Orde in het binnenlands bestuur
Net zoals de generieke bestuurlijke reorganisatie lijdt aan een gebrek aan
consistentie en richting, geldt dit voor het geheel aan sectorale reorganisaties,
niet alleen tussen, maar ook binnen de sectoren. Vanaf 1990 stond de arbeidsvoorziening in het teken van functionalisering van het bestuur en de sociale
werkvoorziening in dat van verzelfstandiging en deconcentratie; vanaf heden
lijkt de trend bij de arbeidsvoorzieningen de sociale werkvoorziening weer in
de richting van het algemeen bestuur te gaan. Het milieubeleid staat de laatste jaren in het teken van de decentralisatie; de operationele besluitvorming
in de ruimtelijke ordening tendeert daarentegen naar centralisatie. Indien er
we1 overlap in bewegingen is te constateren, binnen en tussen sectoren, komt
dit meer voort uit een modieus bepaalde congruentie dan uit een bewust nagestreefde beleidsmatige consistentie.
Alle sectoren kemen een nagenoeg vruchteloos zoeken naar de optimale
schaal. Gemeenten zijn te klein, provincies zijn te groot of worden niet gezien.
Vanuit de overtuiging dat elke functie zijn eigen schaal heeft, wordt hierbij
van oudsher weinig over de schutting van de eigen sector gekeken. Zo zijn 25
politieregio's ontstaan, 'samenvallend' met 19 rechtbankarrondissementen,
tenvijl voor de brandweer en voor hulpverleningsregio's wordt samengewerkt
WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

in respectievelijk 45 en 41 regionale gebieden. De arbeidsvoorziening kent
28 regio's. Dit voorbeeld kan eenvoudig worden aangevuld vanuit de andere
sectoren. Deze regionalisatie is onbetwist een gevolg van de schaalvergroting
in de maatschappij. Dat hierbij een grote diversiteit aan regio's op verschillende schaal is ontstaan, heeft echter niet alleen te maken met de specifieke
schaalvereisten van de betreffende taak. De politieke ovenvegingen van de
betrokken bestuurders bij de vorming van (functionele)regio's zijn tenminste
zo bepalend.
 In alle sectoren ontstaat vervolgens het vruchteloze zoeken naar een democratische inbedding voor een bestuur dat op zijn eigen sectorale schaal is
gevormd. Bij de politie klemt dit des te meer, vanwege de specifieke overheidstaak die hier wordt vervuld. Op bestuurlijk terrein koos men voor bundeling en integratie van intergemeentelijke samenwerking, die weliswaar niet
mocht uitmonden in een vierde, democratisch gelegitimeerde bestuurslaag,
maar die we1 de suggestie moest versterken van door gemeenteraden aangestuurde intergemeentelijke samenwerking. Het is verrassend dat twee opties
tot op heden onvoldoende zijn beproefd: in de eerste plaats werkelijke verzelfstandiging, zodat gemeenten dan we1 provincies voortaan zelf kunnen beslissen welke produkten zij tegen welke prijs willen afnemen en bij wie, en in de
tweede plaats het algemeen bestuur zelve als mogelijkheid. De provincie is
lange tijd buiten beeld gebleven als het bestuur dat regionale taken zou
kunnen overnemen. We1 bestond in bepaalde kringen het idee dat de regio's
in de toekomst zouden moeten uitgroeien tot de provincies-nieuwe-stijl, hetgeen derhalve een verkleining van de provinciale schaal met zich had
gebracht. Met dit a1 is overigens niet gezegd dat democratisering van het
regionale bestuur alleen kan geschieden met een terugval op het algemeen
bestuur.
 De sectorale bestuurlijke reorganisaties laten zich tevens herkennen in het
eindeloze zoeken naar het optimale evenwicht tussen centraal en decentraal
bestuur, tussen algemeen en functioneel bestuur en tussen publiek en privaat
domein. In lijn met het voorgaande is ook hier van een fundamentele doordenking in de regel weinig sprake. Soms worden venvoede pogingen gedaan
om tot een verregaande decentralisatie te komen, zonder dat van meet af aan
wordt aangegeven welke kaders door het Rijk moeten worden gesteld. Als dit
element later onvermijdelijk toch wordt ingebracht, leidt dat a1 gauw tot frustratie. Omgekeerd kunnen toevallige omstandigheden voor de rijksoverheid
aanleiding zijn vrij plotseling bevoegdheden tot zich te trekken, zonder dat
voldoende wordt beseft dat lokale beleidsvrijheid ook het rijksbeleid ten goede
komt. In de relatie tussen algemeen en functioneel bestuur verspringt het discours a1 even gemakkelijk tussen beide polen, tenvijl de ordening van de
onderlinge relatie tussen algemeen en functioneel bestuur wordt vergeten. Dit
kan dan gemakkelijk leiden tot een teleurstelling over de functionalisering bij
het algemeen bestuur, met als begrijpelijke reactie een resolute terugkeer
naar het algemeen bestuur. De sociale zekerheid biedt hiervan momenteel
voorbeelden.
In het kader van de in het vorige hoofdstuk geformuleerde ontwikkelingsprincipes zijn deze algemene bevindingen niet van belang ontbloot. In dit licht
kunnen de volgende conclusies worden getrokken.
1.
Er bestaan niet alleen mogelijkheden voor de ordening van het debat over de
inrichting van de binnenlands bestuur, er bestaat ook een grote behoefte aan
een dergelijke ordening die uitgaat boven de afzonderlijke sectoren.
2.
 In het kader van de gewenste ordening zijn de geformuleerde ontwikkelingsprincipes goed bruikbaar, a1 is hiermee niet gezegd dat geen andere oplossingen per deelterrein denkbaar zijn dan die welke door de ontwikkelingsprincipes worden gesuggereerd. Tenminste kan echter worden vastgesteld dat
ORDE IN HET BlNNENLANDS BESTUUR

