Het borgen van publiek belang
Er zijn tal van exogene ontwikkelingen die zowel de mogelijkheden voor borging binnen het publieke als binnen het private domein beïnvloeden. De horizontalisering, zo kenmerkend voor de moderne maatschappelijke verhoudingen, doet zich ook binnen de overheid gevoelen. Zelfs de professionalisering
van de overheid is gedeeltelijk een exogene ontwikkeling.
In de private sector zijn de toenemende professionalisering en de toenemende
proto-professionalisering (toenemende kennis in combinatie met toenemende
mondigheid) van burgers al evenzeer van belang. De professionalisering maakt
nieuwe vormen van institutionele borging mogelijk; de proto-professionalisering biedt betere mogelijkheden voor het scheppen van directe verantwoordingsrelaties in de richting van burgers.
Ten slotte is in veel gevallen een Europese of soms mondiale markt in de plaats
gekomen voor de Nederlandse markt. Europese regelgeving kan aanzienlijke
beperkingen opleggen aan de mogelijkheid het publieke belang veilig te stellen
via Nederlandse wetgeving, terwijl buitenlandse uitvoerders zich aan Nederlandse regelgeving kunnen onttrekken. Dit verkleint de mogelijkheden voor de
nationale overheid om greep te houden op de randvoorwaarden van productie

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

en levering door private partijen (derhalve de borging van publieke belangen).
Dit zou zelfs een overweging kunnen zijn om soms een nadrukkelijke overheidsverantwoordelijkheid voor de productie en levering van het product
overeind te houden en de verantwoordelijke overheidsdiensten niet in private
handen te laten overgaan.
d Ontwikkelingen van binnenuit die voor de mogelijkheden van borging van
publieke belangen gevolgen hebben.
De overheid kan haar eigen organisatie moderniseren, waardoor binnen het
publieke domein meer of in ieder geval andere borgingmechanismen ontstaan
(zie verder paragraaf 7.5 en 7.6). Vanzelfsprekend heeft de overheid minder
invloed op de werking van de private sector. Maar ook hier kan de overheid de
mogelijkheden voor borging van publieke belangen vergroten door een effectieve marktmeester te zijn (zie verder paragraaf 7.7).
 Dit kan worden samengevat in onderstaand schema.
wat

van buitenaf

van binnenuit

• meer concurrentie (bijv. door ict) maakt

• verandering politieke prioriteiten

eindverantwoordelijkheid van overheid

• verschuivende politieke consensus

147

overbodig
• nieuwe maatschappelijke problemen vragen
om nieuwe betrokkenheid
hoe

• horizontalisering

• vergroting transparantie van overheid en markt

• nieuwe inzichten over organisaties

• marktmeester

• nieuwe afhankelijkheden (zie: Europese
richtlijnen)

7.4.2

de ont wikkelingen doen zich niet op alle terreinen
in gelijke mate voor
De context waarin publieke belangen moeten worden behartigd, is aan verandering onderhevig, maar niet voortdurend en niet voor alle beleidsterreinen op
gelijke wijze. Bovendien is het vaak onvoorspelbaar wanneer en in welke mate
contextuele veranderingen zich zullen voordoen. Zo heeft op het gebied van de
telecommunicatie de afgelopen jaren een omvangrijke privatisering plaatsgevonden. De aanleiding was helder: nieuwe technologie leidde tot een grotere differentiatie van producten, een ontwikkeling die wereldwijd een omzetting van
overheidsbeheer naar geconditioneerde marktwerking bewerkstelligde. Hierdoor
hoeft de overheid zich de productie en levering van telefoondiensten niet meer
zelf als doel te stellen. Wel neemt de overheid nog een eindverantwoordelijkheid
voor de randvoorwaarden van productie en levering. Door technologische vernieuwing is het publieke belang hier dus verschoven en is ook een andere verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden aangewezen als het erom
gaat de markt te binden aan door de politiek bepaalde randvoorwaarden (universele dienstverlening, enzovoort). Omdat het antwoord op de wat-vraag is veranderd, behoeft ook de hoe-vraag een nieuw antwoord.
het borgen va n publ iek bel a ng

In het openbaar vervoer doet zich een andere situatie voor (Van Enckevort 1999).
 Europese regelgeving vraagt hier (of stimuleert op zijn minst) een nieuw antwoord op de hoe-vraag. In het streekvervoer is een start gemaakt met het scheppen van concurrentie om de markt. Hoewel nog geenszins duidelijk is of degene
die als eerste een concessie krijgt, zich later geen te grote voorsprong op eventuele concurrenten weet te verwerven, lijkt concurrentie hier voorlopig mogelijk.
Op het kernnet van de spoorwegen ligt dit ingewikkelder. Met goede argumenten
wordt wel gesteld dat concurrentie op het kernnet ongewenst en met name
onmogelijk is. Concurrentie om het nationale kernnet lijkt voorlopig al even
hypothetisch, waar de overheid te afhankelijk is van een goed functionerend
openbaar vervoer én van de ns, en waar sprake is van een relatie met omvangrijke
specifieke investeringen. De concurrentie zou hoogstens betrekking kunnen hebben op het management, maar dat valt ook naar huis te sturen als de ns in handen
van de overheid blijft.
 148

Op het kernnet van de spoorwegen geven contextuele veranderingen derhalve
minder reden om de eindverantwoordelijkheid van de overheid te veranderen dan
in de wereld van de telecommunicatie het geval is. De vraag hoe de onveranderde
publieke belangen moeten worden geborgd, blijft actueel. Bovendien moet worden
nagegaan of het verstandig is om Nederland bij de uitvoering van de Europese
richtlijnen voorop te laten lopen, zolang andere landen aan die richtlijnen nog
onvoldoende uitvoering geven. Zolang er van werkelijke concurrentie op het
Nederlandse net nog geen sprake is, is er zeker geen reden om de Nederlandse
Spoorwegen naar de beurs te brengen. Het creëren van private monopolisten is
geen taak voor de overheid. Er bestaat op dit moment, nu reële alternatieven zich
nog niet hebben aangediend, eerder reden om de greep van de overheid op ns te
versterken. Deze overheids-nv, die formeel nog geheel tot het publieke domein
behoort, is immers in een ‘grijs’ gebied terecht gekomen, waar hiërarchie noch concurrentie voldoende mogelijkheden bieden voor het borgen van publieke belangen.
Op andere terreinen is het veel minder duidelijk waarom een veranderende context zou nopen tot een ander antwoord op de wat- en de hoe-vraag. Hiermee is
niet gezegd dat het niet zinvol zou zijn de beide vragen periodiek opnieuw te stellen. Wel is hiermee gezegd dat de oplossing voor het ene beleidsterrein niet meteen
de oplossing hoeft te zijn voor elk ander beleidsterrein. Als voor de telecommunicatie privatisering een zinvolle strategie is, hoeft dit niet automatisch ook te gelden
voor de uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid. Als privatisering van de
energiesector zinvol is, hoeft dit niet ook te gelden voor de watervoorziening.
Niet alleen kennen beleidsterreinen hun eigen karakteristieken, ook verandert de
context van beleidsterreinen op onderscheiden wijze. Dergelijke veranderingen
doen zich lang niet overal en in eenzelfde mate gelden.
 Overigens geven de voorbeelden nog reden tot een andere conclusie: de belangrijkste reden om de toedeling van operationele verantwoordelijkheden bij de
behartiging van publieke belangen fundamenteel te veranderen, doet zich vooral
voor indien het publiek belang zelf van karakter is veranderd.
conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

