Het borgen van publiek belang
Binnen de overheid kan het prijsmechanisme op zich een zekere functie hebben,
bijvoorbeeld bij de interne verrekening van diensten die worden geleverd door
faciliterende onderdelen van het departement. Op deze manier kan de transparantie van de organisatie worden vergroot. Hier functioneert het prijsmechanisme echter vooral als hulpconstructie en derhalve op een geheel andere wijze dan
op een normale, concurrerende private markt zoals die in het vorige hoofdstuk
uitgebreid aan de orde kwam. Het is ook niet goed voorstelbaar hoe ambtenaren,
die onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen, zich zowel naar de hiërarchie binnen de eigen organisatie als naar de concurrentie met een andere organisatie zouden kunnen schikken. Daarnaast is het de vraag hoe concurrentie en
marktprikkels zich verhouden met de toewijding aan de publieke zaak, die binnen departementen voorop behoort te staan. Moeten we ons daarbij ambtenaren
voorstellen die soms geheel gericht zijn op winst en op andere tijdstippen denken
in termen van responsiviteit en integriteit?
Veel van deze argumenten gelden ook voor de eventuele concurrentie tussen
publieke en private organisaties. Het is ondenkbaar dat departementsonderdelen
zich op de markt begeven. Minder eenvoudig is de vraag of concurrentie mogelijk
is tussen zelfstandige bestuursorganen, wier handelen immers niet onder de
ministeriële verantwoordelijkheid valt, en private organisaties. Een dergelijke
concurrentie impliceert dat er blijkbaar ook private partijen zijn die hetzelfde
product leveren als de publieke organisaties. Is er dan nog wel sprake van een
publiek belang; is er dan nog wel een reden voor een eindverantwoordelijkheid
van de overheid? Waarom zou de overheid producten of diensten moeten leveren
die ook door private organisaties worden geleverd? Waarom bijvoorbeeld zouden
universiteiten contractonderzoek moeten doen als zich daarvoor ook particuliere
adviesbureaus aanbieden? Op het eerste gezicht is hiervoor inderdaad weinig
aanleiding. Om die reden heeft de overheid de laatste jaren dan ook terecht veel
van dergelijke taken afgestoten.
 Zo simpel kan de discussie over hybride organisaties niet worden afgedaan.
Hybride organisaties zijn organisaties die publieke belangen behartigen én commerciële activiteiten verrichten. Omdat zij zowel taak- als marktorganisatie zijn,
hebben zij dubbele financieringsrelaties: ze ontvangen een budget van de overheid en verdienen geld op de (private) markt. Het argument dat vaak in hun voor-

95

het borgen va n publ iek bel a ng

deel wordt aangevoerd, betreft de stimulans die van concurrentie zou uitgaan,
ook voor die ‘publieke’ delen van de organisatie die niet direct onder concurrentie
werken (In ‘t Veld 1997). Door universiteiten bijvoorbeeld de concurrentie om
contractonderzoek met particuliere adviesbureaus te laten aangaan, zal de innovatie binnen de universiteit als geheel worden bevorderd, hetgeen uiteindelijk
ook voor het fundamentele onderzoek (een publiek belang) voordelen zal hebben.
96

De raad wenst hier het werk van de commissie-Cohen over hybride organisaties
niet over te doen (zie ook ser 1999). De benadering van in dit rapport levert
echter wel enige specifieke argumenten op die hier moet worden vermeld:
1 De veronderstelde ‘winst’ van hybriditeit is nog amper aangetoond.
 2 De mogelijke winst moet worden bezien in het licht van de publieke belangen
die in het geding zijn. Het is opvallend dat dit woord in de discussie over
hybride organisaties niet wordt gehoord, terwijl het toch het beslissende criterium zou moeten zijn. Leidt de concurrentie waaraan zelfstandige bestuursorganen worden blootgesteld, tot een betere borging van publieke belangen of
gaan de organen zich met name op de belangen van de afnemers richten? Leidt
de combinatie van publieke en private taken niet tot een suboptimale behartiging van de publieke taken, die niet opweegt tegen de mogelijke winst van
synergie? Uit onderzoek is in elk geval bekend dat publieke organisaties die
veel inkomsten krijgen van externe klanten, zich vooral richten op de belangen en wensen van die klanten (Ter Bogt 1995).
3 Winst in termen van ‘nieuw (publiek) ondernemerschap’ kan licht ten koste
gaan van waarden als responsiviteit, verantwoordelijkheid, dienstbaarheid en
integriteit die de publieke sector een meerwaarde kunnen verschaffen. Indien
de publieke normen en waarden worden ondergraven door de waarden en normen van de private sector, zullen de mogelijkheden voor dergelijke vormen
van institutionele borging afnemen.
4 De achterliggende gedachte dat de overheid alleen door de prikkel van concurrentie (van de private markt) tot grotere activiteit kan worden gestimuleerd,
moet worden verworpen. Uitbestedingen en marktwerking zijn niet de enige
middelen om het overheidsapparaat adequaat te prikkelen.
De raad concludeert dat concurrentie zoals die op de private markt plaatsvindt,
geen alternatief is voor borging middels hiërarchie dan wel voor borging met
regels.
Indien concurrentie daarentegen in een zeer brede zin, los van de relatie met de
private markt, wordt opgevat als een vorm van competitie, kan er wel degelijk
sprake zijn van concurrentie binnen de overheid die een meerwaarde oplevert.
 In deze brede conceptie staat niet de afrekening maar de vergelijking voorop. Deze
vergelijking borgt niet direct het publieke belang maar stimuleert de ambtelijke
medewerkers wel tot beter presteren. In dit opzicht kan de overheid derhalve
leren van de markt zonder te willen imiteren. Het grote voordeel van de markt
(bij volledige concurrentie) is immers gelegen in het genereren van informatie.
Juist voor het borgen van publieke belangen is die informatie van cruciaal belang.
Een vergelijking van mogelijke manieren van borging is in hoge mate ook een

het borgen van publieke belangen in de publieke sector

vergelijking tussen manieren van informatievergaring. In dat opzicht kan ook de
verschuiving van het publieke naar het private domein in de laatste decennia
deels worden verklaard: de markt werd geacht informatie te genereren die binnen
de overheidsbureaucratie niet kon worden verkregen.
Door de transparantie binnen de overheid te vergroten, is het eveneens mogelijk
de informatie te genereren die nodig is om publieke belangen effectief binnen het
publieke domein te borgen. De concurrentie van de private markt is hiervoor niet
geschikt, zoals eerder werd geconstateerd, maar concurrentie in de bredere zin
van competitie wel, bijvoorbeeld aansluitend bij de beroepseer van de professionals die binnen de overheid werken. In deze zin kan van maatstafconcurrentie en
benchmarking worden geprofiteerd, niet om mensen binnen het publieke domein
op af te rekenen, maar om hen te prikkelen beter werk af te leveren. De mogelijkheden voor het vergroten van de transparantie nemen onmiskenbaar toe door
nieuwe vormen van informatie- en communicatietechnologie. In het algemeen is
het van belang de verantwoordingsmechanismen binnen de overheid nadrukkelijk te versterken.
 5.5.3

