Focus op functies : Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid
Tabel 5.1

Verschillen tussen twee beleidsmodellen
Analyse en instructie

Variëteit en selectie

Waarden

op de achtergrond

op de voorgrond

Beleid en regelgeving

op de voorgrond

op de achtergrond

Toezicht en evaluatie

op de achtergrond

op de voorgrond

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

De tabel moet als volgt worden gelezen. In een model van variëteit en selectie is
het belang van de waarden groot, omdat deze vrij direct worden doorvertaald in
(soms minimale) tolerantiegrenzen. Waarden die richting geven aan het beleid
zouden (na een zekere tijd van experiment, debat en leren) moeten worden
vertaald in een aantal heldere tolerantiegrenzen, die een bandbreedte voor de
toegestane variëteit aangeven. In de functionele benadering moeten deze worden
uitgewerkt per functie. Bij nieuws of opinievorming zijn de tolerantiegrenzen
inzake eigendomsverhoudingen in de markt anders dan bij amusement en
vermaak. Bij de eerste functies is naast economische macht ook opiniemacht aan
de orde (zie rmo 2003).
De inhoudelijke vormen van beleid en regelgeving, zoals bijvoorbeeld de huidige
Mediawet, zijn juist weer van groter belang in een model van analyse en instructie. Die wet geeft natuurlijk een aantal belangrijke waarden, maar vooral de uitgewerkte instructies en regels vallen op. Het zijn echter juist de nauw omschreven
instructies en regels die op gespannen voet komen te staan met de snelle veranderingen in het medialandschap.
Juist in het model van variëteit en selectie zijn oplettendheid en toezicht van
belang, omdat er minder in regels en voorschriften is vastgelegd. Toezicht en
evaluatie (waar verantwoording afleggen door de relevante actoren aan zou
kunnen worden toegevoegd) drukken het regulerende en sanctionerende optreden van toezichthouders uit. Dat zijn er in het medialandschap meerdere tegelijk,
hetgeen problematisch is bij gebrekkige onderlinge afstemming (men wacht op
elkaar, overlappende jurisdicties, territoriumdrift).
 Het gangbare model van beleidsvoering van het afgelopen decennium wordt dus
gekenmerkt door weinig uitgewerkte waarden, veel beleid en regels, veel mediumspecifieke doelstellingen (persbeleid, omroepbeleid) en een veel minder
indrukwekkend toezicht. Een meer wenselijke benadering, gegeven de groeiende
complexiteit van het medialandschap, bestaat uit meer nadruk op waarden, die
meer dan nu, en per functie, zouden moeten worden uitgewerkt in wenselijke en
te tolereren niveaus; minder nadruk op veelal technologieafhankelijke beleidsdoelstellingen en regels; meer nadruk op toezicht, evaluatie/monitoring en
verantwoording.
5.2.2

naar meer variëteit en selectie
Een grondige heroriëntatie van het instrumentarium is onderdeel van de meer
algemene veranderingen in de cultuur van beleidsvoering die in dit rapport
wordt bepleit. Daarbij treedt het model van de variëteit en selectie veel sterker op
de voorgrond dan voorheen. Variëteit en beweeglijkheid zijn niet alleen kenmerkend voor de verscheidenheid van het aanbod en het gebruik in het medialandschap zelf. Ook in bestuurlijk opzicht wordt het medialandschap veel meer dan
voorheen door variëteit en beweeglijkheid gekenmerkt. Bestuurlijke verantwoordelijkheden verspreiden zich over verschillende schaalniveaus, het medialand-