7.4.3

zekere ont wikkelingen
In hoofdstuk 6 is al aangegeven hoezeer op veel terreinen nog helderheid ontbreekt over de toekomstige context. Voor veel ontwikkelingen op de langere termijn geldt dat vooral de mate waarin en de wijze waarop zij zich zullen voordoen, onduidelijk is. Wel zeker is het feit dat de ontwikkelingen zich als zodanig
in de toekomst zullen laten gelden. Deze beperkte zekerheid biedt al voldoende
indicaties om de aannames en de methodiek van beleidsvorming te heroverwegen. De globale zekerheid dat ontwikkelingen als internationalisering en technologische vernieuwing zich in de toekomst zullen doorzetten, verandert bijvoorbeeld het karakter van de vraag of bij de behartiging van een bepaald publiek
belang moet worden overgegaan van direct overheidsbeheer naar marktwerking.
De vraag of deze omslag op zichzelf gewenst is, zal – ook op terreinen die traditioneel onder het binnenlands beleid vallen – steeds minder goed kunnen worden
beantwoord binnen het kader van de nationale beleidsautonomie en de culturele
aannames van de nationale beleidstraditie.
 Bovendien gaat het niet alleen om de zekerheid van toekomstige ontwikkelingen,
maar ook om een goede kwalitatieve, bestuurlijke duiding ervan: grijpen zij in op
de wat-vraag (moet de overheid zich op haar eindverantwoordelijkheid bezinnen?) of op de hoe-vraag (hoe moet de overheid haar eindverantwoordelijkheid
waarmaken?). In het bijzonder wanneer de nieuwe ontwikkelingen de realiteitswaarde van klassieke bestuursconcepten ondermijnen, heeft dit grote gevolgen
voor de aard van de redenering. Zo hebben contextuele ontwikkelingen niet
alleen gevolgen voor de doelen (de eindverantwoordelijkheid van de overheid) en
de middelen (de toedeling van verantwoordelijkheden aan publieke en private
actoren bij de realisatie van publieke belangen), maar zij grijpen ook in op de concepten waarmee overheid en samenleving traditioneel konden worden beschreven. Het toch al vage onderscheid tussen centraal en decentraal, tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering en tussen binnenlands en buitenlands beleid zal
verder afnemen. Op dit conceptuele niveau is de impact van het Europees recht
wellicht het meest pregnant: het is noodzakelijk kernbegrippen als overheid en
onderneming te vertalen in termen van dit recht om reële risico’s vooraf goed te
kunnen inschatten.
7.5

mogelijke verbeteringen van de borging
in de private sector
Het spreekt vanzelf dat het meer in het vermogen van de overheid ligt om binnen
de publieke sector de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen te
verbeteren dan in de private sector. Private organisaties zijn immers in veel
opzichten autonoom en zij moeten dit ook blijven. Toch kan de overheid er in
belangrijke mate toe bijdragen dat de mogelijkheden tot borging van publieke
belangen in de private sector verbeteren. In het rapport zijn verschillende opties
aan de orde geweest.
 149

het borgen va n publ iek bel a ng

Ten eerste heeft de overheid gedeeltelijk zelf in de hand voor welke belangen zij
zich verantwoordelijk moet achten: waar de samenleving de behartiging van
maatschappelijke belangen zelf voor haar rekening neemt, hoeft de overheid geen
eindverantwoordelijkheid op zich te nemen. Dit betekent dat het stimuleren van
marktwerking, zoals bijvoorbeeld gebeurt binnen het project Marktwerking,
Deregulering en Kwaliteit van Wetgeving (mdw), medebepalend is voor het aantal belangen waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich moet
nemen. Op eenzelfde wijze kan de betrokkenheid van de overheid worden verkleind door nieuwe verantwoordingsmechanismen in de samenleving te creëren.
150

Ten tweede kan de borging in de private sector vaak worden versterkt door een
combinatie met institutionele borging: het versterken van de relevante waarden
en normen binnen een private organisatie. Hieronder kunnen vele mechanismen
worden begrepen, zoals ook het tuchtrecht. Het is in ieder geval van belang dat de
verantwoording tegenover cliënten en peers wordt versterkt. Daarbij past een
transparante organisatie. Zo kunnen checks and balances worden ingebouwd, die
de behartiging van de in het geding zijnde publieke belangen ten goede kunnen
komen. Indien dergelijke mechanismen voor handen zijn, zal het eenvoudiger
zijn om, in combinatie met andere mechanismen, publieke belangen te borgen in
de private sector. In feite gaat het daarbij ook om het reputatiemechanisme. Dit
wil overigens niet zeggen dat de reputatie van een private actor altijd kan worden
benut voor het borgen van publieke belangen: het hangt er vanaf waaraan een private organisatie haar (goede) reputatie te danken heeft.
 Ten derde heeft de overheid een belangrijke taak te vervullen in de rol van marktmeester. Geconditioneerde marktwerking vooronderstelt dat de overheid vooraf
een helder institutioneel kader schept, dat zeker twee elementen bevat, namelijk
algemene en sectorspecifieke marktordenende wetgeving en voorzieningen die
de handhaving ervan garanderen, waaronder toezicht en inspectie. In ons land is
de functie van marktmeester vrij nieuw en de opbouw ervan vergt de nodige tijd.
Hierbij moet niet alleen worden gedacht aan de organisatorische structuur.
Belangrijker is de toerusting van een toezichtorgaan met kennis en vaardigheden
en de opbouw van feitelijk gezag. Hiervoor is nieuwe expertise nodig en de overheid moet zich schikken in een nieuwe, vaak nog onwennige rol. In dit verband
vraagt de raad uitdrukkelijk aandacht voor noodzakelijke verbeteringen van de
overheidsorganisatie en het daarbij behorende personeelsbeleid, opdat het complementaire overheidsbeleid waar de inschakeling van private actoren om vraagt,
beter van de grond kan komen.
De rol van marktmeester is van groot belang bij een eventuele privatisering. Toch
mag hier niet de simpele conclusie worden getrokken dat bij een krachtig marktmeesterschap privatisering altijd mogelijk is (zie eerder). Wel moet bij het mislukken van privatisering nadrukkelijk worden bezien of de oorzaak daarvan is
gelegen in het slecht onderkennen van de eerder genoemde voorwaarden, of in
het ontbreken van een effectieve marktmeester. In het eerste geval is het beter dat
de overheid op haar schreden terugkeert. In het tweede geval kan het ingeslagen

