Nederlandse Spoorwegen onvoldoende [heeft] gerealiseerd welke invloed zij moest behouden om de publieke
belangen van toegankelijkheid en bereikbaarheid te realiseren” (Enckevort 1999).
In dat opzicht is privatisering niet zelden een bewustwordingsproces.
 Bovendien verschuiven bij privatisering publieke belangen en ontstaan er nieuwe
publieke belangen. Zo moet concurrentie mede door de overheid worden georganiseerd; de markt is geen natuurverschijnsel en volledige concurrentie al helemaal niet; zij vergt een marktmeester. Ook kan de concurrentie maatschappelijk
onwenselijke consequenties hebben, die door overheidsingrijpen moeten
worden gemitigeerd. Door sociale werkplaatsen onder concurrentie te brengen is
het rendement van de sociale werkplaatsen enorm verbeterd, maar is tevens de
positie van degenen met de grootste handicaps kwetsbaarder geworden (Derksen
1998). Door woningcorporaties onafhankelijk en zelfstandig te maken en te laten
concurreren met andere instellingen op de woningmarkt, bestaat het gevaar dat
zij zich gaan richten op de duurdere woningen, waarmee zij hun oorspronkelijke
functie ten aanzien van de sociale woningbouw tekort zouden doen.
67

Op concurrentie alleen kan voor de borging van publieke belangen dus niet
worden vertrouwd. Dit betekent niet alleen dat privatisering altijd gepaard gaat
met ‘binding vooraf’ met wettelijke regels en contracten, maar ook dat er altijd
sprake blijft van een mix van publieke en private verantwoordelijkheden. Hoe
logisch dit ook mag zijn, private partijen willen nog wel eens klagen over het
grote aantal regels waaraan zij zich te houden hebben nadat zij bij de behartiging
van publieke belangen zijn ingeschakeld (zie ook Raad voor de Volksgezondheid
en Zorg 1999). Ook hier zien we weer de verwarring van de wat-vraag en de hoevraag in de praktijk. Indien de overheid afstand doet van haar eindverantwoordelijkheid, is er geen reden voor binding vooraf met regels of anderszins. Indien de
overheid daarentegen op zoek is naar een andere organisatie voor de behartiging
van publieke belangen door het inschakelen van private partijen (hoe-vraag), dan
blijft zij in gemelde zin aanspreekbaar op het behartigen van publieke belangen.
 Het is dan niet zo vreemd dat zij voor zichzelf een rol blijft claimen.
Institutionele borging
Wat voor concurrentie is opgemerkt, geldt ook voor de twee andere borgingsmechanismen. Zo moeten de mogelijkheden van ‘institutionele borging’ op een
vergelijkbare manier worden gerelativeerd. Hoe belangrijk institutionele borging
ook is, het is moeilijk er geheel op te vertrouwen.
Ten eerste zullen de waarden en normen van een organisatie en het in geding
zijnde publieke belang zelden geheel samenvallen. Bovendien kan er spanning
bestaan tussen het publieke belang en andere waarden en normen binnen de
organisatie (denk aan de verschillen in waarden en normen tussen de professionals
en de managers binnen een organisatie. Ten tweede kunnen waarden en normen
binnen een organisatie niet alleen (door de overheid) worden versterkt, maar

het borgen va n publ iek bel a ng

staan zij ook bloot aan andere invloeden (maatschappelijke ontwikkelingen bijvoorbeeld). Ten derde moet nog maar worden afgewacht of de overheid erin
slaagt juist die waarden en normen te versterken die het betreffende publieke
belang te ondersteunen.
De overheid kan zich ter borging van publieke belangen derhalve nooit geheel
verlaten op institutionele borging. Vaak bestaat behoefte aan een combinatie met
een ander borgingsmechanisme. Soms zijn regels nodig om ervoor te waken dat
publieke belangen daadwerkelijk worden nageleefd, soms kan concurrentie een
extra bijdrage leveren aan de borging van publieke belangen. Dit neemt niet weg
dat er binnen de ene sector vanwege de daar levende normen en waarden minder
borging nodig zal zijn dan in de andere. De overheid profiteert hier als het ware
van de normen en waarden die al binnen bepaalde sectoren van de samenleving
bestaan.
 68

