Vanuit een breed publiek belang naar onafhankelijk toezicht: de Wta
THEMA

Vanuit een breed publiek
belang naar onafhankelijk
toezicht: de Wta
Recente wetgevinginitiatieven
Franciska Pouw, Piet Sebrechts en Tim Sturmans
SAMENVATTING Voor herwinnen van het vertrouwen in de
accountantsverklaring is het instellen van onafhankelijk publiek
toezicht op accountantsorganisaties onontkoombaar. Hierover
bestaat nationaal en internationaal overeenstemming. De Autoriteit
Financiële Markten (AFM) draagt de eindverantwoordelijkheid
voor het komende toezicht in Nederland als gevolg van de voorgenomen Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta). Efficiënt
en effectief toezicht vereist ook de inbreng van de bestaande

schuilt in het toevoegen van zekerheid in het maatschappelijk verkeer. Deze functie verliest haar waarde
goeddeels door het wegvallen van het in de accountantsverklaring gestelde vertrouwen. Dit is een probleem voor de accountant die zelf in diskrediet zal
raken, voor het vertrouwen in de beroepsgroep als
geheel, maar nadrukkelijk ook voor het maatschappelijk verkeer (waaronder bedrijfsleven, overheid,
financiële markten) ten behoeve waarvan de accountant zijn verklaringen afgeeft.
beroepsorganisaties. Ongewenste vermenging van taken draagt
niet bij aan het herwinnen van het vertrouwen. Onafhankelijke
rechtspraak vormt het sluitstuk van effectief toezicht en zal ook
zijn nut aantonen bij de uitoefening van andere toezichttaken
van de AFM.
1

Inleiding
Een aantal meer en minder geruchtmakende voorvallen heeft er in de laatste jaren toe geleid dat het
vertrouwen in het maatschappelijk verkeer in het
functioneren van de accountant aan erosie onderhevig is. De waarde en de bruikbaarheid van de accountantsverklaring dreigt daarmee onder een maatschappelijk acceptabel niveau te zakken.
Periodieke (financiële) verslaggeving is een van de
belangrijkste middelen van een onderneming in zijn
communicatie richting het maatschappelijk verkeer.
 Een aan dergelijke informatie toegevoegd objectief,
onafhankelijk oordeel van een accountant verhoogt
de bruikbaarheid. De kernfunctie van de accountant

Van oudsher is in Nederland en daarbuiten sprake
van besloten beroepsorganisaties. In Nederland zijn
dit het Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants (het NIVRA) en de Nederlandse Orde van
Accountants-Administratieconsulenten (de NOvAA)
die min of meer zelfstandig voorzien in regels voor de
accountant en de handhaving van die regels. De
inbreng van de wetgever beperkte zich ertoe een
kader te bieden waarbinnen de taken en de bevoegdheden van de beroepsorganisaties werden beschreven.
Mede onder druk van de recente boekhoudschandalen en het gedaalde vertrouwen in accountants is binnen de beroepsgroep van de accountants een breder
draagvlak ontstaan om de huidige relatieve autonomie
van het beroep onder de loep te nemen en ter discussie
te stellen. De beroepsgroep lijkt mee te bewegen met
de internationaal onontkoombare beweging waarin
wettelijke en meer inhoudelijke normenkaders worden gecreëerd en publiek onafhankelijk toezicht op de
naleving van die normen wordt gehouden.
Achtereenvolgens wordt hieronder ingegaan op:

Mw. Mr. J.F.M. Pouw, Mr. Drs. P.J. Sebrechts en Drs. T.J. Sturmans
zijn werkzaam bij de Directie Financiële Markten van het
Ministerie van Financiën. Zij schreven dit artikel op
persoonlijke titel.
• de kaders voor de Wta (paragraaf 2);
• de keuze voor het toezichtmodel (paragraaf 3);
• toegang tot het domein van de wettelijke controle
(paragraaf 4);

• de AFM als toezichthouder op accountantsorganisaties en op financiële verslaggeving (paragraaf 5).
 554

MAB

d e c e m b e r

2 0 0 4

2

van deze wet strekt zich uit tot de lidstaten van de
Europese Unie. Dit houdt kort gezegd in dat de registratieplicht bij de PCAOB en de bijbehorende eisen
ook gelden voor buiten de Verenigde Staten gevestigde accountantsorganisaties die werkzaamheden
verrichten voor Amerikaanse ondernemingen of
voor (dochters van) ondernemingen die aan de
Amerikaanse beurs zijn genoteerd.
De kaders voor de Wta