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

pad van privatisering worden vervolgd, op voorwaarde dat de overheid spoedig
de cruciale randvoorwaarden schept.
 Het complementaire overheidsbeleid dat hier wordt samengevat onder de noemer van ‘marktmeester’ kent een veelvoud van voor de overheid relatief nieuwe
functies: het scheppen en wettelijk ordenen van markten, het zorgen voor goede
aanbestedingsprocedures en de zorg voor toezichtorganisaties die de nakoming
van regels moeten garanderen. Juist in de beginfase zal de overheid er problemen
mee hebben dit complementaire beleid gestalte te geven. Idealiter veronderstelt
de privatisering immers dat wanneer tot implementatie van dit model wordt
overgegaan, de overheid vanaf het eerste begin over de expertise, de kennis, het
gezag en de attitude beschikt om als marktmeester te kunnen optreden. De facto
zal dit niet kunnen. Dergelijke kwaliteiten kunnen immers slechts al doende
worden aangeleerd. Dit geldt zeker voor de gewenste verandering van de attitude
van de overheid (de overheid als boven de partijen staande regisseur) en de
opbouw van gezag door het toezichtorgaan. Onvoldoende expertise en kennis in
de beginfase laten zich beter ondervangen door het inbrengen van externe deskundigheid en het profiteren van de ervaring van andere overheidsorganisaties.
7.6

mogelijke verbeteringen van de borging
in de publieke sector
Ook om de mogelijkheden voor borging van publieke belangen in de publieke
sector te kunnen verbeteren heeft de raad in dit rapport een aantal gedachten en
voorstellen ontwikkeld.
Ten eerste is er voor de overheid, hoezeer zij op onderdelen kan leren van de private sector, geen winst te behalen wanneer zij de private sector gaat kopiëren.
Als de overheid zich met een bedrijf gaat vergelijken en de sterke kanten van
bedrijven poogt te imiteren, zal de enige (overigens onwaarschijnlijke) uitkomst
zijn dat de private sector met een nieuw bedrijf wordt aangevuld. De mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen worden zo dus niet vergroot.
 Om die mogelijkheden binnen de publieke sector te vergroten, zou de overheid
juist de specifieke voordelen en het specifieke karakter van de publieke sector
moeten benadrukken en niet de specifieke voordelen van de private sector
moeten willen overnemen.
Ten tweede liggen de specifieke voordelen van de publieke sector tegenwoordig
niet zonder meer in de sfeer van de hiërarchie. Hoewel veel ambtenaren nog doen
wat hen door superieuren wordt opgedragen, is de vanzelfsprekendheid van de
hiërarchie verdwenen. De specifieke kracht van de publieke sector kan nu vooral
liggen in de betrokkenheid op de publieke zaak, het kunnen uitstijgen boven het
eigen deelbelang en op het gezamenlijk delen van normen en waarden die bij
publieke taakbehartiging behoren, zoals integriteit, responsiviteit, dienstbaarheid
en verantwoordelijkheid. Hiermee is geenszins gezegd dat alle ambtenaren zich
naar deze normen en waarden gedragen en dat alle ambtenaren geheel en alleen
op de publieke zaak zijn betrokken. En ook niet dat dergelijke normen in de

151

het borgen va n publ iek bel a ng

private sector niet zouden voorkomen. Toch verschaffen de betrokkenheid op de
publieke zaak en de gedeelde publieke waarden en normen de overheid een
potentiële meerwaarde boven elkaar beconcurrerende marktpartijen. Het is juist
dit voordeel dat snel dreigt weg te spoelen indien de overheid zich inlaat met
commerciële activiteiten. De overheid doet er dan ook beter aan geen commerciele activiteiten te ontplooien. Zij moet wel efficiënt werken, maar niet op winst
zijn gericht. Daarnaast is het van groot belang de publieke waarden en normen
binnen de overheid te onderhouden.
 Ten derde kan de overheid ook leren van de markt zonder deze te imiteren of te
kopiëren. Het grote voordeel van de markt (bij volledige concurrentie) is gelegen
in het genereren van informatie over de werkelijke preferenties van burgers en de
werkelijke kosten van diensten en producten. Juist voor het borgen van publieke
belangen is deze informatie van cruciaal belang. In wezen is een vergelijking van
mogelijke manieren van borging ook een vergelijking tussen manieren van informatievergaring. In dit opzicht kan ook de verschuiving van het publieke naar het
private domein in de laatste decennia deels worden verklaard. De markt werd
geacht informatie te genereren die binnen de overheidsbureaucratie niet kon
worden verkregen.
152

Ook door binnen de overheid de transparantie te vergroten, kan de informatie
worden gegenereerd die nodig is om publieke belangen binnen het publieke
domein effectief te borgen. Het prijsmechanisme is hiervoor slechts in beperkte
mate geschikt, zoals eerder werd geconstateerd. Concurrentie, in de meer algemene zin van competitie, bijvoorbeeld aansluitend bij de beroepseer van de professionals die binnen de overheid werken, is daarentegen wel geschikt. In deze
zin kunnen maatstafconcurrentie en benchmarking worden benut, niet zozeer
om er mensen binnen het publieke domein op af te rekenen, maar om hen te
prikkelen beter werk af te leveren. Deze mogelijkheden voor het vergroten van de
transparantie worden onmiskenbaar vergroot door nieuwe vormen van informatie- en communicatietechnologie.
Ten vierde kan meer informatie worden gegenereerd door de verantwoordingsmechanismen binnen de overheid te verbeteren. Dit geldt niet alleen binnen de
departementen, maar ook voor de relatie met veel zelfstandige bestuursorganen.
 Ook kan de verantwoording jegens de burger op tal van manieren worden verbeterd. Burgerhandvesten zouden hiertoe een welkom middel zijn. Deze genereren
niet alleen informatie, zij geven ook de gewenste prikkels, zeker indien burgers
op een schadeloosstelling mogen rekenen wanneer de overheid haar beloften ten
aanzien van dienstverlening niet nakomt.
Ten vijfde biedt de economische wetenschap interessante inzichten in de manier
waarop binnen de overheid kan worden omgegaan met principaal-agentrelaties.
Met de professionalisering van de ambtenaar neemt in veel opzichten de informatieasymmetrie tussen de politieke top en de ambtenaren verder toe. Bovendien
is er in deze relatie vaak sprake van niet-verifieerbare informatie. In dergelijke

