Orde in het binnenlands bestuur
Het algemeen bestuur krijgt juist meer gewicht in de bovengenoemde ordenende, conditionerende en strategische beleidstaken. Willen de presterende
publieke taken meer vanuit de samenleving en waar nodig vanuit functionele
bestuursorganisaties gestalte kunnen krijgen, dan zal het algemeen bestuur
namelijk stringenter dan voorheen de kaders moeten stellen waarbimen de
publieke kenmerken verzekerd blijven. Het algemeen bestuur zal de structuur van verantwoording moeten bepalen voor de zelfstandige uitoefening van
taken. Dit impliceert versterking van de ordeningsbevoegdheid ten aanzien
van het functioneren van de deelmarkten waar de publieke taken zelfstandig
worden uitgeoefend. Het impliceert tevens inhoudelijke randvoorwaarden
inzake kwaliteit, bereikbaarheid, toegankelijkheid en dergelijke voor de desbetreffende voorziening.
In de verhouding tussen algemeen en functioneel bestuur is derhalve minder
belangrijk of publieke taken vanuit het algemeen bestuur dan we1 vanuit
functioneel bestuur moeten worden uitgeoefend. Veel belangrijker is hoe de
onderlinge verhoudingen worden geordend. Belangrijk is ook dat vermenging
van algemeen en functioneel bestuur wordt tegengegaan, opdat het algemeen
bestuur zijn verantwoordelijkheden zal kunnen waarmaken. De ervaring
wijst uit dat hier gemakkelijk onduidelijkheden en dus problemen kunnen
optreden.
Deze specifieke verantwoordelijkheden betreffen ten eerste de ordening van
de relatie tussen algemeen en functioneel bestuur. Zoals de centrale overheid
een stelselverantwoordelijkheid heeft voor de verhouding tussen centraal en
decentraal bestuur, zo heeft het algemeen bestuur hier een stelselverantwoordelijkheid voor de verhouding tussen algemeen en functioneel bestuur.
Ten tweede heeft het algemeen bestuur een eigen verantwoordelijkheid voor
de articulatie van het algemeen belang in brede zin. Ten derde zal het algemeen bestuur de mogelijkheden moeten hebben om, naast de rechter, het
functioneel bestuur te corrigeren waar het functionele beleid inbreuk maakt
op de positie van derden-belanghebbenden. Kortom, niet integraal algemeen
bestuur is het doel, maar integrerend algemeen bestuur.
 2.5.4

Ordening tussen de publieke en de private sfeer

De discussie over algemeen en functioneel bestuur kan eenvoudig worden
verbreed naar vragen omtrent het onderscheid tussen publiek en privaat.
Publiekrechtelijke bevoegdheden kunnen per definitie slechts door algemeen
dan we1 functioneel bestuur worden uitgeoefend. Andere overheidsactiviteiten
zijn echter we1 over te hevelen naar het private domein, hetgeen de afgelopen
tien jaar dan ook uitgebreid is gebeurd. Momenteel vindt op tal van beleidsgebieden een vermaatschappelijking en verzelfstandiging plaats van de uitvoering van taken die voorheen door het algemeen bestuur zelf in uitvoering
werden genomen. Er is geen aanleiding op deze algemene ontwikkeling iets af
te dingen. Wellicht dient de vroegere situatie waarin de overheid het beheer
van publieke taken zo ruim in eigen beheer heeft genomen, meer als uitzonderlijk te worden beschouwd.
Evenals in de relatie tussen algemeen en functioneel bestuur geldt echter ook
hier dat de onderlinge relatie (tussen publiek en privaat) specifieke aandacht
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

behoeft, te meer daar de overheid haar specifieke rnaatschappelijke verantwoordelijkheden blijft behouden en daarnaast in haar maatschappelijk optreden beperkingen kent die niet gelden voor rnaatschappelijke partijen. Aldus is
het raakvlak publiek-privaat vooral een probleem van responsiviteit. Met de
verschuivingen van het publieke naar het private domein komt het erop aan
de verschillende mechanismen voor de responsiviteit van de overheid duidelijk te ordenen.
Eerder is gewezen op de drie vormen van responsiviteit die in dit kader van
belang zijn: de indirecte (via de representatieve democratie), de directe (in de
directe relaties tussen overheid en rnaatschappelijke partijen) en het marktmechanisme. Het laatste mechanisme verdient in de relatie tussen vubliek en
privaat een groter gewicht. Het profijtbeginsel kan veelvuldiger worden toegepast. Naar vanzelf spreekt, heeft privatisering bij dergelijke activiteiten,
indien mogelijk, de voorkeur.
 Daarnaast is eerder gewezen op het toenemende belang van directe responsiviteit ten koste van de indirecte responsiviteit. Het bestuur vormt zijn beleid
steeds meer in directe contacten met rnaatschappelijke organisaties, bedrijven
en burgers. Dit wordt mede in de hand gewerkt door een afnemende betekenis van de vertegenwoordigende organen, zoals ook de toename van de directe
responsiviteit het belang van vertegenwoordigende lichamen verkleint. Hier
is niets op tegen indien de specifieke verantwoordelijkheid van de vertegenwoordigende lichamen (bijvoorbeeld voor het stelsel als zodanig) blijvend kan
worden waargemaakt en indien het handelen van de overheid in directe contacten met rnaatschappelijke partijen aan democratische en rechtsstatelijke
vereisten blijft voldoen.
Dit laatste is overigens niet eenvoudig. Door de veranderende positie van de
overheid in de samenleving is wederkerigheid in de relaties met maatschappelijke organisaties onvermijdelijk en noodzakelijk. Waar de maatschappij
zich anders tegenover de overheid opstelt, zal de overheid zich anders tegenover de maatschappij moeten opstellen om geformuleerde doeleinden te kunnen bereiken. Toch behoren ook in een gemoderniseerd binnenlands bestuur
eisen van rechtsstatelijkheid en representatieve democratie grenzen te stellen
aan de horizontale relaties tussen bestuur en maatschappelijke organisaties.
De specifieke verantwoordelijkheid van de overheid in de samenleving kan
niet venvateren in een onduidelijke vermenging van publiek en privaat.
Convenanten tussen overheid en rnaatschappelijke partijen, hoe vruchtbaar
soms ook voor het overheidsbeleid, nopen in dit opzicht tot extra waakzaamheid.
Ten aanzien van de afnemende betekenis van de vertegenwoordigende organen en de 'verplaatsing' van de democratie geldt een vergelijkbare redenering
die zowel de nieuwe praktijk als het verouderde vertoog afwijst. In het vertoog
is het tamelijk clichhmatig om hier een terugkeer naar het primaat van de
politiek te bepleiten. Een dergelijke reactie miskent echter de verbreding van
de democratie die van de verplaatsing van de politiek ook een consequentie is.
 Op zichzelf is het toe te juichen wanneer burgers in hun eigen verbanden
beslissingen nemen en de 'democratische monarchie' wordt verlaten. Om die
reden is in het voorgaande ook een minder defensieve houding ingenomen ten
opzichte van functioneel bestuur en ten opzichte van vermaatschappelijking
van het bestuur dan gebruikelijk is. Daarom is het ook een goede zaak wanneer het bestuur via andere kanalen meningen van burgers proeft, in plaats
van geheel af te gaan op de mening van de vertegenwoordigende organen.
Indien democratie meer is dan alleen de representatieve democratie alleen en
zij niet per definitie aan het algemeen bestuur hoeft te worden gekoppeld,
betekent dit ook een verlossing van de moeizame pogingen om de democratie
op het regionale en op het wijkniveau te versterken. Het is geenszins nodig
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTWR

naar het middel van een nieuwe overheidslaag te grijpen om de democratie te
versterken. Een rechtstreeks gekozen regionale bestuurslaag is niet per
definitie de enige manier om het bestuur op regionaal niveau te democratiseren. Het vormen van deelgemeenten is ook niet het enige middel om het
bestuur op wijkniveau te democratiseren.
Voonvaarde voor dit alles is we1 dat de 'stelselverantwoordelijkheid' van het
algemeen bestuur wordt onderkend en dat deze verantwoordelijkheid binnen
het algemeen bestuur door de representatieve democratie wordt gedragen.
Hierdoor zal de functie van de gemeenteraad en van provinciale staten veranderen. Hun ordenende en waarborgende functie zal moeten worden versterkt. Bovendien is het wenselijk waar mogelijk ook de representatieve
democratie te versterken. Lokale en provinciale verkiezingen zouden op een
grotere afstand van de landelijke politiek moeten worden geplaatst.
 De maatschappelijke dynamiek dwingt de overheid (Rijk, provincies en
gemeenten) om de grenzen van weleer met het maatschappelijk verkeer te
overschrijden. De democratie aan de overzijde van de grens begint ook betekenisvol te worden, effectiviteit van beleid vraagt om nauwere samenwerking,
nieuwe instrumenten worden be~roefdom de wensen van burgers te onderkennen. Dit is goed, op voonvaarde dat de specifieke verantwoordelijkheid
van de overheid en daarbinnen de s~ecifiekeverantwoordeliikheid van de vertegenwoordigende democratie voor het algemeen belang en voor het stelsel als
geheel niet worden miskend. Ook in dit opzicht is ordening gewenst, bovenal
van de mechanismen die het verkeer tussen overheid en samenleving
bepalen.
-

In dit opzicht is er een grote gelijkenis tussen de in paragraaf 2.5.1 geformuleerde drie ontwikkelingsprincipes: ten aanzien van de decentrale overheid
heeft de centrale overheid de verantwoordelijkheid voor het stellen van
beleidsmatige kaders en voor het stelsel als zodanig; ten aanzien van het functioneel bestuur heeft het algemeen bestuur deze dubbele verantwoordelijkheid; in de relatie tussen publiek en privaat ligt zij bij de publieke overheid.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELEID

D e toets aan de beleidspraktijk
3.1

3

Inleiding
In het vorige hoofdstuk zijn ontwikkelingsprincipesvoor de inrichting van het
binnenlands bestuur geformuleerd vanuit een algemeen, formeel kader. Naar
vanzelf spreekt, is een dergelijke 'nieuwe ordening' nimmer te abstraheren
van de taken waarvoor de overheid staat. Het is derhalve van belang de ontwikkelingsprindipes te toetsen aan de beleidspraktijk. De volgende vragen
staan hierbij ter beantwoording. Kunnen de bestuurlijke problemen op de verschillende beleidsterreinen met de ontwikkelingsprincipes worden verhelderd? Zijn de ontwikkelingsprincipes houdbaar, in de zin dat zij voorzien in
plausibele oplossingen? Geeft toepassing van de ontwikkelingsprincipes een
meenvaarde boven de oplossingen die momenteel gangbaar zijn?
De beoogde meenvaarde kan liggen in het ordenen van de discussie over
bestuurlijke problemen op de verschillende terreinen, maar vooral in een
oplossing van deze problemen door een consistente, sector-overstijgende aanpak daarvan. Voonvaarde hiervoor is we1 dat de ontwikkelingsprincipesop de
verschillende beleidsterreinen op zijn minst plausibel zijn. Daarom is de toets
die in dit hoofdstuk wordt uitgevoerd, tevens te beschouwen als een basis voor
de operationalisering van de ontwikkelingsprincipes in het volgende hoofdstuk. In dit hoofdstuk gaat het om casus op vijf terreinen van overheidszorg:
ruimtelijke ordening, milieu, werkgelegenheid en werkloosheid, openbare
orde en veiligheid en ondenvijs. Het betreft casus, de genoemde beleidsterreinen worden geenszins in hun totaliteit bestreken.
 3.2

ontwikkelingsprincipes op vijf beleidsterreinen

3.2.1

Ruimtelijke ordening

De ruimtelijke ordening in Nederland wordt traditioneel gekenmerkt door een
krachtige inmenging van de overheid. Een klein en dichtbevolkt land kan het
gebruik van een zo schaars goed als de ruimte niet overlaten aan het vrije spel
van maatschappelijke krachten. Het is dan ook niet venvonderlijk dat in een
periode waarin de overheid op tal van gebieden terugtreedt, juist bij de ruimtelijke ordening een nieuwe actieve orientatie kan worden waargenomen. Het
laat zich aanzien dat dit voor de toekomst in nog sterkere mate zal gelden.
Hierbij dienen zich drie kernproblemen aan die een oplossing behoeven, wil
de overheid haar ruimtelijke pretenties kunnen waarmaken. Dit betreft ten
eerste de ambivalenties in het verticale patroon van de ruimtelijke ordening;
ten tweede de spanning tussen strategische plannen en operationele besluiten
en ten slotte de problemen met intersectorale coordinatie. Op deze kernthema's van de ruimtelijke ordening zal eerst kort worden ingegaan.
Ruimtelijke ordening behoort tot de conditionerende bevoegdheden van de
overheid. Het gaat om een ingrijpende bevoegdheid, aangezien de overheid de
gebruiksmogelijkhedenvan het particuliere eigendom van pond en opstallen
aan tal van beperkende condities ondenverpt. Onder bepaalde voonvaarden
heeft de overheid zelfs het recht om het particuliere eigendom te onteigenen.
Hiermee wordt fundamenteel inbreuk gemaakt op de vrijheid van het maatschappelijk verkeer, hetgeen de zware rechtswaarborgen van de ruimtelijke
ordening mag verklaren. Tegelijkertijd is de overheid afhankelijk van de
maatschappelijke initiatiefnemers. De ruimtelijke inrichting van stad en land
wordt niet door de overheid zelf gerealiseerd, maar komt tot stand door de initiatieven van de ovenvegend particuliere ruimtegebruikers. Slechts in bijzondere gevallen komt de feitelijke inrichting van het ruimtegebruik tot stand op
initiatief van de overheid zelf.
 ORDE IN HET BINNENLANDS BESTWR