Binding vooraf
Zeker op het eerste gezicht lijkt binding vooraf met regels en contracten het
meest effectieve mechanisme ter borging van publieke belangen. Waar concurrentie en institutionele borging beide in belangrijke mate op zelfregulering stoelen, is dit hier immers niet het geval. Hier bepaalt de overheid als democratische
wetgever hoe private actoren zich te gedragen hebben, of sluit zij contracten met
private partijen aan wie een opdracht wordt gegund. Toch behoeft ook dit borgingsmechanisme nuancering. Regels en contracten worden niet vanzelf nageleefd en handhaving en toezicht zijn noodzakelijk voor een effectieve borging.
Maar ook met handhaving en toezicht is borging van het desbetreffende publieke
belang nog geen gegeven. Uit de bestuurskundige literatuur is bekend hoeveel
problemen een overheid ondervindt met het sturen van private partijen (Dirven
et al. 1998). De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991; 1995) wijzen in dit verband op drie
barrières: de maatschappelijke pluriformiteit, de geslotenheid en autonomie van
te sturen actoren en de interdependenties tussen actoren. Juist door die geslotenheid en door de autonomie van de te sturen actoren is het voor de overheid minder eenvoudig private partijen met regels te bereiken. Externe regels hebben voor
organisaties en dus ook voor private organisaties hun eigen betekenis. Om het
bestuurskundig te zeggen: organisaties zijn in dat opzicht ‘zelfreferentieel’.
Ook indien organisaties externe regels wel opnemen in hun formele programma,
kunnen deze in de feitelijke werkprocessen op de lagere niveaus hun betekenis
verliezen. Ziekenhuizen zijn treffende voorbeelden van dit verschijnsel van
decoupling. Op het niveau van de directies wordt nog driftig meegedacht over de
implementatie van de regels die vanuit ‘Den Haag’ op de ziekenhuizen neerdalen.
 Toch is het zeer de vraag in hoeverre de feitelijke werkprocessen door al deze
regels worden geraakt. Dat decoupling zich ook binnen de overheid zelf voordoet,
bewijzen de gang van zaken aan vele uitvoeringsloketten en het onderzoek naar
ambtelijke beleidsvrijheid. Uitvoeringsambtenaren aan loketten blijken hun handelen al evenzeer af te stemmen op gezamenlijke codes als op de strakke regelgeving uit de top van de organisatie.
het borgen van publieke belangen in de private sector

Conclusie
De conclusie dringt zich op dat vertrouwen op één borgingsmechanisme kwetsbaar is (zie ook De Vries en Van Dam 1998). Op de markt zijn naast concurrentie
regels nodig. Bij uitbesteding zijn naast concurrentie contracten nodig. Het is van
belang om binnen een organisatie waarden en normen die een bepaald publiek
belang ondersteunen te versterken, maar ook daarmee wordt geen zekerheid verkregen dat de organisatie in haar werkzaamheden het betreffende publieke belang
geheel zal dienen. Regels en contracten lijken op het eerste gezicht het beste borgingsmechanisme te zijn, maar zijn bij nader inzien eveneens kwetsbaar: handhaving van regels is minder eenvoudig dan het lijkt en regels blijken in het maatschappelijk verkeer nogal eens vertekend over te komen.
Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat de drie mechanismen elkaar kunnen
aanvullen. Zij heffen elkaars eenzijdigheden op. Bij borging van publieke belangen in de private sector is het derhalve van belang te bezien welke mix aan
mechanismen tot een succesvolle borging kan leiden van de in het geding zijnde
publieke belangen.
 Hieronder worden de mogelijkheden voor borging van publieke belangen in de
private sector nader geanalyseerd. Daarbij wordt uitgegaan van de drie meest
voorkomende vormen van inschakeling van private actoren (op basis van een
combinatie van methoden van borging):
1 publieke belangen worden behartigd door private partijen onder regie van de
overheid;
2 publieke belangen worden behartigd door private partijen in opdracht van de
overheid (uitbesteding);
3 publieke belangen worden behartigd door (private) organisaties van professionals wier waarden en normen nauw bij deze belangen aansluiten.
4.4

