ONTWIKKELINGEN IN DE C ONTROLE BIJ DE RIJKSOVERHEID
Voorts zijn er een aantal uitzonderingen voor het verm elden van deze verplich­
tingen (bijv. periodieke verplichtingen: rente, aflossing, lonen, wachtgelden,
huren, e.d.; huursubsidies woningwetwoningen; onderwijssubsidies voor onbe­
perkte tijd; etc.). Deze keuze wordt gemotiveerd o.m. m et een beroep op het
internationale gebruik van het kasstelsel (meestal in combinatie m et de ram ing
van verplichtingen) en het m onetaire aspect (bepalen van het beroep op de ka­
pitaalmarkt ter dekking van het tekort). Voorts is het beoogde stelsel eenvou­
dig; misverstanden om trent de betekenis van de begrotingsbedragen zouden
worden verm eden; voor uitgaven en ontvangsten geldt een gelijk stelsel; de
afsluiting van het dienstjaar wordt vereenvoudigd, etc.
 Bij de gemaakte keuze lijkt het beheerstechnische aspect van de begroting, dat
in het bijzonder van betekenis is voor de doelmatigheidscontrole, welke - gezien de om ­
vang van de rijksuitgaven - van groot belang is, onvoldoende tot zijn recht te
zijn gekomen. Bij het stelsel van baten en lasten zal uiteraard rekening m oeten
worden gehouden m et afschrijvingen, voorraadverbruik, toe te rekenen indi­
recte kosten, e.d. De m em orie van toelichting stelt dat in de m eeste gevallen
de hiervoor vereiste werkzaam heden niet door het nut worden gerechtvaar­
digd. H et nauwkeurig kennen van de kosten in bedrijfseconomische zin zou
slechts voor een relatief klein aantal rijksdiensten noodzakelijk zijn. Voor de
meeste diensten zouden de verschillen tussen kosten en uitgaven relatief ge­
ring zijn, zodat volstaan kan worden m et het ram en en adm inistreren van de
uitgaven.18)
De in de laatste drie volzinnen samengevatte redenering is niet houdbaar
te achten. Het kennen van de kosten in bedrijfseconomische zin is nodig voor
het beoordelen van de verhouding tussen kosten (input) en nut of prestaties (out­
put) van de betrokken dienst, dienstonderdeel o f deelfunctie. Slechts w anneer
deze vergelijking intern regelmatig wordt getoetst, kan van een doelmatig be­
heer sprake zijn. Dat is niet slechts het geval bij rijksdiensten, die kostprijsbe18) Memorie van Toelichting CW, pag. 19.
m a b blz. 334

