Orde in het binnenlands bestuur
2.3.3

Eenheid van bestuur

Het eerste kenmerkende element betrof de vraag hoeveel lagen van algemeen
bestuur in het bimenlands bestuur moeten worden nagestreefd, het tweede
de spreiding van bestuurstaken over andere bestuurslagen en over lichamen
van functioneel bestuur. Op het moment dat wordt gekozen voor spreiding,
doet zich de vraag voor hoe eenheid van bestuur te bereiken.
'1

Denters. D e Jong en Witteveen geven een inzicht in de subtiliteiten van deze verhouding in: W. Derksen en W.G.M. Salet
(red.). Bouwen aan het binnenlands bestuur; WRR. Voorstudies en achtergronden V93. Den Haag, Sdu Uitgevers (binnenkort te
publiceren).
 ORDE IN HET BINNENWWDS BESTUUR

2.4

Problematisering

2.4.1

Het binnenlands bestuur tussen doelmatigheid en responsiviteit

In hoeverre zijn nu de hiemoor weergeven gangbare antwoorden nog houdbaar in de samenleving van nu en van de toekomst? Het oorspronkelijke
Thorbeckiaanse model kwam tot stand in een samenleving die statisch en
overzichtelijk was; de overheid speelde daarin een bescheiden rol. De huidige
samenleving wordt gekenmerkt door dynamiek en differentiatie, waarbij de
overheidsrol zich sterk heeft ontwikkeld. Vooral na de Tweede Wereldoorlog
is de nationale intementiestaat tot grote bloei gekomen. Pas in de laatste
decennia heeft zich in deze ontwikkeling een kentering voorgedaan. Het
maatschappelijk klimaat begunstigt nu zelfregulering en een terugtreden van
de intervenierende overheid. Ook heeft de mondialisering op tal van terreinen
de positie van de nationale intementiestaat uitgehold. Niet alleen het bereik
van maatschappelijke problemen is de nationale grenzen ontstegen, ook de
bevoegdheden van de nationale staat zijn door de Europese integratie
beperkt. Op lokaal niveau heeft voorts regionalisering eenzelfde uithollingseffect gehad op het lokaal bestuur. Juist hier is zichtbaar hoe moeilijk het is
het oude bestuurlijke model aan de nieuwe omgeving aan te passen. Er is
namelijk meer aan de hand dan een maatschappelijke schaalvergroting waaraan de bestuurlijke schaal vrij eenvoudig zou kunnen worden aangepast. De
samenleving is te gedifferentieerd geraakt en is te permanent in beweging om
baat te vinden bij bijstellingen in de bestuurlijke schaal alleen.
 De betekenis van het schaalbegrip (de schaal van gemeenten en van provincies) is hierdoor wezenlijk veranderd. Vanouds werd het binnenlands bestuur
gekenmerkt door een grote congruentie tussen de schaal van het bestuur, de
schaal van de rnaatschappelijke problemen en de schaal van de publieke
betrokkenheid. De schaal van de problemen en de schaal van de publieke
betrokkenheid vielen samen met de schaal van het bestuur. Lokale problemen
waren lokale problemen en lokale besturen waren vooral besturen van lokale
gemeenschappen. Deze notie kon het denken over het binnenlands bestuur
lange tijd bepalen en ten grondslag liggen aan bestuurlijke reorganisatie.
Daarbij ging het er immers om het bestuur (weer!) op de schaal van de problemen te brengen, die tevens de schaal was waarop de burgers zich betrokken voelden bij hun bestuur.
 Schematisch is deze notie als volgt weer te geven:
maatschappelijke
problemen

schaal van doelmatig en responsief bestuur

betrokkenheid

Ten opzichte van dit model wordt het gangbare denken ter discussie gesteld
door het concept van de stadsprovincie. In dit concept wordt immers het
hogere bestuur (de stadsprovincie) geacht in overeenstemming te zijn met de
schaal van de maatschappelijke problemen en het lagere bestuur (de
gemeente-nieuwe-stijl)met de schaal van de publieke betrokkenheid. De 'heilige drie-eenheid' van het binnenlands bestuur wordt hiermee terecht doorbroken. Tegelijkertijd doet echter ook deze vernieuwing geen recht aan de
twee fundamentele maatschappelijke veranderingen die raken aan de doelmatigheid (waaronder begrepen: effectiviteit Bn efficiency) en de responsiviteit van het binnenlands bestuur. Nog steeds wordt er immers van uitgegaan
dat alle regionale problemen zich voordoen op BBn grotere schaal, terwijl de
publieke betrokkenheid zich zou voordoen op BBn kleinere schaal. Deze
gedachte is echter ook achterhaald door de feiten. Een nadere beschouwing
van de veranderingen in de schaal en de aard van de maatschappelijke problemen en van de verschuivingen in de publieke betrokkenheid bij het openbaar bestuur wijst daarop.
ORDE IN HET BlNNENLANDS BESTULTR