behartiging van publieke bel angen onder regie
van de overheid

4.4.1

inleiding
In bepaalde gevallen draagt de overheid voor het product als zodanig geen verantwoordelijkheid, namelijk wanneer de markt zelf al voor de productie zorgdraagt.
Wel kan de overheid ‘in het publieke belang’ randvoorwaarden stellen aan de productie. Deze situatie doet zich bijvoorbeeld voor bij de ziektekostenverzekeringen. De centrale vraag is derhalve hoe private partijen kunnen worden gebonden
aan het publieke belang; hoe het publieke belang te midden van het maatschappelijk verkeer kan worden geborgd. Daarnaast heeft de overheid vanzelfsprekend
verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de markt, zeker wanneer de
markt een product levert dat een maatschappelijk belang representeert.
69

het borgen va n publ iek bel a ng

4.4.2

wanneer is binding mogelijk?
Voor de borging van publieke belangen in de markt zal vooral een beroep moeten
worden gedaan op binding vooraf met wettelijke regels. Regels bieden niet altijd
mogelijkheden voor borging. In het onderstaande wordt beschreven wanneer
borging met regels meer kansen biedt en wanneer minder.
 70

1 Voor binding vooraf met regels is het van belang dat binnen de overheid consensus bestaat over de publieke belangen die in het geding zijn. Het vaststellen
van regels voor private partijen vooronderstelt immers een zekere bestendigheid, hetgeen inhoudt dat de overheid ook zichzelf voor een zekere termijn
vastlegt. De regels moeten voor betrokkenen kenbaar, eenduidig en toepasbaar
zijn en mogen niet steeds worden gewijzigd. Dit kan een probleem zijn indien
er binnen de overheid nog geen consensus bestaat of indien de politieke standpunten vluchtig zijn. Het publieke belang moet voldoende zijn uitgekristalliseerd tot een algemeen aanvaard, stabiel publiek belang alvorens het in
regels kan worden vastgelegd (zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur 1998:
13, 20; Bokkes 1989: 192). Indien bijvoorbeeld geen overeenstemming zou
bestaan over het feit dat de wao meer dekt dan beroepsrisico’s, zou toch
moeilijk een eenduidige wao kunnen worden geformuleerd.
 2 Los van vragen van consensusvorming is er een tweede valide reden om het
publiek belang niet volledig in regels te formuleren, namelijk indien de externe
effecten van een bepaalde keuze nog niet goed te overzien zijn. Het zal hier
veelal gaan om nieuw beleid, waarbij de overheid zich voorshands beperkt tot
een eerste verkenning en experimenten. In dat opzicht moet het de overheid
ook zijn toegestaan te experimenteren en zelf te innoveren. Waarom zou
alleen de markt voor innovatie worden benut? Sterker nog: om innovatie te
bereiken moet de overheid soms zelf initiatieven nemen. Als de overheid dus
in onzekerheid verkeert over de eisen die zij vanuit het publieke belang aan een
bepaalde goed of dienst wil stellen, is het minder goed mogelijk die eisen in
wettelijke regels vast te leggen. Men denke aan tal van technologische ontwikkelingen die de neiging hebben turbulent te verlopen en die nog onvoldoende
zijn uitgekristalliseerd. De conclusie luidt dat indien de overheid flexibel wil
of moet zijn, regels zich minder goed lenen voor het borgen van publieke
belangen.
3 Voor binding met regels moet het desbetreffende belang in regels zijn te vatten.
 In sommige gevallen kan het met name moeilijk zijn om eenduidige regels voor
de uitvoering te formuleren. In dat geval kan bijvoorbeeld de rechtsgelijkheid
in het geding komen. Overigens kan de constatering dat een bepaald publiek
belang niet in regels te vatten is, ook reden zijn om het betreffende publieke
belang nog eens te heroverwegen: is er wel sprake van een maatschappelijk
belang dat zonder betrokkenheid van de overheid onvoldoende wordt behartigd? In dat opzicht moet waar nodig worden teruggekoppeld naar de voorafgaande wat-vraag. Men denke aan aspecten van het arbeidsvoorwaarden- en

