ONTWIKKELINGEN IN DE C ONTROLE BIJ DE RIJKSOVERHEID
Accountantscontrole
Collectieve lasten
Overheid

O N T W IK K E L IN G E N IN DE C O N T R O L E BIJ DE
R IJK SO V E R H E ID
door J. F. van Dijk R.A.
1

Inleiding

De om vang van de overheidsuitgaven is de laatste decennia aanzienlijk, toege­
nom en, zowel absoluut als in verhouding tot het nationaal inkomen. Zo belie­
pen bijvoorbeeld de rijksuitgaven in 1927 circa 1096 van het nationaal inko­
men, welk cijfer in 1938 tot rond 1896 was gestegen. Na de Tweede W ereld­
oorlog trad een verdere stijging op, terwijl de sedertdien sterk uitgebouwde
sociale verzekeringswetgeving eveneens een niet onbelangrijk deel van het na­
tionaal inkomen opeiste. De relatieve betekenis van beide factoren blijkt uit on­
derstaande tabel, ontleend aan de miljoenennota 1980.
Jaar.
Nationaal
Rijk
Overige publiekGehele overheid
Sociale verzekering
inkomen
rechtelijke lichamen
(netto
......................................................................................... ..................................
markt­
Bedrag In % van Bedrag In % van Bedrag In % van Bedrag In %van
het N.I.
het N I
het N.I.
prijzen)
het N.I.
 ( b e d r a g e n in m i l j a r d e n g u ld e n s )
5,3
1 3,7
1 0 ,5
5,2
13 ,5

27,2
28,8

3 ,5

9,1
13,0

1960

38,4

1965

6 2,6

8,0

1 2 ,9

1 0 ,0

1 5 ,9

1 8 ,0

1970
1971

105,4

1 4 ,0

18,6
21,7

17,7

33,4
3 9,0

31,7

118,7

14,8
17 ,3

8,1
17,4

32,9

20,9

17,6

1972

134,5

19,1

24,9

32,7

24,8

18,4

1 5 4,9

22,5

28,5

1 8 ,5
1 8 ,4

44,0

1973

1 4 ,2
1 4 ,5

51,0

32,9

28,8

1 8 ,6

1974

1 7 4 ,7

25,4

14 ,5

33,7

19 ,3

5 9 ,1

33,8

34,7

19,9

1975

189,3

31,4

1 6 ,6

40,4

2 1,3

7 1 ,8

37,9

4 1,5

21,9

1976

218,3

36,9

1 6 ,9

4 6 ,1

83,0

38,0

4 7,5

1977

238,9

38,7

49,7

88,4

37,0

5 3,6

21,8
22,4

1978

256,6

4 3,0

1 6 ,2
16,7

2 1 ,1
20,8

53,2

20,8

60,5

23,6

2 7 5,3

5 2,2

18,9

5 7 ,1

20,8

96,2
109,3

37,5

1979

3 9 ,7

66,5

1980

2 9 8,5

5 7,2

19,2

61,8

2 0 ,7

119,0

39,9

72,6

24,2
24,3

1 4 ,6

1 8 ,3

16,5

(Ontleend aan de nationale rekeningen, 1979 en 1980 prognoses van het C.P.B.)

Het aanzienlijk en toenem end beslag van beide bestedingscategorieën op het
nationaal inkomen ging ten koste van het vrij besteedbare inkomen. Globaal
gezien worden de overheidsuitgaven gefinancierd door middel van belasting­
heffing, terwijl de uitgaven voor de sociale verzekeringen worden gedekt door
premieheffing van werkgevers en werknemers, aangevuld m et een niet onbe­
m ab blz. 319

langrijke rijksbijdrage. In bovenstaande cijfers is deze laatste op de rijksuitga­
ven in m indering gebracht.
 De afweging tussen de „collectieve sector” en de „markt-sector”, een m oei­
lijk vraagstuk, waarbij de beslissingen grotendeels op het politieke vlak worden
genom en op basis van allerlei in de samenleving kenbaar gemaakte wensen
en behoeften, blijft hier verder onbesproken. Datzelfde geldt voor de autono­
me oorzaken van de groei van de „collectieve sector”.
Van de totale collectieve uitgaven betreft circa 2396 de z.g. „eigen bestedin
gen” (salarissen, materiële consumptie en netto-investeringen). De rest omvat
de z.g. „inkom ensoverdrachten”, waarvan m et nam e de sociale verzekering
een zeer belangrijk deel vormt. Deze inkom ensoverdrachten geschieden op
grond van door de wetgever gestelde regels.
Het geheel van overheden (Rijk, provincie, gem eente, waterschap, etc.) en
organen der sociale verzekering kan worden gezien als een conglom eraat van
dienstenverlenende huishoudingen.
Afnemers van deze diensten zijn individuen, ondernem ingen en de m aat­
schappij als collectiviteit. Bij sommige overheidsprestaties overweegt voorts
niet de gebruiksnuttigheid, doch de beschikbaarheidsnuttigheid der prestaties
o f diensten (defensie, politie, brandweer, etc.).
Anders dan in de m arkt sector ontbreekt bij de overheid door de afwezig­
heid van verkoopprijzen voor haar prestaties de invloed van de verkoopmarkt
op omvang en samenstelling van het aangeboden assortim ent goederen en
diensten. Eenmaal tot stand gekomen overheidsm aatregelen laten zich daar­
om moeilijk wijzigen en nauwelijks afschaffen (verkregen rechten; ambtelijk
apparaat m et beschermde rechtspositie, e.d.). De in de m arkt sector aanwezige
„druk” op de voortbrengingskosten (door concurrentie, teruglopende vraag),
leidend tot opvoering van efficiency en productiviteit, goedkopere productie­
m ethoden, etc., ontbreekt daardoor als regel eveneens. Mutatis mutandis geldt
ditzelfde voor de sociale verzekeringssector.
 Het vorenstaande noopt bij de collectieve bestedingen tot ruime aandacht,
niet alleen voor de rechtm atigheid van de uitgaven, doch in het bijzonder ook
voor de doelmatigheid, zowel van beleid als uitvoering. Dit betekent dat bij de
besluitvorming, de entam ering van nieuwe taken of uitbreiding van bestaande
taken èn bij de taakuitvoering, bepaalde „veiligheden” behoren te worden in­
gebouwd, opdat de bestedingen zo doelmatig mogelijk geschieden. Dat impli
ceert een aantal organisatorische vereisten, zoals kosten/baten-analyse vooraf,
keuze uit alternatieve mogelijkheden, verantwoorde besluitvorming m ede op
grond van de te verwachten financiële en andere consequenties, strakke uit
voeringsprocedures, een deugdelijke administratieve organisatie en een verantwoordingssysteem, waarbij kosten en prestaties (respectievelijk hun effec­
ten) in onderling verband regelmatig worden afgewogen e n /o f genorm eerd.
De verdeling van de collectieve taken over een groot aantal overheden (Rijk,
provincies, gem eenten, etc.) en organen noodzaakt voorts tot bijzondere aan­
dacht voor de onderlinge bevoegdheids- en taakverdeling en coördinatie. Dat
geldt voor overheden en organen in hun onderlinge relatie, doch ook binnen
elk lichaam of orgaan afzonderlijk.
De plicht tot het afleggen van rekening en verantwoording is in praktisch
alle gevallen in de wet vastgelegd. Datzelfde geldt voor de regeling van toezicht
m a b blz. 320

en controle, w aaronder de deskundigen-(accountants)controle. Deze controle
heeft een aantal bijzondere aspecten, waarop hieronder nader zal worden in­
gegaan. Wij zullen ons daarbij in hoofdzaak beperken tot de rijksoverheid.
2

