Het borgen van publiek belang
5.9.4

af weging
Binnen het staatsrecht wordt de ministeriële verantwoordelijkheid vaak als een
vaststaand gegeven beschreven, waarbij iedere verandering onverbiddelijk leidt tot
ondermijning van de grondslagen van de democratische rechtsstaat. Deze gedachte
is hierboven wat gerelativeerd. In de praktijk, als het gaat om de bewaking van de
kwaliteit van de organisatie, blijkt ook de ministeriële verantwoordelijkheid niet

111

het borgen va n publ iek bel a ng

zonder feilen te zijn. Dit biedt ruimte voor een ruimhartiger interpretatie van de
betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren van de
ambtelijke organisatie. Maar ook uit staatsrechtelijk oogpunt gezien zijn er mogelijkheden om ambtelijke verantwoordelijkheden te verruimen. De leer van de
ministeriële verantwoordelijkheid verzet zich daar als zodanig niet tegen. De eerder in dit hoofdstuk voorgestelde vernieuwingen kunnen derhalve naar de mening
van de raad heel goed plaatsvinden, ook waar de ministeriële verantwoordelijkheid
ten volle geldt.
Bovendien zou de ministeriële verantwoordelijkheid nog verder van haar zwaarte kunnen worden ontlast door een systematischer aandacht voor kwaliteitszorg
binnen de overheid te organiseren (zie verder hoofdstuk 7).
Met dit standpunt wordt overigens ook het verschil tussen departement, agentschap en zelfstandig bestuursorgaan gerelativeerd. Het belangrijkste verschil tussen het binnen het departement gesitueerde agentschap en het buiten het departement gesitueerde zelfstandige bestuursorgaan is immers gelegen in de ministeriële verantwoordelijkheid. Bij een agentschap blijft de minister ten volle
verantwoordelijk voor geheel het functioneren. Wie die verantwoordelijkheid
van haar zwaarte ontdoet, doet het verschil tussen agentschap en zelfstandig
bestuursorgaan vervagen, en ondergraaft zo een argument voor die laatste vorm
van verzelfstandiging.
 112

5.10

conclusie
In dit hoofdstuk zijn de mogelijkheden geanalyseerd voor borging van publieke
belangen binnen zelfstandige bestuursorganen en binnen het departement. Voorwaarden voor behartiging van publieke belangen door zelfstandige bestuursorganen zijn met name gelegen in de mogelijkheid van binding met regels en in institutionele borging. Indien borging van de in het geding zijnde publieke belangen
langs die weg problematisch is, lijkt behartiging van het publieke belang onder de
directe ministeriële verantwoordelijkheid, ofwel door het departement, de voorkeur te hebben.
Het departement biedt in principe twee voordelen: de ministeriële verantwoordelijkheid en de hieraan verbonden hiërarchische sturing en de mogelijkheden
voor institutionele borging. De hiërarchische sturing verliest haar oorspronkelijke vanzelfsprekendheid, hetgeen inhoudt dat de minister nadrukkelijker zal
moeten investeren in de publieke waarden en normen binnen zijn departement.
(Wie van een departement een ‘bedrijf’ maakt en ambtenaren opleidt tot ‘publieke ondernemers’, hoeft niet verbaasd te zijn indien de extra mogelijkheden voor
borging van publieke belangen die departementen nu te bieden hebben, spoedig
zullen zijn versmolten.)
De institutionele borging van publieke belangen kan worden verbeterd door de
transparantie binnen de publieke sector te versterken. Bovendien ontstaan er
nieuwe mogelijkheden voor borging van publieke belangen binnen het departement door de eigen verantwoordelijkheden van ambtenaren te vergroten. De leer
van de ministeriële verantwoordelijkheid hoeft zich daartegen niet te verzetten.
 het borgen van publieke belangen in de publieke sector

noten

1

2

Ter verheldering zij opgemerkt dat het begrip ministeriële verantwoordelijkheid
in de publieke discussie niet zelden verkeerd wordt begrepen. De verantwoordelijkheid zou voor de minister de plicht inhouden om op te stappen bij gebleken
fouten van het ambtelijk apparaat. Formeel is dat onjuist. Ministeriële verantwoordelijkheid betekent dat de minister te allen tijde aanspreekbaar is voor het
functioneren van zijn departement en ook verplicht is zich daarover tegenover de
Kamer te verantwoorden. Wel geldt de zogeheten ‘vertrouwensregel’: zolang de
minister het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging geniet, kan hij aanblijven. Het is de Kamer die derhalve het politieke oordeel toekomt of de minister, na
gebleken disfunctioneren van hemzelf of van het ambtelijk apparaat, nog voldoende vertrouwen geniet om de ministeriële verantwoordelijkheid te dragen
(zie ook commissie-Scheltema 1993).
 Overigens is de praktijk in de regel niet zo zuiver: als de taakuitvoering door zelfstandige bestuursorganen stelselmatig tekort schiet, zal de minister daarop zeker
worden aangesproken
113

het borgen va n publ iek bel a ng

114

borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

6

borgen in het licht van nieuwe
ontwikkelingen

6.1

van een retrospectieve naar een prospectieve
benadering
In de vorige hoofdstukken stonden de mogelijkheden centraal voor borging van
publieke belangen binnen een bepaalde context, zonder dat systematisch aandacht werd geschonken aan de veranderingen die zich in die context kunnen
voordoen. Het gaat in dit rapport echter met name om de vraag welke vorm van
publiekebelangenbehartiging adequaat is voor de komende jaren. De tijdsdimensie mag hierbij niet worden verwaarloosd. Zou bijvoorbeeld worden uitgegaan
van een beeld van de private en publieke sector dat sterk samenvalt met de thans
overheersende verwachtingen, dan zijn de in het verleden gebleken onvolkomenheden van markt en overheid ten onrechte beeldbepalend. Voor een redenering
over de gewenste verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden moeten de toekomstige mogelijkheden en beperkingen van markt en overheid daarom
als vertrekpunt worden genomen.
115