De schaal van maatschappelijke problemen neemt a1 lang steeds verder toe.
Van oorsprong lokale problemen zijn nu vaak regionale of nationale problemen geworden; provinciale problemen doen zich nu randstedelijk, nationaal of
zelfs internationaal voor; voorheen nationale problemen hebben a1 helemaal
internationale comotaties gekregen, waarbij de Europese schaal vaak een
belangrijke rol speelt. Door deze schaalveranderingen wordt het bestuur we1
gedwongen op grotere schaal te opereren om nog doelmatig te kunnen handelen. Gemeentelijke herindeling, stadsprovincies, Europese integratie zijn in
dit opzicht zeer vergelijkbare bestuurlijke ontwikkelingen. Niet alleen de
schaalvergroting moet echter worden ondenrangen, daarnaast is ook de
schaal van maatschappelijke problemen steeds meer gaan uiteenlopen.
Schaaldifferentiatie is momenteel zelfs bepalender dan schaalvergroting.
 Vooral daar waar de structuur van het binnenlands bestuur mogelijkheden
biedt om de schaalvergroting per functie te volgen, bijvoorbeeld bij de Wet
gemeenschappelijke regelingen, blijkt hoezeer de schaalvereisten per functie
kunnen verschillen. De permanente dynamiek in schaalveranderingen vormt
hiernaast een tweede complicerende factor voor de inrichting van het binnenlands bestuur. Vele structuurveranderingen in het binnenlands bestuur zijn
als gevolg hienran alweer achterhaald op het moment dat de politieke,
bestuurlijke en ambtelijke onderhandelingen erover zijn afgerond.
Tegelijkertijd is de publieke betrokkenheid bij het algemeen bestuur in beweging geraakt. Door de toegenomen mobiliteit is de betrokkenheid van burgers
enerzijds 'genationaliseerd' in de zin dat sprake is van een grotere gerichtheid
op de natiestaat dan op het lokaal bestuur. Anderzijds richt de publieke
betrokkenheid zich juist meer op de directe leefomgeving, hetgeen vaak iets
anders is dan de toevallige geografische wijk waarin die directe leefomgeving
is gelegen. Door mobiliteit en pluriformiteit zijn tevens de actievelden van
burgers steeds meer gaan fragmenteren, waardoor 'functionele' in plaats van
tenitoriale gemeenschappen aan betekenis hebben gewonnen. Deze ontwikkeling zal zich naar venvachting voortzetten doordat oude begrippen van tijd,
schaal en ruimte een nieuwe betekenis krijgen onder invloed van moderne
communicatietechnologieBn. Hierdoor wordt de maatschappelijke binding aan
het territoriale organisatieprincipe in menig opzicht 10s geweekt en verliezen
territoriale bestuurseenheden hun 'vanzelfsprekende' betekenis. Los van dit
a1 neemt de betrokkenheid bij het algemeen bestuur ook af doordat de
publieke zaak niet meer louter met dit algemeen bestuur wordt vereenzelvigd.
 De afweging van het algemeen belang is veel minder aan dit bestuur voorbehouden nu burgers mondiger zijn geworden en de behoefte voelen meer in
eigen verbanden beslissingen te nemen die hen zelf raken. Hierbij past ook
het overheidsstreven zich te beperken tot kerntaken en meer gewicht te geven
aan maatschappelijke zelfregulering. Aldus venrluchtigt en differentieert de
betrokkenheid bij de publieke zaak evenzeer als de schalen waarop maatschappelijke problemen zich voordoen (zij het dat dit laatste vooral een 'verticaal' en het eerste veel meer een 'horizontaal' probleem is).
Deze beide ontwikkelingen gaan veelal in tegengestelde richtingen en trekken
zo het binnenlands bestuur uit elkaar. De doelmatigheid van het bestuur stelt
(gelet op veranderingen in de schaal van de problemen) immers andere eisen
aan de inrichting van het binnenlands bestuur dan de responsiviteit (gelet op
de verschuivingen in de publieke betrokkenheid). De inrichting van het binnenlands bestuur zal naar venvachting aan deze tegengestelde eisen blootgesteld blijven, doordat de maatschappelijke schaal van problemen en de schaal
van de publieke betrokkenheid geen nieuwe kristallisatiepunten vinden. De
eisen van doelmatigheid en responsiviteit zullen ook in de toekomst zelden
samenvallen. Elke 'oplossing' zal dan ook een compromis zijn, tussen het verleden en de toekomst en tussen doelmatigheid en responsiviteit.
 Het vorenstaande leidt niet tot de conclusie dat dus maar met het oude moet
worden volstaan. Het betekent echter we1 dat oplossingen minder eenvoudig
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

zijn dan sommige bestuurlijke operaties lijken te suggereren. Het betekent
ook dat de 'heilige-drie-eenheid' (problemen-bestuur-betrokkenheid) inderdaad niet meer bepalend kan zijn voor de inrichting van het binnenlands
bestuur. Wat dit betreft wordt in dit rapport dan ook een andere route gekoZen. Ten eerste moet de betekenis van de bestuurlijke schaal worden gerelativeerd, omdat het streven de schaal van het bestuur aan te passen aan de
veranderde schaal van de problemen dan we1 aan de veranderde schaal van
de publieke betrokkenheid, telkens zal vastlopen in tegenstrijdige eisen en
altijd zal achterlopen bij nieuwe ontwikkelingen. Daarom is het beter de
omvang van gemeenten en provincies meer te laten bepalen door hun taak en
functie in het binnenlands bestuur. Ten tweede vraagt de toegenomen dynamiek van de samenleving om een grondstructuur van het binnenlands
bestuur die een houvast biedt voor adequaat reageren op veranderingen. De
hiertoe vereiste flexibiliteit moet vooral worden gevonden binnen een bestendige structuur van het bimenlands bestuur, in plaats van deze structuur zelf
te flexibiliseren. Om die reden dienen bestuurslichamen te worden toegemst
om - alleen dan we1 gezamenlijk - op maatschappelijke dynamiek te kunnen
reageren en dient bestuurlijke reorganisatie zich primair te richten op het
vitaliseren van betrekkingen, in plaats van op de structuur waarbinnen deze
betrekkingen passen. Structuurwijziging is alleen geboden als vitale betrekkingen anderszins geen kans kunnen krijgen.
 Deze hier kort geschetste gedachtenlijn zal in het onderstaande worden uitgewerkt aan de hand van het eerder weergegeven analysekader. Hierbij gaat
het om de vraag in welke mate de gangbare antwoorden ten aanzien van de
kenmerkende elementen - het aantal lagen van algemeen bestuur, de mate
van spreiding, de eenheid van bestuur en de responsiviteit van het bestuur door bovenstaande ontwikkelingen problematisch zijn geworden.
2.4.2

Het aantal lagen van algemeen bestuur geproblematiseerd

HeeR Nederland we1 drie bestuurslagen nodig? Kan niet met twee algemene
bestuurslichamen worden volstaan, of bestaat integendeel behoefte aan een
vierde bestuurslaag?

-

De navolgende ontwikkelingen zouden aanleiding kunnen zijn om het aantal
bestuurslagen te verkleinen:
De internationalisering van de maatschappelijke en bestuurlijke betrekkingen zet het aantal bestuurslagen onder druk. In elk geval is door de Europese
integratie de bestuursdichtheid toegenomen. Anderszins heeft de opkomst
van het Europese bestuur nu nog relatief weinig formele repercussies voor het
binnenlands bestuur. Bovendien sluit de Nederlandse structurering van het
algemeen bestuur goed aan bij de dominante ontwikkelingen die zich in de
Europese landen voordoen.
Ten tweede zijn de werkzaamheden van de lagere bestuurslichamen veranderd. De afstand tussen de bestuurslagen is in tal van opzichten afgenomen
en gemeente- en provinciegrenzen zijn steeds minder onderscheidend voor
maatschappelijke voorkeuren en sociaal gedrag. Dit maakt het steeds moeilijker te verdedigen dat het 'algemeen belang' op drie niveaus op een onderscheiden wijze kan worden gedehieerd. Naast een nationaal belang is vaak
nog we1 een onderscheiden lokaal belang te onderkennen, maar een provinciaal 'algemeen belang' is doorgaans moeilijk te vinden. Dat lokale belangen
zich soms groeperen onder de provinciale paraplu (zoals bij het lokale verzet
tegen de Betuwelijn) doet niet af aan deze algemene constatering.
 Hiertegenover staan argumenten om het aantal bestuurslagen juist te vergroten:
De algemene bestuurslichamen moeten in de praktijk steeds vaker een beroep
doen op organisatorische 'hulpconstructies' om hun maatschappelijke opdrachten adequaat uit te voeren. Een voorbeeld hiervan bieden de talrijke
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTLTUR

-

gemeenschappelijkeregelingen tussen gemeenten of provincies en meer in het
algemeen voor de netwerkconstructies tussen bestuurslichamen, die in aantal
groeien.
De grootschaligheid van het grootstedelijk bestuur is a1 zodanig dat in twee
grote steden deelgemeenten zijn gevormd, die zijn bedoeld om het beleid
'dichter bij de burger' te kunnen uitvoeren, maar die steeds meer de trekken
van algemeen bestuur (met een open huishouding dus) beginnen te vertonen.
Het is we1 de vraag of deze beide laatste argumenten overtuigend zijn, gelet
op hetgeen in de vorige paragraaf is opgemerkt over de noodzaak van flexibiliteit binnen een bestendige grondstructuur. Hulpconstructies zijn immers
juist een voorbeeld van flexibel inspelen op maatschappelijke dynamiek. Dat
de democratische legitimatie hier beperkt is, noopt dan ook eerder tot een
andere aansturing door het algemeen bestuur, dan tot het creeren van een
nieuwe bestuurslaag, waarvoor, zoals gezegd, toch nooit een definitieve en
adequate schaal kan worden gevonden. Ook in de grote steden kan men wellicht beter flexibele antwoorden zoeken op veranderingen in de publieke
betrokkenheid dan nieuwe lichamen van algemeen bestuur creeren.
De argumenten overziende ligt een uitbreiding van het aantal bestuurslagen
derhalve minder in de rede dan een afslanking.
 2.4.3

De mate van spreiding geproblematiseerd

De maatschappelijke schaalvergroting heeft lange tijd centralisering van het
overheidsoptreden op de meeste beleidsgebieden in de hand gewerkt. Hierbij
zijn provincies en gemeenten meestal niet uitgeschakeld, maar juist in medebewind met de uitvoering belast. In de jaren tachtig is deze neiging tot centralisatie verzwakt. In het kader van de decentralisatie zijn taken teruggegeven aan provincies en gemeenten, zij het dat de uitvoering ingekaderd bleef in
algemene wettelijke regelingen. Het zijn hier overigens minder de klassieke
argumenten voor lokaal bestuur die de doorslag hebben gegeven dan overwegingen van doelmatigheid. Tegelijkertijd is de rijksoverheid op een groot
aantal terreinen zelf in een 'medebewindspositie' geraakt, doordat haar handelen op tal van gebieden wordt voorgeschreven vanuit 'Brussel'.
-

In dit kader is van belang dat in de werkzaamheid van de verschillende
bestuurslichamen scherpe scheidslijnen ontbreken. Zo is het uitgangspunt
van decentralisatie waarvan het normatieve raamwerk is doortrokken, van
zoveel open einden voorzien dat het tendenties in centralistische richting niet
kan afremmen. Wat dit betreft staat ons bestel haaks op de Duitse constitutie. De Nederlandse bestuurspraktijk laat een varieteit aan oplossingen toe
die eerder doet denken aan het pragmatisme van het Britse bestel, dat zich de
moeite van Grondwet en organieke wetgeving vrijwel geheel heeft bespaard.
Terwijl in Duitsland bij nieuwe regelgeving de afbakening van bestuurlijke en
regelstellende competenties op voorhand is verzekerd, laat ons bestel juist
veel parallelle regelgeving en kaderwetgeving ontstaan. Zo kunnen uiteenlopende bestuurslichamen op verschillende schaalniveaus zich met dezelfde
inhoudelijke materie bezighouden, zonder dat, zeker in de praktijk van het
bestuur, helder is onderscheiden waartoe ieders verantwoordelijkheid zich
beperkt. Vervolgens moet weer worden gecoordineerd via planstructuren,
overlegverbanden en andere organisatorische voorzieningen.
 Door deze weinig scherpe demarcatie van bevoegdheden en de gebrekkige procedures voor de verdeling van taken, ontstaan twee fundamentele problemen:
In de eerste plaats lopen de bestuursinterne transactiekosten hoog op. Een
zekere redundantie in de bestuurlijke verhoudingen zal altijd nodig blijven,
maar deze mag niet zelf tot structuur van de besluitvorming uitgroeien.
Bovendien wordt de bestuurlijke inspanning dan te veel op het bestuursinterne systeem zelf gericht. Het Nederlandse bestuur houdt zich relatief te
veel met zichzelf bezig en te weinig met de maatschappij.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

-

In de tweede plaats is een dergelijke open en flexibele verdeling van taken
tussen de bestuurslagen bijzonder gevoelig voor de conjunctuur van de
beleidsvraagstukken. De bestuurlijke orde in Nederland neemt te gemakkelijk de kleuren aan van de veranderingen in haar omgeving. Hierdoor biedt zij
te weinig bestendigheid om als bestuursorganisatie voor de burger herkenbaar en bereikbaar te blijven.
Spreiding van bestuurstaken heeft niet alleen betrekking op centralisatie en
decentralisatie, maar ook op uitbesteding en functionele decentralisatie. De
bestaande voorkeur voor algemeen bestuur (territoriale decentralisatie)
spoort slecht met de feitelijke bestuurlijke ontwikkelingen. Het overheidsbeleid maakt een ontwikkeling door, die getypeerd kan worden als een accentverschuiving van sturen en presteren naar ordenen. Deze ontwikkeling
brengt met zich mee dat de zelfstandige uitvoering van beleid door de particuliere sector (onder de tucht van de markt: uitbesteding) of door functioneel
bestuur (binnen de door het algemeen bestuur gestelde kaders) positiever
worden gewaardeerd.
De praktische voordelen van beleidsuitvoering door organisaties op afstand
van het algemeen bestuur zijn ook zichtbaar. Voor publieke beleidstaken die
in een marktomgeving kunnen worden gerealiseerd, gelden alle economische
voordelen die in deze context mogelijk zijn (flexibiliteitvan schaal, van inhoudelijke reikwijdte, flexibiliteit van personeelsbeleid, innovatie, enzovoort).
 Ook van functionele bestuursvormen zijn de voordelen zichtbaar, met name
wanneer in activiteiten niet door de markt kan worden voorzien en het toch
wenselijk wordt geoordeeld de desbetreffende activiteiten op afstand van het
algemeen bestuur te laten uitoefenen. Het kan hier gaan om beleidsaspecten
waarvoor een bepaalde deskundigheid is vereist of waarin een specifieke utilitaire taakstelling aan de orde is.
Voor integratie van beleid, voor strategische intersectorale beleidsafwegingen
en voor de uitoefening van het algemene overheidsgezag zijn dergelijke organisatievormen echter minder geschikt, ook niet als ze een duurzamer bestaan
hebben venvorven. Voor deze bij uitstek algemene 'governance'-functies blijven de algemene, democratisch gelegitimeerde bestuurslichamen aangeweZen. Voorts past bij functionele bestuursvormen de voonvaarde dat de verschillende verantwoordelijkheden goed zijn geordend. Aangezien bij de
zelfstandige bestuursorganen de tucht van de markt ontbreekt en bovendien
het politieke gezag juist afstand heeR genomen, vormt deze voonvaarde a1
gauw de Achilleshiel. Als aan deze omstandigheid tijdig en expliciet aandacht
wordt gegeven, is de kwetsbaarheid echter niet onoverkomelijk.
2.4.4