rekeningen nodig hebben voor de prijsbepaling van hun aan het publiek aan
te bieden diensten (zoals bijv. PTT), doch ook bij alle diensten, die de m eer „tra­
ditionele” overheidstaken vervullen.
 Hoe kan m en inzicht krijgen in de kosten van geleverde overheidsprestaties,
in de kosten die m et intern gevraagde adviezen gemoeid zijn, in de kosten die
worden veroorzaakt door stringent vastgelegde procedures voor een organisatie-onderdeel, in de kosten van afhandeling van verzoekschriften, belasting­
aanslagen, subsidie- en andere aanvragen, m et nam e bij een voortdurend in­
gewikkelder wordend stelsel van voorschriften? Hoe zal m en zich een verant­
woord oordeel kunnen vorm en over de noodzakelijke personeelsbezetting en
formatie, zonder verband te leggen tussen kosten en geleverde prestaties? Ook
lijkt zonder een toereikend kosteninzicht een verantwoorde keuze niet m oge­
lijk uit alternatieve doeleinden en uitvoeringswijzen.
De gewraakte redenering staat ook op gespannen voet m et het eerder gesig­
naleerde streven naar invoering van het „systeem van prestatiebegroting” (art.
4, 4e lid CW). Het lijkt voorts nuttig te attenderen op het verschil in „waarde­
ringsgrondslag” dat tussen de als m axim um bedoelde machtigingsbegroting
(staatsrechtelijke functie) en de op doelmatigheids(efficiency)-controle gerichte
„taakstellende” budgetten per prestatie- o f beheerseenheid dient te bestaan.
Stellig stelt de vervulling van de beheerstechnische functie van de begroting
hogere eisen aan de administratieve organisatie en uitvoeringstechniek, doch
de mogelijkheden voor een effectief functionerende doelmatigheidscontrole
worden erdoor vergroot.
Het vorenstaande is uitdrukkelijk niet bedoeld als een pleidooi voor invoe­
ring van een „perfecte budgetadm inistratie”. Er zou reeds veel inzicht kunnen
worden verkregen door een op de interne organisatie aansluitende afdelingso f functiegewijze verbijzondering en verantwoording van de kosten en een pe­
riodieke vergelijking daarvan m et doelmatig gekozen kwantitatieve prestaties.
 Na het opdoen van enige ervaring zouden de verkregen resultaten kunnen
worden beoordeeld, m eetpunten bijgesteld, kostennorm en gezuiverd, etc. Het
lijkt nuttig in dit verband te wijzen op de in 1979 tot stand gekomen nieuwe
comptabiliteitsvoorschriften voor de provincies, die een weg lijken te openen
voor een dergelijke ontwikkeling.
Met betrekking tot het in de CW gehanteerde begrotingsstelsel m oet voorts
worden opgemerkt, dat het kasstelsel de mogelijkheid opent om betalingen te
verschuiven, waardoor rekening en begroting formeel wel, doch m aterieel
niet m eer op elkaar aansluiten. Zo kan bijv. tegen het einde van het jaar door
het betalen van voorschotten op - de nieuwe periode betreffende - leveringen,
prestaties e.d. de lopende begroting worden „opgebruikt”. Het uitstellen van
betalingen tot het nieuwe jaar wegens op het o u dejaar betrekking hebbende
leveringen etc. kan leiden tot het schijnbaar binnen de begroting blijven, door
de opvolgende begroting onevenredig te belasten.
De m em orie van toelichting stelt in dit verband: „Naar het voorkomt zal een
zodanig ongewenste beïnvloeding van de dienstjaarbepaling kunnen worden
voorkómen door een m ede daarop gerichte interne en externe controle”.19)
19) Zie noot 18.
 m ah blz. 335

Het gekozen verantwoordings-(„begrotings”-)stelsel laat echter de mogelijk­
heid tot genoem de verschuivingen op een m in o f m eer legale wijze open,
doordat in onvoldoende m ate rekening is gehouden m et de beheerstechnische
functie. Dat beïnvloedt de effectiviteit van de doelmatigheidscontrole en lijkt
voorts niet goed verenigbaar m et een goede uitoefening van het parlem en­
taire budgetrecht. Dat interne en externe controle deze effecten kunnen voor­
kómen, lijkt op zijn minst voor gerechtvaardigde twijfel vatbaar, zeker bij een
bestaande personele onderbezetting van het controle apparaat (zie hierna sub
8). Er zijn leem ten in de interne organisatie, die door een goede externe con­
trole niet kunnen worden opgevangen. Primair dient de organisatie zelf goed
te zijn.
 8