binding voor af met contr acten in het publieke domein
Zowel de publieke als de private sector kennen binding vooraf met regels. Binnen
de private sector kennen we hiernaast binding vooraf met contracten. Hieronder
wordt nagegaan in hoeverre deze laatste figuur ook binnen het publieke domein
kan bijdragen aan een betere borging van publieke belangen.
Over contracten binnen een departement kunnen we kort zijn: dit is een vreemde
figuur die ook strijdig is met de ministeriële verantwoordelijkheid. Contracten
tussen ‘onderdelen’ van dezelfde rechtspersoon, de staat, zijn in juridisch opzicht
een anomalie. Inhoudelijk gezien is het ondenkbaar dat de minister met aan hem
ondergeschikte onderdelen van zijn eigen departement zou moeten onderhandelen over de door hen te leveren prestaties. Ook de vraag van ambtelijke uitvoerbaarheid van beleid dat door de politiek aanspreekbare overheid is vastgesteld,
blijft uiteindelijk ter beantwoording van deze overheid. Ambtenaren kunnen er
niet in vrijheid over onderhandelen; zij zijn hiertoe niet gelegitimeerd. En ten
slotte impliceert een contract dat wat niet bij contract is geregeld, voor de eigen
verantwoordelijkheid blijft. Dat kan hier niet het geval zijn, aangezien de minister verantwoordelijk is voor het gehele functioneren van het departement.
 Deze problemen doen zich minder gelden indien de betreffende organisatie formeel op afstand is geplaatst. Beter gezegd: wanneer er sprake is van een zelfstandig bestuursorgaan. De minister is immers niet verantwoordelijk voor het functioneren van deze organen, behalve voor zover hem uitdrukkelijk taken en
bevoegdheden zijn toebedeeld (Scheltema 1994; Boxum 1997). Toch is ook een
contract tussen de minister en een zelfstandig bestuursorgaan allerminst een
vanzelfsprekende figuur, aangezien het immers een positie van onderhandeling
tussen minister en zelfstandig bestuursorgaan vooronderstelt. Hoe de minister

97

het borgen va n publ iek bel a ng

gelegitimeerd is, is bekend. Namens wie het betreffende zelfstandig bestuursorgaan in deze onderhandeling optreedt, is echter onduidelijk. De behartiging
van publieke belangen kan immers niet afhankelijk worden gesteld van de bereidheid van besturen van een zelfstandig bestuursorgaan om aan deze behartiging
mee te werken.
 98

Met binding vooraf met contracten komen we, met name op juridische gronden,
in het publieke domein niet veel verder. De vergelijking met het middel van de
concurrentie dringt zich op. Deze vergelijking kan overigens verder worden doorgetrokken. Waar geconstateerd werd dat de overheid de concurrentie van de private markt niet moet willen kopiëren maar er wel van moet leren, kan ook worden
geconstateerd dat de overheid kan leren van het principe van contracten, zonder
departementsonderdelen of zelfstandige bestuursorganen daadwerkelijk met
(privaatrechtelijke) contracten te willen binden. Bij contracten is de residuele
beslisruimte voor de ‘agent’ immers van groot belang. Juist die residuele beslisruimte, zo leert met name de economische wetenschap, kan de ‘agent’ aanzetten
tot een grotere betrokkenheid bij en een efficiëntere behartiging van publieke
belangen (Van Beek 1998). Het spreekt vanzelf dat een grotere vrijheid ook voor
andere belangen kan worden aangewend. Het is dus de kunst de betrokkenheid
van deze organisaties te stimuleren door hen meer vrijheid te laten en hen tegelijkertijd aan de behartiging van de in het geding zijnde publieke belangen te binden.
 In feite wordt bij het fenomeen van de zelfstandige bestuursorganen geprofiteerd
van dit principe van wederkerigheid, oftewel reciprociteit. De behartiging van het
publieke belang wordt op enige afstand geplaatst en de eigen verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan bij de uitvoering van taken is soms aanzienlijk groter dan binnen het departement het geval zou zijn geweest. Deze constructie kan
een extra prikkel geven tot betrokkenheid bij de behartiging van publieke belangen. Daarenboven dwingt de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan tot
het verhelderen van de taken die hij moet verrichten en tot het scheppen van een
heldere relatie tussen de minister en het zelfstandig bestuursorgaan. Scheltema
heeft in dit verband gewezen op een paradox: juist door de formele zeggenschap
te verminderen kan de relatie met de betreffende organisatie transparanter vorm
worden gegeven, waardoor ook meer invloed op die organisatie kan worden uitgeoefend. Dit is meestal niet de formele reden om een zelfstandig bestuursorgaan
in te stellen (zie De Ridder en Scheltema 1993; commissie-Sint 1995; Ministerie
Binnenlandse Zaken 1997), maar het feitelijk effect van de instelling van zo’n
orgaan is wel dat er formeel meer mogelijkheden ontstaan voor een andere vorm
van binding vooraf waardoor de betrokkenheid wordt gestimuleerd (zie ook
Kickert et al. 1998).
 Zo bezien is het niet verrassend dat lange tijd de stelling werd gehuldigd dat borging van publieke belangen in bepaalde gevallen – met name wanneer de betreffende publieke belangen in heldere regels kunnen worden gevat – zou zijn gebaat
met externe verzelfstandiging. Verzelfstandiging dwong tot het expliciteren van
publieke belangen en de residuele beslisruimte van het zelfstandig bestuurs-