Het aantal vrijheidsgraden voor een toezichtwet die
van toepassing is op accountantsorganisaties is
beperkt. In de eerste plaats is als uitvloeisel van een
langdurige – nationaal georiënteerde – discussie
gewerkt aan een samenhangend kader voor regulering van het accountantsberoep. Daarbij lag het
accent op de aspecten marktwerking en deregulering.
 De in 1993 opgenomen evaluatiebepaling in de Wet
op de Registeraccountants (WRA) en de Wet op de
Accountants-Administratieconsulenten (WAA) verplichtte de minister van Economische Zaken, de op
dat moment verantwoordelijke minister voor de
accountantswetgeving, tot een nader onderzoek. Dit
heeft geleid tot het kabinetsstandpunt evaluatie
accountantswetgeving van 13 november 20011. Op 26
maart 2002 heeft de Tweede Kamer door middel van
de Motie Van Baalen haar wensen omtrent de evaluatie accountantswetgeving aan de minister van
Economische Zaken kenbaar gemaakt2. Een van deze
wensen – namelijk het onderbrengen van het externe
toezicht bij een bestaande toezichthouder, bijvoorbeeld de AFM – heeft er mede toe geleid dat de verantwoordelijkheid van het accountantsdossier is overgedragen aan de minister van Financiën; dit om
dubbele aansturing van de toezichthouder te vermijden. In de voortgangsbrief over de evaluatie van de
accountantswetgeving van 19 februari 20033 zijn de
volgende uitgangspunten vastgesteld:
• het op het niveau van de wet vastleggen van de inhoudelijke hoofdnormering ten aanzien van de accountant;
• het waarborgen van de herkenbaarheid van de
accountant in het maatschappelijk verkeer; en
• het invoeren van publiek, onafhankelijk toezicht op
de accountant.
 In de Europese Unie was het denken over de regelgeving met betrekking tot de publieke functie van de
accountant reeds in beweging voor de reeks schandalen en affaires. Al in 1998 is door de Europese
Commissie het Committee on Auditing ingesteld dat
in verschillende aanbevelingen aandacht heeft besteed
aan verschillende deelgebieden van een transparante
en goed functionerende accountantsmarkt. De
Europese Commissie heeft in mei 2002 een aanbeveling gedaan inzake de onafhankelijkheid van de met
de wettelijke controle belaste accountant4. Op 16
maart 2004 heeft de Europese Commissie een richtlijnvoorstel inzake de wettelijke accountantscontrole
van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen gepubliceerd5. Dit voorstel dient ter vervanging
van richtlijn nr. 84/253/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 10 april 1984 op de
grondslag van artikel 54, lid 3, sub g), van het Verdrag
inzake de toelating van personen, belast met de controle van boekhoudbescheiden (PbEG L 126, hierna:
Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht). In het richtlijnvoorstel worden onder andere eisen gesteld aan
onafhankelijk publiek toezicht op het accountantsberoep. Onafhankelijk publiek toezicht is mede van
belang voor de mogelijke erkenning door de PCAOB
van de in de Europese Unie door de lidstaten gehanteerde toezichtstelsels. Een minimumharmonisatie
van de toezichtstelsels in de lidstaten van de Europese
Unie kan de ‘en bloc’-erkenning van deze nationale
stelsels door de PCAOB aanzienlijk vereenvoudigen
en faciliteren. Naar de huidige stand van zaken behoudt de PCAOB zich overigens het recht voor de afzonderlijke toezichtstelsels van de lidstaten te beoordelen alvorens de PCAOB tot erkenning overgaat.
Zie verder Vergoossen en Wallage (2004) in dit themanummer.
 Deze uitgangspunten liggen mede ten grondslag aan
het recent bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel Wet toezicht accountantsorganisaties (verder ook:
Wta). De Wta markeert op die wijze een nieuw
moment in een jarenlange discussie. Het accent ligt
niet langer bij de vraag of de publiekrechtelijke status
van de beroepsorganisaties gehandhaafd moet blijven. Nadrukkelijk staat de publieke functie van de
accountantsverklaring centraal.
In de Verenigde Staten is het wettelijk normenkader
opgenomen in de Sarbanes-Oxley Act. Op grond van
die wet zijn accountantsorganisaties verplicht zich te
registreren bij de Public Company Accounting
Oversight Board (hierna: PCAOB) en wordt hen een
aantal eisen opgelegd. De extraterritoriale werking

d e c e m b e r

2 0 0 4

3

De keuze voor het toezichtmodel
3.1 Het gekozen toezichtmodel
De reikwijdte van de Wta is de wettelijke controle.
Onder het begrip wettelijke controle wordt verstaan:
een controle van een financiële verantwoording van

