Focus op functies : Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid
Om inhouden op maat te kunnen ‘vermarkten’, moet er een markt zijn (of
worden gecreëerd) waarin genoeg mensen bereid zijn een prijs te betalen. Dat dit
niet evident is in de (relatief verwende) Nederlandse markt, bewijst het tot op
heden beperkte succes van betaaltelevisie. Of hier van een maatschappelijk risico
sprake is, kan dus niet in algemene zin worden bepaald. Daarvoor is het nodig
om een precieze en periodieke situatieanalyse te maken voor de onderscheiden
diensten. De oren en ogen van de overheid en de samenleving moeten daarvoor
minder gespitst zijn op de media, maar meer op de onderscheiden functies en
diensten zelf. Ook hier ligt bij de functies nieuwsvoorziening en opinievorming
& achtergrond mogelijk een groter probleem dan bij vermaak, ook gezien de
specifieke kostenstructuur in die eerste markt. En binnen die laatste categorie is
er waarschijnlijk een groter probleem bij Nederlandstalige producties, die relatief
duur zijn in vergelijking met buitenlandse producties.
 Een sluipender gevaar ligt in (onaanvaardbare) verschillen tussen burgers in hun
feitelijke capaciteit om zinvol gebruik te maken van het sterk toegenomen
aanbod. Dit risico van onvoldoende keuzevaardigheid van de burger zal niet voor
alle bevolkingsgroepen gelijk zijn. Hoogopgeleide burgers zullen zich wel een
weg weten te banen in een chaotisch aanbod dat weinig inzichtelijk is en veel
kwaliteitsonzekerheid geeft. Wanneer men echter minder goed in staat is voor
zichzelf een zoekrichting te ontwikkelen en de juiste vragen te stellen, blijft het
overstelpende informatieaanbod een ‘gegevenswoestijn’, tot welke men wel
toegang heeft, maar waarmee men niets kan beginnen. Er is wellicht een risico
van maatschappelijk ongewenste scheidslijnen tussen burgers die wel en die niet
in staat zijn zinvol gebruik te maken van het aanbod. De laatsten zullen zich dan

97

focus op fu nct ies

veelal beperken tot het relatief gemakkelijk toegankelijke aanbod, veelal van sterk
recreatieve aard.
4.5.2

conclusies
Er is een maatschappelijk risico dat vooral kleinere aanbieders moeilijk toegang
tot infrastructuren, distributiekanalen en ook content kunnen krijgen, waardoor
zij geen reële positie op de markt kunnen ontwikkelen. Dit geldt voor zowel
publieke als private aanbieders. Dit publieke belang betreft in beginsel alle functies en benadrukt het belang van een open en dynamische markt, waarin monopolies en oligopolies afwezig zijn en waarbij ook nieuwe en vooral kleinere
aanbieders reële kansen krijgen.
 98

Van de overheid mag worden verwacht dat zij bij een toenemende omslag van
massa- naar kassacommunicatie en een versterkte privatisering van de toegang,
de ontwikkeling van de financieel-economische toegankelijkheid in de toekomst
volgt en waar nodig waarborgt. Dat geldt primair voor de toegankelijkheid (feitelijk en in termen van betaalbaarheid) van inhouden en diensten en secundair
voor de toegang tot infrastructuren. Nadere maatstaven om de mate van het
maatschappelijke risico en de gewenste versterking van het publiek belang te
bepalen, zijn:
1 de aard van de desbetreffende functies en de vraag of er sprake is van een merit
good: dit laatste geldt vooral voor de functies nieuwsvoorziening, opinievorming & achtergrond en kunst & cultuur (tabel 4.3);
2 de schaal van de producties van inhouden: bij een nationale schaal van Nederlandstalige inhouden zullen de productiekosten hoger zijn;
3 de mate waarin advertenties en sponsoring de productiekosten kunnen drukken.
 Tabel 4.3

Bedreigingen voor de toegankelijkheid van mediafuncties

Toegankelijkheid
Legenda: √√ = risico

Nieuws-

Opinievorming

Specifieke

Kunst

voorziening

& achtergrond

informatie

& cultuur

√

√

-

√ = geen direct risico, wel reden voor aandacht

√√

Vermaak

Reclame/
Voorlichting

-

-

- = geen risico

Bij economische toegankelijkheid gaat het niet alleen om betaalbaarheid, maar
ook om de kwaliteit van de privaatrechtelijke overeenkomst tussen aanbieders en
ontvangers. Zijn de rechten en verplichtingen die aan aanbieder en ontvanger in
het contract zijn toegekend wel evenwichtig verdeeld, wordt de ontvanger niet
verplicht om te langdurige verplichtingen aan te gaan en (naar zijn wens eigenlijk
te) breed samengestelde pakketten af te nemen?

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

Ook is er een potentieel maatschappelijk risico waar het gaat om de capaciteit van
de gebruiker om met het toegenomen aanbod om te gaan. Het (publieke) belang
van een zekere, gelijkwaardige sociaal-culturele toegankelijkheid van het aanbod
verdient de aandacht van de overheid. Ook hier gaat het vooral om een mogelijk
risico, dat door het systematisch volgen van markten en consumentengedrag in
maatschappelijke discussies aan de orde kan worden gesteld. Er ligt hier overigens een sterke relatie met het beleid voor andere publieke voorzieningen. Zo zal
een hoge kwaliteit van het algemeen vormend onderwijs een evenwichtigere
maatschappelijke verdeling bevorderen van de kennis en vaardigheden die nodig
zijn voor zinvol mediagebruik. Ook het klassieke openbare-bibliotheekwerk kan
hier van belang zijn, zowel waar het gaat om een zoveel mogelijk objectieve,
transparante en belangeloze ontsluiting van het aanbod als bij de directe ondersteuning van de consument bij het maken van eigen keuzes.
4.6

