De overheid en het marktmechanisme
M a rk t
O v e rh e id
B e h e e rs in g sm e th o d e n

Drs. H. J. Hamer en Drs. J. K. T. Postma1

De overh eid en h et m ark tm ech an ism e

1. In leid in g
Er is langzamerhand algemene overeenstemming ontstaan over de ge­
dachte, dat belangrijke aanpassingen in de overheidssector van de huidige
verzorgingsstaat nodig zijn. De collectieve sector is te ver doorgeschoten.
De snelle stijging van de collectieve lastendruk en van het financieringste­
kort zijn daar naast de reguleringsexplosie het bewijs van. Een herwaarde­
ring van de verzorgingsstaat brengt met zich mee, dat een fundamentele
toetsing plaatsvindt van de doelmatigheid van de talrijke voorzieningen en
regelingen, die de overheid in de laatste decennia ten behoeve van haar
burgers heeft getroffen. Privatisering (en deregulering) passen in een alge­
meen streven naar een betere afweging van kosten en baten van overheids­
voorzieningen en -regelingen. Daarbij is het ook zaak elementen van een
bedrijfsmatiger handelen in de overheidshuishouding te introduceren en
door de overheid voortgebrachte goederen en diensten - voorzover de aard
van deze goederen en diensten dit toelaat - onder de werking van het
marktmechanisme te brengen.
 De opzet van dit artikel is als volgt. In paragraaf 2 zal de ontwikkeling van
de collectieve sector in de afgelopen twee decennia worden beschreven. De
verschillende categorieën van overheidsuitgaven passeren daarbij de revue
en er wordt een relatie gelegd met het sinds het midden van de jaren
zeventig gevoerde ombuigingsbeleid. In paragraaf 3 komt de heroverwegingsprocedure aan de orde die in 1981 werd geïntroduceerd mede uit
onvrede met de tot dan toe behaalde bezuinigingsresultaten. De doelstellin­
gen van de heroverwegingsprocedure worden geschetst, waarbij tegen de
achtergrond van één der doelstellingen - te weten de verbetering van het
allocatiemechanisme - nader wordt ingegaan op de werking van het markt­
mechanisme in de particuliere sector van de economie en op die van het
budgetmechanisme in de overheidshuishouding. Vervolgens wordt in pa­
ragraaf 4 een tweetal mogelijkheden belicht om tot een betere allocatie van
goederen en diensten te komen. Het gaat daarbij om het toepassen van het
profijtbeginsel binnen de publieke sector en om privatisering, waarbij de
verhouding tussen publieke en particuliere sector in het geding is. Door het
denken over privatisering is er hernieuwde aandacht ontstaan voor een
doelmatiger functioneren van de overheidsorganisatie. In paragraaf 5 treft
men enkele gedachten aan over de verschillende mogelijkheden om tot een
7/ 8-332

meer bedrijfsmatig beheer in de publieke sector te komen. In de slotpara­
graaf worden enkele conclusies getrokken.
 2. De on tw ik k elin g van de collectieve sector
De onbeheersbaarheid van de collectieve sector is een zorgwekkend pro­
bleem. Deze constatering is niet nieuw. Acht jaar geleden, halverwege de rit
van het kabinet Den Uyl werd deze stelling ook al betrokken en zij was toen
aanleiding de zgn. 1% -operatie te starten. De toenmalige Minister van
Financiën Duisenberg wilde door ombuiging van de uitgaven in de collec­
tieve sector de stijging van belasting- en premiedruk terugbrengen van
1 3/4 a 2 procentpunten per jaar naar 1 procentpunt per jaar. Sindsdien is
nog een soortgelijke meerjarige ombuigingsoperatie gestart - de Bestekoperatie van het eerste kabinet Van Agt - en zijn de jaarlijkse ombuigingsronden elkaar in steeds sneller tempo opgevolgd. Ondanks deze ombuigin­
gen is een keer ten goede niet gekomen: het financieringstekort van de
overheid wordt nu met dubbele cijfers geschreven en de collectieve lasten­
druk is blijven stijgen. Een en ander is het gevolg van de stijging van
uitgaven in de collectieve sector, die in de onderstaande tabel is weerge­
geven. Het regeeraccoord van het huidige kabinet is erop gericht het finan­
cieringstekort omlaag te brengen en de collectieve lastendruk te stabiliseren
en zo mogelijk te verminderen. Een zwaar programma van ombuigingen is
daartoe in uitvoering.
 Tabel 1 Omvang en samenstelling van de uitgaven van de collectieve sector
In % van het nationale inkomen