Totstandkoming van de Comptabiliteitswet 1976

De vroegere Comptabiliteitswet, daterend van 1927, bevatte een regeling in­
zake de rekening en verantwoording van de rijksinkomsten en uitgaven en het
controle-orgaan (Algemene Rekenkamer), alsmede voorschriften voor inrich­
ting en grondslagen van de begroting en de uitvoering daarvan.
 In de jaren na de Tweede W ereldoorlog werd in de Staten-Generaal m eer­
malen kritiek geuit op het bestel van de overheidsfinanciën. Deze kritiek betrof
onder m eer de grote verschillen tussen begrotings- en rekeningscijfers, de in
deling van de begroting, de omvangrijke overbrenging van restantkredieten
naar een volgend dienstjaar, de omvang en late totstandkoming van suppletoire begrotingen, de wettelijke regeling van de kredietopening door de Mi­
nister van Financiën, het bij voortduring stijgende peil van de rijksuitgaven, het
bij de Staten-Generaal tot uiting kom end gevoel van onm acht de uitgaafposten
kritisch te bezien en de behoefte aan een afzonderlijk, onafhankelijk orgaan
voor de doelmatigheidscontrole m et een, in het bijzonder ten behoeve van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, informatorische taak.
Ter voorbereiding van een algem ene herziening van de Comptabiliteitswet
werd op 27 juni 1956 door de Minister van Financiën een commissie') geïn­
stalleerd onder voorzitterschap van prof. dr. D. Simons. Deze commissie bracht
op 7 septem ber 1960 rapport uit*2*). Voor ontw erpen voor een nieuwe Comptabiliteits- en Bedrijvenwet waren daarin opgenomen.
Indiening van een wetsontwerp, op hoofdpunten gebaseerd op het advies
van de commissie, geschiedde in 1964. Het ontwerp werd op 28 mei 1970 door
de Tweede Kamer aanvaard, doch op 11 januari 1972 door de Eerste Kamer
verworpen. Op 30 augustus 1974 werd een aangepast wetsontwerp ingediend,
dat leidde tot de wet van 8 decem ber 1976, Stb. 671 (Comptabiliteitswet 1976,
hierna verder te noem en CW).
3

Algemene Rekenkamer (wettelijke samenstelling, taken, bevoegdheden)

De Algemene Rekenkamer (AR) bestaat uit drie leden en een toegevoegd
secretaris. De leden worden door de Kroon benoem d en fungeren tot hun 70e
jaar. Zij zijn praktisch onafzetbaar. Hun bezoldiging wordt bij de wet geregeld.
Een aantal functies zijn met het lidmaatschap van de AR onverenigbaar.
 De AR staat los van de uitvoerende macht. Voor de uitvoering van haar taak
beschikt zij over een ambtelijk apparaat, w aaraan naast inspecteurs, een aantal
registeraccountants is verbonden.
*) Deze commissie bestond bij haar instelling uit: prof. dr. D. Simons, prof. mr. A. M. Donner, prof. dr. C. Goedhart, dr.
A. Mulder, pro f dr. M. J. H. Smeets, R. W. Starreveld, p ro f dr. H. J. Witteveen, dr. W. D reesjr.
Tijdens haar werkzaamheden werd deze commissie uitgebreid met L. Götzen en D. A. P. W. van der Ende.
2) Rapport van de Commissie ter voorbereiding van een Herziening van de Comptabiliteitswet (Staatsdrukkerij
1960/29737), verder te noemen „Rapport Commissie Simons”.
m a b blz, 321

De AR oefent controle uit op de uitgaven en ontvangsten van het Rijk (art. 65
CW). Zij heeft bij de nieuwe CW de bevoegdheid gekregen daarbij gebruik te
maken van de resultaten van door anderen verrichte controles, onverm inderd
haar bevoegdheid tot eigen onderzoek (art. 67,1e lid). Voorts vallen onder haar
controle de staatsbedrijven (w.o. PTT en Rijkspostspaarbank, Staatsdrukkerij,
Staatsmuntbedrijf) en de rijksfondsen (w.o. Algemeen Burgerlijk Pensioen­
fonds, Rijkswegenfonds, Gemeentefonds, Provinciefonds).
Art. 74 bepaalt dat de AR aandacht wijdt aan de doelm atigheid van ’s Rijks
beheer en de organisatie en functionering van ’s Rijks dienst (le lid). Krachtens
het 2e lid kan elk der beide Kamers der Staten-Generaal de AR verzoeken be­
paalde doelmatigheidsonderzoeken in te stellen, voorzover de aard van de
werkzaam heden van de AR het toelaat. De resultaten van zo’n onderzoek die­
nen in haar jaarlijkse verslag te worden vermeld.
 De AR is voorts belast m et de werkzaamheden, die haar bij andere wettelijke
voorschriften zijn o f worden opgedragen (controle universiteiten en hogescho­
len, de KLM en een aantal stichtingen voor welker beheer het Rijk een bepaal­
de geldelijke aansprakelijkheid draagt).
Aan de Kamer kan op haar verzoek voorts worden toegestaan zich m et a n ­
dere werkzaamheden te belasten (art. 76 CW).
Art. 80 CW regelt de bevoegdheden van de AR m et betrekking tot privaat­
rechtelijke rechtspersonen, waarop hierna nog nader zal worden ingegaan.
Jaarlijks brengt de AR verslag van haar werkzaam heden uit, dat aangebo­
den wordt aan „Ons en de Staten-Generaal”. Zij doet in dit verslag tevens m e­
dedeling van bij haar onderzoeken gebleken gegevens, welke voor de beoor­
deling door de Staten-Generaal van het gevoerde beleid nuttig kunnen zijn (art.
82 CW).
Het vorenstaande houdt in, dat de sociale verzekeringsfondsen, via welke
circa een kwart van het nationaal inkomen loopt (zie sub 1), niet aan toezicht
van de AR zijn onderworpen. De jaarrekeningen van deze fondsen worden,
veelal door openbare accountants, gecontroleerd. 4
4