de ontwikkelingsprincipesop alle terreinen plausibel zijn gebleken. Zij zouden
derhalve een consistent kader kunnen opleveren voor de inrichting van het
binnenlands bestuur, zowel binnen de sectoren als bovensectoraal.
3.
In het sectoroverstijgende karakter van de ontwikkelingsprincipes ligt hun
specifieke betekenis. De consistente toepassing van dezelfde ontwikkelingsprincipes op alle deelterreinen kan een belangrijke meerwaarde verschaffen
vanwege het synergetisch effect dat hierbij kan optreden.
4.
Dit geldt te meer daar ook beleidsinhoudelijke ontwikkelingen wijzen op de
behoefte aan een sectoroverstijgende aanpak Cjeugd, veiligheid). De aloude
tegenstelling tussen de sectorale en de algemeen-bestuurlijke rationaliteit is
in dit opzicht aan het vervagen.
5.
In dit kader valt op dat het ministerie van Binnenlandse Zaken weinig tegenspel biedt aan de sectordepartementen als het gaat om de inrichting van het
binnenlands bestuur. Dit komt mede doordat het bestuurlijke beleid van
Binnenlandse Zaken niet erg consistent is en doordat het ministerie in zijn
eigen sectorale beleid (politie, brandweer) even gemakkelijk kiest voor ad hoc
oplossingen als de andere sectordepartementen. Meer consistentie in het
bestuurlijke beleid zou het ministerie van Binnenlandse Zaken een overwicht
kunnen geven dat nu node wordt gemist.
6.
Ten slotte blijkt uit het sectorale overzicht dat een scherpere formulering van
de ontwikkelingsprincipes mogelijk en wenselijk is. Bovendien kan een
nadere operationalisering van de ontwikkelingsprincipes de achterliggende
gedachten wellicht verder verduidelijken, zonder daannee dwingend voor te
schrijven welke instrumenten bij voorrang zouden moeten worden toegepast.
In het volgende hoofdstuk wordt een poging tot een dergelijke operationalisering gedaan.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Operationalisering van de
ontwikkelingsprincipes
4.1

lnleiding
In hoofdstuk 2 werd een bestuurlijke inrichting geschetst die beter zou kunnen voldoen aan de eisen van zekerheid en herkenbaarheid. Hierbij werd een
handelingsperspectief geboden in de vorm van drie ontwikkelingsprincipes.In
hoofdstuk 3 werd vervolgens de relevantie van de ontwikkelingsprincipes
bezien aan de hand van de beleidspraktijk. Daarbij werd met name ingegaan
op de sectoroverstijgendemeenvaarde ervan.
Wanneer de ontwikkelingsprincipes tot uitgangspunt worden genomen voor
de bestuurlijke reorganisatie, liggen echter nog vele keuzen open. Hoe wordt
hieraan nu concreet invulling gegeven? Welke operationalisering is mogelijk
en welke instrumenten zijn hier geeigend? In het voorliggende hoofdstuk
wordt eerst nader op de stabiele en herkenbare opbouw van het algemeen
bestuur ingegaan. Vervolgens komen de drie ontwikkelingsprincipes afzonderlijk aan de orde. De slotparagraaf gaat in op hun onderlinge samenhang.
4.2

Een stabiele inrichting van het binnenlands bestuur
Aantal bestuurslagen
In hoofdstuk 2 is a1 aangeduid dat voorlopig het systeem met drie bestuurslagen (Rijk, provincie, gemeente) kan worden gehandhaafd. Op termijn zal het
'open karakter' van de provincie echter problematisch worden.
 Schaalvergroting heeR de afstand tussen Rijk en gemeenten in allerlei opzichten verkleind. De verdere Europese integratie zal formeel geen consequenties
behoeven te hebben voor de bestuurlijke inrichting in de lidstaten, maar kan
eraan bijdragen dat materieel de noodzaak van drie bestuurslagen in twijfel
zal worden getrokken. Hierbij staat de nationale overheid niet ter discussie;
dit zou ook moeilijk anders kunnen zolang de nationale staat zelf een gegeven
is. De nationale overheid is bovendien de bestuurslaag die het hoogste scoort
in publieke betrokkenheid. Ook de bestaansredenen van een algemeen
bestuur op lokale schaal behoeven nauwelijks adstructie. Er zal altijd een
bestuursniveau nodig zijn waarop in het licht van specifieke omstandigheden
en specifieke wensen uitvoering kan worden gegeven aan beleid en waarmee
tevens een bestuurlijk kader wordt geboden voor maatschappelijke integratie.
Hiermee worden de eerder gesignaleerde veranderingen in de schaal van problemen en de verschuivingen in de publieke betrokkenheid niet ontkend. Ook
valt niet te ontkennen dat de lokale en de nationale bestuurslaag met elkaar
verstrengeld raken en de neiging hebben elkaars taken en verantwoordelijkheden te kopiren. De oplossing ligt hier echter, als gezegd, vooral in een heldere bevoegdhedenverdeling die het eigen karakter van deze twee bestuurslagen in acht neemt.
 Het bestaansrecht van de provincies is minder duidelijk. Het provinciaal
bestuur is voor veel burgers een grote onbekende en verkiezingen voor de provinciale staten zijn steeds meer venvorden tot tussentijdse opiniepeilingen
voor het kabinet. Ook de animo binnen politieke partijen voor een plaats in de
provinciale staten is aanmerkelijk geringer dan voor een plaats in de Tweede
Kamer of in de gemeenteraden. Als gevolg hiervan is de democratische legitimatie van de provincie ten minste kwetsbaar. Op het eerste gezicht rijst de
vraag waarom, mede gezien de kleine afstand tussen Rijk en gemeenten, niet
met twee bestuurslagen zou kunnen worden volstaan, als ook in de praktijk
bij vele vraagstukken we1 een nationale en een lokale optiek zijn te onderORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