het borgen van publieke belangen in de publieke sector

orgaan zou leiden tot een grotere betrokkenheid bij de behartiging van het
betreffende publieke belang. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het in
de praktijk moeilijk is gebleken om heldere kaders aan te geven voor het functioneren van zelfstandige bestuursorganen. Hierdoor kon de beleidsvrijheid van de
zelfstandige bestuursorganen nogal eens te ruim worden, hetgeen ook de behartiging van andere (publieke en niet-publieke) belangen niet ten goede is gekomen.
In hoofdstuk 7 komt dit nader aan de orde.
Het bovenstaande roept wel de vraag op of externe verzelfstandiging een noodzakelijke voorwaarde is voor het vergroten van de residuele beslisruimte van ambtenaren. Zou niet ook binnen het departement een vorm van reciprociteit kunnen worden ontwikkeld, waarbij de grotere eigen verantwoordelijkheid van de
ambtenaar leidt tot een grotere betrokkenheid bij de doeleinden van de politieke
top? De laatste jaren wordt er in de praktijk binnen departementen veel geëxperimenteerd met vormen van zelfbeheer, waarbij tegenover een grotere autonomie
en een grotere eigen verantwoordelijkheid de verwachting staat dat de betreffende departementsonderdelen beter zullen functioneren. Hierbij worden soms zelfs
expliciete afspraken gemaakt over de output. Niettemin blijft het formeel strijdig
met de ministeriële verantwoordelijkheid wanneer eigen verantwoordelijkheden
worden toegedeeld aan departementsonderdelen. Volgens de leer is de minister
immers evenzeer verantwoordelijk voor het handelen van zijn ambtenaren,
terwijl dit volgens interne afspraken tot de eigen verantwoordelijkheid van die
ambtenaren zou behoren.
 In de praktijk kiest men overigens vaak voor een derde weg: men gaat minder
strikt om met de ministeriële verantwoordelijkheid. Agentschappen, die wel
onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid vallen, worden als een goed
alternatief gezien voor zelfstandige bestuursorganen (commissie-Sint 1995) en er
worden zelfs rechtstreekse contractuele relaties tussen de top van het departement en departementsonderdelen bepleit en beproefd (Van der Knaap en Van
Hofwegen 1999). Of hiermee een in juridisch opzicht fraaie weg wordt ingeslagen is, als gezegd, de vraag. Het lijkt beter een grotere residuele beslisruimte voor
ambtenaren te scheppen en de ministeriële verantwoordelijkheid hieraan meer
compatibel te maken. In hoofdstuk 7 zal nog blijken dat een systeem van kwaliteitscontrole binnen departementen daaraan een bijdrage zou kunnen leveren.
Daarmee zullen de verschillen tussen departementsonderdelen (agentschappen)
en zelfstandige bestuursorganen wel verder vervagen.
5.5.4

conclusie
Uit deze paragraaf blijkt dat de eerder beschreven borgingsmechanismen voor de
private sector, afgezien van het mechanisme van de institutionele borging, niet
zonder meer binnen de publieke sector kunnen worden toegepast. Daarvoor
heeft het publieke domein te zeer een eigen karakter. Zo laten bepaalde combinaties van borging zich binnen de publieke sector minder goed denken. Ministeriële
verantwoordelijkheid laat zich bijvoorbeeld minder goed combineren met con-

99

het borgen va n publ iek bel a ng

currentie tussen departementsonderdelen en private partijen. Ook het afsluiten
van contracten met departementsonderdelen vormt in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid een vreemde figuur.
Maar de overheid kan wel leren van de private sector. De transparantie kan binnen de overheid worden vergroot door competitie en onderlinge vergelijking.
Een grotere residuele beslisruimte van ambtenaren kan bijdragen aan een grotere
betrokkenheid.
 In het onderstaande zal aan de hand van twee situaties nader worden ingegaan op
de mogelijkheden de publieke belangen binnen het publieke domein te borgen:
borging bij uitvoering door zelfstandige bestuursorganen en borging binnen het
departement. In het eerste geval gaat de ministeriële verantwoordelijkheid niet
verder dan de specifieke bevoegdheden van de instellingswet. Voor het overige is
de minister niet politiek verantwoordelijk voor het functioneren van deze zelfstandige bestuursorganen.2

100

5.6

publieke bel angen en zelfstandige bestuursorganen

5.6.1

mogelijkheden voor borging met regels en contr acten
Hieronder wordt nagegaan in hoeverre het in het geval van zelfstandige
bestuursorganen mogelijk is publieke belangen te borgen door binding vooraf
met regels. Hierbij kan worden gedacht aan wettelijke regels (instellingswet) en
regels in contracten. Deze laatste optie behoeft wel een kanttekening, aangezien
onderhandelingen van een zelfstandig bestuursorgaan met de minister over een
gezamenlijk contract formeel gezien een vreemde figuur zijn. Het is immers
onduidelijk wat de legitimatie is voor zelfstandige bestuursorganen om tegenover
de politiek verantwoordelijke minister op te komen voor hun ‘eigen’ belang. Dit
neemt niet weg dat In ‘t Veld (1997) voor de praktijk van het beleid ongetwijfeld
gelijk heeft als hij de sturingsrelatie tussen departement en zelfstandig bestuursorgaan karakteriseert als een wederzijdse. Departement en zelfstandig bestuursorgaan zijn vaak wederzijds van elkaar afhankelijk en sturing vanuit het departement heeft slechts kans van slagen indien voldoende rekening wordt gehouden
met de wensen van het zelfstandige bestuursorgaan. Hiermee zijn er pragmatische redenen om zelfstandige bestuursorganen ook met contracten te binden,
waarover in een onderlinge onderhandeling overeenstemming moet worden
bereikt.
 Wie het primaat van de (officiële) politiek ontkent en daarmee twijfelt aan de
ministeriële verantwoordelijkheid, heeft naast pragmatische zelfs principiële
argumenten voor het aangaan van een contractuele relatie met zelfstandige
bestuursorganen. Zo meent Frissen (1993: 16): “verzelfstandiging is een moderniseringsstrategie die niet alleen mikt op verbetering van effectiviteit en efficiëntie,
maar tevens op vergroting van responsiviteit en maatschappelijke betrokkenheid”. Daarmee kan de maatschappelijke betrokkenheid zelfstandige bestuursorganen een aanvullende legitimatie verschaffen.
het borgen van publieke belangen in de publieke sector

Afgezien van deze kanttekeningen is het de vraag welke publieke belangen zich
bij zelfstandige bestuursorganen met regels (wettelijke regels dan wel regels in
contracten) laten borgen. Wanneer is borging mogelijk door binding vooraf met
regels? De relevante overwegingen zijn grotendeels dezelfde als bij de uitbesteding van publieke taken aan private partijen. In het geval van zelfstandige
bestuursorganen is borging van publieke belangen mogelijk door binding vooraf
met regels:
1 indien er voldoende consensus bestaat over de in het geding zijnde publieke
belangen;
2 indien de consensus en de formulering van de publieke belangen enigermate
duurzaam zijn;
3 indien de in het geding zijnde publieke belangen kunnen worden geoperationaliseerd: zij moeten in regels dan wel in contracten kunnen worden vastgelegd en geconcretiseerd;
4 indien er voldoende informatie aanwezig is over toekomstige ontwikkelingen
en over de inspanningen die het zelfstandig bestuursorgaan moet verrichten
voor de realisatie van de publieke belangen;
5 indien handhaving van regels en contracten mogelijk is: de uitkomsten
moeten verifieerbaar zijn.
 101