Begrenzing van de werkingssfeer van de Algemene Rekenkamer

De taak van de AR kan globaal in drie delen worden onderscheiden:
a) het fungeren als onafhankelijk, „extern accountant” voor de rijksverslaggeving;
b) het fungeren als controleur van de doelmatigheid van de rijksuitgaven, o.a.
gericht op het door de ministers en de nam ens hen aangewezen rekenplichtige personen gevoerde beheer en op de organisatie en functionering
van ’s Rijks dienst;
c) het verrichten van werkzaamheden, haar opgedragen bij andere wetten,
danwel op haar eigen verzoek, na verkregen toestem m ing van de Kroon.
Bij de voorbereiding en de totstandkoming van de nieuwe CW is de w er­
kingssfeer van de AR een punt van nadere bezinning geweest.
 De oude Comptabiliteitswet 1927 gaf de AR voor haar controle geen groter
arbeidsveld dan door ’s Rijks financiële administratie werd bestreken. (Rapport
Commissie Simons, hoofdstuk XVI, par. 4). De commissie m erkte in dit ver­
band op:
m a b blz. 322

„De ontwikkeling van de maatschappij, m et nam e de ontplooiing van de so­
ciale verzekeringen en het ontstaan van de publiekrechtelijke bedrijfsorgani­
saties, doet de vraag rijzen of het belang van het toezicht door de onafhanke­
lijke AR niet m ede geldt voor het toezicht op dergelijke instellingen, welker
inkomsten en uitgaven van publieke aard zijn.”
De commissie attendeert voorts op
„het ontstaan van talrijke instellingen, die niet tot de rijksdienst kunnen w or­
den gerekend, hoewel zij reeds blijkens het feit dat zij door of vanwege het Rijk
zijn opgericht of op grond van de hoogte der financiële deelneming o f bijdrage
van het Rijk, geacht kunnen worden een deel van de taak van het Rijk te ver­
richten. Ten aanzien van de meeste dezer instellingen heeft de AR geen o f on­
voldoende bevoegdheid tot controle”.
Zij verm eldt voorts een w aarneem baar streven van bestaande rijksinstellin­
gen om uit het keurslijf van de rijkscomptabele administratie te breken en te­
vens de controle van AR uit te sluiten of te beperken (bijvoorbeeld technische
hogescholen).
 Voorts m erkt zij op:
„Tenslotte is ten aanzien van de vele door het Rijk gesubsidieerde instellin­
gen in het algem een geen enkele controlebevoegdheid aan de AR voorbehou­
den, ook al is in een groot aantal gevallen de hoogte van de rijkssubsidie af­
hankelijk van gegevens, welke aan de financiële administratie van de instelling
worden ontleend”.3)
Hiertegenover stonden enkele gevallen waarin bij de wet - meestal na aan­
drang van de zijde van de Staten-Generaal - de controle op niet-rijksorganen
uitdrukkelijk aan de AR was opgedragen (b.v. KLM), o f waarin althans de m o­
gelijkheid van zodanige controle was geopend (enkele stichtingen).
De Commissie Simons heeft zich beraden om trent de criteria, welke de uitbrei­
ding van het toezicht van de AR zouden m oeten bepalen. Zij koos ten aanzien
van de publieke, rechtspersoonlijkheid bezittende lichamen daarvoor de omstan­
digheid of deze lichamen al of niet (mede) door of vanwege het Rijk, zijn ingesteld. Dit
criterium zou m eebrengen, dat onder het toezicht van de AR o.a. gesteld zou­
den dienen te worden de Kamers van Koophandel en Fabrieken, de Sociale
Verzekeringsraad, de Sociale Verzekeringsfondsen, de Sociaal-Economische
Raad, de product-, hoofdbedrijfs- en bedrijfsschappen, alsmede de lichamen
m et rijksdeelneming gevormd ingevolge de W et gemeenschappelijke regelin­
gen (bijvoorbeeld het Havenschap Delfzijl).4)
De commissie m erkt op, dat provincies en gem eenten in het algem een ou­
der zijn te achten dan het Rijk. Zij vallen derhalve niet onder het criterium en
dus buiten de werkingssfeer van de AR. Datzelfde geldt voor de waterschap­
pen, die door Provinciale Staten en derhalve niet door o f vanwege het Rijk
worden ingesteld.*45)
Ook prof. Th. A. Stevers gaat in zijn belangwekkend artikel „De werkings-

s) Citaten uit Rapport Commissie Simons, pag. 212.
4) Rapport Commissie Simons, pag. 213.
 5) Zie noot 4.
m ab blz 323

sfeer van de Rekenkam er”678) in op de criteria, die behoren te worden gehan­
teerd ter afbakening van de werkingssfeer van de AR. Hij doet dit tegen de
achtergrond van de door hem gesignaleerde „diffusie”, welke zich in toene­
m ende m ate voordoet tussen het Rijk en de overige sectoren. Bestuurlijk zijn
de grenzen tussen het Rijk en deze overige sectoren vervaagd, zodat niet dui­
delijk m eer is, waar bestuurlijk het Rijk ophoudt en een ander lichaam begint.
Daardoor krijgen constructies, die deze grenzen Juridisch scherp afbakenen, uit
bestuurlijk oogpunt steeds m eer een fid ie f karakter. Diffusie doet zich onder
m eer voor indien het Rijk niet zozeer zelf (als rijksdienst in engere zin, juridisch
samenvallend m et de rechtspersoon Staat) diensten aan het publiek verleent,
doch optreedt als financier van diensten die door andere lichamen dan de Staat
aan het publiek ter beschikking worden gesteld. De rijksactiviteit blijft dan over
het algem een niet beperkt tot de financiering. Meestal „richt” het Rijk ook de
gefinancierde activiteit (door coördinatie, stimulering, adviezen, dwingende
voorschriften), oefent controle uit en evalueert de resultaten. In de rijksbegro­
ting kom t deze diffusie tot uitdrukking in de - een steeds grotere plaats inne­
m ende - overdrachtsuitgaven en kredieten, welke paraisseren nevens de „klas­
sieke” rijksuitgaven (naast de dienst der staatsschuld betreffen deze laatste
voornamelijk lonen, salarissen en daarm ee com plem entair verbonden con­
sumptieve bestedingen).
 Stevers ziet de functie van de AR als een correlaat van het budgetrecht van het
parlem ent, waarin ligt opgesloten, dat het parlem ent het recht èn de plicht heeft
om achterafte beoordelen of de door hem goedgekeurde begroting rechtmatig en doelmatig
is uitgevoerd. De controle van de AR is er z.i. prim air op gericht, die parlem en­
taire controle m aterieel mogelijk te maken. Uit de daaruit voortvloeiende ei­
sen dient de werkingssfeer van de AR in beginsel te worden afgeleid.') Hij han­
teert voor deze afbakening derhalve een „budgettair criterium ”.
Hij verw erpt een aantal andere criteria voor de bepaling van deze werkings­
sfeer, om dat deze de ministeriële verantwoordelijkheid als uitgangspunt ne­
m en en deze te zeer via formele criteria afbakenen. Deze criteria houden daar
om te weinig rekening m et het genoem de diffusieverschijnsel.
Indien op grond van het budgetrecht tot controle door parlem ent en AR
wordt geconcludeerd, ligt daarin naar de m ening van Stevers de eis opgesloten
dat de m inister voor die ontvangsten en uitgaven verantwoordelijkheid aan­
vaardt. Hij signaleert dat de rijksuitgaven voor een zeer groot deel bestaan uit
overdrachten en kredieten, terwijl daarnaast nog „negotiated contracts” en
kredietgaranties voorkomen. Zou de AR in beginsel geen controle uitoefenen
op de huishoudingen die deze ruim gedefinieerde financiële bijstand ontvan­
gen, dan wordt een beoordeling achteraf door het parlement illusoir.*)
In de CW 1976 is noch de visie van de Commissie Simons, noch die van prof.
Stevers overgenom en, ook niet nadat daarvoor door de Tweede Kamer in
haar „Voorlopig verslag” nog eens de aandacht van de m inister was gevraagd.
 De bewindsman deelde in de M emorie van Antwoord m ede, dat hij - ofschoon
een nadere studie over dit onderw erp toezeggend - voorshands geen aanlei6) Prof. dr. Th. A. Stevers, „De werkingssfeer van de Algemene Rekenkamer” in de bundel „Economie in Overleg” (op­
stellenbundel prof. dr. C. Goedhart, 1974), pag. 91-127.
7) Zie noot 6, pag. 100-101 (cursivering van mij. vD.).
8) T.a.p. pag. 101 (cursiveringen van mij. vD.).
m ab blz. 324