De context waarbinnen publieke belangen moeten worden behartigd, verandert
enerzijds door ontwikkelingen van buitenaf. De overheid heeft hierop weinig
invloed. Zo zijn technologische ontwikkelingen in hoge mate autonoom. Anderzijds kan de overheid ook zelf een verandering van het decor bewerkstelligen.
 Waar de overheid transparanter is, kunnen publieke belangen bijvoorbeeld beter
in het publieke domein worden geborgd. In dit hoofdstuk staan deze ontwikkelingen ‘van buitenaf’ centraal. Naar de mening van de raad zijn drie ontwikkelingen hier in het bijzonder relevant:
1 de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie,
2 de verdere professionalisering van samenleving en overheid, en
3 de verdergaande internationalisering, inclusief de ontwikkeling van het
Europees recht met name op het terrein van de marktwerking.
Dit zijn bovendien ontwikkelingen die zich in de toekomst steeds sterker zullen
laten gelden, hoewel minder zeker is in welke vorm en in welke mate. Om deze
ontwikkelingen in de toekomstige organisatie voor de behartiging van publieke
belangen te kunnen verdisconteren, is derhalve een strategie vereist waarbij met
meerdere eventualiteiten rekening wordt gehouden.
Deze ontwikkelingen zullen nader worden besproken in de paragrafen 6.2 (informatie- en communicatietechnologie), 6.3 (internationalisering) en 6.4 (professionalisering). Vervolgens zal worden bezien welke consequenties zij hebben voor
de verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden. Welke argumenten
krijgen in de toekomst wellicht meer gewicht, welke minder? De gevolgen van
deze ontwikkelingen zullen worden beschreven aan de hand van de centrale
thema’s uit de voorgaande hoofdstukken: de publieke belangen (paragraaf 6.5),
borging in de private sector (paragraaf 6.6) en borging in de publieke sector
(paragraaf 6.7). Ten slotte worden in paragraaf 6.8 enkele conclusies getrokken.
 het borgen va n publ iek bel a ng

6.2

116

informatie- en communicatietechnologie
De informatie- en communicatietechnologie is als zodanig niet meer dan een
techniek van verwerving, opslag, verwerking en deling van informatie. Zeker tot
voor kort werd zij vooral gezien als een hulpmiddel voor het openbaar bestuur in
termen van doelmatigheid en snelheid. Veel traditionele beschouwingen over
informatie- en communicatietechnologie en openbaar bestuur zijn dan ook voornamelijk van instrumentele aard. Tegenwoordig wordt echter algemeen aangenomen dat de nieuwe informatie- en communicatietechnologie veel verderstrekkende consequenties heeft voor het openbaar bestuur (zie onder andere Frissen
1989; Snellen and Van de Donk 1998; Hoefnagel 1999). Vijf ontwikkelingen zijn
hier van belang:
1 Binnen organisaties worden, naast de bekende basisregistraties van personen,
objecten en processen, verfijndere vormen van gegevensgebruik steeds beter
mogelijk. Zo worden, ook over de grenzen van organisaties heen, databanken
aan elkaar gekoppeld en kunnen op grond van nieuwe technologie nieuwe
beleidsinzichten aan gegevens in databanken worden ontleend. Hiernaast
kunnen monitorsystemen bedrijfsprocessen beter volgen, kan met simulatiesystemen de beleidsvorming worden gerationaliseerd, kunnen expertsystemen de besluitvorming ondersteunen en kunnen afhandelingsystemen menselijke handelingen in het uitvoeringsproces substitueren, bijvoorbeeld ten
aanzien van beschikkingen.
2 Informatie- en communicatietechnologie genereert op zich weer nieuwe
informatie, de zogenaamde meta-informatie. Informatie- en communicatietechnologie biedt niet alleen de mogelijkheid om de informatievoorziening te
automatiseren, zij levert ook beheersings- en sturingsinformatie over de processen waarin zij wordt toegepast. Hiernaast kan deze technologie de verifieerbaarheid van de informatie sterk beïnvloeden. Aan de ene kant wordt de
verifieerbaarheid vergroot door een betere registratie en toegankelijkheid van
informatie. Aan de andere kant wordt zij verkleind omdat, met name in het
kader van Internet, de authenticiteit van de informatiebronnen een probleem
kan worden.
 3 Bij informatie- en communicatietechnologie wordt de communicatie in verhouding tot de informatie steeds belangrijker. Zeker in bestuurlijk opzicht is
het Internet in dit verband interessant. Het Internet, dat is gebaseerd op één
overeengekomen standaard, heeft geleid tot een spontaan, niet centraal
gestuurd stelsel van netwerken. Er is al met al een verschuiving in de faciliterende functie van informatie- en communicatietechnologie: van informatieverwerking binnen een organisatie naar de communicatie tussen en binnen
organisaties en tussen mensen.
4 Er is een toenemende koppeling mogelijk tussen verschillende soorten informatiesystemen en media, waardoor nieuwe verbindingen tussen data, beeld
en geluid gelegd kunnen worden en nieuwe virtuele werelden kunnen worden
gecreëerd. Dit geheel van netwerken verandert ook het communicatiepatroon:
het eenrichtingsverkeer van de klassieke elektronische media maakt plaats
voor wederkerigheid en interactie. Het onderscheid tussen producent en con-

borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

sument van informatie vervaagt. Deze rollen worden meer inwisselbaar en
zijn minder vooraf gefixeerd.
5 Het geheel van nieuwe netwerken trekt zich weinig aan van de traditioneel
beperkende factoren van tijd en ruimte. Toch dekt het beeld van een wereldwijde ‘free flow of information’ de nieuwe werkelijkheid slechts ten dele. Een
algehele ontsluiting van informatie is weliswaar technisch realiseerbaar, maar
dezelfde techniek biedt ook nieuwe mogelijkheden om de toegang tot informatie af te sluiten of slechts tegen betaling ter beschikking te stellen.
 Hiermee is de informatie- en communicatietechnologie niet louter meer een instrument voor organisaties, maar worden informatierelaties en communicatiepatronen zelfs bepalend voor de gewenste inrichting van de organisatie. Anders
gezegd: de informatiearchitectuur wordt steeds belangrijker voor de inrichting
van een organisatie (Frissen 1996: 173). Dit geldt zowel voor het bedrijfsleven als
voor de overheid. Waar de nieuwe informatiearchitectuur niet compatibel is met
bestaande bestuurlijke concepten, zal aanpassing van deze concepten onvermijdelijk zijn. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om fundamentele zaken als het onderscheid tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering en het onderscheid tussen
centraal en decentraal beleid. Door koppeling van systemen kan het traditionele
onderscheid tussen de verschillende beleidsfuncties vervagen.
Wel is hier een relativering op haar plaats. Er bestaat geen eenduidige causale
relatie tussen de informatie- en communicatietechnologie en het openbaar
bestuur. De inwerking van de techniek is tamelijk diffuus. Er kan slechts worden
vastgesteld dat de informatie- en communicatietechnologie bepaalde ontwikkelingen meer of minder begunstigt. De uiteindelijke informatiearchitectuur zal in
iedere situatie mede bepaald worden door factoren die van geheel andere dan
technologische aard zijn. Men denke aan de machts- en belangenconstellatie in
een sector, waardoor bepaalde partijen eerder dan anderen gebruik kunnen en
willen maken van de voordelen van nieuwe technologieën. De nieuwe informatie- en communicatietechnologie verruimt het arsenaal van mogelijkheden en
dwingt juist niet tot één model. In ieder geval noodzaakt de nieuwe informatieen communicatietechnologie tot nadenken over een nieuwe verdeling van
publieke en private verantwoordelijkheden.
 Allereerst moet duidelijk zijn welke fase van technologische ontwikkeling in casu
aan de orde is, welke trendbreuken zich in het nabije verleden hebben voorgedaan
en welke verdere ontwikkelingen meer of minder waarschijnlijk zijn. Vervolgens is
de maatschappelijke en economische acceptatie aan de orde. De context in een
bepaalde sector bepaalt de invoeringsmogelijkheden van informatie- en communicatietechnologie, terwijl de technologie die context vervolgens weer verandert. Het
is niet vanzelfsprekend dat de turbulente branche van informatie- en communicatietechnologiebedrijven met al zijn, soms onvoldragen, producten altijd succes zal
hebben; een conservatieve terugslag is bij technologische vernieuwingen altijd
mogelijk, zeker als deze, zoals hier het geval is, fundamenteel ingrijpen op de traditionele dimensies van tijd en ruimte die het sociaal-cultureel handelen nu nog sterk
bepalen.
117