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

situaties is het beter de verantwoordelijkheden van de ‘agent’ te vergroten, niet
alleen door hem meer vrijheden te geven maar door hem ook uitdrukkelijk verantwoordelijk te stellen. Tegenover het vergroten van verantwoordelijkheden
staat dan de winst van een grotere betrokkenheid van de uitvoerder (reciprociteit).
Vanzelfsprekend kent het vergroten van ‘decentrale’ verantwoordelijkheden ook
nieuwe risico’s. De decentrale beleidsvrijheid kan voor andere zaken worden aangewend. Door de nadruk te leggen op professionaliteit en op publieke waarden en
normen en door nieuwe verantwoordingsmechanismen te introduceren kan dit
risico zoveel mogelijk worden beperkt.
 Tot slot kan de overheid ook meer pogingen in het werk stellen om goede mensen
aan te trekken en te behouden voor het behartigen van de publieke zaak. Voor het
aantrekken van kwalitatief goede mensen zal de overheid haar imago moeten verbeteren. Voor het aantrekken én behouden van goede mensen zijn de arbeidsvoorwaarden, het salaris en de interne cultuur van werken van groot belang. Men
kan zich afvragen of het huidige materiële ambtenarenrecht wel voldoende ruimte biedt voor differentiatie en of de cultuur binnen de overheidsdienst iedere
werknemer wel genoeg stimuleert om als publieke professional te willen excelleren, of zijn of haar talenten uit te buiten. Het uitgangspunt van emancipatie van
talent op ieder niveau moet binnen de cultuur van de overheidsdienst sterker
worden ingebed. De nieuwe ambtenaar is zo geen ‘publieke ondernemer’ maar
een publieke professional. De meerwaarde van de overheid is immers gelegen in
de publieke professionaliteit. Die publieke professional neemt ook deel aan het
publieke debat, zonder de legitimiteit van het beleid te ondermijnen.
Vooral door te investeren in publieke waarden en normen en in de betrokkenheid
op de publieke zaak, kan de overheid aldus de mogelijkheden voor borging van
publieke belangen binnen haar eigen domein vergroten. Hiermee is dus een evident voorbeeld van institutionele borging gegeven.
 7.7

een kwaliteitskamer en de ministeriële
ver antwoordelijkheid

7.7.1

inleiding
In hoofdstuk 5 is beschreven dat het niet de leer maar de praktijk van de ministeriële verantwoordelijkheid is die fundamentele vernieuwing van het management binnen departementen kan belemmeren. Doordat men zo de nadruk legt op
de ministeriële verantwoordelijkheid, wordt de minister geacht voor ieder disfunctioneren de verantwoordelijkheid te dragen: de ambtelijke verantwoordelijkheid duikt als het ware weg achter die van de minister. Er is echter geen reden
ambtenaren van professionele verantwoordelijkheid te vrijwaren, zeker niet nu
het overheidsapparaat (mede als gevolg van de ontwikkeling van de informatieen communicatietechnologie) steeds meer een professionele organisatie is geworden. Een dergelijke professionele verantwoordelijkheid vergt wel een toetsing
langs andere weg dan via de politieke verantwoordelijkheid van de minister, en

153

het borgen va n publ iek bel a ng

wel op een zodanige wijze dat de ambtenaar systematisch, en niet uitsluitend als
gevolg van een incident, op zijn deskundigheid wordt aangesproken. De wijze
waarop de toetsing moet geschieden en de maatstaven die daarbij kunnen
worden gehanteerd, laten zich in een aantal opzichten vergelijken met de maatstaven die voor professionele organisaties gelden.
Dit stelsel zal voorts aan een tweetal eisen moeten voldoen:
1 het zal toegesneden moeten zijn op de eisen die aan de publieke sector gesteld
worden, en moeten bijdragen aan de ontwikkeling van kwaliteitsmaatstaven
voor die sector;
2 het zal moeten leiden tot een onafhankelijke beoordeling van de kwaliteit van
de ambtelijke organisatie.
 7.7.2

154

ont wikkeling van eigen kwaliteitsmaatstaven
voor de ambtelijke dienst
De maatstaven die bij de verantwoording en de beoordeling de ambtelijke diensten worden gehanteerd, moeten rekening houden met het eigen karakter van het
werk van de overheid. Niettemin kan men wel profiteren van de inzichten die
zijn opgedaan bij professionele organisaties in de private sector. Daar zijn verschillende vormen van toetsing gebruikelijk geworden voor het beoordelen van
activiteiten die niet eenvoudig kwantitatief zijn te meten. Via verslaglegging,
benchmarking, interprofessionele toetsing, visitatie, uitwisseling van best
practices, certificering of een andere vorm van evaluatie wordt een oordeel gegeven over de prestaties van een organisatie. In dit opzicht loopt de publieke sector
duidelijk achter, hoewel dit soort ontwikkelingen er nu wel op gang komt.
Daarnaast zal voor de publieke sector een eigen stelsel van kwaliteitsmaatstaven
moeten worden ontwikkeld. Deze maatstaven zullen enerzijds samenhangen
met de specifieke aard van de werkzaamheden. Anderzijds zijn er algemene
invalshoeken die steeds een rol zullen spelen bij de beoordeling van de overheid,
zoals de routines die zijn ontwikkeld om de politiek van informatie te voorzien,
de wijze waarop wordt omgegaan met klachten en bezwaren, inclusief de mate
waarin daarvan wordt geleerd, de snelheid van werken, de mate waarin men is
ingesteld op ontwikkelingen in de samenleving, in het buitenland (met name
Brussel), en de wijze waarop men zelf voor een intern kwaliteitsbewakingssysteem zorgt. Belangrijk is in ieder geval dat op meer systematische wijze wordt
nagedacht over de soort maatstaven die bepalend zijn voor de kwaliteit van de
overheidsorganisatie. Op dit moment lijken de maatstaven voor de evaluatie van
bepaalde diensten nog te zeer te wisselen van geval tot geval. Waar systematisch
dezelfde maatstaven worden gehanteerd, weten de betrokken diensten al bij
voorbaat waarop zij zullen worden beoordeeld.
 conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