ding zag het wetsontwerp op dit punt te wijzigen. De in art. 80 CW opgenom en
regeling voor privaatrechtelijke rechtspersonen, die in de oude wet van 1927 ont­
brak, betekende z.i. reeds een belangrijke uitbreiding van de taak van de AR.
Ten aanzien van deze privaatrechtelijke rechtspersonen geldt thans de volgende
regeling (art. 80 CW). De AR kan - door tussenkomst van de betrokken minister - over­
legging vorderen van de jaarrekening en van de daarop betrekking hebbende
(accountantsrapporten:
— indien de Staat voor tenminste 5096 in het kapitaal van zo’n privaatrech­
telijke rechtspersoon deelneemt;
— in andere dan deze gevallen, indien bij de verlening van bijdragen, subsi­
dies of garanties in het uitoefenen van controlebevoegdheden ten behoeve
van het Rijk is voorzien.
 Geven deze stukken de AR aanleiding om nadere inlichtingen te vragen,
dan kan dat als regel slechts door tussenkomst van de betrokken minister. Slechts in­
dien stukken o f inlichtingen achterwege blijven, danwel de verkregen nadere
inlichtingen naar het oordeel van de AR niet bevredigend zijn, heeft zij de be­
voegdheid om bij de rechtspersoon zelf een onderzoek in te stellen, doch slechts
dan indien alle aandelen van de betrokken NV of BV eigendom van de Staat zijn
èn een afzonderlijke wettelijke regeling niet aan het onderzoek in de weg staat
(dit laatste verhindert bijv. een onderzoek van de AR bij De Nederlandsche
Bank NV, voor welke de rekenplicht aan de AR m.i.v. 1976 is vervallen: art.
96 CW). Van haar bevindingen kan de AR, indien zij dit in het algem een belang
geboden acht, melding maken in haar jaarlijkse verslag.
Dat het vraagstuk van de afbakening van de werkingssfeer van de AR van gro­
te actuele betekenis is, moge blijken uit enkele - sterk verkorte - sam envattin­
gen uit de financiële pers en andere recente bronnen, toegespitst op de be­
voegdheden van de AR ten aanzien van de financiële steunverlening door het
Rijk aan (privaatrechtelijke) ondernemingen in moeilijkheden.
— „Wij (d.w.z. de AR. vD) kunnen . . . slechts beschikken over de departe­
m entale dossiers en de verslagen van de directies van de betrokken bedrijven.
Wij hebben zelf geen toegang tot de bedrijven. Ook kan de Kamer geen inzage
krijgen in de gegevens van de Nationale Investeringsbank. Verruiming van de
bevoegdheid van de AR t.a.v. controle op ondernem ingen die financiële steun
ontvangen is wenselijk” (drs. H. Peschar, Voorzitter AR op een persconferentie,
blijkens verslag in Fin. Dagblad 31-3-1979).
 — De controlebevoegdheden van de AR dienen te worden uitgebreid tot:
a. ondernem ingen die subsidies, garanties of leningen van de Staat o f voor
risico van de Staat hebben ontvangen, en
b. ondernem ingen aan wie door de Staat of voor risico van de Staat risico­
dragend verm ogen is verstrekt.
De AR m oet rechtstreeks toegang hebben tot en m oet controle kunnen uit­
oefenen bij alle privaatrechtelijke lichamen, waaraan in het kader van het
steunbeleid publieke middelen zijn toevertrouwd, w.o. de Nationale Investe­
ringsbank, de Nederlandse Middenstandsbank, de Ned. Participatie Mij, de
Ned. Credietverzekeringsmij, de Stichting Industrieel Garantiefonds, e.d. (rap­
port van de subcommissie „Steunverlening individuele bedrijven” uit de Tw ee­
de Kamer, ingesteld door de vaste Kamercommissie voor de Rijksuitgaven” dec. 1979).
m a b blz. 32 b

- De AR zou de bevoegdheid dienen te verkrijgen om bedrijven die steun
ontvangen van het Rijk en de instellingen betrokken bij de sociale verzekerin­
gen te controleren. Zij zou van die bevoegdheid slechts gebruik dienen te m a­
ken als zij dat nodig acht. Zij dient te functioneren als een kleine, beweeglijke
Gideons bende van hooggekwalificeerd niveau, die voornamelijk indirect con­
troleert, ergens inspringt als zij dat nodig acht en het parlem ent over haar be­
vindingen rapporteert (Fin. Dagblad 8 jan. 1980, naar aanleiding van het re ­
cent verschenen boek „De Rekenkam er” van prof. dr. Th. A. Stevers).
 Uit het vorenstaande kan de - voorzichtige - conclusie worden getrokken, dat
de regeling van de bevoegdheden van de AR nader dient te worden overw o­
gen, m et nam e vanuit het gezichtspunt van een doeltreffende en doelmatige
besteding van de collectieve uitgaven. Een uitbreiding van haar bevoegdheden
tot bijv. de Sociale verzekeringsfondsen lijkt voor de hand te liggen, gezien de
belangen, die prem iebetalers en - vanwege de betekenende rijksbijdrage aan
deze fondsen - de contribuabelen daarbij hebben.
De controlebevoegdheden van de AR ten aanzien van privaatrechtelijke
rechtspersonen, zoals die thans in de CW zijn geregeld, lijken in de huidige om ­
standigheden m inder goed m eer te passen, gezien vanuit bovengenoem d ge­
zichtspunt.
Anderzijds dient ervoor te worden gewaakt, dat deze bevoegdheden in de
praktijk zouden kunnen leiden tot een rechtstreekse overheidsbeïnvloeding
van het door privaatrechtelijke rechtspersonen te voeren beleid.
5