onafhankelijkheid
Onafhankelijkheid valt als centrale waarde in twee belangrijke dimensies uiteen.
 In de eerste plaats gaat het om de vraag wie onafhankelijk is of moet zijn. In het
medialandschap gaat het dan om de verschillende ‘verschijningsvormen’ van
aanbieders, zoals mediabedrijven, non-profitinstellingen, programmamakers en
journalisten. Of het betreft de onafhankelijkheid van de ontvanger, in zijn rol als
burger of als vrije consument. In de tweede plaats gaat het om de vraag ten
opzichte van wie men onafhankelijk is: de overheid of commerciële marktpartijen?
Onafhankelijkheid is geen vanzelfsprekendheid, maar een specifieke maatschappelijke constructie die ontwikkeld, gekoesterd en onderhouden moet worden.
 Die taak valt niet alleen aan de overheid toe, maar ook aan burgers en andere
maatschappelijke actoren. Rechtsregels geven voor deze maatschappelijke
constructies dwingende randvoorwaarden. De vraag hoe de waarde van onafhankelijkheid in de toekomst moet worden vormgegeven, is echter meer dan een
juridisch vraagstuk, van uitleg van regels en van jurisprudentie. Voor de
toekomst is een bredere beleidsvisie nodig die ook stoelt op een sociologische en
economische analyse, waarbij onder meer de volgende vragen aan de orde moeten
komen:
• Welke bedreigingen, beperkingen, maar ook verruimingen van de waarde van
onafhankelijkheid zijn het meest manifest, gegeven de empirische ontwikkelingen in het medialandschap?
• Voor welke varianten van uitwerking (bijvoorbeeld onafhankelijkheid voor de
producenten of gebruikers) pakken deze beperkingen en bedreigingen het
slechtste uit?
• Wie profiteren het meeste van de vrijheidsverruiming?
• Welke uitwerkingsvarianten van onafhankelijkheid krijgen, gegeven de veranderende maatschappelijke context, een toenemend maatschappelijk gewicht?
• Zijn de huidige juridische en maatschappelijke arrangementen adequaat om
nieuwe bedreigingen het hoofd te bieden en bieden zij voldoende ruimte om

99

focus op fu nct ies

maximaal te profiteren van de verruimingen van onafhankelijkheid als gevolg
van technologische en economische ontwikkelingen?

4.6.1

relevante ont wikkelingen
In de meest algemene zin kan worden geconstateerd dat een groot aantal factoren
de onafhankelijkheid van de aanbieder aanmerkelijk verruimt. De mogelijkheden
om onafhankelijk van anderen aan te bieden en meningen en standpunten te uiten
zijn sterk toegenomen. Denk aan het open karakter van het internet, waardoor
iedereen een website kan beginnen; de introductie van marktwerking bij vooral
de klassieke omroep; en in veel gevallen de verlaging van productiekosten. Het
wereldwijde karakter van de nieuwe media vergroot ook het potentiële bereik
van het aanbod, wat verder wordt bevorderd door de digitalisering van de infrastructuur, die in termen van mogelijkheden en capaciteit sterk wordt uitgebreid.
 100

Dit betekent nog niet dat de beoogde ontvanger ook daadwerkelijk wordt bereikt.
Hierbij is de aanbieder in het nieuwe medialandschap in hoge mate afhankelijk
van voornamelijk private, veelal commerciële actoren die bij deze distributie en
packaging een schakelfunctie vervullen: kabelbeheerders, opstellers van elektronische programmagidsen, package-dealers, beheerders van startpagina’s, zoekmachines, enzovoort. In het verlengde hiervan kan bij de aandacht voor vrijheid
en onafhankelijkheid een zekere verschuiving worden geconstateerd van de klassieke vrijwaring van overheidscensuur en -repressie naar vragen van economisch
bepaalde (on)afhankelijkheid, zowel bij de toegang tot essentiële distributiekanalen als bij professionele onafhankelijkheid.
Een ander mogelijk maatschappelijk risico betreft de positie van non-profitorganisaties die media-inhouden aanbieden, een constatering die vooral relevant is
in de Nederlandse context. In algemene zin geldt ook voor hen dat met name het
internet per saldo veel ruimere mogelijkheden biedt zich als aanbieder in het
medialandschap te manifesteren. Niets staat non-profitorganisaties en andere
sociale bewegingen in de weg om via het internet bij te dragen aan een verruiming van het beschikbare aanbod. Toch liggen er voor vooral de meer klassieke
non-profitorganisaties die thans participeren in een door publieke middelen
bekostigd bestel de nodige risico’s. Aan hen lijkt steeds meer de vraag te worden
gesteld zich meer in een ‘publiekrechtelijk’ kader te voegen óf zich als aanbieder
op een markt te ontwikkelen. Beide raken aan de kern van de eigenstandige
missie en positie (een private organisatie die publieke belangen behartigen wil
vanuit een eigenstandige visie op het publieke belang).
 Doordat bij toenemende vermarkting van het aanbod het mededingingsrecht een
dominant instrument is geworden, komt de vraag op of non-profitorganisaties bij
de bescherming van hun vrijheid en onafhankelijkheid wel zo veel profijt hebben
van dit instrument, dat primair voor de commerciële markt is bedoeld. Nonprofitorganisaties functioneren nu eenmaal beter in een andere setting dan een
markt (Goodin 2001; James 2003). Wellicht liggen daar kansen, maar vormen van

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

gemengde en hybride ‘maatschappelijke mediaondernemingen’ staan onder
druk. Het risico bestaat dat zij feitelijk worden gedwongen te opereren als marktorganisaties en zich primair moeten richten op het behoud van hun marktpositie,
ten nadele van hun ideële missie (Goodin 2002; McChesney en Nichols 2002;
Trappel en Meier 2001; Gunn 2004; Van Vree 2004).
De toenemende vermarkting en commercialisering hebben sterkere, zeker ook
negatieve gevolgen voor de onafhankelijkheid op professioneel niveau. Dit geldt
in het bijzonder voor de functies nieuwsvoorziening, opinievorming & achtergrond en het geven van specifieke informatie. Allereerst is het zo dat ook een
goed functionerende markt niet zonder meer een onafhankelijke, vrije professie
garandeert (Appelman et al. 2005). Daarnaast geeft hoofdstuk 2 juist voor de
genoemde functies verscheidene voorbeelden van ongewenste neveneffecten van
de toenemende commercialisering en de daarmee samenhangende economische
concentratie: een steeds grotere druk op de professie om zich op hypes te richten,
homogenisering van het aanbod, de toenemende druk van adverteerders en
grotere vermenging van genres, met name fictie en non-fictie, waardoor de status
van het desbetreffende mediaproduct voor de ontvanger onduidelijk is. Naast
deze externe factoren die de professionele onafhankelijkheid beperken, geldt dat
de professionele codes die deze professionele autonomie en verantwoordelijkheid vormgeven, voor een nieuw medium als internet nog onvoldoende zijn
ontwikkeld (Deuze 2002; Paulussen 2004).
 In een democratische samenleving heeft de onafhankelijkheid van de media ook
een dienstbare rol ten behoeve van de vrijheid van de burger. Het gaat erom het
publiek waarheidsgetrouw, evenwichtig en transparant te informeren en het
nieuws te duiden. Zo is er een basis voor eigen meningsvorming en voor maatschappelijke participatie van de burger in het publiek domein. Deze meer instrumentele rol van het medialandschap is ook terug te vinden in het klassieke
machtigingsmodel dat besloten ligt in de professionele, journalistieke traditie.
Deze instrumentele rol van het medialandschap voor de burger/consument zal in
de toekomst steeds minder een ‘rustig bezit’ zijn. Vermenging van feit en fictie en
onzekerheid over de context en herkomst van informatie en de onafhankelijkheid
van de aanbieder dragen daaraan bij. Ook een media-aanbod dat onder het mom
van informatieverschaffing feitelijk vooral commerciële motieven heeft of
bovenal emotionerend werkt en zich (uitsluitend) richt op sensatie en hypes,
belemmert de burger in zijn eigen meningsvorming en zijn maatschappelijke
participatie. Het mogelijke maatschappelijke risico bij de consumentensoevereiniteit komt sterk naar voren in relatie tot private actoren, die een sleutelrol
vervullen bij de distributie en doorgeleiding van het aanbod, zoals kabelbeheerders, informatieagenten en beheerders van zoekmachines en startpagina’s. De
keuzes die zij maken zijn voor de eindgebruiker vaak niet kenbaar, terwijl deze
commerciële actoren meestal geen belang hebben bij een neutrale ontsluiting van
een pluriform en kwalitatief goed aanbod dat de keuzevrijheid van de eindgebruiker faciliteert, in plaats van deze te beperken.
 101