MAB

555

THEMA
een onderneming of instelling ten behoeve van het
maatschappelijk verkeer, die verplicht is gesteld bij of
krachtens de in de bijlage bij de Wta opgenomen wettelijke bepalingen. Deze reikwijdte sluit aan bij de
Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht en het vergevorderde voorstel voor de nieuwe richtlijn. Het aantal
werkzaamheden en aantal accountants dat zich daarmee binnen de reikwijdte van de Wta en het toezicht
door de AFM begeeft, is daardoor aanzienlijk. Een
nauwgezette afweging door de wetgever of een
accountantsverklaring inderdaad het meest geëigende
middel is om meer zekerheid te verkrijgen over financiële verantwoordingen, houdt het aantal wettelijke
controles binnen de perken.
 Een veelgehoord voorstel is om de AFM uitsluitend te
belasten met het toezicht op accountantsorganisaties
die controles verrichten bij de zogenoemde organisaties van openbaar belang (OOB’s). Op de overige
organisaties zouden dan als vanouds de beroepsorganisaties de verantwoordelijkheid voor het toezicht
dragen. Aangezien Europa binnen het gehele domein
van de wettelijke controle dezelfde eisen stelt aan
onafhankelijkheid van het toezicht, leidt deze oplossing
– de conclusies uit de evaluatie van de accountantswetgeving nog daargelaten – tot beroepsorganisaties
die kenmerken van een zelfstandig bestuursorgaan
(ZBO) krijgen of het oprichten van een tweede toezichthouder naast de AFM.
Bij de uitwerking van het toezichtmodel in de Wta is
verder rekening gehouden met een drietal wensen van
de Tweede Kamer6:
1 een brede bescherming van de accountantsberoepsgroep onder handhaving van de wettelijke bescherming van de titel accountant;
2 bewaking van de onafhankelijkheid met een verzwaard regime voor organisaties van openbaar
belang; een eventuele scheiding tussen wettelijke controles en adviesdiensten dient niet te gelden voor het
Midden- en Kleinbedrijf;
3 wettelijke verankering van onafhankelijk publiek toezicht buiten de beroepsgroep.
De combinatie van deze wensen met de eisen voortvloeiend uit het richtlijnvoorstel heeft geresulteerd in
het gekozen model. Wettelijke verankering van onafhankelijk publiek toezicht volgt dus zowel uit de
Brusselse eisen als uit de Haagse wensen. Dit geldt
ook voor de bewaking van de onafhankelijkheid met
een zwaarder regime voor de organisaties van openbaar belang.
Een brede bescherming van de beroepsgroep impli-

556

MAB

ceert – mede om een te brede taakopvatting en overbelasting van de AFM te voorkomen – de noodzaak
van betrokkenheid van de beroepsorganisaties.
De Wta heeft eerst en vooral tot doel de publieke
functie van de accountantsverklaring te waarborgen.
 Dit is onlosmakelijk verbonden met het herwinnen
en bestendigen van het vertrouwen in het maatschappelijk verkeer in de functie van de accountant. Een
functie die nadrukkelijker wordt gekoppeld aan het
publieke belang van een betrouwbare accountantsverklaring. Deze benadering is een andere dan de tot
voor de boekhoudschandalen gevolgde benadering
waarin werd gezocht naar een haalbaar evenwicht
tussen autonomie binnen de eigen kring van de
accountants en ingrijpen daarop van overheidswege.
De waarborging van de publieke functie vindt plaats
langs de tweeslag van:
• een actief recht van de wetgever om regels te stellen
ten aanzien van de accountantsorganisatie en de met
haar verbonden accountants, en
• een publiek, onafhankelijk toezicht op de naleving
van die normen. Daarbij is het uitgangspunt een goede scheiding tussen regelgeving, handhaving en rechtspraak (‘trias politica’).
Toetssteen voor het toezichtmodel is de doeltreffendheid en doelmatigheid van de invulling van het normencomplex en van de handhaving daarvan. Onder
doeltreffendheid wordt verstaan de mate waarin het
mogelijk is te komen tot een normencomplex, aangevuld met een handhavingmodel dat waarborgt dat de
accountantsorganisaties en de externe accountants
daadwerkelijk voldoen aan de bij of krachtens de wet
gestelde regels. Doelmatigheid heeft betrekking op de
mate waarin tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten de hoogst mogelijke graad kan worden
bereikt.
3.2 Regelgeving
De Wta is een kaderwet die de hoofdnormen bevat.
Bij de invulling van de hoofdnormen kunnen de door
de overheid gestelde regels in beginsel beperkt blijven.
 Ten aanzien van de normering van de accountant zullen het NIVRA en de NOvAA door middel van
gecontroleerde7 zelfregulering de hoofdnormen in de
Wta uitwerken. De Wta bepaalt immers dat de externe accountant een RA dan wel een controlebevoegde
AA dient te zijn die voldoet aan de regels van het
NIVRA respectievelijk de NOvAA, voorzover deze
van toepassing zijn op het uitvoeren van een
opdracht tot het verrichten van wettelijke controles.
d e c e m b e r