De rechtmatigheidscontrole

Deze om vat de uitgaven en ontvangsten van het Rijk (art. 65 CW). De ontvang­
stencontrole behoort eerst sedert de CW 1976 uitdrukkelijk tot de taak van de
AR. De controle strekt zich uitdrukkelijk ook uit tot alle uitgaven en ontvang­
sten welke buiten het begrotingsverband vallen, zoals bijvoorbeeld ontvangen
o f betaalde bedragen, die m et derden m oeten worden verrekend (art. 34, z.g.
„derden-rekeningen”).
De uitgavencontrole om vat (art. 66 CW):
— toetsing aan begroting: omschrijving, toereikendheid krediet, dienstjaar;
— oordeel over bewijsstukken: naar waarheid opgemaakt, voldoende om het
recht van schuldeiser te staven;
— vaststellen dat de schuldvordering niet is verjaard;
— vaststellen dat geen wettelijke bezwaren tegen de uitgaaf bestaan.
 Zoals reeds verm eld is nu ook uitdrukkelijk vastgelegd (art. 67) dat de AR
bij deze controle gebruik kan maken van door anderen (bijv. departem entale
accountantsdiensten o f openbare accountants) verrichte controles, onverm in­
derd haar bevoegdheid tot eigen onderzoek. De terbeschikkingstelling van
werkschem a’s, rapporten, processen verbaal en het op andere - door de AR
aan te geven - wijze volledig inlichten om trent de controlebevindingen geschiedt
via de betrokken minister, d.i. degene die de opdracht tot deze controle heeft ge­
geven. In veel gevallen is dit echter tevens degene wiens beheersverantwoording het controle-object vormt. Voorts is de m et de controle belaste departe­
m entale accountantsdienst aan de betrokken minister form eel ondergeschikt.
m a b blz. 326

De onafhankelijkheid van de AR zou redelijkerwijze de ■uitdrukkelijk in de
wet vast te leggen - bevoegdheid m oeten inhouden om alle voornoem de stuk­
ken en informatie rechtstreeks bij de betrokken accountants te kunnen verkrij­
gen. Bij de bestaande regeling lijkt het erop, dat de onafhankelijkheid van de
AR op dit punt heeft m oeten wijken voor een extensieve interpretatie van de
ministeriële verantwoordelijkheid. Dat is des te merkwaardiger, om dat art. 68
de bevoegdheid van de AR, haar am btenaren en van door haar aangewezen
deskundigen vastlegt inzake het opnem en van kassen en voorraden en het on­
derzoeken van boeken, rekeningen, verantwoordingen, bewijsstukken en an­
dere bescheiden bij alle onderdelen van de Rijksdienst en bij aÜe rekenplichtigen.
Ook de plicht tot het desgevraagd verstrekken van inlichtingen aan de AR,
haar am btenaren en door haar aangewezen deskundigen geldt voor „alle re ­
kenplichtigen en alle am btenaren en overig personeel, werkzaam in enig on­
derdeel van de Rijksdienst” (art. 68, 2e lid).
 Inzake de rechtmatigheidscontrole is een uitzondering gemaakt voor z.g. ge­
heim e uitgaven, wraarvan geen bewijsstukken aan de AR behoeven te worden
overgelegd (art. 70). De beschikking over gelden voor deze uitgaven geschiedt
via een Koninklijk Besluit, waarvan de AR een afschrift ontvangt (art. 19).
6

De doelmatigheidscontrole

„Doelmatig” kan worden omschreven als „geschikt voor een (beoogd) doel”.
Het gaat derhalve om een relatief begrip. De „geschiktheid” kan vanuit ver­
schillende criteria worden beoordeeld. M aatregelen geschikt voor de verwe­
zenlijking van • en dus doelmatig voor - bijv. sociale of culturele doeleinden zul­
len uit budgettaire of bedrijfseconomische overwegingen (andere doeleinden!)
niet altijd eveneens doelmatig behoeven te worden geacht.9) Doelmatigheidsbeoordeling zal in de overheidshuishouding dan ook veelal plaatsvinden in re ­
latie tot een complex van beleidsdoeleinden.
Met betrekking tot de doelmatigheidscontrole m oet onderscheid worden
gemaakt tussen:
a) beleidsdoelmatigheid, en
b) uitvoeringsdoelmatigheid.
Ad a.
Deze betreft de beantwoording van de vraag, of het vastgestelde beleid, tot ui­
ting kom end in de daarvoor bij de begroting gevoteerde kredieten, doelmatig
is (geweest) voor het realiseren van de gestelde beleidsdoeleinden. Deze con­
trole geschiedt door vergelijking van de bereikte effecten o f resultaten m et de
gestelde doeleinden. Deze laatste behoren expliciet te worden gemaakt bij de
heleidsvaststelling.
Deze beleidsvaststelling is het eindresultaat van een ingewikkeld proces van
afweging tussen en keuze uit een groot aantal alternatieve doelstellingen en
een nog groter aantal mogelijke combinaties daarvan. In de voorbereidingsfa­
se spelen onder m eer adviezen van belanghebbende groeperingen, deskundi­
gen en ambtelijke instanties een rol. Een belangrijke factor is voorts de behoef­
9) Zie hiervoor ook „Controle van Overheidsrekeningen, rapport CTB in „De Accountant” 1969/1970, pag. 79/80.
 m a b blz. 327

