Het borgen van publiek belang
1.5

ijkpunten: beginselen van goed bestuur
De raad ziet de herschikking van publieke en private verantwoordelijkheden niet
als doel, maar als middel om te komen tot een betere behartiging van publieke
belangen. Daarbij is het de vraag wat onder een goede behartiging van deze belangen moet worden volstaan. Om die reden wordt deze globale norm hier uitgewerkt in een aantal expliciete en algemeen aanvaarde eisen voor goed bestuur.
De hieronder geformuleerde eisen van goed bestuur zijn direct verbonden met de
idee van de democratische rechtstaat, waarvan de maatschappelijke en politieke
aanvaarding een stevige verankering heeft. Het zijn de eisen die ook in de verschillende relevante wetenschappen expliciet of impliciet als aannames worden
gehanteerd: democratische legitimatie, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, effectiviteit en efficiëntie. In hoofdstuk 2 wordt nader onderzocht in hoeverre deze
beginselen inderdaad richtinggevend zijn bij de beoordeling van de vraag hoe
verantwoordelijkheden moeten worden toegedeeld bij de behartiging van
publieke belangen.
Dat de behartiging van publieke belangen steeds moet worden getoetst aan deze
vijf beginselen voor goed bestuur, hoeft niet zonder meer in te houden dat deze
bij de behartiging van ieder publiek belang een gelijk gewicht hebben. Er wordt
gepostuleerd dat deze eisen van goed bestuur als aandachtspunten in de beleidsvorming worden betrokken. De mogelijkheid wordt op voorhand open gelaten
dat zij in concrete situaties onderling een verschillend gewicht kunnen hebben.
In het onderstaande worden de vijf beginselen nader omschreven (zie ook
Scheltema 1989; Bovens en Scheltema 1999).
 Democratische legitimatie
Het overheidsoptreden moet democratisch zijn gelegitimeerd. Dit criterium valt
in tenminste drie delen uiteen: de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht
(burgers kiezen vertegenwoordigende lichamen), de eis van democratische sturing (vertegenwoordigende lichamen geven sturing aan de uitoefening van
publieke bevoegdheden of van de besteding van publieke middelen) en de eis van
democratische verantwoording (het bestuur is verantwoording verschuldigd aan
de vertegenwoordigende lichamen). Bij de laatste eis wordt het leerstuk van de
politieke (ministeriële) verantwoordelijkheid als belangrijkste instrument gezien.
Rechtsgelijkheid
Het beginsel luidt dat gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden. Volgens
het staatsrecht wordt dit beginsel grofweg langs vier lijnen bevorderd: via het

27

het borgen va n publ iek bel a ng

legaliteitsbeginsel (overheidsoptreden geschiedt op een wettelijke basis), via de
scheiding van wetgevende, uitvoerende en vooral ook de rechterlijke macht, via
de scheiding van politiek en bestuur binnen de uitvoerende macht en via het
gelijkheidsbeginsel, dat zowel ziet op formele als op materiële gelijkheid.
Rechtszekerheid
Burgers moeten een zo groot mogelijke zekerheid hebben omtrent hun rechten
en plichten tegenover de overheid. Deze algemene eis van rechtszekerheid valt
eveneens in meer beginselen uiteen: de eis van legaliteit (het optreden van de
overheid moet een wettelijke grondslag hebben), de eis van kenbaarheid (burgers
moeten op de hoogte kunnen zijn van hun verplichtingen) en een verbod op
terugwerkende kracht (bepalingen die inbreuken op de rechten van burgers
mogelijk maken, worden alleen toegestaan voor zover het toekomstig handelen
betreft).
 Effectiviteit
De mate waarin een bepaald beleid of een bepaald middel bijdraagt tot het bereiken van een bepaald doel, duiden we aan als de effectiviteit van dat beleid of dat
middel. De effectiviteit is dus niet slechts de mate waarin de doeleinden gerealiseerd zijn (doelbereiking), maar de mate waarin het bereiken van bepaalde doeleinden te danken is aan een bepaald beleid of aan bepaalde beleidsmiddelen
(Hoogerwerf 1983). Het meten van effectiviteit vereist derhalve duidelijkheid
over de doelen die worden nagestreefd. Hier gaat het met name om de vraag
welke organisatie of welk coördinatiemechanisme het meest geëigend is om een
bepaald publiek belang te behartigen.
28

Efficiëntie
Het begrip efficiëntie kan in verschillende betekenissen worden gebruikt. Op het
niveau van een economie als geheel wordt verwezen naar de allocatieve efficiëntie. Op het niveau van een enkele huishouding (en daarbij wordt vaak gedacht aan
een productiehuishouding) verwijst het begrip efficiëntie naar een optimale aanwending en inzet van productiefactoren. Bij allocatieve efficiëntie gaat het om
vragen als: “Hoe bereiken we een bepaald resultaat tegen zo laag mogelijke individuele of maatschappelijke kosten?” en “In hoeverre komen de geleverde prestaties overeen met de voorkeuren van de burgers?” Bij de kostenefficiëntie gaat het
slechts om één vraag: “Wordt tegen de minimaal noodzakelijke kosten geproduceerd?” Ondanks deze op het oog simpele aanduiding bestaat er in de literatuur
geen overeenstemming over de inhoud van het begrip efficiëntie (zie Haselbekke
1998). Hier worden bovenstaande definities aangehouden.
 1.6

de opzet van dit r apport
In dit rapport staat de vraag centraal hoe bij de behartiging van door de politiek
bepaalde publieke belangen de verantwoordelijkheden moeten worden toegedeeld. Hiertoe wordt in hoofdstuk 2 eerst onderzocht of en in welke mate de vijf,
in paragraaf 1.4 omschreven, beginselen voor goed bestuur hierbij richtinggevend