het borgen van publieke belangen in de private sector

arbeidsomstandighedenbeleid. Uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en noodzakelijke differentiatie van regels kan het bij nader inzicht beter zijn het maatschappelijk belang veilig te stellen door de regulering over te laten aan de
sociale partners, al of niet in een specifieke sector. Een eindverantwoordelijkheid van de overheid die haar neerslag vindt in slecht uitvoerbare wettelijke
regels, werkt dan immers averechts uit.
4 De effectiviteit van regels hangt samen met de context waarbinnen het publieke belang wordt behartigd. Om die reden zal de borging met regels problematischer zijn naarmate de eigen belangen van de betreffende organisatie meer
divergeren met het te behartigen publieke belang. Zo kunnen de bedrijfseconomische belangen van private partijen op gespannen voet staan met het te
behartigen publieke belang. In dat geval zal het bedrijf de, op zich legitieme,
neiging vertonen om in de gehanteerde prijs-kwaliteitverhouding het publieke
belang (steeds) minder te verdisconteren. Ook private partijen hebben zich
immers op hun eigen doelen te richten. Indien beide belangen meer met
elkaar in lijn liggen, zal de borging van het publieke belang eenvoudiger zijn.
 Hierin kan ook een voordeel gelegen zijn van het behartigen van publieke
belangen binnen het publieke domein, indien de cultuur van dienstbaarheid
(aan het publiek én aan de publieke zaak) binnen dat domein wordt versterkt.
Men denke aan het geven van beschikkingen die essentiële bestaansvoorwaarden van de burger betreffen, zoals de uitvoering van de abw. In dit licht moet
het recente voorstel van het kabinet ter zake van de sociale zekerheid worden
gezien om de claimbeoordeling in publieke handen te houden en deze niet te
laten beïnvloeden door de winstverwachting van een private beschikkingenfabriek.
5 Handhaving van regels moet mogelijk zijn. Toezicht op de naleving van regels
moet worden georganiseerd. Hierbij is het van belang een onderscheid te
maken tussen toezicht op het functioneren van de markt (in het kader van de
marktordenende taak van de overheid) en toezicht op het nakomen van specifieke regels die zijn gesteld om publieke belangen veilig te stellen. Te bedenken
valt dat scherpe regels waarvan de naleving met goed verifieerbare informatie
kan worden gecontroleerd, het toezicht veel eenvoudiger maken dan wanneer
er sprake is van vage regels en minder goed te verifiëren informatie. Zo zijn ten
aanzien van de apk-keuring scherpe regels geformuleerd, waarbij steekproefsgewijze controle goed mogelijk blijkt. Steeds moet dus een afweging worden
gemaakt tussen de efficiëntiewinst die eventueel door de marktwerking wordt
geboekt en de kosten die aan toezicht en dergelijke worden gemaakt. Later in
dit hoofdstuk wordt hierop teruggekomen.
 6 Naarmate de in het geding zijnde publieke belangen veel regulering van de
markt vergen, zal het aantal punten waarop partijen kunnen concurreren, per
definitie verminderen. Hoe meer publieke belangen de overheid wil realiseren,
hoe eerder de grenzen van het model van marktwerking onder regie van de
overheid in beeld komen. In de sfeer van de nutsvoorzieningen doet deze