7.7.3

een kwaliteitsk amer
Naar de mening van de raad moet iedere overheidsorganisatie in de eerste plaats
voor een eigen systeem van kwaliteitszorg zorgen. Dergelijke systemen bestaan
tot op zekere hoogte (denk aan wetgevingsevaluatie, prestatiebegrotingen en dergelijke). Voor departementen noch voor zelfstandige bestuursorganen is echter
een meer systematische benadering van dergelijke vormen van verantwoording
ontwikkeld. Zo zou ook voor ieder departement met een zekere regelmaat een
visitatie aan de orde kunnen zijn, om het leervermogen van de departementen te
vergroten. Het moet tot de verantwoordelijkheid van de ambtelijke leiding van
iedere overheidsdienst behoren zorg te dragen voor een goed stelsel van kwaliteitszorg. Dit is te beschouwen als een vast onderdeel van de managementstaak.
Bovendien is het nodig het proces van verantwoording extern te verankeren. Een
onafhankelijke instantie moet verzekeren dat de wijze waarop de interne kwaliteitsbewakingssystemen functioneren, aan de maat is. Een goede mogelijkheid
voor een dergelijke verankering is het instellen van een Kwaliteitskamer voor de
publieke dienst. Een dergelijke Kwaliteitskamer zou onafhankelijk moeten zijn.
In hoofdstuk 5 werd er reeds op gewezen dat dit in het kader van de Trias Politica
als een staatsrechtelijk uitgangspunt geldt.
De Kwaliteitskamer zou als taak moeten hebben een oordeel uit te spreken over
de kwaliteit van de ambtelijke dienst. Zo’n beoordeling zou er vooral op gericht
moeten zijn na te gaan of binnen de dienst op toereikende wijze wordt gezorgd
voor toetsing. Indien de overheid eraan gewend is systematisch om te gaan met
het borgen van kwaliteit, zal de Kwaliteitskamer doorgaans kunnen volstaan met
een controle op de toereikendheid van de interne kwaliteitszorg. Dit zou betekenen dat de Kwaliteitskamer het sluitstuk is van het stelsel, maar wel een sluitstuk
dat nodig is om de onafhankelijkheid van de beoordeling te waarborgen.
 De Kwaliteitskamer zou zo een organisatie kunnen zijn van beperkte omvang.
Het zou niet tot zijn taak behoren zelf groots opgezet onderzoek te doen naar het
functioneren van ambtelijke diensten. Zijn taak gaat niet verder dan het beoordelen daarvan. Het is de leiding van de betrokken organisatie die vervolgens maatregelen moet treffen om eventueel uit het oordeel blijkende tekortkomingen weg
te nemen. Ook de minister zou hierop kunnen worden aangesproken.
De Kwaliteitskamer zou wél het voortouw kunnen nemen bij het ontwikkelen
van een stelsel van publieke kwaliteitszorg, bijvoorbeeld door systematisch maatstaven te ontwikkelen, door toe te zien op de ontwikkeling van een stelsel van
kwaliteitsborging en verantwoording binnen iedere overheidsorganisatie en het
eventueel steekproefsgewijs verrichten, wellicht met behulp van externe deskundigen, van een visitatie bij een overheidsdienst.
Men kan zich af vragen in hoeverre de Algemene Rekenkamer deze taak niet zou
kunnen vervullen. De Rekenkamer heeft in toenemende mate haar onderzoek
uitgebreid van een rechtmatigheidonderzoek naar onderzoek waarbij ook de
doelmatigheid van de bestedingen van de overheid aan de orde wordt gesteld.
155

het borgen va n publ iek bel a ng

In dat opzicht heeft zij ook een belangrijke aanzet gegeven om over de kwaliteit
van de ambtelijke dienstverlening na te denken.
 Toch ligt de hier aangegeven taak op een ander vlak dan dat van de financiële controle. Het gaat hier om de externe verankering van maatstaven voor de beoordeling van zeer uiteenlopende activiteiten, waarbij veelzijdige deskundigheid – die
uiteraard niet steeds intern aanwezig zal zijn – nodig is om tot goede criteria en
tot goede oordelen te geraken. Het zou mogelijk moeten zijn dat een minister of
het parlement de Kwaliteitskamer vraagt een bepaalde dienst in het bijzonder te
beoordelen. Deze kenmerken van het werk van de Kwaliteitskamer zouden niet
goed passen bij de positie van de Algemene Rekenkamer.
7.7.4

156

gevolgen voor de ministeriële ver ant woordelijkheid
Het instellen van een nieuw stelsel van kwaliteitszorg brengt tot op zekere hoogte geen verandering in de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals die in het
staatsrecht vorm heeft gekregen. De minister blijft politiek verantwoordelijk
voor hetgeen de ambtelijke dienst heeft gedaan. Daarnaast komt er echter een
vorm van verantwoording bij die specifiek is gericht op de kwaliteit van de ambtelijke organisatie. Tegelijkertijd is de rol van een onafhankelijke instantie als de
Kwaliteitskamer beperkt in die zin dat hij niet meer is dan een beoordelaar van de
kwaliteit. Hij bezit geen bestuursbevoegdheid en kan dus ook geen maatregelen
nemen die voortvloeien uit de gevelde oordelen. Die maatregelen moeten door de
leiding van de organisatie zelf worden genomen. Daarop is de minister via zijn
politieke verantwoordelijkheid aan te spreken.
Hoewel de minister dus uiteindelijk degene blijft die zo nodig maatregelen moet
treffen, en hoewel dus aan de (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid geen
afbreuk wordt gedaan, zou deze verantwoordelijkheid in de praktijk wel anders
kunnen gaan functioneren. Het parlement zal zijn werk beter kunnen doen doordat het meer inzicht kan krijgen in het functioneren van de ambtelijke dienst.
 Doordat een intern kwaliteitsbewakingssysteem aanwezig is en externe beoordelingen plaats vinden, wordt er verantwoording afgelegd en is er meer bekend over
de sterke en zwakke onderdelen van de overheid. Het parlement kan hierop
voortbouwen en kan zo over meer informatie beschikken dan in de huidige situatie het geval is.
Langs deze weg zou de ministeriële verantwoordelijkheid kunnen worden ontlast. Het spreekt vanzelf dat de minister voor het parlement het aanspreekpunt
blijft voor het functioneren van de onder hem ressorterende diensten. Hij zou
daarover ook alle inlichtingen moeten verstrekken. Maar wanneer hij ervoor
heeft gezorgd dat er een goed stelsel van verantwoording aanwezig is voor de
kwaliteit van die diensten en de Kwaliteitskamer hierover niet negatief heeft
geoordeeld, kan hij dit als verweer aanvoeren indien hij wordt aangesproken op
incidentele fouten die desondanks zijn gemaakt. Tegelijkertijd wordt ook de
ambtelijke dienst beter beschermd tegen oordelen in politiek verband, die meer
naar aanleiding van een incidenteel geval dan op basis van een stelselmatige
beoordeling worden gegeven.
conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