focus op fu nct ies

4.6.2

conclusies
Evenals bij pluriformiteit kan in algemene zin worden gesteld dat de nieuwe
technologieën de onafhankelijkheid en de vrijheid van aanbieders en ontvangers
enerzijds verruimen, maar dat er anderzijds op onderdelen alle reden is voor
extra waakzaamheid en versterking van het publiek belang. Ten tweede krijgt in
de hier beschreven benadering de beleidsmatige uitwerking van de onafhankelijkheid andere accenten dan in de traditionele optiek. Het recht van de aanbieders om gevrijwaard te worden van overheidsdwang blijft belangrijk, maar is
minder dominerend. Bij toenemende commercialisering verschuift het maatschappelijke risico naar een te grote economisch bepaalde afhankelijkheid, in het
bijzonder bij de toegang.
Tabel 4.4

Bedreigingen voor de onafhankelijkheid van mediafuncties

Onafhankelijkheid

Nieuws-

Opinievorming

Specifieke

Kunst

voorziening

& achtergrond

informatie

& cultuur

√√

√

√√

√√

Vermaak

Reclame/
Voorlichting

-

√

102
Legenda: √√ = risico

√ = geen direct risico, wel reden voor aandacht

- = geen risico

Het maatschappelijke risico concentreert zich vooral bij de functies onafhankelijke nieuwsvoorziening, opinievorming & achtergrond en het geven van specifieke informatie, zo laat tabel 4.4 zien. Bij de laatste functie gaat het bijvoorbeeld
om bedrijven die programma’s over hun producten sponsoren of zelf maken en
deze direct via eigen of ingehuurde kanalen onder consumenten distribueren.
 Binnen het geheel van aanbieders concentreert het risico zich vooral bij de nonprofitinstellingen en wellicht in nog sterkere mate bij de professionals binnen de
functiegebieden van nieuws, opinie en specifieke informatie. Bij deze laatste
actoren zijn de uit een oogpunt van onafhankelijkheid negatieve verschijnselen
immers het meest manifest. Dit betekent dat de onafhankelijkheid van de professionele beroepsgroep bij de drie genoemde functies als een in het komende beleid
te versterken publiek belang moet worden aangemerkt. De huidige maatschappelijke en beleidsarrangementen op dit punt zijn onvoldoende op de nieuwe situatie toegesneden (Broeders en Van de Donk 2004).
In ons maatschappijtype is professionele onafhankelijkheid een belangrijke voorwaarde om de autonomie van de burger, in termen van eigen meningsvorming en
maatschappelijke participatie, daadwerkelijk te realiseren. Natuurlijk impliceert
een onafhankelijke pers nog geen kwaliteitsgarantie, maar zonder deze onafhankelijkheid ontstaat er zeker geen betrouwbaar en inzichtelijk aanbod, dat de
burger/consument in staat stelt zijn meningsvorming en maatschappelijke participatie effectief te realiseren. Ook hier zijn vooral de functies nieuwsvoorziening,
opinievorming & achtergrond en het geven van specifieke informatie in het
geding.
 een nieuwe agenda voor het mediabeleid

4.7

sociale samenhang
Sociale samenhang wordt hier geformuleerd in termen van aanwezigheid van een
ontmoetingsfunctie, als basis voor maatschappelijke participatie en deliberatie. In
het wrr-rapport Waarden, normen en de last van het gedrag (wrr 2003) wordt
gesteld dat een moderne samenleving voor de opgave staat een grote(re) mate van
pluriformiteit samen te laten gaan met een voldoende aandacht voor eenheid en
gemeenschappelijkheid. Wanneer we hier spreken over sociale samenhang als
‘waarde’ gaat het om de bijdrage van het medialandschap aan die opgave. Men
zou ook kunnen spreken van ‘burgerlijke samenhang’. Sociale samenhang betreft
derhalve niet het forceren van eenheid. Sociale samenhang is in deze conceptie
een noodzakelijke voorwaarde om zinvol en vreedzaam met verschillen om te
gaan. Men kan elkanders standpunten en visies duiden en begrijpen, zodat deze
in het maatschappelijke debat op elkaar worden betrokken, waardoor er een
publieke meningsvorming ontstaat (Etzioni 2004; Putnam 2000; Calhoun 1997;
Pels 2003). Naast de vrijheid van meningsuiting is er ook sprake van een vrijheid
van meningsvorming. Het in staat zijn om van elkaars standpunten en oriëntaties
kennis te nemen, is een voorwaarde voor een vitale democratie. In hoofdstuk 2 is
de kwestie van sociale samenhang naar voren gekomen als een aandachtspunt
voor de toekomst.
4.7.1