Hiermee is in essentie het karakter van de ruimtelijke ordening gegeven en is
ook het structurele spanningsveld bepaald waarin de ruimtelijke regelgeving
moet opereren. De verhoudingen tussen de verschillende bestuurslichamen op
dit beleidsgebied zijn afgeleid van dit basispatroon. De spanning tussen het
conditioneren en het afhankelijk zijn van maatschappelijk initiatief en de
spanning tussen het stellen van de norm en de vraag of deze in het licht van
de actuele ontwikkeling van maatschappelijke initiatieven nog we1 geeigend
is, zijn altijd bepalend geweest voor de decentrale opbouw van het patroon van
de ruimtelijke besluitvorming. De bevoegdheden van de hogere overheden zijn
hiervan in beginsel afgeleid. Vanzelfsprekend is vanouds de noodzaak onderkend van ruimtelijke besluitvorming op hogere bestuursniveaus op pond van
overwegingen van optimale schaal en van evenredige belangenafweging,
maar het ruimtelijk beleid van provincies en Rijk kan nog altijd slechts via de
gemeentelijke bestemmingsplannen rechtsgevolgen krijgen voor de burger.
Centralisatie van de ruimtelijke besluiten met directe externe werking is weinig realistisch, omdat dan op de hogere bestuursniveaus een gedetailleerde
afweging zou moeten worden gemaakt van alle plaatselijke bijzonderheden
die voor het betreffende besluit relevant zijn.
 Niettemin werd de behoefte om ruimtelijk beleid op centraal niveau te voeren
we1 in toenemende mate gevoeld en kennen de verticale verhoudingen in de
ruimtelijke besluitvorming een groeiende spanning tussen het normatieve
patroon van besluitvorming, met zijn decentrale focus, en de beleidsmatige
wensen op centraal niveau. Hierbij doet zich een paradox voor: enerzijds
nodigt de aanwezigheid van het 'gemeentelijke uitvoeringskanaal' hogere
overheden uit tot beleidsambities die zij zich niet hadden durven aanmeten
als ze zelf voor de uitvoering verantwoordelijk waren geweest, anderzijds
laten de gemeenten zich weinig gelegen liggen aan de nationale beleidskaders. In deze gevoelige verhoudingen kon begrijpelijkerwijs de figuur van
het medebewind in de praktijk een grote vlucht nemen. Zo is het zeer gebruikelijk dat verschillende overheden zich met dezelfde materie bezighouden.
Het ontstaan van beleidsduplicaties is bij dit kenmerkende patroon van parallelle regelgeving eerder regel dan uitzondering. Bovendien lopen de bestuursinterne transactiekosten op vanwege de karakteristieke scheiding tussen centrale beleidsbepaling en decentrale beleidsuitvoering. Er is veel overleg nodig
om de 'beleidsuitvoerende' gemeenten van het belang van het beleid te overtuigen.
 Een decentraal stelsel is functioneel zolang op dat niveau in een redelijke vrijheid verantwoordelijkheden kunnen worden genomen. Zodra de aard van de
vraagstukken echter beleidsbepaling vereist op een hoger bestuursniveau,
brengt een dergelijk stelsel extra inspanningen mee. Alleen a1 in het kader
van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (Vinex) zijn meer dan
honderd verschillende uitwerkings- en uitvoeringstrajecten gevolgd, waarvan
uiteindelijk alle ruimtelijke aspecten rechtsgeldigheid voor de burger moesten
krijgen via het gemeentelijk planinstrumentarium. In de instrumentele praktijk is dan ook een mengverhouding ontstaan van verschillende soorten
betrekkingen. In een aantal trajecten is sprake van samenwerking tussen de
betrokken overheidslagen, uitmondend in intentionele akkoorden die dan
weer in bestemmingsplannen worden verwerkt. In andere trajecten treft men
hierarchische verhoudingen aan, waarin het gebruik van het toezichtsinstrumentarium is aangescherpt; men denke aan de zogeheten 'Nimby-procedures'
bij grote projecten. In alle gevallen is sprake van een weelderige overleg- en
onderhandelingscultuur. Deze complementaire bestuurspraktijk is niet nieuw
voor de ruimtelijke besluitvorming. Nieuw is we1 de uitgesproken operationele, handelingsgerichte orientatie van de ruimtelijke besluitvorming.
Zo ontstaat een situatie waarin de vraag welke bestuursorganen aan welke
besluiten en in welke mate van verbindendheid zijn gebonden, niet meer eenWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

voudig kan worden beantwoord. De centralisatie van besluitvorming neemt
toe, het bestuursintern verkeer wordt ge'intensiveerd, mede doordat de gemeenten zich het centrale beleidskader zo moeilijk laten opdringen. Een
steeds zwaarder gewicht wordt gelegd op de operationele besluiten. Ten slotte
vindt een nieuwe juridificering plaats van in de praktijk gegroeide verhoudingen.
Naast deze ambivalenties ligt het tweede kernprobleem in de spanning tussen strategische plannen als zodanig en operationele besluitvorming. De
orientatie op de toekomst is een wezenskenmerk van de ruimtelijke ordening.
 Verstedelijkingsprocessen, infrastructurele ontwikkelingen en grote fysieke
projecten vergen een lange tijdshorizon. Tegelijkertijd maakt de onzekerheid
van de toekomst ruimtelijke plannen tot hachelijke ondernemingen. Pogingen
de uitvoering van de algemene plannen zoveel mogelijk te instrumentaliseren,
kunnen onder veranderende omstandigheden averechts uitwerken. Zij kunnen een flexibele en meer toegespitste besluitvorming blokkeren. Zo treft men
bijna overal in de ruimtelijke ordening een duale structuur aan van richtinggevende perspectieven enerzijds en operationeel ontwikkelingsbeleid anderzijds. In bepaalde perioden ligt daarbij het accent op de richtinggevende plannen, in andere juist weer op het operationele ontwikkelingsbeleid.
In alle tijden blijft het een cruciale vraag op welke wijze het verband moet
worden gelegd tussen de indicatieve plannen en de operationele besluitvorming. Provinciale besturen zouden vanuit hun intermediaire positie een
schakelpositie kunnen innemen tussen de overheersende strategische perspectieven van het nationaal beleid en het veelal van de gemeenten afkomstige ontwikkelingsbeleid. Op dit moment vervullen zij deze functie nog onvoldoende, mede doordat zij de neiging hebben het werk van Rijk en van
gemeenten te dupliceren.
 Het derde kernprobleem voor de ruimtelijke besluitvorming zit in de benodigde coordinatie met andere beleidssectoren, bijvoorbeeld inzake infrastructuur, milieu, woningbouw, economische bedrijvigheid, landbouw, en natuurbeheer. Binnen elk van deze beleidssectoren zijn de besluitvormingspatronen
en de verhoudingen tussen bestuurslichamen anders geordend. Zo gaat van
het meer centralistische beleid ten aanzien van infrastructuur en milieu een
centraliserende werking uit op de gehele ruimtelijke besluitvorming. De
ambivalentie van centrale kaderstelling en decentrale beleidsvoering binnen
de ruimtelijke besluitvorming neemt hierdoor toe. Bovendien vindt inter-sectorale coordinatie steeds meer plaats door middel van operationele besluitvorming, in het bijzonder met contracten in het kader van specifieke projecten. Ook dit legt een zware hypotheek op het strategisch vermogen van de
planning. De mogelijke scheiding tussen indicatieve plamen en operationele
projectbesluiten, die hierboven werd besproken, is derhalve ook van belang
voor de wijze waarop coordinatie tussen de diverse beleidssectoren gestalte
krijgt.
Ontwikkelingsprincipes

