Orde in het binnenlands bestuur
Rapporten aan de Regering

Orde in het
binnenlands bestuur

Sdu Uitgevers, Den Haag, 1995

Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid

CIP-GEGEVENSKONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
Orde
Orde in het binnenlands bestuur / Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid - Den Haag : Sdu Uitgevers. - (Rapporten aan de regering,
ISSN 0169-6734 ; 49
ISBN 90-399-0978-4
Trefw.:binnenlands bestuur.
,
Aan de Minister-President
Minister van Algemene Zaken
De heer W. Kok
Postbus 20001
2500 EA 's-Gravenhage

Uw brief

Ons kenmerk

950380/FB/sw
Ondemerp

- \\

'

i

!
!

i

Kantooradres Plem 1813, nr 2
Postbus 20004
2500 EA 's-Gravenhage
Telefoon 070 - 3 564 600
Telefax 070 - 3 564 685

Datum

21 november 1995
Dwrkiesnummer

rapport nr. 49
Orde in het binnenlands bestuur

Hierbij zenden wij u het rapport 'Orde in het binnenlands bestuur'. Met dit
rapport beoogt de raad een bijdrage te leveren ten behoeve van het eindperspectief voor de bestuurlijke organisatie dat in de tweede helft van 1996
zal worden vastgesteld.
In dit rapport wordt het belang benadrukt van een stabiel organisatiekader
waarbinnen het bestuur kan worden uitgeoefend en waarbinnen veranderingen in
de maatschappelijke omgeving adequaat kunnen worden tegemoetgetreden. De
raad meent dat de drie bestaande bestuurslagen in beginsel een dergelijk
kader kunnen bieden. We1 dienen verantwoordelijkheden helder over de
bestuurslichamen te worden verdeeld en taken scherp te worden afgebakend om
het binnenlands bestuur als geheel doelmatig en responsief te laten functioneren.
Volgens de procedure die in de Instellingswet WRR is vastgelegd, ziet de
raad graag het bericht van kennisneming door en de bevindingen van de Raad
van Ministers tegemoet.
De voorzitter.
 De secretaris,

JW--J
T ~ H .Donner

mr J.C.F. Bletz

8L<

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

lnhoudsopgave
Samenvatting

7

T e n geleide

11

lnleiding
D e s t a t van h e t binnenlands bestuur
Doelstelling e n vraagstelling
Opbouw van h e t rapport
Ontwikkelingsprincipes v o o r h e t binnenlands b e s t u u r
lnleiding
D e fundamentele waarden van h e t binnenlands bestuur
Kenmerkende elementen i n h e t binnenlands bestuur: d e gangbare antwoorden
Aantal lagen van algemeen bestuur
Mate van spreiding
Eenheid van bestuur
Responsiviteit van het bestuur
Problematisering
Het binnenlands bestuur tussen doelmatigheid en responsiviteit
Het aantal lagen van algemeen bestuur geproblematiseerd
De mate van spreiding geproblematiseerd
De eenheid van bestuur geproblematiseerd
De responsiviteit van het bestuur geproblematiseerd
Conclusie
Ontwikkelingsprincipes voor h e t binnenlands bestuur
Inleiding: zekerheid, bestendigheid en herkenbaarheid
Ordening tussen centraal en decentraal bestuur
Ordening tussen algemeen en functioneel bestuur
Ordening tussen de publieke en de private sfeer
D e t o e t s aan d e b e l e i d s p r a k t i j k
lnleiding
Ontwikkelingsprincipes o p vijf beleidsterreinen
Ruimtelijke ordening
Milieubeleid
Werkgelegenheid en werkloosheid
Onderwijs
Openbare orde en veiligheid
Conclusie
O p e r a t i o n a l i s e r i n g van d e o n t w i k k e l i n g s p r i n c i p e s
lnleiding
Een stabiele inrichting van h e t binnenlands bestuur
Ordening tussen centraal e n decentraal bestuur
Ordening tussen algemeen e n functioneel bestuur
Geordende responsiviteit tussen publiek e n privaat
Ontwikkelingsprincipes i n samenhang

Nawoord

ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

83

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Samenvatting
Aanleiding en vraagstelling
Dit rapport gaat over de inrichting van het bimenlands bestuur, een onderwerp waarvan de burger bijna dagelijks de consequenties ondervindt. Bij de
grote vraagstukken van deze tijd, de werkloosheid, de onveiligheid, de segregatie, de milieuvervuiling, loopt de overheid vaak tegen de grenzen aan van
haar eigen organisatie. Om die reden wordt allenvegen gepoogd de structuur
van het binnenlands bestuur aan te passen aan de veranderde opgaven voor
de overheid. Succes blijR echter vaak uit.
 Het ontbreken van reflectie op de betekenis van het binnenlands bestuur in
een snel veranderende samenleving vormt de voornaamste reden voor dit
gebrek aan succes. Te zeer wordt geprobeerd de structuur van het bimenlands bestuur aan te passen aan concrete beleidsmatige eisen, waardoor een
permanente staat van beweging wordt veroorzaakt. De inrichting van het
bestuur zal deze wedren met vaak kortstondige wensen uit de wereld van het
beleid overigens nimmer kunnen wimen, ook a1 omdat meerdere stuurlui de
reorganisatie op eigen koers proberen te houden.
Dit brengt de WRR tot de volgende vraagstelling:
In hoeverre zijn wijzigingen in de huidige structuur van het binnenlands
bestuur noodzakelijk om doelmatiheid en responsiviteit van dat bestuur te
waarborgen en tevens te voldoen aan de rechtsstatelijke en democratische
randvoorwaarden die de huidige samenleving stelt?

Problemen met doelmatigheid en responsiviteit
Veranderingen in de schaal van de maatschappelijke problemen en verschuivingen in de publieke betrokkenheid zetten de inrichting van het bimenlands
bestuur op onderscheiden wijzen onder druk. Bij maatschappelijke problemen
is vooral sprake van schaalvergroting. Bovendien divergeren de schalen
waarop de maatschappelijke problemen zich manifesteren steeds meer. Zo
sloot de schaal van de gemeente eertijds redelijk aan bij de schaal van de
maatschappelijke problemen. Op gemeentelijke en regionale schaal ontbreekt
nu een dergelijk aansluiting. Daarmee is de doelmatigheid van het bestuur in
het geding.
 Voorts is de publieke betrokkenheid bij het binnenlands bestuur sterk aan
verandering onderhevig. Afnemende afstanden, wegvallende nationale grenZen en vervagende grenzen van lokale gemeenschappen hebben een negatieve
invloed op de publieke betrokkenheid bij het binnenlands bestuur. De actievelden van burgers fragrnenteren waardoor territoriale gemeenschappen een
deel van hun functie hebben moeten afstaan aan functionele 'gemeenschappen'. De toegenomen mondigheid van burgers heeft de behoefte aan zelfregulering versterkt. Burgers willen meebeslissen en zelf beslissen. Deze
'maatschappelijke democratisering' vraagt om een andere invulling van de
representatieve democratie. Dit alles stelt nieuwe eisen aan de responsiviteit
van het bestuur.
De veranderingen in de schaal van de problemen stellen andere eisen aan de
inrichting van het bestuur dan de veranderingen in de publieke betrokkenheid. Bovendien vertonen beide ontwikkelingen een voortdurende dynamiek.
De schaal van het bestuur zal daardoor blijvend onder druk staan. Juist in die
situatie is het passend een stabiel kader te creeren, waarbinnen het bestuur
van alledag kan reageren op de steeds veranderende eisen van schaal en
responsiviteit. Bimen dit kader moeten de relaties tussen de verschillende
bestuurslichamen zodanig vitaal zijn, dat flexibel kan worden ingespeeld op
veranderingen in de maatschappelijke omgeving van het bestuur.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTWR

Een stabiel kader voor het binnenlands bestuur
Er zijn nog meer ovenvegingen die pleiten voor een stabiele inrichting van het
binnenlands bestuur. Zo dreigen hndamentele waarden die aan ons staatsbestel ten grondslag liggen in de knel te raken indien de bestuurlijke structuur te zeer de dynamiek van de omgeving gaat kopieren. Het binnenlands
bestuur is immers meer dan een instrument voor het aanpakken van maatschappelijke problemen waarvoor de overheid zich gesteld ziet. Het dient
mede uitdrukking te geven aan het constitutionele, het democratische en het
rechtsstatelijke karakter van het overheidsbestuur.
 Ook behoeft het binnenlands bestuur stabiliteit tenville van zijn eigen functioneren. De noodzakelijke spelregels in het interbestuurlijke verkeer krijgen
pas hun betekenis als ze ingeburgerd zijn geraakt. Daarnaast draagt stabiliteit van de bestuurlijke structuren bij aan de legitimiteit van het overheidsoptreden. Het binnenlands bestuur zal een institutie moeten zijn om als
instrument te kunnen functioneren. De burger moet weten welk bestuur zich
over zijn problemen ontfermt. Alleen dan zal hij het eenzijdig ingrijpen in het
maatschappelijk leven waartoe de overheid geroepen is, kunnen accepteren.
We1 moeten institutionele patronen onder nieuwe omstandigheden worden
geactualiseerd, om vervolgens in de beleidspraktijk een nieuwe zekerheid te
bieden.
Herijking van het binnenlands bestuur als institutie
Tenville van een doelmatig en responsief bestuur moet de bestuurlijke reorganisatie zich bij uitstek richten op het creeren van vitale betrekkingen tussen
de verschillende bestuurslichamen. Meer dan een randvoonvaarde is de structuur van het binnenlands bestuur hierbij niet. Aan die vitale betrekkingen
ontbreekt het momenteel te zeer. De veranderende bestuurlijke cultuur heeft
geleid tot de onduidelijkheden met twee onderscheiden gevolgen: de hierarchic in het bimenlands bestuur is grotendeels vervangen door wederzijdse
afhankelijkheid en er is een te grote overlap in bevoegdheden ontstaan.
Om de vitaliteit van de betrekkingen tussen bestuurslichamen te kunnen versterken, is het noodzakelijk dat de structuur van het binnenlands bestuur aan
de volgende voonvaarden voldoet: de bestuurslichamen moeten een substantiele eigen verantwoordelijkheid hebben en daarop aanspreekbaar zijn; zij
moeten qua schaal en maatschappelijk draagvlak in staat zijn die verantwoordelijkheid waar te maken; zij moeten financieel verantwoordelijk zijn
voor hun daden (zodat ze tot innovatief gedrag worden geprikkeld en daarmee
het leervermogen van de overheid als geheel vergroten) en er moeten betere
coordinatiemechanismen zijn.
 Het verhelderen van verantwoordelijkheden geldt niet alleen de lichamen van
algemeen bestuur (Rijk, provincies en gemeenten). Waar het functionele
bestuur (gericht op Ben taakstelling) in betekenis is toegenomen, moet ook
tussen algemeen en functioneel bestuur vermenging van verantwoordelijkheden worden tegengegaan. Ten slotte moet vermenging van verantwoordelijkheden tussen de publieke sector en het private domein worden voorkomen. Bij
een afnemende betrokkenheid bij het algemeen bestuur past het we1 maatschappelijke partijen zoveeI mogelijk zelf hun verantwoordelijkheden te laten
waarnemen en de publieke verantwoordelijkheid enger te definieren. Daarbij
zal de taak van de overheid als zodanig veranderen. Overheidssturing zal
gaandeweg plaats moeten maken voor ordening van rechtsbetrekkingen.
Uitwerking
De raad acht het verstandig geen blauwdrukken voor het binnenlands
bestuur te maken. Om niettemin een richting te geven, formuleert de raad
drie ontwikkelingsprincipes die zijn gericht op een duidelijke scheiding van
verantwoordelijkheden in de drie genoemde relaties in het bimenlands
bestuur: centraal-decentraal, algemeen-functioneel en publiek-privaat.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Telkens liggen bij de eerste van beide partijen de verantwoordelijkheid voor
het stelsel als geheel en de taak kaders te stellen. Tegelijkertijd zal er in een
zowel naar schaal van problemen als naar publieke betrokkenheid meer gedifferentieerde samenleving meer ruimte nodig zijn voor het decentrale, het
functionele en het private.,
Het onderscheiden van de verantwoordelijkheden van centrale en decentrale
overheden vergt een nadere markering van hun identiteit. Het Rijk dient
kaderstellend te zijn voor het gehele overheidshandelen. Alleen als een uniform beleid voor het gehele land gewenst is, zijn gedetailleerde bemoeienis
met en uitvoering van het beleid door het Rijk aangewezen. De gemeente
hoort als schakel tussen overheid en burger samenhang in het beleid aan te
brengen, gericht op maatschappelijke integratie op lokaal niveau. Tegen deze
achtergrond is de rijksbemoeienis met het gemeentelijk beleid momenteel te
detaillistisch, terwijl gemeenten zich tegelijkertijd te weinig aan de rijkskaders gelegen laten liggen. De vermenging van nationale en lokale verantwoordelijkheden is hier venvarrend en werkt uiteindelijk contraproduktief.
De taak van de provincie dient bij uitstek bestuurlqk integratief te zijn: zij
coordineert en is scheidsrechter tussen gemeenten, waarbij het rijksbeleid als
referentiekader kan dienen. De huidige provincie is echter veelal onzichtbaar
bij gebrek aan bestuurlijke moed, aan instrumenten en aan strategische vaardigheden. Coordineren en conflicten beslechten verhouden zich slecht met een
zelfstandige beleidsverantwoordelijkheid. Om die reden moet de provincie op
termijn geen open, maar een gesloten huishouding hebben. In het kader van
nieuwe medebewindswetgeving dient de provincie ruimte te krijgen om daar
waar nodig in te grijpen in het onderling verkeer tussen gemeenten. Een
gebiedsgerichte coordinatie zou nu reeds in het kader van een provinciale
commissie gestalte kunnen krijgen, waarin gemeenten onder voorzitterschap
van een gedeputeerde tot consensus en samenwerking worden gebracht.
 Ontwikkeling van de provincie tot een lokaal bestuur op grotere schaal is
ongewenst.
-