relevante ont wikkelingen
Per saldo kan bij het aandachtspunt sociale samenhang het optimisme overheersen. De nieuwe technologische ontwikkelingen maken sociale samenhang in
talloze, deels nieuwe vormen mogelijk. Daarbij gaat het niet alleen om de
verschillende territoriale niveaus – lokaal/regionaal, nationaal, Europees en
mondiaal – maar ook om zeer verschillende en vaak nieuwe functionele gemeenschappen. Bij deze laatste kan men denken aan community computing van groepen burgers met een gemeenschappelijke thematische belangstelling of met een
gedeeld probleem, non-gouvernementele organisaties en dergelijke.
 Het toenemende belang van de maatschappelijke en politiek-democratische
besluitvorming op Europees en regionaal niveau vergt dat het medialandschap
een adequaat platform biedt voor een gemeenschappelijke openbare communicatieruimte, waarin de standpunten en visies op elkaar worden betrokken en openbare meningsvorming plaatsvindt. Tegenover het mogelijke verlies aan sociale
samenhang op het niveau van de nationale gemeenschap staan de kansen die
nieuwe media zoals het internet bieden voor nieuwe gemeenschapsvormen die
de nationale grenzen overschrijden. Nieuwe vormen van maatschappelijk initiatief worden door de nieuwe communicatiemiddelen mogelijk gemaakt en ondersteund (Van de Donk et al. 2004; Etzioni 2004; Pew 2000).
Op het niveau van het bredere maatschappelijke beraad laat de analyse in hoofdstuk 2 evenwel duidelijk zien hoezeer sommige ontwikkelingen in het medialandschap feitelijk leiden tot verhoogde risico’s van fragmentatie, individualise-

103

focus op fu nct ies

ring en versplintering van de openbare sfeer. Allereerst heeft de opmars van de
marktlogica in de jaren negentig geleid tot een zekere, recentelijk weer onderkende verwaarlozing van boven-individuele functies van het medialandschap,
waaronder vragen van sociale samenhang. De technologische ontwikkelingen
bieden burgers nieuwe mogelijkheden om zich in de eigen voorkeuren op te sluiten en zich te onttrekken aan impulsen van buiten de eigen wereld. Bonding is
nog geen bridging. Bovendien kan het toegenomen aanbod ertoe leiden dat
bepaalde groepen zich permanent onttrekken aan bepaalde inhouden die – in de
ogen van de overheid – als merit good worden aangemerkt. Met het oog op een
goede maatschappelijke deliberatie zijn deze ontwikkelingen het meest bedreigend bij de functies nieuwsvoorziening en opinievorming & achtergrond.
4.7.2

conclusie
Tabel 4.5 vat de hiervoor vermelde bevindingen samen.
 Tabel 4.5

Bedreigingen voor de sociale samenhang van mediafuncties

104
Sociale samenhang
Legenda: √√ = risico

Nieuws-

Opinievorming

Specifieke

Kunst

voorziening

& achtergrond

informatie

& cultuur

√

√

-

√ = geen direct risico, wel reden voor aandacht

√

Vermaak

Reclame/
Voorlichting

-

-

- = geen risico

Er zijn overwegingen pro en contra om sociale samenhang in het toekomstige
mediabeleid als aandachtspunt en als mogelijk publiek belang aan te merken.
Tegenover het reële optimistische toekomstperspectief voor allerlei vormen van
sociale samenhang buiten de traditionele, vaak nationale kaders, staat ook de
werkelijkheid van ontwikkelingen die een fragmentatie en versplintering van de
gemeenschappelijke ruimte bevorderen. Waar deze laatste ontwikkeling de functie nieuwsvoorziening en opinievorming & achtergrond betreft, is er een directe
relatie met de kwaliteit van het maatschappelijk beraad en van de openbare
meningsvorming.
Er is per saldo een goede reden om sociale samenhang in ieder geval als waarde
een plaats te geven in het mediabeleid voor de toekomst, uitdrukkelijk toegespitst op de genoemde functies. Dit waarborgt dat negatieve ontwikkelingen
beter worden bewaakt en niet op hun beloop worden gelaten. Een dergelijke
monitoring maakt het mogelijk de ‘winst-en-verliesrekening’ zichtbaar te maken:
wordt verlies van traditionele samenhang gecompenseerd door nieuwe vormen?
Wanneer deze rekening periodiek wordt opgemaakt, kan worden vastgesteld of
er sprake is van een evident maatschappelijk risico en een publiek belang.
 een nieuwe agenda voor het mediabeleid

4.8

kwaliteit
Kwaliteit is als waarde in het mediabeleid problematischer dan in sectoren als
zorg- en onderwijsbeleid, waar de Grondwet en het internationale recht de overheid een duidelijke bevoegdheid geven om kwaliteitseisen te stellen aan aanbieders en soms ook ontvangers. Bij het mediabeleid is een dergelijke juridische
bevoegdheid afwezig. Uit de analyse in hoofdstuk 2 zijn evenwel indicaties naar
voren gekomen dat vragen van kwaliteit in de toekomst aan belang winnen. De
vraag ligt nu voor of dit voldoende is om kwaliteit als relevante waarde voor het
toekomstige mediabeleid aan te merken.
Voordat we aan een antwoord op die vraag toekomen, is het van belang een viertal aspecten van het kwaliteitsbegrip te onderscheiden. Bij het mediabeleid
spelen verschillende soorten kwaliteit een rol. Toch is er een duidelijke algemene
noemer, kwaliteit in de zin van deugdelijkheid, een invulling die ook in de onderwijssector prominent aanwezig is. Binnen deze ruime categorie zijn vier, zeer
verschillende varianten van uitwerking relevant.
In de eerste plaats gaat het om de mate waarin het medialandschap als geheel zijn
maatschappelijke functies vervult. Hoe vervult het bestel zijn instrumentele rol
voor de maatschappij, de democratie, de cultuur en de economie als geheel? Een
marktdefinitie van kwaliteit – het medialandschap heeft kwaliteit als aan de
behoeften van de individuele consument is voldaan – voldoet niet. Zonder een
notie van kwaliteit op dit macroniveau is het risico te groot, gezien het recente
verleden waarin marktlogica en privatisering centraal stonden, dat het medialandschap alleen wordt beoordeeld in termen van het voldoen aan individuele
preferenties.
 Ten tweede gaat het om kwaliteit in normatief-juridische zin. We doelen dan op
kwaliteitsnormen die voortvloeien uit algemeen geldende juridische publieke
belangen die op zich niet mediaspecifiek zijn, maar in deze sector wel een bijzondere betekenis hebben, zoals jeugdbescherming en regels voor wederzijds
respect, zoals het verbod op belediging en smaad en op het aanzetten tot haat.
Over de noodzaak van borging van deze belangen in de vorm van regels bestaat
een grote, bestendige en internationale consensus. Deze opvatting van kwaliteit
geeft in feite een tolerantiegrens aan.
Ten derde gaat het om professionele kwaliteit. Ook deze vorm van kwaliteit is
niet mediaspecifiek. Maar de professionele kwaliteit verschilt binnen de mediasector wel per functie. Professionele kwaliteitsregels zijn voor de journalistiek
uiteraard anders dan die in de sector van kunst & cultuur. Bij de journalistiek
is ook in veel hogere mate sprake van internationale codificatie van beroepsregels (Zie in Prenger en Van Vree 2004).
Ten vierde gaat het om kwaliteit in de zin van het voldoende honoreren van individuele voorkeuren. Kwaliteit is daar een operationeel criterium, en beoogt