scheiden, maar een daarvan afwijkende provinciale optiek nauwelijks uit de
verf komt.
Zo'n provinciale optiek is echter we1 voorstelbaar, zij het dat deze vooral procedureel van aard zou zijn. Waar verantwoordelijkheden van bestuurslagen
met elkaar verstrengeld raken en waar verhoudingen tussen bestuurslagen
steeds horizontaler worden, ontstaat immers behoefte aan een coordinerende
instantie om tot eenheid van bestuur te komen. Dit geldt te meer als gemeenten, zoals hier bepleit, grotere beleidsvrijheden krijgen, waardoor de noodzaak
van onderlinge coordinatie toeneemt. In de huidige situatie wordt het
gemeentelijk beleid sterk gekenmerkt door externe effecten en daaruit voortvloeiende afstemmingsproblemen met nabuurgemeenten. Ook door de groeiende bevolkingsdichtheid neemt de behoefte aan onderlinge afstemming toe.
Het Rijk is duidelijk niet geroepen om zich, naast a1 zijn andere taken, ook
bezig te houden met arbitrage en coordinatie op bovenlokale schaal. Dit zou
niet alleen leiden tot te veel centralisatie, maar zou ook de verwarring van
verantwoordelijkheden nog verder versterken. Voor een procedurele provinciale optiek zijn derhalve wB1 argumenten aan te voeren.
 Het zij erkend, in het huidige binnenlands bestuur slagen de provincies er
zeer matig in externe effecten te beteugelen en conflicten tussen gemeenten te
reguleren. Dit kan echter worden geweten aan het ontbreken van effectieve
coordinatiemechanismen.Op zichzelf is dit geen reden om dan maar af te zien
van coordinatie. Liever zou het intermediaire niveau, de provincie dus, beter
moeten worden toegerust om daar waar conflicten en patstellingen tussen
gemeenten dreigen, het bestuurlijk verkeer weer op gang te helpen. Een
bestuurlijk coordinerende functie van de provincie zou zich bovenal op dit
intergemeentelijke niveau moeten richten en veel minder op de relatie tussen
gemeenten en Rijk 1.
Wat betreft de functies van drie bestuurslagen kan een internationale vergelijking zinvol zijn. De meeste besturen op het vasteland van Europa kennen
meer dan twee algemene bestuurslichamen. In alle landen van het continent
bestaat reeds lang een soort van algemene lokale bestuurslaag (gemeenten).
Het middenbestuur (provincie of regio) was tot ongeveer twintig jaar geleden
minder ontwikkeld, maar heeft sedertdien een sterke opkomst doorgemaakt
(vooral in de vroeger sterk gecentraliseerde staten Frankrijk, Italie en Spanje,
en ook in Belgie). Dit nieuwe meso-bestuur heeft nog niet overal een algemene
bestuursbevoegdheid verworven (in Frankrijk bijvoorbeeld nog niet). In sommige landen is bovendien in eerste instantie niet voor een uniform middenbestuur gekozen (zoals in Spanje, met zijn gedifferentieerde regio's). Niettemin hebben, bij alle differentiatie, deze bestuurslichamen veelal we1 een
intermediair en coordinerend karakter gemeen. Deze Europese context kan
mede aanleiding zijn voor een provinciale 'herinrichting', gericht op bestuurlijke coordinatie als hoofdtaak.
 Zdentiteit bestuurslagen
In een uniforme basisstructuur zoals hier voorgestaan, bestaande uit Rijk,
provincies en gemeenten, ligt de taak van het Rijk in het binnenlands bestuur
vooral in kaderstelling. De provincie vormt het kader voor bestuurlQke coordinatie op bovenlokaal niveau, de gemeente het kader voor maatschappelijke
integratie op lokaal niveau. Hierna wordt op de identiteit van respectievelijk
gemeenten en provincie verder ingegaan.
De kerntaak van de provincie is, zoals hiervoor gezegd, de bestuurlijke coordinatie op bovenlokaal niveau. Hierin past het de provincie niet om zelfstanI]

Als aan de uitvoering van rijksbeleid door gemeenten geen of nauwelijks gevolgen voor buurgemeenten verbonden zijn (zoals
bij de bijstand of de individuele huursubsidie) kunnen Rijk en gemeenten het we1 gezamenlijk af.
68

WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

dig, 10s van voorkeuren van Rijk en gemeenten, beleid te ontwikkelen, bovenal
omdat dit niet effectief zal zijn voor het bereiken van consensus tussen
gemeenten onderling. Veelal zal het rijksbeleid a1 een belangrijk inhoudelijk
referentiekader bieden voor de coordinerende provincie. Voor het overige is
slechts de consensus tussen gemeenten van belang, vrijwillig dan we1 afgedwongen. Vanzelfsprekend is vrijwillige consensus veelal vruchtbaarder.
Slechts als samenwerking tussen gemeenten moet worden afgedwongen, kan
een eigen beleidsmatige keuze van de provincie onvermijdelijk en daarmee
wenselijk worden.
 Op dit moment beschikt de provincie, als gezegd, over onvoldoende instrumenten om een dergelijke coordinerende taak bevredigend te vervullen, hoewe1 ook waar is dat niet alle bestaande middelen voldoende worden benut. Zo
biedt de Provinciewet de mogelijkheid voor het instellen van provinciale commissies, waarin vertegenwoordigers van gemeenten, bijvoorbeeld onder voorzitterschap van een gedeputeerde, gezamenlijk zouden kunnen bijdragen aan
de gewenste bestuurlijke coordinatie. Ook de Wgr biedt meer mogelijkheden
dan tot op heden worden benut. Buiten de Wgr om zijn voorts convenanten
tussen gemeenten en provincie mogelijk, waarin de partijen elkaar aan de uitkomst van het overleg kunnen binden en waarin de provincie een conflictbeslechtende rol kan worden toebedeeld.
De nationale overheid kan aan de coordinerende functie van de provincie een
belangrijke bijdrage leveren door minder functionele regio's in het leven te
roepen ter uitvoering van rijksbeleid en de coordinerende functie van de provincie in dat kader beter te benutten. Ook elders, bijvoorbeeld in het ruimtelijk beleid, zou het Rijk de provincies moeten erkennen als de bestuurlijke
coordinator op intermediair niveau, in plaats van zelf met gemeenten in regionaal verband te gaan onderhandelen. Gedeconcentreerde rijksdiensten die
geen andere taak te vervullen hebben dan toezicht te houden op gemeenten
dan we1 op intermediair niveau het beleid van verschillende overheden te
coordineren, zouden in het provinciaal bestuur moeten worden gelntegreerd.
 Het huidige wettelijke kader zal uiteindelijk echter te beperkt blijken te zijn
voor een sterke provinciale coordinatie. Dit kan zelfs worden gezegd van de
hierarchische concepten waarop de inrichting van het binnenlands bestuur is
gebaseerd. Er zal derhalve aan een nieuw wettelijk kader moeten worden
gewerkt waarbinnen, als het streven naar consensus tussen gemeenten mislukt, de provincie de uiteindelijke bevoegdheid moet hebben om knopen door
te hakken. Om te voorkomen dat provincies proberen gemeenten van meet af
aan de wet voor te schrijven, zou kunnen worden bepaald dat een bepaalde
bevoegdheid aanvankelijk berust bij het lokaal bestuur, maar zo nodig na een
bepaalde termijn overgaat naar het provinciaal bestuur. In dit kader valt ook
te ovenvegen het provinciaal bestuur de bevoegdheid te geven in bepaalde
delen van zijn tenitoir referenda te houden.
Op het ogenblik is de provincie rninder 'in beeld' naarmate problemen tussen
de gemeenten groter zijn (derhalve rondom de grote steden) en concentreert.
zij zich vooral op de landelijke gebieden. In het hier weergegeven model voor
de toekomst zal dit net andersom zijn. Een provincie die bovenal coordineert
en conflicten tussen gemeenten beslecht, zal actiever zijn naarmate de bevolkingsdichtheid in een bepaald gebied toeneemt, tenzij gemeentelijke herindeling aldaar de noodzaak van interbestuurlijke coijrdinatie verkleint.
 Het is overigens niet van belang ontbloot dat met de primair coordinerende
functie en met de daarmee gewenste beleidsmatige terughoudendheid op termijn de 'open huishouding' van het provinciaal bestuur ter discussie komt te
staan. Waar coordineren de hoofdtaak vormt, is (tenville van de effectiviteit
van die coordinatie) voor doe-taken steeds minder plaats. Consensus tussen
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

