Internationaalrechtelijke aspecten van het veiligheids- en defensiebeleid van de EU, met bijzondere aandacht voor het recht der gewapende conflicten en mensenrechten
Furthermore, I have argued that the international legal personality of international
organizations is objective in the sense that the existence of an organization with such
personality is opposable to all and the rights and obligations resulting from it must be
respected by other international legal persons. In contrast, rights and obligations resulting
from the specific constituent instrument are not so opposable without recognition.
 In Chapter 6, I have examined the legal status of the EU. I have argued that from its
establishment, the EU has been an international organization and that it has rights and duties
itself under international law, has the power to adopt binding decisions and has treaty-making
capacity. A clear recognition of its privileges and immunities has not yet occurred but this has
only been possible because of the single institutional framework granting the EU’s organs
privileges and immunities as EC organs, even if this is hardly tenable in some cases. I have
also submitted that the establishment of EU agencies with a distinct legal personality by the
EU confirms that the EU itself has legal personality. As to the relationship between the EU
and the EC and between the EU and the agencies, I have argued that it is the EU as an
overarching entity which has international legal personality and not a ‘CFSP EU’. This
construction does not affect the EC’s distinct legal personality and resembles is some respects
the situation of the UN family. I have also concluded that ESDP operations have a legal
status, probably as a kind of de facto organs of the EU or alternatively an independent legal
status. On the basis of these findings, I have concluded that the EU is a subject of
international law with international legal personality, despite any doubts that may still be
uttered by some. In any event, if the Lisbon Treaty enters into force, the debate will be settled
and the EU’s legal personality will be explicitly recognized and will clearly include
international legal personality.
 Pursuant to the conclusions reached in Chaper 5, this means that the EU’s legal personality is
opposable to all States and international organizations and that the EU possesses a right to
bring international claims (e.g. in ESDP operations), may be held internationally responsible
(e.g. for breaching its treaty obligations) and may maintain international relations. Its treatymaking capacity is now beyond doubt. In respect of its privileges and immunities it arguably
would be entitled to customary privileges and immunities if the present solution via the EC
organs would pose a problem.
The main conclusion of Chapter 7 is that international organizations are bound by
international law to the extent that it is relevant to their functioning and activities if they have
international legal personality. The EU is a subject of international law and has international
legal personality and is therefore also bound by international law in this manner. However,
some rules of international law may apply only partially or in a modified manner. The sources
of the legal obligations of international organizations are many and are varied and include
inter alia:

KU Leuven - 2008

437

International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy

- their constitutive instruments and related acts;
- other elements of their internal law, including general principles of law that are part
thereof and relevant decisions and other unilateral acts of their competent organs that
intend to create legal commitments;
- treaties which they conclude;
- customary international law;
- general principles of law recognized in international law;
- only exceptionally member State treaties.
 In addition, I have argued that there are three bases for the responsibility of member States for
their conduct in the framework of international organizations (leaving aside complicity). First,
by virtue of establishing an international organization, a member State incurs international
responsibility for an act committed by an international organization that, if committed by that
State, would have constituted a breach of an international obligation of that member State,
except for ‘common interest regimes’ in respect of which the member State has provided for
equivalent protection, with the caveat that where despite such equivalent protection there is a
manifest violation that outweighs the interests of international cooperation, the member State
will remain responsible. Second, a member State engages its international responsibility by
voting in relation to a decision when the mere vote itself amounts to a violation of an
international obligation of that State. Third, a member State is internationally responsible for
implementing a decision that violates its international obligations except where it had
provided for equivalent protection in relation to a ‘common interest regime’ and has no
discretion to implement the decision in conformity with its obligations and only to the extent
that the violation of its obligations is proportionate with the importance of international
cooperation.
In the introduction to Part III, I have illustrated that the law applicable to ESDP operations is
a complex mixture of domestic law (of the sending States and of the host State), EU law and
international law.
In Chapter 8, I have reached the following conclusions with regard to the LOAC.
 First, specific questions proper to this body of law, including its cope of application and the
nature/qualification of armed conflicts (especially the international v. non international
distinction), are equally relevant to ESDP operations and entail that the LOAC will only apply
if EU-led forces become actively engaged in an armed conflict or occupy a third State’s
territory without its consent, which will usually not be the case.
Second, if this occurs and the LOAC applies, customary international law is of particular
significance and general principles of EU law and the EU Treaty arguably also encompass
some LOAC obligations that bind the EU.
Third, it is submitted that the nature of command and control transferred to the EU means the
EU itself will be primarily responsible (though this is an area of law that is far from settled)
but participating member States also continue to have obligations, including by virtue of the
specific LOAC obligation to respect and ensure respect for certain LOAC rules in all
circumstances.
In Chapter 9, I have analyzed the applicability of human rights in ESDP operations. This is
of key importance as I concluded in Chapter 8 that in many cases, the LOAC will not be
applicable because the threshold of an armed conflict has not been crossed or the EU-led
forces are not actively engaged as a party to a conflict. In such case, human rights law is the