De eenheid van bestuur geproblematiseerd

Spreiding van bevoegdheden vraagt om mechanismen die de eenheid van
bestuur kunnen waarborgen. Verandering in spreiding van bevoegdheden en
gelijktijdige algemene maatschappelijke veranderingen kunnen hier nieuwe
eisen stellen. Zo is het Rijk zich steeds specifieker met de gemeenten gaan
bemoeien, tenvijl de onderlinge verhoudingen in het binnenlands bestuur
tegelijkertijd horizontaler zijn geworden. De veranderende maatschappelijke
cultuur. waarin ook tussen de bestuursorganen de onderhandelingshuishouding in he plaats is getreden van een beve&huishouding, is niet a a i het functioneren van het binnenlands bestuur voorbijgegaan. De verdeling van verantwoordelijkheden is hierdoor verder vervaagd.
 Op grond van het fomele, wettelijke kader van het binnenlands bestuur zou
de conclusie kunnen worden getrokken dat de beleidsvrijheid van gemeenten
in de afgelopen eeuw aanzienlijk is ingeperkt. Tegelijkertijd leert de bestuurspraktijk echter hoezeer het gemeentelijk beleid afwijkt van de centrale
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

normen waaraan het lokale beleid formeel gebonden is 4. Het formele kader
speelt voor het gemeentelijk handelen vanzelfsprekend een belangrijk rol,
maar blijkt tegelijkertijd in de praktijk slechts BBn van de machtsbronnen te
zijn in de verhouding tussen Rijk en gemeenten. Zeker als de hogere overheid
geen middelen heeft om de uitvoering van de wet af te dwingen, blijkt hoezeer
de nationale overheid voor de uitvoering van rijksbeleid afhankelijk is van de
medewerking van het lokaal bestuur.
In de praktijk is de verhouding tussen nationaal en lokaal bestuur dus minder hierarchisch dan men vaak veronderstelt. Niet hierarchie, maar wederzijdse afhankelijkheid kenmerkt meestal hun onderlinge relatie. Dit geldt ook
voor het toezicht op gemeenten. Zeker als conflictregulering tussen gemeenten is het toezicht in het binnenlands bestuur weinig succesvol. Zo is de provincie in de bestuurlijke conflicten rondom de grote steden niet meer dan BBn
van de machteloze actoren. Juist daar is het beeld van wederzijdse afhankelijkheid we1 erg dominant. Bovendien gaan verschillen tussen partijen vervagen, naarmate macht de plaats van ordening gaat overnemen. Dit heeR er in
toenemende mate toe geleid dat bestuurslagen elkaar zijn gaan dupliceren.
Dientengevolge is het Rijk, juist omdat gemeenten zich soms weinig gelegen
laten liggen aan rijksregels, nog stringenter gaan voorschrijven hoe gemeenten het rijksbeleid hebben uit te voeren. En gemeenten zijn zich steeds meer
gaan bezighouden met de vraag of het Rijk we1 het goede beleid ontwikkelt en
of de argumenten voor dit beleid we1 deugen.
 Aangezien niet alleen behoefte bestaat aan verscheidenheid doch ook aan eenheid van bestuur schort er derhalve nogal wat aan de inrichting van het binnenlands bestuur. Aldus wordt de effectiviteit van het beleid een probleem.
Niet alleen slaagt het Rijk er steeds minder in zijn beleid effectief door
gemeenten te laten uitvoeren, ook tussen de drie bestuurslagen en tussen
gemeenten onderling ontstaan te vaak patstellingen waardoor belangrijke
problemen onopgelost blijven. De vitaliteit ontbreekt momenteel te zeer in de
bestuurlijke betrekkingen. Dit hangt sarnen met het ontbreken van een goede
coordinatie tussen gemeenten onderling en tussen Rijk en gemeente. De
rechtvaardiging van een derde bestuurslaag is dan ook vooral te vinden in de
behoefte aan coordinatie tussen bestuurslichamen.
2.4.5

D e responsiviteit van het bestuur geproblematiseerd

De democratisering van de samenleving sedert de jaren zestig heeR ertoe bijgedragen dat de samenleving zelf meer is gepolitiseerd en dat de oudenvetse
institutionele politiek geleidelijk aan betekenis heeft ingeboet. Niet alleen
heeR de democratisering geleid tot een versterking van maatschappelijke
tegenkrachten, ook spelen de discussies en de besluitvorming over maatschappelijke ontwikkelingen zich steeds meer buiten de traditionele democratische arena's af. In overlegorganen, tijdens ambtelijke onderhandelingen, in
het overleg tussen ondernemingen en milieubeweging, binnen de rechtbanken, op de hoofdkantoren van multinationale ondernemingen, in de wandelgangen van Europese en andere supranationale organisaties, op researchafdelingen en in laboratoria worden niet zelden beslissingen genomen die
mede de toekomst van de samenleving belnvloeden.
 In een aantal opzichten is deze differentiatie en 'verplaatsing van de politiek'
toe te juichen. Politiek bewuste, mondige burgers drukken, a1 dan niet met
behulp van intermediaire organisaties, hun stempel op de menings- en
besluitvorming. Zij zijn hiertoe in staat dankzij de uitbreiding van de grondrechten, de toename van de openbaarheid van bestuur en de sterke verbetering van de rechtsbescherming. Daarnaast speelt de algehele verbetering van
41

Zie ook de studie van Fleurke en Huizinga in: WRR. Bouwen aan het binnenlands bestuur; op. c i t
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