te aan een zekere continuïteit in het beleid (m eerjarenprogram m a’s). Dit houdt
verband m et rechtszekerheidsaspecten („verkregen rechten”) en m et de grote
invloed van beleidswijzigingen op de private sector (bijv. aanleg wegen, open­
baar vervoer, woningbouw, e.d.).
De beleidsvaststelling geschiedt door de verantwoordelijke bewindslieden
en de volksvertegenwoordiging. Een verscheidenheid van waarde oordelen van politieke en levensbeschouwelijke aard - kan zich daarbij doen gelden.
Bovenbedoelde afweging en keuze wordt bemoeilijkt door een aantal fac­
toren, zoals:
— het grote aantal beleidsdoelstellingen;
— de onderlinge onverenigbaarheid van sommige daarvan;
— beperkingen van financiële aard, die nopen tot het stellen van prioriteiten;
— korte- en lange termijneffecten lopen vaak niet geheel - soms in het geheel
niet - parallel;
— effecten en financiële gevolgen van beleidsdoelstellingen zijn vooraf niet
altijd geheel voorzienbaar en kwantificeerbaar;
— de reacties van (delen van) de samenleving op een eenm aal vastgesteld be­
leid, o f op de uitvoering daarvan, zijn niet altijd voorspelbaar;
— de maatschappelijke situatie heeft, zowel nationaal als internationaal, een
dynamisch karakter.
 De eerdergenoem de Commissie Simons suggereerde ter bevordering van
de beleidsdoelmatigheid, in het bijzonder ter verbetering van de afweging
en keuze uit beleidsdoelstellingen, een nieuw, specifiek parlem entair, orgaan
in te stellen, de zogenaamde Begrotingscommissie. Deze commissie zou het
budgetrecht m eer reële inhoud kunnen geven, naar analogie van ontwikke­
lingen in de Verenigde Staten en in Zweden. De instelling van zo’n commissie
zou tot herstel van het evenwicht tussen pleidooien pro en contra bepaalde uit­
gaven kunnen bijdragen. „Thans oefent het parlem ent, doordat bij elk hoofd­
stuk degenen aan het woord kom en die zich vooral voor die activiteit interes­
seren, een opwaartse druk op de uitgaven uit, zonder dat coördinatie tot stand
kom t”.10)
Deze Begrotingscommissie - als een soort organisatorische voorziening ten
behoeve van een doelmatige besluitvorming - is in de nieuwe CW niet overgeno­
men. Het blijft overigens een open vraag, o f in het tegenovergestelde geval
deze parlem entaire beleidscontrole geresulteerd zou hebben in een belangrijk
geringere stijging van de overheidsuitgaven.
Art. 9, 2e lid CW schrijft voor, dat bij het jaarlijks aan de Tweede Kamer aan
te bieden begrotingsontwerp ram ingen worden gevoegd voor vier op het be­
grotingsjaar volgende jaren. Deze m eerjarenram ingen dienen o.m. ten behoe
ve van:
— het opstellen van m acro economische prognoses op middellange termijn;
— het proces van prioriteitenafweging;
— de vergemakkelijking van de (jaarlijkse) begrotingsvoorbereiding;
— de beleidsformulering en -presentatie.
De onlangs afgetreden Minister van Financiën, mr. F. H. J. J. Andriessen,
10) Rapport Commissie Simons, pag. 138.
 m ab blz. 328

stelt in zijn verhandeling over „De beheersing van de overheidsuitgaven” dat
de vraag is gerezen, of deze m eerjarenram ingen de prioriteitenafweging niet
verstoren, om dat de indruk bestaat dat daarvan een zekere verstarrende in­
vloed uitgaat, waardoor beleidsafwegingen onvoldoende tot hun recht komen
en een uitgavenverhogende tendens ontstaat. Ook zouden te hoge uitgaven­
niveaus uit m eerjarenram ingen tot minimum-onderhandelingsbasis voor de
departem enten in de (voorbereidende) begrotingsbesprekingen worden.11)
Bij de uitvoering van een eenm aal vastgesteld beleid is een zekere flexibi­
liteit noodzakelijk, ter bereiking van de gestelde doeleinden onder intussen ver­
anderde om standigheden of ter vermijding van niet-bedoelde effecten. Deze
flexibiliteit of bijsturingsmogelijkheid is geringer, naarm ate de voor de beleidsrealisatie te gebruiken instrum enten (maatregelen, procedures, tarieven, uitkerings- en subsidienormen, e.d.) vooraf, dat wil zeggen reeds bij de beleidsvaststelling, zijn vastgesteld. Deze vastlegging zelf steunt meestal op rationeel
te achten staatkundige overwegingen (bijv. inzake de rechtszekerheid van de
betrokkenen, bevoegdheden van parlem ent enerzijds, van kabinet, minister
anderzijds, e.d.).
Controle van de beleidsdoelmatigheid kan tot een oordeel leiden over de
juistheid van de gestelde doeleinden, de effectiviteit van het daartoe gevoerde
beleid (vergelijking van effecten m et doeleinden) e n /o f de effectiviteit van de
daarvoor gehanteerde instrum enten en middelen. Aan deze controle kunnen,
zoals wel vanzelf spreekt, politieke aspecten zijn verbonden.
 Het bepalen van de effecten van het gevoerde beleid veronderstelt de beschik­
baarheid van indicatoren, w aarm ede de relatie tussen doelstelling (c.q. behoef­
te) en gevoerd beleid (c.q. de geproduceerde zorg om aan de behoefte te vol­
doen) kan worden gemeten. Uit de bijdrage van H. M. van de Kar „Gezond­
heid: is zorg te m eten?”12) blijkt, dat het bepalen van goede effectindicatoren
(output indices) vaak niet eenvoudig is. Deze indicatoren dienen informatie te
geven over productiviteit, effectiviteit en efficiency van de uit de beleidsrealisatie voortvloeiende dienstverlening. Bij gebruik van indicatoren als contro­
lemiddel en als baken voor te nem en beslissingen zullen efficiency en effec­
tiviteit gelijktijdig in het oog m oeten worden gehouden. Een ontkoppeling
daarvan kan namelijk het gevaar inhouden van het ontstaan (of voortbestaan)
van perfect geleide en doelmatig werkende, doch volstrekt zinloze organisa­
ties.
Ad b.
De controle van de uitvoeringsdoelmatigheid richt zich op de vraag o f bij de uit­
voering van de begroting is gestreefd naar goede organisatie, voldoende „pro­
ductiviteit”, efficiënte taakuitvoering, verantwoorde besteding van de beschik­
bare gelden, echter zonder dat de effectiviteit van de „dienstverlening” is veronacht­
zaamd. Dit laatste legt een koppeling m et de eerdergenoem de beleidsdoelstel­
lingen. Ook hier speelt het probleem van de effectindicatoren een rol.
De controle van de uitvoeringsdoelmatigheid bij het Rijk verlangt niet al
n ) Zie „Openbare Uitgaven”, jaargang 1979/5, pag. 210/211.
12) Zie H. M. van de Kar: „Gezondheid: is zorg te meten?” in „Openbare Uitgaven”, jaargang 1979/5, pag. 239 e.v.
m a b blz. 329