gemeenten is het streven en de provincie krijgt pas een inhoudelijke verantwoordelijkheid indien de betrokken partijen het ook na uitgebreide onderhandeling niet met elkaar eens kunnen worden. Het zelfstandig ontwikkelen
van een eigen beleid verliest daarmee voor de provincie zijn betekenis en van
een werkelijke inhoudelijke verantwoordelijkheid kan geen sprake zijn.
Daarmee wordt ten eerste de financiele verantwoordelijkheid voor het eigen
handelen kwestieus en ten tweede ontstaan er problemen met de democratische legitimatie.
Een regisseur moet niet zelf op het toneel willen verschijnen. Niet uit te sluiten is derhalve dat op termijn de provinciale autonomie in staatsrechtelijke
zin zal komen te vervallen. We1 behoort de provincie voldoende vrijheid en
ruimte te hebben om zelf te beslissen waar coordinatie gewenst is. Maar die
zelfstandigheid kan heel goed in het kader van medebewind vorm krijgen.
Wie de taak van de provincie wil functionaliseren, kiest daarmee uiteindelijk
ook voor een gesloten huishouding van de provincie.
In dit perspectief past geen (verdere) ontwikkeling van de provincie tot een
lokaal bestuur op grotere schaal. Indien gemeenten te klein zijn om burgers
bepaalde voorzieningen te bieden, liggen intergemeentelijke samenwerking
en zeker gemeentelijke herindeling meer voor de hand. In dat opzicht is de
tweesprong waarop de huidige provincie zich bevindt, duidelijk: bf meer mogelijkheden voor bestuurlijke coordinatie of meer mogelijkheden voor eigen
beleidsontwikkeling. Zoals is gebleken, kiest de raad voor het eerste.
 Deze keuze is ook van belang voor de wijze waarop (nieuwe) provinciale taken
moeten worden ingericht. Een goed voorbeeld vormen de recente plannen om
de taken van de verkeer-en-vervoer-regio's naar het provinciaal bestuur over
te hevelen. Omdat de uitvoering van het beleid staat of valt met de lokale
medewerking, moet de provincie zich hier bovenal als coordinator opstellen,
met als enig doel: consensus tussen gemeenten. Een zelfstandig provinciaal
verkeer- en vervoersbeleid zal het realiseren van consensus slechts bemoeilijken. Ook het streekplan kan worden omgevormd tot, uitsluitend, een coordinatie-instrument voor het ruimtelijk beleid van de gemeenten, waarbij het
rijksbeleid als referentiekader kan dienen. Van een zelfstandig provinciaal
ruimtelijk beleid zou dan geen sprake meer zijn, terwijl de provincie niettemin een belangrijke rol blijft vervullen. Ook een figuur als een politie-organisatie op provinciale schaal in plaats van de huidige politieregio's kan betrekkelijk eenvoudig worden ingepast. In dit geval biedt de genoemde instelling
van een provinciale commissie met daarin vertegenwoordigersvan gemeenten
de mogelijkheid om een adequate bestuurlijke 'ophanging' van het beheer te
combineren met een gelijktijdige versterking van het gezag ter plaatse. In alle
gevallen is de houding van het provinciaal bestuur van cruciaal belang; de
wettelijke structuur moet een dergelijke rolopvatting ondersteunen. Zou de
provincie haar eigen mening vooropstellen, dan zullen patstellingen met
gemeentebesturen, wier medewerking voor een succesvol beleid uiteindelijk
onmisbaar is, het onvermijdelijke gevolg zijn.
 De gemeente moet vooral adequaat diensten verlenen aan de bestuurden. Zij
belichaamt voorts de bereikbaarheid van de overheid, hetgeen betekent dat zij
in open overleg moet staan met haar omgeving, zowel binnen de gemeenteraad als het democratisch platform van de gemeente, als in het directe contact
met burgers en maatschappelijke organisaties. De responsiviteit van de
gemeente heeft een extra dimensie door de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van nationaal beleid in het kader van het medebewind. De gemeente is dus bij uitstek de overheid voor de concrete dienstverlening aan burgers, zonder daannee alleen het loket van de nationale
overheid ter plaatse te zijn. Dienstverlening vindt plaats vanuit de bredere
verantwoordelijkheid voor de maatschappelijke samenhang binnen het eigen
territoir.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

In het algemeen neemt met het vervagen van lokale territoriale gemeenschappen de integrerende functie van het lokaal bestuur in zijn eigen territoir
in betekenis toe (ook in zijn ordenende functie ten aanzien van functioneel
bestuur). Waar de gemeenschap steeds minder constituerend is voor de schaal
van de gemeente, constitueert de gemeente steeds meer haar eigen 'gemeenschap' van burgers. Niettemin relativeert het vervagen van territoriale
gemeenschappen de gemeente als democratisch platform voor een lokale
gemeenschap. De gemeente krijgt daarom we1 een expliciete taak bij de stimulering van allerlei vormen van maatschappelijke democratisering. Sociale
vernieuwing was daarvan in sommige gemeenten een goed voorbeeld. Hier
vestigde de gemeente niet haar eigen democratie, maar faciliteerde zij de
democratie in andere, ook meer tijdelijke verbanden.
 Gemeentelijke en provinciale schaalvergroting
Met betrekking tot de bestuurlijke schaal van gemeenten is een drietal criteria van belang. Ten eerste moet de bestuurlijke structuur vitale betrekkingen
mogelijk maken. Hiertoe behoeft het gemeentelijk bestuur bestuurlijk draagvlak en professionaliteit (hetgeen zowel geldt voor het bestuur zelf als voor
zijn ondersteuning). Professionaliteit vereist niet dat alle gemeenten identiek
zijn. Evenmin is het noodzakelijk om 'harde' ondergrenzen voor de grootte te
formuleren. De intensiteit en de complexiteit van de maatschappelijke problemen bepalen welke omvang een gemeente moet hebben om voldoende professionaliteit te kunnen waarborgen. Ten tweede vooronderstelt het aangaan
van vitale betrekkingen het dragen van eigen verantwoordelijkheden. Wie
verantwoordelijk is, moet echter ook de kans hebben zichzelf waar te maken.
In dit kader is een evenwichtig maatschappelijke draagvlak a1 van even groot
belang als de concrete kansen voor uitbreiding (bedrijventerreinen, woningbouwlokaties). Volgebouwde gemeenten hebben dan ook per definitie recht op
ruimere grenzen. Ten derde is het wenselijk de schaal van de gemeente zo te
kiezen, dat zij haar integrerende functie kan waarmaken. Dit pleit voor een
schaal waarop sprake is van een zekere maatschappelijke diversiteit.
Deze criteria wijzen in de richting van gemeentelijke schaalvergroting. Veel
grote steden zullen behoefte hebben aan een verbreding van hun draagvlak en
aan fysieke ruimte. Dit betekent echter niet dat de gemeentelijke herindeling
voortaan geheel in het teken van de centrumgemeenten hoeft te staan. Op het
platteland zal juist ten behoeve van de professionaliteit behoefte bestaan aan
gemeentelijke herindeling die niet alleen tot 'nodale' gemeenten (gegroepeerd
rondom een centrumgemeente) leidt, maar ook tot de vonning van plattelandsgemeenten die groot genoeg zijn om een bufferfunctie te vervullen tegenover het grootstedelijk bestuur.
 Anders dan in het traditionele denken over gemeenten speelt de schaal van de
'gemeenschap' in bovenstaande criteria geen ovenvegende rol. Doordat lokale
gemeenschappen tegenwoordig moeilijker zijn af te bakenen en doordat het
accent is gaan liggen op dienstverlening, tenvijl de gemeente als democratisch
bestuur van de lokale gemeenschap aan betekenis heeft verloren, is maatschappelijke samenhang op andere wijze indicatief geworden voor de lokale
bestuursgrenzen. Een pluriforme en gefragmenteerde samenleving heeft
behoefte aan het lokaal bestuur als integratiekader. Hierdoor worden de grenZen van gemeenten eerder instrumenteel en gaat doelmatigheid een grotere
rol spelen. Aldus zijn ook de bovengrenzen van gemeenten gegeven.
Ten slotte geeft de verschuivende betekenis van politiek en democratie in een
gedemocratiseerde samenleving meer ruimte bij het afbakenen van het lokaal
bestuur. De betekenis van de gemeente als het enige democratisch platform
voor de lokale gemeenschap is venninderd. Democratie kan ook binnen bewonersorganisaties, wijkcomit6's, dorpsraden en dergelijke invulling krijgen,
mits deze zodanig zijn georganiseerd dat de burger een grotere zeggenschap
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