het borgen va n publ iek bel a ng

Binnen de bestuurlijke organisatie zal de invoering van informatie- en communicatietechnologie evenmin geruisloos verlopen en zal een situatiegebonden spel
van actie en reactie onvermijdelijk zijn. Ook hier zijn de ruimte- en tijdsdimensie, waarop de informatie- en communicatietechnologie zo sterk aangrijpt, essentieel. De kracht van bestuurlijke instituties ligt immers vanouds in het bieden van
een bestendig kader voor maatschappelijk handelen. Bestuurlijke organisaties
missen bovendien de capaciteit om de turbulentie van de nieuwe technologieën
onmiddellijk te verwerken.
 Dit proces van actie en reactie maakt verder duidelijk dat informatie- en communicatietechnologie in haar uitwerking een sterk ambivalent karakter heeft: voor
de een als faciliteit en voor de ander als bedreiging. Dit vraagt om een benadering
die kansen en bedreigingen voor de verschillende actoren afzonderlijk in beeld
brengt. Iedere actor zal al snel gefixeerd zijn op de eigen nieuwe mogelijkheden
en beperkingen die informatie- en communicatietechnologie hem biedt, zonder
te letten op de veranderende positie van zijn medespelers, met alle verkeerde
inschattingen van dien. Men denke aan een overheid die vooral kijkt naar haar
nieuwe instrumenten, zonder rekening te houden met de nieuwe mogelijkheden
die informatie- en communicatietechnologie de burgers biedt om zich aan de
gevolgen van overheidsbeleid te onttrekken.
118

6.3

internationalisering
Het onderscheid tussen terreinen van buitenlands en binnenlands beleid vervaagt verder. Bij de traditionele terreinen van binnenlands beleid (politie, infrastructuur, sociaal en cultureel beleid) bestond weliswaar al langer een internationale dimensie, in de vorm van samenwerking en bovennationale kwaliteitsstandaarden, maar de wijze waarop het publiek belang is georganiseerd, was daar
tot voor kort een zaak van de nationale overheden. Deze autonomie wordt echter
in toenemende mate beperkt. Dit gebeurt op de volgende drie manieren:
1 door de toenemende internationale verwevenheid van het maatschappelijk en
economisch verkeer;
2 door de normen die worden gesteld door bovennationale instanties als de
Europese Unie. Deze kunnen consequenties verbinden aan de keuze van een
bepaald model van publieke taakbehartiging en deze keuze zo conditioneren;
3 doordat bepaalde beleidsterreinen als zodanig, door de Europese Unie, (bijna)
geheel aan het nationale beleid zijn onttrokken (bijv. het monetaire beleid).
Zij worden hier achtereenvolgens toegelicht.
 Toenemende internationale ver wevenheid van maatschappelijk en
economisch verkeer
In het algemeen worden in internationaal perspectief de transparantie en herkenbaarheid van de Nederlandse bestuurlijke organisatie steeds belangrijker. Door de
internationalisering van het economisch en maatschappelijk verkeer worden
overheden gedwongen steeds meer samen te werken. Dit geschiedt in een gedifferentieerd patroon van netwerken, ook waar dit voor het oplossen van gemeen-

borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

schappelijke problemen strikt juridisch niet geboden is (wrr 1998: 66). Voor
Nederland is hierbij van belang dat de buitenlandse partners vertrouwen hebben
in de kwaliteit van de Nederlandse publieke sector. Daarnaast is vertrouwen in
het Nederlandse bestuur bijvoorbeeld van belang voor de vestiging van buitenlandse bedrijven.
Twee aspecten zijn voor dit vertrouwen relevant:
1 zijn het bestuur en zijn organisatie voor buitenstaanders transparant: met
welke organisatie heb ik in welke situatie te maken?
2 zijn zij voor hen herkenbaar?
Bestuurlijke concepten die vergelijkbaar zijn met die van toonaangevende andere
landen, dan wel goed sporen met internationaal aanvaarde standaarden, zijn om
die reden functioneler dan constructies die slechts kunnen worden begrepen binnen de eigen Nederlandse traditie. Daarnaast stimuleert de Europese rechtsorde
vooral helderheid en ontvlechting in de nationale bestuurlijke orde (De Ru 1993).
Binnen het Nederlandse poldermodel ligt de kracht van veel bestuurlijke constructies veelal in het feit dat zij worden gedragen door alle betrokkenen.
Bestuurlijke constructies zijn hierdoor vaak het product van onderhandelingen,
waarbij veelal ingeleverd wordt op eisen van eenduidigheid en helderheid, zeker
voor hen die niet bij dit proces zijn betrokken.
 Ook anderszins zal de organisatie van de overheid als zodanig vertrouwen moeten wekken. Zo zal een onafhankelijk toezicht op de nationale markt buitenlandse ondernemingen meer vertrouwen schenken. Dit geldt met name voor beleidssectoren die tot voor kort werden gekenmerkt door een overheidsmonopolist
zoals de telecommunicatie. De recente herziening van wetgeving en bestuur op
het terrein van de telecommunicatie toont het afwegingsprobleem tussen de
inpassing van de nieuwe constructies in de eigen Nederlandse rechtsorde en het
vermogen van de opta om als nationale toezichthouder op de markt naar internationale maatstaven gemeten, snel en doelmatig op te treden (Bakker 1998).
Normen gesteld door bovennationale instanties
Van de internationale normen die van belang zijn voor de herverdeling van
publieke en private verantwoordelijkheden zijn die van de Europese Unie verreweg de belangrijkste. De invloed van het Europees recht neemt nog steeds toe.
Door de voltooiing van de interne markt en door de invoering van de euro neemt
de betekenis van nationale grenzen af, hetgeen naar verwachting noopt tot verdere onderlinge afstemming van de nationale rechtsstelsels binnen de Europese
Unie. De precieze gevolgen zijn, mede in het licht van de te verwachten uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa, moeilijk te voorspellen.
Toch bemoeit de Europese Unie zich niet rechtstreeks met de inrichting van de
overheidsorganisatie, met inbegrip van de keuze tussen een publieke dan wel private uitvoering van publieke belangen. Indien het democratisch en rechtsstatelijk
karakter van het overheidsbestuur in de lidstaten is gewaarborgd, wordt de verdere vormgeving daarvan aan de landen zelf overgelaten. Indirect wordt die vrij-