117

focus op fu nct ies

schap ondergaat gelijktijdig processen van verstatelijking én van commercialisering, mediabedrijven en mediaconsumenten hebben zowel te maken met schaalvergroting als met schaalverkleining en personalisering.
Bij een zo dynamisch en onzeker medialandschap ligt een klassieke benadering
(analyse en instructie), die begint bij het maken van een analyse en een totaaloverzicht en op basis hiervan instrumenten en coördinatiemechanismen
construeert om alles vanuit één bestuurlijk punt te beheersen, minder voor de
hand. Een dergelijke benadering kan ertoe leiden dat wetten en regels voortdurend moeten worden gewijzigd als gevolg van nieuwe feiten en ontwikkelingen. Bovendien is het contrast tussen de snelheid van de ontwikkelingen in het
medialandschap en het vaak langzame traject van de wetswijziging (te) groot.
 Het klassieke model van besturing past beter bij de overzichtelijke structuur van
het oude medialandschap.
118

Het ligt nu echter meer voor de hand om bij de inrichting van het beleid de veranderende aard van het medialandschap als uitgangspunt te nemen, waarbij op
grond van enkele globale tolerantiegrenzen door toezichthouders een duidelijke
positie wordt ingenomen en waarbij wordt aangesloten bij goede praktijken die
zich ontwikkelen (selectie). Normen worden op basis van leerprocessen geformuleerd als duidelijk is dat zij passen bij de praktijk waarin zij moeten werken.
Om ze vervolgens – als zij eenmaal duidelijk zijn en adequaat zijn te instrumenteren – ferm te stellen en te handhaven. Een dergelijke benadering vraagt bovendien ook in de uitwerking om meer variëteit, het beleid past zich als het ware aan
aan de aard van de omgeving waarop het betrekking moet hebben (vgl. Ashby’s
law of requisite variety in Ashby 1956; Hoppe 1989).
De beleidsvoering op basis van het model van variëteit en selectie is heterogener
en dynamischer in zijn instrumentatie. Het model heeft een meer lerende benadering van beleidsprocessen en leidt tot meer maatwerk. Deze situationele
beleidsfilosofie sluit aan bij de functionele benadering die de raad bepleit. De
combinatie van algemeen geformuleerde waarden en maatschappelijke en
publieke belangen krijgt pas betekenis wanneer die wordt geconfronteerd met
een concrete werkelijkheid, waarin moet worden gehandeld. En die is bij elk te
realiseren publiek belang, bij elke functie weer anders, en vereist maatwerk. Een
dergelijk beleid leidt tot benutting van veel verschillende soorten instrumenten
en interventietypen. Te denken valt aan maatschappelijke vormen van regulering
(zelfregulering, vormen van coregulering), het zorgen voor monitoring, mededinging en toezicht. Het toezicht is selectief en generiek: het stelt marges en grenzen
op waarbinnen nieuwe ontwikkelingen worden toegelaten, maar schuwt geen
duidelijk zichtbare interventies als grenzen worden overschreden.
 vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