inleiding

zijn. De analyse brengt de raad tot de conclusie dat in ieder geval in de borging
van het betreffende publieke belang moet worden voorzien. Soms biedt de private sector hiertoe betere mogelijkheden, soms de publieke sector. Langs deze lijn
kan in het tweede hoofdstuk de probleemstelling worden aangescherpt: het debat
over privatisering dient primair over de borging van publieke belangen te gaan.
Om die reden is het bij de toedeling van verantwoordelijkheden van groot belang
om de in het geding zijnde publieke belangen zo goed mogelijk te specificeren. In
hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op overwegingen die de overheid kunnen
nopen om voor de behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen een eindverantwoordelijkheid op zich te nemen. De mogelijkheden voor borging van
publieke belangen in respectievelijk de publieke (hfdst.5) en de private sector
(hfdst.4) komen daarna aan de orde: hoe kan in het maatschappelijk verkeer
tussen private actoren dan wel bij de uitvoering door publieke organen zoveel
mogelijk recht worden gedaan aan de in het geding zijnde publieke belangen?
De beschouwingen betreffen dus niet zozeer de voor- en nadelen van respectievelijk het private en publiek domein op zich, maar de mogelijkheden en beperkingen van de borgingmechanismen die beide domeinen bieden.
De context waarin afwegingen over de toedeling van verantwoordelijkheden
moeten worden gemaakt, is op vele beleidsterreinen aan verandering onderhevig.
 Om die reden wordt in hoofdstuk 6 de thematiek van dit rapport gerelateerd aan
een drietal ontwikkelingen die de context van de publiekebelangenbehartiging de
komende jaren steeds sterker zullen bepalen. Dergelijke nieuwe omstandigheden
zullen immers vaak om een andere afweging vragen.
In hoofdstuk 7 worden de conclusies getrokken. Daar zal ook blijken dat de uiteindelijke afweging (voor een publieke dan wel een private uitvoering) niet alleen
door ‘theoretische’ mogelijkheden voor borging van publieke belangen moet
worden bepaald. Situatie B kan beter zijn dan A, daarmee is nog niet gezegd of B
ook daadwerkelijk vanuit A kan worden bereikt. Dergelijke ervaringskennis moet
in de uiteindelijke afweging worden meegenomen. In dit slothoofdstuk worden
tevens de bevindingen van de raad samengevat.
29

het borgen va n publ iek bel a ng

noten

1

2

30

Hoewel ervaringen met privatisering in de redenering van het rapport nadrukkelijk worden meegenomen, mag dit rapport niet worden gezien als een systematische evaluatie van de privatisering in Nederland in het afgelopen decennium.
Daarvoor is de tijd ook nog niet rijp aangezien de gevolgen van de omvangrijke
privatiseringen van de laatste jaren (elektriciteit, telecommunicatie, spoor) ook
nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd (zie ook Ter Bogt 1995 en Sylvester
2000).
De mate van overheidsbekostiging is hier dus niet relevant. Met name in de
sociaal-culturele sfeer zijn er veel privaatrechtelijke organisaties (scholen en
ziekenhuizen) die grotendeels met publieke middelen worden gefinancierd.
De zeggingsmacht van de overheid is hier echter relatief gering. In dit geval wordt
gegeven genoemde uitgangspunten steeds gesproken over private organisaties.
 de noodzaak van het borgen van publieke belangen

2

de noodzaak van het borgen
van publieke bel angen

2.1

inleiding
Hoe kunnen publieke belangen optimaal worden behartigd? In het vorige hoofdstuk zijn hiervoor vijf mogelijke maatstaven (ontleend aan vijf beginselen voor
‘goed bestuur’) geformuleerd: naast efficiëntie en effectiviteit zijn dat ook rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en democratische legitimatie. De vraag dient zich vervolgens aan of de genoemde beginselen ook indicatief zijn voor de te kiezen
oplossing. Vereist een zo efficiënt mogelijke behartiging van publieke belangen
inschakeling van private partijen om langs die weg te kunnen profiteren van het
marktmechanisme? En vraagt het beginsel van de democratische legitimatie juist
om een behartiging van publieke belangen door de overheid zelf? Het zijn veronderstellingen die in het debat over privatisering nog wel eens gangbaar zijn. De
voorstanders van privatisering willen in dit verband graag refereren aan het
belang van efficiëntie (en effectiviteit), terwijl de tegenstanders zich beroepen op
het belang van democratische legitimatie, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Het is de vraag of dit terecht is en, als het terecht is, hoe eventueel met tegenstrijdige indicaties zou moeten worden omgegaan.
Om die reden staat in dit hoofdstuk de vraag centraal in welke mate de vijf beginselen voor goed bestuur op zich reeds indicatief zijn voor de mate waarin private
actoren moeten worden ingeschakeld bij de behartiging van publieke belangen.
2.2

publiek of privaat: efficiëntie en effectiviteit

2.2.1

inleiding
Het is gangbaar te veronderstellen dat het benutten van private verantwoordelijkheden de efficiëntie van de behartiging van het publieke belang ten goede
komt, omdat in dat geval de voordelen van het marktmechanisme kunnen
worden benut. Het is aardig om deze hypothese eens nader te beproeven.
 Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee voordelen van
efficiëntie die in ieder redeneerpatroon ten gunste van het marktmechanisme
worden genoemd: allocatieve efficiëntie en kostenefficiëntie.
Bij allocatieve efficiëntie gaat het grofweg om de vraag of het geld maatschappelijk goed besteed is: komt het daar terecht waar het de grootste bijdrage levert aan
de bevordering van het publieke belang? Bij kostenefficiëntie gaat het om de
vraag of de behartiging van het publiek belang zelf (de organisatie) zo weinig
mogelijk vermijdbare kosten met zich brengt. Beide maatstaven wijzen soms in
eenzelfde, soms in een andere, tegengestelde, richting.
Zo zullen twee concurrerende busmaatschappijen hun kosten zo ver mogelijk
naar beneden willen brengen om zoveel mogelijk klanten te trekken (kostenefficiëntie). Ook zullen zij hun pakket aan diensten zo samenstellen dat de wensen

31

het borgen va n publ iek bel a ng

van de burgers zo optimaal mogelijk worden bediend (allocatieve efficiëntie).
Kostenefficiëntie valt hier samen met allocatieve efficiëntie. Dit geldt ook wanneer de busmaatschappijen hun hogere kosten voor het rijden met een hogere
frequentie in de spitsuren met hun spitstarieven op hun klanten verhalen.
Dit hoeft de allocatieve efficiëntie geenszins te schaden, aangezien de burger de
mogelijkheid heeft van substitutie. Hij kan immers zelf beslissen of hij om die
reden naar ander vervoer wil uitwijken dan wel bereid is om het hogere tarief te
betalen.
Binnen een sociale dienst ligt het anders. Door uniforme en simpele regels te
hanteren bij het verstrekken van uitkeringen kan winst worden geboekt in termen van de kostenefficiëntie (de uitvoering wordt immers goedkoper), terwijl
het geld ongetwijfeld minder ‘juist’ terechtkomt (lagere allocatieve efficiëntie).
 Daarbij stuiten we overigens meteen op een interessant onderscheid. In het eerste geval gaat het om individueel verhandelbare goederen, in het tweede geval
niet. Burgers kopen wel buskaartjes, maar geen uitkeringen. Bij het verstrekken
van uitkeringen kan eventueel alleen een markt ontstaan tussen uitvoeringsorganisaties.
Bij nader inzien is de vraag naar efficiëntie dus gecompliceerder. Het gaat hier om
het vinden van een optimale mix van publieke en private verantwoordelijkheden
in het licht van kostenefficiëntie én van allocatieve efficiëntie.
32