119

het borgen va n publ iek bel a ng

heid echter wel degelijk beperkt, bijvoorbeeld doordat lidstaten verantwoordelijk
zijn voor het nakomen van alle verplichtingen die de Europese Unie hun oplegt.
 Ook met het argument dat bepaalde taken of terreinen zijn opgedragen aan onafhankelijke organen of zijn overgelaten aan private instellingen, kan een lidstaat
zich niet aan deze verplichting onttrekken. Of zij naar nationaal recht al dan niet
bevoegd is, doet hier niet ter zake.
Van groot belang is in dit verband de eis van effectiviteit, die is neergelegd in artikel 10 van het Europees Verdrag: lidstaten hebben de plicht in het kader van de
nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Dit beginsel van verdragstrouw
geldt niet alleen voor de formele wetgever maar voor alle juridische en bestuurlijke overheidsinstanties. Of een instelling in een bepaald geval tot de overheid
wordt gerekend, wordt door het Europees recht beslist. Het Europese Hof hanteert hierbij een ruime uitleg. In de praktijk is gebleken dat de overheid ook kan
worden aangesproken wanneer vennootschappen die belast zijn met een taak van
openbaar belang, de verplichtingen van de Europese Unie niet naleven.
Deze verantwoordelijkheid van de lidstaat voor wat krachtens Europees recht tot
zijn bereik hoort, krijgt des te meer gewicht doordat zij zich vertaalt in aansprakelijkheid voor schade bij schending van het gemeenschapsrecht. De lidstaat is
aansprakelijk wanneer de regels worden overtreden door instanties die naar
nationaal recht niet en naar Europees recht wel tot de nationale overheid worden
gerekend.
120

Beleidsterreinen onttrokken aan het nationale beleid
Wanneer beleidsonderwerpen worden onttrokken aan de bevoegdheid van de
nationale overheid, heeft dit op zich geen betekenis voor de verdeling van verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen. Vanzelfsprekend heeft
deze ontwikkeling wel betekenis voor de vraag welke belangen als publieke belangen moeten worden aangemerkt. Op dit onderwerp wordt later teruggekomen.
 6.4

professionalisering
Een eerste indicator voor het toenemend maatschappelijk belang van professionalisering is de sterke groei van het hoger en wetenschappelijk onderwijs. Vanaf
1970 is het aantal studenten in het hoger beroepsonderwijs toegenomen met circa
200 procent. In dezelfde periode steeg het aantal studenten in het wetenschappelijk onderwijs met ongeveer de helft. Binnen het wetenschappelijk onderwijs is
bovendien een verschuiving opgetreden in de richting van beroepsgerichte opleidingen en wetenschappelijke opleidingen met een toegepast karakter (bedrijfskunde, bestuurskunde).
Ten tweede is er sprake van een evidente groei van de werkgelegenheid voor
hoger opgeleiden. Bovendien verandert de beroepenstructuur. Het aantal beroepen waarvoor een zekere mate van zelfstandig denkwerk en creativiteit is vereist,
is tussen 1971 en 1992 bijna verdubbeld (zie Van Beek 1998). In aansluiting hierop

borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

kan worden gewezen op de groei van internationale netwerken van professionals,
de bloeiende markt van internationale vaktijdschriften en congressen, en de grotere vrijheid om eigen werktijden te plannen, gecombineerd met een afnemende
scheiding tussen werktijd en privé-tijd.
Ten derde vormen de verplichte registratie van erkende beroepsbeoefenaren, de
ontwikkeling van iso-normen en beroepsstandaarden en de systemen van na- en
bijscholing een indicatie voor het toenemend belang van professionals op de
arbeidsmarkt.
 Belangrijker dan aantallen en cijfers is evenwel de verandering van de legitimatiebasis en derhalve van de aard van professionalisering. In hoofdstuk 4 is reeds
beschreven dat professionaliteit langzamerhand van een standsbegrip tot een
begrip van individuele vaardigheid en kunde is geworden. Vroeger vormde de
professional immers lange tijd het tegendeel van een organisatie. Men denke aan
het prototype van de klassieke professional: de arts, met:
• een eigen beroepscode en beroepsregels;
• een eigen organisatie die de opleiding en registratie beheerst;
• een eigen tuchtrechtspraak;
• kennis die na een lange en intensieve opleiding is verworven en beschermd is;
• een eigen beroepsvereniging die als belangenbehartiger voor de groep als
geheel optreedt.
In modernere opvattingen over professionals ligt het accent veel minder op de
organisatorische kenmerken van de beroepsgroep als geheel. De exclusiviteit (en
de exclusieve positie) van professionals wordt eerder verbonden met de aard van
de kennis en kunde waarover zij beschikken en minder met een unieke maatschappelijke positie. Hiermee verschuift de maatschappelijke legitimatie van
degenen die zich professionals noemen. Indien wordt geredeneerd vanuit de
moderne definitie van professionals zal duidelijk zijn dat professionele vrijheid
steeds meer een feitelijk kenmerk van een beroep is.
De verschuiving van de legitimatie van standskenmerken naar inhoudelijke kenmerken maakt het gemakkelijker professionals in organisaties op te nemen. Dat
professionaliteit en organisatie als onderling minder strijdig worden opgevat,
heeft ook te maken met de verandering van organisaties. De klassieke hiërarchische organisatie is steeds meer vervangen door de open netwerkorganisatie.
Tegelijkertijd heeft specialisatie binnen organisaties de behoefte doen toenemen
aan professionals met hun specifieke bekwaamheid. De overheidsorganisatie is
wel een heel treffend voorbeeld van deze ontwikkeling. De hiërarchische overheidsorganisatie bestaande uit de klassieke ambtenaren wordt feitelijk steeds
meer vervangen door een netwerkorganisatie van deskundige professionals.
 Voor de borging van publieke belangen heeft deze professionalisering ingrijpende
gevolgen. Zowel bij de behartiging van publieke belangen in de private sector als
in de publieke sector spelen professionals in de moderne, hierboven omschreven
betekenis een steeds grotere rol. De professionalisering heeft derhalve grote gevolgen voor de borging van publieke belangen in de publieke én in de private sector.
121