438

Frederik Naert

with a Particular Focus on the Law of Armed Conflict and Human Rights

most obvious alternative regime. Moreover, even if the LOAC does apply, this may not
preclude that human rights also apply. In this respect, I have come to the following
conclusions with regard to human rights.
First, human rights apply to some extent extraterritorially and may apply to peace operations.
 It is submitted that this is the case to the extent that these operations exercise jurisdiction over
persons or territory, however partial, and that for international organizations territoriality if
less relevant in any event given their functional nature.
Second, with the exception of some rights, human rights may be derogated from in time of
war or certain emergencies. This possibility arguably also applies extraterritorially in peace
operations if the conditions are met. Furthermore, the UN Security Council may derogate
from a number of human rights.
Third, the relationship between human rights and the LOAC is primarily regulated by the lex
specialis principle. However, it is submitted that this principle can only be applied on a case
by case basis so that no general rules can be formulated, neither on the basis of the rights at
stake nor on that of the situation or its legal qualification.
Fourth, it is well established that the EC is bound by a significant body of human rights law
via article 6 EU Treaty and general principles of EC law and it is submitted that this can be
extended to the EU, including with regard to the ESDP.
Fifth, customary international human rights law also binds the EU but its scope is not settled.
Sixth, accession by the EU to the ECHR would also entail relevant human rights obligations
for the EU, although the ECtHR’s case law may limit the applicability in ESDP operations,
especially in operations under a mandate based on Chapter VII of the UN Charter.
 Seventh, with regard to the responsibilities of the EU and the member States, the same applies
as for the LOAC, except that the participating member States’ obligations are less extensive
than under the LOAC and appear to be different under the ECHR and ICCPR, at least as
interpreted by their supervisory bodies. However, this is mitigated by the duty to respect
human rights that are part of EU law when member States implement EU law, including when
they conduct ESDP operations. Furthermore, I have argued that due to the lack of judicial
supervision over the CFSP and ESDP at EU level, the ECtHR’s equivalent protection rule
does not apply with regard to the ESDP. However under the Lisbon Treaty member States
shall have to “provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields
covered by Union law” (renumbered article 19(1)) and this would seem to cover the ESDP.
By way of general conclusions, it is worth stressing six points.
First, the response to the first main research question, namely to what extent and how are
international organizations in general and the EU in particular bound by international law, is
that international organizations with international legal personality are indeed subject to
international law to a considerable extent by virtue of this legal personality and through a
variety of sources, some of which are applicable to all international organizations and some of
which are specific to each organization (see the conclusions of Chapter 7 for more details).
Second, on the basis of the EU’s international legal personality, it has distinct rights and
obligations under international law, including in the field of the LOAC and human rights.
 These obligations result from various sources, which include primarily article 6 EU Treaty,
general principles of EU law and customary international law and in the future perhaps
accession to the ECHR. Of these sources, customary international law is particularly relevant
with respect to the LOAC and the other sources with regard to human rights, although there
are overlaps between them and they mutually reinforce each other. While international law

KU Leuven - 2008

439

International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy

may require adaptation in order to be applied to/by international organizations, with respect to
the LOAC and human rights few adaptations seem necessary and it is submitted that there is a
presumption that both regimes apply fully and that the onus is on the EU to prove that certain
rules may only apply subject to changes or may not apply at all. However, with regard to
human rights it is submitted that the territoriality debate is less relevant to international
organizations to the benefit of the (functional) jurisdictional element.
 Third, the response to the second main research question, namely what international law is
applicable to the conduct of ESDP operations, in particular what rules, if any, of the law of
armed conflict and of international human rights law, is a complex mix of EU and
international law, including in some cases human rights and the LOAC. Both of the latter
apply to an ESDP operation if this operation falls within the scope of application that is
proper to these two regimes, i.e. respectively participation in an armed conflict or occupying
territory without consent on the one hand and exercising jurisdiction over persons or territory,
even when only to a limited extent, on the other hand. However, they may be subject to some
exceptions (see the conclusions of Chapters 8 and 9 for more details).
Fourth, as to human rights, the specific circumstances in which ESDP operations are
conducted must be taken into account. This may result in limitations or derogations by virtue
of an emergency situation, the impact of a UN Security Council resolution and the
applicability of the LOAC, which may be the lex specialis in some respects (though not
necessarily in all respects), as well as, to some extent, the regional nature of (the specific
scope of) some human rights rules. If these elements are duly taken into account, human
rights can be applied in ESDP operations without affecting the ability to carry out the mandate
and mission.
 Fifth, by virtue of its command and control over ESDP operations, the EU is in principle the
main entity responsible for any conduct of ESDP operations. However, the respective
responsibilities are not yet well settled in international law and participating/member States
are also responsible to some extent for their own conduct in the framework of these
operations. In addition, the responsibility of member States is reinforced by the LOAC
obligation to respect and ensure respect for their LOAC obligations on the one hand and by
the obligation under EU law to respect human rights that are part of the general principles of
EU law in the implementation of ESDP operations on the other hand. Since both the EU and
the participating/member States thus have LOAC and human rights obligations in ESDP
operations, and since these obligations are largely similar, there should be no significant gaps
in applicable LOAC and human rights.
Sixth, while the extent to which the EU and the member States have recognized these
obligations is difficult to establish given the classified nature of key documents relevant to
these issues, it appears that there has been limited recognition of the EU’s own obligations, as
opposed to those of the member States. However, it is difficult to assess to what extent this is
the result of the lingering resistance to the EU’s legal personality or of member States’ and
the EU’s views on the question of attribution and responsibility. Moreover, it seems that there
is some reluctance to recognize the de iure applicability of human rights. In contrast, the
applicability of the LOAC, within its scope of application, does not seem to be seriously
contested.
 On this basis, I make the following four recommendations:
First, irrespective of the fate of the Lisbon Treaty, member States and the EU should
recognize the EU’s international legal personality and accept that this entails distinct rights
and obligations of the EU, including in the area of the ESDP and under the LOAC and human
rights.
440

Frederik Naert

with a Particular Focus on the Law of Armed Conflict and Human Rights

Second, member States and the EU should recognize that human rights apply to the extent
that they exercise jurisdiction – however limited - over territory and/or persons in ESDP
operations, albeit subject to the limits set out above. This applicability is based on legal
considerations and is reinforced by a crucial policy argument: how could the EU not accept
that it is bound by human rights in peace operations, which usually in part aim at promoting
the rule of law and human rights as part of the EU’s foreign policy objectives, without losing
its credibility? This recognition should be reflected in SOFA/SOMAs for ESDP operations to
publicly confirm the EU’s commitment to human rights. Moreover, this is the key point on
which the EU can and should set an example and can help shape international law in this area.
Similarly, the EU’s accession to the ECHR, as envisaged by the Lisbon Treaty, would
constitute a milestone precedent and would set an example that could open the way for other
international organizations to also accede to treaties on human rights – and why not also
LOAC treaties.
Third, SOFAs for EU-led military operations that might become engaged in an armed conflict
should include a clause requiring compliance with the LOAC in as much as it is applicable.
 Fourth, States and international organizations should undertake efforts to clarify how they
divide or share responsibility in peace operations as part of the ILC’s ongoing work on the
responsibility of international organizations.
On a final note, I wish to stress again that my experience with ESDP operations is that human
rights and the LOAC are very much taken into account. However, a clear and public position
on this subject would enhance the EU’s credibility and contribute to the reaffirmation and
development of the LOAC and human rights and is therefore desirable, especially at a time
when both bodies of law are being challenged.
 KU Leuven - 2008