5.2.3

aantekeningen bij het model van variëteit en selectie in de
pr ak tijk
De tekorten van het model van analyse en instructie kwamen hiervoor al impliciet ter sprake. Dit model heeft een weinig ontwikkeld vermogen om een veranderende context waar te nemen en daar flexibel op te reageren. Het model geeft
vooral mogelijkheden tot vormen van zogenoemd eerste-orde leren (doen we de
dingen goed?). Het is minder geschikt om met onzekerheid om te gaan, heeft
weinig oog voor blinde vlekken in de beleidstheorie en kenmerkt zich door een te
geringe appreciatie van probleemoplossend vermogen in de tradities en in het
gedrag van mensen die in de frontlinie van de uitvoering staan.
Net als het model van analyse en instructie heeft het model van variëteit en selectie een aantal tekorten, zoals verspilling, suboptimalisering, onduidelijkheid over
criteria en doet het een groot beroep op het vermogen om met onzekerheid om te
gaan. Te gemakkelijk wordt echter vergeten dat onderdelen van beide modellen
zich in de concrete uitvoeringspraktijk vaak ook weer gemakkelijk laten combineren. Tekorten in het model van variëteit en selectie kunnen worden gecompenseerd door benutting van elementen van het model van analyse en instructie. Het
gaat dan wel om de invulling van het concrete gedrag van beleidsvoerders op uitvoerend niveau. Het primaire vertrekpunt van de raad ligt echter bij het model van
variëteit en selectie. Daarbij zijn vier aantekeningen te maken, die hierna worden
uitgewerkt. In die uitwerking wordt tevens gekeken naar mogelijkheden om dit
model hanteerbaarder te maken voor de beleidsvoering ten aanzien van de media.
 In de eerste plaats vraagt het model van beleidsvoering om het benoemen en
vaststellen van de waarden die het mogelijk maken tolerantiegrenzen te formuleren op basis waarvan risico’s kunnen worden vastgesteld (hoeveel pluriformiteit
is wenselijk, bij welke niveaus van pluraliteit worden risico’s genomen?). Dit
element is in de hoofdstukken 3 en 4 van dit rapport aan de orde geweest.
In de tweede plaats moet er een scherp oog zijn voor het belang van de randvoorwaarden en van reserve-instituties in het mediabeleid. Variëteit gaat ervan uit dat
er in het beleid meer systemen tegelijk worden gebruikt. Zo wil het gebruik van
het reputatiemechanisme en van marktsystemen voor de realisatie van publieke
belangen niet zeggen dat de overheid niet tegelijk ook door eigen voorzieningen
kan bijdragen aan de realisatie daarvan. Het zou een misverstand zijn te denken
dat overheidsvoorzieningen er helemaal niet meer toe doen.
Zo zijn er omstandigheden denkbaar dat de overheid ook zelf in tekorten in de
markt gaat voorzien, niet om de markt concurrentie aan te doen, maar om (tijdelijk) in een lacune te voorzien. De markt werkt immers niet onder alle omstandigheden perfect (Appelman et al. 2005). Ook de professionalisering van een
beroepsgroep (zoals de journalistiek) draagt potentieel bij aan een goede werking
van de markt en herkenbaarheid van posities van spelers op de mediamarkt. Voor
een effectieve werking veronderstellen de verschillende systemen elkaar: de trans-

119

focus op fu nct ies

parantie van de markt en de zelfreguleringen van de beroepsgroepen, de bevordering van innovatie als de markt die zelf blokkeert, toezicht en het onderhoud van
de – rechtsstatelijke – randvoorwaarden en voorlichting aan de gebruikers.
 Het bestaan van een veelvoud van systemen is van belang, evenals een zorgvuldige omgang en het behoud van maatschappelijke instituties. Instituties die
eenmaal zijn opgeheven laten zich immers niet zomaar weer tot leven wekken.2
De veranderingen in het medialandschap houden dan ook niet per definitie in dat
instituties als zodanig verdwijnen, wel dat andere instituties meer dan nu op de
voorgrond komen te staan (zoals de instituties van de markt, van de professies en
van maatschappelijke doelgroepen, maar dan pluriformer qua soorten van legitimaties). De veranderingen houden ook de voortdurende bereidheid in om in een
open proces van evaluatie te bezien of de desbetreffende instituties nog wel een
bestaansgrond hebben.
120