2 0 0 4

De normen die voor de externe accountant gelden,
zijn dan ook opgenomen in de verordeningen van de
beroepsorganisaties. Indien deze verordeningen
onvoldoende regels geven, kunnen op grond van artikel 23 van de Wta door de wetgever bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels worden
gesteld met betrekking tot de vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, integriteit en objectiviteit van de externe accountant. Vooralsnog zal de invulling van deze
normen aan de zelfregulering worden overgelaten
door verwijzing naar de relevante verordeningen van
de beroepsorganisaties. De betreffende verordeningen
van de beroepsorganisaties zijn overigens voor een
groot deel gebaseerd op de Code of Ethics for
Professional Accountants zoals die is opgesteld binnen
de International Federation of Accountants (IFAC).
 Voor wat betreft het normencomplex dat geldt voor
de accountantsorganisaties, zullen hoofdnormen van
de Wta bij algemene maatregel van bestuur worden
uitgewerkt in kadernormen. De hoofdnormen in de
Wta betreffen het systeem van kwaliteitsbeheersing,
de onafhankelijkheid en de integriteit van de accountantsorganisatie en de deskundigheid en betrouwbaarheid van dagelijkse (mede)beleidsbepalers. De
uitwerking in kadernormen zou voor een groot deel
geënt kunnen zijn op de International Standard on
Quality Control 18 van de International Auditing and
Assurance Standards Board (IAASB, 2004). De kadernormen kunnen vervolgens worden ingevuld door de
zelfregulering. De taakomschrijving van het NIVRA
en de NOvAA in de WRA respectievelijk de WAA
wordt zodanig aangepast dat voortaan ook verordeningen kunnen worden vastgesteld die zijn gericht tot
accountantsorganisaties waaraan RA’s of AA’s zijn
verbonden. Daardoor wordt optimaal gebruikgemaakt van het zelfregulerend vermogen van de
accountantsberoepsgroep, met name waar het gaat
om het uitwerken van gedetailleerde, vaktechnische
georiënteerde regels. Wel blijft vanuit juridisch oogpunt de noodzaak bestaan om alle kadernormen in
meer of mindere mate van detail in de algemene
maatregel van bestuur op te nemen9.
Gegeven het onderkende publieke belang van het vertrouwen in de accountantsverklaring bij een wettelijke controle is het cruciaal dat de door zelfregulering
gestelde regels een juiste concrete uitwerking geven
aan de normen die zijn gesteld in dit wetsvoorstel.
Aangezien de eindverantwoordelijkheid voor de
regelgeving bij de wetgever ligt, voorziet het wetsvoorstel in de bevoegdheid voor de minister van
Financiën om goedkeuring te verlenen aan de door

d e c e m b e r

2 0 0 4

het NIVRA en de NOvAA opgestelde regels die
betrekking hebben op het verrichten van wettelijke
controles en kunnen voorts bij koninklijk besluit verordeningen van de NOvAA en het NIVRA worden
vernietigd die in strijd zijn met het recht of het algemeen belang.
 3.3 Handhaving
Het toezicht op de naleving van de normen krijgt
vorm door in de Wta onafhankelijk publiek toezicht
door de AFM te introduceren. Het accent in het toezicht zal komen te liggen op de stelsels van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisaties. Bij de uitvoering van het dagelijkse toezicht zal de AFM
worden ondersteund door de beide beroepsorganisaties. Het toezicht is preventief van aard. In het kader
van de markttoegang zullen accountantsorganisaties
een vergunningaanvraag moeten indienen bij de
AFM. Na verlening van een vergunning worden de
accountantsorganisaties ingeschreven in een register
dat de AFM houdt. Op voordracht van de accountantsorganisaties worden in dat register ook de aan
hen verbonden externe accountants opgenomen die
bevoegd zijn tot het namens de accountantsorganisatie verrichten van wettelijke controles. De AFM houdt
daarnaast doorlopend toezicht op de naleving van de
aan de accountantsorganisaties en de externe accountants gestelde eisen.
Het toezicht van de AFM zal zich vooral gaan richten
op OOB’s, waaronder de beursgenoteerde ondernemingen. De AFM zal bij het toezicht op de overige
accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten in belangrijke mate gebruik kunnen maken
van de kwaliteitsborging van het NIVRA en de
NOvAA. Dit vereist wel dat die kwaliteitsborging adequaat is. De beroepsgroepen kunnen veel zelf doen
om de naleving van de normen in het wetsvoorstel te
bevorderen. Daarbij is het in het belang van het vertrouwen in de kwaliteitsborging van het beroep (door
toezichthouder en beroepsgroepen) nodig dat het
NIVRA en de NOvAA een scheiding aanbrengen tussen handhaving en belangenbehartiging. Zowel het
NIVRA als de NOvAA ontplooit daartoe initiatieven.
In de WAA en de WRA wordt tevens een samenwerkingsbepaling opgenomen. Deze bepaling dient er
voor een grondslag te bieden voor de wenselijke
samenwerking tussen AFM en beroepsorganisaties.
 Buiten iedere twijfel dient te staan dat in het domein
van de wettelijke controle de AFM de toezichthouder
is en derhalve de volledige eindverantwoordelijkheid
draagt. Anders gezegd: gebrek aan samenwerkings-