Voor de ruimtelijke ordening is vooral het eerste ontwikkelingsprincipe, aangaande de relatie tussen centraal en decentraal bestuur, aan de orde. Deze
relaties zijn veelal problematisch, hetgeen voortvloeit uit de aard van dit
beleidsterrein. Op de achtergrond speelt voorts de thematiek van de twee
andere principes een rol. Bij het genoemde derde kernprobleem is de relatie
tussen algemeen en functioneel bestuur aan de orde. Veel beleidssectoren
waarmee de ruimtelijke besluitvorming moet worden gecoordineerd, kennen
immers een vorm van functioneel bestuur. De relatie publiek-privaat wordt op
dit gebied sterk bepaald door de rol van het recht. Het i n e j p e n d karakter
van de overheidsinterventie bij ruimtelijke ordening laat weinig ruimte voor
werkelijke privatisering.
 ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

Met betrekking tot de verheldering en meerwaarde die het eerste ontwikkelingsprincipe kan bieden kan nog het volgende worden opgemerkt. Als gezegd,
leidt de praktijk van de ruimtelijke ordening tot talrijke beleidsduplicaties en
een overmaat aan bestuursintern verkeer. Hoewel dit vanwege de aard van,de
ruimtelijke ordening nooit geheel te vermijden zal zijn, zou veel kunnen worden gewonnen door de betrekkingen tussen Rijk, provincies en gemeenten
explicieter te maken. Veel beleidsduplicaties kunnen worden voorkomen door
expliciete toetsing van de beleidsverantwoordelijkheden aan een duidelijke
ordeningsstructuur. Met behulp van de gegeven criteria voor centralisatie
zouden de bestuursinterne verhoudingen inzake de ruimtelijke ordening
- zowel in decentrale als in centrale richting - uit elkaar kunnen worden
getrokken. Dan zou bijvoorbeeld worden voorkomen dat lagere overheden in
een kwestie van meer dan lokaal belang als de toekomst van de luchthaven
Zestienhoven zo lang hun eigen weg kunnen gaan. Dan zou er ook geen plaats
zijn voor een centraal gedetailleerd mobiliteitsbeleid. Waarom zouden
gemeenten niet zelf de verschillende soorten van plaatselijke bestemmingslokaties aangeven? En mochten gemeenten hiertoe niet in staat zijn, waarom
komt dan niet eerst de provincie aan zet?
Ook bij een expliciete ordening van bestuurlijke verhoudingen zal het vraagstuk van de externe werking blijven bestaan. Zolang het centraal bestuur
afhankelijk blijft van medebewindsfiguren, blijven beleidsoverlappingen van
bestuurslagen bestaan en duurt de onzekerheid voort over de lokale uitwerking van centrale besluiten. Voor de hand ligt de introductie van provinciale
en centrale besluiten met directe externe werking, zij het dat daarmee de
gemeentelijke autonomie wordt aangetast en provincie en Rijk we1 hele specifieke en gedetailleerde afwegingen moeten maken. Betrekkelijk nieuw is de
suggestie om aan principebesluiten directe rechtskracht te geven. Deze optie
is geleidelijk opgekomen in het kader van de besluitvorming over grote projecten. De 'second best option' is het vergroten van de verbindendheid van centrale en provinciale besluiten in het bestuursinterne verkeer. Binnen de grenZen van die ordening van verantwoordelijkheden kunnen de bestuurslagen
cooperatieve verhoudingen aangaan op basis van gelijkwaardigheid. De grotere verbindendheid van besluiten van hogerhand vergroot niet alleen de
slagkracht van het bestuur, maar leidt ook tot grotere spaarzaamheid van
centrale bemoeienis, omdat het centrale bestuur rechtstreeks op de gevolgen
van zijn beleid kan worden aangesproken.
 De meeste beleidsvoornemens van het hoger bestuur hebben echter een strategische functie. Niets kan deze functie zo verstoren als de poging globale
voornemens te behandelen als operationele beleidsregels. De beoogde ordening verlangt derhalve een expliciet onderscheid tussen strategische plannen
en operationele beleidsregels. Voorzover het de strategische functie betreft,
volstaat de indicatieve status in het bestuursintern verkeer. De lagere overheden zouden niet strikt gebonden moeten zijn aan de uitvoering hiervan,
mits voor afwijkingen voldoende argumentatie wordt geboden. Voor de verticale betrekkingen impliceert deze optie dat geen sprake is van hierarchische
relaties, maar dat een voedingsbodem wordt gelegd voor diverse soorten van
cooperatieve betrekkingen op basis van gelijkwaardigheid van de betrokken
bestuursorganen. De provincie verschijnt in een dergelijk model als regisseur,
met voldoende instrumenten om conflicten tussen gemeenten te beteugelen en
om lokale belangen met het nationale belang te verzoenen. Ten slotte kan
door deze expliciete scheiding van strategische plannen en operationele
besluiten (die in een apart circuit van besluitvorming gestalte krijgen) de
intersectorale coordinatie aan profiel winnen. Zo is op strategisch niveau meer
integratie van plannen mogelijk. Op operationeel niveau is een grotere differentiatie van de integratiemogelijkheden geboden. Hiertoe kumen aanvullingen in de algemeen bestuurlijke wetgeving mogelijkheden bieden.
 WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