het opleidingsniveau van de bevolking hier een rol. Anderszins heeft deze verplaatsing van de politiek grote gevolgen voor de responsiviteit van het openbaar bestuur. Dit geldt wellicht nog meer voor het lokaal en provinciaal
bestuur dan voor het nationaal bestuur, omdat het staatkundig monisme op
lokaal en provinciaal niveau het accent legt bij de indirecte responsiviteit en
formeel minder mogelijkheden biedt voor directe responsiviteit dan op nationaal niveau is toegestaan.
De lokale en provinciale politiek hebben het op het ogenblik ook om andere
redenen niet eenvoudig. Ten eerste worden de voor de burgers meest zichtbare bestuurders, de burgemeester en de Commissaris van de Koningin, niet
door de burgers zelf gekozen maar benoemd door de Kroon. Hoewel de invloed
van gemeenteraad en provinciale staten op de benoeming van hun voorzitter
in de laatste jaren zover is toegenomen dat hun stem nagenoeg beslissend is
geworden, blijft de burger hier toch buiten spel staan. Ook de laatste voorstellen van het kabinet om de gemeenteraad, respectievelijk de provinciale
staten, een aanbevelingsrecht te geven, veranderen deze situatie niet. Ten
tweede zijn de lokale en provinciale verkiezingen sterk genationaliseerd.
 Landelijke partijen overheersen het lokale en vooral het provinciale politieke
beeld en burgers laten zich bij lokale en provinciale verkiezingen in belangrijke mate leiden door nationale overwegingen. Ook dit is een vorm van verplaatsing van de politiek. Het is de vraag of de recente opleving van lokale
partijen hier een ommekeer inluidt.
Met de afnemende betekenis van de representatieve democratie als responsiviteitsmechanisme in het binnenlands bestuur hebben andere responsiviteitsmechanismen aan betekenis gewonnen. Dit geldt voor het marktmechanisme en bovenal voor de directe responsiviteit (door middel van directe
contacten tussen overheid en maatschappelijke partijen). In dit opzicht hebben bestuurders en ambtenaren zich de ruimte toegeeigend die de gemeenteraad en provinciale staten hebben prijsgegeven. Hierbij doet zich niet zelden
een spanning voor tussen beleidsinhoudelijke en rechtsstatelijke vereisten.
Inhoudelijke vereisten vergen veelal een slagvaardig, flexibel en efficient opererend bestuur. De rechtsstatelijke vereisten verlangen dat het bestuur zich
legitimeert, in zijn opereren kenbaar is in zijn principiele uitgangspunten en
in deze opzichten duurzaamheid en betrouwbaarheid betracht.
 De voordelen van een grotere vrijheid voor het uitvoerend bestuur zijn herhaaldelijk beschreven. Er zijn echter ook nadelen. Een fundamenteel bezwaar
betreft het ontstaan van een nieuwe legitimiteitscrisis van een 'probleemgestuurd' openbaar bestuur, dat zich van het ene probleem of politieke motief
naar het andere spoedt zonder normatief bestek van de wetgever. Hieruit
kunnen problemen voortkomen, doordat er altijd andere belangen op het spel
staan dan die van de overeenkomende partijen alleen. Anderszins heeft gedurende de laatste tien jaar de tendens naar 'bestuursvrijheid' een nieuwe wending genomen, doordat de rechtspraak een grotere aandacht heeft gekregen
voor het 'vrije' bestuur. Het was ook te venvachten dat de administratieve
rechter een sterke opmars zou maken in het rechtsluwe gebied, waardoor de
juridische verbindendheid van het vrije bestuurshandelen weer sterk is toegenomen. Scherpe toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur legt de bestuursvrijheid steeds meer aan banden. De rechter kan
evenwel het ontbreken van inhoudelijke normen - de materiele rechtsprincipes op de diverse beleidsgebieden, de normatieve grondslagen van regelgeving - slechts gedeeltelijk compenseren. Hier dient primair de wetgever zelf
op te treden.
 ORDE IN HET BlNNENLANDS BESTUUR

2.4.6

Conclusie

Bij aanpassingen van de bestuurlijke inrichting aan een veranderende maatschappelijke omgeving blijkt a1 gauw dat eenduidige antwoorden op de maatschappelijke dynamiek niet zijn te geven. Voor het binnenlands bestuur is in
dit verband vooral van belang dat doelmatigheid en responsiviteit onder druk
zijn komen te staan door veranderingen in de schaal van de problemen en veranderingen in de publieke betrokkenheid. Dit geldt te meer daar beide ontwikkelingen niet gelijk op gaan. De schaal van de problemen en de schaal van
de betrokkenheid hebben hun eigen dynamiek gekregen en zetten om die
reden de inrichting van het bimenlands bestuur op onderscheiden wijzen
onder druk. Hierdoor wordt de reorganisatie van het bimenlands bestuur
voor blijvende dilemma's geplaatst. Het is eigen aan de bestuurspraktijk
dergelijke dilemma's niet te beantwoorden met een keuze, maar met een compromis. Zo is ook de toenemende onhelderheid van de inrichting van het
bimenlands bestuur te verklaren. Vervolgens worden periodiek pogingen
gedaan om de ontstane wildgroei in heldere kaders te bundelen, te vaak vanuit de achterhaalde gedachte dat bestuur, problemen en betrokkenheid elkaar
weer zouden kunnen vinden op BBn nieuwe schaal.
Verder is het binnenlands bestuur gaandeweg onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen 'in elkaar gedrukt': bestuurslichamen zijn op elkaars
stoel gaan zitten en eigen verantwoordelijkheden zijn steeds verder vervaagd.
Dat deze bestuurlijke cultuur past in een veranderend maatschappelijk klimaat heeft alleen maar bijgedragen aan het snel ingang vinden ervan.
 Inmiddels doen zich duidelijke problemen voor in de verticale relaties binnen
het algemeen bestuur, in de relaties dus tussen Rijk, provincies en gemeenten. Daarnaast dient zich, als gevolg van de continue aanpassingen van de
structuur van het binnenlands bestuur aan tijdelijke problemen op een hoger
schaalniveau, nog een probleem aan, namelijk de relatie tussen het algemeen
bestuur en de vele hulpconstructies op regionaal niveau. Het bundelen van
deze hulpconstructies is tot op heden slechts ten dele geslaagd. Uit de analyse
moge ook blijken dat succes hier erg onwaarschijnlijk is.
Naast veranderingen in de schaal van de problemen stonden in de voorafgaande analyse veranderingen in de publieke betrokkenheid bij het algemeen
bestuur centraal. Hierdoor staat, naast de doelmatigheid, ook de responsiviteit van het binnenlands bestuur onder druk. Gewezen is op de verschuiving
van de indirecte responsiviteit naar de directe responsiviteit: het beleid komt
steeds minder tot stand in de gekozen organen en steeds meer in de directe
relaties tussen bestuur en maatschappelijke organisaties en burgers. Bovendien is de democratie verbreed; de maatschappelijke democratie van mondige
burgers heeft de betekenis van de representatieve democratie in een ander
licht geplaatst. De eigen verbanden van burgers worden belangrijker ten
detrimente van het algemeen bestuur. Hiermee is ook het onderscheid tussen
het publieke en het private domein een ondenverp dat de inrichting van het
binnenlands bestuur raakt.
Samengevat gaat het hier om vier vraagstukken waarop een antwoord moet
worden gevonden:
de permanente spanning tussen doelmatigheidsvereisten en responsiviteitsvereisten bij de inrichting van het binnenlands bestuur;
de relatie tussen centraal en decentraal in het algemeen bestuur;
de relatie tussen algemeen en functioneel bestuur;
de relatie tussen publiek en privaat.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