MAB

557

THEMA
initiatief vanuit de beroepsorganisaties mag de verantwoordelijkheid van de AFM niet raken.
onzorgvuldige wijze uitoefent, zal dit afbreuk kunnen
doen aan het aanzien van de beroepsgroep als zodanig. Uitgangspunt is dat de beroepsgroep zelf de verantwoordelijkheid draagt om te waarborgen dat de
niet-publieke werkzaamheden die een accountant
verricht op een correcte wijze geschieden. In uiterste
gevallen kan doorgeleiding naar de accountantskamer
plaatsvinden.
3.4 Rechtspraak
Bij de rechtspraak dient een onderscheid te worden
gemaakt tussen de accountantsorganisaties en de
externe accountants. De bestuursrechter zal worden
aangewezen voor het beroep tegen besluiten van de
AFM die zijn gericht tot accountantsorganisaties. De
AFM toetst met haar gebruikelijke instrumentarium
of de kantoren aan de gestelde eisen – vooral met
betrekking tot het stelsel van kwaliteitsbeheersing –
voldaan hebben. In geval van (vermeende) overtredingen zal zij optreden. Hiertegen kan betrokkene in
beroep gaan bij de bestuursrechter die uiteindelijk zal
toetsen of de AFM in redelijkheid tot een dergelijk
besluit had kunnen komen. Eventueel hoger beroep
zal plaatshebben bij het College van Beroep voor het
bedrijfsleven. Een dergelijke beoordeling van accountantskantoren bestaat niet in de huidige regelgeving.
 Een nieuw op te richten accountantskamer zal worden aangewezen in zaken die het handelen van individuele accountants betreffen. De AFM krijgt ook de
mogelijkheid maatregelen te treffen ten aanzien van
individuele accountants door de accountantskamer te
verzoeken maatregelen te nemen jegens een externe
accountant. Een ieder kan in beginsel tegen de externe accountant een klacht indienen bij de accountantskamer. Bij regeling van tuchtrechtspraak voor de
externe accountant is het de vraag of het wenselijk
zou zijn het tuchtrecht zoals dat is opgenomen in de
WRA en de WAA intact te laten naast een nieuwe
regeling in de Wta. Gekozen is voor een stroomlijning
van het tuchtrecht, waarbij het publieke belang van
de werkzaamheden en gedragingen als uitgangspunt
is genomen, mede om ongewenste marktwerking op
vrije markten te voorkomen. De werkzaamheden ter
uitvoering van een wettelijke controle, of werkzaamheden die daar duidelijk in activiteit of uitstraling
mee vergelijkbaar zijn – vrijwillige controles of beoordelingsverklaringen – , zullen onder het bereik van
de nieuwe accountantskamer komen te vallen.
De overige werkzaamheden van de accountant, zoals
bijvoorbeeld het geven van financieel advies, kunnen
evenzeer door een andere persoon worden verricht.
Tegelijk wordt onderkend dat het voor de beroepsgroep van accountants van belang is dat dergelijke
overige werkzaamheden door een accountant op een
zorgvuldige wijze worden uitgeoefend. Indien een
accountant deze werkzaamheden immers op een

558

MAB

Civielrechtelijke geschillen die ter zake van de
beroepsuitoefening tussen leden onderling dan wel
tussen leden en derden zijn gerezen (zoals over de
hoogte van het te factureren bedrag), kunnen worden
behandeld door de Raad voor de Geschillen10. Het
NIVRA heeft al sinds 1968 een Raad voor Geschillen.
Dit leidt tot een ontlasting van de burgerlijke rechter
en tot een lagere drempel; partijen zijn immers niet
gehouden tot verplichte inschakeling van een advocaat.
 Het tuchtrecht voor accountants is in een apart wetsvoorstel (het wetsvoorstel tuchtrechtspraak accountants) ondergebracht. Dit wetsvoorstel voorziet in
bepalingen ten aanzien van tuchtrechtelijke maatregelen, bepalingen inzake het tuchtgerecht, het tuchtgeding in eerste aanleg, het beroep tegen de uitspraak
van het tuchtgerecht en de tenuitvoerlegging van de
uitspraken van het tuchtgerecht en van de hoger
beroepsinstantie. Teneinde de tuchtzaken in eerste
aanleg te behandelen zal in Zwolle, bij de rechtbank
Zwolle-Lelystad, een accountantskamer worden ingesteld. Tegen het oordeel van de accountantskamer zal
hoger beroep openstaan bij het College van Beroep
voor het bedrijfsleven.
 4