-

-

-

-

Verder komt de raad bij de uitwerking tot onder meer de volgende uitspraken.
Indien een duidelijke markering van bestuurslagen wordt aangebracht, is er
geen reden om af te wijken van een uniforme structuur van het binnenlands
bestuur. We1 is differentiatie in taaktoedeling gewenst, vooral ten behoeve
van de grote steden.
Nieuwe bestuurlijke verhoudingen vergen nieuwe financiele verhoudingen,
meer gebaseerd op zelfstandigheid en ruilrechtvaardigheid. De lokale financiele autonomie kan worden vergroot door het lokale belastinggebied te vergroten en door de verdeling van het Gemeentefonds te objectiveren. Het is in
dit verband denkbaar een zelfstandig bestuursorgaan (bestaande uit vertegenwoordigers van de gemeenten) het Gemeentefonds te laten beheren.
Het schaalbegrip verdient relativering. De keuze van de schaal van gemeente
en provincie is veeleer pragmatisch dan principieel, en dient primair door hun
taak en functie te worden bepaald. Zo bezien is gemeentelijke schaalvergroting onvermijdelijk, niet alleen voor de grote steden maar ook op het platteland. Provinciale schaalvergroting vloeit voort uit de bepleite coordinerende
rol die een grotere afstand tot de gemeenten vereist.
Tegen deze achtergrond noemt de raad het concept van een stadsprovincie in
zijn uiteindelijke uitwerking 'vlees noch vis'. In dit concept worden verantwoordelijkheden te zeer vermengd, in plaats van helder onderscheiden. Het is
beter de grote steden door uitbreiding van bevoegdheden en van territoir de
kans te geven hun taken beter te vervullen.
Intergemeentelijke samenwerking verschaft het binnenlands bestuur de
flexibiliteit die het behoeft om te kunnen inspelen op de maatschappelijke
dynamiek. Om die reden werkt de 'bundeling en integratie' van intergemeentelijke samenwerking, waartoe de Wet gemeenschappelijke regelingen verORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

-

plicht, averechts. Eerder zou een grotere varieteit aan samenwerkingsvormen
mogelijk moeten zijn.
 In het algemeen zal de overheid haar responsiviteit moeten vergroten, vooral
waar burgers steeds meer in hun eigen verbanden beslissen over hun leefwereld. Maatregelen die hieraan kunnen bijdragen, betreffen onder meer de
versterking van het lokale karakter van de lokale democratie (spreiding van
verkiezingen, referenda) en van het dualisme (gekozen burgemeester, wethouders van buiten de raad).
Afronding
Met het formuleren van ontwikkelingsprincipes voor de drie onderscheiden
relaties heeft de raad een kader willen aanreiken dat kan dienen als richtsnoer voor ontwikkelingen in het binnenlands bestuur. Denken dat een allesomvattende operatie het binnenlands bestuur in Ben Hap op orde kan brengen, is niet realistisch. Het herordenen van verantwoordelijkheden en het
creeren van randvoonvaarden om die verantwoordelijkhedente kunnen waarmaken, vraagt een permanente aandacht bij alle ontwikkelingen die zich in
de organisatie van het binnenlands bestuur zullen voordoen.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Ten geleide
Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep onder voorzitterschap
van prof.dr W. Derksen, lid van de raad. Projectsecretaris was tot eind september 1995 prof.dr W.G.M. Salet. Verder maakten van de projectgroep deel
uit de raadsleden mr J.P.H. Donner en prof.dr ir R. Rabbinge, alsmede de stafmedewerkers mr dr F.J.P.M. Hoefnagel, mr J.C.I. de Pree (vanaf eind september 1995 projectsecretaris) en mr drs L.J.M. Verdult.
Bij de totstandkoming van het rapport is gebruik gemaakt van de resultaten
van een aantal studies die in opdracht van de raad zijn uitgevoerd.
Op 23 september heeft de projectgroep een workshop georganiseerd waar
papers besproken werden van de hand van de externe deskundigen S.A.H.
 Denters en H.M. de Jong, A.H.M. Dolle en D.J. Elzinga, Ph. Eijlander en
W.J. Witteveen, alsmede van de projectgroepleden W. Derksen, J.C.I. de Pree
en W.G.M. Salet. Voorts zijn in opdracht van de raad studies verricht door de
externe deskundigen E.F. ten Heuvelhof, F. Fleurke en F. Huizinga en
R.E. van Engelsdorp Gastelaars, en door K.H.W. van Beek (stafmedewerker
van de raad). De papers en de uitkomsten van de zojuist bedoelde studies
zullen tezamen met een bijdrage van J.P.H. Donner en het verslag van de
workshop-discussie onder de titel Bouwen aan het binnenlands bestuur kort
na dit rapport worden gepubliceerd (WRR Voorstudies en achtergronden V93,
Den Haag, Sdu uitgeverij, 1995).
Gelijktijdig met het rapport zal een studie van de hand van L.J.M. Verdult
verschijnen over de financiele verhouding tussen Rijk en gemeenten, getiteld
Een andere financiele organisatie (WRR Werkdocument W89). Tenslotte is
door E. ter Borg en K. Dignum in opdracht van de raad een onderzoek verricht
naar de variaties in geografisch schaalgebruik (Grenzen in de gle ruimte;
WRR, Werkdocumenten W82,1995).
ORDE IN HET B I N N E N W D S BESTWR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Inleiding
I. I