2.5

Ontwikkelingsprincipes voor het binnenlands bestuur

2.5.1

Inleiding: zekerheid, bestendigheid en herkenbaarheid

Niet continue aanpassing aan veranderende maatschappelijke omstandigheden, maar integendeeljuist een streven naar grotere zekerheid en daarmee
grotere bestendigheid in het binnenlands bestuur zou richtsnoer dienen te
zijn bij bestuurlijke reorganisatie. Hiervoor zijn in het voorafgaande drie
argurnenten aangevoerd.
Ten eerste strekt de inrichting van het binnenlands bestuur niet alleen tot
oplossing van maatschappelijke problemen. In deze komen ook de democratische en rechtsstatelijke waarden tot uitdrukking die aan het overheidsoptreden ten grondslag liggen. Overhaaste aanpassingen aan de maatschappelijke
dynamiek kunnen ten koste gaan van deze achterliggende waarden. Bij een
teveel aan dynamiek blijken zij ook nogal eens in de verdrukking te raken.
Ten tweede behoeft het binnenlands bestuur stabiliteit tenville van zijn eigen
functioneren. De noodzakelijke spelregels in het interbestuurlijke verkeer
krijgen pas hun betekenis als zij ingeburgerd zijn geraakt. Maar ook in het
externe functioneren van de overheid zijn zekerheid en bestendigheid belangrijke waarden. Zij dragen bij aan de onmisbare legitimiteit van het overheidsoptreden. De burger moet weten welk bestuur zich over zijn problemen
ontfermt. Alleen dan zal hij het eenzijdig ingrijpen in het maatschappelijk
verkeer, waartoe de overheid geroepen is, accepteren. Alleen dan ook zal hij
aanvaarden dat de overheid soms beslissingen neemt die indruisen tegen zijn
eigen belang, wetend dat hierdoor nu eenmaal het algemeen belang wordt
gediend. Herkenbaarheid, bestendigheid en zekerheid komen hier samen: een
herkenbaar bestuur vergroot de zekerheid voor de burger, zoals bestendigheid
van de bestuurlijke organisatie de herkenbaarheid van het bestuur weer vergroot. Evenmin als het verstandig is de nummers van tramlijnen vaak te veranderen, is het binnenlands bestuur gediend met het steeds verhangen van de
nummers van de loketten. Ook om instrument te zijn zal het binnenlands
bestuur bovenal een bestendige institutie moeten zijn.
 Dit argument voor bestuurlijk houvast geldt te meer nu de inrichting van het
binnenlands bestuur vanuit doelmatigheidsvereisten Bn vanuit responsiviteitsvereisten in verschillende richtingen wordt getrokken. Hierin is een
derde argument voor een bestendig binnenlands bestuur gelegen. In veel
gevallen zal het bestuur zich namelijk niet kunnen aanpassen aan de veranderde maatschappelijke omgeving zonder elders in de bestuurlijke inrichting
problemen te veroorzaken. Bovendien vraagt de toegenomen dynamiek om
een grondstructuur die een houvast biedt om adequaat op veranderingen te
kunnen reageren. In die situatie is het beter de vereiste flexibiliteit te organiseren binnen de bestuurlijke orde, in plaats van die bestuurlijke orde zelf in
een permanente staat van beweging te brengen. Daarmee moet we1 worden
geaccepteerd dat de bestaande lichamen van algemeen bestuur niet altijd zelf
in staat zullen zijn om aan doelmatigheids-en responsiviteitsvereisten te voldoen. Flexibele en tijdelijke structuren zullen hier niet meer het probleem,
maar de oplossing betekenen 5.
Dit pleidooi voor stabiliteit gaat geenszins voorbij aan de noodzaak van verandering. De bestuurlijke orde kan nooit immuun zijn voor veranderingen in
haar omgeving en kan geen eigen leven leiden, 10svan de veranderingen in de
beleidsvraagstukken die aan de overheid worden voorgelegd. Om die reden
zullen institutionele patronen onder nieuwe omstandigheden inderdaad
periodiek moeten worden geactualiseerd, om vervolgens in de beleidspraktijk
s] P. Nieuwenhuijsen, 'De hulpstructuur is dood, leve de hulpstructuur', Binnenlonds Bestuur; 6 oktober 1995. 16e iaargang nr. 40,
blz. 24-25.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUW

een nieuwe zekerheid te bieden. Ook bij nieuwe institutionele patronen moet
het echter gaan om voorzieningen die de venvezenlijking van zeer uiteenlopende doeleinden mogelijk maken. Bij bestuurlijke reorganisatie moeten derhalve zekerheid en het creeren van nieuwe bestendige patronen voorop staan.
 Als zekerheid en bestendigheid voorop worden gesteld zal bestuurlijke reorganisatie zich primair moeten richten op de onderlinge betrekkingen tussen en
het functioneren van de bestuurslichamen zelf. Hoofddoel is de betrekkingen
in het binnenlands bestuur een zodanige vitaliteit te geven, dat de mogelijkheid tot het oplossen van maatschappelijke problemen wordt vergroot. De
structuur is hier slechts een randvoonvaarde.
Terwille van de vitaliteit van de betrekkingen moet de structuur aan vier
voonvaarden voldoen: de verschillende partijen in het binnenlands bestuur
moeten een substantiele eigen verantwoordelijkheid hebben (beleidsvrijheid),
zij moeten in staat zijn om die verantwoordelijkheid waar te maken (bijvoorbeeld gelet op hun schaal en maatschappelijk draagvlak), zij moeten financieel verantwoordelijk zijn voor hun daden en er moeten spelregels zijn die de
kans op een positief resultaat van interbestuurlijk verkeer vergroot (bijvoorbeeld in de sfeer van conflictbeslechting).
De inrichting van het binnenlands bestuur dient derhalve zodanig te zijn dat
elke partij op haar eigen verantwoordelijkheden kan worden aangesproken.
Zowel uit democratisch als uit doelmatigheidsoogpunt is dit een belangrijk
uitgangspunt. Vermenging van verantwoordelijkheden in het binnenlands
bestuur maakt bestuurders minder aanspreekbaar en onduidelijke verantwoordelijkheidsrelaties leiden tot 'dupliceergedrag' van bestuurslagen met
alle bestuursinterne kosten die daarvan het gevolg zijn. Voor het waarmaken
van verantwoordelijkheden zijn zelfstandigheid en handelingsvrijheid in het
binnenlands bestuur derhalve nadrukkelijke voonvaarden.
 De heldere onderscheiding van verantwoordelijkheden geldt voor alle drie
relaties waarmee het binnenlands bestuur te maken heeft, centraal-decentraal, algemeen-functioneelen publiek-privaat. De motivering voor de twee
eerste verhoudingen is zojuist gegeven. Waar het gaat om de relatie tussen
het publiek en privaat is vooral van belang dat de overheid aan publiekrechtelijke en rechtsstatelijke vereisten heeR te voldoen. Op zich zelf is er veel
voor te zeggen publieke verantwoordelijkhedennauwer te definieren en taken
die in het vigerende denken onder de overheidsverantwoordelijkheid worden
gebracht, zoveel mogelijk over te laten aan maatschappelijke partijen. Hierbij
past dan we1 een overheid die kaders stelt, ordent en waarborgt, en dus een
helder onderscheid tussen publiek en privaat.
1.
2.
3.
De aangegeven uitgangspunten kunnen worden neergelegd in een drietal ontwikkelingsprincipes voor het binnenlands bestuur. Te zorgen is voor een helder onderscheid tussen de verantwoordelijkheden van:
centraal en decentraal bestuur;
algemeen en functioneel bestuur;
publieke en private sector.
Daarmee is de raad van mening dat het binnenlands bestuur vooral behoefte
heeR aan een nadere ordening van verantwoordelijkheden. Met het onderscheiden van verantwoordelijkheden is meteen het karakter van de onderlinge relatie gegeven. Bij ordening gaat het om het zodanig conditioneren van
de onderlinge posities van de betrokken partijen, dat zijn in redelijk evenwicht hun eigen doeleinden kunnen nastreven. Ordening heeft derhalve
betrekking op het duurzaam conditioneren van verhoudingen en het vestigen
van bestuursinterne verkeersregels 6.
6]