1960

1970

1975

1980

1982

Personeel collectieve sector
Materiële overheidsconsumptie
Overheidsinvesteringen
Overdrachtsuitgaven aan gezinnen
Overdrachtsuitgaven aan bedrijven
Overdrachtsuitgaven aan buitenland
Prijsverlagende subsidies
Kredieten
Rente overheidsschuld

9,8
4,9
3,7
11,6
1,2
0,4
1,4
4,2
3,0

12,7
5,1
4,4
20,0
0,6
0,7
1,4
3,7
3,3

15,0
5,2
3,7
27,7
0,7
1,8
1,8
3,4
3,4

14,6
5,6
2,9
29,7
2,7
2,1
2,7
3,7
4,2

13,8
5,6
2,6
32,1
2,8
2,1
2,6
4,0
5,7

Totaal uitgaven collectieve sector

40,1

51,9

62,7

68,1

71,4

Bron: Nationale rekeningen 1980
Centraal Economisch Plan 1982.
Aan de hand van deze cijfers zal nu op een aantal achterliggende ontwik­
kelingen ingegaan worden. Bezien we het totaal van de uitgaven van de
collectieve sector, dan blijkt dat in de loop van twee decennia het aandeel
van de collectieve sector in het nationale inkomen met meer dan 30 punten
is gestegen: van 40% naar meer dan 70%. De belangrijkste oorzaak hiervan
is de enorme stijging van de overdrachtsuitgaven aan gezinnen: 2/3 van de
totale stijging kan hieruit worden verklaard. In de jaren zestig en zeventig
7/ 8-333

is het sociale zekerheidsstelsel verder uitgebouwd zonder dat de financiële
consequenties realistisch werden ingeschat. Een illustratief voorbeeld hier­
van is de Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering: bij indiening van het
wetsontwerp werd rekening gehouden met 150.000 verzekeringsgerechtigden in de eindfase, terwijl er nu ruim 700.000 WAO-ers (en AAW-ers) zijn.
Duidelijk is dat het beroep op deze regeling niet alleen een gevolg is van de
door de wetgever bedoelde arbeidsongeschiktheid, maar dat ook de zgn.
 ‘verborgen’ werkloosheid tot een stijging van de uitgaven uit hoofde van
deze wet heeft geleid. Naast de gevolgen van de WAO is ook het onverwacht
grote beroep op de loondervingsregelingen (ww, wwv en rww ) door de
snelle toename van de werkloosheid in de laatste jaren een belangrijke
oorzaak van de snelle stijging van deze uitgavencategorie.
De overdrachtsuitgaven aan gezinnen zijn wel de belangrijkste doch niet de
enige categorie uitgaven, die een snelle groei hebben doorgemaakt. Een
snelle stijging deed zich eveneens voor bij de categorieën overdrachtsuit­
gaven aan bedrijven (vooral bij de investeringspremies in het kader van de
WIR), de overdrachtsuitgaven aan het buitenland (ontwikkelingshulp), de
prijsverlagende subsidies (de individuele huursubsidies en de tekorten bij
het openbaar vervoer zijn hier de belangrijkste oorzaken) en de rente op de
overheidsschuld. Opvallend is dat de categorie overheidsinvesteringen als
aandeel in het nationale inkomen sinds 1970 daalt en vanaf 1975 zelfs onder
het niveau van 1960 is gekomen. Een andere uitgavencategorie, waarvan
het aandeel in het nationale inkomen een dalende lijn vertoont, zijn de
lonen en de salarissen van het overheidspersoneel.
Er is een verband te leggen tussen de daling in deze laatste twee categorieën
en het sinds 1975 gevoerde ombuigings- c.q. matigingsbeleid. De som van
lonen en salarissen is in de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig
gestegen, enerzijds door de reële loonstijgingen en anderzijds door de groei
van het aantal arbeidsplaatsen in de collectieve sector. Sindsdien is echter
sprake van een gematigde loonontwikkeling, vergeleken met de prijsstijging
van het nationale inkomen, alsmede van een geringere stijging van het
aantal arbeidsplaatsen. In de naaste toekomst kan zelfs een daling van het
aantal rijksambtenaren worden verwacht, als gevolg van de 2%-personeels­
reductie waartoe het huidige kabinet heeft besloten.
 Een categorie, waarvan het aandeel over het gehele afgelopen decennium
een dalend verloop vertoont, zijn de overheidsinvesteringen. Als percentage
van het nationale inkomen dalen deze uitgaven sinds de eerste helft van de
jaren zeventig; dit aandeel is nu zelfs ver onder het niveau van 1960
gekomen. De oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat deze uitgaven binnen
het totaal van de rijksuitgaven het meest flexibel zijn en het snijden op
investeringsprogramma’s politiek het minste pijn blijkt te doen. Een be­
slissing een dergelijk programma te verlagen door bijv. minder woningwet­
woningen in aanbouw te nemen of een geringer aantal kilometers snelwegen
aan te leggen is vaak gemakkelijker te nemen en uit te voeren dan bezui­
nigingen in andere uitgavencategorieën zoals bijv. het onderwijs, waar veelal
eerst wetswijziging noodzakelijk is.
 7/ 8-334