D e staat van het binnenlands bestuur
Dit rapport gaat over het binnenlands bestuur, preciezer: over de inrichting
van het binnenlands bestuur. Het bestuur als organisatie heeft veel te maken
met het besturen als activiteit. Bij een aanpak van de grote vraagstukken van
deze tijd, zoals de werkloosheid, de onveiligheid, segregatie, milieuvervuiling,
loopt de overheid telkens tegen de grenzen aan van haar eigen organisatie.
Dergelijke problemen gaan naar aard en h v a n g uit boven bestaande
bestuurlijke grenzen, of deze nu lokaal, provinciaal of zelfs nationaal zijn.
 Traditionele middelen als verruiming van grenzen en herverdeling van
bevoegdheden zijn niet meer afdoende om de bestuurlijke problemen te ondervangen. Bovendien blijkt dat de centrale rol van het algemene, tenitoriaal
gebonden bestuur verder afbrokkelt. De betekenis van andere maatschappelijke verbanden neemt hierbij evenredig toe. Dit alles noopt tot een fundamentele overdenking, waarbij onorthodoxe mogelijkheden tot herinrichting
van het binnenlands bestuur niet op voorhand hoeven te worden uitgesloten.
Bestuurlijke reorganisatie is geenszins een nieuw thema. Vele adviezen zijn
a1 aan dit rapport voorafgegaan en er is a1 veel beweging in het binnenlands
bestuur, gericht op een adequate toerusting van dit bestuur in een veranderende omgeving. De Kadenvet bestuur in verandering verschaft deze beweging zelfs een zekere permanentie. Rondom de grote steden wordt gewerkt
aan de vorming van stadsprovincies. Elders claimen provinciale besturen, in
navolging van deze stadsprovincies, een grotere zeggenschap. Decentralisatie
van rijkstaken naar provincies en gemeenten moet volgens regering en parlement met kracht worden voortgezet. De gemeentelijke herindeling is teruggekeerd in het centrum van de belangstelling en biedt perspectief voor in de knel
geraakte centrumgemeenten. De verdeelmaatstaven voor het Gemeentefonds
worden na tien jaar opnieuw aangepast. De politie-organisatie is geregionaliseerd en samenwerkingsgebieden van gemeenten worden op een grotere
schaal gebracht. Deze samenwerkingsgebieden vormen tot op heden het
kader voor 'bundeling en integratie' van alle intergemeentelijke samenwerking.
 Toch worden in de wereld van de bestuurlijke reorganisatie weinig successen
geboekt. Bij nadere beschouwing is dit ook heel we1 verklaarbaar. Vanouds
bestaat immers de spanning tussen het generieke beleid dat het ministerie
van Binnenlandse Zaken hier wenst te voeren en de pragmatische en specifieke verlangens ten aanzien van de inrichting van het binnenlands bestuur
die bij de vakdepartementen leven. Zo mag de reorganisatie van het binnenlands bestuur onder de verantwoordelijkheid vallen van het ministerie van
Binnenlandse Zaken, maar veel veranderingen komen onder druk van de
vakdepartementen tot stand. De laatste lijken zelfs in het voordeel, aangezien
zij redelijk succesvol zijn in hun pogingen de inrichting van het binnenlands
bestuur aan te passen aan hun beleidsmatige wensen, tenvijl de generieke
plannen van Binnenlandse Zaken niet zelden in de planfase blijven steken.
Hierdoor dreigt bij de inrichting van het binnenlands bestuur pragmatisme de
noodzakelijke generieke visie te verdringen en wordt de structuur van het
bestuur ondergeschikt gemaakt aan de oplossing van soms efemere sectorale
problemen. Of nog erger: aan het verlangen van vakdepartementen om op
concrete beleidsterreinen meer invloed te hebben op het handelen van
gemeenten en provincies. Vooral op regionale schaal zijn hiervan treffende
voorbeelden te vinden, zoals de regionale arbeidsvoorziening, de vervoersregio's, de regionale volkshuisvestingscommissies, de brandweerregio's, de
politieregio's en dergelijke.
 ORDE IN HET BINNENLANDS BESTULJR

genomen mondigheid van burgers de behoefie aan zelfregulering en decentralisatie sterk is gegroeid. Burgers willen meebeslissen, zeker als het gaat
om hun directe leefomgeving. Deze ontwikkeling vraagt enerzijds om een
groter gewicht voor het lokaal bestuur (ten detrimente van het Rijk), maar
anderzijds om lokale bescheidenheid (ten faveure van burgers en hun eigen
verbanden). Deze 'maatschappelijke democratisering' is geen nederlaag van
de democratie en de democratie is daarmee ook niet meteen 'centrumloos' verklaard. We1 neemt de betekenis van de representatieve democratie voor de
responsiviteit van het moderne bestuur af en zijn andere responsiviteitsmechanismen een steeds grotere rol gaan vervullen. Ook zal de taak van de
overheid als zodanig gaandeweg veranderen als gevolg van deze verdergaande maatschappelijke democratisering. Overheidssturing zal op veel terreinen plaats maken voor ordening van rechtsbetrekkingen.
 Met de differentiatie van samenleving en politiek is het niet venvonderlijk dat
ook het binnenlands bestuur zelf gefragmenteerd is geraakt. De dominantie
van het algemeen bestuur (Rijk, provincies en gemeenten) is afgenomen ten
faveure van het 'functioneel bestuur', uitgeoefend door bestuursorganen die
slechts gericht zijn op BBn of enkele onderscheiden publieke taken. Daar waar
slechts vertegenwoordigersvan het algemeen bestuur in dergelijke bestuursorganen zitting hebben, zoals geldt voor de intergemeentelijke samenwerking,
is de band met het algemeen bestuur vanzelfsprekend zeer groot. Indien het
functionele bestuur wordt gevormd door 'onafhankelijke derden' dan we1
maatschappelijke partijen, staat het op een veel grotere afstand van het algemeen bestuur. Ook tussenvormen zijn denkbaar, waarbij zowel het algemeen
bestuur als maatschappelijke partijen in het functionele bestuur zijn vertegenwoordigd. Dat bij een dergelijke vermenging van verantwoordelijkheden
de specifieke verantwoordelijkheid van het algemeen bestuur in de knel kan
komen, heefi de recente geschiedenis van de regionale arbeidsvoorziening
afdoende bewezen. Een discussie over de herinrichting van het binnenlands
bestuur kan derhalve niet alleen op het algemeen bestuur betrekking hebben.
Problemen van bestuurlGke reorganisatie
Hoe gerechtvaardigd, gezien de fundamentele veranderingen in samenleving
en overheid, de vele bewegingen in het bimenlands bestuur op zichzelf ook
zijn, het resultaat van alle beweging is weinig bevredigend.
Ten eerste lijken veel van de geplande reorganisaties tot mislukken gedoemd.
Ook de intenties van de Kadenvet bestuur in verandering uit 1994 staan in
1995 a1 weer ter discussie. Ten tweede wijzen de vele sectorale reorganisaties
zozeer in verschillende richtingen dat het oorspronkelijk heldere bouwwerk
inmiddels van veel plak- en pleistenverk is voorzien. Hierdoor is het zicht op
de oude architectuur van het binnenlands bestuur verduisterd geraakt. Ten
derde worden de bewuste reorganisaties gekenmerkt door een teveel aan
pragmatiek, hetgeen ten koste gaat van de noodzakelijke samenhang.
 Samenhang bestaat soms we1 op papier, maar in de praktijk gaan de verschillende operaties hun eigen leven leiden. Enkele voorbeelden: terwijl de
vorming van stadsprovincies onder andere nodig wordt geacht voor een rechtvaardiger verdeling van lusten en lasten, wordt tegelijkertijd gewerkt aan een
wijziging van de financiele verhouding die in haar uitwerking wellicht nog
veel verder gaat en zo een majeure reden voor de vorming van stadsprovincies
zijn kracht ontneemt; tenvijl wordt uitgesproken dat functioneel bestuur moet
worden beperkt vanwege een gebrek aan democratische legitimatie, wordt in
de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) aan de voorgeschreven bundeling en integratie van alle intergemeentelijke samenwerking het perspectief
van democratische legitimatie ontnomen; terwijl een omvangrijke decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten wordt belemmerd door de schaal van de
kleinste gemeenten, en gemeentelijke herindeling ook met dat argument
wordt bepleit, gaat herindeling nergens met overdracht van extra rijkstaken
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