Het spreekt vanzelf dat de benadering van het mediabeleid in termen van variëteit en selectie haar vertrekpunt kiest in de feitelijke handelingspraktijk en ook in
de bestaande wettelijke kaders en tradities. Bij alle onzekerheid over het mediabeleid staat veel als context vast. Daarbij gaat het om grondwettelijke regels inzake de vrijheid van meningsuiting (art. 7 Grondwet en art. 10 evrm) en andere
grondrechten (bijvoorbeeld briefgeheim of privacyrecht). Verder betreft het
Europese richtlijnen (bijvoorbeeld de Richtlijn Televisie zonder Grenzen), Europese mededingingswetgeving, telecomwetgeving, auteursrecht, enzovoort. Het
ene instrument dwingt hierbij vaak ook tot vervolgstappen en gebruik van
verwante instrumenten. Het voordeel van regels en verplichtingen tot vervolghandelingen is dat zij houvast en structuur geven bij het handelen in de onzekerheid van het medialandschap. De toegenomen mondigheid van groepen van
burgers komt bijvoorbeeld tot uiting in het beroep dat burgers (en mediabedrijven) op die regels doen.
 In de derde plaats wijst het model van variëteit en selectie op het grote belang van
toezicht, de vaststelling van inhoudelijke grenswaarden en selectieve interventies. Beleidsvoering in het model van variëteit en selectie veronderstelt dat
toezichthouders algemeen kenbare regels formuleren (voorzover de wetgever dat
niet heeft gedaan of het aan toezichthouders heeft opgedragen om dat te doen),
die aangeven binnen welke bandbreedte bepaalde ontwikkelingen worden getolereerd. Duidelijk moet zijn waar de grens ligt, waarna toezichthouders het recht
hebben om bij overtreding daarvan krachtig te interveniëren. Er is dus geen
sprake van perfectionering van toezicht door steeds specifiekere en breed uitgeschreven regels, maar van algemene inhoudelijke normatieve kaders en selectieve
interventies, waarvan een preventieve werking uitgaat.
In de vierde plaats wijst het model op het belang van voortdurende alertheid. De
detectie van mogelijke risico’s vereist een permanente waarneming van ontwikkelingen in het medialandschap. Er zijn hiervoor meerdere mogelijkheden, zoals
monitoring, wetenschappelijk evaluatieonderzoek en het toegankelijk maken van

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

de ervaringskennis van de uitvoerders. Monitoring is gekoppeld aan onafhankelijk
toezicht en richt zich op het bijhouden van ontwikkelingen in de praktijk. Het kan
ertoe bijdragen dat tijdig tekorten en eenzijdigheden in de ontwikkelingen worden gedetecteerd en het ondersteunt de directe alertheid. Evaluatieonderzoek is
op de langere termijn gericht wetenschappelijk onderzoek naar oorzaak-gevolgrelaties en behoeft onafhankelijke theorievorming. Theoretische reflectie op afstand
en los van de dagelijkse beleidsprocessen is hiervoor onontbeerlijk.
 Monitoring en evaluatieonderzoek onderscheiden zich tezamen van de concrete
ervaringskennis en tradities uit de dagelijkse praktijk. Beide soorten bronnen zijn
nodig. Juist waar beide op zichzelf goed tot ontwikkeling komen, ontstaan condities voor uitwisseling (bijvoorbeeld mobiliteit van personen tussen monitoring
en wetenschappelijk onderzoek enerzijds en de uitvoering anderzijds) en voor
creatieve combinaties van verschillende soorten van kennisverwerving. Denk
hierbij aan ex-ante-evaluaties en simulaties, wetenschappelijk begeleide experimenten die in de uitvoeringspraktijk met participatie van praktijkmensen
worden uitgevoerd (Nooteboom 2004).
5.2.4