De bovenstaande ontwikkelingen overziende kan worden geconstateerd dat
in het afgelopen decennium slechts voor één categorie van overheidsuitga­
ven het aandeel in het nationale inkomen is gedaald, te weten voor de
categorie overheidsinvesteringen; daarnaast is in de categorie lonen en
salarissen van het overheidspersoneel eveneens sprake van een daling, die
echter later is begonnen. In enkele andere categorieën is - mede door de
ook daar aangebrachte bezuinigingen - de groei afgezwakt of gestabiliseerd,
doch in een aantal gevallen is de groei blijven bestaan of is deze zelfs
aanzienlijk versneld. Hieruit kan worden geconcludeerd dat fundamentele
wijzigingen in de onderliggende structuren niet zijn aangebracht, noch in
het stelsel van sociale zekerheid noch bij die overheidsuitgaven die veran­
kerd zijn in wetten en daarop gebaseerde uitvoeringsbeschikkingen. Ook
moet worden geconstateerd dat versnellingen in de groei worden veroor­
zaakt door uitgaven voor nieuwe zaken, die - ondanks de noodzaak de tering
naar de nering te zetten - in het afgelopen decennium zijn gestegen van een
nulniveau naar enkele miljarden. Een voorbeeld hiervan is de uitgavenont­
wikkeling voor de zgn. subjectsubsidies. Op 1 juli 1970 werd de Beschikking
aanvullende huursubsidie van kracht waarmee in de eerste jaren enkele
tientallen miljoenen guldens waren gemoeid. Nadat de regeling in 1975
werd verbreed, stegen de uitgaven van ruim 300 miljoen in 1975 naar een
geraamd bedrag van ruim 1,5 miljard in 1983.
Een ander voorbeeld zijn de uitgaven voor het openbaar personenvervoer.
 Krachtens een E E G -verordening werd in 1969 voor het eerst een rijksbij­
drage gegeven in het verlies van het NS-personenvervoer. Deze bedroeg in
dat jaar 95 miljoen. In 1976 was de rijksbijdrage reeds opgelopen tot ruim
600 miljoen. In het begin van de zeventiger jaren liepen de tekorten bij de
stads- en streekvervoerbedrijven tot zodanige hoogten op dat het Rijk
besloot deze tekorten vanaf 1 januari 1976 volledig af te dekken. Hiermee
was in 1976 ca 500 miljoen resp. 300 miljoen gemoeid. In de begroting 1983
is rekening gehouden met een totaalbedrag van 2 3/4 miljard, ofwel met
een verdubbeling ten opzichte van 1976. Dit bedrag is als volgt over de drie
categorieën verdeeld:
-

Nederlandse Spoorwegen
stadsvervoer
streekvervoer

ca 900 mln;
ca 1250 mln;
ca 600 mln.
Het niet doorvoeren van fundamentele beleidswijzigingen hangt nauw sa­
men met de methodiek van globale verdeelsleutels, die in de tweede helft
van de jaren zeventig werd toegepast. Met behulp van een dergelijke sleutel
- gebaseerd op een evenredig aandeel van elk departement in het totaal
van de rijksuitgaven - kregen de departementen een taakstellend ombuigingsbedrag opgelegd, dat naar eigen inzichten mocht worden ingevuld.
Meevallers in de ramingen werden het eerst ingeleverd. Nadat op deze wijze
‘de lucht uit de begroting was geperst’, werd de ombuigingspijn verdeeld
door over de hele linie kleinere marginale beleidsaanpassingen door te
voeren, dan wel ontlopen door het toepassen van allerlei begrotingstrucs.
7/ 8-335