7.8

de dynamiek van de implementatie: wenselijke strategie

7.8.1

inleiding
De afweging of de (operationele) verantwoordelijkheden bij de behartiging van
publieke belangen worden toegedeeld aan de publieke dan wel de private sector
moet bestaan uit de volgende elementen:
1 een goede specificatie van de in het geding zijnde publieke belangen;
2 een analyse van de mogelijkheden tot borging binnen de private en de publieke
sector;
3 een analyse van de (te verwachten veranderingen in de) context;
4 een goede inschatting vooraf van de risico’s die een transitie van verantwoordelijkheden met zich mee kan brengen.
 Bij de weging van voor- en nadelen moet worden ingecalculeerd dat de praktijk in
alle gevallen afwijkt van de tekentafelconstructies die vooraf zijn bedacht. In de
praktijk wordt het resultaat immers niet alleen bepaald door het idee, maar vooral door de compromissen tussen de vele betrokkenen, afhankelijkheid en door
machtsposities. Dit kan consequenties hebben voor de uiteindelijke borging van
het publieke belang. Een theoretische voorkeur voor situatie B boven situatie A,
betekent nog niet dat B in de praktijk ook altijd de voorkeur moet hebben.
Er doen zich ook transitierisico’s voor, waardoor niet zeker is of, bij de transitie
van A naar B, situatie B overeind kan blijven. Dergelijke risico’s zijn groter naarmate de doelsituatie complexer is, naarmate de doelsituatie meer afwijkt van de
uitgangssituatie, naarmate meer partijen betrokken zijn bij de reorganisatie en
naarmate de consensus over de reorganisatie geringer is.
De genoemde transities hebben veelal te kampen met problemen van reorganisaties in het algemeen. Uit de literatuur is bekend dat reorganisaties vaak met (tenminste) drie problemen te kampen hebben. Ten eerste volgen reorganisaties
elkaar veelal te snel op. Light (1995) spreekt in dit verband over “the ebb and flow
of reforms”, waardoor er te weinig tijd is om een reorganisatie te voltooien en
haar de tijd te geven zich te bewijzen. Ten tweede vindt een reorganisatie zelden
alleen plaats maar vaak tegelijkertijd met andere reorganisaties, die de veronderstelde voordelen soms weer teniet doen. Ten derde komen veel reorganisaties eerder voort uit ideologie dan uit een “thoughtful, impartial evaluation of the
models” (Peters 1996).
 Afgezien van deze algemene transitieproblemen, doen zich bij privatisering en
verzelfstandiging twee specifieke transitieproblemen voor. Ten eerste is het
scheppen van een markt en het waarborgen van concurrentie minder eenvoudig
dan wellicht vooraf wordt verondersteld. Ten tweede is het scheppen van heldere
relaties tussen overheid en de verzelfstandigde dan wel geprivatiseerde organisatie minder eenvoudig. Met dit laatste staan de mogelijkheden voor ‘binding vooraf’ op het spel.
157

het borgen va n publ iek bel a ng

7.8.2

het scheppen van een mark t
Dat concurrentie zich minder eenvoudig laat scheppen, is overigens wel begrijpelijk aangezien zij niet in het belang is van alle betrokkenen. Concurrentie mag
voor de samenleving als geheel voordeel bieden, aanbieders hebben liever een
monopoliepositie en, op zijn minst, niet te veel concurrentie. De (toekomstige)
aanbieders ontwikkelen om die reden vaak contrastrategieën, die het ontstaan
van competitieve markten in de weg staan (Wagenaar 1995). Hierdoor wordt de
overheid vaak gedwongen achter de feiten aan te lopen. De fusie van uitvoeringsinstellingen en particuliere verzekeringsmaatschappijen die plaats vond toen
plannen voor een privatisering van de sociale zekerheid bekend werden, is hiervan een goed voorbeeld. Dit geldt al evenzeer voor de uitverkoop van de uitvoeringsinstellingen toen diezelfde privatisering werd afgeblazen. Ook de nutsvoorzieningen hebben een fusiegolf te zien gegeven, waarbij bovendien grensoverschrijdende machtsblokken op de markt ontstonden.
 158

Bij de overgang van overheidsbeheer naar geconditioneerde marktwerking treden
bovendien problemen op die te maken hebben met het organiseren van afstandelijkheid en onafhankelijkheid. De rol van marktmeester die door de overheid
moet worden vervuld, is in dit verband aan de orde geweest. Juist bij de genoemde overgang kan deze rol problemen opleveren omdat de overheid afstand moet
creëren ten opzichte van de bestaande monopolistische uitvoerder. De wetgeving
die de omschakeling mogelijk moet maken, vraagt immers op vele punten om
een verzwakking van de positie van de bestaande monopolist. Men denke aan de
non-discriminatoire toegang tot en onafhankelijk beheer van de infrastructuur
en aan een asymmetrische wettelijke behandeling ten nadele van de monopolistische uitvoerder. Waar in het klassieke model een interactief samenspel tussen
overheid en uitvoerder geboden was, moet de overheid nu als wetgever uitdrukkelijk afstand nemen en moet zij vooral letten op de niet gepresenteerde belangen
van komende toetreders, terwijl genoemde monopolist er juist alle belang bij
heeft om vanuit de oude positie de wetgeving en daarmee ook de komende
marktverhoudingen zoveel mogelijk te beïnvloeden.
Ook een adequaat toezicht vooronderstelt de aanwezigheid van kennis en ervaring bij de overheid, die niet voorshands aanwezig zijn en gaandeweg moeten
worden opgebouwd. Zeker in de beginsituatie is er sprake van een informatievoorsprong bij de monopolist. Om goed te kunnen controleren moet het
betreffende overheidsorgaan in vele gevallen te rade gaan bij de monopolist die
moet worden gecontroleerd.
Al met al vergen dergelijke operaties een goede analyse en een duidelijke regie.
 Aan die analyse lijkt het in de praktijk nogal eens te schorten. Zo merkte Kremers
op over het Nederlandse beleid ten aanzien van privatisering en marktwerking:
“Systematische economische analyse van de marktomgeving, inclusief mogelijke
implicaties voor het marktbeleid, maakte kennelijk niet prominent deel uit van
het proces” (Kremers 1995: 14). Bovendien is het de vraag of de overheid wel in
staat is de benodigde regie te bieden. Overigens lijkt zij op dit punt weinig twijfel

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

te hebben. Duyvendak en anderen hebben gewezen op het maakbaarheidsdenken
dat schuil gaat achter het streven naar privatisering en marktwerking. Duyvendak
en De Haan (1997) menen zelfs dat het “liberale alternatief voor het maakbaarheidsproject” een voortzetting is van het “sociaal-democratische” maakbaarheidsdenken. Het is in ieder geval opvallend dat het geloof in de maakbaarheid
van de samenleving uit de jaren zeventig verdwenen mag zijn, terwijl het geloof
in de maakbaarheid van de markt in de jaren negentig nog springlevend is. In
werkelijkheid blijkt die ‘markt’ echter maar heel moeizaam te creëren. Het resultaat is onder andere dat de verwachte concurrentie lang niet altijd tot bloei komt.
 7.8.3