doel-middelver schuiving
De gangbare kritiek op het mediabeleid is uiteraard niet dat het zo weinig uitgaat
van een model van variëteit en selectie. Eerder wordt op een aantal starheden in
het beleid gewezen. Zo lijkt het mediabeleid gevangen te zijn in het oude model
van centrale beheersing, dat het medium (de krant, de televisie) als het vaste punt
van het beleid hanteert. In weerwil van de veranderingen in het medialandschap
– zoals de verruiming daarvan door de komst van nieuwe en internationale
spelers en het internet – is dit model steeds meer gaan domineren. Het mediabeleid is afwachtend geworden. Dit uit zich in steeds verdere verfijningen en
perfectioneringen van het bestuurlijke instrumentarium (Hobbelen 2004; njb
2003).3 Met andere woorden, de middelen van het beleid lijken meer aandacht te
krijgen dan de doelstellingen. Terugkijkend kan men zich afvragen waarom het
mediabeleid – aangezien de redenen voor verandering zich duidelijk hebben
gemanifesteerd – toch niet op een fundamenteler niveau is aangepast (De Goede
1999). Een incrementele benadering van kleinere beleidswijzigingen op het
niveau van de instrumenten kan wijzen op wijsheid. Zij kan echter ook een indicatie zijn voor een arena waarin de machtsverhoudingen een blokkade voor
verandering vormen. Een blokkade die overigens kan worden versterkt door
meer sociaal-psychologische factoren zoals zekerheidzoekend gedrag in reactie
op de dreiging van bezuinigingen.
 De bovenstaande opmerkingen spitsen zich toe op het omroepbestel, dat overigens lang niet altijd zo beheersmatig is opgevat.4 Ook in andere deelsectoren is
het beleid echter vast blijven zitten in de eigen koker, zoals bij het persbeleid. Dat
model is bovendien op het internet toegepast, terwijl dat een anomalie oplevert
die de aanleiding is vragen te stellen bij het dominante beleidsdiscours. Het internet kan pas een juiste plaats in het beleidskader krijgen als de bril van beheersing

121

focus op fu nct ies

met het medium als vast punt voor de beleidsvoering wordt afgezet. De functiebenadering, die in de voorgaande hoofdstukken is gepresenteerd, biedt volgens
de raad mogelijkheden om het beleid eigentijdser en meer toekomstgericht te
maken. Die benadering wordt in dit hoofdstuk aangevuld met de constatering dat
ook de klassieke beheersmatige focus van het mediabeleid moet worden losgelaten.
Deze brede benadering (op het niveau van de megapolicy) biedt een analytisch
kader om de basisvragen omtrent verantwoordelijkheidsverdeling, schaalniveaus
en instrumentatie van het mediabeleid opnieuw aan de orde te stellen. Het gaat
daarbij om de ‘wie-vraag’ (verantwoordelijkheid), de ‘waar-vraag’ (schaal), en de
‘hoe-vraag’ (instrumentatie). Deze vragen worden in de paragrafen 5.3 tot en met
5.5 uitgewerkt. Daarna geven we in paragraaf 5.6 een concretere uitwerking voor
een toekomstig mediabeleid.
 5.3

wie: overwegingen over ver antwoordelijkheidsverdeling
De eerste doorwerking van het hiervoor weergegeven model van beleidsvoering
betreft de verantwoordelijkheidsverdeling. Deze komt vooral tot uiting in de
checks and balances in de besturing van het medialandschap en de verschuivingen
daarin. Voldoen de verantwoordelijkheidsverdelingen nog? En zo niet, waar
moet dan uit een oogpunt van checks and balances worden gezocht naar compensaties, zoals een versterking van de positie van de burgers, van de mediaprofessionals als beroepsbeoefenaren of van het onafhankelijke toezicht? Deze paragraaf
over verantwoordelijkheidsverdeling valt in drie delen uiteen. Verantwoordelijkheid is een totaalbegrip dat uit verschillende elementen bestaat. Voor een goed
begrip worden die elementen in subparagraaf 5.3.1 uiteengezet. Er zijn verschillende autonome factoren en ontwikkelingen binnen het medialandschap die
inwerken op verschillende elementen van verantwoordelijkheid. Deze worden in
subparagraaf 5.3.2 behandeld. In subparagraaf 5.3.3 komen de verschillende actoren en hun verantwoordelijkheden in het medialandschap aan bod.
122