Kasverschuivingen van het ene naar het andere begrotingsjaar zijn hiervan
een voorbeeld2. De methodiek van globale verdeelsleutels, die jarenlang
werd toegepast, is niet geschikt voor het doen van fundamentele, politieke
keuzen voor het totale overheidsbeleid. Mede uit de onvrede met de ombuigingspraktijk van de jaren zeventig is daarna de heroverwegingsprocedure geboren.
 3. De heroverw eging
Nadat onder het kabinet Den Uyl een eerste poging om tot een fundamen­
tele heroverweging van overheidsprogramma’s te komen was mislukt, werd
deze gedachte tegen de hiervoor geschetste achtergrond in de Miljoenennota
1981 nieuw leven ingeblazen. In de procedure werden zo goed mogelijk
allerlei waarborgen ingebouwd om een nieuwe mislukking te voorkomen.
Zo had de ervaring uit 1975 geleerd dat een doelgerichte, pragmatische
aanpak vereist was om resultaten te kunnen boeken. Bovendien was snel­
heid en slagvaardigheid geboden, vanwege de steeds groter wordende bud­
gettaire nood. Tijdrovende adviesprocedures moesten worden vermeden
dan wel zoveel mogelijk worden beperkt. Waar het op aankwam was snelle
politieke besluitvorming in het kader van een kabinetsformatie (de eerste
ronde in 1981 was daar met name op gericht), of in het kader van concrete
begrotingsbesprekingen.
Sinds het eerste kabinet Van Agt in januari 1981 het licht voor de herover­
weging op groen zette, hebben twee ronden plaatsgevonden. Een derde
ronde is in gang gezet. Het doel van de heroverwegingsprocedure is een
verbetering van de politieke prioriteitenafweging tot stand te brengen.
Successievelijk zullen daartoe alle beleidsterreinen van de collectieve sector
aan een kritisch onderzoek worden onderworpen en zullen varianten voor
het huidige beleid worden ontwikkeld.
Zodoende kan worden bijgedragen aan:
1. een grotere doelgerichtheid en doelmatigheid van het overheidsbeleid;
2. een bezinning op het voorzieningenniveau;
3. een verbetering van het allocatiemechanisme.
 In het kader van dit artikel zal vooral op dit laatste aspect nader worden
ingegaan. Alvorens dat te doen, plaatsen wij nog enkele opmerkingen over
de beide eerste aspecten. Een kritische evaluatie van overheidsprogramma’s
kan men op verschillende manieren aanpakken. Indien men overheidspro­
gramma’s uit een oogpunt van effectiviteit en efficiëncy beschouwt, gaat
men in op vragen als ‘wat zijn de doelstellingen en langs welke wegen
worden deze bereikt’, ‘kunnen de geformuleerde doeleinden niet met gerin­
gere uitgaven of met minder regelgeving worden bereikt’, ‘kunnen met inzet
van dezelfde hoeveelheid middelen niet meer doeleinden worden gereali­
seerd’, ‘is het voorzieningenniveau - gelet op bijvoorbeeld demografische
ontwikkelingen - niet te hoog of te laag’? Op basis van dergelijke vragen en
de daarop gegeven antwoorden kunnen beleidsvarianten worden ontwikkeld
die zullen moeten leiden tot een grotere effectiviteit en efficiëncy of tot een
beter op de voorziene behoeften afgestemd voorzieningenniveau.
 7/ 8-336