105

focus op fu nct ies

simpelweg vast te stellen of het beschikbare aanbod voldoet aan de vraag en of in
een bepaalde vraag kan worden voorzien.
4.8.1

relevante ont wikkelingen
Bij toenemende vermarkting en commercialisering van het medialandschap komt
de kwaliteit van het medialandschap (in de zin van het vervullen van zijn maatschappelijke functies) als geheel onder druk te staan. De functies die hier in het
geding zijn, betreffen vooral nieuwsvoorziening, opinievorming & achtergrond
en kunst & cultuur. Hoofdstuk 2 biedt voldoende indicaties voor twijfel of het
medialandschap in vooral de eerste twee functies zijn dienstbare rol voor de
maatschappelijke en politieke democratie goed blijft vervullen. De bij pluriformiteit en onafhankelijkheid genoemde ontwikkelingen zijn ook hier relevant.
 Hier is in ieder geval sprake van een mogelijk risico en van een te versterken
publiek belang.
106

De normatief-juridische kwaliteit heeft betrekking op alle mediafuncties en is
onverminderd en blijvend van belang. De desbetreffende publieke belangen zijn
reeds in hoge mate erkend in de vorm van regels en jurisprudentie. Voor de
toekomst liggen de vragen hier vooral in de vormgeving: nationale of internationale regels, coregulering of zelfregulering?
De professionele kwaliteit betreft in eerste instantie de functies nieuwsvoorziening en het verstrekken van specifieke informatie en komt tot uiting in eisen als
waarheidsgetrouwheid, inzichtelijkheid, betrouwbaarheid en adequate verantwoording. Hier is zeker sprake van een potentieel maatschappelijk risico en een
te versterken publiek belang. Het probleem is niet de afwezigheid van goede
kwaliteitscodes, maar de mate waarin de journalistieke beroepsgroep bij toenemende economische afhankelijkheid in staat wordt gesteld zich daarnaar ook
feitelijk te gedragen. Ook de onmogelijkheid om, gegeven het open karakter van
het journalistieke beroep, deze codes op te leggen, belemmert de feitelijke betekenis (en gelding) van deze codes. Versterking van dit publieke belang betekent
hier vooral dat professionele kwaliteit niet alleen als een zaak van de beroepsgroep zelf wordt gezien.
 Het grote verschil op dit punt tussen de culturele functie en de twee andere hierboven genoemde functies is vooral dat vanaf de jaren tachtig culturele professionaliteit in het geldende mediabeleid al in hoge mate is erkend als publiek belang,
voornamelijk als legitimatie van het publieke omroepbestel. Het probleem voor
de toekomst ligt vooral in de zich wijzigende sociaal-culturele context, waarin dit
cultuurconcept in afnemende mate een ‘rustig bezit’ is (Hoefnagel en Den Hoed
2005). De legitimiteit van een dergelijke benadering komt steeds meer in het
geding. Hoewel deze discussie primair het culturele domein betreft, is door de
sterke koppeling tussen cultuur- en mediabeleid die in de jaren tachtig is aangebracht, ook het mediabeleid zelf in het geding gekomen. Aanmerking van culturele professionaliteit als publiek belang betekent niet zozeer dat de komende jaren

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

de culturele functie binnen het publieke bestel zonder meer moet worden
versterkt, maar zet eerder vraagtekens bij de in het nabije verleden gekozen lijn.
 Kwaliteit in de zin van het voldoende honoreren van individuele voorkeuren
speelt in beginsel een rol bij alle functies. Zij is echter verreweg het meest dominant bij de mediafuncties vermaak en specifieke, op het individu gerichte informatie. Het algemene publieke belang van een goede marktordening krijgt in de
mediasector een eigen scherpte, gegeven twee sectorspecifieke vormen van
marktfalen (Appelman et al. 2005). Ten eerste: de combinatie van hoge vaste
kosten en lage marginale kosten schept schaaleffecten en kan leiden tot monopolies of oligopolies. Ten tweede: de informatieasymmetrie beperkt de consumentensoevereiniteit. De eerste vorm van marktfalen komt bijvoorbeeld tot
uiting in de dominantie van het Amerikaanse aanbod in het medialandschap, wat
ten koste kan gaan van de kansen van Europese en nationale aanbieders. Door
deze specifieke karakteristieken van mediamarkten werken reële nationale differentiaties in de vraag niet of minder door in het aanbod (Hoskins, McFadyen en
Finn 2004).
4.8.2

conclusies
Kwaliteit, in termen van deugdelijkheid, heeft in het mediabeleid geen eenduidige betekenis, maar kan per saldo als relevante waarde in het toekomstige
mediabeleid niet worden gemist. Zonder introductie van het kwaliteitsidee
blijven immers essentiële aspecten van een goed toekomstig mediabeleid ten
onrechte buiten beeld. Wel vraagt deze waarde voor een adequate beleidsanalyse
om een verdere stelselmatige uitwerking, bijvoorbeeld langs de lijnen die hiervoor in dit hoofdstuk nader zijn aangegeven.
 Hier moet onderscheid worden gemaakt tussen het niveau van de beleidsanalyse
en een juridische optiek op de instrumenten van het beleid. Het gegeven dat op
het niveau van de instrumentatie van het mediabeleid sterke juridische beperkingen aan directe overheidsinterventie ter wille van de kwaliteit worden gesteld,
moet niet leiden tot een taboe op het stellen van de kwaliteitsvraag op het niveau
van de beleidsanalyse. Het mogelijk maatschappelijk disfunctioneren van het
medialandschap wordt dan ten onrechte niet aan de orde gesteld. Zowel het hier
gegeven onderscheid in enkele relevante dimensies van kwaliteit als de verbinding van het begrip kwaliteit aan specifieke functies in het medialandschap zou
deze discussie specifieker en zinvoller kunnen maken. Overwegingen van diagnose (beleidsanalyse) en remedie (instrumenten) moeten daarbij wel worden
onderscheiden. Er is geen directe koppeling tussen geconstateerde kwaliteitstekorten en zware interventies zoals wettelijke beperkingen van de vrijheid van
meningsuiting.
De overheid kan ook onderzoek bevorderen dat het kwaliteitsrisico zichtbaar
maakt, waardoor het onderwerp van debat wordt en zij kan zelfregulering stimuleren. Populairder gezegd: ook in het mediabeleid van de overheid moet over