Niettemin zijn er voor zelfstandige bestuursorganen ook belangrijke verschillen
met de binding van private partijen bij uitbesteding:
1 Er is sprake van een andere gezagsrelatie: de politiek verantwoordelijke kan in
regels vastleggen waaraan zelfstandige bestuursorganen zich te houden hebben. Dit betekent onder andere dat een eventuele risicoaversie bij zelfstandige
bestuursorganen hier een minder grote rol speelt. Formeel is het immers niet
aan de zelfstandige bestuursorganen zelf te bepalen of zij de risico’s te groot
achten om een relatie met de minister en zijn departement aan te gaan. Dit
betekent niet dat het erg aangewezen is om de realisatie van publieke belangen
over te laten aan zelfstandige bestuursorganen indien er grote risico’s dreigen.
In dat geval zijn er voldoende argumenten om de behartiging van de in het
geding zijnde publieke belangen rechtstreeks onder de ministeriële verantwoordelijkheid te houden.
2 De ‘uitbesteding’ van publieke taken aan zelfstandige bestuursorganen ontbeert de informatiewinst ten gevolge van concurrentie, zoals deze zich voordoet bij uitbesteding aan private partijen. Toezicht op regels en het handhaven
van contracten worden hierdoor moeilijker. Er worden hogere eisen gesteld
aan de verifieerbaarheid van de output. Het gevaar van de eerder genoemde
performance paradox is hier evident groter. Juist concurrentie kan een belangrijk instrument zijn om bij het vaststellen en met name bij het weergeven van
de output te voorkomen dat ritualisering en proceduralisme optreden. Bij zelfstandige bestuursorganen is de opbrengst vaak moeilijk op een betrouwbare,
laat staan objectieve, wijze weer te geven, met name wanneer binnen het zelfstandige bestuursorgaan een andere opvatting bestaat over het doel dan wel
het publieke belang dat hier moet worden gediend: “Wat zijn ‘feiten’? Zuivere,
ongerepte informatie is een mythe” (Wagenaar 1995: 253).
 het borgen va n publ iek bel a ng

3 Onvolkomenheden kunnen hier wellicht beter via institutionele borging
worden gecompenseerd dan op een markt tussen private partijen. Deze
gedachte stoelt op de veronderstelling dat publieke belangen eerder divergeren
met ondernemersbelangen dan met de doeleinden van zelfstandige bestuursorganen. Zelfstandige bestuursorganen zijn immers primair op de publieke
zaak gericht.
102

Met het vergelijken van zelfstandige bestuursorganen en private partijen mogen
we, net zomin als met het vergelijken van departementale diensten en zelfstandige bestuursorganen, vervallen in algemene uitspraken voor of tegen zelfstandige bestuursorganen. Van publiek belang tot publiek belang zal moeten worden
beoordeeld of binding vooraf met regels mogelijk is. Bovendien moet daarbij
worden vastgesteld dat de binding gericht is op het borgen van publieke belangen
en ertoe dient het zelfstandig bestuursorgaan te binden aan de behartiging van
deze belangen. Binding vooraf heeft dus geen betrekking op de binding met het
(moeder)departement. Het tegendeel is soms zelfs het geval. Soms vraagt het
publieke belang immers juist om onafhankelijkheid (hetgeen een goede reden kan
zijn om een zelfstandig bestuursorgaan in te schakelen). De volgende situaties
illustreren dit:
1 rechtsgelijkheid bij de uitvoering van beleid kan om een zekere afstand vragen
ten opzichte van de politiek. Indien die afstand niet binnen het departement
effectief kan worden georganiseerd, is uitvoering door een zelfstandig
bestuursorgaan meer aangewezen;
2 bepaalde beleidsfuncties, zoals het toezicht op private actoren, zijn effectiever
als zij niet te zeer met het beleid worden verweven (opta, nma, De Nederlandsche Bank);
3 de aard van het beleidsterrein vraagt soms om terughoudendheid van de politiek aanspreekbare overheid met direct inhoudelijke bemoeienis: men denke
aan de subsidiefondsen op een terrein als de cultuur.
 Indien er behoefte bestaat aan een zekere onafhankelijkheid ten opzichte van het
moederdepartement, zal de taak van het betreffende zelfstandige bestuursorgaan
bijvoorbeeld in de instellingswet helder moeten worden omschreven. Van gedetailleerde bemoeienis door het moederdepartement zal moeten worden afgezien.
Zoiets kan alleen indien er andere mechanismen zijn die ertoe bijdragen dat de in
het geding zijnde publieke belangen worden gediend. Hierbij valt zowel te denken aan vormen van institutionele borging als aan het scheppen van extra verantwoordingsrelaties. Of de mogelijkheden daartoe zich voordoen, hangt af van het
motief om een zelfstandig bestuursorgaan in te stellen (zie De Ridder en Scheltema 1993). Is dat motief de wens om belanghebbenden deel te laten nemen in de
behartiging van de publieke taak, dan zijn hiermee verantwoordingsrelaties
geschapen die een extra bijdrage kunnen leveren aan de borging van de in het
geding zijnde publieke belangen. Dat dergelijke verantwoordingsrelaties ook verkeerd kunnen uitpakken, wordt daarmee niet ontkend (Buurmeijer).
het borgen van publieke belangen in de publieke sector