Een kritische evaluatie van overheidsprogramma’s kan ook plaatsvinden
vanuit een meer algemene benadering, namelijk door de werking van het
allocatiemechanisme te bezien. Een vergelijking met het afwegingsmechanisme in de marktsector van de economie ligt dan voor de hand. In de
particuliere sector vindt de verdeling van goederen en diensten over de
verschillende individuen plaats via de prijsvorming op de markt. Een
ondernemer die een bepaald produkt op de markt wil brengen zal door
middel van marktonderzoek nagaan tegen welke prijs de consument bereid
is bepaalde hoeveelheden van dit produkt af te nemen. Hij zal zijn produktie-organisatie afstemmen op de resultaten van dit onderzoek. Via de
prijsvorming op de markt vindt nu de regulering plaats. Indien bijv. de
ondernemer de aard van zijn produkt niet goed heeft afgestemd op de
wensen van de consument of indien hij zijn produkt tegen een te hoge prijs
aanbiedt, zal zijn afzet stagneren en zal hij actie moeten ondernemen om
niet in een verliessituatie te geraken, die het voortbestaan van zijn onder­
neming in gevaar zou brengen. Als de consumenten hun voorkeur veran­
deren bijv. in de richting van duurdere, goedkopere of zelfs geheel andere
goederen of diensten zullen via het prijsmechanisme de aanpassingen in de
produktiestructuur tot stand komen.
 Het regulerende prijsmechanisme werkt niet of slechts zeer ten dele in de
overheidssector. Daar is het in de eerste plaats het budgetmechanisme, dat
de omvang bepaalt van de goederen en diensten, die door de overheid
worden voortgebracht. Er is op gewezen, dat door het ontbreken van een
(directe) band tussen het betalen voor en het genieten van collectieve
voorzieningen de consument zijn eigenlijke voorkeur niet goed tot uiting
kan brengen. Hij zal doorgaans meer vragen dan hij op basis van een juiste
afweging van baten en kosten zou hebben gedaan. Dit effect van ‘overvraging’ wordt bovendien vanuit de produktiezijde tegemoetgekomen, doordat
ambtelijke diensten veelal streven naar een zo groot mogelijk aanbod van
diensten. Een uitbreiding van het apparaat en de maximering van het
budget vergroten het aanzien en de macht van de ambtelijke managers.
Ook de politici ondervinden de druk van pressiegroepen en zullen uitgaande
van het streven naar stemmenmaximalisatie veelal de uitgaven willen
verhogen.
4. P rofijtbeginsel en privatisering
In de eerste en tweede ronde van de heroverweging zijn verschillende
mogelijkheden onderzocht, die de overheid ten dienste staan om de allocatie
van goederen en diensten te verbeteren. Daarbij is aandacht besteed aan
(een versterkte toepassing van) het profijtbeginsel, aan privatisering en aan
deregulering3. In de onderstaande tabel zijn de door de heroverwegingswerkgroepen geïnventariseerde bezuinigingen weergegeven, die gerealiseerd
kunnen worden door een (verdere) toepassing van de profijtgedachte.
 7/ 8-337

Tabel 2 Mogelijke toepassing van de profijtgedachte in het kader van de herover­
wegingen (in miljoenen guldens)*123

le ronde
2e ronde

M inst vergaande HO-varianten

M eest vergaande HO-varianten

Profijtgedachte Totale
bezuinigingen

Profijtgedachte Totale
bezuinigingen

500
115

1.500
300*

ca 3.000
ca 900

ca 10.500
ca 6.000

* Bij dit bedrag zij aangetekend d at hierin geen rekening is gehouden met een versterkte
toepassing van het profijtbeginsel op gemeentelijk niveau. Volgens becijferingen in het des­
betreffende heroverwegingsrapport kan hiermee een bedrag van 1750 miljoen gemoeid zijn.
Bron: Sam envattende eindrapporten le en 2e ronde Heroverwegingen.
In de besluitvorming over de ombuigingen zijn diverse voorstellen inmiddels
door het kabinet overgenomen. Hierdoor is de band tussen genieten en
betalen nauwer aangehaald en zullen zowel aan de vraagkant als aan de
aanbodzijde correcties optreden die er uiteindelijk toe zullen leiden dat
vraag en aanbod beter zullen zijn afgestemd op de individuele voorkeuren
en de werkelijke kosten van het produkt.
Wat de privatisering betreft heeft - na een zeer globale verkenning van het
onderwerp in de eerste ronde van de heroverwegingen in het voorjaar 1981
- in de tweede ronde een werkgroep de algemene aspecten verder uitgewerkt
en een inventariserende studie verricht naar privatiseringsmogelijkheden
bij de centrale overheid. Vervolgens is - losgekoppeld van de heroverwegingsprocedure - een interdepartementale begeleidingscommissie ingesteld,
die het privatiseringsstreven bij de departementen dient te stimuleren.
 Privatisering kan worden omschreven als ‘al die vormen van verzelfstan­
diging waarbij door de overheid verrichte taken, hetzij onder een minder
directe vorm van overheidsinvloed worden gesteld, hetzij aan de overheids­
invloed worden onttrokken’. De duidelijkste vorm is het volledig afstoten
van een overheidsvoorziening naar de marktsector, maar er zijn ook tussen­
vormen. Het gaat in principe om het afstoten van drie functies:
1. de planning of regulering van de omvang van de voorziening;
2. de produktie van de voorziening;
3. de financiering van de voorziening.
Bij volledige afstoting is het de bedoeling dat in de nieuwe situatie de
particuliere sector de drie functies geheel overneemt. Zo is er onlangs toe
besloten een aantal landbouwbedrijven af te stoten. Privatisering kan ook
minder ver gaan. Naast de volledige afstoting is een tweede hoofdvorm van
privatisering de uitbesteding van werkzaamheden. Bij uitbesteding blijft de
overheid wel de omvang van de voorzieningen vaststellen. Met andere
woorden, de planningsfunctie blijft in handen van de overheid, maar de
produktie wordt uitbesteed aan een particuliere onderneming. Bij deze
uitbesteding blijft doorgaans ook de bekostigings- of financieringsfunctie
bij de overheid. Zo is men bij kantinediensten de laatste jaren al steeds
meer overgegaan van departementaal beheer op uitbesteding aan gespecia­
liseerde catering-bedrijven.
 7/ 8-338