2.2.2

het mark tmodel van volledige concurrentie
Bij volledige concurrentie zijn er (per definitie) meerdere vragers en meerdere
aanbieders. Voor optimale werking van het prijsmechanisme moeten partijen
bovendien voldoende informatie over elkaar en over het betreffende goed
hebben. In die situatie worden zowel de kostenefficiëntie als de allocatieve efficiëntie vergroot. Producenten worden gedwongen zo (kosten)efficiënt mogelijk
te werken, omdat alleen op die manier de concurrent kan worden voorgebleven.
Bovendien worden door het prijsmechanisme de preferenties van burgers het
beste weergegeven (de markt genereert informatie over wat burgers echt voor
zaken over hebben), zodat een maatschappelijk optimaal resultaat wordt bereikt.
In deze redenering gaat het overigens steeds om een goed functionerende markt
als abstract model. Een goed functionerende markt is echter geen natuurverschijnsel. Er is niet altijd sprake van concurrentie, bijvoorbeeld omdat de territoriale schaal waarop de markt zich afspeelt, hiervoor te klein is. Er is dan geen adequaat level playing field. Ook onevenwichtige verhoudingen op de markt kunnen
concurrentie tegengaan. Voor aanbieders is het aantrekkelijk om nieuwe toetreders uit te schakelen door bijvoorbeeld de prijzen kunstmatig laag te houden.
Daarmee neemt de druk om efficiënt te opereren af. Een overheid kan hier een
belangrijke en stimulerende functie vervullen. Zij moet ervoor waken dat er ook
werkelijk een markt is waarop partijen met elkaar concurreren.
 Niet altijd zal de overheid daarin echter slagen. Dit kan wellicht verklaren waarom de efficiëntiewinst na privatisering vaak tegenvalt. Zowel uit nationale als uit

de noodzaak van het borgen van publieke belangen

internationale literatuur komt een heel verscheiden beeld naar voren: soms is de
verwachte efficiëntiewinst geboekt, in andere gevallen is zij uitgebleven (Kickert
et al. 1993; Loeff Claeys Verbeke 1994; Ter Bogt 1995; Donahu 1989; Dunsire et al.
1991). Bovendien is bij efficiëntiewinst niet onbelangrijk waar de winst uiteindelijk wordt opgestreken. Indien noch de overheid noch de klant goedkoper uit is, is
de mogelijke efficiëntiewinst weinig reden om te reorganiseren. Hoewel het
voorbeeld van de privatisering van de loodsenorganisatie van midden jaren tachtig al weer enige jaren oud is, zijn de conclusies van de evaluatie ook nu nog markant: uiteindelijk was de overheid duurder uit, terwijl de klanten al evenmin
voordeel ondervonden. In welke mate de allocatieve efficiëntie door privatisering
is verbeterd, lijkt nog nimmer onderwerp van serieus onderzoek te zijn geweest.
Overigens zal, ook als de markt wel goed functioneert en efficiëntiewinst wordt
geboekt, de efficiëntiewinst altijd moeten worden afgezet tegen de extra kosten
die door de overheid moeten worden gemaakt om de markt goed te laten functioneren.
Los van de realiteitswaarde van dit model, zeggen de (eventuele) voordelen ervan
nog weinig over de voordelen van concurrentie voor de behartiging van publieke
belangen. In dat opzicht is het goed het begrip publiek belang nog eens goed voor
de geest te halen: het gaat om een eindverantwoordelijkheid van de overheid in
die gevallen waarin de markt niet in de behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen voorziet. Indien er dus volledige concurrentie op de markt bestaat
(meerdere aanbieders, meerdere vragers, voldoende informatie), hoeft de productie van het betreffende product zelf geen publiek belang te zijn (zie verder hoofdstuk 3).
 Bij de behartiging van publieke belangen zou de overheid dus alleen van het model
van de markt gebruik kunnen maken door als vragende partij concurrentie tussen
aanbieders te organiseren. De behartiging van bepaalde publieke belangen kan
worden uitbesteed. De efficiëntiewinst die hier kan worden geboekt, betreft de
kostenefficiëntie. Het is immers de overheid zelf die de preferenties vaststelt. Ook
deze efficiëntiewinst is overigens niet zonder meer gegeven, om vier redenen:
1 De overheid moet niet alleen ervoor zorgen dat er voldoende concurrentie tussen de aanbieders is, de overheid moet er ook voor waken dat het publieke
belang dat in het geding is, daadwerkelijk door de private partijen wordt gerealiseerd. Het inschakelen van private partijen is in deze situatie alleen wenselijk indien de toezicht-, monitor-, contract- en andere transactiekosten opwegen tegen de efficiëntiewinst. Deze extra kosten worden veelal onderschat.
2 De overheid legt uit de aard der zaak ook zelf belemmeringen op aan de markt.
Er moeten immers publieke belangen worden veiliggesteld. Naarmate er meer
publieke belangen in het geding zijn, zal de overheid meer randvoorwaarden
moeten stellen aan de uitbesteding. Uiteindelijk zal dat ten koste gaan van de
mogelijkheden voor concurrentie. Indien de overheid zelf wil bepalen hoeveel
treinen waar en wanneer rijden (dus zelf het spoorboekje wil schrijven) en
bovendien de prijs van het treinkaartje wil vaststellen, blijven er weinig mogelijkheden voor concurrentie om het spoor over.
 33

het borgen va n publ iek bel a ng

3 Het zijn juist de producten die zich minder voor concurrentie lenen, waarmee
de overheid de markt op moet gaan. Zoals gezegd: indien er voldoende vragers
en aanbieders op de markt zijn, zal de levering van het product op zich niet
meer als publiek belang worden aangemerkt. Aldus heeft de overheid vooral
minder goed te verhandelen goederen in de aanbieding, zoals het garanderen
van risicosolidariteit of de verplichting om alle werknemers een verzekering
tegen arbeidsongeschiktheid aan te bieden. Het is de vraag of voor dit soort
goederen ook steeds homogene, goed af te bakenen markten zijn te organiseren.
4 Ten slotte worden de mogelijkheden voor concurrentie in belangrijke mate
bepaald door de institutionele omgeving. We verwijzen daarbij naar de sociologische betekenis van ‘instituties’. In de definitie van Scott: “Institutions consist of cognitive, normative, and regulative structures and activities that provide stability and meaning to social behavior” (Scott 1995: 33). Instituties zijn
in dit verband van groot belang, omdat mensen niet mechanisch reageren op
stimuli, maar deze stimuli eerst zullen interpreteren in het licht van de
normen en waarden die binnen de (betreffende) institutie van belang zijn.
Indien de institutionele omgeving zich verzet tegen concurrentie op prijs en
kwaliteit, is het niet waarschijnlijk dat uitbesteding en de daaraan gekoppelde
concurrentie (meteen) zullen bijdragen aan een hogere efficiëntie.
Vanzelfsprekend valt daar, zo men wil, op den duur doorheen te breken.
34