107

focus op fu nct ies

vragen van kwaliteit van de media kunnen worden gepraat. Deze discussie kan
niet worden ontweken met een enkel beroep op aantasting van de vrijheid en
autonomie van de media. Uitgesproken versterking als publiek belang vraagt in
het bijzonder de professionele kwaliteit bij de functies nieuwsvoorziening,
opinievorming & achtergrond en het geven van specifieke informatie (tabel 4.6).
Hier zijn niet alleen duidelijke indicaties van afnemende kwaliteit, ook de grote
schade van afnemende kwaliteit voor de maatschappij en voor de individuele
burger/consument is hier een belangrijk argument. Het beste voorbeeld vormt
hier de vermenging van fictie en non-fictie die voor de vragende burger/consument niet kenbaar is.
 Tabel 4.6

Bedreigingen voor de kwaliteit van mediafuncties

Kwaliteit

Nieuws-

Opinievorming

Specifieke

Kunst

voorziening

& achtergrond

informatie

& cultuur

√√

√

√√

Legenda: √√ = risico

√√

√ = geen direct risico, wel reden voor aandacht

Vermaak

Reclame/
Voorlichting

-

√

- = geen risico

108

4.9

bescherming van de persoonlijke levenssfeer
De bescherming van de persoonlijke levenssfeer (privacy) is niet zozeer inherent
aan het stelsel van openbare communicatie dat in dit rapport aan de orde is, maar
is wel relevant voor de noodzakelijke herformulering van de openbare versus de
private, besloten sfeer. Vroeger werd het onderscheid tussen beide sferen door de
technologische aard van het betrokken medium bepaald. Enerzijds waren er
mediatypen die leidden tot een punt-tot-puntcommunicatie (denk aan de telefoon), anderzijds bestonden er mediatypen die een verbinding tussen één punt
met een oneindig aantal punten tot stand brachten (denk aan de televisie).
Binnen deze markering kon het toepassingsgebied van relevante waarden goed
worden bepaald. Het eerste gebied werd beschermd door het communicatiegeheim, het tweede door de uitingsvrijheid. Nieuwe technologische ontwikkelingen zetten dat evidente onderscheid tussen openbare en niet-openbare communicatie onder druk (Prins 2004). Een mobiele telefoon is in toenemende mate een
hybride variant van media- en communicatietechnologie. Maar ook interactiviteit
op het internet en de televisie brengt vermenging tot stand. De afbakening van
beide domeinen is daarmee veel meer een open normatieve vraag geworden, die
minder vooraf technologisch, naar type medium is bepaald.
 4.9.1

relevante ont wikkelingen
De technologische ontwikkelingen wijzen op verdergaande mogelijkheden van
commodificatie van mediadiensten en op daarmee verbonden benutting van

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

gebruiksgegevens en gebruiksprofielen. Vragen van persoonlijke levenssfeer en
meesterschap over de eigen identiteit komen door technologische en economische ontwikkelingen nu ook op bij de openbare vormen van communicatie. De
robuuste trend van digitalisering zal dit sterk bevorderen. Er doemen nieuwe
mogelijkheden op voor geregistreerde vormen van interactie, commodificatie,
intelligente videorecorders en epg’s die suggesties doen op basis van geregistreerd kijkgedrag. Soms is het commerciële belang van die data al zichtbaar: veel
kijken naar verbouwprogramma’s leidt bijvoorbeeld tot e-mails en aanbiedingen.
Veel was er tot nu toe vrij toegankelijk vanwege het feit dat de technologie
ontbrak om de toegang vanuit een commercieel belang te controleren. Vormen
van Digital Rights Management zullen leiden tot intensievere en op individueel
niveau te organiseren vormen van controle van gebruik.
 4.9.2

conclusies
Er zijn twee redenen om bescherming van de persoonlijke levenssfeer als waarde
én als publiek belang aan te merken in een toekomstgericht mediabeleid. Allereerst
uit een oogpunt van domeinbepaling. Gezien de technologische ontwikkelingen
zal men de sfeer van openbare communicatie die men maatschappelijk gewenst
acht de komende jaren steeds weer opnieuw moeten bepalen. De openbare communicatievrijheid enerzijds en informatiebescherming en privacy anderzijds moeten tegen elkaar worden afgewogen. Daarnaast zijn er empirische indicaties voor
maatschappelijke risico’s. Waar een positief gebruik van persoonsgegevens, zoals
gepersonaliseerde services, overgaat in een schending van privacy is echter niet altijd eenvoudig te duiden. Waakzaamheid en een voortdurende situatieanalyse in
specifieke uitwerkingen in het mediaveld zijn in deze situatie gewenst. Dit vraagt
om een goede afstemming tussen de relevante toezichthouders. De reclame als mediafunctie is hier een belangrijk aandachtsgebied (tabel 4.7).6

Tabel 4.7

Bedreigingen voor de persoonlijke levenssfeer
Nieuws-

Opinievorming

Specifieke

Kunst

voorziening

& achtergrond

informatie

& cultuur

√

-

Vermaak

Reclame/
Voorlichting

Persoonlijke
levenssfeer
Legenda: √√ = risico

-

-

√ = geen direct risico, wel reden voor aandacht

√

√√

- = geen risico

4.10 samenvatting en conclusie: een toekomstgerichte
agenda voor het mediabeleid
De in het begin van dit rapport gepostuleerde waarden behouden ook in de
toekomst hun relevantie. Wel zijn verschuivingen nodig op het concretere

109

focus op fu nct ies

niveau van de aanmerking als publiek belang. De legitimatie van publieke belangen vraagt om nieuwe en preciezere maatschappelijke argumenten: de huidige
vanzelfsprekendheid van legitimaties op basis van technische argumentaties zal
verminderen. Die argumentaties en analyses dienen daarentegen aan te sluiten
op een functionele benadering van het medialandschap. Daarnaast is geconstateerd dat waarden, of in sommige gevallen aandachtspunten zoals sociale
samenhang, kwaliteit en bescherming van de persoonlijke levenssfeer, in het
toekomstige beleid een explicietere erkenning moeten krijgen. Zij kunnen in
aanvulling op de gepos-tuleerde waarden worden opgenomen in het beoordelingskader voor toekomstige ontwikkelingen.
 110