441

International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy

SUMMARY IN DUTCH – NEDERLANDSE SAMENVATTING:
INTERNATIONAALRECHTELIJKE ASPECTEN VAN HET VEILIGHEIDS- EN
DEFENSIEBELEID VAN DE EU, MET BIJZONDERE AANDACHT VOOR
HET RECHT DER GEWAPENDE CONFLICTEN EN MENSENRECHTEN
INLEIDING, METHODOLOGIE EN ONDERZOEKSVRAGEN
De Europese Unie (EU/Unie) heeft sinds haar oprichting door het EU-Verdrag (gesloten in
1992 en in werking getreden in 1993), geleidelijk aan een Gemeenschappelijk Buitenlands en
Veiligheidsbeleid ontwikkeld. Aanvankelijk moest de Unie voor aspecten van het
Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid m.b.t. veiligheid en defensie evenwel
een beroep doen op de West-Europese Unie, die op haar beurt echter grotendeels afhankelijk
was van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Het Verdrag van Amsterdam
(gesloten in 1997 en in werking getreden in 1999) voerde echter de mogelijkheid in om deze
aspecten binnen de EU zelf te ontwikkelen. Op de Europese Raden van Keulen en Helsinki in
juni en december 1999 werd besloten om van deze mogelijkheid gebruik te maken en werd
het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) gelanceerd.2393 Vervolgens werd dit
geleidelijk verwezenlijkt door het oprichten van politiek-militaire structuren binnen de EU
(vooral binnen de Raad), door het overnemen door de Unie van de crisisbeheersingstaken en
middelen van de West-Europese Unie en door het toezeggen door de lidstaten van de nodige
strijdkrachten, burgerpersoneel en middelen. Een en ander werd verankerd in het EU-Verdrag
door het Verdrag van Nice (gesloten in 2001 en in werking getreden in 2003). Het EVDB
werd beperkt operationeel verklaard in december 2001 en volledig operationeel, zij het met
“erkende beperkingen”, in mei 2003. In 2003 lanceerde de EU vervolgens haar eerste militaire
en civiele operaties; die operaties zijn snel toegenomen in aantal en omvang en zijn zeer
divers (op 31 augustus 2008 waren er reeds 20 operaties gestart). In december 2003 keurde de
Europese Raad bovendien de Europese Veiligheidsstrategie goed met als titel “Een veiliger
Europa in een betere wereld”. Deze ontwikkelingen en de stand van zaken van het EVDB en
de EVDB-operaties worden uitvoeriger toegelicht in hoofdstukken 1 tot en met 3.
 Nu het EVDB zich meer en meer manifesteert door de EVDB-operaties, rijzen een aantal
juridische vragen in dit verband, o.a. met betrekking tot de internationale rechtsgrond voor
deze operaties, de draagwijdte van het EVDB onder het EU-Verdrag en het recht dat van
toepassing is op deze operaties. Deze vragen zijn grotendeels gelijkaardig aan vragen die ook
voor andere internationale veiligheidsorganisaties aan de orde zijn (gesteld) zoals de
toepasselijkheid van het recht der gewapende conflicten op VN-vredesoperaties en de
legaliteit van de luchtoorlog van de NAVO over Kosovo in 1999. Niettemin rechtvaardigt de
specifieke aard van de EU – met name op juridisch vlak – een afzonderlijke analyse van de
EU vanuit dit perspectief, vooral wat betreft mensenrechten. Inzake mensenrechten is er
immers heel wat jurisprudentie over de mensenrechtelijke verplichtingen van de Europese
Gemeenschappen (EG), zij het in mindere mate over deze van de Europese Unie. Bovendien
is er, ondanks een aanzienlijke hoeveelheid vakliteratuur over het EVDB, zowel vanuit
Europees- als vanuit internationaalrechtelijk perspectief, slechts zeer weinig geschreven over
2393

Onder het Verdrag van Lissabon (Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de
Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13
december 2007, Publicatieblad C 306 van 17 december 2007) zou dit beleid omgedoopt worden tot
“Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid” (zie de nieuwe Titel V, Hoofdstuk 2, Afdeling 2 van het
EU-Verdrag zoals dat zou worden gewijzigd door het Verdrag van Lissabon). Initieel was er sprake van het
“Hervormingsverdrag” maar uiteindelijk werd het het Verdrag van Lissabon.
442