3.2.2

Milieubeleid

De intensieve beleidsmatige bemoeienis van de centrale overheid met de kwaliteit van het leefmilieu dateert van de laatste decennia. Tot die tijd werd
milieuverontreiniging vooral gezien als een plaatselijk probleem dat plaatselijk moest worden aangepakt. Naarmate de gevolgen van de sterke groei van
de wereldbevolking en van de industriele ontwikkeling duidelijker voelbaar
werden, veranderde deze opvatting. De toegenomen omvang van de problematiek, de wenselijkheid van een snelle aanpak, de schaal van verschillende
vormen van milieu-aantasting en het waarborgen van een zekere rechtsgelijkheid, waren factoren die een sterke invloed van de centrale overheid bevorderden. In hoog tempo werd een groot aantal (medebewinds)wettentot stand
gebracht die de verontreiniging beoogden te beperken.
Halvenvege de jaren tachtig veranderde het discours andermaal. Het begrip
duurzame ontwikkeling bereikte via de commissie-Brundtland de beleidsagenda en de eerste nationale milieuverkenning van het RIVM maakte duidelijk dat de milieuproblemen qua omvang en schaal belangrijk toenamen 1.
In het NMP en in het NMP-plus werd vervolgens het in stand houden van het
draagvermogen van het milieu ten behoeve van een duurzame ontwikkeling
tot beleidsdoelstellingverklaard. Hiertoe zou meer moeten gebeuren dan het
opruimen van vervuiling. De inmiddels ingezette preventie zou moeten worden versterkt; terugkoppeling bij bronnen moest hiertoe worden nagestreefd.
Het NMP werkte de algemene doelstellingen uit in streefgetallen voor de
reductie van energiegebruik, ernissies en dergelijke, volgens een planning die
binnen BBn generatie zou moeten leiden tot een goede milieukwaliteit.
 Hier zijn vooral twee consequenties van dit beleid van belang. In de eerste
plaats werd aanvaard dat beleidsdoelstellingen die een verdergaande
gedragsverandering vereisen, niet alleen kunnen worden bereikt met de traditionele directe regulering. Reeds bij het veel minder pretentieuze 'oude'
beleid was gebleken dat dwang slechts beperkte resultaten opleverde: het op
mime schaal toegepaste vergunningeninstrument legde overheid en bedrijfsleven grote uitvoeringslasten op, de handhavingslasten waren hoog, terwijl de
naleving niettemin beperkt was. Om die reden beval de WRR een selectiever
gebruik van ver- en geboden aan en een ruimere toepassing van sociale en privaatrechtelijke regulering, alsmede van regulerende heEngen 2. In de tweede
plaats ging het nieuwe beleid vooral met centralisatie gepaard. Nationale formulering van reductiedoelstellingen en kwaliteitsnormen beperkt de beleidsruimte voor andere overheden. Ook de methode om doelgroepen afzonderlijk
aan te spreken, kan nauwelijks anders dan landelijk worden uitgevoerd.
Dat decentralisatie in de laatste jaren meer onder de aandacht is gekomen,
zal in het navolgende nog blijken. Daarbij gaat het niet alleen om de mogelijkheden van territoriale, maar ook van functionele decentralisatie. Ook de
wijze van sturing staat momenteel weer ter discussie. Het zoeken naar de
optimale verdeling van verantwoordelijkheden, zowel tussen overheden als
tussen overheid en samenleving, is overigens BBn van de constanten van het
milieubeleid. De relatief snelle opbouw van een instrumentarium, grote praktische problemen bij het effectueren van ingrijpende gedragsveranderingen,
omvangrijke veranderingen in de wetenschappelijke kennis en fundamentele
wijzigingen in de doelstellingen van het beleid, zijn factoren die hieraan debet
zijn. Korte tijd heeft het idee kunnen leven dat het begrip 'duurzame ontwikI]

World Commission on Environment and Development, Our Common Future; Oxford. Oxford University Press. 1987.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene. Zorgen voor Morgen, Nationole Milieuverkenning 1985-2010; Alphen aan
den Rijn. SamsomlH.D. Tjeenk Willink. 1988.
 21

WRR, Milieubeleid: Strotegie, inst~rnentenen handhaofboorheid; Rapporten aan de Regering nr 41. Den Haag, Sdu Uitgeverij.
1992.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

keling' althans enkele vaste punten zou kunnen opleveren bij het formuleren
van doelstellingen. Inmiddels is echter ook deze zekerheid weggevallen. Een
objectieve, eenduidige vaststelling van zulke normen is wetenschappelijk niet
mogelijk; politieke keuzen blijven onvermijdelijk 3. Deze laatste conclusie
behelst geen relativering van het milieubelang. Veeleer biedt zij de basis voor
een verantwoorde spreiding van verantwoordelijkheden, waarbij lagere overheden niet volledig gebonden behoeven te zijn aan centrale normen en waarbij geexperimenteerd kan worden met instrumenten die op papier minder
zekerheid bieden voor het milieugedrag van burgers en bedrijven, maar die in
de praktijk wellicht meer effect sorteren dan gedetailleerde directe regulering.
Alvorens op andere instrumenten van overheidsbeleid in te gaan, is het goed
eerst de wetgeving nader te beschouwen. Zoals in het gehele milieubeleid
staan ook hier kwaliteitsnormen centraal. Het vaststellen van dergelijke normen is echter gecompliceerd, omdat maxima moeten worden geformuleerd
voor een groot aantal stoffen in verschillende 'milieucompartimenten' (lucht,
water, bodem) en bovendien rekening moet worden gehouden met hetgeen
technisch, economisch en financieel haalbaar is. Veel lastiger nog is het de
effectgerichte kwaliteitsnormen te vertalen in brongerichte maatregelen, in
het bijzonder in voorschriften die het gedrag van de potentiele vervuilers zo
beperken dat zij niet tezamen de kwaliteitsnormen overschrijden. Publiekrechtelijke gedragsnormering zou zich in theorie kunnen beperken tot het
aangeven van maxima voor de toegestane vervuiling per subject; de vervuilingsruimte wordt aldus verdeeld. De controle op de naleving van zulke
normen is vooralsnog echter niet afdoende mogelijk en zou uiterst arbeidsintensief zijn. Dit verklaart dat men zich, waar het de belangrijkste vervuilers
betreft, lange tijd hoofdzakelijk heeft beholpen met middelenvoorschriften,
bijvoorbeeld met regels die betrekking hebben op het produktieproces.
 Overigens zijn milieukwaliteitsnormen in de huidige vorm een vrij recent verschijnsel. Toen het eerste vergumingenstelsel werd ingevoerd op grond van
de Hindenvet, was het formuleren van zulke normen nog onmogelijk. Men
beperkte zich eenvoudig tot het aanpakken van de grootste veroorzakers van
overlast en stank. De uitvoering van de wet was in hoofdzaak opgedragen aan
het gemeentebestuur, gezien het lokale karakter van de vervuiling een voor
de hand liggende taakverdeling. Pas vanaf circa 1970 is in brokken, per
milieucompartiment en deels ook per categorie vervuilingsbron, een veel meer
omvattende milieuwetgeving tot stand gebracht. Medebewindstaken werden
hierbij in belangrijke mate toebedeeld aan het provinciebestuur, omdat de
vervuiling vaak de gemeentegrens overschrijdt, gezien de specialistische kennis die vereist is en gelet op de a1 bestaande provinciale taken op aanvenvante
gebieden als ruimtelijke ordening en waterstaatszorg. De verbrokkeling en
het gebrek aan procedurele en inhoudelijke afstemming die gaandeweg het
milieubeleid waren binnengeslopen, werden vanaf het einde van de jaren
tachtig aangepakt. Grote delen van de sectonvetten zijn in de nieuwe Wet
milieubeheer venverkt.
 De Wet milieubeheer heeft niet alleen een integrale milieuvergunning voor
inrichtingen ge'introduceerd, veelal te verlenen door het provinciaal bestuur,
maar zij verplicht ook Rijk en provincie tot vaststelling van een milieubeleidsplan en zij verplicht Rijk, provincie en gemeenten tot vaststelling van een
milieuprogramma. Rijk en provincie zijn verder bevoegd tot vaststelling, bij
algemene maatregel van bestuur en verordening, van kwaliteitseisen voor
onderdelen van het milieu. De milieukwaliteitseisen kunnen grenswaarden
zijn (de kwaliteit die tenminste bereikt dan we1 in stand gehouden moet worden) of richtwaarden; in het eerste geval is afwijking niet toegestaan, in het
tweede moet afivijking worden gemotiveerd, waarbij alleen gewichtige rede3]