2.2.3

efficiëntere publieke organisaties
Bovenstaande observaties nuanceren het beeld dat het inschakelen van private
partijen bij het realiseren van publieke belangen altijd efficiënter zou zijn.
 Tegelijkertijd is ook het beeld dat de overheid altijd inefficiënt zou zijn en ook
niet efficiënter zou kunnen werken, in strijd met de werkelijkheid. Ook binnen
de overheid kan de kostenefficiëntie worden verbeterd. Gedurende het laatste
decennium is dat op tal van plaatsen bewezen. Zoals de tucht van de markt de
transparantie binnen de private sector vergroot, zo zijn er ook tal van mechanismen om de transparantie binnen de publieke sector te vergroten (Platform Doelmatigheid 1997). Daarbij kan sprake zijn van formele externe of interne verzelfstandiging. Tegenwoordig begint de opvatting veld te winnen dat de formele
positie er op zich minder toe doet. Ook binnen departementen valt aan efficiëntie
veel te winnen door verantwoordelijkheden van afdelingen te vergroten (Van der
Knaap en Van Hofwegen 1999). Daarnaast blijkt het dienstig om te investeren in
een meer op efficiëntie gerichte cultuur.
Als het om de allocatieve efficiëntie gaat, moet duidelijk zijn dat niet alleen de
markt een beeld van de preferenties van burgers geeft, maar dat dit bijvoorbeeld
ook geldt voor verkiezingen. Vanzelfsprekend is het democratisch mechanisme
wezenlijk anders dan het mechanisme van de markt. Tegenover verkiezingen
(voice) staat bij het democratisch mechanisme het monopolie van de overheid
(Hirschman 1970). Burgers kunnen zich aan het overheidsgezag niet onttrekken.
 Het marktmechanisme geeft de burger daarentegen geen stem, maar wel een
exit-optie. Burgers kunnen op een (goed functionerende) markt gewoon voor een

de noodzaak van het borgen van publieke belangen

andere partij kiezen. Het zijn twee verschillende mechanismen om preferenties
van burgers vast te stellen, waarvan niet bij voorbaat kan worden vastgesteld
welk mechanisme steeds het beste functioneert. Er zijn argumenten voor en
tegen beide mechanismen. Bovendien vindt de constatering dat de ‘democratische markt’ niet altijd optimaal functioneert, zijn tegenhanger in de constatering
dat de markt van prijzen en goederen in de praktijk niet altijd optimaal functioneert.
2.2.4

effectiviteit
In de ruime betekenis die in het voorgaande aan het begrip efficiëntie is gegeven
(naast kostenefficiëntie was ook de allocatieve efficiëntie een ijkpunt) komt ook
het begrip effectiviteit nabij. Ging het bij allocatieve efficiëntie om de vraag of
organisaties tegemoet komen aan de verschillende wensen van burgers, bij effectiviteit gaat het om de vraag of organisaties in staat zijn om wensen (doelen) te
realiseren. Ook in dit opzicht zou er een verschil kunnen bestaan tussen private
en publieke organisaties. En in dit verband zou de prikkel van het marktmechanisme private organisaties tot een grotere effectiviteit kunnen aanzetten.
Toch is er in het algemeen (voor zover een eerlijke vergelijking al te maken valt)
weinig reden om te veronderstellen dat de effectiviteit van private organisaties
per definitie groter zou zijn dan de effectiviteit van publieke organisaties. Bovendien is de effectiviteit van een organisatie geen gegeven: zowel de effectiviteit van
private als die van publieke organisaties kan altijd worden verbeterd. Zo kan verzelfstandiging binnen het publieke domein tot aanzienlijke veranderingen leiden.
Veel organisaties gaan na verzelfstandiging met een nieuw elan verder en er
worden nieuwe mensen aangetrokken. Bovendien neemt de detaillistische
invloed van de politiek (en de ambtenarij) na verzelfstandiging soms sterk af.
 Het leidt ertoe dat bij de organisatie als het ware een ‘knop wordt omgedraaid’.
Overigens lijkt hier eerder de verandering van aansturing bepalend te zijn geweest voor de verandering van het functioneren van de organisatie dan de formele verzelfstandiging. De belastingdienst is hiervan een goed voorbeeld: in
enkele jaren is deze organisatie veel effectiever geworden nadat haar eigen verantwoordelijkheid was vergroot en de organisatie meer mogelijkheden had gekregen
om zelfstandig te beslissen hoe haar functioneren kon worden verbeterd. In ieder
geval geeft dus ook het ijkpunt effectiviteit geen algemene richting.
2.2.5

af weging
Hoe functioneel de tucht van de markt ook kan zijn, private organisaties zijn
derhalve bij de behartiging van publieke belangen niet per definitie efficiënter en
effectiever dan publieke organisaties. Daarbij geldt als extra overweging dat het
hier gaat om de behartiging van publieke belangen. Een vergelijking tussen
publieke en private organisaties an sich is derhalve niet aan de orde. Het publieke
belang zal in beide gevallen moeten worden veiliggesteld. En juist dat binden aan

35

het borgen va n publ iek bel a ng

publieke belangen kan weer ten koste gaan van een efficiënte uitvoering, bijvoorbeeld doordat het de mogelijkheden tot concurrentie vermindert. Anderszins is
ook binnen de overheid winst in termen van efficiëntie en effectiviteit te boeken.
Veel publieke organisaties kunnen effectiever en efficiënter functioneren dan zij
momenteel doen.
2.3

publiek of privaat: democr atie en recht

2.3.1

inleiding
Tegenover de gedachte dat de efficiëntie en de effectiviteit van de behartiging van
publieke belangen het meest gebaat zijn bij behartiging binnen het private domein,
staat de, eveneens gangbare, spiegelbeeldige gedachte dat de rechtszekerheid, de
rechtsgelijkheid en de democratische legitimatie beter uit zijn wanneer publieke
belangen binnen het publieke domein worden behartigd. Ook deze gedachte
moet worden gerelativeerd, zo niet losgelaten.
 36