5.6.2

mogelijkheden voor institutionele borging
Doordat zij gericht zijn op de publieke zaak, is er veelal een grote mate van convergentie tussen de cultuur van zelfstandige bestuursorganen en het publieke
belang dat zij dienen. Niettemin zullen de zelfstandige bestuursorganen op dit
punt verschillen te zien geven. Ook de duurzaamheid van institutionele waarden
en normen zal verschillend zijn. In dit verband mag worden aangenomen dat de
verankering van waarden en normen binnen zelfstandige bestuursorganen sterker zal zijn indien professionele deskundigheid binnen het zelfstandig bestuursorgaan belangrijker is. De Ridder en Scheltema (1993) bepleiten bijvoorbeeld het
instellen van een zelfstandig bestuursorgaan als het gaat om beslissingen waarvoor het oordeel van deskundigen beslissend hoort te zijn.
 Nog een stap verder kan juist in de specifieke mogelijkheden voor institutionele
borging een reden zijn gelegen om een apart zelfstandig bestuursorgaan in te stellen. Door de behartiging van bepaalde taken op een zekere afstand van het departement te plaatsen, ontstaan nieuwe mogelijkheden om een bepaalde cultuur,
een bepaald samenstel van normen en waarden te ontwikkelen. Juist in die
nieuwe cultuur kunnen bepaalde publieke belangen beter worden geborgd dan
in de meer bureaucratische en bureaupolitieke cultuur van een departement.
Het aardige is dat de grotere mogelijkheden voor borging van publieke belangen
niet snel als motief voor het instellen van zelfstandige bestuursorganen worden
genoemd. Niettemin vormen de mogelijkheden tot het scheppen van een bepaalde cultuur een belangrijke reden om bepaalde publieke taken uit te besteden aan
zelfstandige bestuursorganen.
Dit betekent overigens niet dat voor het scheppen van een bepaalde cultuur die
voor het borgen van publieke belangen onmisbaar is, externe verzelfstandiging
een noodzakelijke voorwaarde is. In de volgende paragraaf zal blijken dat ook
binnen departementsonderdelen eigen waarden- en normenstelsels kunnen
worden ontwikkeld die nieuwe mogelijkheden bieden voor de borging van
publieke belangen.
Ten slotte: de mogelijkheden voor borging van publieke belangen binnen zelfstandige bestuursorganen werpen ook een nieuw licht op de discussie over
hybride organisaties. Door hun betrokkenheid op de publieke zaak bieden zelfstandige bestuursorganen immers extra mogelijkheden daarvoor. Wie zelfstandige bestuursorganen ook aan concurrentie bloot stelt, dreigt deze publieke
waarden en normen te laten eroderen ten gunste van de waarden en normen van
‘de markt’.
 5.6.3

af weging
Hiermee zijn de mogelijkheden besproken die zelfstandige bestuursorganen
hebben als het gaat om het borgen van publieke belangen. Concurrentie met private partijen lijkt niet erg aangewezen. In dat geval zou het beter zijn concurrentie om publieke gelden mogelijk te maken en zelfstandige bestuursorganen om te

103

het borgen va n publ iek bel a ng

vormen tot private organisaties (dit zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor de
sociale werkvoorziening; Derksen 1998).
Binding van zelfstandige bestuursorganen met regels biedt betere mogelijkheden.
Met name de combinatie met institutionele borging lijkt een vruchtbare weg, op
voorwaarde dat wordt geïnvesteerd in publieke waarden als dienstbaarheid,
responsiviteit en integriteit in plaats van in een grote aandacht voor winst en
voor klanten.
5.7

104

publieke bel angen en het departement
De mogelijkheden voor borging van publieke belangen binnen het departement
laten zich gemakkelijker in negatieve dan in positieve zin beschrijven. Uit het
voorgaande is reeds gebleken wanneer borging binnen departementen minder
goed mogelijk is:
1 indien rechtsgelijkheid bij de uitvoering van het beleid om een zekere afstand
vraagt ten opzichte van de politiek en indien die afstand niet binnen het departement effectief kan worden georganiseerd;
2 indien het om beleidsfuncties gaat zoals het toezicht op private actoren, die
effectiever zijn als zij niet te zeer met het beleid worden verweven (opta,
nma, De Nederlandsche Bank).
3 indien de aard van het beleidsterrein vraagt om terughoudendheid van de politiek aanspreekbare overheid met direct inhoudelijke bemoeienis: men denke
aan de subsidiefondsen op een terrein als de cultuur.
 Dit wil niet zeggen dat borging binnen het departement in alle andere gevallen
zonder meer mogelijk is. Eerder is al aangegeven dat het mechanisme van de hiërarchie in theorie dan wel veel mogelijkheden tot borging mag bieden, maar dat de
praktijk een ander beeld laat zien. Tegelijkertijd zijn ook de mogelijkheden van
binding met contracten en van concurrentie binnen departementen gerelativeerd.
Voor binding met wettelijke regels gelden al evenzeer beperkingen. Dat maakt
het zo moeilijk algemene uitspraken te doen over de mogelijkheden tot borging
van publieke belangen binnen departementen, ofwel onder de directe ministeriele verantwoordelijkheid.
Hiernaast moet worden vastgesteld dat de behartiging van publieke belangen
onder de directe ministeriële verantwoordelijkheid vaak ook een laatste optie is.
Indien borging van publieke belangen niet goed mogelijk is binnen het private
domein dan wel binnen een zelfstandig bestuursorgaan, lijkt er vaak maar één
weg open te staan. Dan lijkt, hoe dan ook, te moeten worden vertrouwd op de
borging binnen het departement, ongeacht de soms beperkte mogelijkheden die
ook daar voorhanden zijn. Een dergelijke redenering is, zeker binnen de publieke
sector, niet ongebruikelijk. Tegelijkertijd is zij toch ook te overheidscentrisch en
gaat zij te zeer voorbij aan de beperkingen binnen de departementen. In dit verband is het beter te accepteren dat zowel het private als het publieke domein
beperkte mogelijkheden bieden voor borging van de in het geding zijnde publieke
belangen.
het borgen van publieke belangen in de publieke sector

In een dergelijke situatie staan drie wegen open. Ten eerste kan worden besloten
het betreffende publieke belang een andere invulling te geven, dan wel zelfs
geheel los te laten. Ten tweede kan alsnog voor private borging worden gekozen,
hetgeen wellicht gepaard gaat met het nemen van een hoger risico van verlies van
effectiviteit.
 Als derde mogelijkheid kunnen de omstandigheden voor borging binnen departementen worden verbeterd. Bij het zoeken naar nieuwe borgingsmechanismen
binnen de departementen is de afgelopen decennia vaak gezocht naar ‘marktconforme’ oplossingen. Toch zijn marktwerking en concurrentie lang niet altijd
bruikbare alternatieven, zo bleek hier eerder. De concurrentie zoals we die van de
private markt kennen, en het afsluiten van contracten botsen met de ministeriële
verantwoordelijkheid en zijn geen alternatieven voor de toegenomen problemen
met borging van publieke belangen binnen departementen. Wel kan de private
markt hier dikwijls inspiratie bieden, bijvoorbeeld met het vergroten van verantwoordelijkheden van afzonderlijke diensten en van afzonderlijke ambtenaren.
Het voorbeeld van de reorganisatie van de belastingdienst is al eerder genoemd.
Formeel veranderde er niets aan de positie van de belastingdienst, toch bleek het
mogelijk de belastingdienst beter te laten functioneren, mede door zijn vrijheid
van handelen te vergroten. De paradox van Scheltema was blijkbaar ook binnen
de overheid zelf te organiseren: door een grotere autonomie te scheppen konden
tegelijkertijd betere afspraken worden gemaakt over te verrichten werkzaamheden
en te leveren prestaties. Bij de aansturing van de belastingdienst werd bovendien
ingespeeld op de eigen professionele normen en waarden van de inspecteurs.
Dit voorbeeld stemt overeen met bredere ervaringen. Zo concludeert het officiële
evaluatierapport ten aanzien van de succesvolle reorganisatie van het overheidsapparaat in Nieuw-Zeeland: “This is not to say that the contractual reforms do
not add value; rather, […] a major portion of what has been accomplished has
been due to conventional management ideas – freeing managers in exchange for
holding them accountable for results – rather than to institutional economics”
(Lane 1997: 43). Niet privatisering of verzelfstandiging waren de belangrijkste
oorzaken van de verbetering, maar het management van de eigen organisatie.
 Blijkbaar kan de borging van publieke belangen ook binnen de overheid zelf
worden verbeterd. De mogelijkheden hiertoe liggen zowel in de sfeer van het vergroten van eigen verantwoordelijkheden, van het vergroten van transparantie als
in de sfeer van de institutionele borging, thema’s die hiervoor al kort aan de orde
zijn geweest. Hieronder zal hier uitgebreider op in worden gegaan.
105