WRR, Duurzorne risico's: een blijvend gegeven; Rapporten aan de Regering nr. 44, Den Haag, Sdu Uitgeverij. 1994
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

nen worden aanvaard. De eisen kunnen, behalve uiteraard voor het orgaan
dat ze vaststelt, slechts een binding inhouden voor andere ouerheden.
De milieuplannen hebben een strategisch karakter: zij bevatten de hoofdzaken van het te voeren milieubeleid. De plannen houden geen uitvoeringsplicht
in. Hiervoor lenen zij zich ook niet. De plannen zullen eerst operationeel moeten worden gemaakt in programma's en dan met andere instrumenten moeten worden verwezenlijkt. Vergunningverlening en algemene regels zijn hierbij de traditionele middelen. Zonder deze is uitvoering praktisch onmogelijk;
omgekeerd geldt dat deze instrumenten slechts mogen worden ingezet 'rekening houdend' met het plan. Tussen de plannen van de verschillende
bestuursniveaus bestaat geen hierarchische relatie. Hogere bestuursniveaus
hebben we1 de mogelijkheid bij de uitvoering van hun milieuplannen de medewerking van lagere overheden af te dwingen. De 'omwegen' van milieukwaliteitseisen en instructie-amvb's staan hiertoe open.
 Aldus heeft de Wet milieubeheer een centralistische opzet. Mede in samenhang met de andere milieuwetten zijn de belangrijkste onderdelen van het
beleid tot het terrein van het medebewind gaan behoren of worden zij rechtstreeks door centrale wetgeving geregeld. Belangrijke activiteiten van lagere
overheden, zoals planning en vergunningverlening, kunnen door centrale
regels (kwaliteitseisen, amvb's, aanwijzingen) worden gestuurd. Er zijn dan
ook goede argumenten voor een centralistisch beleid. Ten eerste beschikken
veel gemeenten niet over de specialistische kennis die nodig is om het totale
milieubeleid uit te voeren. Ten tweede overschrijden milieu-effecten a1 snel
gemeentelijke en deels ook provinciale grenzen. Ten derde speelt de noodzaak
van eenheid van recht en economie in het beleid een belangrijke rol: milieubeleid mag bijvoorbeeld concurrentieverhoudingen niet verstoren. Ten vierde
vereist de internationale dimensie van het milieugebied veelal centraal optreden.
Toch wordt momenteel de centralistische aanpak allerwegen ook als een knelpunt ervaren. Ten eerste geeft deze aanpak spanningen met het formele
kader. Zo laten ambitieuze beleidsdoelstellingen op nationaal niveau geen
ruimte voor de ontwikkeling van decentraal, aanvullend beleid, tenvijl zulk
beleid zeker van de provincies wordt verwacht, onder andere in het milieubeleidsplan. Zo wordt ook met grenzen gewerkt, bijvoorbeeld bij afvalverwerkingsgebieden, die in bepaalde opzichten de meest efficiente oplossing in de
weg staan. Ten tweede bestaat behoefte aan lokale beleidsvrijheid om rekening te kunnen houden met bijzondere situaties ter plaatse (bijvoorbeeld bij
mest en verdroging) en om milieudoelstellingen enigszins te kunnen relativeren in het licht van bijzondere plaatselijke omstandigheden, zij het dat de
ruimte hiertoe beperkt is. Uniforme eisen, uitgesplitst naar milieucompartiment edof verontreinigingsvorm, verkleinen of ontnemen ook de mogelijkheid
normoverschrijding op de ene plaats te compenseren door een extra inspanning elders.
 Dit probleem geldt bijvoorbeeld voor de grote steden, die grote moeite hebben
kwaliteitsnormen in hun binnensteden aan te houden. Het bestaande en het
gewenste ruimtegebruik maakt het hier zeer lastig algemene milieunormen
in acht te nemen. Hier doet zich de 'paradox van de compacte stad' voor: enerzijds is vergroting van de woningvoorraad en de werkgelegenheid volgens de
geldende inzichten ruimtelijk aantrekkelijk (minder vervoer, minder beslag
op het buitengebied), anderzijds zet de compacte stad haast per definitie het
leefmilieu ter plekke onder extra druk. Enkele grote steden hebben om.die
reden a1 initiatieven genomen om de overschrijding van milieunormen in
bepaalde gebieden te accepteren, mits het totale leemimaat een zeker niveau
bereikt. Ook door de centrale overheid zelf is een dergelijke vergroting van
decentrale beleidsvrijheid in gang gezet.
 ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

Ook langs andere lijnen wordt gezocht naar effectievere methoden om de kwaliteit van het milieu te bewaken. In het laatste decennium is hierbij vooral
gezocht naar nieuwe instrumenten die de traditionele directe regulering kunnen aanvullen en vervangen. Achtergrond is het inzicht dat dwang niet steeds
het meeste effect sorteert en veelal met hoge uitvoerings- en handhavingslasten gepaard gaat. Vooral in de benadering van het bedrijfsleven wordt op
steeds ruimere schaal geexperimenteerd met nieuwe, soepeler instrumenten;
zelfregulering binnen kaders is een kenschets van de beoogde aanpak. We1
hebben de (beoogde) veranderingen tal van neveneffecten, ook voor de verhoudingen tussen de bestuurslagen. Zo kan deregulering tot centralisatie leiden. Concentratie van de vergunningverlening zal immers inhouden dat de
bevoegdheid komt te berusten bij het bestuursorgaan dat ook in staat is de
meest gecompliceerde aspecten van de verschillende oude regelingen te beoordelen. Ook de beperking van de vergunningplicht heeft centraliserende effecten: ten aanzien van de inrichtingen die niet langer vergunningplichtig zijn,
vervalt de mogelijkheid tot 'fijnsturing' die de gemeente of provincie meestal
bezat. Bij de nieuwste dereguleringsoperatie hebben deze nadelige effecten
inmiddels de aandacht.
Ook het sterk toegenomen gebruik van convenanten heeft een centraliserende
werking. Bij convenanten gaat de bijzondere aandacht uit naar bepaalde min
of meer homogene groepen vervuilers; afspraken met deze groepen over
reductiedoelstellingen moeten de realisering van het beleid vereenvoudigen.
 Aan de bestuursconvenanten zitten we1 haken en ogen; door de WRR, door de
Commissie wetgevingstechniek en vele anderen zijn zij beschreven 4. Ook
hebben milieuconvenanten waarbij namens de overheid slechts het Rijk partij is, een centraliserende werking. Dit is nog meer het geval als zij wettelijke
bevoegdheden doorkruisen. In een 'nieuwe generatie' convenanten wordt
inmiddels getracht aan deze bezwaren tegemoet te komen. De oplossing ligt
voor de hand: van overheidszijde zijn ook provincies, en eventueel zelfs
gemeenten, partij. Als dit lukt, zou sprake kunnen zijn van een geslaagde
combinatie van eigen verantwoordelijkheid van milieugebruikers en decentralisatie.
Ontwikkelingsprincipes
Het milieubeheer is de laatste decennia sterk in ontwikkeling geweest. De
bestuurlijke verhoudingen hebben hierbij aanvankelijk weinig aandacht
gekregen. Zowel de harmonisatie van de Wet Milieubeheer als de toepassing
van nieuwe sturingsinstrumenten leidden bijna ongemerkt tot een te centralistische aanpak. De nadelige gevolgen hiervan zijn inmiddels onderkend en
de verhoudingen tussen de bestuursniveaus staan momenteel weer expliciet
in de belangstelling. Decentralisatie, wellicht gedifferentieerd toegepast,
wordt inmiddels nagestreefd om in het beleid rekening te kunnen houden met
specifieke omstandigheden. Vooral ten aanzien van lokaal bepaalde vormen
van verontreiniging (stank, hinder, bodem) is een veel terughoudender centrale opstelling verantwoord. In het algemeen kan een aanpak waarbij enige
concessies worden gedaan aan centraal geformuleerde beleidsdoelstellingen,
tenvijl tegelijkertijd op centraal niveau heldere grenzen worden getrokken
ten aanzien van minimumkwaliteit en gelijkheid, per saldo ook positieve
milieuresultaten opleveren. Gemeentelijke schaalvergroting kan verder de
noodzaak van centralisatie verzwakken.
 Ook de beide andere ontwikkelingsprincipes hebben hier een duidelijke relevantie. Het tweede principe werpt een nieuw licht op de mogelijkheden van
functioneel bestuur op milieuterrein: mits het algemeen bestuur een kaderstellende verantwoordelijkheid behoudt, is functioneel bestuur hier een goed
middel om de betrokkenheid van partijen te organiseren. Aldus kan sprake
1'