71

het borgen va n publ iek bel a ng

discussie zich met name voor rondom het openbaar vervoer. Concurrentie op
het spoor is theoretisch goed mogelijk, op voorwaarde dat de overheid niet al te
veel randvoorwaarden aan het vervoer op het spoor stelt. Concurrentie met busvervoer op de weg is, naar in Engeland blijkt, op dezelfde voorwaarde te realiseren. Indien de overheid daarentegen ook nog andere publieke belangen wil veiligstellen (milieu, bereikbaarheid, toegankelijkheid, sociaal verantwoorde
tarieven enz.), dan zal de concurrentie op het spoor met zoveel randvoorwaarden zijn omgeven dat concurrentie niet meer mogelijk is. In dat geval is slechts
concurrentie om de markt mogelijk. De binding van de private partij aan wie
concessie wordt verleend, komt in de volgende paragraaf nader aan de orde.
7 In de sfeer van het sociale beleid doet zich een verdergaande situatie voor.
Daar stelt de overheid vaak zoveel voorwaarden aan verzekeringen dat moet
worden uitgeweken naar collectieve arrangementen. Aldus verdwijnt de markt
om plaats te maken voor een ‘quasi-markt’. Kenmerkend voor een dergelijke
markt is het feit dat het samenspel van vraag en aanbod zich niet afspeelt op
het niveau van de uiteindelijke klant, namelijk de werknemers, maar op het
collectieve niveau van grote bedrijven en bedrijfssectoren. Het zijn de laatste
die een keuze maken uit de alternatieve uitvoeringsinstellingen en een contract afsluiten met de uitvoeringsinstelling die het meest aan de eigen voorwaarden tegemoet komt.
 Uit de literatuur is bekend dat dergelijke quasi-markten slechts onder stringente voorwaarden functioneren (Bartlett and Legrand 1994; Van Heffen et al.
1999). Er zijn immers nogal wat risico’s aan quasi-markten verbonden: 1) de
prijs geeft niet de preferenties van de werkelijke klanten (de werknemers)
weer; 2) er ontstaat een te grote vervlechting tussen vragers en aanbieders;
3) het systeem van block-contracts, waarin afspraken worden gemaakt voor een
(groot) aantal producten, geeft de leverancier de mogelijkheid om zijn informatievoorsprong te misbruiken; 4) de transactiekosten op quasi-markten zijn
vanwege de complexiteit en de onzekerheid vaak hoog.
Gelet op deze risico’s is het begrijpelijk dat quasi-markten moeizaam functioneren. In veel gevallen is de ruimte voor marktwerking überhaupt te klein. Dit
probleem zou zich zeker hebben voorgedaan indien het kabinet de plannen tot
privatisering van de uitvoering van de sociale zekerheid had doorgezet. Ook in
de huidige situatie zijn er in de sociale zekerheid, naast elementen van marktwerking, al zoveel vormen van uitbesteding door de overheid dat de uitbesteding het idee van een markt onder regie van de overheid vaak overschaduwt.
 72

4.4.3

af weging
Wat zeggen deze regels over de wenselijkheid van privatisering? In welke gevallen kan de operationele verantwoordelijkheid voor het behartigen van publieke
belangen aan een markt van private partijen worden overgedragen? Deze vraag is
moeilijk los te koppelen van de thematiek van het vorige hoofdstuk. Daar werd
gesteld dat als de markt zorgdraagt voor de levering van producten en goederen
tegen een redelijke prijs, die levering op zich geen publiek belang meer hoeft te