W.G.M. Salec .Ordening en nuring in het volkshuisvestingsbeleid; WRR Voorstudies en achtergronden V59. Den Haag,
Staatsuitgeverij. 1987. blz. 8.
 34

WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELElD

In de navolgende subparagrafen zullen de ontwikkelingsprincipesverder worden uitgewerkt. In hoofdstuk 3 zullen de principes worden geconfronteerd met
de bestuurlijke problemen op een aantal beleidsterreinen. Mede op grond van
deze confrontatie wordt in hoofdstuk 4 gekozen voor een operationalisering
van de ontwikkelingsprincipes. Dan zal blijken dat de principes bij consequente toepassing kunnen bijdragen aan een betere bestuurlijke organisatie.
2.5.2

Ordening tussen centraal en decentraal bestuur

In de verhouding tussen centrale en decentrale overheden dienen de verantwoordelijkheden beter te worden onderscheiden, omdat anders de bestuurslagen in hun taaktoedeling en in hun taakvoering steeds meer op elkaar gaan
lijken. De overheersende neiging tot parallelle regelgeving in ons bestel, met
zijn vele overlappingen en duplicaties van bevoegdheden, geeft blijk van een
te grote bestuurlijke introvertie.
Een nadere markering van de identiteit van de bestuurslagen is hier wenselijk, niet alleen voor de herkenbaarheid van het binnenlands bestuur. Het
biedt ook mogelijkheden om de verantwoordelijkhedenvan centrale en decentrale overheden te ordenen en scherper te onderscheiden. Zo'n scherper onderscheid sluit aan bij de ontwikkeling in Europa van eenheidsstaten naar federaal getinte staatsinrichtingen. In Nederland leeft weliswaar niet de behoefte
aan een federaal eindbeeld, maar omdat overlappingen en dubbel werk in de
huidige bestuurlijke cultuur meer voorkomen dan vroeger, zijn ook in ons
gemengde bestel scherpere demarcaties in de onderlinge taakverdeling mogelijk en gewenst.
a.
b.
c.
 Als uitgangspunt voor decentralisatie zouden de criteria kunnen dienen die in
Duitsland voor concurrerende regelgeving worden gesteld. Dan is er alleen
reden voor centralisatie indien:
het decentraal bestuur niet bij machte is aangelegenheden naar behoren te
regelen en indien lokale schaalvergroting hiervoor geen oplossing kan bieden;
het decentraal bestuur de negatieve effecten van zijn beleid in het domein van
andere besturen deponeert;
centraal bestuur noodzakelijk is uit hoofde van de eenheid van recht en van
economie. In dat geval behoort de regelgeving qualitate qua voor iedereen in
het land gelijk te zijn, onder andere om concurrentieverstoring tegen te gaan.
Hiermee wordt geen principiele voorkeur uitgesproken voor lokaal bestuur.
We1 is een voorkeursbehandeling van het decentraal bestuur goed te verdedigen op pragmatische gronden. Het is immers de centrale wetgever die hier uiteindelijk beslist over de verhouding tussen centraal en decentraal bestuur.
Om die reden is het goed de bewijslast voor centralisatie bij het centraal
bestuur te leggen.
Is nu, wanneer wordt uitgegaan van deze aan Duitsland ontleende criteria, de
centralisatie in het Nederlands bestuur te ver doorgeschoten, zoals vaak
wordt verondersteld? Aan de ene kant valt dit te betwijfelen. In de moderne
samenleving hangen beleidsvoorkeuren, smaken en culturen steeds minder
samen met de grenzen van het lokaal bestuur. Hierdoor is de beleving van
'rechten en plichten' steeds meer een nationale beleving geworden. In dit
opzicht is de centralisatie van de laatste halve eeuw heel we1 te begrijpen en
zullen centraliserende tendenties ook in de komende jaren moeilijk zijn tegen
te gaan.
 Anderzijds is de detaillering van het medebewind op veel terreinen we1 erg
ver doorgeschoten, zodat gemeenten formeel vrijwel geen beleidsvrijheid meer
over hebben. Deze mechanisering van het medebewind is af te wijzen. Het is
voor de identiteit van het lokaal bestuur van belang dat het meer is dan een
ORDE IN HET BINNENLANDS BEST-