het borgen va n publ iek bel a ng

5.8

betere mogelijkheden voor borging
binnen het publieke domein

5.8.1

vergroten van eigen ver ant woordelijkheden
Nieuwe sturingsmethoden op departementen zijn vooral gericht op het vergroten van de eigen verantwoordelijkheden van ambtenaren. Regels markeren met
name de grens tussen de gebonden en de vrije beslisruimte van ambtenaren. Die
vrije beslisruimte heeft niet alleen betrekking op financiële en beheersmatige
zaken (zelfbeheer), maar ook op de uitvoering van het beleid. Ambtenaren krijgen de mogelijkheid om globale normen zelf verder in te vullen, vanzelfsprekend
in de geest van het publieke belang dat in het geding is. Zo vindt een uitruil plaats
tussen een grotere autonomie en een grotere betrokkenheid bij de uitvoering van
het beleid.
Het betreft hier geen nationaal, maar een internationaal fenomeen. De oecd
spreekt hier over een nieuw paradigma: “aimed at fostering a performance-oriented culture in a less centralised public sector” (oecd 1995). In dit nieuwe paradigma staan, in de termen van Hood (1991), drie uitgangspunten centraal. Ten
eerste wordt uitgegaan van hands-on professional management: de publieke activiteit moet worden ‘gemanaged’ op de plek waar de actie plaatsvindt en bij voorkeur door professionals. Ten tweede vindt ‘binding vooraf’ plaats door beoordelingskaders te verschaffen waarbinnen het functioneren moet plaatsvinden. Ten
derde moet worden gezorgd voor een systeem van verantwoording. Instanties
moeten primair op hun resultaten worden afgerekend en mogen zich niet veilig
wanen als zij zich aan alle procedures houden.
 106

Voor een dergelijke uitruil van bevoegdheden en betrokkenheid werd vroeger,
met name vanwege de leer van de ministeriële verantwoordelijkheid, externe
verzelfstandiging minimaal noodzakelijk geacht. Later was de geldende leer dat
een dergelijke uitruil ook met agentschappen kon plaatsvinden. Het rapport van
de commissie-Sint markeerde dit omslagpunt van externe naar interne verzelfstandiging. Sinds enkele jaren lijkt ook dat standpunt informeel al te zijn verlaten. Voor een andere aansturing van departementsonderdelen is het niet langer
noodzakelijk agentschappen in te stellen. In dat opzicht vervult de belastingdienst een voorbeeldfunctie, niet alleen in dit rapport maar ook binnen de overheid als geheel.
5.8.2

een grotere tr anspar antie
Voor een adequate borging van publieke belangen is informatie van groot belang.
Op de markt genereert met name de concurrentie veel informatie; binnen de
publieke sector leidt verantwoording tot informatie. De problemen binnen de
publieke sector hebben met name te maken met een gebrek aan informatie. In dit
opzicht kan de overheid leren van de markt, zij het dat het publieke karakter van
de overheid zich verzet tegen de concurrentie van de private markt.
het borgen van publieke belangen in de publieke sector

De overheid zal op meer aangepaste manieren moeten proberen de eigen
transparantie te vergroten. Dit kan langs drie lijnen:
1 De openbaarheid van het bestuur en de verantwoording van het bestuur moeten worden vergroot. Publieke verslaglegging moet zijn toegesneden op de
publieke taak die aan de orde is, en moet inzicht geven in de wijze waarop de
verschillende aspecten daarvan worden vervuld. In dit opzicht is ook een
goede regeling van klokkenluiders van belang (Bovens 1990). Voorlopig gaat de
Nederlandse overheid nog te angstig en krampachtig om met het fenomeen
van de klokkenluiders. Hun rechten moeten worden verbeterd.
 2 De controle op de kwaliteit van het functioneren van de overheid moet
worden verbeterd. Door kwaliteitscontrole te verbeteren kan bovendien de
ministeriële verantwoordelijkheid worden ontlast (zie verder hoofdstuk 7).
3 De prestaties van verschillende onderdelen van de overheid kunnen systematischer met elkaar worden vergeleken. In deze sfeer wordt wel gesproken over
maatstafconcurrentie en over benchmarking. De aansturing van de uitvoeringsinstellingen in de sfeer van de sociale zekerheid heeft recentelijk geleerd welke
prikkels kunnen uitgaan van benchmarking. De voordelen van deze vormen
van concurrentie kunnen worden vergroot indien zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de professionele reputatie van de betrokkenen. Niet ontkend hoeft
te worden dat het soms niet eenvoudig is goede indicatoren voor vergelijking te
vinden. Kwaliteit laat zich niet altijd vastleggen in enkelvoudige cijfers.
Hiermee moet een grotere nadruk komen te liggen op ‘verantwoording’ en
‘resultaat’ (De Vries en Van Dam 1998). In dit kader past ook het denken over de
zogenaamde burgerhandvesten (‘citizen’s charters’). Overigens bestaat een duidelijke parallellie tussen de genoemde overwegingen ter vergroting van transparantie binnen het departement en hetgeen eerder is gezegd over de gewenste verheldering van het functioneren van zelfstandige bestuursorganen. Ook binnen deze
constructie zijn genoemde overwegingen derhalve van belang.
5.8.3

ver sterken van publieke waarden en normen
Hoewel de publieke zaak geenszins altijd centraal hoeft te staan, kent de overheid
wel een cultuur die gericht is op het belang van de publieke zaak, op responsiviteit, dienstbaarheid, integriteit enzovoorts. Deze cultuur vormt de meerwaarde
van het publieke domein, zowel van departementsonderdelen als van zelfstandige bestuursorganen, bij de borging van publieke belangen. In dit verband is een
specifieke vorm van institutionele borging relevant, namelijk de versterking van
de publieke professionaliteit van de ambtenaar.
 De behoefte aan deze vorm van institutionele borging wordt de laatste decennia
zonder meer groter door de vakinhoudelijke professionalisering van het ambtenarenapparaat. Het is mede door deze professionalisering dat het instrument van
de hiërarchie aan gewicht verliest. Bij de professionals vormen de normen en
waarden van de eigen professie meestal een belangrijk ijkpunt. Voor de borging
binnen het publieke domein is het van belang dat ook de publieke waarden en