het borgen van publieke belangen in de private sector

zijn. In dat geval kunnen slechts de randvoorwaarden van levering en productie
een publiek belang representeren. Over die randvoorwaarden gaat het hier, op
voorwaarde derhalve dat de markt waarop het betreffende product of goed wordt
geleverd, goed functioneert. Indien de levering met zoveel publieke belangen is
omgeven dat concurrentie niet meer mogelijk is, verschuift de aard van het
publieke belang. We gaan er hier verder vanuit dat dit laatste niet het geval is.
Wanneer kan de behartiging van publieke belangen aan (met elkaar concurrerende) private partijen worden opgedragen? Naarmate het publieke belang beter
kan worden vertaald in eenduidige, scherpe en bestendige regels, zal dit beter
mogelijk zijn. Hiernaast speelt het aspect van het toezicht op de nakoming van
de regels een rol: naarmate het moeilijker is informatie te verkrijgen over de naleving, zal het minder zeker zijn dat het publieke belang voldoende is geborgd.
Zoals gezegd heeft deze vorm van privatisering minder zin wanneer er zo veel
regels in beeld komen dat er voor concurrentie nauwelijks meer ruimte over blijft.
 Het privatiseren van een taak door deze op de markt te plaatsen en het publiek
belang zeker te stellen door middel van wettelijke regels, is derhalve niet in alle
gevallen aangewezen. Of dit ook betekent dat voor een andere optie moet worden
gekozen (uitbesteding aan private partijen, behartiging van het publieke belang
door de overheid zelf, dan wel door een zelfstandig bestuursorgaan), is daarmee
niet meteen gezegd. Ook die andere opties kennen hun beperkingen en hun
nadelen. Bovendien kan de overheid in het licht van de mogelijkheden alsnog
haar eindverantwoordelijkheid ter discussie stellen. De wat-vraag is niet alleen
bepalend voor de hoe-vraag, problemen bij de hoe-vraag kunnen ook reden zijn
de wat-vraag te heroverwegen: als het niet kan zoals het moet, moet het maar
zoals het kan. Dit geldt te meer daar we meestal te maken hebben met een cluster
aan publieke belangen. Elk publiek belang vraagt in feite om zijn eigen redenering. De uitkomsten van die redeneringen kunnen licht verschillend zijn. Ook in
dat opzicht dient een politieke afweging te worden gemaakt. Juist door de politieke elementen in de besluitvorming zo scherp mogelijk te duiden, wordt onnodige technocratisering tegengegaan en ontstaat er ook een agenda voor het in
dit kader zo wenselijke publieke debat.
4.5

publieke bel angen en uitbesteding

4.5.1

inleiding
Ook wanneer de keuze voor het op de markt plaatsen van een taak met een
publiek belang niet goed in aanmerking komt, kan men toch profiteren van
concurrentie, namelijk bij uitbesteding van (een deel van) de overheidstaak.
 In dat geval treedt de overheid op als enige vrager en vindt de concurrentie plaats
tussen verschillende aanbieders. Dit kan zich voordoen als de overheid een deel
van de overheidstaak uitbesteedt. Meerdere aanbieders kunnen dan concurreren
om de opdracht. Uitbesteding zal soms de enige mogelijkheid zijn om te profiteren van concurrentie, als concurrentie op de markt niet te realiseren valt.
73

het borgen va n publ iek bel a ng

Dit geldt wanneer het karakter van de taak zich daartegen verzet, zoals bij veel
collectieve voorzieningen het geval is, of wanneer sprake is van een natuurlijk
monopolie.
Voor de borging van publieke belangen kunnen hier derhalve twee mechanismen
worden benut: de concurrentie die aanbieders dwingt om zo effectief en efficiënt
mogelijk publieke belangen te behartigen en de binding vooraf met regels. Aangezien de overheid hier een relatie aangaat met een of meer specifieke partijen,
zullen regels voor een groot deel worden neergelegd in contracten die met de uitbesteders worden gesloten. Daarnaast zal de wetgever doorgaans de basisregels
voor de taakuitvoering hebben vastgelegd. De mogelijkheden van uitbesteding
hangen samen met de mogelijkheden van concurrentie en van binding vooraf
met contracten. In het onderstaande worden deze mechanismen besproken.
Waar vergelijkbare argumenten worden gebruikt als in het voorgaande, zal dit
slechts summier gebeuren.
 4.5.2