loket van de rijksoverheid ter plaatse. Dat gemeenten zich in de dagelijkse
praktijk een veel grotere beleidsruimte weten te verwerven, doet aan dit
principe niets af. Het kan immers niet de bedoeling zijn van strakke centrale
normering dat desondanks plaatselijk toch een geheel ander beleid wordt
gevoerd. Bovendien komt deze materiele beleidsvrijheid vaak nauwelijks aan
het lokaal bestuur als zodanig ten goede, maar vooral de lokale ambtenaren.
Daarnaast blijR het fnuikend voor de lokale democratie als bestuurders niet
door burgers op hun beleid kunnen worden aangesproken en zich immer moeten en kunnen verschuilen achter rijksregelgeving. Een tweede argument
voor werkelijke lokale beleidsvrijheid weegt hier wellicht nog zwaarder. Voor
de vitaliteit van de betrekkingen in het binnenlands bestuur is zelfstandigheid, gekoppeld aan een eigen financiele verantwoordelijkheid voor alle
bestuurslagen van grote betekenis. Wanneer sprake is van een existentieel
belang, blijven bestuursorganen 'scherp7en zijn zij gemotiveerd de hun gelaten ruimte te benutten om creatief in te spelen op nieuwe omstandigheden.
Eigen lokale verantwoordelijkheden vergroten derhalve het leervermogen van
de overheid als geheel. Hierbij zijn inhoudelijke en financiele verantwoordelijkheid onverbrekelijk verbonden. Net zomin als het verstandig is bestuursorganen beleidsvrijheid te geven zonder financiele verantwoordelijkheid, is
het oorbaar bestuursorganen financiele verantwoordelijkheid te geven zonder
beleidsvrijheid.
 Het antwoord op de hiervoor gestelde vraag is dan ook dat de centralisatie
inderdaad te ver is doorgeschoten, in de zin dat nationale en lokale verantwoordelijkheden te zeer zijn vermengd bij de uitvoering van het rijksbeleid
door de gemeenten. Hiermee wordt niet ontkend dat de gemeentelijke beleidsvrijheid beperkt wordt door eisen van materiele gelijkheid, die een sterke verankering hebben in de rechtsorde en in het rechtsbewustzijn. Indien hiervan
zozeer sprake is dat er geen ruimte is voor een substantiele lokale beleidsvrijheid, ligt echter deconcentratie meer voor de hand, dat wil zeggen dat dan
aan de ministeriele verantwoordelijkheid op nationale schaal ambtelijk uitvoering wordt gegeven op lagere schaal. Dit betekent niet dat in gevallen waar
nu sprake is van mechanisch medebewind altijd zou moeten worden gekozen
voor deconcentratie. In die gevallen zou de nationale overheid eerst moeten
aantonen dat zo'n stringente nationale bemoeienis inderdaad nodig is (waarbij het besef aanwezig moet zijn dat 'rechtsgelijkheid' vaak alleen in het licht
van individuele omstandigheden valt te bereiken). Een dergelijke doorlichting
van het medebewind zou ongetwijfeld leiden tot een aanzienlijke verruiming
van de gemeentelijke beleidsruimte. In ieder geval moeten er mechanismen
zijn die de centrale overheid tot een dergelijke doorlichting verplichten.
 Het duidelijker onderscheiden van verantwoordelijkheden op centraal en
lokaal niveau vergroot de behoefie aan betere spelregels voor het interne verkeer en aan coordinatie. Gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot bijvoorbeeld
de kans op externe effecten die coordinatie met het beleid van buurgemeenten
vergen. Hierbij heeR de provincie een belangrijke rol te spelen. De huidige
provincie is echter veelal 'onzichtbaar'. Zij vertoont, algemeen gesproken, een
gebrek aan bestuurlijke moed, een gebrek aan instrumenten en een gebrek
aan strategische vaardigheden. Bij een herordening van verantwoordelijkheden zouden aan een intermediair niveau in ieder geval verantwoordelijkheden
moeten worden toebedeeld die dit niveau in staat stellen voortgang in het
bestuurlijke proces te houden. Ook in dit verband is een nadere markering
van de identiteit gewenst. Iedereen moet zijn functie in het team kennen om
gezamenlijk problemen te kunnen aanpakken.
Een profilering van de provincie als coordinerende tussenlaag noopt we1 tot
bezinning op haar pwitie als algemeen bestuurslichaam op de lange termijn.
Wie coordineert heeR een specifieke rol te vervullen, waarbij beleidsvrijheid
vooral procedureel is en veel minder inhoudelijk. Daarmee komen tegelijk de
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

mogelijkheden voor financiele verantwoordelijkheid en voor democratische
representatie ter discussie te staan. Een bestuurslaag die niet zelfstandig
beleid mag maken en die voor de financiele gevolgen daarvan niet zelf verantwoordelijk kan zijn, voldoet niet aan de eisen die eerder zijn gesteld voor
lichamen van algemeen bestuur. In hoofdstuk 4 zal nader worden ingegaan op
de betekenis van een en ander voor het provinciaal bestuur.
 Met de hiervoor bepleite ordening van verantwoordelijkheden wil de raad
niets afdoen aan ontwikkelingen die de praktijk van het binnenlands bestuur
een veel minder hierarchische aanblik hebben gegeven. Bestuurslichamen
zijn, ondanks de formele hierarchic, steeds meer horizontale en wederkerige
verhoudingen gaan onderhouden. Juist door de verantwoordelijkheden van
bestuurslichamen nadrukkelijker te onderscheiden, kan aan die ontwikkeling
meer ruimte worden geboden. Dan wordt het ook mogelijk om veel eenzijdige
bestuursinstrumenten te vervangen door tweezijdige bestuursinstrumenten.
In zijn rapport over de besluitvonning bij grote infrastructurele projecten
heeft de raad deze algemene gedachte concreet uitgewerkt 7.
Samenvattend: in de relatie tussen centrale en decentrale overheden moeten
de verantwoordelijkheden scherper worden afgebakend, de overheden moeten
meer verantwoordelijk worden gemaakt voor hun handelen en de coordinatie
moet worden versterkt. De centrale overheid komt de verantwoordelijkheid
toe voor de kaderstelling, alsmede de stelselverantwoordelijkheid. De lokale
overheid moet de vrijheid hebben beleid aan lokale en individuele omstandigheden aan te passen. De provincie past vooral een intermedierende rol: coijrdinatie en conflictbeslechting.
2.5.3

Ordening tussen algemeen en functioneel bestuur

De verhouding tussen algemeen bestuur en functioneel bestuur behoeft een
nieuwe normering. In het eerste geval is sprake van een open huishouding, in
het tweede geval van de uitoefening van een nauw omschreven publiekrechtelijke bevoegdheid dan we1 van publiekrechtelijke bevoegdheden. Functionee1 bestuur is ook pragmatisch te definieren als elke uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheid buiten de algemene kaders van Rijk, provincies en
gemeenten om. Hierbij is het zinvol een onderscheid te maken tussen functioneel bestuur dat gedragen wordt door betrokkenen dan we1 deskundigen
enerzijds en anderzijds functioneel bestuur dat wordt gevonnd door vertegenwoordigers van het algemeen bestuur, zoals het geval is bij de intergemeentelijke samenwerking.
In de praktijk is van het traditionele primaat van tenitonale decentralisatie
(algemeen bestuur) boven functionele decentralisatie weinig meer te merken.
 Het functioneel bestuur is duidelijk in betekenis toegenomen. Twee factoren
spelen hierbij een ovenvegende rol. Ten eerste trekt de eerder genoemde differentiatie van schalen het algemeen bestuur als het ware uit elkaar. Ten
tweede wordt 'het bestuur door betrokkenen', zoals in openbare lichamen voor
beroep of bedrijf, bij rijksuniversiteiten of allerlei fondsen, tegenwoordig positiever beoordeeld, evenals 'zelfregulering' en een 'terugtredende overheid'.
Veelal is de logische consequentie van zelfregulering het afstoten van taken
door de overheid; functioneel bestuur gaat minder ver en kan daarom voor de
overheid aantrekkelijk zijn als tussenweg. Dergelijke verschuivende rolopvattingen en rollen relativeren het primaat van het algemeen bestuur.
Het afwijzen bij decentralisatie van een principiele voorkeur voor het algemeen bestuur miskent niet de specifieke verantwoordelijkheid van dit
bestuur. Sommige overheidstaken lenen zich niet voor overdracht aan func7

37

WRR, Besluiten over grote projecten; Rapporten aan de Regering nr. 46, Den Haag. Sdu uitgeverij. 1994.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

tioneel bestuur. Dit geldt, naast de traditionele sfeer van de klassieke grondrechten en de strafrechtelijke regelgeving en handhaving, ook voor de
moderne ordeningswetgeving en de conditionerende regelgeving. Hetzelfde
geldt voor het geheel van de strategische beleidsvoorbereiding, die intersectorale afwegingen veronderstelt. Binnen het bereik van functioneel opererende bestuursorganisaties kan een dergelijke afweging immers niet worden
bereikt.