Toegang tot het domein van de
wettelijke controle
Op onbegrip stuitte de mogelijkheid in de Wta om
anderen dan AA’s en RA’s toe te laten tot het domein
van de wettelijke controle. Belangrijkste reden voor
deze bepaling is het principiële uitgangspunt dat
onaantastbare wettelijk verankerde monopolies onwenselijk zijn, zeker in combinatie met onafhankelijk
publiek toezicht op de betreffende beroepsgroep. Het
op het niveau van de wet normeren van een functie in
het maatschappelijk verkeer en het onder – uiteindelijk – ministeriële verantwoordelijkheid inrichten van
toezicht op de handhaving van die normering, staat
in schril contrast met een model waarin de groep van
ondertoezichtstaanden exclusief zeggenschap heeft
over wie aan de eisen voldoet en derhalve tot het
domein van de accountantscontrole kan worden toe-

d e c e m b e r

2 0 0 4

gelaten. In de gekozen optie is sprake van een zekere
balans. De beroepsorganisaties bieden de mogelijkheid om zelfregulering een gecontroleerde – en wenselijk geachte – bijdrage te laten leveren. Het vanuit
het motief van deregulering zonder meer openstellen
van de vrije toetreding tot het domein van de externe
accountant zou op voorhand het draagvlak onder de
beroepsorganisaties kunnen wegslaan. Daarom geldt
lidmaatschap van een van beide beroepsorganisaties
als vereiste. De mogelijkheid anderen dan de leden
van de beroepsorganisaties toe te laten, creëert echter
een extra prikkel voor deze organisaties om zich ten
volle te kwijten van hun publieke taakopdracht. Naast
het ontwikkelen en stellen van regels en het mede feitelijk inhoud geven aan het toezicht binnen het
domein van de wettelijke controle, zullen zij ook de
bredere functie van de accountant in het maatschappelijk verkeer vorm en inhoud dienen te geven.
 5

De AFM als toezichthouder op accountantsorganisaties en op ﬁnanciële verslaggeving
Gedurende de voorbereiding van de Wta en de voorbereiding van het wetsvoorstel toezicht op de financiële verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen is gewezen op de samenloop tussen de twee
toezichttaken bij de AFM. Alhoewel eventuele samenloopkwesties zich vooral voordoen in het wetsvoorstel
inzake toezicht op financiële verslaggeving kan enige
toelichting hier niet ontbreken.
Bij de consultatie van het wetsvoorstel inzake toezicht
op financiële verslaggeving werd voorgesteld dat de
AFM, volgens de reguliere jaarrekeningenprocedure
ten overstaan van de Ondernemingskamer, bezwaren
tegen de door een vennootschap gepubliceerde jaarrekening naar voren kan brengen. Ten opzichte van
iedere andere belanghebbende onderscheidt de positie van de AFM zich daarin, dat haar op grond van
het wetsvoorstel een inlichtingenbevoegdheid toekomt. De AFM kan bij gerezen twijfel op grond van
de door de onderneming gepubliceerde cijfers of
andere publieke informatie om nadere inlichtingen
verzoeken. Indien de onderneming weigert de verzochte inlichtingen te verstrekken, kan deze bevoegdheid door de AFM worden afgedwongen door een
verzoek tot het verstrekken van inlichtingen in te dienen bij de Ondernemingskamer. Deze zal toetsen of
het verzoek voldoende gegrond is. Het voorgestelde
model is in wezen civielrechtelijk van aard en op basis
van het uitgangspunt van ‘equality of arms’ opgezet.
Hierdoor wordt tevens een onwenselijke machtsconcentratie bij de AFM voorkomen.
d e c e m b e r