Economen neigen ertoe rechtszekerheid en rechtsgelijkheid vooral te zien als
randvoorwaarden ter bescherming van de burger tegen het monopolie van de
overheid (Bovenberg en Teulings 1999b). Daarin hebben ze op zich gelijk: indien
er geen monopoloïde overheid is, hoeven burgers ook niet tegen een overheid te
worden beschermd. Dit betekent echter niet dat rechtszekerheid, rechtsgelijkheid
en ook democratische legitimatie bij de behartiging van publieke belangen altijd
slechts randvoorwaarden zijn. Bij de uitvoering van bijvoorbeeld de bijstand zijn
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid toch op zijn minst outputcriteria. Juist bij
basisvoorzieningen waarbij het publieke belang inhoudt dat zij van overheidswege jegens iedere burger worden gegarandeerd, maken formele en materiële
rechtsgelijkheid bij de uitvoering van het beleid een centraal deel uit van het
betreffende publieke belang.
In andere gevallen maken ‘rechtsgelijkheid’ en ‘rechtszekerheid’ niet in deze zin
het hart uit van het publieke belang dat in het geding is. Hier zijn zij inderdaad
niet meer dan een randvoorwaarde. Dit geldt onder andere voor een onderwerp
dat in het kader van privatisering vaak aan de orde is: de aanbesteding. Voor het
aanbesteden van bijvoorbeeld spoorlijnen is het een randvoorwaarde dat ieder
bedrijf mag inschrijven. Bovendien zijn er zelfs beleidsterreinen waarop rechtsgelijkheid niet eens de status van dwingende randvoorwaarde haalt. Zo heeft niet
iedereen in Nederland recht op een trein binnen loopafstand, terwijl het openbaar vervoer wel als een publiek belang wordt gezien en tot een veelvuldig ingrijpen van de overheid in het maatschappelijk verkeer leidt.
 In het onderstaande worden de drie rechtsstatelijke ijkpunten afzonderlijk
bezien: nopen zij tot behartiging van het publieke belang door publieke organisaties of laten zij ook (alle) ruimte voor behartiging door private organisaties?

de noodzaak van het borgen van publieke belangen

2.3.2

democr atische legitimatie
Bij ‘democratische legitimatie’ is eerder een onderscheid gemaakt tussen de eis
van democratische sturing en de eis van democratische verantwoording. Indien
we alleen zouden letten op de democratische verantwoording, en daarmee op de
ministeriële verantwoordelijkheid, maken private organisaties weinig kans.
Ministeriële verantwoordelijkheid betekent immers niet alleen ‘aangesproken
kunnen worden op’; de notie krijgt pas werkelijk betekenis indien de politiek verantwoordelijke de bevoegdheden heeft om datgene waarvoor hij verantwoordelijk is ook waar te maken. Dit impliceert dat het criterium ‘ministeriële verantwoordelijkheid’ in alle gevallen pleit voor zo groot mogelijke bevoegdheden bij
de uitvoering van beleid voor de politiek verantwoordelijke. Derhalve: behartiging van het publieke belang vindt plaats binnen het publieke domein en hoe
groter de bevoegdheden van de minister, hoe beter.
Op deze bekende, traditionele redenering valt het nodige af te dingen; zij is om
meerdere redenen te absoluut gesteld. De ministeriële verantwoordelijkheid lijkt
in de Kamer meer betekenis te hebben dan binnen het departement. Ministers
worden ter verantwoording geroepen over zaken die zich soms geheel buiten hun
gezichtsveld afspelen. Het verkeer op een departement is te intensief om de
minister van alle ins and outs op de hoogte te houden. Van een systematische
controle door de minister op de juistheid van de uitvoering kan geen sprake zijn.
Als uitvloeisel hiervan wordt de ministeriële verantwoordelijkheid vaak terecht
gezien als een juridische fictie.
 Bovendien gaat het bij democratische legitimatie niet alleen om democratische
verantwoording. De kern van de democratische legitimatie ligt zelfs primair in de
bepaling van publieke belangen zelf, en dus in de democratische sturing. Dit
beginsel impliceert wel de noodzaak van controle en verantwoording, maar dit
kan bij voorkeur langs andere wegen dan de politieke controle gestalte krijgen
(Bovens en Scheltema 1999: 167). Publieke belangen worden democratisch gelegitimeerd door uitspraken van de formele wetgever, waar en door wie ze ook
worden behartigd. Universele dienstverlening door private bedrijven is in 1998
in de sector telecommunicatie door deze wetgever als een publiek belang aangemerkt. Daarvoor behartigde de ptt dit publieke belang als staatsbedrijf. Het is
derhalve onjuist te stellen dat de democratische legitimatie groter zou zijn indien
de overheid zelf voor de behartiging van publieke belangen zorgdraagt.
Een tweede verbreding van het criterium ‘democratische legitimatie’ ligt hier
eveneens in de rede. Democratie gaat verder dan volkswil en volksvertegenwoordiging. Democratie gaat ook over burgerschap en over het zelfbeschikkingsrecht
van mondige burgers, waar de belangen van derden dat recht niet in de weg staan.
Hoe belangrijk het primaat van de politiek in veel gevallen ook is, soms vergt het
democratisch principe een bredere of zelfs een andere invulling. Zoals de wetgever bepaalde taken aan gemeenten kan overlaten, omdat de behartiging daarvan
vooral de inwoners van een bepaalde stad of dorp aangaan, zo kan hij op grond

37

het borgen va n publ iek bel a ng

van het criterium ‘democratische legitimatie’ ook de behartiging van bepaalde
publieke belangen toebedelen aan een bepaalde belangengemeenschap.
 Kortom: het democratisch ijkpunt verlangt niet dat het publieke belang uiteindelijk wordt behartigd binnen het publieke domein. ‘Democratie’ vereist vooral dat
de besluitvorming democratisch gelegitimeerd plaatsvindt. De democratisch
gekozen organen moeten de aard van het publieke belang bepalen, alsmede de
wijze van behartiging. Indien het om besluiten gaat die de gehele natie betreffen,
is besluitvorming door het parlement aangewezen, indien het om besluiten gaat
die een kleinere territoriale of functionele gemeenschap betreffen, moet besluitvorming binnen die gemeenschap democratisch gelegitimeerd plaatsvinden.
2.3.3

38

rechtsgelijkheid
Het principe van de rechtsgelijkheid impliceert dat wordt bevorderd dat gelijke
gevallen gelijk worden behandeld en dat ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld. Deze laatste toevoeging is niet zonder betekenis. Indien immers te weinig
prikkels, van welke aard ook, worden ingebouwd dreigt bij de uitvoering van
beleid het gevaar dat te veel burgers – ook zij die formeel geen rechten hebben –
worden begunstigd. Van dit laatste is de uitvoering van de wao lange tijd een
treffend voorbeeld geweest (Enquêtecommissie 1993).
Moeten publieke belangen omwille van de rechtsgelijkheid binnen het publieke
of binnen het private domein worden behartigd? In ieder geval vergt rechtsgelijkheid dat de politiek enige afstand houdt van de uitvoering van het beleid in concrete gevallen. Een te geringe afstand zou de gewenste rechtsgelijkheid kunnen
schaden. Rechtsgelijkheid vraagt dus een zekere scheiding van politiek en
bestuur. Deze stelregel zou ervoor pleiten om de uitvoering van beleid (en met
name de toepassing op concrete gevallen) buiten de hiërarchie van het departement te houden. In dat geval behoort een zelfstandig bestuursorgaan tot de
mogelijkheden.
 Daar staat tegenover dat tegenwoordig ook binnen departementen goede voorzieningen mogelijk zijn om de bemoeienis van de politiek met individuele
beschikkingen effectief te voorkomen. De belastingdienst is hiervan een voorbeeld. Politici zullen zich ook terdege bewust zijn van het feit dat persoonlijke
aandacht voor de afhandeling van individuele aanvragen vergaande (negatieve)
consequenties kan hebben, zowel in publicitair als in politiek opzicht. Daarmee is
het belang van formele afstand aanzienlijk gerelativeerd. Ter wille van de rechtsgelijkheid is een mentale afstand tussen politiek en bestuur veelal voldoende. In
ieder geval vormt de rechtsgelijkheid geen doorslaggevende reden om behartiging van het publieke belang aan de private sector uit te besteden.
Ten aanzien van het toezicht zou een dergelijke conclusie te lichtvaardig zijn.
Ook hier is rechtsgelijkheid van groot belang. De toezichthouder dient tegenover
eenieder een onafhankelijke positie in te nemen. Terwijl voorzieningen (en ambtelijke integriteit) bij de uitvoering van beleid de politiek verantwoordelijke ook