heldere rel aties
Om dezelfde redenen blijkt het in de praktijk veel minder eenvoudig om heldere
relaties te scheppen tussen de overheid en de verzelfstandigde dan wel geprivatiseerde organisatie. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het functioneren van zelfstandige bestuursorganen ondersteunt deze stelling (zie ook Kickert
et al. 1992). De aansturing van zelfstandige bestuursorganen blijkt in de praktijk
vaak niet goed te zijn geregeld. Ter Bogt (1995: 373) wijt dit aan het feit dat de
regie bij verzelfstandiging veelal “symbolisch” is: “de vormgeving en de wijze
van sturing geven misschien eerder de mythen weer van de institutionele omgeving van de organisatie, dan de werkelijke eisen die de desbetreffende activiteiten
stellen.” Het is geen specifiek Nederlands probleem. Kreukels en Hagelstein
(1998) verwijzen naar Canada en constateren dat ook daar de nieuwe zelfstandigheid van organisaties leidt tot vermenging van belangen, onduidelijke belangenafwegingen en feilen in toerekening en verantwoordelijkheid. Het brengt hen
zelfs tot de vraag of al die verzelfstandiging niet de verdenking wekt van opportunistisch optreden.
Hiermee is het zowel in de publieke als in de private sector een reëel gevaar dat
een ‘grijs’ gebied ontstaat waar, als gevolg van transitieproblemen, geen van de
mechanismen tot borging en disciplinering goed werken. Organisaties worden
feitelijk wel op afstand geplaatst, maar bij privatisering onvoldoende onder concurrentie geplaatst, terwijl bij verzelfstandiging de aansturing en controle van
deze nieuwe organisatie vanuit het departement onvoldoende zijn geregeld.
Aldus kunnen organisaties ontstaan die onvoldoende op hun functioneren
worden afgerekend omdat noch de politiek (de ministeriële verantwoordelijkheid) noch de consument (de markt) tot voldoende correctie in staat is. Verantwoording is in die gevallen afwezig (zie ook De Boer 1991; Koning 1995;
Meurs 1997; Eijlander 1999).
 Toch is het niet zo dat privatisering en verzelfstandiging onvermijdelijk halverwege blijven steken. Veel zal afhangen van de regie van de overheid (houdt zij
tijdens het proces voldoende vast aan de ratio van de reorganisatie?), van de consensus over publieke belangen, van de machtsverdeling tussen betrokkenen en
van de door het verleden bepaalde mogelijkheden binnen de betrokken sector
(padafhankelijkheid). Op voorhand is wel duidelijk dat de betrokken organisatie

159

het borgen va n publ iek bel a ng

niet de eerst aangewezene is om de verantwoordingsrelaties te bewaken. Deze
organisatie zal eerder geneigd zijn aan haar eigen (toekomstige) deelbelang te
denken dan aan de in het geding zijnde publieke belangen (Nyfer 1999). Hier ligt
een duidelijke taak voor de overheid.
Tegelijkertijd is het ook niet altijd in het belang (op de korte termijn) van de politiek verantwoordelijken om verzelfstandiging en privatisering goed te regelen.
Zoals The Economist al opmerkte, is een overheidsbedrijf dat als monopolist verder mag gaan, veel beter te verkopen dan een bedrijf dat onder strenge concurrentie komt te staan. Ook de politici zelf zijn er in één opzicht bij gebaat om geen formele zeggenschap meer te hebben op verzelfstandigde organisaties. Wie geen
zeggenschap heeft, kan immers ook niet in de Kamer verantwoordelijk worden
gesteld voor het functioneren van de betrokken organisaties (Gazendam en
Homburg 1999).
 7.8.4

160

wenselijke str ategie
Gelet op bovenstaande zou de strategie bij de herverdeling van publieke en private
verantwoordelijkheden gebaseerd moeten zijn op de volgende uitgangspunten:
1 Ga uit van het zogenaamde ‘voorzorgsprincipe’. Vooraf moeten een goede analyse en weging plaatsvinden van de risico’s die bij de transitie kunnen plaatsvinden. Welke mogelijkheden hebben gevestigde partijen en goed georganiseerde en gearticuleerde deelbelangen om de plannen in een door hen gewenste richting bij te stellen? In welke mate zal bij de transitie de overheid
afhankelijk zijn van partijen die juist bezig zijn hun toekomst veilig te stellen?
Bij onherroepelijke stappen moeten deze risico’s zo goed mogelijk worden
afgedekt.
2 Betracht grote terughoudendheid bij het verschuiven van operationele verantwoordelijkheden, indien veel publieke én private belangen tegelijkertijd in het
geding zijn en indien de uitkomst te zeer afhankelijk is van de compromissen
die met te veel actoren moeten worden gesloten. Indien men in die situatie wel
kiest voor een herschikking van verantwoordelijkheden is het gevaar niet
denkbeeldig dat de ene (‘definitieve’) poging tot ‘stelselherziening’ over de
andere heen buitelt, zelfs zozeer dat de effecten van de afzonderlijke herzieningen nauwelijks kunnen worden vastgesteld.
3 Naarmate als gevolg van internationalisering en technologisering de context
dwingender is, zijn de problemen van de transitiefase beter hanteerbaar. De
veranderende context vraagt niet alleen om een herverdeling van verantwoordelijkheden, maar is tevens zelf als een begunstigende conditie aan te merken.
Vandaar wellicht het relatieve succes van de privatisering van de telecommunicatie. Juist wanneer de context minder dwingend is, ontstaat er ruimte voor
actoren die tegen de reorganisatie zijn, om tegenstrategieën te ontwikkelen,
met alle transitieproblemen van dien. Kortom, als het niet echt nodig is, is de
kans dat het privatiseringsproces gaat ontsporen, extra groot.
 4 Kies de juiste volgorde van stappen. Vermijd bijvoorbeeld eigendomsoverdracht in een te vroegtijdig stadium. Vaak bestaat er een sterke fixatie op dit