We maken daar waar het gaat om publieke belangen een drieslag: sommige zijn
bestendig, sommige vragen om herziening en heroverweging, en sommige
vragen om een versterking. Die versterking wordt gefundeerd in de hiervoor
gegeven inventarisatie van ontwikkelingen en, meer in het bijzonder, in de daarbij gesignaleerde risico’s. We duiden die te versterken publieke belangen hier als
globaal en inhoudelijk aan (het ‘wat’). De uitwerking in meer concrete aanbevelingen geschiedt in hoofdstuk 5. Daar zullen ook enkele algemenere opmerkingen
worden gemaakt over de consequenties die de veranderingen in het medialandschap met zich meebrengen voor de manier waarop het beleid kan worden
gevoerd (het ‘hoe’).
Bestendige publieke belangen
De publieke belangen die een zekere bestendigheid hebben en als zodanig geen
grote veranderingen hoeven te ondergaan, vallen uiteen in drie categorieën.
Ten eerste kunnen de klassieke overheidsregels worden genoemd die de communicatievrijheid en onafhankelijkheid vastleggen, beschermen en vrijwaren
van onrechtmatige overheidsbeperkingen, gegeven de Grondwet, het evrm en
de daarop aansluitende jurisprudentie. Ten tweede valt de noodzaak van goede
marktordening onder deze publieke belangen. Gelijke voorwaarden voor
toetreding van nieuwe aanbieders tot de markt en gelijke functioneringsvoorwaarden op de markt zijn niet alleen een economisch belang, maar zijn ook uit
een oogpunt van goed mediabeleid noodzakelijk. Ten derde kan hier de normatief-juridische kwaliteit worden genoemd die is uitgewerkt in een aantal
(internationale) juridische normen aangaande het respect voor de menselijke
waardigheid, het verbod op het aanzetten tot haat en de bescherming van minderjarigen.
 Publieke belangen die in hun vormgeving aan herziening of herover weging
toe zijn
Sommige publieke belangen vragen, gezien ontwikkelingen als commercialisering en internationalisering, om een andere vormgeving. De huidige arrangementen (bijvoorbeeld de publieke omroep of de beleidskaders waarmee mediamarkten worden gecontroleerd op pluriformiteit) verliezen hun effectiviteit, daar
zij uitgaan van verouderde aannames. Onder deze categorie vallen vooral nationale regels ter waarborging van pluriformiteit. Ook de huidige sterke koppeling

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

van culturele, kunstzinnige publieke belangen aan meer mediaspecifieke publieke belangen is aan herziening toe.
Publieke belangen die in de toekomst versterking vragen
Bij publieke belangen die in de toekomst versterking vragen gaat het in de eerste
plaats om de pluriformiteit van het aanbod bij de functies nieuwsvoorziening en
opinievorming & achtergrond. Veel meer dan voorheen moet de probleemanalyse die aan dit publieke belang ten grondslag ligt, worden gericht op de pluriformiteit van het aanbod in plaats van (alleen) die van de aanbieders (pluraliteit).
De toegang van aanbieders en vragers vormt een tweede publiek belang dat om
versterking vraagt. Het gaat hierbij om toegangsvragen in de technologische sfeer
(vooral voor de kleinere aanbieders en voor nieuwe toetreders), in de financieeleconomische zin (vragen van betaalbaarheid voor vooral vragers) en om de
sociaal-culturele capaciteit van burgers om zich in inhoudelijke zin toegang te
verschaffen tot het sterk toegenomen aanbod. Het publieke belang van toegang
speelt in principe bij alle functies. Alleen bij de financieel-economische toegang
is een functionele toespitsing op nieuwsvoorziening en opinievorming & achtergrond en kunst & cultuur op haar plaats.
 111

De onafhankelijkheid van in het bijzonder non-profitinstellingen en professionals bij de functies nieuwsvoorziening en opinievorming en het geven van specifieke informatie kan als een derde publiek belang worden aangemerkt. Hoewel
het belang van de onafhankelijkheid van deze groepen en organisaties ten
opzichte van de overheid ferm overeind blijft staan, is er alle reden om ook de
onafhankelijkheid ten opzichte van commerciële belangen als publiek belang aan
te merken.
Sociale samenhang wordt als een mogelijk vierde publiek belang aangemerkt.
Sociale samenhang is sterk verbonden met de betekenis die het medialandschap
voor maatschappij en democratisch functioneren heeft. De enorme verruimingen
van het aanbod en de snelle verschuivingen van het (inhoudelijke) mediagedrag
van sommige groepen burgers geven op dit punt nog aanleiding voor zowel optimisme als voor zorgen. Een betere monitoring op deze waarde moet het mogelijk
maken deze ontwikkelingen te volgen en een winst-en-verliesrekening op te
maken en bij te houden.
De professionele kwaliteit, vooral bij de functies nieuwsvoorziening en opinievorming & achtergrond en het geven van specifieke informatie, wordt als vijfde
publiek belang aangemerkt. De redenen hiervoor hangen uiteraard sterk samen
met wat er onder de noemer van pluriformiteit en onafhankelijkheid is gezegd
over deze functies. Meer in het algemeen is gesteld dat de waarde van kwaliteit
(gedifferentieerd naar functie) als een onderdeel van de beleidsanalyse in de
toekomst nodig is om ontwikkelingen in het medialandschap zinvol te kunnen
bediscussiëren.
 focus op fu nct ies

Technologische ontwikkelingen en de sociaal-culturele acceptatie daarvan zorgen
er (in de toekomst) voor dat de voorheen gescheiden werelden van de communicatie en de media meer in elkaar grijpen. Het onderscheid tussen private en openbare communicatie ligt minder dan voorheen besloten in de techniek en vraagt
een explicietere afweging van de overheid. Op basis van deze overwegingen
wordt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer als zesde publiek belang
opgenomen.
112