krijgt in zijn directe leefomgeving. Voor het ordenen van dergelijke verantwoordelijkheden blijft het algemeen bestuur we1 verantwoordelijk.
Ook provinciale schaalvergroting is aangewezen. Bij de coordinerende functie
van de provincie past een grotere schaal en een grotere afstand tot de gemeenten. Dit geldt vooral voor de Randstad, mede vanwege de Europese betekenis
van dit gebied. Op zijn minst zal moeten worden gedacht in termen van een
Noordvleugel- en een Zuidvleugel-provincie.
 De vaststelling van de geeigende schaal voor een gemeente of provincie kan
overigens op pragmatische gronden geschieden. Hierbij is ook te bedenken dat
de bestuurlijke kosten van schaalherzieningen zeer hoog zijn. Dit is een reden
om niet teveel tegelijk overhoop te halen. Overigens kan de animo voor herindeling onder de betrokkenen worden vergroot, door een perspectief op een
krachtiger lokaal en provinciaal bestuur te vergroten. Het toedelen van
nieuwe bevoegdheden na herindeling past in een dergelijk beleid.
Uniformiteit en differentiatie in beleid en taaktoedeling
Ook het hier weergegeven model van twee beleidsverantwoordelijke bestuurslagen met daartussen een vooral procedureel verantwoordelijke provincie zal
nimmer geheel kunnen voldoen aan de tegenstrijdige eisen waaraan de
inrichting van het bestuur is blootgesteld. Daartoe is geen enkele (her)inrichting bij machte. Vooral in de gebieden rondom de grote steden, zullen bestuurlijke problemen blijven bestaan. Hier zal de provinciale coordinatie stringenter moeten zijn dan in de rest van het land. Daar waar de problemen zich in
de steden zelf concentreren, verdient het lokaal bestuur speciale aandacht van
de rijksoverheid en dient het een ruimer scala aan eigen bevoegdheden te krijgen. Om die reden is binnen de heldere basisstructuur differentiatie in beleid
en in taaktoedeling wenselijk. Grote steden vragen dus zowel meer provinciale regie, als meer beleidsvrijheid en meer beleidsmatige aandacht van het
Rijk.
 Uit dit tegenstrijdige wensenpakket lijkt het streven naar de vorming van
stadsprovincies in grootstedelijke gebieden te verklaren. Toch is het stadsprovincie-concept momenteel te weinig helder om te worden omarmd. Indien
met de vorming van stadsprovincies wordt vooruitgelopen op een gemeentelijke herindeling die binnen een decennium de oude indeling in gemeenten en
provincies weer recht zal doen, valt daar weinig tegen in te brengen. We1 komt
dan de vraag op waartoe eerst de provincies uit de grootstedelijke gebieden
worden verjaagd, als zij tien later weer worden verwelkomd. Daarom is het
ook twijfelachtig of de stadsprovincie preludeert op een dergelijke 'wonderbaarlijke terugkeer' van de oude structuur. Indien stadsprovincies eenmaal
zijn ingesteld, is nauwelijks nog te verwachten dat binnen afzienbare tijd een
nieuwe reorganisatie zal worden geentameerd.
 Als de stadsprovincie bedoeld is zoals zij zich aandient in de verschillende
plannen (en in de lex specialis voor de regio Rotterdam), is het concept te
hybride: lokale en intermediaire taken worden op een erg pragmatische en
daarmee onheldere wijze in Ben hand gelegd, waardoor verantwoordelijkheden eerder slechter dan beter kunnen worden onderscheiden. Overigens is
deze onduidelijkheid in taakverdeling niet alleen een consequentie van de
langdurige onderhandeling die aan de lex specialis voorafging. Hoe lang of
kort ook zou zijn onderhandeld, het concept is in zichzelf te onduidelijk om tot
een duidelijke uitkomst te kunnen leiden. Ten eerste is de schaal van de stad
te klein om bestuurlijke coordinatie met het omliggende gebied overbodig te
maken. Belangrijke toekomstige bouwlokaties liggen ook buiten de grenzen
van de stadsprovincie Rotterdam. Ten tweede is de schaal van de wijken in
veel opzichten te klein om het lokaal bestuur zijn maatschappelijk integratieve functie te kunnen laten vervullen. Wie iets aan zwarte scholen wil doen,
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

moet ook witte scholen binnen zijn gemeentegrenzen hebben; wie iets aan
langdurige werkloosheid wil doen, zal ook bedrijven in zijn gemeente moeten
hebben. Het model is derhalve vlees noch vis.
 Om deze reden geeft de raad de voorkeur aan bovengenoemde uniforme basisstructuur. Binnen deze structuur zijn uitzonderingsposities voor afzonderlijke
(in dit geval: grote) gemeenten nadrukkelijk mogelijk. Gemeentelijke herindeling moet de grote steden bovendien alle kansen geven die zij nodig hebben
om hun verantwoordelijkheden waar te maken. Daar waar die kansen niet
aanwezig zijn, heeft het belang van de grote gemeente voorrang boven het
belang van de randgemeente. Daarnaast moet de provinciale regie in grootstedelijke gebieden worden versterkt voor de interbestuurlijke problemen die
niet door herindeling zijn ovenvonnen. Ten slotte moet het aan de grote
gemeenten zelf worden overgelaten op welke wijze zij hun organisatie willen
doen aansluiten bij de publieke betrokkenheid op straat- en wijkniveau. Ook
de organisatie van de lokale dienstverlening kan beter aansluiten bij het
niveau waarop de burgers die diensten verleend willen zien.
4.3