de noodzaak van het borgen van publieke belangen

binnen een departement op de gewenste afstand kunnen houden (belastingdienst), is bij toezicht de afstand tot de minister van veel groter belang, met name
omdat de minister vaak zelf te zeer partij is. Het is dan onwenselijk om het toezicht onder de directe ministeriële verantwoordelijkheid te plaatsen. Een toezichthouder kan zijn werk immers met meer gezag en gewicht doen als hij een
bepaalde mate van onafhankelijkheid geniet. Omdat de politiek verantwoordelijke die onafhankelijkheid niet heeft, is het meestal verstandig het toezicht op
enige afstand van de politiek verantwoordelijke te houden en te organiseren.
 Tegelijkertijd is er geen reden om het toezicht in private handen te leggen, zeker
niet indien het toezicht zich ook uitstrekt over private partijen. Juist in een
samenleving waarin veel aan de private sector wordt overgelaten, is het van
belang de arbitrerende functies bij de overheid te leggen en te houden. Het is om
die reden dat men in het verleden voor de organisatie van toezicht vaak bij de
figuur van een zelfstandige bestuursorgaan is uitgekomen. Hier gaat het gezag
van de overheid samen met de gewenste afstand tot de ministeriële verantwoordelijkheid. Later in het rapport komt het toezicht uitgebreider aan de orde.
In het algemeen zijn er derhalve weinig redenen om ter wille van de rechtsgelijkheid de behartiging van publieke belangen binnen het private domein te plaatsen.
Anderszins zijn er, afgezien van de casus van het toezicht, evenmin veel redenen
om ter wille van de rechtsgelijkheid zonder meer te kiezen voor behartiging door
een publieke organisatie. Binding van private partijen kan hier immers voor correctie zorgen. Aanvullende wetgeving en concessie- en contractvoorwaarden
kunnen veel zaken vastleggen, zoals prijsplafonds, universele dienstverlening,
verbod op risicoselectie, product- en processpecificaties, voorzieningen voor
inspectie, toezicht en evaluatie en zelfs mogelijkheden voor nadere specificaties
en interventies. Aldus kunnen private partijen worden gedwongen bij de behartiging van publieke belangen rechtsgelijkheid in acht te nemen.
 Dit wil niet zeggen dat private partijen in alle gevallen zodanig kunnen worden
gebonden (bijvoorbeeld met regels) dat de rechtsgelijkheid bij het uitvoeren van
taken geheel gewaarborgd is. Met name waar rechtsgelijkheid, ook in materiële
zin, gegeven de aard van het geformuleerde belang een groot gewicht heeft, zijn
er enige contra-indicaties voor het doen uitvoeren van het publieke belang door
private partijen:
1 De gewenste rechtsgelijkheid kan door concurrentie onder druk komen te
staan. Hoe hard het verbod op risicoselectie ook mag zijn, het gevaar bestaat
altijd dat private verzekeraars bepaalde risicogroepen van een verzekering
zullen proberen uit te sluiten. Dit zal met name gelden als de grootste winstmogelijkheden voor verzekeraars zijn gelegen in het selecteren van risico’s.
2 Een teveel aan binding (die nodig wordt geacht om materiële rechtsgelijkheid
in de uitvoering te bereiken) kan de concurrentie tussen private partijen
onmogelijk maken, zodat de winst die daarmee was beoogd, niet kan worden
bereikt.
3 Regels en contracten waarmee private partijen in principe zouden kunnen
worden gebonden, hebben weinig zin indien het gaat om niet-verifieerbare

39

het borgen va n publ iek bel a ng

informatie. Een derde (als een rechter) kan bij dit soort informatie immers
nooit beoordelen of partijen zich aan het contract hebben gehouden.
4 Een teveel aan binding kan private partijen in een zo hiërarchische verhouding
tot de minister brengen dat de voordelen van het inschakelen van private partijen nagenoeg of geheel dreigen weg te vallen. In het laatste geval kan behartiging net zo goed (of beter) binnen het publieke domein plaatsvinden.
 Evenals bij de reeds eerder besproken vereisten van goed bestuur, is er ook bij
rechtsgelijkheid dus een belangrijk argument dat tegen traditionele aannames in
gaat, in casu de gedachte dat rechtsgelijkheid per definitie om behartiging binnen
de publieke sector zou vragen. Deze traditionele aanname heeft een meer beperkte betekenis: een zware waardering van materiële rechtsgelijkheid vraagt om een
sterkere binding en vermindert de ruimte voor behartiging van publieke belangen
door private partijen.
2.3.4

40

rechtszekerheid
Rechtszekerheid heeft betrekking op de voorspelbaarheid van het gedrag van uitvoeringsorganisaties en op de vraag of de burger wordt behandeld overeenkomstig
hetgeen in wet- en regelgeving is vastgelegd. De gangbare formele redenering luidt
dat behandeling door publieke organisaties de beste waarborg voor rechtszekerheid
biedt, omdat de voor ieder kenbare wet regels stelt voor het overheidshandelen, en
omdat ieder zich desgewenst tot de bestuursrechter kan wenden. Ook deze traditionele aanname is ontoereikend en te algemeen gesteld. Consequente uitvoering
van beleid is immers ook via het privaatrecht mogelijk. Zo bestaan er wettelijke
regelingen inzake consumentenbescherming en -voorlichting.
Naast een formele relativering past een praktische. In de beleidspraktijk blijkt
namelijk dat uitvoerende ambtenaren zich bij de uitvoering van wetten veel minder aan instructies en regels houden dan we formeel gezien zouden mogen verwachten. De materiële beleidsvrijheid van uitvoerende ambtenaren is vaak vele
malen groter dan hun formele beleidsvrijheid (Ringeling 1978; Derksen en
Korsten 1986; Van der Veen 1990; Bakker en Van Waarden 1999). Wie de uitvoering van beleid op afstand wil plaatsen en een rechtszekere uitvoering van het
beleid wil garanderen, stuit om die reden op veel hogere transactiekosten dan op
het eerste gezicht lijkt. Zelfs met die hogere kosten zal nog een aanzienlijke
materiële beleidsvrijheid moeten worden geaccepteerd.
 Overigens kent uitvoering door de overheid vergelijkbare problemen. Zowel buiten als binnen de overheid vergt het veel inspanning om de materiële beleidsvrijheid van uitvoerende ambtenaren zodanig in te dammen dat een aanvaardbaar
niveau van rechtszekerheid wordt bereikt. Het is zelfs de vraag of dat aanvaardbare niveau daadwerkelijk wordt bereikt.
Dit wil niet zeggen dat er geen verschil zou zijn tussen een publieke en een private
uitvoering. Het wil ook niet zeggen dat de genoemde traditionele aanname geen
enkele betekenis heeft. Wanneer de problematiek van de materiële ambtelijke