het borgen va n publ iek bel a ng

6.5

gevolgen voor de aard van de publieke bel angen
De nieuwe ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn voor de overheid om een
eindverantwoordelijkheid voor nieuwe publieke belangen op zich te nemen, dan
wel bepaalde publieke belangen op te geven. Met name de internationalisering en
de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie kunnen in dit
verband verstrekkende gevolgen hebben.
 122

Op een aantal terreinen heeft internationalisering de eindverantwoordelijkheid
van de nationale overheid minder vanzelfsprekend en minder noodzakelijk
gemaakt. Internationalisering van het maatschappelijk verkeer kan namelijk een
belangrijke bijdrage leveren aan de marktwerking, zodat de nationale overheden
zich minder zorgen hoeven maken over de ordening van zeker een deel van de
markt (wrr 1998: 98). Hiernaast is voor sommige belangen de eindverantwoordelijkheid van de overheid minder zinvol, aangezien in een internationaliserende
omgeving de mogelijkheden van nationale overheden om beleid te effectueren
geringer worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor het bijsturen van de economische
ontwikkeling, die een steeds meer internationaal karakter heeft gekregen. Het
geldt ook voor een onderwerp als de nutsvoorzieningen, waar de laatste jaren is
overgeschakeld van een (monopoloïde) nationale markt naar een markt met
internationaal concurrerende partijen. Het product wordt voortaan door de
markt geleverd en de overheid hoeft zich dit belang niet meer aan te trekken. Voor
de randvoorwaarden waaronder het product wordt geleverd, kan de overheid zich
soms niet meer verantwoordelijk achten, omdat de internationale bedrijven zich
minder eenvoudig aan nationale regels laten binden. De borging van bepaalde
publieke belangen is hier wellicht eerder door de internationalisering in de knel
gekomen dan door de (nationale) privatisering. En wanneer borging onmogelijk
wordt, kan de overheid beter afzien van een eindverantwoordelijkheid en bepaalde belangen dus beter niet meer aanduiden als publieke belangen.
 Met name de combinatie van internationalisering en de ontwikkeling van de
informatie- en communicatietechnologie heeft grote gevolgen voor het handelingsvermogen van nationale overheden. Door informatie- en communicatietechnologie doet zich het fenomeen voor van de deterritorialisering: door verandering van de dimensies tijd en plaats is soms niet meer eenduidig vast te stellen
binnen welk territoir een bepaalde handeling is verricht en daarmee welke jurisdictie op die handeling van toepassing is. Wetgeving is vanouds, zowel in haar
vaststelling als in haar gelding, in hoge mate territoriaal bepaald, terwijl de nieuwe informatie- en communicatietechnologie het moeilijk, en in zekere zin ook
minder relevant, maakt vast te stellen waar een handeling plaats vindt. Dit biedt
burgers en instellingen nieuwe mogelijkheden om regels te ontlopen en te ontduiken. Regelgeving op een hoger territoriaal niveau biedt maar ten dele soelaas,
omdat informatie- en communicatietechnologie niet zozeer leidt tot schaalvergroting als wel tot afname van de betekenis van de ruimtelijke dimensie op zich.
Dit fenomeen van de deterritorialisering is uitgebreider beschreven in het rapport Staat zonder land (wrr 1998).
borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

Tegelijkertijd neemt de legitimiteit van het nationaal bestuur door deterritorialisering af, omdat de betrokkenheid van burgers zich niet meer bij uitstek richt op
het centrum van de nationale staat. Informatie- en communicatietechnologie
doet ook in dit opzicht de grenzen van de nationale staat vervagen. Overigens
vindt ook binnen de grenzen van de nationale staat een vergelijkbare ontwikkeling plaats ten gevolge van de informatie- en communicatietechnologie. Het is
immers ook de decentrering (in de samenleving en binnen het overheidsapparaat
zelf), die door deze technologie sterk wordt begunstigd.
 Tegenover deterritorialisering en internationalisering van het maatschappelijk en
economisch verkeer staat een snel voortschrijdende ‘internationalisering van het
bestuur’. Enerzijds biedt internationale samenwerking nationale overheden nieuwe kansen om in internationale samenwerking effectief op te treden. Anderzijds
vermindert deze samenwerking de eigen beleidsautonomie. Een voorbeeld biedt
de Europese Monetaire Unie. Op andere terreinen blijft voor de nationale lidstaten slechts de verplichting over de Europese Unie richtlijnen om te zetten in
eigen wetgeving. Van eigenstandig formuleren van publieke belangen door nationale lidstaten is dan geen sprake meer.
In andere gevallen veroorzaakt de Europese regelgeving een verschuiving in de
publieke belangen. Zo dwingt het Europese mededingingsrecht (dit komt later
uitgebreider aan de orde) soms tot privatisering en derhalve tot een andere verdeling van private en publieke verantwoordelijkheden. Uit vorige hoofdstukken is
duidelijk geworden dat privatisering niet betekent dat de overheid geen verantwoordelijkheden meer zou hebben, maar dat het gaat om andere verantwoordelijkheden dan vóór de privatisering het geval was. Waar Europees recht derhalve
leidt tot een andere verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden,
dwingt dit recht meteen tot een andere formulering van publieke belangen.
Ook dwingt het Europees recht soms zelfs tot een grotere eindverantwoordelijkheid van de nationale overheden. Nationale lidstaten zijn namelijk verantwoordelijk voor instanties die naar Europees recht tot de nationale overheid moeten
worden gerekend. Het betekent in concreto dat de nationale overheid bij verzelfstandiging en privatisering moet meewegen dat zij naar Europees recht zelf verantwoordelijk kan blijven. De overheid moet daarom voorzichtig zijn met het
onherroepelijk afstand doen van bevoegdheden die zij zou moeten behouden om
haar verantwoordelijkheid krachtens dit recht waar te maken. Het kan inhouden
dat de centrale overheid meer bevoegdheden tot centrale sturing moet behouden
dan op basis van nationaal beleid wenselijk is.
 De nieuwe informatie- en communicatietechnologie leidt niet alleen tot deterritorialisering. Ook anderszins heeft de ontwikkeling gevolgen voor de betrokkenheid van de overheid. De informatie- en communicatietechnologie leidt tot andere typen van maatschappelijk handelen en schept nieuwe vormen van schaarste.
Er is ook een duidelijke verschuiving in de maatschappelijke noodzaak van
publiek optreden. Voorts is van belang dat de nieuwe technologie leidt tot een