2 0 0 4

Op grond van de Wta richt het toezicht van de AFM
zich met name op de kwaliteitsbeheersingssystemen
van de accountantsorganisaties. De AFM krijgt tevens
de mogelijkheid om in geval van incidenten, bijvoorbeeld bij tekortkomingen in een verrichte controle,
aan de accountantskamer bezwaren tegen individuele
accountants voor te leggen. Immers, de individuele
accountant blijft verantwoordelijk voor een afgegeven
verklaring.
 De enige ingang voor de AFM tot een jaarrekeningenprocedure is het overtuigen van de Ondernemingskamer dat op grond van publieke informatie of andere externe bronnen, c.q. de verkregen inlichtingen op
grond van de toekomstige wet toezicht financiële verslaggeving, aanleiding bestaat tot twijfel omtrent de
toepassing van verslaggevingstandaarden. De AFM
kan op grond van het wetsvoorstel toezicht financiële
verslaggeving informatie uit het accountantstoezicht
niet rechtstreeks in het kader van het toezicht op de
financiële verslaggeving aanwenden. Wel zal worden
geregeld dat, indien het accountantstoezicht leidt tot
een procedure bij de accountantskamer met betrekking tot de behandeling van een individueel controledossier, de externe accountant dit de onderneming
moet melden. Een dergelijke mededeling zal bij een
beursgenoteerde vennootschap mogelijk als koersgevoelige informatie moeten worden beschouwd die de
onderneming vervolgens publiek moet maken. Ook
kan de gepubliceerde jaarrekening – zelfstandig –
gerechtvaardigde twijfel doen ontstaan over de toepassing van de verslaggevingstandaarden. Immers, de
AFM zal nauwkeurig de jaarrekening van de desbetreffende organisatie bezien, gebruikmakend van
externe informatie, waaronder bijvoorbeeld eerder
genoemde mededeling van de onderneming zelf.
Om in de beeldvorming twijfel over de scheiding van
verantwoordelijkheden binnen de AFM weg te nemen,
zal de AFM overigens een scheiding aanbrengen tussen de twee domeinen zodanig dat niet alleen misbruik van informatie, maar ook de schijn daarvan
wordt voorkomen.
 De naar voren gebrachte bedenkingen ten aanzien
van de samenloop tussen het toezicht uit hoofde van
de Wta en het toezicht zoals dat vorm krijgt in het
wetsvoorstel toezicht op financiële verslaggeving, zijn
op deze wijze ondervangen. Het wel aangedragen
alternatief om het toezicht op externe accountants en
accountantsorganisaties te splitsen en onder te brengen bij een nieuw op te richten toezichthouder in de
vorm van een zelfstandig bestuursorgaan respectieve-

MAB

559

THEMA
lijk de AFM, leidt tot aanzienlijke extra kosten die niet
verdedigbaar zijn. Zeker als de wens van de Tweede
Kamer om het toezicht op accountants bij een
bestaande toezichthouder onder te brengen in ogenschouw wordt genomen. Deze extra kosten zijn
bovendien moeilijk te verdedigen gegeven de zeer
geringe toegevoegde waarde ten opzichte van het
hierboven geschetste stelsel dat, uitgaande van reeds
gevestigde algemene principes, het aangevoerde
samenlooprisico geheel ondervangt. Ook indien wel
zou worden gekozen voor twee afzonderlijke toezichthouders, zouden ter afstemming en coördinatie vergelijkbare samenwerkingsbepalingen nodig zijn.
 6

Conclusie
Zowel nationaal als internationaal is de conclusie
getrokken dat voor het herwinnen van het vertrouwen in de accountantsverklaring de introductie van
onafhankelijk publiek toezicht een noodzakelijk vereiste is. Vermenging van taken kan leiden tot schijn
van partijdigheid en moet daarom worden voorkomen. Het opstellen van regels, het toezien op de naleving van deze regels en het uiteindelijke juridische
oordeel hierover moeten dan ook strikt van elkaar
gescheiden blijven. De Wta voorziet in een dergelijke
scheiding. Daarnaast is gekeken naar de wens tot een
brede bescherming van het beroep. Maar ook de
noodzaak van efficiënt en effectief toezicht leidde tot
het argument dat betrokkenheid van de bestaande
beroepsorganisaties in brede zin onontbeerlijk is. De
Wta biedt dan ook waar mogelijk ruimte voor zelfregulering. Deze ruimte voor zelfregulering kent wel
een ‘tenzij-formulering’. Geeft de zelfregulering niet
op adequate wijze invulling aan de hoofdnormen uit
de Wta, dan zal de wetgever zelf overgaan tot het stellen van gedetailleerde regelgeving.
De introductie van onafhankelijk publiek toezicht op
het accountantsberoep roept bij enkelen nostalgische
gevoelens op, doch uiteindelijk beoogt de Wta niet
meer maar ook niet minder dan de accountant te
plaatsen binnen een toetsbaar en publiek verantwoordingskader. De recent ontstane vertrouwenscrisis
biedt mede het momentum voor verandering.
 Desalniettemin is de Wta meer dan symboolwetgeving en beoogt het wetsvoorstel naast herstel van vertrouwen recht te doen aan de kwaliteit die het
accountantsberoep herbergt en deze optimaal tot
haar recht te doen komen. Daarbij neemt het aantal
publieke verantwoordingsmomenten voor accountants toe en meer in het bijzonder voor de accountantsorganisaties waaraan zij zijn verbonden. De
organisaties komen direct onder publiek onafhankelijk toezicht te staan. De beroepsorganisaties blijven
een rol vervullen in het mede borgen van de kwaliteit
van de beroepsuitoefening van hun leden. Daarnaast
blijft een belangrijke kerntaak het opstellen van algemeen verbindende voorschriften voor bij hen ingeschreven accountants. Anders dan in de huidige wetgeving behoeft de formele wetgever geen initiatieven
af te wachten, maar kent hij een actief recht om ook
voor de beroepsbeoefenaren zelfstandig regels te stellen. Dat daarbij bestaande structuren worden aangepast, roept weerstanden op. Vanuit een samenloop
van belangen van het beroep in brede zin zal niet ontkend kunnen worden dat de Wta een belangrijk doel
dient. Zowel de sector als de overheid zijn immers
gebaat bij de borging van een voor het maatschappelijk verkeer essentiële functie. Eigenbelang mag de
modernisering en verdergaande transparantie in het
beroep niet in de weg staan. ■