Ordening tussen centraal en decentraal bestuur
In het vorige hoofdstuk is andennaal gebleken hoezeer in de praktijk sprake
is van overlappingen en een teveel aan bestuursintern verkeer. Mechanisch
medebewind, waarbij het Rijk de uitvoering van het beleid tot in details voorschrijft en de gemeente in weenvil hiervan een eigen beleid voert, kan ook als
een vorm van beleidsduplicatie worden gezien. In hoofdstuk 2 is aangegeven
hoezeer beleidsduplicatie het binnenlands bestuur lamlegt en hoe belangrijk
het om die reden is verantwoordelijkheden beter te onderscheiden. De navolgende uitgangspunten kunnen in aanvulling hierop nader vormgeven aan het
ontwikkelingsprincipecentraal-decentraal.
Uitgangspunten
Ten eerste moet centralisatie worden beperkt tot die gevallen die strikt noodzakelijk zijn: wat decentraal kan, moet decentraal. Hoe groter de autonomie
is voor decentrale overheden, des te meer mogelijkheden venverven zij om
maatschappelijke (in plaats van bestuurlijke problemen) aan te pakken. Hoe
kleiner daarentegen de lokale autonomie, hoe meer energie moet worden
gestoken in het overleg met de nationale overheid.
 Ten tweede miskent het onderscheiden van verantwoordelijkheden geenszins
de complementariteit van nationale en lokale verantwoordelijkheden op vele
beleidsterreinen. In een vervlochten samenleving als de onze hebben vele problemen naast een nationale ook een lokale dimensie. De aanpak van deze problemen vergt derhalve vaak zowel een nationale als een lokale optiek. Het
onderscheiden van verantwoordelijkheden zal dus zelden leiden tot een taakverdeling die QBnbestuurslaag het alleenvertoningsrecht gee&.Vanwege deze
maatschappelijke vervlechting is een gedeelde verantwoordelijkheid tussen
centrale en decentrale overheden welhaast onvermijdelijk en veelal ook wenselijk. Juist bij gedeelde verantwoordelijkheden is het echter essentieel exact
aan te geven waar bevoegdheden elkaar raken en waar zij elkaar dreigen te
overlappen.
Ten derde moet het dragen van formele verantwoordelijkheid door het lokaal
bestuur samengaan met een substantiele inhoudelijke verantwoordelijkheid
(beleidsvrijheid). Wie verantwoordelijk is moet niet alleen voorgeprogammeerde besluiten kunnen nemen. Mechanisch medebewind moet worden afgewezen, te meer daar lokale bestuurders voor hun handelen verantwoording
zijn verschuldigd aan gemeenteraden en indirect aan hun burgers. Voor een
substantiele lokale beleidsvrijheid moet we1 een maatschappelijk draagvlak
bestaan. Als dit ontbreekt, doordat lokale verschillen niet worden aanvaard,
dan is het verstandig gemeenten ook niet met de mechanische uitvoering van
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

het beleid te belasten. Een gedeconcentreerde uitvoerende rijksdienst is dan
het voor de hand liggende alternatief. De decentralisatievraag is dus geen
louter instrumentele, maar gaat terug naar een normatieve vraag: in welke
mate worden lokale verschillen geaccepteerd?
Ten vierde moet bij het decentraliseren van taken en bevoegdheden een goed
onderscheid worden aangebracht tussen provincies en gemeenten. Vanwege
hun onderscheiden identiteit in het binnenlands bestuur gaat het hier niet om
uitwisselbare grootheden. De kans op doublures wordt uiteraard Meiner naarmate de provincie zich meer gaat toeleggen op coordinatie.
 Ten vijfde hoort aan de inhoudelijke verantwoordelijkheid een financiele verantwoordelijkheid te worden gekoppeld. Wie (mede)bepaalt, zal (mede)betalen. Het omgekeerde geldt evenzeer: wie inhoudelijk geen vrijheden heeft om
het beleid invulling te geven, dient ook niet op de uitkomsten ervan te worden
afgerekend. Het eerste uitgangspunt, een grotere lokale beleidsvrijheid,
impliceert dat gemeenten ook een grotere financiele verantwoordelijkheid
moeten dragen. Hierdoor zullen actieve en succesvolle gemeenten voor hun
daden worden beloond en minder actieve gemeenten de negatieve gevolgen
van hun nalaten moeten dragen.
Ten zesde past bij een scherpere ordening van eigen verantwoordelijkheden
een grotere wederkerigheid in de verhoudingen, zowel tussen centraal en
decentraal als tussen gemeenten onderling. In een sfeer van wederkerigheid
zou het karakter van specifieke uitkeringen bijvoorbeeld kunnen veranderen
in de richting van prestatie-budgetuitkeringen, gebaseerd op afspraken over
de voor het budget te leveren prestaties. Ruilrechtvaardigheid zou in deze verhoudingen een grotere plaats moeten innemen, ten koste van verdelende
rechtvaardigheid. Vanzelfsprekend vereist dit we1 een autonome financiele
basis voor de verschillende partijen. Ook in dit verband is een vergroting van
de autonomie van het Gemeentefonds van belang. Ook anderszins kan wederkerigheid een grotere betekenis krijgen in de onderlinge verhoudingen. Het
verantwoordelijk worden voor het toezicht op de eigen beleidsuitvoering, zoals
dit in het kader van de Bijstandswet in aantocht is, is hiervan een voorbeeld.
Ook tussen gemeenten onderling zou meer gestreefd moeten worden naar
concurrentie en samenwerking op basis van eigen verantwoordelijkheden. Dit
zou kunnen leiden tot samenwerking op projectbasis die het bestuur een grotere flexibiliteit kan verschaffen. Voonvaarde voor dit alles is we1 dat op de
'vrije markt van bestuurslichamen' eenheid van beleid verzekerd is. Ook in
dat opzicht is de coordinerende rol van de provincie van belang.
 Uitwerking
Zowel ten aanzien van de inhoudelijke verantwoordelijkheid als ten aanzien
van de financiele verantwoordelijkheid verdienen voornoemde uitgangspunten enige uitwerking.
Inspiratie om medebewind in de ware betekenis van het woord te bereiken,
kan worden gevonden in de Europese richtlijnen, die immers bindend zijn ten
aanzien vanhet te bereiken resdtaat, maar die elke lidstaat vrijlaten hiervoor een geeigende nationale vorm en middelen te kiezen. De grondwettelijke
formulering 'Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en
gemeenten gevorderd worden bij of krachtens de wet' staat een vergelijkbare
constructie niet in de weg. Anderszins zal zo'n constructie niet in alle gevallen voldoende zijn. Een richtlijn kan bijvoorbeeld geen directe rechten en
plichten voor de burger scheppen. Zij draagt ook het gevaar in zich dat het
doe1 zo gedetailleerd wordt aangegeven dat per saldo de beleidsvrijheid illusoir blijkt.
Het vergroten van de eigen financiele verantwoordelijkheden kan ook verWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