74

wanneer is concurrentie mogelijk?
1 Niet elke overheidstaak leent zich voor uitbesteding. Dit geldt, zoals in hoofdstuk 3 naar voren kwam, voor het vaststellen van de fundamenten van de
rechtsorde en in hoge mate voor de handhaving van de rechtsorde, zonder
welke een markt niet goed kan functioneren. Dit betekent niet dat alles wat aan
de rechtsorde of zelfs aan de ordenende taak van de overheid raakt, zich niet
voor uitbesteding zou lenen. Zo is in de sfeer van de uitvoering van duidelijk
omschreven taken uitbesteding soms heel goed mogelijk. Te denken valt aan
de ‘ordenende’ taken waarover de anwb (met het plaatsen van routeaanwijzingen) beschikt. Het gaat hier slechts om taken aan de marge van de ordenende functie van de overheid. In dat verband ligt interne en externe verzelfstandiging binnen het publieke domein meer voor de hand, als taken al op afstand
van de politiek verantwoordelijke moeten worden geplaatst. In ieder geval is
uitbesteding niet op zijn plaats wanneer het legaliteitsbeginsel in het bijzonder
bij belastend overheidsoptreden tot gelding moet komen.
2 Het uitvoeren van de taak moet voorwerp van concurrentie kunnen zijn. Het
moet gaan om een taak die door meerdere private partijen kan worden uitgevoerd. Er moet voldoende schaal zijn voor concurrentie. Naarmate er sprake is
van een hogere mate van specificiteit van activa (er wordt gebruik gemaakt van
specifieke technische productiemiddelen, of werknemers met specifieke vaardigheden, die moeilijk alternatief aanwendbaar zijn), zal het aantal aanbieders
geringer zijn. In dit verband is het ook van belang dat het bij uitbesteding soms
gaat om producten waarvoor alleen de overheid zich aanbiedt als vragende
partij. Daarmee wordt het voor private partijen minder aantrekkelijk zich op
deze markt te begeven. Zonder contract van de overheid valt er immers geen
droog brood te verdienen.
 het borgen van publieke belangen in de private sector

3 Concurrentie is bij uitbesteding moeilijker te organiseren naar de mate waarin
specifieke investeringen voor de uitvoering van belang zijn. Specifieke investeringen zijn, als gezegd, die investeringen die alleen renderen tussen specifieke
partijen en die verloren gaan wanneer de relatie verbroken wordt. Deze investeringen kunnen alras prohibitief worden voor een overstap naar een andere
private partij. Daarmee is er wel sprake van uitbesteding aan een private partij,
maar is er geen reële concurrentie meer tussen meerdere potentiële aanbieders.
Te denken valt aan investeringen in de spoorinfrastructuur. De overheid kan
bijvoorbeeld moeilijk de infrastructuur van de ‘onrendabele lijnen’ in eigendom geven van een privaat vervoersbedrijf, wil zij in de toekomst nog in staat
zijn (het vervoer op) deze lijnen aan een ander bedrijf uit te besteden. Natuurlijk kan ook bij specifieke investeringen wel een deel van de behartiging van het
publieke belang aan de markt worden overgelaten, namelijk de exploitatie van
het vervoer op de betreffende infrastructuur. Dit is relevant, want te gemakkelijk gaat de discussie over een sector als geheel, zonder te differentiëren naar
elementen of functies binnen die sector.
4 De institutionele omgeving moet zich lenen voor concurrentie. Marktwerking
veronderstelt een bepaald attitude bij partijen: zij moeten zich primair laten
leiden door competitie en maximalisatie van individueel nut. De institutionele
traditie zoals die zich in een bepaalde sector heeft ontwikkeld, kan leiden tot
een geheel andere mentale opstelling van partijen, waardoor andersoortige
overwegingen gaan domineren (zie eerder).
5 Ook hier geldt dat concurrentie geen natuurverschijnsel is. Een en ander zal
moeten worden georganiseerd (zie eerder).
 4.5.3