gepaard; terwijl in het vertoog over herindeling de aandacht vooral wordt
gericht op concrete knelpunten en derhalve op de grote steden, komen plotseling stadsprovincies in beeld in plaats van de herindeling waarmee rondom de
meeste grote steden zou kumen worden volstaan.
Hiernaast vertonen de verschillende operaties weinig inhoudelijke consistentie, zowel intern als onderling. Ook a1 hebben de verschillende deelbeslissingen een eigen rationaliteit, in hun totaliteit scheppen zij het beeld van een
inconsistent beleid. Door deze inconsistenties is het beleid niet zelden contraproduktief en worden eerdere verbeteringen weer teniet gedaan.
 De permanente veranderingen in de financiele verhouding bieden hiervan
voorbeelden. Enerzijds moet het lokale belastinggebied worden vergroot om
de lokale zelfstandigheid te versterken, anderzijds wordt de lokale zelfstandigheid afgezwakt door de subjectivering van de verdeling van het Gemeentefonds. Enerzijds worden gemeenten meer verantwoordelijk gemaakt voor hun
eigen daden, anderzijds worden gemeenten financieel geprikkeld om het rijksbeleid strikter uit te voeren. Algemene uitkering en specifieke uitkeringen
groeien naar elkaar toe, terwijl de algemene uitkering bij uitstek was bedoeld
als garantie voor lokale autonomie en de specifieke uitkering haar plaats had
in het kader van het medebewind. Ook op andere terreinen zijn dergelijke contrasten aan te wijzen. De regering heeft een voorkeur voor territoriale boven
functionele decentralisatie, terwijl zij tegelijkertijd zelf bijdraagt aan de
verdergaande functionalisering van het openbaar bestuur. Regelmatig wordt
uitgesproken dat de decentralisatie-operatie krachtiger ter hand moet worden
genomen, terwijl de centralisatie sluipend doorgaat, vooral bij 'nieuw' beleid
van regeringszijde.
Het gebrek aan richting verklaart mede waarom de plannen zelf steeds in
beweging zijn. Bij de discussie over regiovorming rondom de grote steden ging
het aanvankelijk om de internationale concurrentiepositie van de steden in
Europees verband 2. Enkele jaren later was veeleer het bundelen van functionele regio's in grootstedelijke gebieden de hoofddoelstelling van beleid.
Aanvankelijk moesten zeven gebieden per se de Kaderwet doorlopen op weg
naar een stadsprovincie, recentelijk suggereert het kabinet dat met twee
stadsprovincies kan worden volstaan 3. Aanvankelijk zwenkte het herindelingsbeleid van het platteland naar de grote steden, recentelijk wordt vooral
weer het platteland op de schop genomen. Aanvankelijk moesten alle vormen
van intergemeentelijke samenwerking worden gebundeld en ge'integreerd,
recentelijk moeten de intergemeentelijke taken zoveel mogelijk worden overgeheveld naar provincies en gemeenten. In de kaleidoscopische wereld van de
bestuurlijke reorganisatie ontbreken richting en dientengevolge succes.
 1.2

Doelstelling en vraagstelling
Bij nadere beschouwing is het verschil tussen de sectorale reorganisaties van
het binnenlands bestuur en de generieke reorganisaties dan ook rninder groot
dan het op het eerste gezicht lijkt. In beide gevallen domineert het instrumentele denken. Het binnenlands bestuur wordt bovenal als een instrument
gezien en te zeer wordt gepoogd om door reorganisaties een oplossing te vinden voor concrete bestuurlijke problemen. Juist deze instrumentele aanpak
verklaart de inconsistentie van het generieke reorganisatiebeleid. Doordat de
beleidswensen een grote dynamiek kennen, ontstaan steeds weer nieuwe
bestuurlijke problemen waarop een nieuw antwoord moet worden gevonden.
Aldus gaat de inrichting van het binnenlands bestuur een wedren aan met de

21

Gmte steden grote konsen; Ropportage von de Externe Cornrnissie Grote Stedenbeleid (Commissie-Montijn): 's-Gravenhage, ministerie van Binnenlandse Zaken, 199 1.
31

Zie Kabinetsstandpunt Vernieuwing bestuurlijke orgonisatie; Tweede Karner 199411995. 2 1427, nr I I I.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

kortstondige wensen uit de wereld van het beleid, een wedren die zij overigens
nimmer zal kumen winnen. Daarvoor kent de beleidsconjunctuur een te grote
dynamiek en wordt de inrichting van het bimenlands bestuur te zeer vanuit
doelmatigheids-en responsiviteitsvereisten in verschillende richtingen uiteen
getrokken. Het oplossen van het ene probleem zal zonder twijfel elders in de
bestuurlijke inrichting andere problemen veroorzaken. Overigens is het ook
een voordeel dat de inrichting van het binnenlands bestuur de wedren met de
dynamiek van haar omgeving niet kan winnen. Daardoor biedt de inrichting
van het binnenlands bestuur een houvast dat het bestuur in een dynamische
omgeving nodig heeft.
 Er zijn nog twee problemen verbonden aan het permanent sleutelen aan de
structuur van het binnenlands bestuur. Ten eerste dreigen de democratische
en rechtsstatelijke waarden waarvan de inrichting van het bimedands
bestuur uitdrukking behoort te zijn, in de knel te raken bij een teveel aan
pragmatiek. Deze fundamentele waarden zijn op zich niet statisch; ook zij
behoeven in een veranderende sarnenleving een nieuwe vertaling in een
nieuwe inrichting van het bimedands bestuur, evenzeer als problemen van
doelmatigheid en responsiviteit een reden voor modernisering kunnen zijn.
Hiermee vergt de modernisering van het binnenlands bestuur echter we1 een
veel bredere benadering dan gangbaar is. Zij kan derhalve niet slagen zonder
overdenking van de fundamentele waarden die aan de inrichting van dit
bestuur ten grondslag liggen. Uiteindelijk bepaalt ook de visie op de rol van
de overheid in de hedendaagse samenleving mede de inrichting van het
binnenlands bestuur.
Ten tweede zijn in de wedren van reorganisaties zekerheden weggevallen
zonder welke het bestuur niet kan functioneren. De inrichting en de noodzakelijke spelregels in het interbestuurlijke verkeer krijgen pas hun betekenis
als ze door de tijd heen ingeburgerd zijn geraakt. Ook in het externe functioneren van de overheid zijn zekerheid en bestendigheid belangrijke waarden,
omdat zij bijdragen aan de legitimiteit van het overheidsoptreden. Voor een
burger is het van groot belang dat hij weet waar hij terecht kan en welk
bestuur zich over zijn problemen ontfermt. De publiekrechtelijke bevoegdheid
van de overheid om in te grijpen in het leven van burgers, kan derhalve niet
zonder zekerheid voor diezelfde burgers. Ook om instrument te zijn, zal het
binnenlands bestuur derhalve bovenal een institutie moeten zijn die per
definitie een bepaalde mate van bestendigheid heeft. Bestuurlijke reorganisatie vergt daarom niet alleen een instrumentele optiek maar ook, en zelfs in
ovenvegende mate, een institutionele optiek.
 Een zodanige institutionele benadering biedt op zichzelf alle ruimte voor verandering. De bestuurlijke orde mag nooit immuun zijn voor veranderingen in
de beleidsvraagstukken die aan de overheid worden voorgelegd. De institutionele patronen moeten onder nieuwe omstandigheden steeds worden geactualiseerd, om vervolgens in de beleidspraktijk een nieuwe zekerheid te bieden. De centrale vraag bij bestuurlijke reorganisatie moet derhalve luiden in
welke mate het binnenlands bestuur als institutie aanpassing behoeft. Hierbij
kan het per definitie niet gaan om structuurwijzigingen ten behoeve van kortstondige beleidswensen, maar om een aanpassing aan fundamentele veranderingen in de maatschappelijke omgeving van het bestuur.
Aldus kan de probleemstelling van dit rapport als volgt worden geformuleerd:
in hoeverre zijn wijzigingen in de huidige structuur van het binnenlands
bestuur noodzakelijk om doelmatigheid en responsiviteit van dat bestuur te
waarborgen en tevens te voldoen aan de rechtsstatelijke en democratische
randvoorwaarden die de huidige samenleving stelt?
Hiermee is tevens de doelstelling van dit rapport gegeven. Het is niet het oogORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