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

ene element van het privatiseringsproces, ten nadele van andere, op zich
belangrijker elementen als reële marktwerking en een adequaat institutioneel
kader. De overdracht van het eigendom behoort idealiter eerder het sluitstuk
dan het startpunt van de operatie te zijn. Zeker hier mag van de overheid
worden verwacht dat zij vasthoudt aan haar regierol ten aanzien van de operatie als geheel en dat zij deze regierol boven haar eigen financiële belang op
korte termijn stelt. In dit verband is van belang dat veel beslissingen door
internationalisering en als gevolg van de ontwikkeling van het Europees recht
al snel onomkeerbaar zullen blijken te zijn. Tegelijkertijd biedt het Europees
recht meer mogelijkheden dan wel wordt verondersteld.
5 Bouw leerprocessen in door uit te gaan van het principe van ‘variëteit en selectie’. Dit principe behelst dat verschillende varianten in de praktijk worden uitgeprobeerd en dat uiteindelijk wordt gekozen voor de variant met de beste
resultaten, zodat de variëteit toch kan uitmonden in een uniform kader.
Ervaringen in andere landen laten zien dat juist die toegestane variëteit met
voorbeeldexperimenten de mogelijkheid biedt om op een later tijdstip best
practices te selecteren. En moet in een wereld met veel dynamiek variëteit ook
niet als blijvend fenomeen worden geaccepteerd? In dit opzicht hoeft de uiteindelijke uniformiteit slechts betrekking te hebben op het algemene kader. De
complexe maatschappelijke werkelijkheid vergt altijd, dus niet alleen ten tijde
van reorganisatie, de mogelijkheid om het uniforme kader aan plaatselijke
omstandigheden aan te passen. Zo bezien is variëteit binnen een uniform
kader van spelregels altijd het uitgangspunt.
 Dit principe van variëteit en selectie geldt ook voor de gewenste sectorale
diversiteit binnen een algemeen en gemeenschappelijk beoordelings- en
begrippenkader, waardoor de sectoren vergelijkbaar worden. Het feit dat de
sectoraal bepaalde context doorslaggevend moet zijn, betekent niet dat iedere
sector het autonoom moet regelen. Er bestaat behoefte aan een algemeen
beoordelingskader voor het onderhavige beleid.
6 Verbeter het functioneren van organisaties, veelal de kern van het probleem.
Dit kan op vele manieren. Alomvattende structuur- en stelselwijzigingen zijn
in dit opzicht maar één van de mogelijkheden voor verbetering. Doordat het
beleid traditioneel gefixeerd is op deze ene conditie, realiseert men zich onvoldoende dat ‘de knop vaak ook op een andere manier kan worden omgedraaid’.
De interne sturingsfilosofie kan minder bureaucratisch worden gemaakt en er
kan beter worden ingespeeld op de professionalisering van het ambtenarenapparaat. De organisatie kan minder hiërarchisch worden gemaakt en de verantwoordelijkheden kunnen meer met de uitvoerende ambtenaren worden
gedeeld. Om het functioneren van organisaties te verbeteren is het niet altijd
nodig hun omgeving geheel te veranderen, laat staan om hen te privatiseren.
Overigens zal in beide gevallen moeten worden geaccepteerd dat het veel tijd
en inspanning vergt alvorens een organisatie werkelijk en blijvend beter gaat
functioneren.
161

het borgen va n publ iek bel a ng

7.9

epiloog
Hiermee is geen antwoord gegeven op de vraag of de overheid meer of minder
moet privatiseren. Uit het voorgaande mag duidelijk zijn dat deze vraag niet zo
eenvoudig is te beantwoorden. Het ‘hoe’ hangt immers in belangrijke mate af van
het ‘wat’. Een antwoord op de vraag of de wrr voor of tegen ‘verdergaande privatisering’ is, heeft dan ook weinig betekenis. Het is immers aan de democratisch
gelegitimeerde overheid om te bepalen welke belangen in deze samenleving
‘publiek’ moeten worden behartigd.
 162

Deze vraag naar het ‘voor’ of ‘tegen’ is overigens wel kenmerkend voor de manier
waarop het debat vaak wordt gevoerd, namelijk ideologisch voor of tegen ‘de
markt’. De vraag is ook kenmerkend voor de wijze waarop veel voorstellen voor
privatisering door de overheid zijn beargumenteerd. De raad is van oordeel dat de
regering de afgelopen jaren te vaak te ondoordacht en te onvoorbereid een keuze
voor marktwerking heeft gemaakt, zonder dat zij zich van de (noodzaak van borging van) in het geding zijnde publieke belangen voldoende bewust is geweest.
Te vaak is onvoldoende of te laat aangegeven welke publieke belangen in het
geding waren. Te vaak zijn ook onvoldoende de mogelijkheden voor het borgen
van deze publieke belangen geanalyseerd. Dit verwijt treft niet alleen de rijksoverheid, maar ook de gemeenten (Derksen, Boonstra en Jebbink 1999). Het
gevolg is dat soms weer op het voorgenomen beleid moet worden teruggekomen.
Zo is gaandeweg duidelijk geworden dat het nagenoeg onmogelijk is concurrentie
te organiseren op het kernnet van de spoorwegen, met name omdat verschillende
publieke belangen hier een rol spelen, bijvoorbeeld milieu, congestiebestrijding,
een volwaardig net van openbaar vervoer ook in minder dichtbevolkte gebieden.
Zo heeft het kabinet inmiddels de overtuiging dat een rechtszekere en rechtsgelijke claimbeoordeling in de sociale zekerheid minder eenvoudig in private handen
kan worden gelegd, wat in eerdere plannen wel het voornemen was (zie ook
Wolfson 1999). Zo is op het gebied van de thuiszorg de terugtocht inmiddels
ingezet. En ten slotte is inmiddels duidelijk dat bij de verkoop van ‘de kabel’ te
zeer op de financiële baten is gelet en te weinig op de publieke belangen die hier
nog steeds in het geding blijken te zijn.
 Daarnaast krijgen de contextuele veranderingen in het beleid soms te weinig aandacht. Indien deze wel voldoende aandacht zouden krijgen, zou duidelijk zijn dat
hetgeen een oplossing mag heten voor het ene beleidsterrein, niet meteen ook
een oplossing is voor een ander beleidsterrein. Bij de verdeling van publieke en
private verantwoordelijkheden moet derhalve niet alleen het publieke belang helder worden geformuleerd, maar moet ook worden aangegeven waarom de context een andere verdeling van verantwoordelijkheden vereist.
Ten slotte wordt te gemakkelijk en nog steeds te vaak vergeten dat een herschikking van operationele verantwoordelijkheden, vooral in haar implementatie, een
eigen dynamiek heeft. Die dynamiek en de daarbij optredende neveneffecten

conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving

kunnen zo groot zijn dat beter eerst van experimenten kan worden geleerd, dan
wel zelfs beter geheel van een herschikking kan worden afgezien.
In het algemeen ontbeert het de regering aan een algemeen beoordelingskader.
Het lijkt soms alsof binnen elke sector een eigen privatiseringsbeleid is ontwikkeld. Dat is niet alleen jammer omdat op die manier te weinig wordt geleerd van
ervaringen van elders. Ook draagt het bij aan een beleid dat blijkbaar voorbij gaat
aan belangrijke gemeenschappelijke vragen. Om die reden bepleit de raad voor
het gehele regeringsbeleid een gemeenschappelijk beleidskader te hanteren voor
privatiseringszaken. De raad adviseert één minister te belasten met het toezicht
op de uitvoering van dit kader, dat binnen alle beleidssectoren de leidraad zou
dienen te vormen voor de toedeling van operationele verantwoordelijkheden en
tevens een raamwerk zou bieden voor sectorale differentiatie. Uit dit rapport mag
duidelijk zijn dat in een algemeen beleidskader primair aandacht moet bestaan
voor het borgen van publiek belang.