Frederik Naert

with a Particular Focus on the Law of Armed Conflict and Human Rights

de praktijk van de EVDB-operaties en de specifieke juridische aspecten daarvan, zoals het
toepasselijke recht.
 Dit proefschrift beoogt niet alle internationaalrechtelijke aspecten van het EVDB te
behandelen en bestudeert vooral de vraag van het recht toepasselijk in EVDB-operaties omdat
dit tot nog toe nauwelijks is besproken. De vrij grote transparantie inzake het EVDB, o.a.
zichtbaar aan de hand van de publicatie van tal van besluiten m.b.t. EVDB-operaties in het
Publicatieblad van de EU, laat bovendien toe een goed inzicht te krijgen in de juridische
aspecten van dergelijke operaties – hetgeen binnen andere internationale
veiligheidsorganisaties niet altijd het geval is.
Europeesrechtelijke aspecten van het EVDB komen dan ook in beginsel niet uitvoerig aan bod
(internationaal recht slaat in dit proefschrift op algemeen internationaal recht).2394 Wanneer
dergelijke aspecten echter relevant zijn voor de internationaalrechtelijke aspecten, worden zij
uiteraard wel besproken. Dit is b.v. het geval voor de internationale rechtspersoonlijkheid van
de EU en haar verdragsbevoegdheid, de draagwijdte van de EVDB-taken onder het EUVerdrag, neutraliteit en de status van het internationaal recht in het Europees recht, inclusief
het Handvest van de Verenigde Naties (VN) en mensenrechten. Min of meer zuiver
Europeesrechtelijke aspecten komen daarentegen niet of slechts zeer kort aan bod, b.v.
aanbestedingen inzake defensie in het licht van artikel 296 EG-Verdrag, het Europees
Defensieagentschap, de financiering van het EVDB, gedifferentieerde integratie en
bevoegdheidsafbakeningen tussen de verschillende “pijlers” en organen van de Unie.
De wel behandelde Europeesrechtelijke aspecten worden vooral geanalyseerd in het licht van
het EU-Verdrag zoals dat in werking is op 31 augustus 2008. Waar relevant worden echter
ook de wijzigingen besproken die zouden voortvloeien uit het Verdrag van Lissabon.2395
Omdat dit verdrag op de meeste relevante punten nauwelijks verschilt van de thans verlaten
Europese Grondwet, wordt ook deze laatste geregeld vermeld.
 Ik ga in Deel I eerst uitvoeriger in op het EVDB en de juridische aspecten daarvan. Daarvoor
overloop ik eerst kort de historische ontwikkeling van het EVDB in Hoofdstuk 1. Dit wordt
gevolgd door een beknopte bespreking van de voornaamste kenmerken en aspecten van het
EVDB, inclusief mogelijke toekomstige ontwikkelingen, in Hoofdstuk 2 en door een
overzicht van de EVDB-operaties die tot nog toe zijn gelanceerd, en de juridische aspecten
daarvan, in Hoofdstuk 3. Dit deel sluit af met een identificatie en bespreking van de
voornaamste internationaalrechtelijke aspecten van het EVDB in Hoofdstuk 4, met de nadruk
op de draagwijdte van het EVDB, de internationale rechtsgrond voor EVDB-operaties2396, de
verenigbaarheid van de neutraliteit van bepaalde lidstaten met het EVDB en, zeer kort, het
toepasselijk recht in EVDB-operaties. Dit laatste aspect komt immers uitvoerig aan bod in
Deel III, met name wat betreft het recht der gewapende conflicten2397 en mensenrechten.
Voor ik naar dit Deel III kan gaan, moet echter een voorafgaande en vrij fundamentele maar
nog slechts beperkt bestudeerde vraag worden onderzocht, namelijk welke zijn de
2394

Ik gebruik dit begrip in twee betekenissen: sensu stricto omvat het internationaal gewoonterecht en algemene
rechtsbeginselen erkend door het internationaal recht en sensu lato omvat het het ruimere internationaal recht,
inclusief verdragen en besluiten van internationale organisaties maar met uitzondering van de interne rechtsorde
van een specifieke internationale organisatie waarvan het dan wordt onderscheiden.
2395
Supra noot 2393.
2396
Het was oorspronkelijk mijn bedoeling dit als een apart deel te behandelen. Omdat de positie van de EU op
dit punt minder bijzonder is en over dit aspect al veel is geschreven, heb ik er echter voor gekozen om enkel de
belangrijkste punten kort te overlopen.
 2397
Ik gebruik dit begrip als synoniem voor ‘internationaal humanitair recht’ of ‘(humanitair) oorlogsrecht’
hoewel er soms een onderscheid wordt gemaakt tussen deze begrippen.
KU Leuven - 2008

443

International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy

internationale verplichtingen die bindend zijn voor internationale organisaties onder
internationaal recht? De analyse van deze vraag in Deel II begint met het juridisch statuut van
internationale organisaties in het internationaal recht, aangezien een aparte juridische status
logisch gezien een voorwaarde is voor het hebben van eigen rechten en plichten onder
internationaal recht (Hoofdstuk 5). De inzichten van dit Hoofdstuk worden vervolgens in
Hoofdstuk 6 toegepast op de EU. Daarna behandel ik in Hoofdstuk 7 de eigenlijke
voorafgaande vraag in welke mate internationale organisaties in het algemeen en de EU in het
bijzonder zijn gebonden door het internationaal recht.
Deel III bestaat uit een korte inleiding tot het juridisch kader voor en recht van toepassing in
EVDB-operaties, gevolgd door de kern van het proefschrift, namelijk de toepasselijkheid van
het recht der gewapende conflicten (Hoofdstuk 8) en mensenrechten (Hoofdstuk 9). Deze
laatste twee hoofdstukken behandelen zowel enkele aspecten eigen aan beide rechtstakken,
inclusief m.b.t. vredesoperaties in het algemeen en inclusief hun onderlinge verhouding, als
de verplichtingen van de EU en de deelnemende landen specifiek in EVDB-operaties, op
basis van de conclusies van Deel II. Daarbij wordt ook uitvoerig stilgestaan bij de relatie
tussen deze twee takken van het internationaal recht.
 Doorheen dit proefschrift is het uitgangspunt van de analyse de relevante internationale
instrumenten, vooral verdragen en besluiten van internationale organisaties. Internationaal
gewoonterecht, algemene rechtsbeginselen, de praktijk en rechtsleer komen echter eveneens
uitvoerig aan bod. Mijn werk als juridisch adviseur in de Algemene Directie Juridische Steun
en Bemiddeling bij de Belgische Defensiestaf/het Belgische Ministerie van Landsverdediging
van september 2004 tot oktober 2007 is bijzonder boeiend en nuttig geweest en heeft mij
toegelaten om een inzicht te verwerven in de eigenlijke (juridische) praktijk in
vredesoperaties, inclusief deze onder EU-vlag. Hoewel enkele aspecten vertrouwelijk zijn en
dus niet konden worden beschreven, zijn er daarnaast heel wat aspecten die niet vertrouwelijk
zijn, maar desondanks niet goed gekend zijn buiten de militair juridische wereld.2398 Ik heb
ernaar gestreefd deze eerder praktische elementen zoveel mogelijk te integreren en te
verzoenen met het theoretisch juridisch kader. Het resultaat van deze oefening is nog steeds
vrij theoretisch maar ik hoop dat het niettemin een werkbare basis biedt die in de praktijk kan
worden toegepast. Het onderzoek is afgesloten op 31 augustus 2008 en het arrest van het Hof
van Justitie in het beroep in de zaken Kadi en Al Bakaraat van 3 september 2008 is ook
opgenomen.
 De twee voornaamste onderzoeksvragen die centraal staan in dit proefschrift zijn de volgende:
1. In welke mate en hoe zijn internationale organisaties in het algemeen en de EU in het
bijzonder gebonden door het internationaal recht?
2. Welke regels van internationaal recht zijn van toepassing op het uitvoeren van EVDBoperaties en in het bijzonder welke regels van het recht der gewapende conflicten en
mensenrechten?
Beide vragen kunnen verder worden opgesplitst in een hele reeks van deelvragen, die
doorheen dit proefschrift aan bod komen en die ik tracht te beantwoorden in mijn conclusies,
vooral de conclusies van de Hoofdstukken 6 tot en met 9 en in de algemene conclusies.
2398