de noodzaak van het borgen van publieke belangen

beleidsvrijheid sterk speelt, zijn er reële argumenten om het beleid in het publieke domein te laten uitvoeren, onder directe verantwoordelijkheid van de politiek
verantwoordelijke. Deze materiële beleidsvrijheid zal over het algemeen geringer
zijn naarmate rechten van burgers eenvoudiger in regels kunnen worden vastgelegd, en groter naarmate de individuele gevalsbeoordeling door de loketambtenaar voor het definitieve besluit belangrijker is.
Ten eerste mogen we veronderstellen dat het eenvoudiger is om de eigen uitvoerende ambtenaren aan te sturen dan de uitvoerende ambtenaren van een verzelfstandigde organisatie of zelfs werknemers van een private organisatie. Ten tweede zou een private omgeving zeker extra risico’s met zich brengen, indien die
organisatie nog andere (bijvoorbeeld bedrijfseconomische) belangen heeft te dienen en indien uitvoerende ambtenaren daarvan de druk gaan ondervinden. Ten
derde verschaft uitvoering door de overheid zelf een grotere legitimiteit aan die
uitvoering, hetgeen bij een niet maximale rechtszekerheid altijd is meegenomen,
en kent de overheid specifieke mogelijkheden van individuele rechts- en belangenbescherming die in het private domein niet zonder meer voor handen zijn.
 2.3.5

af weging
De conclusies die in deze paragraaf zijn getrokken ten aanzien van democratie,
rechtsgelijkheid en rechtszekerheid blijken nauwelijks af te wijken van die ten
aanzien van efficiëntie. Het is niet per definitie democratischer, meer rechtszeker
dan wel meer rechtsgelijk indien publieke belangen binnen het publieke domein
worden behartigd.
Daarmee geldt geenszins dat ‘anything goes’. Binnen specifieke condities bieden
vereisten van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid wel degelijk contra-indicaties
ten nadele van behartiging in het private domein: bij rechtsgelijkheid, wanneer
materiële rechtsgelijkheid een zwaar onderdeel is van het publieke belang zelf, en
bij rechtszekerheid in een situatie van de facto noodzakelijke grote materiële
beleidsvrijheid bij de uitvoering.
2.4

publiek of privaat: afweging
In het debat over privatisering wordt op grond van economische redeneringen
wel de stelling betrokken dat inschakeling van private actoren bij de behartiging
van publieke belangen gewenst is om de efficiëntie te verhogen. Op grond van
juridische redeneringen nemen anderen echter aan dat de overheid zelf die
publieke belangen moet behartigen om de democratische legitimatie, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het handelen te waarborgen. In het bovenstaande bleken deze veronderstellingen niet houdbaar. De beginselen voor goed
bestuur zijn op zich niet indicatief voor de toedeling van verantwoordelijkheden
bij de behartiging van publieke belangen.
Uit het voorgaande bleek overigens dat een tegenovergestelde conclusie ons ook
niet heel veel verder zou hebben gebracht. Welke consequenties zou de overheid

41

het borgen va n publ iek bel a ng

immers moeten verbinden aan de algemene constatering dat private organisaties
efficiënter zijn en publieke organisaties democratischer functioneren, als dat al
het geval was geweest? Op zich zijn dergelijke beweringen immers loos, als ze
niet worden gerelateerd aan de doelen die voor de overheid in het geding zijn.
 Privatisering van de uitvoering van de bijstandswet mag bijvoorbeeld leiden tot
een verlaging van de uitvoeringskosten, maar zij is toch minder aangewezen als
de winst wordt geboekt door bijstandsgerechtigden niet meer die zorg te bieden
die ze verdienen. Omgekeerd kan elke beslissing van een sociale dienst democratisch verantwoord zijn, maar als de sociale dienst niet in staat is bijstandsgerechtigden te reïntegreren wordt een belangrijk doel van het overheidsbeleid niet
bereikt. Evenzeer kunnen gemeentelijke plantsoenen ongetwijfeld efficiënter
door private tuinbedrijven worden onderhouden indien de betrokken burgers
tegelijkertijd elke vorm van inspraak wordt onthouden. Een gemeentelijke plantsoenendienst die daarentegen op geen enkele wijze wordt geprikkeld, zal onevenredig veel kosten.
42

Verschillen in effectiviteit, efficiëntie, democratisch gehalte, rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid zijn op zich dus zonder betekenis. Een vergelijking die wél relevant is, betreft de reden waarom de overheid betrokken is, namelijk de publieke
belangen die in het geding zijn. Het gaat erom die belangen te realiseren, en de
randvoorwaarden te verzekeren die in het onderhavige geval van belang zijn. Ook
hierbij is het niet op voorhand gegeven dat publieke organisaties beter dan private
organisaties in staat zullen zijn om publieke belangen te realiseren, of omgekeerd.
Het is namelijk geen vanzelfsprekendheid dat publieke en private organisaties uit
zichzelf publieke belangen zullen dienen, zo leren zowel de economische als de
juridische wetenschap.
 In het staatsrecht is het essentieel ervoor te zorgen dat iemand die de macht heeft
om ‘in het algemeen belang’ te handelen, die macht niet voor verkeerde doeleinden gebruikt. Het controleren van de macht ligt derhalve aan de basis van iedere
staatsrechtelijke beschouwing: geen macht zonder verantwoordelijkheid. Het
blijkt bijna onvermijdelijk dat niet-gedisciplineerde macht tot verkeerd gebruik
leidt. In de economische wetenschap geldt het uitgangspunt dat een rationeel
handelend persoon primair zijn eigen belang zal nastreven. Om te bereiken dat
die persoon wordt gebonden aan algemene of publieke belangen moet worden
gezorgd voor een omgeving waarin het eigen belang en het algemene belang zo
goed mogelijk samenvallen.
Of de voorkeur moet worden gegeven aan een private dan wel publieke organisatie, hangt derhalve af van de mechanismen die voorhanden zijn om die organisaties te disciplineren, in die zin dat deze het publieke belang dat aan de orde is,
optimaal dienen. Door organisaties te disciplineren kunnen publieke belangen
worden geborgd (in de omschrijving van Van Dale: “beletten dat iets losgaat of
verloren gaat”). In hoofdstuk 4 zullen vier mechanismen voor borging van
publieke belangen nader worden besproken: concurrentie, hiërarchie, binding
vooral middels regels en contracten en, ten slotte, institutionele borging. Welk
mechanisme het best kan worden ingezet, hangt onder andere samen met de aard