123

het borgen va n publ iek bel a ng

zekere maatschappelijke decategorisering, waarin bestaande indelingen verdwijnen en nieuwe ontstaan. Deze hebben overigens vaak een vluchtig karakter, terwijl effectieve wetgeving juist stabiliteit vereist. Bovendien is het tempo van
wetgeving van een heel andere orde dan de turbulente ontwikkelingen van de
technologie zelf en dan de dynamiek die zich ten gevolge van de informatie- en
communicatietechnologie voordoet in de maatschappelijke orde. Hierdoor neemt
het handelingsvermogen van overheden verder af. In het licht van dit afnemend
handelingsvermogen zou het verstandig zijn te komen tot een andere afweging
van publieke belangen. Soms is het beter geen garanties te geven, soms is het
beter publieke belangen globaler te definiëren.
 Ten slotte vergroot de informatie- en communicatietechnologie de mogelijkheden
van concurrentie doordat zij een positief effect heeft op de transparantie van de
markt. Producten worden onderling beter vergelijkbaar en consumenten kunnen
een rationelere keuze maken. Informatie- en communicatietechnologie draagt derhalve bij aan de allocatieve efficiëntie van de markt. In bepaalde situaties kan zij
zelfs mogelijkheden creëren voor markten die er voordien niet waren. En waar een
functionerende markt (mogelijk) is, hoeft de overheid zich de levering van het product als zodanig niet meer aan te trekken, maar hoogstens de randvoorwaarden
waaronder dat product wordt geleverd. Het is één van de redenen waarom in het
laatste decennium een uitgebreide discussie over de privatisering van nutsvoorzieningen op gang is opgekomen. Door nieuwe informatie- en communicatietechnologie blijkt het mogelijk dezelfde infrastructuur door meer private partijen te laten
gebruiken en daarmee concurrentie op dezelfde infrastructuur mogelijk te maken.
124

De conclusie luidt dat internationalisering, inclusief de ontwikkeling van Europees recht, en de snelle ontwikkeling van informatie- en communicatietechnologie evidente gevolgen hebben voor de aard van publieke belangen, hoewel deze
gevolgen niet eenduidig zijn. Door internationalisering en informatie- en communicatietechnologie veranderen niet alleen de middelen, zoals we nog zullen
zien, maar ook de doelen. De aard van het geheel van publieke belangen verschuift: er is niet alleen sprake van afname, er komen er ook nieuwe bij. De gevolgen van professionalisering zijn in dit opzicht minder direct. Professionalisering
is veeleer van belang voor de mogelijkheden van borging van publieke belangen.
 6.6

gevolgen voor borging in de private sector
In hoofdstuk 4 is aangegeven onder welke voorwaarden het mogelijk is publieke
belangen in de private sector te borgen. Drie vormen van borging (concurrentie,
binding vooraf met regels en institutionele borging) zijn beschreven en toegepast
op drie soorten situaties. Het blijkt dat nieuwe ontwikkelingen nogal wat gevolgen voor hebben voor de mogelijkheden van borging. De veranderingen worden
afzonderlijk beschreven.
borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

6.6.1

internationalisering
Doordat de betekenis van grenzen afneemt, leidt internationalisering in veel
gevallen tot een vergroting van het speelveld. Dit kan duidelijke voordelen opleveren: de grotere schaal biedt bijvoorbeeld meer mogelijkheden voor concurrentie. Waar de Nederlandse schaal soms te klein is voor werkelijke concurrentie,
kan een internationale schaal hier juist wel mogelijkheden bieden. De privatisering van de nutsvoorzieningen biedt hiervan goede voorbeelden. Overigens blijkt
ook het tegendeel: de internationalisering biedt nieuwe kansen voor (mega-)
fusies, die een verdere ontwikkeling van de concurrentie in de weg kunnen staan.
Tegelijkertijd houdt de nationale overheid door internationalisering minder
mogelijkheden over voor marktordening. Dit verlies wordt overigens voor een
belangrijk deel gecompenseerd door de Europese Unie. Uiteraard is Nederland,
en dus ook de Nederlandse overheid, aan de Europese marktordening onderworpen. Dit kan bij privatisering beperkingen opleveren. Zo mogen nationale overheden geen wettelijke of bestuurlijke maatregelen nemen die hun effect kunnen
ontnemen aan de op ondernemingen van toepassing zijnde mededingingsregels.
 Nationale wetgeving die een bepaalde onderneming een zodanige machtspositie
geeft dat zij in staat reële mededinging op de markt te verhinderen, valt onder dit
verbod. Verder is het de overheden in beginsel niet toegestaan ondernemingen op
geld waardeerbare voordelen te geven zonder hiervoor, gezien het effect op de
concurrentieverhoudingen, een reële tegenprestatie te eisen. Hieronder vallen
bijvoorbeeld het ver onder de kostprijs verkopen van aandelen bij privatisering,
maar ook het geven van steun door openbare ondernemingen aan dochterondernemingen die normale economische activiteiten uitoefenen.
Ten slotte zijn veel maatregelen die in het kader van het nationale beleid zinvol
zijn om privatisering van een bepaalde dienst zo soepel mogelijk laten verlopen,
niet toegestaan indien zij belemmeringen inhouden voor het door anderen uit te
oefenen vrije verkeer. Discriminerende marktordenende regels zijn slechts toegestaan op basis van een beperkt aantal inhoudelijke gronden en niet-discriminerende maatregelen moeten voldoen aan algemene criteria als noodzakelijkheid,
rechtvaardigheid en proportionaliteit.
Dit roept wel nieuwe vragen op over de wenselijkheid van privatisering. Bij privatiseringsoperaties wordt de discussie nogal eens impliciet gevoerd vanuit een
gesloten nationale samenleving. In een meer open context veranderen de mogelijkheden voor binding met regels. Zo kan men wel regels stellen voor private
partijen, maar wanneer deze van buitenlandse herkomst zijn of hun activiteiten
gedeeltelijk in het buitenland ontplooien, is minder zeker dat die regels voor hen
kunnen gelden of ten opzichte van hen kunnen worden gehandhaafd. Nationale
regels die de vrijheid van verzekeraars beperken om deelnemers naar risico te
selecteren, of regels die de productie van groene stroom willen bevorderen, zijn
meestal effectief in een gesloten samenleving, maar kunnen in een open internationale gemeenschap vaak worden ontweken.
 125