Voor een bijzonder nuttige publicatie over verschillende van deze aspecten, zie U. Häußler, Ensuring and
Enforcing Human Security: The Practice of International Peace Missions, Nijmegen, Wolf Legal Publishers,
2007.
444

Frederik Naert

with a Particular Focus on the Law of Armed Conflict and Human Rights

DEEL
I.
HET
EUROPEES
VEILIGHEIDSINTERNATIONAALRECHTELIJKE ASPECTEN ERVAN

EN

DEFENSIEBELEID

EN

DE

In dit deel behandel ik achtereenvolgens de historische ontwikkeling van het EVDB tot 2003
(Hoofdstuk 1), de voornaamste kenmerken en aspecten van het EVDB, inclusief mogelijke
toekomstige ontwikkelingen (Hoofdstuk 2), de EVDB-operaties (Hoofdstuk 3) en de
belangrijkste internationaalrechtelijke aspecten van het EVDB (Hoofdstuk 4).
 Het kort (en geenszins alomvattend) historisch overzicht in Hoofdstuk 1 beoogt aan te tonen
hoe het EVDB tot stand is gekomen en hoe het zich verhoudt tot de ruimere Europese
veiligheidsarchitectuur. Het schetst het falen van de Europese Defensiegemeenschap en de
oprichting van de West-Europese Unie na WO II (A); de periode waarin de West-Europese
Unie overschaduwd werd door andere organisaties (B); het tijdperk van de Europese Politieke
Samenwerking en van de “heractivering” van de West-Europese Unie (C), de oprichting van
de EU met haar Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en als defensiepijler de
West-Europese Unie, die tevens de Europese Veiligheids- en Defensie-identiteit in de NAVO
was (D), het Verdrag van Amsterdam, de Europese Raden van Keulen en Helsinki en het
lanceren van het EVDB (E) en het Verdrag van Nice, de Europese Veiligheidsstrategie en de
eerste EVDB-operaties (F). Dat brengt ons tot 2003, het jaar van het in werking treden van het
Verdrag van Nice en het jaar waarin het EVDB volledig operationeel werd en de eerste
EVDB-operaties werden gestart. Uit dit overzicht blijkt dat de rol van de West-Europese Unie
de snelle ontwikkeling van het EVDB ongetwijfeld heeft geholpen maar dat de residuele rol
van de West-Europese Unie thans marginaal is (zie ook Hoofdstuk 4).
 In Hoofdstuk 2 overloop ik de huidige status van het EVDB (d.w.z. onder het EU-Verdrag
zoals laatst substantieel gewijzigd door het Verdrag van Nice), met de nadruk op die
elementen die juridisch - en vooral internationaalrechtelijk - relevant zijn. Dit Hoofdstuk geeft
dus geen systematisch en volledig overzicht van het EVDB. De aspecten die aan bod komen
zijn ten eerste de basisprincipes (A), namelijk:
- het EVDB omvat “de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk
defensiebeleid”,
inclusief
“humanitaire
en
reddingsopdrachten,
vredeshandhavingsopdrachten en opdrachten van strijdkrachten op het gebied van
crisisbeheersing, met inbegrip van het tot stand brengen van vrede” en “dat tot een
gemeenschappelijke defensie kan leiden indien de Europese Raad daartoe besluit”. Het
omvat in essentie militaire en civiele crisisbeheersingsoperaties en is extern gericht
(d.w.z. de operaties worden gevoerd buiten de EU);
- de EU kan EVDB-operaties uitvoeren hetzij autonoom hetzij met een beroep op
NAVO-middelen, de verplichtingen in het kader van de NAVO en de rol van de NAVO
dienen te worden gerespecteerd, er mag geen onnodige duplicatie zijn en de EU zou
enkel handelen als de NAVO als geheel niet is geëngageerd (maar zie Hoofdstukken 3
en 4);
- het EVDB moet de beginselen van het VN-Handvest repecteren en erkent de primaire
rol van de VN-Veiligheidsraad (zie ook Hoofdstuk 7);
- het EVDB maakt deel uit van het Gemeenschappelijk Buitenlands en
Veiligheidsbeleid van de EU maar is onderworpen aan een aantal specifieke regels.
 Wat betreft het institutioneel kader (B) zijn de belangrijkste spelers (B) de Raad, het Politiek
en Veiligheidscomité, het Militair Comité, de Militaire Staf, het Comité voor civiele aspecten
van crisisbeheer en de commandoketen in operaties. Het EVDB wordt verder ondersteund