de noodzaak van het borgen van publieke belangen

van het publieke belang dat in het geding is. Het succes van de verschillende
mechanismen hangt ook af van de mate waarin de cultuur en de doelen van de
betreffende organisatie afwijken van het betreffende publieke belang.
 Zo kan concurrentie private actoren ertoe dwingen het publieke belang dat in het
geding is effectiever te behartigen. Toch is het in de praktijk niet altijd eenvoudig
om op de markt alle relevante publieke belangen in de prijs-kwaliteitverhouding
te verdisconteren. De betreffende economische actor zal ernaar streven voor een
zo laag mogelijke prijs een zo hoog mogelijke kwaliteit te leveren. Dat het daarbij
niet gaat om kwaliteit in de ogen van de overheid, maar om kwaliteit in de ogen
van de consument mag duidelijk zijn. Er is dus vaak een immanente strijdigheid
tussen het economische belang van de onderneming enerzijds en het publieke
belang, waarvoor de overheid zich verantwoordelijk voelt, anderzijds. Naarmate
die strijdigheid groter is, zal de effectiviteit van de private organisatie bij het
behartigen van het publieke belang geringer worden.
Hier staat tegenover dat publieke belangen zich binnen publieke organisaties al
evenmin eenvoudig laten borgen. Veel publieke organisaties leveren daarvoor
voldoende bewijs. Het staatsbedrijf van de spoorwegen behartigde in de oude
situatie de publieke belangen niet optimaal (en in de nieuwe al evenmin). Bij de
claimbeoordeling in de sociale zekerheid en bij de sociale voorzieningen schort er
nogal wat aan de rechtsgelijkheid, ook al zijn publieke organisaties hier verantwoordelijk (commissie-Buurmeijer 1993; Teulings et al. 1997). Veel van de privatiseringsoperaties van de laatste jaren zijn uit onvrede over het functioneren van
publieke organisaties en over het realiseren van publieke belangen door publieke
organisaties voortgekomen. Of privatisering ook in alle gevallen het juiste antwoord op deze gebreken is geweest, is daarmee nog niet vastgesteld.
 Zijn de beginselen voor goed bestuur dan verder zonder betekenis, als de borging
van de in het geding zijnde publieke belangen het belangrijkste ijkpunt vormt voor
de toedeling van verantwoordelijkheden? Die conclusie is onjuist. De genoemde
beginselen vormen immers op zijn minst de randvoorwaarden waaronder publieke
belangen moeten worden gerealiseerd (rechtsgelijkheid bij aanbesteding bijvoorbeeld, of een efficiënte uitvoering van de sociale zekerheid). Vaak vormen zij ook
het hart van die belangen: een rechtszekere en rechtsgelijke uitvoering van de bijstandswet; een openbaar vervoer dat de concurrentie aankan met het autovervoer,
en derhalve zo goedkoop mogelijk is en zo goed mogelijk bij de wensen van burgers aansluit; een zo efficiënt mogelijk onderhoud van plantsoenen binnen de
randvoorwaarden van responsiviteit waaraan de overheid zich te houden heeft;
een gelijke behandeling van alle burgers bij de voorziening van stroom en water,
enzovoorts. De weging van de verschillende beginselen voor goed bestuur maakt
dus deel uit van het formuleren van publieke belangen. Voor het ene belang staat de
efficiëntie van de behartiging voorop, bij het andere belang vraagt met name een
rechtszekere behartiging extra aandacht. Soms zullen daarbij keuzes moeten
worden gemaakt. Zo kan de overheid op heel ‘gevoelige’ beleidsterreinen zorgvuldigheid (rechtsgelijkheid en rechtszekerheid) voorrang geven boven efficiëntie.
 43

het borgen va n publ iek bel a ng

2.5

44

conclusie
Hoewel de beginselen voor goed bestuur zeker betekenis hebben voor de formulering van publieke belangen, geven zij noch afzonderlijk noch gezamenlijk een
indicatie voor een optimale toedeling van verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen. Daarmee zou voor de beantwoording van de hoevraag ook het verkeerde startpunt gekozen zijn. Omdat het niet vanzelfsprekend
is dat belangen door private dan wel publieke organisaties worden behartigd,
moet dat startpunt worden gezocht in de noodzaak van borging. Voor de afweging van de juiste wijze van behartiging van publieke belangen geldt derhalve uiteindelijk slechts één ijkpunt: de mogelijkheden tot borging van het gespecificeerde publieke belang dat in het geding is. Als die mogelijkheden in het private
domein beter zijn, dan moet voor het private domein worden gekozen; zijn de
mogelijkheden beter binnen het publieke domein, dan moet daarvoor worden
gekozen. De keuze tussen publiek en privaat is zo uiteindelijk een afgeleide van
de vraag waar borging het meest adequaat kan geschieden.
 In die zin is de beantwoording van de hoe-vraag in essentie een zoektocht naar
adequate methoden van borging. Hiermee kan ook de probleemstelling van dit
rapport worden aangescherpt: op welke wijze kan de borging van het publieke
belang het beste geschieden?
Een adequate keuze vergt vooraf een heldere omschrijving en specificering van
het publieke belang dat in het geding is (zie ook Van den Anker en Bolderheij
1999: 46). De mogelijkheden voor borging zijn immers afhankelijk van de aard
van het betreffende publieke belang. De hoe-vraag kan dan ook niet worden
beantwoord, zonder dat eerst een adequaat antwoord is gegeven op de vraag
waarvoor de overheid uiteindelijk de eindverantwoordelijkheid wenst te dragen
(de wat-vraag). Alvorens de mogelijkheden voor borging in de private (hoofdstuk
4) en in de publieke sector (hoofdstuk 5) worden beschreven, gaat hoofdstuk 3
gaat daarom nader in op de aard van het publieke belang. Vanzelfsprekend kunnen de vragen naar die aard en de mogelijkheden voor borging uiteindelijk niet
onafhankelijk van de, steeds veranderende, context van het betreffende beleidsterrein worden beantwoord. Om dergelijke nieuwe ontwikkelingen gaat het in
hoofdstuk 6. Op de uiteindelijke afweging wordt in het laatste hoofdstuk ingegaan. Daar zal ook blijken dat de theoretische mogelijkheden voor borging van
publieke belangen in de praktijk niet altijd realiseerbaar blijken te zijn.