107

het borgen va n publ iek bel a ng

normen bij professionals een vanzelfsprekend ijkpunt vormen. In dat verband
bestaat er behoefte aan een zeker evenwicht tussen enerzijds deskundigheid en
betrokkenheid bij de materie, en anderzijds loyaliteit aan het publiek belang
(twee aspecten die overigens allerminst strijdig hoeven te zijn).
De laatste jaren zien we binnen de overheid al een ontwikkeling gericht op het
versterken van publieke normen en waarden. Er wordt veel geïnvesteerd in projecten voor trainees en de eed dan wel de belofte wordt weer afgelegd. Een discussie over integriteit wordt al enige jaren intensief gevoed. Toch is het nog niet
genoeg. Daarbij is de minister op een departement niet afhankelijk van anderen.
 Hij heeft de mogelijkheden de publieke waarden en normen binnen zijn eigen
organisatie te versterken, en daarmee ‘de meerwaarde van het publieke domein’,
in eigen hand. Hij kan deze meerwaarde uitbuiten, maar hij kan haar ook (gedeeltelijk) teniet doen. Bijvoorbeeld door de ambtenaar als publieke ondernemer te
afficheren wordt de meerwaarde van het publieke domein ondergraven: “Naarmate de overheid zich meer als een bedrijf presenteert, en naarmate betrokkenen
daar echt in gaan geloven, zal ook daar de oriëntatie op het individuele de boventoon gaan voeren” (Noordergraaf 1999: 142). Hiermee verzet de raad zich niet
tegen het streven naar een grotere efficiëntie binnen de overheid. Dit streven mag
echter niet leiden tot een marktgerichtheid waardoor het kind met het badwater
wordt weggegooid. De belangrijkste meerwaarde van de overheid lijkt immers te
liggen in de specifieke institutionele context, die andere kansen biedt voor het borgen van publieke belangen dan de markt kan bieden.
108

Er zijn veel redenen om afscheid te nemen van de klassieke ambtenaar. Er zijn
ongetwijfeld ook goede redenen om toe te groeien naar andere arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren. Laat in dit verband dan de ‘publieke professional’ de leidende gedachte zijn. De overheid is geen bedrijf – waarom zou er anders een
overheid zijn? – en de ambtenaar is geen ondernemer. Vanuit deze gedachte zal de
overheid meer moeten investeren in het werven en behouden van kwaliteit.
Het zoeken naar kwaliteit moet zich overigens niet alleen beperken tot de hogere
functies.
 5.9

staat de ministeriële ver antwoordelijkheid
vernieuwing in de weg?

5.9.1

inleiding
Hiervoor zijn enkele mogelijkheden genoemd waarmee binnen departementen
de publieke belangen kunnen worden geborgd. Deze mogelijkheden komen tegemoet aan de afnemende effectiviteit van hiërarchie en de toegenomen professionaliteit binnen overheidsorganisaties. In dit kader is ook de ministeriële verantwoordelijkheid van belang. Terwijl de toegenomen professionaliteit vraagt om
een grotere ambtelijke autonomie, blijft de minister politiek verantwoordelijk
voor het handelen van elke individuele ambtenaar binnen zijn departement.
Hiermee heeft de ministeriële verantwoordelijkheid gestimuleerd dat is gezocht

het borgen van publieke belangen in de publieke sector

naar oplossingen die de publieke professional de ruimte verschaffen die hij nodig
heeft om adequaat te kunnen functioneren. Zo droeg de ministeriële verantwoordelijkheid bij aan verzelfstandiging en privatisering, terwijl deze alternatieven niet in alle opzichten een verbetering opleverden. Daarnaast heeft zij in de
praktijk in de weg gestaan van de doorvoering van betere methoden van taakuitvoering binnen de departementen.
Is het nu zo dat de leer van de ministeriële verantwoordelijkheid de bedoelde vernieuwingen in de weg moet staan? In dit verband zijn twee vragen relevant:
1 Voldoet de staatsrechtelijke redenering die aan het leerstuk van de ministeriële
verantwoordelijkheid in de praktijk ten grondslag ligt (nog) wel?
2 Is de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid in de praktijk functioneert, (nog) in overeenstemming is met hetgeen het staatsrecht daarmee
beoogt te bereiken?
Deze vragen komen hierna achtereenvolgens aan de orde.
 5.9.2

de doelstelling van de ministeriële ver ant woordelijkheid
Voor de overheidsorganisatie heeft de ministeriële verantwoordelijkheid een
dubbele functie. In de eerste plaats dient zij ertoe te verzekeren dat het beleid van
de overheid overeenkomt met de politieke voorkeuren van de bevolking. Op deze
wijze dient de ministeriële verantwoordelijkheid de democratische legitimatie
van het bestuursoptreden. In de tweede plaats is de ministeriële verantwoordelijkheid uitgegroeid tot het middel om in algemene zin te bewaken dat de overheidsorganisatie goed functioneert. Het gaat hier niet primair om de politieke
legitimatie van het overheidsoptreden, maar om een beoordeling ervan aan de
hand van andere maatstaven, de effectiviteit en de doelmatigheid, alsmede om de
vraag of de eisen van rechtmatigheid en rechtsgelijkheid zijn nageleefd.
Over het eerste aspect van de ministeriële verantwoordelijkheid bestaat nauwelijks discussie: de minister is degene die het beleid binnen de overheidsorganisatie moet bepalen en er in het parlement verantwoording over moet afleggen.
Wanneer vragen rijzen rondom het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid, betreffen deze het tweede punt: de kwaliteit van de organisatie
die de minister ondersteunt bij het voorbereiden en het uitvoeren van het beleid.
Het ambtelijk apparaat moet kunnen beschikken over deskundigheid op velerlei
terrein, waaronder het leiding geven aan de overheidsorganisatie. In beginsel kan
van de politieke leiding immers niet worden verwacht dat zij zelf over die deskundigheid beschikt: de politieke leiding is er juist voor het maken van politieke
keuzes. Toch is het verantwoordingsmechanisme dat bestaat voor het functioneren van het ambtelijk apparaat, hetzelfde als voor het maken van politieke keuzes.
De minister, als gezegd, is verantwoordelijk voor alles wat gebeurt in de organisatie die onder zijn leiding staat.
 Vanuit staatsrechtelijk perspectief bestaat voor dit laatste geen dwingende noodzaak. Integendeel, hier is zelfs sprake van een zekere innerlijke tegenstrijdigheid