KU Leuven - 2008

445

International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy

door het EU Satellietcentrum, het EU Instituut voor Veiligheidsstudies, het Europees
Defensieagentschap en het Europees Veiligheids- en Defensiecollege.
Verder worden in dit Hoofdstuk ook de relaties met de NAVO besproken (C), die momenteel
gegijzeld worden door het Turks-Cypriotisch geschil dat nu ook obstakels oplevert voor
operationele samenwerking, alsook samenwerking met andere actoren (D), met name met
derde landen (ook van buiten Europa) die deelnemen aan EVDB-operaties, met de VN
(waarmee een belangrijk partnerschap wordt ontwikkeld), met de Organisatie voor Veiligheid
en Samenwerking in Europa en met de Afrikaanse Unie (die aanzienlijke steun ontvangt van
de EU, inclusief voor haar vredesoperaties).
Voorts komen ook (militaire en civiele) capaciteiten (E); het Europees Defensieagentschap,
de defensie-industrie en aanbestedingen inzake defensie (F); financiering (G) en het statuut
van strijdkrachten (H) kort aan bod.
Hoofdstuk 3 bestaat uit een vrij gedetailleerde bespreking van de EVDB-operaties die tot nog
toe zijn opgestart, met bijzondere aandacht voor de juridische aspecten ervan. Dit is nodig
omdat deze operaties de eigenlijke praktijk van het EVDB vormen en illustreren wat het
EVDB juist inhoudt en hoe er met de juridische aspecten wordt omgegaan. Bovendien is er
nog maar weinig over geschreven, zeker vanuit juridisch perspectief.
 De structuur van dit Hoofdstuk is eenvoudig. Eerst geef ik een korte inleiding en een schets
van het algemeen juridisch kader van EVDB-operaties (A). Dit kader bestaat uit (1) een
internationaal mandaat (doorgaans een mandaat van de VN-Veiligheidsraad, vredesakkoord
en/of instemming van het gastland); (2) een (meestal door de EU gesloten) akkoord over het
statuut van de strijdkrachten of van de missie (“Status of Mission/Forces Agreement” SOMA/SOFA) met het gastland waarin het statuut van de operatie in het gastland wordt
geregeld (en desgevallend interim-regelingen zoals unilaterale toekenningen van voorrechten
en immuniteiten); er kunnen ook transitakkoorden zijn met doortochtlanden; (3) een
gemeenschappelijk optreden van de Raad dat een operatie instelt en soms aparte
Raadbesluiten
waarin
een
operatie
effectief
gelanceerd
wordt
en/of
bevelhebbers/missiehoofden worden aangeduid; (4) desgevallend beslissingen van het
Politiek en Veiligheidscomité, dat de “politieke controle en strategische leiding van
crisisbeheersingsoperaties” uitoefent; (5) desgevallend akkoorden met derde landen die
deelnamen aan een operatie en/of betrokken partnerorganisaties; (6) een Operatieplan en
inzetregels,2399 ten minste voor militaire operaties (deze documenten zijn zelden publiek) en
een reeks documenten ter uitvoering daarvan, zoals “Standard Operating Procedures” (die
gebaseerd kunnen zijn op generieke concepten); (7) desgevallend bijkomende akkoorden
(vaak “memoranda of understanding” of “technical arrangements”) tussen deelnemende
landen en/of ter uitvoering van hoger genoemde instrumenten (deze zijn ook zelden publiek)
en (8) andere regels van EU-recht (b.v. inzake financiering en mensenrechten). Voorts blijft
personeel van een operatie, zeker in het geval van militaire contingenten, onderworpen aan
een belangrijk deel van het intern recht van hun zendstaat; is het recht van het gastland
relevant en zal respect voor dit recht doorgaans door de SOFA/SOMA vereist worden en
kunnen delen van het algemeen internationaal recht toepasselijk zijn, b.v. het recht der
gewapende conflicten en mensenrechten (zie ook Deel III).
 Daarna volgt een bespreking van de EU’s eerste 15 EVDB-operaties in min of meer
chronologische volgorde (B-P). De vijf meest recente operaties kwamen te laat om volledig te
2399

Inzetregels (“rules of engagement”) kunnen worden omschreven als instructies inzake het gebruik van
geweld. Voor een voorbeeld van een gedeeltelijk vrijgegeven Operatieplan, zie EU Doc. 7855/03 van 28 maart
2003 (over Concordia; een volledig Operatieplan omvat doorgaans een hele reeks bijlagen).
446