De uitvoering van de controletaak

Reeds gedurende een aantal jaren komt in het jaarlijkse verslag van de AR de
opm erking voor, dat de werkelijke personeelsbezetting in de controlesector
achterblijft bij de noodzakelijk geachte formatie. Deze laatste neem t gestadig toe
als gevolg van de nog steeds in om vang toenem ende taak van de Kamer. In
de verslagen van 1977 en 1978 spreekt de AR haar ernstige zorg uit over deze
personele onderbezetting van haar apparaat. Deze onderbezetting bedroeg in
1978 circa 14% van de nodig geachte form atie20). Het verslag van 197 7 bevat
de opm erking dat het College de personeelssituatie des te m eer zorgwekkend
acht, om dat ook de departem entale accountantsdiensten (negen van de veer­
tien departem enten beschikken over een eigen interne accountantsdienst),
waarvan de arbeid een belangrijk gegeven vorm t voor de bepaling van de om ­
vang van de door de Kamer te verrichten werkzaamheden, kam pen m et ern
stige personeelstekorten, speciaal in de Randstad Holland. In 197 7 bedroeg de
onderbezetting van deze departem entale diensten circa 10% van de als een minimumpositie te beschouwen toegestane personeelsformatie. Voorts werden
over uitbreiding van de totale personeelsformatie in de orde van grootte van
10 à 12% nog besprekingen gevoerd.21)
Gedurende de laatste 8 à 10 jaar is de AR voorts doende m et onderzoek naar
de doelmatigheid van de financiële controle bij de verschillende ministeries.
 Daarbij kom en o.m. aan de orde: aanvaardbaarheid van de administratieve or­
ganisatie uit een oogpunt van interne controle, organisatorische plaats van de
controle-organen, bestaan van schriftelijke instructies (controleprogram m a’s,
instellen van audit-committee), controlemethodiek, vakbekwaamheid van m et
controle belaste am btenaren, eventuele doublures e n /o f leem ten in de con­
trole, evenwichtige verdeling van controlecapaciteit over het gehele te contro­
leren terrein, verhouding controlekosten/ financieel belang van controle-objecten, rapportering controleresultaten en m ate van vrijheid om deze aan an ­
dere controle-organen door te geven.
Blijkens het AR-verslag 1978 is dit onderzoek voor een aantal ministeries
voltooid, bij enkele andere gaande, terwijl het voor een vijftal ministeries nog
m oet worden begonnen. De bestaande negen departem entale accountants20) Verslag 1978 Algemene Rekenkamer, pag. 3.
21) Verslag 1977 Algemene Rekenkamer, pag. 4.
m ab blz. 336

diensten zijn ■behoudens een enkele uitzondering ■rechtstreeks onder de Secretaris-Generaal van het ministerie geplaatst. Van deze negen geven er zes een
- interne - verklaring van getrouwheid af bij de comptabele verantwoording
van het betrokken ministerie (verslag AR 197 7). Aan toepassing van wiskundig
gefundeerde steekproefcontroles wordt door de AR veel aandacht besteed, in
het bijzonder bij administratieve verantwoordingen m et een massaal karakter.
Het verslag 1977 noem t toepasbaarheidsonderzoeken dienaangaande bij De­
fensie, Rijksinkoopbureau, Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds en CRM.
 Met betrekking tot de aanbieding van de (algemene) Rijksrekening signaleert
de AR in haar verslag van jaar tot jaar het bestaan van een niet onbelangrijke
achterstand. Uit het verslag 1978 blijkt, dat de rekening over het dienstjaar
1974, welke vèör 1 juli 1976 gereed had m oeten zijn, ultimo 1978 nog niet aan
de Kamer was aangeboden. Deze vertraging houdt mede verband m et bezwa­
ren van de AR tegen bepaalde in de rekening opgenom en uitgaven. Door tot­
standkoming van een afzonderlijke wet m oet aan deze uitgaven achteraf als­
nog de basis worden verschaft voor hun rechtmatigheid.
Ook de inzending en goedkeuring van de rekeningen van de rijksfondsen en
het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds vertonen achterstand. Blijkens het verslag
1978 waren alle rekeningen over het dienstjaar 1975 inmiddels ingezonden èn
goedgekeurd. Over het jaar 1976 was dit echter nog slechts ten dele het geval.
Ook de inzending en goedkeuring van de jaarrekeningen van de staatsbedrijven
lopen achter, zij het in m indere mate.
Met betrekking tot de achterstanden in controle en goedkeuring van de ja a r­
rekeningen van universiteiten, hogescholen en academische ziekenhuizen, geeft de AR
in haar verslag 1978 een overzicht, waaruit blijkt dat bijna de helft dier instel­
lingen de jaarrekening te laat indient, terwijl voorts de achterstand in de con­
trole door de desbetreffende accountantsdienst aanzienlijk is (soms 2 a 3 jaar).
Als gevolg daarvan kon de goedkeuring van de onderscheiden jaarrekeningen
door m inister/staatssecretaris slechts m et aanzienlijke vertraging plaatsvin­
den. Uit het verslag blijkt, dat getracht wordt langs twee wegen tot een ver­
betering te komen, te weten:
- uitbreiding van de formatie van de accountantsdienst van het betrokken
ministerie (Onderwijs en Wetenschappen);
- inschakeling van openbare accountants door één o f m eer instellingen.
 Het zal weinig betoog behoeven, dat belangrijke achterstand in inzending, con­
trole e n /o f goedkeuring van jaarrekeningen ongewenste gevolgen heeft. De
verantwoording aan de wetgevende m acht (art. 90 CW) komt dan namelijk op
een tijdstip, waarop de betrokken bewindslieden (resp. Colleges van Bestuur)
wier verantwoording het betreft, soms niet m eer in functie zijn. Praktisch kan
dit worden beschouwd als een uitholling van de verantwoordingsplicht, resp.
van de ministeriële verantwoordelijkheid. Correctieve m aatregelen op grond
van gesignaleerde tekortkomingen in beleid, beheer, interne controle o f ver­
slaggeving kunnen aldus jaren te laat kom en of geheel achterwege blijven,
waardoor deze onvolkomenheden ook in latere perioden reeds kunnen heb­
ben doorgewerkt. De effectiviteit van de interne èn externe controle kan daar­
door worden aangetast.
m a b blz JJ7