Van een minder duidelijke vorm van privatisering is sprake als taken of
voorzieningen worden overgedragen aan organisatie-eenheden die niet als
onderdeel van de rijksdienst rechtstreeks onder de ministeriële verant­
woordelijkheid vallen. Dit is een derde hoofdvorm van privatisering, de
zogenaamde verzelfstandiging binnen de overheidssector. Hierbij worden
rijkstaken overgebracht van departementsonderdelen naar verzelfstandigde
organisaties met indirect overheidstoezicht. Voorbeelden daarvan zijn een
staatsbedrijf, een stichting en een NV, waarvan de aandelen in handen van
de overheid zijn. P T T , NS en DSM zijn voorbeelden van deze verzelfstandigde
organisaties. De p t t is een staatsbedrijf. De Nederlandse Spoorwegen en
DSM vormen n v ’s met 100% staatsaandeel.
Een belangrijk motief voor privatisering is de wens, dat afstoting, uitbeste­
ding, dan wel verzelfstandiging tot budgettaire besparingen leiden (vergro­
ting effectiviteit en efficiency). Zoals eerder is toegelicht krijgt, door het in
de collectieve sector ontbreken van marktconforme afwegingsmechanismen,
aanbodmaximerend gedrag een kans, waardoor in maatschappelijk opzicht
suboptimale situaties kunnen ontstaan bij de toedeling van de middelen
over de alternatieve bestemmingen. Daarnaast heeft het feit, dat in de
collectieve sector veelal de rendementsprikkel afwezig is, ook gevolgen voor
de wijze waarop het management van de organisatie in bedrijfseconomische
zin wordt gevoerd.
De doelstelling van een organisatie in de collectieve sector die geen op­
dracht heeft om marktconform te werken, bestaat in de eerste plaats uit
het leveren van een bepaalde dienst. Het gevolg is, dat de aandacht in die
organisatie dan ook minder gericht is op het zo efficiënt mogelijk functio­
neren, maar eerder op het leveren van zoveel mogelijk diensten van zo hoog
mogelijke kwaliteit. In de gezondheidszorg bijvoorbeeld neemt dit laatste
immense vormen aan.
 De drie hoofdvormen van privatisering: afstoting, uitbesteding en verzelf­
standiging verschillen sterk wat betreft de vraag in hoeverre duidelijk is of
de budgettaire en bestuurlijke beheersing met de privatisering gediend is.
Met het oog daarop dient bij concreet privatiseringsonderzoek ook strikt de
hand te worden gehouden aan de volgorde waarin de vraag wordt behandeld
welke hoofdvormen van privatisering mogelijk en wenselijk zijn. Eerst dient
te worden nagegaan of tot afstoting dan wel tot uitbesteding besloten kan
worden. Pas bij een ontkennend antwoord op deze vraag dient vervolgens
aan de orde te komen of verzelfstandiging, gepaard gaande met een meer
bedrijfsmatig beheer, de budgettaire en bestuurlijke beheersing kan ver­
beteren.
5. B eh eersin gsm ech an ism en
Door de discussie over privatisering in de vorm van verzelfstandiging is er
nieuwe aandacht ontstaan voor het intern functioneren van de collectieve
sector, voor de mogelijkheden van een meer bedrijfsmatig beheer in deze
sector. Is het mogelijk mechanismen te introduceren waardoor een betere
7/8-339