merk van de raad hier een nieuwe blauwdruk voor het binnenlands bestuur
te schetsen. Er wordt slechts gezocht naar een nieuwe, meer eigentijdse architectuur, waarbinnen aan de inrichting van het binnenlands bestuur vorm kan
worden gegeven. Omdat het gangbare vertoog over het binnenlands bestuur
sterk stoelt op oude beelden van overheid en samenleving, poogt de raad door
een bijstelling hiervan bij te dragen aan de modernisering van dit vertoog.
Daarbij wordt ook een handelingsperspectief geboden voor de koers die zou
moeten worden uitgezet bij de reorganisatie van het binnenlands bestuur.
 1.3

Opbouw van het rapport
In hoofdstuk 2 wordt het gangbare denken over het binnenlands bestuur
beschreven en geproblematiseerd in het licht van veranderingen die zich in de
maatschappelijke omgeving van het bestuur aan het voltrekken zijn. Voor een
algemeen overzicht van de problemen wordt speciaal venvezen naar subparagraaf 2.4.1. De analyse mondt uit in de formulering van een programma van
eisen voor de inrichting van een hedendaags binnenlands bestuur, in de vorm
van drie ontwikkelingsprincipes.De principiele keuzes die daarbij een rol spelen worden met name weergegeven in subparagraaf 2.5.1. De ontwikkelingsprincipes worden zelf beschreven in het resterende deel van paragraaf 2.5.
De ontwikkelingsprincipes worden in hoofdstuk 3 op hun houdbaarheid getoetst aan de hand van casus uit de beleidspraktijk. Deze toets ligt tevens aan
de basis van een nadere operationalisering van de ontwikkelingsprincipes in
hoofdstuk 4. Hier worden de ontwikkelingsprincipes aangescherpt en wordt
aangegeven welke instrumenten in dit kader eventueel voorhanden zijn.
Hoofdstuk 5 verschaft een nawoord.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Ontwikkelingsprincipes voor het
binnenlands bestuur
2.1

2

Inleiding
Aan ons staatsbestel liggen fundamentele waarden ten grondslag die randvoonvaarden stellen aan het overheidsbestuur. Deze fundamentele waarden
werken door in de inrichting van het binnenlands bestuur en bepalen mede
hoe de maatschappelijke dynamiek in de organisatie van het bestuur moet
worden opgevangen. In paragraaf 2.2 worden deze waarden nader beschreven. Doordat de fundamentele waarden een voonvaardenstellend karakter
hebben en niet dwingend leiden tot een bepaalde inrichting van het b i n e n lands bestuur, kan een analyse en beoordeling van de inrichting van het
bimenlands bestuur echter niet geschieden uit hoofde van voornoemde waarden alleen. Deze analyse wordt hierna ondernomen aan de hand van vier kenmerkende elementen die eigen zijn aan het bimedands bestuur. Deze kenmerkende elementen zijn temg te vinden in elk bimedands bestuur van elk
willekeurig land, alleen de concrete invulling verschilt per land. Het gaat hier
om de navolgende elementen.
1.
Aantal lagen van algemeen bestuur
De staat is geen functionele organisatie in de zin dat de taken en bevoegdheden van de verschillende organen door een concrete doelstelling worden
bepaald. De staat is een 'open' organisatie; hij vormt het kader waarbimen
een antwoord moet worden gegeven op vragen en problemen van de gemeenschap. Dit betekent dat er minimaal eBn lichaam moet zijn dat bevoegd is om
in het algemeen vragen en problemen ter hand te nemen. Vemolgens dient
zich de vraag aan of met deze ene bestuurslaag kan worden volstaan. Een
eerste kenmerkend element is derhalve of het binnenlands bestuur meer dan
eBn laag van algemeen bestuur telt. Zo ja, op welk schaalniveau zijn er dan
lichamen van algemeen bestuur en wat is hun onderlinge taakverdeling?

2.
 Mate van spreiding
Geen bestuursorgaan is in staat de eigen bestuurstaak geheel zelf waar te
nemen; spreiding van taken en bevoegdheden is derhalve noodzakelijk. Een
tweede kenmerkend element is derhalve in welke mate lichamen van algemeen bestuur bestuurstaken overlaten dan we1 opdragen aan organen van
functioneel bestuur (bestuur zonder open huishouding en formeel beperkt in
zijn taakstelling) of aan andere lichamen van algemeen bestuur. Welke procedures moeten in acht worden genomen bij de verdeling van nieuwe taken?
Eenheid van bestuur
Spreiding van taken en bevoegdheden schept de noodzaak tot ordening van de
onderlinge relaties tussen bestuursorganen, teneinde een omvattende eenheid van bestuur te verzekeren. In het binnenlands bestuur functioneren de
verschillende bestuursorganen onderling en in verhouding tot de burger
binnen een rechtskader dat de verdeling van bevoegdheden en de onderlinge
betrekkingen regelt. Hier ligt een wezenlijk onderscheid met het bestuur van
internationale betrekkingen. Het derde kenmerkend element is derhalve de
wijze waarop de interne relaties in het binnenlands bestuur zijn georganiseerd: hoe zijn de onderlinge betrekkingen geregeld tussen de bestuurslichamen, zowel tussen de lichamen van algemeen bestuur onderling als tussen de
lichamen van algemeen en van functioneel bestuur, opdat eenheid van
bestuur kan ontstaan?

4.
 Responsiviteit van het bestuur
Een vierde kenmerkend element is tenslotte de wijze waarop de externe relaORDE IN HET BINNENLANDS BESTLRTR

ties van het binnenlands bestuur georganiseerd zijn. Welke mechanismen
dragen ertoe bij dat het bestuur adequaat functioneert en reageert op maatschappelijke behoeften en dynamiek?
Door deze vier elementen als analysekader te hanteren kan de actualisering
van de normatieve grondslagen van de bestuurlijke orde worden gesystematiseerd. Hierbij zal eerst, bij wijze van referentie, worden aangegeven wat de
'gangbare antwoorden' zijn (paragraaf 2.3). Deze gangbare antwoorden zijn
overigens niet eenvoudig te formuleren, omdat het huidige bestel zich slechts
in geringe mate kenmerkt door een dogmatiek van uitgangspunten. Toch valt
we1 een algemeen vertoog over het binnenlands bestuur te onderkennen dat
ten grondslag ligt aan de plannen voor bestuurlijke reorganisatie en aan de
modellen die hierbij worden gehanteerd.
Vervolgens zal worden aangegeven welke redenen er zijn om zich op nieuwe
antwoorden te bezinnen: de gangbare antwoorden worden geproblematiseerd
(paragraaf 2.4). Hiertoe wordt een korte schets gegeven van de veranderende
maatschappelijke omgeving en de bijstellingen die hierdoor noodzakelijk
worden.
Tenslotte wordt in dit rapport een nieuw handelingsperspectief uitgewerkt
voor de inrichting van het hedendaagse en toekomstige binnenlands bestuur,
in de vorm van een programma van eisen voor bestuurlijke reorganisatie. Dit
programma van eisen wordt samengevat in ontwikkelingsprincipes voor het
bimenlands bestuur (paragraaf 2.5).
 2.2