5.3.1

elementen van ver ant woordelijkheid
Het begrip verantwoordelijkheid bestaat uit verschillende op elkaar aansluitende
elementen die voor de analyse van belang zijn:
a Het normatieve element. Het gaat hierbij om het zich verantwoordelijk willen
stellen of gesteld worden. Bij de eerste variant kan men denken aan een nonprofitorganisatie die vrijwillig een zorgtaak op zich neemt, bij de tweede aan
de overheid als wetgever die zichzelf of andere actoren voor een bepaalde
inspanning of een bepaald resultaat verantwoordelijk stelt.
b Het feitelijke element. Het gaat hierbij om de daadwerkelijke capaciteit om
verantwoordelijkheid te dragen. Dit element is in hoge mate contextgebonden
en wordt bepaald door zich steeds wijzigende economische en technologische
ontwikkelingen, wat vraagt om een periodieke situatieanalyse.
 vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

c Het element van rekenschap en verantwoording afleggen. Het gaat hierbij om
het inzicht geven in en extern controleerbaar maken van de mate waarin en de
wijze waarop men zijn verantwoordelijkheid heeft geëffectueerd. Bij dit
element speelt vooral de keuzevraag aan welk forum verantwoording moet
worden afgelegd. Moet dit bij een gesubsidieerde instelling, een publiek, van
overheidswege ingesteld forum zijn of moet primair verantwoording worden
afgelegd binnen de kring van direct betrokken afnemers?
d Het element van aansprakelijkheid. Het gaat hierbij om het onderhevig zijn
aan correctie-, sanctie- en disciplinerende maatregelen bij een negatief resultaat van de verantwoording. Dit element ontneemt de verantwoording haar
vrijblijvendheid.
Omdat het medialandschap aan verandering onderhevig is, is het nodig om de
verantwoordelijkheden van tijd tot tijd te herijken. Daarbij kan de indeling van
elementen van verantwoordelijkheid als analyse-instrument nuttige diensten
bewijzen. Waar ontstaan gaten en waar zijn er feitelijk mogelijkheden tot
compensatie van tekorten? En waar zijn er door de technologische, sociaal-culturele en overige ontwikkelingen aangrijpingspunten voor uitbreiding en verdieping van systemen van verantwoordelijkheid, die niet worden benut, hoewel zij
in potentie aanwezig zijn? Een aantal algemene en meer mediaspecifieke factoren
is bovendien van invloed op verschillende elementen van verantwoordelijkheidsverdeling. Voor de blik zich richt op de verantwoordelijkheid van verschillende actoren in het medialandschap, komt de invloed van deze factoren aan de
orde.
 5.3.2

factoren die op de ver ant woordelijkheidsverdeling inwerken
De eerste factor die van invloed is op de verantwoordelijkheidsverdeling is de
toegenomen mondigheid van de mediagebruikers, zoals kijkers, lezers, luisteraars en surfers. Zij kunnen in de nieuwe situatie bovendien eenvoudig met hun
voeten stemmen door naar andere aanbieders te gaan. Ook kunnen zij hun stem
als gebruiker duidelijker laten blijken. Dit kan bijvoorbeeld via systemen die zijn
afgeleid van het idee van pay per view en andere technologische mogelijkheden
waarbij zij hun voorkeuren vrij direct aan de aanbieder kenbaar kunnen maken.
De potentiële ‘sturing’ en controle door burgers zelf, bijvoorbeeld via procedures
voor klachten, geschillen en aansprakelijkheid, wordt daarmee belangrijker in
het medialandschap. Juist op dit punt verruimt de communicatietechnologie
de mogelijkheden van directe communicatie tussen aanbieders en vragers van
mediadiensten.
De consensus binnen beroepsgroepen over maatstaven waaraan beroepsuitoefening moet voldoen, is tevens van belang voor vragen van verantwoordelijkheid.
Denk bijvoorbeeld aan het belang van consensus over normen en maatstaven van
de journalistieke beroepsgroep voor nieuwsvoorziening en opinie & achtergrond.
Naarmate die consensus meer aanwezig is, nemen de kansen toe om de eisen ten
aanzien van de beroepsuitoefening preciezer vast te stellen en te handhaven.
123

focus op fu nct ies

Bovendien geldt dat wanneer de voorwaarden voor de primaire functie van
nieuwsvoorziening beter zijn vervuld, ook de positieve neveneffecten van de
nieuwsvoorziening voor de vrijheid van meningsuiting en meningsvorming in
de samenleving als geheel beter tot hun recht komen (vgl. wrr 2003).
 124