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

noten

1

2

3

4

5
6

De vraag of de overheid zich in haar operationele beleid (vooral) met de concrete
inhoud van programma’s moet bemoeien, is van een geheel andere aard en orde
en valt geheel buiten deze analytische conclusie.
Voorbeeld: daar waar in dit hoofdstuk wordt gesproken over ‘overheid’ is dat
slechts in algemene zin geduid. Welke overheid (wetgever, toezichthouders) en
op welke territoriale schaal de meest gerede partij is, komt later ter sprake. Dat
behoeft dus niet a priori de nationale overheid te zijn.
Een voorbeeld van een eigentijdse must list-bepaling: in een epg-voorziening
van een digitale kabelexploitant (moet publieke kanalen duidelijk vermelden) kan
een dergelijke voorziening worden opgenomen.
Wederom verduidelijken we dat met een voorbeeld: wanneer voor particuliere
actoren als bedrijven de eigen commerciële deelbelangen zo sterk wegen en de
sterke competitie elke vorm van onderlinge samenwerking feitelijk verhindert, is
de ruimte voor zelfregulering beperkt en ligt kaderstellende of verdergaande
overheidsregeling meer voor de hand om dit publieke belang operationeel te
borgen. Dat vraagt overigens ook om een adequate inschatting van de vraag of de
overheid wel in de positie is om dat effectief te doen. Ook deze uitvoeringsvraag
komt pas in de vervolghoofdstukken aan de orde.
Ook de huidige publieke omroep is uiteraard niet gratis, aangezien deze uit
belastinggelden wordt gefinancierd.
 Zie voor een overzicht van nieuwe mogelijkheden Lesset en Maqua 2002.
113

focus op fu nct ies

114

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

5

vormgeving en instrumentatie van
toekomstig mediabeleid

5.1

inleiding
De veranderingen in het medialandschap vragen niet alleen om een nieuwe
inhoudelijke agenda van het mediabeleid, maar hebben ook gevolgen voor de
vormgeving en instrumentatie van dat beleid. In hoofdstuk 4 is de agenda van het
toekomstige mediabeleid bepaald op grond van een nieuwe functionele benadering van dat beleid. Daarmee is de ‘wat-vraag’ van een antwoord voorzien. In het
licht van de nieuwe situatie dienen echter ook vragen van verantwoordelijkheidsverdeling, schaal en instrumentatie van het beleid opnieuw aan de orde te
worden gesteld. In dit hoofdstuk gaat het om het beantwoorden van deze ‘hoevraag’ op megapolicy-niveau (Dror 1971). Op dit niveau van beleidsvoering zijn
keuzes aan de orde die onder meer de voorzieningswijze betreffen (overheid of
markt) en de keuze van het model van beleidsvoering dat het beste aansluit bij het
medialandschap. Ook wordt op dat niveau aandacht gegeven aan de vraag of een
strategie van radicale verandering, of juist een strategie van incrementele aanpassing is gewenst. In antwoord op de vierde onderzoeksvraag van dit rapport
worden in dit hoofdstuk derhalve de gevolgen van de functionele benadering van
de raad voor de benadering en uitwerking van het mediabeleid uiteengezet.
In paragraaf 5.2 wordt de noodzaak van de introductie van een nieuw model van
beleidsvoering beargumenteerd. Daarna wordt in de paragrafen 5.3 tot en met 5.5
de doorwerking van dit model geschetst voor achtereenvolgens de verantwoordelijkheidsverdeling, de verschuivingen in de relevante schaalniveaus en de
omgang met de instrumentatie. De concluderende paragraaf 5.6 geeft een agenda
voor het toekomstige mediabeleid en biedt een zestal concrete aanbevelingen
voor de vormgeving en instrumentatie van het toekomstige beleid.
 5.2

de modellen van beleidsvoering
In algemene zin begunstigen de technologische en economische ontwikkelingen
de meeste voor het mediabeleid van belang te achten waarden, zo is in hoofdstuk
4 geconcludeerd. Per saldo is er reden voor optimisme. Het beste voorbeeld is het
internet, dat de pluriformiteit van het aanbod verruimt en vaak ook de technologische toegankelijkheid vergroot. Het internet biedt veel kansen om de consumentensoevereiniteit te waarborgen, om de onafhankelijkheid van vragers en
aanbieders te garanderen en om de toegankelijkheid tot de media in stand te
houden. Ook de toegankelijkheid voor aanbieders om kwalitatief hoogwaardige
inhoud op het net te zetten is groot; in die zin is het internet een verruiming voor
de verspreiding van cultuur en biedt het meer kansen op een vergroting van de
kwaliteit van het aanbod (bijvoorbeeld door het ontstaan van nichemarkten).
Deze optimistische constatering heeft belangrijke consequenties, vooral voor de
huidige regels en publieke voorzieningen in het kader van het mediabeleid. In

115

focus op fu nct ies

sommige gevallen kunnen die verdwijnen. In andere gevallen is er reden voor een
grondige heroriëntatie van het noodzakelijke instrumentarium. Denk daarbij aan
een verschuiving van de regulering van het aanbod naar instrumenten voor de
voorlichting aan en bescherming van consumenten, verschuivingen van nationaal naar internationaal beleid, een afnemend belang van specifieke regulering en
van wettelijke beperkingen voor crossmediale ondernemingen en een versterking
van de rol van toezicht op markten.
De noodzaak van verschuivingen in beleid en instrumentarium kan worden geïllustreerd aan de hand van de verhouding tussen een tweetal beleidsmodellen.
 Het model van variëteit en selectie wordt hieronder afgezet tegen het meer ‘klassieke’ beleidsmodel van analyse en instructie. Het begrip model zoals dat hier
wordt gehanteerd, is ontleend aan Schön en Rein (1994). Met model of raamwerk
(frame) duiden zij het geheel van vanzelfsprekendheden (of beter stilzwijgende
aannames) aan, dat mensen hanteren bij hun perceptie en waardering van, en het
denken over de werkelijkheid; in dit geval dus die van het mediabeleid.1

5.2.1
116

t wee modellen voor beleidsvoering
De modellen die we hier gebruiken geven aan hoe leerprocessen en handelingsprocessen zich tot elkaar verhouden. Het klassieke model is dat van analyse en
instructie. Bij analyse en instructie vindt leren – in de termen van Van Gunsteren
(1994: 105) – plaats “doordat men een analyse maakt van de situatie, de verschillende handelingsmogelijkheden en de voor- en nadelen daarvan op een rijtje zet
en vervolgens de beste, dat wil zeggen meest rationele, daaruit kiest’’. Bij het
model van variëteit en selectie wordt het uitgangspunt van het leren directer in
de handelingsprocessen en de handelingspraktijken zelf gelegd. In de handelingsprocessen en in de handelingswerkelijkheid wordt zo nodig een variëteit van
alternatieve handelwijzen gegenereerd en uitgeprobeerd. Wat men doet, is echter
niet ongelimiteerd: er zijn bestaande methodes en instrumenten (ze hoeven dus
niet eerst te worden uitgevonden), soms mag men bepaalde instrumenten wel en
andere niet gebruiken, en als men er één kiest zit men ook vast aan – juridisch –
verplichtende randvoorwaarden en aan gelijktijdige inzet van andere instrumenten. Van Gunsteren hanteert het bekende beeld van de bricolage: het knutselen
met (toevallig) direct beschikbaar materiaal. De verschillen tussen een model van
beleidsvoering dat uitgaat van variëteit en selectie en een model van analyse en
instructie zijn in tabel 5.1 in beeld gebracht.