leen deskundigheid op de gebieden van organisatiekunde en (bedrijfs-)economie, doch ook kennis van de beleidsdoelstellingen en van allerlei relevante
min of m eer gespecialiseerde vakgebieden, zoal recht, onderwijs, sociale we­
tenschappen, volksgezondheid, cultuur, ruimtelijke ordening, defensie, etc.
 Aan deze controle kunnen, zoals uit het vorenstaande moge blijken, ook po­
litieke aspecten zijn verbonden.
De onder a en b genoem de controles, ook wel aangeduid als „grote”, respec­
tievelijk „kleine” doelmatigheidscontrole zijn com plem entair en in de praktijk
niet altijd scherp te scheiden, gezien de boven om schreven nauwe verbonden­
heid van de aspecten „effectiviteit” en „efficiency”. Beide controles kunnen op
hun vroegst eerst tijdens de uitvoering van de begroting worden gerealiseerd. De
grote doelmatigheidscontrole vraagt vaak een langere periode om tot een
eindoordeel te komen, o.a. om dat het opstarten van uitvoeringsmaatregelen
tijd vraagt, terwijl in sommige gevallen de effecten van een beleid eerst op wat
langere termijn zullen kunnen blijken. Voorts kunnen sedert de beleidsvaststelling de om standigheden ten gunste of ten nadele zijn gewijzigd.
Controle van de beleidsdoelmatigheid zal dan ook meestal niet veel verder
kunnen gaan dan een soort „redelijldteidsbeoordeling” van doelstellingen, van
keuze en gebruik van effectindicatoren, alsmede van keuze en flexibele han­
tering van instrum enten en middelen.
 De controle van de uitvoeringsdoelmatigheid zal belangrijk kunnen worden
onderbouwd door organisatorische m aatregelen en procedures binnen het uit
voeringsapparaat (beheerseenheid), zoals goede regeling van functionele be­
voegdheden, deugdelijke functiescheiding en interne controleprocedures, ef­
fectieve en rationele behandelingsprocedures, vaste en variabele budgetten,
e.d. Art. 25 CW schrijft voor alle departem enten, overige rijksorganen en
-diensten een administratie voor, „die voldoet aan de eisen van doelmatig be­
heer en controle”. Inrichting en bijhouding geschieden volgens door de minis­
ter van Financiën, na overleg m et de beherende minister en de AR te geven
voorschriften. (Deze voorschriften zijn nog niet gepubliceerd. vD.) Blijkens de
m em orie van toelichting dient de administratie aan m eer eisen te voldoen dan
uitsluitend uit begroting en rekening en verantwoording voortvloeien. Ge­
noem d worden:
— bewaken van eigendom m en, rechten en verplichtingen van het Rijk;
— onderkennen van ontwikkelingen in om vang van voorraden, vorderingen,
schulden e.d.;
— m aken van kostencalculaties als grondslag voor een economische beoor­
deling en keuze;
— uitoefenen van efïiciencycontrole.
In de toelichting wordt voorts vermeld, dat de in art. 25 le lid gestelde eisen
„van doelmatig beheer en controle” m ede inhouden het op doeltreffende wij­
ze verschaffen van informatie ten behoeve van het te voeren beheer, een door
goede functieverdeling verkregen administratieve organisatie, gericht op het
verschaffen van „zekerheid om trent de betrouw baarheid van in de adm inistra­
tie verwerkte gegevens” en het rekening houden m et de eisen van „een doel­
matige externe controle”.
 m o. b blz. 330

In het kader van de uitvoeringsdoelmatigheid kan ook van belang worden
geacht het in art. 4, 4e lid CW tot uitdrukking gebrachte streven om een „sys­
teem van de prestatiebegroting” zoveel mogelijk toe te passen, waardoor ver­
band wordt gelegd tussen de eindprodukten (fysieke prestaties) van overheids­
activiteiten en de geraam de bedragen. De Nota naar aanleiding van het Eind­
verslag verm eldt dat daarbij o.a. is gedacht aan de volgende gegevens:
- omschrijving prestaties (bijv. kilometers aan te leggen weg, hectaren in te
polderen grond, op te leggen belastingaanslagen, te bouwen woningen, op
te leiden studenten, te verplegen patiënten, e.d.);
- aantallen prestaties;
- kosten per prestatie-eenheid;
- uitgaven voorkomend in het betreffende onderdeel van de begroting;
- toelichting op belangrijke verschillen tussen kosten en begroting.
 Bij de behandeling van het in 1972 afgestemde wetsontwerp CW is vanuit de
Kamer bij am endem ent voorgesteld om integrale invoering van het systeem
der prestatiebegroting binnen een viertaljaren te realiseren. De toenmalige m i­
nister heeft deze am endem enten ontraden. De huidige regeling in art. 4, 4e
lid CW beperkt de toepassing tot „uitgaven, waarvoor dit mogelijk en van be­
lang is”. Uit de bij de totstandkoming van de wet 1976 gewisselde stukken
blijkt, dat daarbij vooral gedacht wordt aan onderdelen van de rijksdienst, waar
sprake is van m eer bedrijfsmatige activiteiten en niet in de eerste plaats aan „tra­
ditionele overheidsactiviteiten”.13) Voorts dat „nog geen concrete voorbeelden
van prestatieram ingen beschikbaar” zijn. Wel werd een onderzoek naar de toe­
passingsmogelijkheden beoogd door bij een aantal dienstonderdelen bij wijze
van proef een prestatiebegroting op te zetten.1415)
Opgem erkt m oet worden, dat aan deze m aterie bij de overheid specifieke
problem en zijn verbonden, welke zowel verband houden m et de begroting
(verschillende doelstelling van machtigingsbegroting en taakstellende budget­
ten voor de uitvoering), verantwoordingsadministratie (inkomsten en uitgaven
versus bedrijfseconomische kosten- en batenregistratie) en aard van de pres­
taties.
 Zien wij thans naar de taak van de AR ten aanzien van de doelmatigheidscontrole. Deze om vat niet alleen de „kleine” doelmatigheid. Blijkens de toelichting
op art. 75 CW kan de AR ook aan de orde stellen of, gezien de inmiddels ge­
wijzigde om standigheden, niet een verandering van het beleid dient te worden
overwogen, danwel o f de realisatie van een bepaald beleid niet voert tot nietvoorziene gevolgen, zoals excessief hoge kosten of onevenredige administratieve
complicaties. Uitdrukkelijk wordt echter gesteld: „Dit m oet niet m edebrengen,
dat de Rekenkamer de doelstellingen van het beleid zelf gaat beoordelen. Dit laatste is
uitsluitend een taak van de regering en van de Staten-G eneraalM5).
De AR kan aan de ministers de opm erkingen en bedenkingen mededelen,
die zij van belang acht; zij kan aan de ministers ook voorstellen terzake doen (art.
75, le lid); voorts verstrekt zij aan de betrokken ministers, aan de Minister van
13) Memorie van Antwoord, CW pag. 6 (cursivering van mij. vD.).
14) Nota n.a.v. het Eindverslag, CW pag. 3 (cursivering van mij. vD.).
15) Memorie van Toelichting, CW pag. 37 (cursivering van mij. vD.).
m ab blz. 331