Het sluitstuk van effectief toezicht zonder vermenging van taken wordt gevormd door een onafhankelijke rechtspraak. Gezien de dubbele normadressering
(accountantsorganisaties vs. externe accountants)
met geheel eigen dynamiek is ervoor gekozen om in
de rechtspraak een scheiding aan te brengen. Daar
waar mogelijk zal het oordeel van de marginaal toetsende bestuursrechter worden gevraagd. In die gevallen dat het meer om de techniek van een accountantscontrole gaat, is specifieke kennis nodig en
volstaat derhalve geen marginale toetsing meer. In
deze gevallen zal de accountantskamer haar oordeel
uitspreken. Een dergelijke scheiding van taken zal ook
bij de samenloop met andere toezichttaken van de
AFM haar nut aantonen.
 560

MAB

d e c e m b e r

2 0 0 4

Literatuur

Noten

Europese Commissie, (2002), Aanbeveling van de Commissie van 16 mei

1 Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 1. Zie voor het verslag van het

2002 – Onafhankelijkheid van de met de wettelijke controle belaste accoun-

algemeen overleg betreffende het kabinetsstandpunt: Kamerstukken

tant in de EU: basisbeginselen (kennisgeving geschied onder nummer
C(2002) 1873), PbEG L 191, http://europa.eu.int/eur-lex/nl/archive/
2002/l_19120020719nl.html.
Europese Commissie, (2004), Voorstel voor een richtlijn van het Europees

II 2001/02, 28 090, nr. 2.
2 Destijds lag de verantwoordelijkheid voor het accountantsdossier nog
bij de minister van Economische Zaken.
3 Brief van de minister van Economische Zaken, Evaluatie Accountants-

Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende de wettelijke

wetgeving, 19 februari 2003, Kamerstukken II 2002/03, 28 090, nr. 5.
accountantscontrole van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekenin-

4 Aanbeveling van de Commissie van de Europese Gemeenschappen

gen en tot wijziging van de richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de

van 16 mei 2002 inzake de onafhankelijkheid van de met de wettelijke

Raad (COM/2004/0177 deﬁnitief), ter vervanging van richtlijn nr.
controle belaste accountant in de EU: basisbeginselen (PbEG L 191).
84/253/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 10

5 COM/2004/0177 deﬁnitief.
april 1984 op de grondslag van artikel 54, lid 3, sub g), van het Verdrag

6 Deze randvoorwaarden zijn door de Tweede Kamer gesteld in de

inzake de toelating van personen, belast met de controle van boek-

zogenoemde motie Van Baalen c.s. van 26 maart 2002 (Kamerstukken

houdbescheiden (PbEG L 126).
 II 2001/02, 28 090, nr. 3). Opgemerkt dient te worden dat de kamer-

International Auditing and Assurance Standards Board, International

behandeling zich afspeelde voordat de ontwikkelingen rondom de

Federation of Accountants, (2004), International Standard on Quality

accountant(sverklaring) internationaal in een stroomversnelling

Control (ISQC) 1, ‘Quality Control for Firms that Perform Audits and Reviews
of Historical Financial Information, and Other Assurance and Related
Services Engagements, februari, zie: www.ifac.org/IAASB/.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Kamerstukken II, 2001/02, 2002/03,
wetsvoorstel 28 090 Evaluatie accountantswetgeving.
Vergoossen, R.G.A. en Ph. Wallage, (2004), Toezicht op het accountantsberoep: ontwikkelingen in de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk,
Nederland en Duitsland, in: Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie, jg. 78, nr. 12, december, pp. 542-553.
kwamen.
7 Verordeningen met betrekking tot de wettelijke controle zijn onderworpen aan voorafgaande goedkeuring door de minister van
Financiën.
8 Quality Control for Firms That Perform Audits and Reviews of
Historical Financial Information, and Other Assurance and Related
Services Engagements, approved February 2004.
9 Zie ook het advies van de Raad van State op dit punt die pleit voor
overheidswetgeving in het gehele domein van de wettelijke controle.
10 Verordening voor de Raad voor Geschillen, vastgesteld in de bijeenkomst van de ledenvergadering van het NIVRA van 14 december 2001,
Stcrt. 2002, 43. Verordening voor de Raad voor Geschillen, vastgesteld
in de bijeenkomst van de ledenvergadering van de NOvAA van 18 juni
2001, Stcrt. 2001, 152.
d e c e m b e r

2 0 0 4

MAB

561.