wanneer is binding mogelijk?
1 Het borgen van publieke belangen met regels in wetten en contracten vereist
dat sprake is van een zekere bestendigheid bij het vastleggen van de publieke
belangen die in het geding zijn. Dit vergt dat er voldoende (duurzame) consensus bestaat over die publieke belangen. Er mag geen sprake zijn van doelincompleetheid.
2 Indien bij de overheid behoefte bestaat aan flexibiliteit, om te kunnen leren
van opgedane ervaringen, zijn er minder mogelijkheden voor borging met
contracten, aangezien contracten voor een bepaalde duur worden vastgesteld.
Ten opzichte van zijn eigen departement kan de minister in de regel aanzienlijk flexibeler optreden dan ten opzichte van private organisaties. Contracten
of wetten die de relaties met externe partijen regelen, lenen zich minder voor
frequente herziening. Contracten met private partijen vragen derhalve om een
commitment van de zijde van de overheid, wil het voor de private partijen
überhaupt aantrekkelijk zijn zich aan een contract te verbinden. Daar staat
tegenover dat flexibiliteit wel voor een deel kan worden ingebouwd in contracten, concessievoorwaarden en dergelijke.
75

het borgen va n publ iek bel a ng

Overigens kan ook de tegengestelde situatie zich voordoen: de overheid
wenst, om inhoudelijke overwegingen, niet te worden ingehaald door haar
eigen wispelturigheid (formeler verwoord: tijdsinconsistentie). Dat zou een
reden kunnen zijn waarom de overheid bijvoorbeeld het onderhoud van
natuurgebieden overlaat aan de private organisatie Natuurmonumenten.
Het maakt het toekomstige generaties politici moeilijker steeds weer andere
doelen ten aanzien van de betrokken gebieden te formuleren.
 76

3 Het publieke belang dat in het geding is, moet zodanig operationaliseerbaar
zijn dat het zich laat vastleggen in een contract. De output van de ene organisatie laat zich ook beter kwantificeren dan die van een andere (Wilson 1989). De
ene activiteit laat zich ook beter omschrijven dan de andere (innovatief vermogen, mentaliteit). Hierbij dringt zich de vraag op hoe expliciet dan wel impliciet de doelen in het contract moeten worden verwoord. Bij expliciete contracten (bijvoorbeeld in termen van prestatie-indicatoren) dreigt altijd het gevaar
van perverse effecten, doordat bij de uitvoering van het contract deze indicatoren een doel op zich worden en de niet (gemakkelijk) meetbare, maar wel
waardevol geachte zaken waar het oorspronkelijk om begonnen was, buiten
beeld raken. In dit verband wordt ook wel over de performance paradox
gesproken: het gebruik van bepaalde prestatie-indicatoren kan een verkeerd
beeld geven en kan zelfs bijdragen aan de afname van doelmatigheid en doeltreffendheid van organisaties (Meyer and Gupta 1994). Zalm spreekt in dit verband over het syndroom van de Sovjeteconomie: het halen van de plancijfers is
belangrijker dan het voorzien in de werkelijke behoeften (Zalm 1998).
Anderszins maken impliciete contracten, waarbij de uitbesteder een grote
mate van vrijheid krijgt bij de uitvoering van de taak, de overheid wel weer erg
afhankelijk van de goedwillendheid van de private organisatie. Zeker als deze
organisatie primair gericht is op het maken van winst en het versterken van de
continuïteit van de eigen organisatie, kan daarbij het publieke belang in het
gedrang komen. Het reputatiemechanisme kan hier een zeker tegenwicht
bieden, maar neemt het risico als zodanig niet weg.