strekkende gevolgen hebben voor de financiele verhouding, die als afspiegeling van de verhouding tussen nationale en lokale overheden centralistische
trekken vertoont. De gewenste lokale financiele verantwoordelijkheid en de
bijbehorende lokale financiele autonomie worden momenteel geschaad door
de overdaad aan specifieke uitkeringen, de 'vervuiling' van het Gemeentefonds (veel verplichte uitgaven, te veel centrale sturing bij de verdeling van
gelden over gemeenten) en het te geringe lokale belastinggebied.
 In die sfeer zouden ook de oplossingen kunnen worden gezocht. Het lokale
belastinggebied kan nog steeds aanzienlijk worden vergroot, zoals reeds
meermalen door commissies en regering is bevestigd. Aan realisatie van dit
voornemen heeft het tot op heden ontbroken. Het zij ook toegegeven dat daarbij wellicht zowel de diepste wens van het Rijk (om zijn grip te houden op het
lokaal bestuur) als de diepste wens van veel gemeenten (om niet zelf verantwoordelijk te hoeven zijn) moet worden getrotseerd. Ongelijkheden in de
lokale belastingcapaciteit kunnen via het Gemeentefonds worden gecompenseerd.
I"

De eigen financiele verantwoordelijkheidvan gemeenten kan ook worden vergroot door de verdeling van het Gemeentefonds te 'objectiveren', waarbij het
principe van 'gelijke kansen' voor alle gemeenten (op een gelijk voorzieningenniveau) voorop moet staan. Hoewel het 'gelijke-kansen-principe' formeel
ook uitgangspunt van beleid is, lijkt materieel bij de verdeling van het
Gemeentefonds nog altijd het streven naar een gelijk voorzieningenniveau
voor gemeenten een belangrijke rol te spelen. Het gaat bij de verdeling van
het Gemeentefonds nog te veel over de gemeentelijke 'behoefie' en te weinig
over de 'gelijke startpositie'. Het gevolg is dat het Rijk zich intensief bemoeit
met de verdeelmaatstaven voor het Gemeentefonds, waardoor rijksbeleid
steeds bepalender wordt voor de uiteindelijke verdeling. Omdat hetzelfde
rijksbeleid ook a1 bepalend is voor de specifieke uitkeringen, gaan algemene
en specifieke uitkeringen daarbij soms op een onduidelijke wijze met elkaar
concurrentie aan: waar de specifieke uitkering een malus zet op ondoelmatig
gemeentelijk beleid, compenseert de algemene uitkering een mogelijk tekort.
 De algemene uitkering moet derhalve zoveel mogelijk tegemoet komen aan
het bieden van een gelijke startpositie voor alle gemeenten. Daarbij moet het
per definitie gaan om exogene factoren, factoren die niet door gemeentelijk
beleid te be'invloeden zijn (anders zou 'slecht' beleid worden beloond). Bovendien mogen de verdeelmaatstaven niet venveven zijn met rijksbeleid. Daarbij
staat de rijksbemoeienis met lokale problemen in het geheel niet ter discussie. We1 wordt bepleit die bemoeienis via de specifieke uitkeringen te kanaliseren. In een dergelijk model past ook een kleiner Gemeentefonds. Voor de
zelfstandigheid van gemeenten is het beter om een kleiner doch autonoom
Gemeentefonds te hebben dan een groter Gemeentefonds waarvan de verdeling te sterk afhankelijk is van landelijke voorkeuren.
Wie een meer objectieve verdeling van het Gemeentefonds voorstaat, doet er
goed aan om deze verdeling op een grotere afstand van het Rijk te plaatsen.
In dit kader is het ook denkbaar een zelfstandig bestuursorgaan (bestaande
uit vertegenwoordigers van de gemeenten) voortaan het Gemeentefonds te
laten beheren. Hiertoe is tevens nodig dat de omvang van het Gemeentefonds
wordt geobjectiveerd, naar de regering reeds van plan schijnt te zijn.
 De raad ziet derhalve weinig positieve effecten van het oude streven om specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds over te hevelen. Indien de medebewindsrelatie blijft bestaan, en dat is bij het overhevelen van de specifieke
uitkeringen naar het Gemeentefonds nagenoeg altijd het geval, zal de overheveling vooral tot gevolg hebben dat de vrije besteedbaarheid van het
Gemeentefonds verder wordt beperkt. Bovendien zijn de herverdeeleffecten
ORDE IN HET BINNENLANDS B E S T W R