het borgen va n publ iek bel a ng

Op zijn minst zal de overheid zich bewust moeten zijn van dit verband tussen
privatisering en internationalisering. Wie privatiseert komt al snel tegenover
internationale partijen te staan die zich minder gemakkelijk aan nationale regels
laten binden.
Twee andere dilemma’s kunnen hier evenmin onvermeld blijven. Zo worden
nationale overheden door de geringere mogelijkheden voor marktordening voor
nieuwe vragen geplaatst wanneer zij, door de Europese Unie gestimuleerd, voor
een geleidelijke liberalisatie bij openbare nutsvoorzieningen kiezen (Van Twist en
Ten Heuvelhof 1999: 24):
1 Moet de Nederlandse overheid op nationaal niveau een markt organiseren en
ontwikkelen, waarbij de gevestigde nationale bedrijven hun traditionele voorrangspositie zoveel mogelijk wordt ontnomen en buitenlandse bedrijven gelijke mogelijkheden krijgen om hier te opereren? Of moet de nationale overheid
zich vooral richten op een goede toerusting van nationale bedrijven om hen
beter te laten concurreren op de internationale markt? Dit laatste vergt dat hun
sterke positie op de thuismarkt zeker niet veel wordt aangetast. Het belang van
de Nederlandse consument pleit voor de eerste, het belang van de Nederlandse
economie als geheel pleit eerder voor de tweede optie.
2 Als men voor de tweede optie kiest, wat zijn dan kernelementen van de nationale economische infrastructuur die uit oogpunt van algemeen nationaal
belang in handen moeten blijven van de nationale overheid, dan wel van nationale ondernemingen? Het is hierbij goed denkbaar dat hetgeen de overheid
eenmaal uit handen geeft, niet zonder meer gereserveerd kan worden voor
Nederlandse ondernemingen.
 126

6.6.2

indirecte gevolgen van internationaal ,
met name europees recht
Marktordening vindt in toenemende mate plaats door de Europese Unie. Met
name het mededingingsrecht heeft in dit verband grote gevolgen. Het verandert
niet alleen de mogelijkheden voor borging van publieke belangen, maar beperkt
zelfs de keuzemogelijkheden bij de verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden. Er is immers slechts een beperkt aantal overheidsactiviteiten
dat buiten het bereik van het mededingingsrecht valt. Ook hier komt het autonome karakter van het Europese recht naar voren; het bakent het begrip ‘onderneming’ zelfstandig af. Evenals bij het begrip ‘overheid’ hanteert het Europese Hof
hier bij de uitleg een functionele, materiële benadering. Een onderneming is elke
eenheid die een economische activiteit uitoefent die, althans in beginsel, door
een particuliere onderneming kan worden uitgeoefend met het oog op het maken
van winst. De naar nationaal beleid en regelgeving bepaalde rechtsvorm en financiering doen er niet toe. Ook eenheden die geen economische doelen nastreven of
die geen winstoogmerk hebben, vallen naar Europees recht niet zonder meer buiten het begrip onderneming. Richtinggevend zijn namelijk niet de intenties,
maar de feitelijke werkzaamheden, die ertoe kunnen leiden dat het mededingingsregime van het Europees recht wordt verstoord. Als de overheid economi-

borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

sche activiteiten ontplooit die ook door particuliere bedrijven kunnen worden
ondernomen, is derhalve sprake van een onderneming.
Overheidsactiviteiten vallen slechts geheel buiten het bereik van het mededingingsrecht, wanneer sprake is van een taak van algemeen belang, die behoort tot
de kerntaken van de staat. Het moet gaan om voorrechten, die typisch overheidsprerogatieven zijn, gezien aard en doel van de taak en gezien de regels waaraan de
taakvervulling onderworpen is. Gedoeld wordt met name op het uitoefenen van
overheidsgezag.
 Het uitgangspunt dat ook overheden die (in)direct op de markt opereren als
onderneming worden aangemerkt, heeft in het Europees Verdrag zijn vertaling
gevonden in de verplichting dat de lidstaten ten aanzien van openbare bedrijven,
waarop overheden een dominante invloed kunnen uitoefenen, of ten aanzien van
bedrijven die zij bijzondere rechten hebben verleend, geen enkele maatregel
mogen nemen of handhaven die in strijd is met het mededingingsrecht. Hoewel
het op zich niet verboden is dit soort bijzondere rechten te verlenen, schept iedere verlening van bijzondere rechten een machtspositie. Het verbod betreft dan
ook het geven van rechten die leiden tot een misbruik van de machtspositie.
Ook hier gaat het om een subtiel onderscheid dat niet steeds eenduidig is.
127

Een uitzondering op deze regel wordt gemaakt voor ondernemingen die uitdrukkelijk zijn belast met het vervullen van een openbare nutstaak. Zij zijn slechts
onderworpen aan het mededingingsregime voor zover de toepassing daarvan
geen afbreuk doet aan de publieke taakvervulling. Deze laatste bepaling wordt
strikt uitgelegd: uitdrukkelijk moet worden aangetoond dat de toepassing van het
mededingingsrecht de vervulling van de publieke nutstaak verhindert. De overheid dan wel onderneming die zich op deze uitzonderingssituatie beroept, moet
aannemelijk maken dat sprake is van een publieke nutstaak. Daarbij moet de relatie tussen overheid en onderneming transparant zijn, zodat ook voor een rechter
duidelijk is wat de publieke nutsfunctie precies inhoudt en welke specifieke eisen
deze aan de bedrijfsvoering stelt. Deze uitzonderingsgrond leidt tot een zekere
bescherming van de publieketaakvervulling. Algemeen wordt aangenomen dat
wanneer de overheid overgaat tot marktliberalisering, zij impliciet te kennen
geeft dat de behoefte aan bescherming niet meer nodig is en dat zij zich dan
moeilijk nog op de uitzonderingsgrond kan beroepen (De Zwaan 1999).
 Ten slotte onttrekt het beleid inzake privatisering en marktwerking zich in de
sectoren waarvoor wel nadere Europese richtlijnen zijn gesteld, in hoge mate aan
het nationale niveau. Juist omdat de relatie tussen overheden en openbare nutsbedrijven in het Europees recht veel onduidelijkheden oproept, heeft de Europese Commissie hier veelvuldig gebruik gemaakt van haar bevoegdheid voor afzonderlijke sectoren. Dit is onder andere gebeurd voor telecommunicatie, elektriciteit
en openbaar vervoer. Hoewel de richtlijnen – met name de mate waarin nationale
overheden nog keuzemogelijkheden hebben – per sector sterk verschillen, heeft
de Europese Commissie deze richtlijnen in het algemeen gebruikt als instrument
om de interne markt ook te verwezenlijken in van oudsher gesloten en door