D e fundamentele waarden van het binnenlands bestuur
In ons staatsbestel berust het handelen van de overheid bij het tegemoet treden van maatschappelijke problemen op drie fundamentele waarden. Het
gaat hier om (1)het constitutionele, (2) het democratische en (3) het rechtsstatelijke karakter van het overheidsbestuur. Dit zijn waarden die als zodanig niet ter discussie staan, maar waarvan de uitdrukking in de vormgeving
van het bestuur we1 aan verandering onderhevig is. Op zichzelf is de doorwerking van deze waarden in de vorm van randvoonvaarden voor het overheidsbestuur als gezegd op meer dan 6en wijze te realiseren. De drie
genoemde waarden worden alle op de proef gesteld door de toegenomen maatschappelijke dynamiek en kunnen derhalve in de inrichting van het bimenlands bestuur een nieuwe 'vertaling' behoeven.
Ad 1.
Constitutioneel karakter
Openbaar bestuur is uitoefening van publiek gezag, van overheidsheerschappij. De organen van de staat zijn gerechtigd eenzijdig rechtsverhoudingen te
creeren, te wijzigen of af te schaffen; zij mogen een bepaald gedrag ge- of verbieden. Hiermee onderscheidt de verhouding tussen staat en burger zich principieel van de verhoudingen binnen particuliere organisaties. Deze macht van
de overheid wordt geregeld en beperkt door de regeling van de grondrechten,
de scheiding van machten en de verdeling van bevoegdheden in de Grondwet.
Voor de inrichting van het binnenlands bestuur heeft dit tot gevolg dat, voorzover bestuursorganen in de Grondwet hun grondslag vinden, de bestuurlijke
inrichting mede een onderdeel vormt van de constitutionele ordening van vrijheid en gezag. In ons land is er hierbij voor gekozen we1 de positie van
bepaalde bestuurslichamen (regering, gemeenten en provincies) in de Grondwet vast te leggen, maar de verdeling van bevoegdheden daartussen aan de
gewone wetgever over te laten.
 Deze hierarchische positie betekent niet dat de staat automatisch als het
draaipunt van de samenleving zou moeten worden beschouwd. Hiervan is
zelfs steeds minder sprake naarmate er meer beweging ontstaat buiten de
staat om. Steeds meer publieke taken worden buiten de algemene staatsWETENSCHAPPELlJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELElD

organen om uitgeoefend door organen van functioneel bestuur of worden zelfs
overgedragen aan privaatrechtelijke instellingen (althans wat betreft hun uitvoering). In dit opzicht vervagen de grenzen van de publiekrechtelijke uitoefening van het overheidsgezag. De verantwoordelijkheidvoor het stelsel en de
mogelijkheid tot kaderstelling kunnen echter nimmer worden overgedragen.
Zij blijven mderdeel uitmaken van het overheidsgezag, waarvoor de publiekrechtelijke uitoefening als voonvaarde geldt.
Ad 2.
Democratisch karakter
Aan de constitutionele orde is eigen dat algemeen verbindende regels alleen
tot stand komen met instemming van de volksvertegenwoordiging. Voor de
regering geldt voorts dat zij voor haar optreden verantwoording schuldig is
aan de Staten-Generaal. Ten aanzien van de lagere organen van algemeen
bestuur (provincies en gemeenten) is de wetgever een stap verder gegaan.
Daar is het autonome bestuur opgedragen aan de vertegenwoordigende organen zelf. Het democratisch beginsel betekent overigens niet dat alle uitoefening van overheidsmacht democratisch client te worden verantwoord. De
bekendste uitzondering is de rechterlijke macht, maar daarnaast zijn er ook
andere bestuursorganen waarvan het optreden primair wordt beheerst door
hun wettelijke functie en taak (zelfstandige bestuursorganen) en waarvan het
functioneren hooguit indirect wordt verantwoord.
 Het indirecte karakter van de vertegenwoordiging en het hiermee verbonden
vertrouwensbeginsel (de vertegenwoordiger heeR vrij mandaat) raken de kern
van de democratie. Juist ten aanzien van deze sleutelbegrippen heeft de toegenomen maatschappelijke dynamiek nieuwe onzekerheden geproduceerd. In
een samenleving met hecht georganiseerde maatschappelijke groeperingen is
het mogelijk op basis van stevige vertrouwensrelaties uit naam van velen te
spreken. In een pluriforme en gefragrnenteerde samenleving wordt deze vertrouwensband veel ingewikkelder. Hierdoor staat niet het democratisch
karakter van de staat ter discussie, we1 de vraag hoeveel de overheid iiberhaupt moet beslissen en of andere instrumenten moeten worden gevonden om
de democratie nieuwe impulsen te geven.
Ad 3.
Rechtsstatelijk karakter
De kern van het rechtsstatelijk karakter van het overheidsbestuur ligt in de
eis dat het bestuur berust op de wet en gebonden is aan het recht in zijn voorwaardenstellende en doelgerichte activiteiten. Voor de meeste beleidsaangelegenheden is het legaliteitsbeginsel van toepassing, dat wil zeggen dat het
optreden van het bestuur berust op uitdrukkelijke machtiging daartoe in de
wet. Voorts gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals
rechtsgelijkheid, zorgvuldigheid en openbaarheid. Verbindend optreden van
het bestuur moet steeds duidelijk herleidbaar zijn tot een bevoegd bestuursorgaan. Dit noopt tot een duidelijke verdeling en onderscheiding van bevoegdheden over verschillende bestuursorganen. Hierbij is tot dusver steeds uitgegaan van een uniforme verdeling van bevoegdheden over gelijksoortige
bestuursorganen.
 De eis van rechtsstatelijkheid is geleidelijk uitgewerkt in een dicht netwerk
van wettelijke regels en gedetailleerde procedures inzake legitimering en
rechtsbescherming, die bij de beleidsvoering soms als een obstakel worden
ervaren. Zeker voor een overheid die zich in de loop van de tijd in mime zin
aan conditionerende regelgeving en aan concrete beleidstaken heeR gezet, is
het geen sinecure om alle bijzondere procedures in acht te nemen die in de
naam van rechtmatigheid worden vastgesteld. Rechtmatigheid en doelmatigheid van beleid kunnen zo in de bestuurspraktijk gemakkelijk botsen. Juist
daarom is het van belang de algemene vereisten van rechtmatigheid overeind
te houden.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