Frederik Naert

with a Particular Focus on the Law of Armed Conflict and Human Rights

worden besproken en zijn enkel opgesomd (EUPOL Afghanistan, EUPOL DRC, EUFOR
TCHAD/RCA in Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek, EULEX KOSOVO en EU SSR
GUINEA-BISSAU). In principe wordt telkens een algemene omschrijving gegeven alsook
een specifieke analyse van het internationaal mandaat, het juridisch statuut en toepasselijk
recht en de deelname van derde landen, indien toepasselijk. Daarbij wordt geprobeerd zowel
gebruikelijke als bijzondere kenmerken aan te geven. Deze 15 operaties zijn EUPM (Bosnië
en Herzegovina - BiH), CONCORDIA (de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië
- FYROM), ARTEMIS (Democratische Republiek Congo - DRC), PROXIMA (FYROM),
EUJUST THEMIS (Georgië), ALTHEA (BiH), EUPOL KINSHASA (DRC), EUSEC DRC
(DRC), EUJUST LEX (Irak maar slechts deels in Irak), EU Support AMIS II (Soedan); EU
AMM (Indonesië), COPPS (Palestijnse Gebieden), EUPAT (FYROM), EU BAM Rafah
(Palestijnse Gebieden) and EUFOR DR Congo (DRC). Ik besluit hieruit dat het EVDB in de
praktijk werkt en zich snel verder ontwikkelt.
Hoofdstuk 4 is het eerste hoofdstuk dat overwegend analytisch is en minder descriptief. In dit
hoofdstuk trek ik een aantal conclusies op basis van de vorige twee hoofdstukken. Het is
onderverdeeld in twee afdelingen: een eerste m.b.t. de draagwijdte van het EVDB (A) en een
tweede m.b.t. het juridisch statuut van en toepasselijk recht in EVDB-operaties (B).
 Wat betreft de draagwijdte van het EVDB (A) bespreek ik achtereenvolgens het huidige EUVerdrag, de invulling in de praktijk (nl. de EVDB-operaties), het Verdrag van Lissabon, de
integratie van de West-Europese Unie, de onderling verbonden thema’s solidariteit,
neutraliteit en de weg naar een gemeenschappelijke defensie, en de internationale rechtsgrond
voor EVDB-operaties.
Ik besluit in Afdeling A.7 dat het EVDB zoals het thans in voege is, operationeel is, hetgeen
geïllustreerd wordt door het snel stijgende aantal EVDB-operaties en hun grote variëteit. Deze
operaties maken mee deel uit van “de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk
defensiebeleid” als onderdeel van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid.
Het EVDB zou echter waarschijnlijk beter kunnen worden omschreven als een
gemeenschappelijk veiligheidsbeleid met een civiele en militaire component aangezien het tot
op heden defensie in de eigenlijke zin uitsluit, waardoor het verenigbaar blijft met het neutrale
statuut van sommige EU-lidstaten. Het EVDB omvat ten minste vredesbewarende
(“peacekeeping”) operaties met vredesafdwingende (“peace enforcement”) elementen en m.i.
ook zuivere vredesafdwingingsoperaties, evenals een brede waaier aan andere overwegend
consensuele taken. Lidstaten stellen op vrijwillige basis militaire en civiele capaciteiten ter
beschikking van de EU en beslissen soeverein of ze al dan niet aan een specifieke operatie
deelnemen, zodat operaties soms worden uitgevoerd met slechts personeel afkomstig uit een
aantal lidstaten. Militaire operaties kunnen autonoom zijn, onder leiding van een
hoofdkwartier ter beschikking gesteld door een lidstaat of van het recent opgerichte eigen
Operatiecentrum, of kunnen plaatsvinden met een beroep op NAVO-middelen. Het EVDB wil
complementair zijn met de NAVO maar dit lijkt niet noodzakelijk alle parallelle activiteiten
uit te sluiten.
 Verder is de rol van de West-Europese Unie sinds de overname door de EU van haar
crisisbeheersingsfuncties marginaal aangezien de collectieve bijstandsclausule waarvoor zij
nog als secretariaat fungeert toch niet binnen de West-Europese Unie ten uitvoer kan worden
gelegd (dat zou binnen de NAVO gebeuren). Onder het Verdrag van Lissabon met een
gelijkaardige bijstandsclausule zou zelfs deze minimale rol verdwijnen en zou de WestEuropese Unie beter worden opgedoekt. De rol van de Parlementaire Assemblee van de WestEuropese Unie kan even goed worden overgenomen door het Europees Parlement en de
Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European
Union. Onder dat Verdrag van Lissabon zijn de belangrijkste innovaties de
KU Leuven - 2008

447

International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy

solidariteitsclausule – die een gezamenlijke reactie mogelijk maakt in geval van een
terroristische aanslag – en een wederzijdse bijstandclausule, zij het dat deze de neutrale
lidstaten vrijstelt en nog geen gemeenschappelijke defensie uitmaakt, alsook de mogelijkheid
dat een aantal lidstaten verder reikende verbintenissen aangaan inzake capaciteiten via een
permanent gestructureerde samenwerking. Daarnaast zou dit verdrag een aantal minder
fundamentele veranderingen invoeren, die gedeeltelijk een reeds bestaande praktijk
codificeren. Deze veranderingen omvatten o.a. de mogelijkheid om de tenuitvoerlegging van
een operatie toe te vertouwen aan een groep van lidstaten, het engagement om capaciteiten te
verbeteren, de rol van het Europees Defensieagentschap en de mogelijkheid van nauwere
samenwerking inzake militaire en defensie-aangelegenheden.
De internationale rechtsgrond voor EVDB-operaties is in zekere mate een apart onderwerp.
 Het heeft tot nog toe geen problemen gesteld omdat er steeds een mandaat van de VNVeiligheidsraad en/of instemming van het gastland was, al is er m.b.t. de civiele operatie in
Kosovo thans wel enige controverse. Aangezien ik stel dat de EU ook aan vredesafdwinging
kan doen, kan de vraag naar andere rechtsgronden echter rijzen, met name wanneer de VNVeiligheidsraad niet afdoende optreedt, zoals het geval was in Kosovo in 1999. In dit opzicht
zijn m.i. de volgende aspecten relevant. Ten eerste, de draagwijdte van het geweldverbod
onder internationaal gewoonterecht, dat de EU bindt (zie Hoofdstuk 7). Ten tweede, de vraag
in welke mate de EU gebonden is door de regels over geweldgebruik in het VN-Handvest.
Een verklaring (nr. 13) over het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid bij het
Verdrag van Lissabon die stelt dat de EU gebonden is door de bepalingen van dit Handvest
kan op dit punt mogelijk een bindend effect hebben. Ten derde, de vraag of de EU een
regionaal agentschap is in de zin van Hoofdstuk VIII VN-Handvest en de implicaties daarvan,
inclusief in verhouding tot een interventierecht op verdragsbasis. Gezien de externe aard van
het EVDB is dit echter weinig relevant voor de EU en een Hoofdstuk VIII VN-Handveststatuut lijkt nauwelijks betekenisvolle implicaties met zich mee te brengen. Ten vierde, het
probleem van instemming met interventie in gevallen van burgeroorlog of ernstige interne
onlusten in de Staat waarin de operatie plaatsvindt. M.i. kan de EU in deze voortgaan op
instemming van de gevestigde regering zolang deze internationaal erkend is, tenzij dit het
zelfbeschikkingsrecht van een volk in het gedrang zou brengen.
 Wat betreft het juridisch statuut en het toepasselijk recht, regelen SOFA/SOMAs in EVDBoperaties de gebruikelijke materies, waaronder voorrechten en immuniteiten (zij het soms met
een bijzondere aanpak), eisen tot schadevergoeding (“claims”) en respect voor het recht van
het gastland (na initiële omissies terzake). Behalve voor enkele verwijzingen naar het recht
der gewapende conflicten in SOFAs gesloten door andere organisaties die nadien ook op een
EVDB-operatie werden toepasselijk gemaakt, zijn er evenwel geen vermeldingen van respect
voor het recht der gewapende conflicten of mensenrechten. De toepasselijkheid van deze twee
rechtstakken komt daarom uitvoerig aan bod in Deel III.
DEEL II. IN WELKE MATE ZIJN INTERNATIONALE ORGANISATIES GEBONDEN DOOR HET
INTERNATIONAAL RECHT?
Zoals aangegeven in de inleiding, is het beantwoorden van de vraag die in dit deel wordt
geanalyseerd noodzakelijk voorafgaand aan de toepassing ervan op het recht der gewapende
conflicten en mensenrechten in EVDB-operaties. Dit vergt enig onderzoek omdat weliswaar
wordt aanvaard dat internationale organisaties subjecten van internationaal recht kunnen zijn
en internationale rechtspersoonlijkheid kunnen bezitten maar zij nu eenmaal verschillen van
Staten – de traditionele subjecten van internationaal recht. Zodoende rijst de vraag of men
internationaalrechtelijke regels gemaakt voor Staten kan toepassen op internationale