het borgen va n publ iek bel a ng

overheidsbedrijven beheerste sectoren. Deze richtlijnen hebben er de facto toe
geleid dat de beleidsbevoegdheid inzake met name marktliberalisatie primair ligt
op Europees niveau. De telecommunicatie is hiervan het beste voorbeeld.
 Het bovenstaande betekent dat de nationale overheid de risico’s én kansen die het
Europees recht biedt, vooraf zo precies mogelijk moet vaststellen, alvorens voor
een bepaalde wijze van borging te kiezen. Met algemene inhoudelijke vuistregels
kan niet worden volstaan. Zo verplicht de Europese regelgeving geenszins op alle
terreinen van maatschappelijk verkeer, en met name van overheidsbeleid, tot
marktwerking. Hier geldt eerder het adagium ‘als men als overheid de markt
opgaat, kan men niet meer terug’. Experimenten met marktwerking zijn op dit
punt dus niet zonder gevaar. Juist door een eerste stap te zetten, kan de dwingende werking van het Europees recht van kracht worden. Veel risico’s van het Europees recht zijn derhalve conditioneel. Overigens is Nederland hier ook afhankelijk van ontwikkelingen in andere landen. Indien er in andere landen een markt
blijkt te bestaan voor bepaalde voorzieningen, zal het Europese recht namelijk
verplichten tot meer marktwerking, ook als de Nederlandse situatie een dergelijke markt nog niet kent.
128

De gevolgen van het Europees recht zijn in dit verband zeer vergelijkbaar met de
gevolgen van de internationalisering van het economisch verkeer. Er is meer concurrentie, en er zijn daarmee meer mogelijkheden om publieke belangen te borgen met concurrentie, en tegelijkertijd zijn er minder mogelijkheden voor borging van publieke belangen met regels. Soms is het zelfs de vraag of nationale
overheden, gegeven het Europees recht, nog voldoende instrumenten hebben om
het publiek belang te blijven borgen. Onduidelijk is nog in hoeverre de overheid
in de plaats van regels de mogelijkheid kan benutten van contracten met bedrijven (De Zwaan 1999).
 6.6.3

informatie- en communicatietechnologie
In (private) sectoren waarin professionals een centrale rol vervullen, kan de nieuwe informatie- en communicatietechnologie de mogelijkheden voor borging van
publieke belangen verbeteren. Door de informatie- en communicatietechnologie
kan de kwaliteit van het product dat de verschillende (professionele) instellingen
te bieden hebben, voor de consument beter inzichtelijk worden gemaakt. Dit
geldt bijvoorbeeld voor het onderwijs en de gezondheidszorg. In het onderwijs
zijn er al ontwikkelingen die moeten leiden tot een grotere transparantie in de
kwaliteit van het gebodene. Dit biedt burgers betere mogelijkheden om professionals op hun prestaties aan te spreken. De nodige externe verantwoording van
professionals kan hiermee worden versterkt. De overheid blijft belangrijk, zij het
vooral in een ordenende rol. De professionele producenten hebben er immers
geen direct belang bij hun product vrijwillig zo inzichtelijk en vergelijkbaar
mogelijk te maken.
borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen

Hiernaast kan de informatie- en communicatietechnologie ook de overheid
behulpzaam zijn bij het toezicht op de behartiging van publieke belangen binnen
de private sector. Binnen een transparantere markt wordt het voor de overheid
eenvoudiger te bepalen of partijen zich houden aan regels en contracten die ter
borging van publieke belangen zijn opgesteld. In hoofdstuk 4 is naar voren gekomen dat, juist in landen waar men al meer ervaring heeft met overheidstoezicht
op private marktpartijen, de informatieverwerving door de toezichthouder als
een hardnekkig, permanent probleem wordt ervaren. De informatie- en communicatietechnologie kan dit probleem verlichten.
 Er is ook een andere kant van de medaille. De informatie- en communicatietechnologie kan ook de al bestaande informatievoorsprong van private partijen
op de overheid nog verder vergroten. Door deze technologie zijn deze partijen
immers beter in staat hun omgeving te kennen. Zo kan informatie- en communicatietechnologie ertoe bijdragen dat in algemene zin de samenleving voor de
overheid nog meer ‘ongekend’ wordt dan zij thans al is (Van Gunsteren 1994).
De informatieassymetrie tussen overheid en private partijen zou op deze manier
door de informatie- en communicatietechnologie worden vergroot. Wel kan de
technologie betere mogelijkheden scheppen voor toezicht op en handhaving van
regels en contracten. Sluiten de regels en contracten echter onvoldoende aan bij
de realiteit, dan is de winst hiervan slechts gering.
Ten slotte leidt met name de netwerktechnologie tot een versterkte horizontalisering van maatschappelijke verhoudingen, waarin eenzijdig vastgestelde normering haar maatschappelijke vanzelfsprekendheid kan verliezen (Castells 1996).
Dit betekent dat informatie- en communicatietechnologie de ontwikkeling van
nieuwe meerzijdige mechanismen van regulering, zoals contracten, kan begunstigen ten koste van eenzijdige regelgeving (zie ook Bovens 1999).
In het algemeen vragen de veranderingen als gevolg van de informatie- en communicatietechnologie derhalve om een overheid die haar mogelijkheden tot
effectieve ordening in de nieuwe informatieve verhoudingen goed inschat en
haar betrokkenheid daarop aanpast.
6.6.4

professionalisering
Met de toenemende professionalisering in de samenleving neemt het belang van
institutionele borging toe. Daarbij is het onderscheid tussen professionals en
organisaties sterk vervaagd. Professionals werken steeds meer samen in organisaties (bijvoorbeeld artsen die in dienstverband in ziekenhuizen werken), terwijl
organisaties steeds meer professionals in dienst nemen. Hierdoor is ook in de private sector de hiërarchie binnen organisaties aan het eroderen. De professionalisering van organisaties is een algemeen maatschappelijk verschijnsel.