afweging van kosten en baten tot stand komt? Zo kan het eerder genoemde
profijtbeginsel worden toegepast, waar een meer directe afweging tussen
nut en offer mogelijk is (eigen bijdragen bij welzijnsvoorzieningen, college­
geld).
Als de individuele afweging moeilijk is, moeten wij op zoek naar mechanis­
men en prikkels om de geld uitgevende en ontvangende eenheden (over­
heidsdiensten, scholen, woningbouwverenigingen, gesubsidieerde instellin­
gen) aan te sporen tot ‘zuinig’ gedrag. Daarbij kan gedacht worden aan
verschillende beheersingsinstrumenten, zoals taakstellende budgettering,
productiviteitsnormering en capaciteitsplanning. Bovendien kan worden
gedacht aan het bevorderen van het toerekenen van kosten aan organisa­
torische eenheden en het waar mogelijk onderling verrekenen van geleverde
diensten en produkten.
De vraag is in hoeverre de prestatiebegroting hierbij van dienst kan zijn.
 Volgens artikel 4, lid 4 van de Comptabiliteitswet dient bij elk hoofdstuk
van de Rijksbegroting een bijlage met prestatiegegevens te worden gevoegd.
Deze bepaling had tot doel een eerste aanzet te geven voor toepassing van
het systeem van de prestatiebegroting. Bij dit begrotingssysteem staan niet,
zoals in het huidige stelsel, alleen de (kas)uitgaven centraal, maar worden
de produktie (output) en de kosten c.q. uitgaven (input) in eikaars samen­
hang bezien. Dit is uiteraard een noodzakelijke aanzet om te komen tot een
betere afweging van kosten en baten. Het systeem sluit ook aan bij de
eerder genoemde verbeteringen zoals toepassing van het profijtbeginsel,
(taakstellende) budgettering, productiviteitsnormering e.d.
 Het essentiële verschil met het huidige begrotingsstelsel is het (mede)
centraal stellen van de produktie bij de budgettering. Door de prestatie­
begroting wordt de desbetreffende organisatie gedwongen aan te geven voor
welke productieprestaties de gevraagde middelen nodig zijn. Daarnaast
zullen bij toepassing van de prestatiebegroting de kosten een andere rol
spelen. Bij de toepassing staat een tweetal hindernissen in de weg4. In de
eerste plaats richt het financieel beheer zich volgens het kasstelsel op het
beheer van kasstromen, terwijl bij de prestatiebegroting een stelsel van
baten en lasten past. Een tweede knelpunt is de financiële beheersstructuur
van de rijksoverheid. Voor de bepaling van de kosten die aan prestaties
worden toegerekend, wordt uitgegaan van de integrale kosten. Een fictieve
doorbelasting van de kosten van levering van goederen en diensten heeft
echter nog niet tot gevolg dat het orgaan waaraan de goederen en diensten
zijn geleverd die kosten ook gaat beheersen. Het is van belang met kracht
aan een verdere toepassing van de prestatiebegroting te werken. Wel dient
te worden bedacht, dat de problemen die nog opgelost moeten worden
alvorens een optimale toepassing van de prestatiebegroting mogelijk is, niet
gering zijn. Van de Kar noemt de ideale prestatie-indicator een schaap met
elf poten, dat aan elf voorwaarden moet voldoen5. Hij signaleert voorts, dat
met de prestatiebegroting alleen niet zal kunnen worden volstaan. Hij wijst
in dit verband nog op de spelregels voor kwaliteitsbewaking bij de zoge­
naamde intercollegiale toetsing zoals die in ons land in ontwikkeling is voor
7/ 8-340