9

Enkele conclusies

1. De relatief grote om vang van de collectieve bestedingen - gem eten aan het
nationaal inkomen ■maakt, naast een controle op de rechtmatigheid, een
doeltreffende controle op de doelm atigheid van beleid en uitvoering nood­
zakelijk.
2. De werkingssfeer van de Algemene Rekenkam er is in de Comptabiliteits­
wet 1976 gelimiteerd tot - in hoofdzaak - de inkomsten en uitgaven van
het Rijk zelf, alsmede van een aantal instellingen, welke geheel o f groten­
deels m et rijksmiddelen worden geëxploiteerd of gefinancierd.
3. Taken en bevoegdheden van de • in zelfstandigheid opererende - Algeme­
ne Rekenkam er lijken voor verruiming in aanm erking te komen, m et
nam e ten aanzien van:
- de doelmatigheidscontrole van alle bestede rijksgelden, gezien de toege­
nom en verstrengeling van taken enerzijds van het Rijk, anderzijds van
andere lichamen, voor zover deze laatste m et rijksgelden worden geëx­
ploiteerd o f gefinancierd;
— de besteding van andere collectieve middelen, w aaronder de sociale ver­
zekeringen.
 4. Aan de ontwikkeling van een doeltreffend instrum entarium voor de inter­
ne en externe controle van beleids- en uitvoeringsdoelmatigheid ware
hoge prioriteit te geven. Naast het treffen van organisatorische en adm i­
nistratieve voorzieningen is daarbij te denken aan het ontwikkelen van
voor de onderscheidene terreinen van overheidszorg specifieke effectindicatoren.
5. De beheerstechnische functie van de begroting kom t in het huidige stelsel
van de Comptabiliteitswet onvoldoende tot zijn recht, w aardoor één van
de voorwaarden voor een goede doelmatigheidscontrole in ontoereikende
m ate wordt vervuld. Het in de wet voorgeschreven „kasstelsel” laat de m o­
gelijkheid open van verschuiving van betalingen tussen opvolgende dienst­
jaren, waardoor de effectiviteit van de controle kan worden geschaad.
6. De controle op rechtm atigheid en doelm atigheid van de rijksuitgaven
wordt bemoeilijkt door het veelal op een te laat tijdstip gereedkom en van
de betrokken (jaarrekeningen, alsmede door personele onderbezetting in
de controlesector van het apparaat van de Algemene Rekenkam er en bij
de departem entale accountantsdiensten. Praktisch kan dit leiden tot een
uitholling van de wettelijke verantwoordingsplicht en een verzwakking
van de effectiviteit van de controle.
m a b blz. 338.