Onder meer WRR. Milieubeleid; Strotegie, instrumenten en handhaofboarheid; op. cit., blz. 68.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

zijn van verantwoorde inschakeling van waterschappen en ook van nieuwe
vormen van functioneel bestuur als milieuschappen.
Het derde ontwikkelingsprincipe is vooral van belang voor het toenemend
gebruik van nieuwe beleidsinstrumenten die publieke en particuliere verantwoordelijkheden met elkaar verbinden: de genoemde convenanten, stimulering van zelfregulering en ruimere toepassing van sociale en privaatrechtelijke regulering. Het ontwikkelingsprincipe stelt hier een eigen maatstaf voor
zinvol gebruik van deze instrumenten: zij mogen niet leiden tot onheldere
vermenging van publieke en privaatrechtelijke verantwoordelijkheden. Te
gemakkelijk worden nu deze nieuwe instrumenten alleen beoordeeld op hun
directe effectiviteit voor het beleid.
3.2.3

Werkgelegenheid en werkloosheid

De navolgende drie cams hebben betrekking op de centrale functies van de
gemeente bij respectievelijk de uitvoering van de Algemene Bijstandswet
(ABW), de uitvoering van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) en het
besturen van de Regionale Arbeidsvoorziening (RBA).
 In de ABW van 1965 werd het wettelijk recht op bijstand vastgelegd voor
iedere ingezetene van Nederland. Hiermee werd rechtseenheid op nationale
schaal 66n van de centrale doelstellingen van de armenzorg. Tegelijkertijd
ging de wet uit van het individualiseringsbeginsel:'de bijstand wordt afgestemd op omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin' (artikel 1
van de wet). Algemeen wordt onderkend dat deze twee doelstellingen tot een
dilemma leiden. Rechtseenheid laat weinig ruimte voor lokale beleidsvrijheid,
tenvijl het individualiseringsbeginsel juist een substantiele lokale beleidsvrijheid vooronderstelt. Hier lijkt echter sprake van een vals dilemma: de
omstandigheden zijn zo verschillend van geval tot geval (mogelijkheden tot
arbeidsparticipatie) en van plaats tot plaats (woonkosten), dat juist het individualiseringsbeginsel we1 eens een voonvaarde zou kunnen zijn om gelijke
gevallen werkelijk gelijk te behandelen op landelijke schaal. Overigens is deze
opvatting weinig gangbaar. In de landelijke politiek wordt bijna altijd op een
inperking van de lokale beleidsvrijheid aangedrongen, onder venvijzing naar
de noodzakelijke rechtseenheid. De toename van de bijstandsuitgaven en het
oneigenlijk gebruik van de bijstand vormden de twee andere aanleidingen
voor deze inperking.
 De centralisatie van de bijstand leidde tot een verschuiving van politiek medebewind (de gemeenten stelden aanvankelijk zelf categoriale normen voor bijstandsverlening binnen zeer globale kaders van het Rijk), via ambtelijk medebewind (de gemeente-ambtenaar had een redelijke beleidsvrijheid bij het
toepassen van rijksnormen op het individuele geval) naar mechanisch medebewind (de lokale uitvoering is volledig genormeerd vanuit het Rijk). Deze
verschuiving ging gepaard met een steeds strikter toezicht van de centrale
overheid en met een verandering in de financiele verhouding. Eerst kwamen
de lasten van de armenzorg nog geheel ten laste van de gemeente. Later zijn
deze alras naar het Rijk verschoven. Hierbij hebben de gemeenten we1 altijd
een kleine financiele verantwoordelijkheid behouden, ter verhoging van de
lokale efficientie. Al met a1 is de betekenis van het gemeentelijke 'bijstandsbeleid' echter in snel tempo gemarginaliseerd.
Na 1990 leek de uitvoering van de ABW vast te lopen in een teveel aan centralisatie. Onderzoek toonde aan hoe ver de lokale uitvoeringspraktijk zich
inmiddels van de wet had verwijderd. Het is te eenvoudig de gemeente hier
als enige schuldige aan te wijzen. Ten eerste was het aantal bijstandsgerechtigden in de laatste decennia sterk gestegen. Ten tweede was sprake van
morele erosie: burgers laten zich veel meer leiden door eigenbelang dan door
de sociale doeleinden van de wet. Ten slotte was de complexiteit in de samenleving sterk toegenomen, waarop de rijksoverheid reageerde met nieuwe,
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTWR

meer gedifferentieerde regelgeving. In de uitvoeringspraktijk leidde dit tot
meer problemen dan erdoor werden opgelost. Door de gebrekkige uitvoeringspraktijk werd te veel geld uitgegeven en werden te weinig mensen aan het
werk gezet.
 Om deze problemen te ondervangen, zal in 1996 een nieuwe ABW van kracht
worden. Hieraan liggen twee gedachten ten grondslag. In de eerste plaats dat
de toegenomen maatschappelijke complexiteit niet met verfijning, maar met
globalisering van regelgeving moet worden beantwoord (hetgeen neerkomt op
een trendbreuk). In de tweede plaats dat de kosten van de bijstand beter kunnen worden beheerst door de gemeenten zelf meer financiele verantwoordelijkheid te geven. Aangezien hier sprake is van een 'koppelverkoop', is de
keuze voor een grotere lokale beleidsvrijheid vooral pragrnatisch en weinig
principieel. In de relatie tussen Rijk en gemeenten wordt een belangrijk element van wederkerigheid ingebracht: gemeenten krijgen meer beleidsvrijheid
op voorwaarde dat zij de bijstandsverlening op orde brengen en op voorwaarde
dat zij zelf zullen opdraaien voor de kosten als dit niet lukt. Het gaat hier om
medebewind als contract, met als enig doe1 de rijksdoeleinden adequater te
realiseren. Het is overigens de vraag of substantiele lokale inhoudelijke en
financiele verantwoordelijkheid inderdaad aldus tezamen gestalte kunnen
krijgen. De recente discussie over de herinrichting van de ABW belooft in dit
verband weinig goeds.
De geschiedenis van de WSW laat zich goed vergelijken met die van annenzorg en bijstand. Aanvankelijk was de werkvoorziening geheel een zaak van
gemeenten en particulier initiatief. Gaandeweg werd de sociale werkvoorziening onderwerp van nationale regelgeving, in 1969 bezegeld door de invoering
van de WSW. Het principe van medebewind bleef met de WSW gehandhaafd.
Het beleid moest landelijk worden bepaald, de uitvoering door de gemeenten
moest een efficiente beleidsuitvoering bevorderen. Hierbij hadden de gemeenten inderdaad een 'bevorderingsplicht' (zoveel als mogelijk voor een dienstbetrekking te zorgen) en geen plicht om aan alle inwoners die aan de criteria
voldoen, een dienstbetrekking aan te bieden.
 De WSW leidde tot een snelle groei van de sociale werkvoorziening, met een
navenant snelle groei van de lastendruk. Pogingen de uitgaven in de hand te
houden werden vooral bemoeilijkt doordat de gemeenten we1 de uitvoering in
handen hadden, maar tegelijkertijd alle kosten konden afwentelen op het
Rijk. In 1989 werd om die reden overgegaan op een systeem van budgetfinanciering, in combinatie met decentralisatie en deregulering. Vanaf toen
lag het 'open einde' bij de gemeenten zelf. Dit leidde tot nieuwe problemen,
doordat slechts enkele gemeen$en de uitvoering van de WSW in eigen hand
hebben gehouden. De meeste SW-bedrijven waren inmiddels regionaal georganiseerd en de gemeentebesturen waren alleen vertegenwoordigd in de
besturen van deze bedrijven. De budgetten werden ook niet aan de gemeenten, maar rechtstreeks aan de regionale organen toegekend. De aansturing op
basis van budgetten komt derhalve we1 tegemoet aan de zelfsturende capaciteiten van de SW-bedrijven, maar zij vergroot niet de beleidsvrijheid van
gemeenten. De gemeenten werden nu verantwoordelijk voor tekorten van
bedrijven op wier bedrijfsvoering ze nauwelijks invloed hadden.
Dat de geringe lokale beleidsvrijheid ook een integrale afweging met andere
beleidssectoren onmogelijk maakt, hoeft geen betoog. De moderne sociale
werkvoorziening wordt bovenal functioneel bestuurd, in tegenstelling tot de
vroegere gemeentelijke sociale werkplaatsen. De Wet gemeenschappelijke
regelingen van 1985 heeft hieraan nagenoeg niets veranderd, doordat van de
beoogde bundeling en integratie van SW-bedrijven met andere samenwerkingsverbanden weinig is terechtgekomen. De sociale werkvoorziening had
het veel te druk met de invoering van de budgetfinanciering om zich daarover
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

zorgen te maken. Bovendien was een omvangrijker schaalvergroting bedrijfsmatig een veel reelere optie.
 Het resultaat van deze ontwikkelingen is vooral een venvarring van verantwoordelijkheden. Ten eerste schuift de rijksoverheid de verantwoordelijkheid
voor de financiering van tekorten af op de gemeentelijke overheid, tenvijl zij
zelf het recht behoudt de doelgroep te omschrijven (normstelling). Ten tweede
is de bedrijfsvoering van de SW-bedrijven gestoeld op twee doelstellingen die
veelal haaks op elkaar staan: de sociale zorg voor het bieden van aangepaste
arbeid en de financieel-economische zorg voor een sluitende exploitatie. Ten
derde heeft de gemeente tal van verantwoordelijkheden die moeilijk tezamen
kunnen worden behartigd: het 'open einde' van de financiering, de venvijzing
door de gemeentelijke sociale dienst naar de sociale werkvoorziening, de indicatiestelling en het bestuur van de SW-bedrijven. Hier leidt een langere
wachtlijst (op korte termijn) tot hogere inkomsten voor het SW-bedrijf, tenvijl
de gemeentelijke indicatiestelling andere doelen te dienen heeft.
 Verantwoordelijkheden zouden hier eenvoudig duidelijker kunnen worden
onderscheiden 5. Het Rijk zou de normen moeten stellen; een onafhankelijke
indicatiecommissie zou moeten bepalen of iemand aan die normen voldoet; de
gemeente zou verantwoordelijk moeten zijn voor het werven van arbeidsplaatsen en de plaatsing en de begeleiding van degenen die aan de normen
voldoen; arbeidsplaatsen zouden moeten worden verschaft door gespecialiseerde dan we1 reguliere bedrijven en door maatschappelijke organisaties en
overheidsdiensten; deze bedrijven zouden binnen de randvoorwaarden van de
vergoedingen van de gemeenten rendabel moeten zijn; het Rijk zou de werkvoorziening moeten financieren en gemeenten zouden zelf kunnen beslissen
het rijksbudget uit het eigen budget aan te vullen; de aansturing zou waar
mogelijk door middel van contracten moeten plaatsvinden. Bij een parallelle
privatisering van SW-bedrijven, waarbij de gemeenten voortaan zaken mogen
doen met verschillende SW-bedrijven en andere reguliere bedrijven, zouden
de gemeenten zelf weer de verantwoordelijkheid kunnen krijgen voor de
sociale werkvoorziening. Dan kan de gemeente ook weer zelf een integrale
afweging maken met andere beleidssectoren. Het afstoten van de SW-bedrijven brengt ook de sociale werkvoorziening weer binnen de grenzen van het
integrale bestuur op lokaal niveau. Zo kan privatiseren, dus het op nog
grotere afstand plaatsen van de uitvoering van het beleid, bijdragen aan de
integraliteit van het lokaal bestuur.
Hoezeer de budgetfinanciering bij de sociale werkvoorziening ook een efficientere beleidsuitvoering heeft bevorderd, is op den duur een systeem waarbij inhoudelijke en financiele verantwoordelijkheid van elkaar gescheiden
zijn, fnuikend. In dat probleem kan worden voorzien door het budget te relateren aan prestaties, waarover vooraf afspraken worden gemaakt door Rijk en
gemeenten. Met een dergelijk systeem van prestatiebudgetten kan het Rijk de
financiele verantwoordelijkheid dragen voor zijn eigen normstelling en voor
conjuncturele wijzigingen in de omvang van de doelgroep. De gemeente kan
dan de financiele verantwoordelijkheid dragen voor het beheer.