448

Frederik Naert

with a Particular Focus on the Law of Armed Conflict and Human Rights

organisaties, al dan niet mutatis mutandis, en/of of internationale organisaties aan specifieke
regels zijn gebonden. In dit deel bekijk ik achtereenvolgens de internationale rechtspositie van
internationale organisaties (Hoofdstuk 5) en van de EU in het bijzonder (Hoofdstuk 6) en de
mate waarin internationale organisaties en de EU gebonden zijn door internationaal recht
(Hoofdstuk 7).
 Hoofdstuk 5 begint met een inleiding en stuk terminologie (A), waarin de volgende
begrippen centraal staan en als volgt worden gedefinieerd:
- internationale organisatie: “een vorm van internationale samenwerking gebaseerd op
een internationaal instrument dat een nieuwe entiteit opricht, doorgaans een
rechtspersoon, die ten minste één orgaan heeft met een eigen wil en die niet is opgericht
onder het intern recht van een Staat”;
- een subject van internationaal recht: “een entiteit die rechtstreeks rechten en/of
plichten heeft onder internationaal recht”;
- internationale rechtspersoonlijkheid: “de bekwaamheid om rechtstreeks onder
internationaal recht rechten en plichten te hebben en om eigen bevoegdheden uit te
oefenen op het internationaal vlak en/of in internationale rechtsrelaties te treden”.
In Afdeling B onderzoek ik internationale organisaties als subjecten van internationaal recht
en kom ik tot de conclusie dat bijna alle internationale organisaties ten minste enkele rechten
en/of plichten hebben onder internationaal recht, met uitzondering van twee categorieën,
namelijk organisaties opgericht door niet juridisch bindende instrumenten en organisaties die
enkel voor rekening van hun lidstaten handelen en geen eigen rechten en plichten hebben. Een
analyse van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (die in dit opzicht in
zekere zin vergelijkbaar was met de EU) in Afdeling C leidt tot de stelling dat deze
organisatie – in tegenstelling tot wat doorgaans wordt beweerd – niet louter politiek is en wel
een eigen internationale rechtspersoonlijkheid heeft, vooral omdat zij internationale verdragen
sluit.
 Vervolgens heb ik het kort over het (algemeen aanvaarde) punt dat internationale organisaties
internationale rechtspersoonlijkheid kunnen hebben, inclusief door een impliciete toekenning
(D) en ga ik nader in op de elementen, inhoud en gevolgen van de internationale
rechtspersoonlijkheid van internationale organisaties (E). Over dit tweede punt bestaat minder
eensgezindheid en ik argumenteer dat een weerlegbaar vermoeden dat internationale
organisaties internationale rechtspersoonlijkheid bezitten de meest correcte stelling is maar
dat een weerlegging niet kan als lidstaten een organisatie bevoegdheden toekennen die
noodzakelijkerwijze internationale rechtspersoonlijkheid met zich meebrengen. In dat geval
kan deze situatie wel een invloed hebben op de (omvang van de) rechtsbekwaamheden (“legal
capacities” – te onderscheiden van materieelrechtelijke bevoegdheden die de omvang van
deze bekwaamheden ook beperken) die uit de rechtspersoonlijkheid kunnen voortvloeien. Wat
de constitutieve bestanddelen of indicia van deze rechtspersoonlijkheid betreft, identificeer ik
twee rechtsbekwaamheden die het meest in het oog springen en die elk voldoende zijn:
enerzijds de bekwaamheid juridisch bindende beslissingen te nemen en anderzijds de
bekwaamheid verdragen te sluiten. Beiden worden onderzocht m.b.t. de EU in Hoofdstuk 6 en
in dit Hoofdstuk bestudeer ik ter vergelijking de verdragsbekwaamheid van de NAVO (die
deze bekwaamheid bezit) en van het Eurocorps (dat enkel internationale overeenkomsten voor
rekening van zijn lidstaten lijkt te kunnen sluiten). Ik ben voorts van oordeel dat een aantal
rechtsbekwaamheden inherent zijn aan de internationale rechtspersoonlijkheid van
internationale organisaties (en dus een noodzakelijk gevolg ervan zijn), met name het brengen
van een internationale rechtsvordering, internationale aansprakelijkheid en het onderhouden
van internationale relaties. De verdragsbekwaamheid is m.i. eerder een weerlegbaar vermoede
KU Leuven - 2008

449

International Law Aspects of the EU’s Security and Defence Policy

bekwaamheid en voorrechten en immuniteiten zijn gewoonterechtelijk van aard (maar meestal
nader bepaald in verdragen) en specifiek aan internationale organisaties (d.w.z. verschillend
van diplomatieke en staatsimmuniteit). Inherente rechtsbekwaamheden kunnen door de
lidstaten worden ingeperkt maar ten aanzien van derden is deze mogelijkheid begrensd.