Financiën en aan de Staten-Generaal zodanige m ededelingen als zij in ’s Rijks
belang nodig oordeelt; zij kan naar aanleiding daarvan m et hen nader overleg
plegen (art. 75, 2e lid).
 Ook de volksvertegenwoordiging kan m et betrekking tot de doelmatigheidscontrole initiatieven ontplooien. Blijkens art. 74, 2e lid CW kan elk der beide Ka­
mers der Staten-Generaal aan de AR verzoeken om bepaalde doelmatigheids­
onderzoeken in te stellen, voor zover de aard van de werkzaam heden van de
Rekenkam er dat toelaat. Indien de AR aan zo’n verzoek voldoet, verm eldt zij
de onderzoekresultaten in haar jaarlijkse verslag, ongeacht haar bevoegdheid
om aan ministeds) en Staten-Generaal de m ededelingen te doen, die zij in
’s Rijks belang nodig oordeelt en daarover m et hen nader overleg te plegen.
Uit het vorenstaande blijkt, dat aan het parlem ent niet de bevoegdheid is ge­
geven om aan de AR opdrachten te verstrekken tot het uitbrengen van adviezen
over bepaalde onderw erpen m et betrekking tot de doelmatigheid. Een ver­
plichting tot advisering op dit punt zou namelijk tot m inder gewenste gevolgen
kunnen leiden. Deze adviezen zouden in de praktijk namelijk gemakkelijk kun­
nen worden opgevat als „aanwijzingen” voor het te voeren beleid, resp. b e­
heer, op straffe van openbare kritische opm erkingen achteraf. De AR zou aldus
politieke invloed kunnen gaan uitoefenen. Het in onafhankelijkheid uitoefenen
van de doelmatigheidscontrole door de AR zou door zo’n situatie ernstig kun­
nen worden geschaad.16) De AR is echter geen politiek orgaan en m oet ook
vermijden, dat te worden. Daarom m oet het juist worden geacht dat haar geen
adviesverplichting is opgelegd. Om dezelfde reden m oet de AR een zekere vrij­
heid van handelen worden gelaten terzake van hetgeen zij doet m et de resul­
taten van een door haar verricht doelmatigheidsonderzoek.
 De uitvoeringsdoelmatigheid behoort tot de prim aire verantwoordelijkheid
van de m et het beheer van het betreffende begrotingshoofdstuk belaste m i­
nister. De minister kan ook zelf opdrachten geven voor het instellen van doel­
matigheidsonderzoeken bij zijn departem ent. Hij dient daarvan en van de re ­
sultaten de AR tijdig op de hoogte te houden (art. 74, 3e lid CW). Inzake dit ken­
nisgeven van de onderzoeksresultaten verm eldt de m em orie van antwoord
echter, dat het als regel aanbeveling zal verdienen, daarm ede te wachten tot­
dat de minister m et betrekking tot gerapporteerde bevindingen en gedane
voorstellen een beslissing heeft genomen.
Deze regeling lijkt een potentiële bron van vertraging van door de AR te
nem en actie in te houden.
De AR ondervindt in de praktijk m et betrekking tot de doelmatigheidscon­
trole ook gevolgen van het feit, dat de taak- en bevoegdheidsafbakening tussen
de verschillende overheden niet altijd doelmatig lijkt te zijn geregeld. Zo vermeldt
de AR in haar jaarverslag 1978 bijv. om trent de effectiviteit en kosten van de
wettelijke sociale werkvoorziening o.m. het volgende.
„Het tekort aan instrum enten bij de rijksoverheid om, bezien vanuit het fi­
nanciële en doelmatigheidsaspect, de uitvoering (die in handen is van de ge­
16)
Zie in dit verband o o k j. H. Blokdijk „Enkele notities inzake het beleidsoordeel” in „De Accountant” 1974/1975, pag.
674 e.v. en J. F. van Dijk „De accountantscontrole bij provincies en gem eenten” in „De Accountant” 1978/1979, pag. 530
e.v.
 m a b blz. 332

m eenten. vD.) effectief te beïnvloeden, verhinderde naar de m ening van de Ka­
m er, dat van rijkswege in voldoende m ate tegenwicht kan worden geboden
bij een ongewenst grote om vang van de uitgaven voor de wettelijke sociale
werkvoorziening.”17)
Hierbij kan worden aangetekend, dat hantering van het door prof. Stevers
genoem de „budgettaire criterium ” inzake de werkingssfeer van de AR (zie
hierboven sub 4) voor dit soort gevallen een oplossing lijkt te bieden.
7

Invloeden van begroting en administratie op de effectiviteit van de controle

De aan de AR opgedragen controletaken dienen te worden bezien in hun re ­
latie tot de regelingen aangaande begroting, administratie en de (jaar)rekening.
Een begroting kan verschillende functies hebben, die als volgt kunnen w or­
den aangeduid:
1. staatsrechtelijke junctie
Bij de begrotingswetten wordt de regering gemachtigd tot het doen van
uitgaven tot ten hoogste het bedrag dat voor elke soort besteding (post) is
aangegeven.
2. macro-economische Junctie
De begroting vorm t de grondslag voor een beleid, dat gericht is op een
evenwichtige ontwikkeling van de totale volkshuishouding.
3. beheerstechnische junctie
De begroting dient een grondslag te leveren voor een ordelijk en doelm a­
tig beheer, voor het afleggen van rekening en verantwoording van dat be­
heer en voor de controle daarop.
De grondslag waarop de begrotingsbedragen worden bepaald, hangt a f van
de keuze van het gehanteerde begrotingsstelsel. Te onderscheiden zijn, gezien
naar de uitgavenzijde:
a. het verplichtingenstelsel; de begroting geeft aan tot welke bedragen verplich­
tingen in het begrotingsjaar kunnen worden aangegaan.
b. het verkregen-rechtstelsel; de begroting geeft aan tot welke bedragen directopeisbare verplichtingen kunnen ontstaan en bestaande verplichtingen op
eisbaar zullen worden.
c. het kasstelsel; de begroting geeft aan de in het begrotingsjaar te verwachten
betalingen.
 d. het stelsel van baten en lasten; de begroting geeft de waarde van de in het
jaar te verbruiken produktiemiddelen (goederen, diensten, arbeid, e.d.). Bij
dit stelsel past een afzonderlijke begroting voor de kapitaalsuitgaven (inves­
teringen e.d.) en -ontvangsten, opgemaakt volgens één van de drie eerder­
genoem de stelsels.
Het onderscheid tussen de verschillende begrotingsstelsels houdt verband
m et de achtereenvolgende fasen, die zijn te onderkennen bij de uitgaven uit
hoofde van leveringen e.d., te weten de bestelling {het aangaan van de verplich­
ting), de levering (de rechtsverkrijging van de crediteur), de feitelijke betaling (de
kasmutatie) en het verbruik van de geleverde prestatie.
17) Verslag 1978 Algemene Rekenkamer, pag. 47.
m ab blz. 333

De verschillende functies van de begroting kom en niet bij alle vier begrotingsstelsels even goed tot hun recht.
Voor de staatsrechtelijke functie van de begroting lijkt het verplichtingen­
stelsel het meest aangewezen, dat echter weinig geschikt is voor de macro-economische en de beheerstechnische functie van de begroting.
De macro-economische functie van de begroting pleit m eer voor het h an ­
teren van het kasstelsel.
De beheerstechnische functie kom t bij het stelsel van baten en lasten goed
tot haar recht, om dat daarin de kosten van de overheidsactiviteiten en de
rechtstreeks daarm ee verbonden baten tot uitdrukking komen. In het bijzon­
der voor een doelmatig beheer is het kennen van deze kosten een belangrijk
punt; de kosten bewustheid wordt daardoor bevorderd.
De CW heeft gekozen voor het kasstelsel, zowel voor uitgaven als voor ontvang­
sten, echter aangevuld m et het voorschrift tot het opnem en van binnenslijnse
ram ingen van verplichtingen, voor zover deze tot uitgaven in latere jaren zul­
len leiden, tenzij de om vang van die verplichtingen niet kan worden bepaald.