de medische zorg. Verder stelt hij voor de zero base-methode van de
heroverwegingsexercities te koppelen aan de prestatiebegroting.
 Als wij nadenken over de mogelijkheid meer elementen van bedrijfsmatig
beheer in de rijksdienst te introduceren, ligt het voor de hand ook te bezien
in hoeverre de Bedrijvenwet in grotere mate kan worden toegepast. Deze
wet stamt uit 1912, is vervangen in 1928 en is thans in herziening. De
aanwijzing tot staatsbedrijf heeft tot gevolg dat het bedrijf kan worden
beheerd als een administratieve en economische eenheid. De begroting
wordt ingedeeld in een gewone dienst en een kapitaaldienst en is gebaseerd
op het stelsel van baten en lasten. De impliciete voorwaarde is dat het
staatsbedrijf in beginsel min of meer kostendekkend moet zijn.
Bij deze verzelfstandiging neemt de overheidsinvloed uiteraard af. Bij
andere vormen van verzelfstandiging zal de beheersbaarheid uit budgettair
en bestuurlijk oogpunt nog geringer zijn, als daarvoor geen waarborgen
worden geschapen. Zo is bij de NV- of BV-vorm de formele invloed van de
overheid door middel van een overheidscommissaris als gevolg van het
geldende vennootschapsrecht zeer beperkt. De stichtingsvorm is wellicht
iets aantrekkelijker, maar is in dit opzicht ook niet zonder voetangels en
klemmen6. In dit verband moet nog worden gesignaleerd, dat de Raad van
State bij zijn adviezen ervoor heeft gepleit om bij stichtingen ex artikel 40
C.W. te regelen, dat de Staat aansprakelijk is voor resterende schulden na
liquidatie. Op die wijze zal de druk om efficiënt te werken sterk afnemen,
daar nadelige slotsaldo’s immers op de Staat kunnen worden afgewenteld.
Bij verzelfstandiging in deze vorm lijkt dan ook een vereiste dat op andere
wijze de financieel-economische beheersing wordt versterkt. Van belang is
ook dat de controlemogelijkheden van de Rekenkamer bij privaatrechtelijke
organisaties nauwer begrensd zijn dan bij een overheidsdienst.
 Meer systematisch zou moeten worden onderzocht welke voor- en nadelen
uit een oogpunt van budgettaire en bestuurlijke beheersing verbonden zijn
aan verschillende rechtsvormen: een bureau of departementaal onderdeel,
een staatsbedrijf, een overheidsvennootschap en stichting, of een rechts­
persoon sui generis. Er bestaat nog geen goed overzicht van de voor- en
nadelen van de diverse mogelijkheden. Van veel belang is, dat wordt nage­
gaan welke administratieve systemen bij de verschillende vormen van ver­
zelfstandiging aan een goede afweging van kosten en baten en daarmee aan
een optimale beheersing kunnen bijdragen.
6. C onclusie
Vanuit de noodzaak de publieke financiën beter te beheersen is een ver­
sterking van het doelmatig handelen binnen de overheidsorganisatie en de
kwartaire sector dringend vereist. Dit kan niet alleen worden bereikt door
heroverweging van bestaand beleid en toetsing van nieuw beleid, gericht op
een hogere graad van effectiviteit en efficiëncy en een betere allocatie van
goederen en diensten, maar ook door de introductie van mechanismen die
een betere afweging van kosten en baten op micro-niveau mogelijk maken.
7/ 8-341

De introductie van dergelijke systemen, die verzelfstandiging mogelijk
maken, kan tot privatisering in ruime zin worden gerekend.
 Bij het Ministerie van Financiën en bij de vakdepartementen zal vanuit
verschillende disciplines daaraan een bijdrage moeten worden geleverd. Een
verdere integratie van de economie van de publieke sector en de bedrijfs­
economie is in dit verband nodig en daarbij zal een belangrijke rol kunnen
toevallen aan de overheidsaccountants. Ook vanuit de accountantswereld
zelf is aangegeven, dat de bijdrage van de accountancy in de doorbraak van
bedrijfsmatig management in de non-profitsector van niet te onderschatten
belang kan zijn7. Met name geldt dat voor het gebied van de calculatie, de
organisatie, de inrichting van doelmatige informatiesystemen en de finan­
ciële analyse. Een vakbekwame toepassing van het instrumentarium van de
accountant kan op deze wijze bijdragen aan de verbetering van de besturing
en uitvoering van de activiteiten in de publieke sector.
Noten
1 De auteurs zijn werkzaam bij het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting als hoofd­
inspecteur resp. directeur van de Inspectie der Rijksfinanciën.
2 Zie voor een uiteenzetting van de toegepaste begrotingstrucs het interimrapport van de
Studiegroep Begrotingsruimte; Miljoenennota 1983, bijlage 7, in het bijzonder paragraaf 4, blz.
154-157.
3 Op het laatste onderwerp kunnen wij in dit kader niet verder ingaan. Zie voor een uiteen­
zetting over (dejregulering onder meer het werkgroeprapport (Kamerstuk 16.625 nr. 39) en het
artikel van Mr. Drs. D. J. Kraan en Drs. G. Zalm in Economisch-Statistische Berichten van
7 juli 1982.
4 H. C. van der Sterre, Van Prestatiebegroting naar Bedrijvenwet, Openbare Uitgavenjaargang
14, (1982), nr. 4, augustus, pp. 186-195, inzh. p. 188.
5 H. M. van de Kar, Beheersen en begroten, in: Naar een beheersbare collectieve sector, onder
redactie van D. J. Wolfson, Deventer, 1981, p. 106.
6 V. A. M. van der Burg, Verantwoordingsplicht inzake overheidsstichtingen, Tijdschrift voor
openbaar bestuur, jaargang 7, nr. 22, 17 december 1981, pp. 555-557.
 7 A. J. Bindenga, Continuïteitsbeheersing in niet op winst gerichte bedrijven, De Accountant,
nr. 5, januari 1978, pp. 289-294, inzh. p. 294.
7/ 8-342.