109

het borgen va n publ iek bel a ng

in de staatsrechtelijke benadering. Enerzijds staat vast dat er controle moet
bestaan op de vervulling van de publieke taak en dat daarvoor verantwoording
moet worden afgelegd. Het spreekt echter geenszins vanzelf dat de kwaliteit van
de ambtelijke organisatie op dezelfde wijze moet worden beoordeeld en via hetzelfde mechanisme moet plaatsvinden als de politieke aansturing van de organisatie. Men zou zich dus kunnen voorstellen dat die controle op een andere manier
gestalte krijgt.
Anderzijds is een uitgangspunt in het staatsrecht dat de controle op de ‘uitvoerende macht’ juist niet ligt bij degenen die het beleid hebben vastgesteld, maar bij
een ander, onafhankelijk orgaan: de rechterlijke macht. De leer van de Trias
Politica vereist immers dat de controle op de rechtmatigheid van het overheidsoptreden bij de onafhankelijke rechter berust. Deze leer sluit aan bij de voorstelling dat de bestuurstaak in hoofdzaak bestaat uit de ‘uitvoering’ van hetgeen in
wettelijke regels is vastgesteld. Het is volstrekt duidelijk dat besturen tegenwoordig veel meer inhoudt. Maar indien men de uitvoering van de wet naar de huidige
tijd zou vertalen in het op professionele wijze realiseren van het door de wetgever en de politiek vastgestelde beleid, dan zou ook in ruimere zin de professionaliteit van de uitvoering onderworpen moeten zijn aan een vorm van onafhankelijke controle. Dit is in tegenspraak met het zonder meer opdragen van deze
controle aan het parlement, zoals nu via het mechanisme van de ministeriële
verantwoordelijkheid gebeurt.
 110

5.9.3

de pr ak tijk van de ministeriële ver ant woordelijkheid
In paragraaf 5.3.2 zijn enkele ontwikkelingen geschetst waardoor de hiërarchische
sturing van het overheidsapparaat door de politieke top aan praktische betekenis
heeft ingeboet. Het zijn vooral de toegenomen omvang en professionaliteit van
de organisatie die de vraag doen rijzen of de ministeriële verantwoordelijkheid
nog steeds een geschikt instrument is voor het bewaken van de kwaliteit van de
overheidsorganisatie.
Door de toegenomen omvang van de organisatie is het uitgesloten dat de minister nog in staat is daadwerkelijk het doen en laten binnen het departement geheel
te beheersen. Mede hierdoor is ook de wijze verschoven waarop verantwoording
wordt afgelegd. Wanneer de minister ter verantwoording wordt geroepen voor
problemen die zich ergens bij de overheid voordoen, wordt bij het afleggen van
die verantwoording veel werk gemaakt van de vraag welke rol de minister zelf
heeft gespeeld, wanneer hij persoonlijk op de hoogte kwam van bepaalde feiten
en in hoeverre bepaalde ambtenaren hun taak niet goed hebben vervuld.
 Door de toegenomen professionaliteit van de overheidsorganisatie en de opkomst
van de ict – routinematige arbeid is hierdoor aanzienlijk teruggedrongen – is het
moeilijker geworden de kwaliteit van het optreden van de organisatie te beoordelen. Welke eisen moeten bijvoorbeeld worden gesteld aan het management van
een dergelijke organisatie? Op welke wijze is te verzekeren dat de vele vormen van

het borgen van publieke belangen in de publieke sector

deskundigheid en van creativiteit die voor het werk nodig zijn, daadwerkelijk aanwezig zijn? Welke vorm van kwaliteitsbewaking, van interprofessionele toetsing
en van verantwoording van de prestaties van de organisatie zijn daarbij geëigend?
Mede door deze ontwikkelingen heeft de centrale rol die de ministeriële verantwoordelijkheid speelt bij de controle op de ambtelijke organisatie, een aantal duidelijke nadelen. De huidige praktijk leidt zelfs tot een gang van zaken die ook in
het licht van staatsrechtelijke uitgangspunten niet altijd aanvaardbaar is. Bovendien leidt zij tot een vorm van controle die onvoldoende is om een goede kwaliteit van de ambtelijke organisatie te waarborgen.
De leer van de Trias Politica veronderstelt dat de wijze waarop de uitvoerende
macht haar taak vervult, door een onafhankelijke instantie moet worden beoordeeld. Zonder geheel in het verlengde van deze leer te redeneren – zij is in het
Nederlandse staatsrecht nooit volledig gevolgd –, kan toch het gevaar worden
opgemerkt dat het parlement de kwaliteit van de ambtelijke organisatie niet altijd
op een onafhankelijke, onpartijdige wijze zal kunnen beoordelen. De Kamer is
immers op twee manieren zelf belanghebbende:
• Vaak gaat het om de uitvoering van beleid zoals dat door de Kamer zelf is vastgesteld of aanvaard. De Kamer zal bij problemen de oorzaak hiervan liever niet
zien in de beleidsbepaling, maar in de uitvoering.
 • De vraag of fouten zijn terug te voeren op politiek of ambtelijk falen kan door
de Kamer niet objectief worden beoordeeld. De politicus kan zich verdedigen,
de ambtenaar niet. Bovendien kan de ene fractie een ander belang hebben bij
de uitkomst dan de andere fractie. Men kan zich ook voorstellen dat deze wijze
van beoordeling vanuit de ambtelijke positie niet altijd als rechtvaardig wordt
gevoeld, zeker niet als de indruk ontstaat dat de politieke beoordeling van
ambtelijk optreden mede is ingegeven door de eigen positie van de beoordelende politici.
Een tweede, niet minder belangrijk bezwaar tegen de ministeriële verantwoordelijkheid als instrument voor het bewaken van de ambtelijke organisatie is dat het
afleggen van verantwoording momenteel een sterk incidenteel karakter heeft.
Van een systematisch controlebeleid via de ministeriële verantwoordelijkheid is
geen sprake. Het overheidsapparaat is ook veel te groot om stelselmatig in het
parlement aan de orde te worden gesteld. Het gevolg is dat min of meer bij toeval
een bepaald onderdeel van de overheid voorwerp van een diepgaand onderzoek
of zelfs van een enquête kan zijn, terwijl andere onderdelen jarenlang zonder aandacht blijven.