Het recht als waarborg tegen het ingrijpen in de persoonlijke vrijheid staat
niet ter discussie. Anders is het gesteld met de gewoonte om terwille van de
rechtsgelijkheid alles in het bestuur in rechtsverhoudingen om te zetten. Zo is
de beleidsvriljheid van gemeenten op vele terreinen drastisch ingeperkt in
naam van rechtsgelijkheid van burgers en heeR veel medebewind een 'mechanisch' karakter gekregen. De beoogde rechtsgelijkheid wordt, ondanks alle
regelgeving, zo echter niet gerealiseerd. Gelijke gevallen kunnen nu eenmaal
niet altijd volledig gelijk worden behandeld door op centraal niveau een stringente normering voor het gehele land voor te schrijven. Bovendien ontstaat
een steeds grotere behoefte om 'wederkerige' relaties aan te gaan met burgers
die van het overheidshandelen afhankelijk zijn. Rechtvaardigheid vraagt
soms juist een grotere vrijheid voor het bestuur. Dat nuanceert het vereiste
van rechtsgelijkheid.
2.3

Kenmerkende elementen in het binnenlands bestuur: de gangbare
antwoorden

2.3.1

Aantal lagen van algemeen bestuur

Als een bestuurlijke orde meer dan BBn lichaam van algemeen bestuur kent,
geeft de constitutie doorgaans een voorrangspositie aan het centrale bestuur,
dat dan onder gegeven voonvaarden bepaalde zaken aan zich kan trekken.
 Voor de toedeling van algemene bestuursbevoegdheden kent Nederland een
oude traditie. Reeds v66r Thorbecke bestonden hier algemene bestuurslichamen op nationaal, provinciaal en lokaal niveau. Thorbeckes fundamentele bijdrage betrof vooral de formele uniformering van het subnationaal bestuur.
Voor alle provincies en voor alle gemeenten ging BBn staatsrechtelijk regime
gelden. Deze uniforme inrichting van het bestuur, zowel naar organisatie als
naar taaktoedeling, geldt sindsdien onverkort als uitgangspunt voor de
bestuurlijke organisatie. De ontwikkeling van de Europese Unie heeft daaraan (nog) niets kunnen afdoen. Ook de recente bestuurlijke ontwikkelingen in
stedelijke gebieden bewegen zich (vooralsnog) bimen de constitutioneel
bepaalde uitgangspunten.
De staatsrechtelijke positie van de decentrale lichamen van algemeen bestuur
is nader bepaald door organieke wetgeving. De volksvertegenwoordigers
waaruit de algemene besturen worden samengesteld, worden rechtstreeks
gekozen door de burgers, de bestuursorganen zijn tot handelen bevoegd en zij
kunnen voor bijzondere beleidstaken bij wijze van 'hulpconstructie' tal van
vormen van functioneel bestuur (gesloten huishouding) aanwenden.
2.3.2

Mate van spreiding

Indien het aantal lagen van algemeen bestuur is gegeven, doet zich de vraag
voor in welke mate de betrokken lichamen hun taken zelf uitvoeren dan we1
de uitvoering daarvan overlaten of opdragen aan een ander bestuurslichaam.
Indien het Rijk besluit om de uitvoering van bepaalde taken in eigen hand te
houden, kan tot deconcentratie worden besloten: ambtelijk wordt dan aan de
ministeriele verantwoordelijkheid op nationale schaal uitvoering gegeven op
lagere schaal. Bij dit tweede kenmerkende element gaat het derhalve om de
vraag in welke mate gekozen moet worden voor tenitoriale decentralisatie,
functionele decentralisatie of deconcentratie.
 De gangbare antwoorden omtrent de 'mate van spreiding' zijn niet eenduidig
vast te stellen. De bestuurlijke orde in Nederland is een gemengde orde. In
federale staten pleegt de verhouding tussen deelstaten en de federale staat
scherp in de Grondwet te zijn afgebakend. Bovendien ziet daar de constitutionele rechter toe op de onderlinge afbakeningen. Ook in eenheidsstaten zijn
de verhoudingen duidelijk. De inrichting van de bestuurlijke verhoudingen
WETENSCHAPPELIJKE R A M VOOR HET REOERINGSBELEID

wordt geheel bepaald door de centrale overheid. In onze 'gedecentraliseerde
eenheidsstaat' daarentegen bestaan zulke ondubbelzinnige uitgangspunten
niet. Slechts in de Franse tijd was Nederland korte tijd een eenheidsstaat tout
court. Nadien werd de zelfstandigheid van de lagere bestuurslichamen weer
bevestigd, zij het louter als autonome geleding binnen de eenheidsstaat 1. De
decentrale lichamen verkregen 'autonomie' binnen de staat en geen 'soevereiniteit'. De lokale en provinciale autonomie worden uiteindelijk bepaald
door de ruimte die de centrale wetgever laat.
-

-

Voor een betekenisvolle beleidsvrijheid van het lokaal bestuur worden van
oudsher drie argumenten aangevoerd.
Ten eerste de nabijheid van het gemeentebestuur. Het gemeentelijk bestuur
staat dichter bij de maatschappelijke realiteit die van plaats tot plaats kan
verschillen, het is directer aanspreekbaar voor burgers en kan adequater
reageren dan het nationale bestuur. We1 wordt vanouds tevens de behoefie
aan distantie van het gemeentelijk bestuur gevoeld, opdat dit zich niet rechtstreeks gaat verbinden met particuliere belangen.
Ten tweede de behoefk aan een verticaal evenwicht van machten bimen de
staat. Door de introductie van tegenwichten kunnen eenzijdige of in zichzelf
gekeerde bestuurspraktijken wellicht worden voorkomen.
 Ten derde de integrerende functie van het lokaal bestuur in de plaatselijke
samenleving. Men kan hierbij denken aan de communalistische wortels van
het lokaal bestuur. Voor de integrerende functie is van belang dat het lokaal
bestuur ook aanspreekbaar is voor op voorhand niet bekende kwesties die
vanuit de samenleving binnen zijn bereik worden gebracht.
De gemeenten konden a1 tamelijk vroeg een belangrijke bestuurlijke positie
innemen. De rol van de provincies daarentegen was krachtig geprofileerd ten
tijde van de Republiek, maar is vanaf 1814 bewust beperkt ter bevestiging
van de toen nog prille eenheidsstaat. Hoewel zij staatsrechtelijk een volwaardig lichaam van algemeen bestuur zijn, zijn de provincies sedertdien in de
luwte van het openbaar bestuur gebleven.
Klassiek is de voorkeur voor algemeen bestuur boven functioneel bestuur, al
neemt dit niet weg dat van meet af aan vormen van functioneel bestuur hebben bestaan, zoals bijvoorbeeld a1 sinds de 13e eeuw de waterschappen. In
1991 werd andermaal door regering en Kamer uitgesproken dat het algemeen
bestuur waar mogelijk de voorkeur verdient. Bij deze voorkeur spelen overwegingen van democratie en integraliteit een bepalende rol. Alleen het algemeen bestuur, met zijn brede taakstelling, zou in staat zijn een integraal
beleid te voeren. Bovendien is het algemeen bestuur democratisch gelegitimeerd. Dat ook het functioneel bestuur mogelijkheden voor democratische
representatie kent, zoals alweer de waterschappen bewijzen, wordt in dit verband vaak te gemakkelijk vergeten. In het vertoog wordt we1 onderkend dat
functioneel bestuur gemakkelijker dan het algemeen bestuur aan schaalvereisten kan voldoen en dat daarmee effectiviteit en efficiency van bestuur
kunnen worden gediend.