die het gevolg zijn van de overheveling steeds weer aanleiding voor nieuwe
discussies, waarbij de verdeling van het Gemeentefonds steeds verder in politiek vaarwater dreigt terecht te komen. Het is beter ook in de financiele verhouding de verantwoordelijkheden helder te onderscheiden. De lokale autonomie verdient een autonome financiele basis 2.
 Realisatie
Een pleidooi voor verdergaande decentralisatie moet ook ingaan op de praktijk van het decentralisatieproces. Immers, de noodzaak van decentralisatie
wordt a1 veel langer beleden, zonder dat hier veel van terechtkomt. Hier spelen twee problemen. Een theorie ontbreekt (zowel normatief als empirisch)
over het geeigende bestuursniveau voor overheidstaken en - daarmee sterk
samenhangend - het decentralisatiebeleid is vooral een spel om macht. Aan
een normatieve theorie kan vorenstaande omschrijving van de identiteiten
van bestuurslagen mogelijk een bijdrage leveren. De empirische theorie leert
dat taken en bevoegdheden in het binnenlands bestuur niet de enige machtsbronnen zijn. De verhouding tussen centraal en decentraal wordt dan ook
slechts voor een deel door de verdeling van deze taken en bevoegdheden
bepaald. Dit betekent dat de decentralisatie moet worden verbreed van een
verdeling van taken en bevoegdheden naar een herverdeling van
macht(sbronnen). Om die reden is het toe te juichen dat steeds vaker een relatie wordt gelegd tussen taken en bevoegdheden enerzijds en financiele verantwoordelijkheden anderzijds. Niettemin is dit thema nog verder te verbreden. Niet alleen zou de financiele zelfstandigheid van gemeenten in het
algemeen dienen te worden verbeterd, ook moet de inrichting van het bimenlands bestuur betere mogelijkheden bieden voor gemeenten om met elkaar en
met andere partijen strategische allianties aan te gaan.
Waar ook het decentralisatieproces een spel om de macht is, zal ook in
dat kader een brede aanpak wenselijk zijn. In het algemeen zal de
machtsverhouding tussen voor- en tegenstanders van decentralisatie moeten
worden gewijzigd om decentralisatie kans van slagen te geven. In dit opzicht
was het pragmatische beleid van het vorige kabinet succesvol: decentralisatie
van bevoegdheden werd gekoppeld aan bezuinigingen voor het sectordepartement.
 Hoe relatief regels ook zijn, ook zij kumen de positie van de voorstanders van
decentralisatie versterken. In de nieuwe Gemeentewet is een decentralisatieregel opgenomen: "Onze minister bevordert de decentralisatie ten behoeve
van de gemeenten" (art. 117, eerste lid). Het volgende lid van dit artikel vermeldt: 'Voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden tot
rijks- of provinciaal beleid worden gerekend, worden slechts gedaan indien
het onderwerp van zorg niet op doelmatige wijze door de gemeentebesturen
kan worden behartigd." Aldus is bij centralisatie de bewijslast omgekeerd. De
centrale wetgever moet aantonen dat centralisatie noodzakelijk is.
Verscheidene Europese landen gaan op dit punt echter duidelijk verder. In
Duitsland hebben de gemeenten het recht alle aangelegenheden van de plaatselijke gemeenschap - ten dele concreet genoemd in de wet - naar eigen verantwoordelijkheid te regelen. Het Bundesverfassungsgericht ziet erop toe dat
nieuwe (hogere) wetgeving dit recht ontziet. In Frankrijk, traditioneel geen
voorbeeld van decentralisatie, kunnen lagere overheden hogere regelingen ter
toetsing voorleggen aan de Conseil d'Etat. Deze raad hanteert niet de harde
toetsingsregels van de Duitse rechter, maar hij kijkt we1 of geen strijdigheid
met geschreven of ongeschreven rechtsnormen aanwezig is. Met de toegenomen vervlechting van lokaal en nationaal bestuur zou ook Nederland de
lokale autonomie beter dienen te waarborgen dan tot dusver. Bijvoorbeeld
zou, nadat nadere decentralisatieregels in de wet zijn vastgelegd, de Raad van
21

Uitgebreider hierover L.J.M.Verdult in een voor de WRR verrichte studie. Publikatie hiervan is in voorbereiding

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

opgevangen, tussen de twee democratische plechtankers: gemeente en provincie. Zo kan juist bestuurlijke varieteit inspelen op de zeer verschillende
schaalvereisten die aan de inrichting van het binnenlands bestuur worden
gesteld.
 4.5

Geordende responsiviteit tussen publiek en privaat
Naar in hoofdstuk 2 is geconstateerd ziet de raad geen aanleiding om iets af
te dingen op de algemene trend naar 'vermaatschappelijking van bestuur',
waarbij taken van de publieke sector naar het private domein worden overgeheveld. Deze 'maatschappelijke decentralisatie' past bij de toegenomen
mondigheid van burgers en bij een gedemocratiseerde samenleving. Op de
vraag naar de kerntaken van de overheid, op de vraag welke taken zich niet
lenen voor vermaatschappelijking, zal de raad hier overigens niet ingaan. In
dit rapport gaat het om de problemen die, mede ten gevolge van de genoemde
verschuiving, in de laatste jaren zijn ontstaan in de relatie tussen publiek en
privaat, toegespitst op de responsiviteit van de overheid.
Deze responsiviteit is verbreed, zowel in de beleidsontwikkeling als in de
beleidsuitvoering. Langs tal van kanalen bereiken de overheid wensen van
burgers en rnaatschappelijke organisaties en de representatieve democratie is
daarbij enigszins uit het centrum van de aandacht en van de macht verdreven. Veel beleid wordt ook ontwikkeld tijdens de 'beleidsuitvoering' in de horizontale relaties tussen overheid en maatschappelijke partijen. Hier bepleit de
raad een ordening van verantwoordelijkheden die een vermenging van
publiek en privaat moet tegengaan, onder gelijktijdige benutting van de bredere mogelijkheden voor responsiviteit van het bestuur. Vijf elementen verdienen hier enige nadere aandacht.
 Ten eerste mogen horizontale relaties die het bestuur wenst aan te gaan met
rnaatschappelijke partijen, niet ten koste gaan van derde-belanghebbenden
en van de vertegenwoordigende democratie. Op zichzelf is er soms weinig
tegen om het algemeen belang door maatschappelijke partijen zelf te laten
definieren, een dergelijke maatschappelijke verantwoordelijkheid zou zelfs
moeten worden bevorderd. De overheid mag daaraan echter niet gebonden
zijn en behoort de ruimte te houden om voor haar eigen definitie van het algemeen belang op te komen. Het aangaan van convenanten met maatschappelijke partijen waarmee een algemene afweging van belangen wordt verhinderd, moet dan ook worden afgewezen. In het vorige hoofdstuk is reeds op dit
gevaar gewezen ten aanzien van het milieubeleid en het onderwijsbeleid.
Ten tweede heeft de overheid vanuit haar specifieke verantwoordelijkheid ook
de taak de maatschappelijke democratie te organiseren en te faciliteren. Het
primaat van de politiek heeft een andere betekenis gekregen in een gedemocratiseerde samenleving, waarin de politiek is verplaatst en gedifferentieerd.
Daar waar burgers in het kader van sociale vernieuwing (of anderszins) zelf
beslissen over hun leefomgeving, is er weinig reden terug te verlangen naar
de gemeenteraad als 'democratische monarch'. Hetzelfde geldt voor het
bestuur van basisscholen, het bestuur van muziekscholen, het toezicht op
schouwburgen en concertzalen, voor bewonersorganisaties enzovoort. Ook
hier echter moet vermenging worden tegengegaan. Of burgers beslissen binnen hun eigen verbanden zelf, op een gewaarborgde democratische wijze, 6f
de overheid neemt haar eigen verantwoordelijkheid. Indien mogelijk heeR het
eerste de voorkeur, vooral omdat de overheid vaak de neiging heeft weinig
flexibele en spoedig verbureaucratiseerde structuren in het leven te roepen.
De bimengemeentelijke decentralisatie die tegemoet wenste te komen aan de
behoefte van bewonersorganisaties om inspraak te hebben in hun eigen wijken, levert hiervan voorbeelden.