Een meer sociaal-historische factor is de ontzuiling en ‘verplaatsing’ van verantwoordelijkheid die daaruit soms is voortgekomen. Zo zijn fora voor het afleggen
van verantwoording soms een lege huls geworden en vervullen verantwoordingsprocedures hun disciplinerende werking niet goed meer. Formele verantwoordingsprocedures zijn gebleven, maar de (autonome) capaciteit om te beslissen, is in feite uitgehold. Formele verantwoordingsprocedures verliezen dan een
deel van hun zin. Een voorbeeld hiervan zijn de omroepverenigingen. Kan men
omroepbestuurders op hun verantwoordelijkheden aanspreken als zij die niet
meer zelfstandig hebben, doordat omroepen zijn opgenomen in het grotere
geheel van de Publieke Omroep? Die laatste kan op zijn beurt weer verwijzen
naar de afhankelijkheid van de afzonderlijke omroepverenigingen enerzijds en de
afhankelijkheid van Den Haag anderzijds. Een extra complicerende factor is dat
de formele bevoegdheid op papier nog wel bestaat, maar de facto vaak in handen
is van managers die geen directe verantwoording aan fora als de verenigingsvergadering schuldig zijn. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om machtsverschuivingen
van verenigingsvoorzitters naar directeuren en managers of van omroepvoorzitters naar netcoördinatoren. Berg (1996) laat zien dat dit verschijnsel zich vaak
voordoet in de wereld van de gesubsidieerde en voorheen verzuilde verenigingen
en stichtingen op sociaal-cultureel terrein.
Ten slotte is de toenemende internationalisering van invloed op vragen van
verantwoordelijkheidsverdeling. Enerzijds kan internationalisering betekenen
dat mensen en organisaties verantwoordelijkheden krijgen toebedeeld waarvoor
zij niet aansprakelijk kunnen worden gesteld omdat zij in het buitenland
gevestigd zijn. Anderzijds biedt internationalisering de mogelijkheid om op
internationaal niveau te komen tot formulering en handhaving van regels die
kunnen leiden tot een betere uitoefening van verantwoordelijkheden en effectievere aansprakelijkstelling van media-actoren, ook in andere landen.
 De conclusie moet zijn dat het belangrijk is dat er bij detectie van tekorten in het
medialandschap ook bewust wordt gelet op tekorten in verantwoordelijkheidsstructuren, opdat tijdig maatregelen kunnen worden genomen voor meer transparantie en het afleggen van rekenschap. Maar daarbij moet er tegelijk op worden
gelet of tekorten door technologische ontwikkelingen niet vanzelf verdwijnen of
door die ontwikkelingen gemakkelijk kunnen worden gecompenseerd, bijvoorbeeld in de sfeer van geschillenregelingen, klachtenrechten, mogelijkheden van
aansprakelijkstelling en systemen van openheid en openbaarheid van bijvoorbeeld vergaderingen (Bovens 2004). Hierna richten we de blik op de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren in het medialandschap en de verschuivingen daartussen.
vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

5.3.3

voorbij mark t en overheid: de ver ant woordelijkheid van
ver schillende actoren
Het vertrekpunt in veel redeneringen over de verantwoordelijkheidsverdelingen
in het medialandschap is de tweedeling in overheid en markt. Hier kan tegen
worden ingebracht dat onder de vaak ideaaltypische noties van ‘overheid’ en
‘markt’ feitelijk sterk verschillende actoren en organisaties worden aangetroffen
(vergelijk bijvoorbeeld quasi-markten). Bovendien laten de empirische en
toekomstgerichte analyses in de vorige hoofdstukken zien dat in de mediasector
minstens vier andere actoren als mogelijke drager van verantwoordelijkheid
moeten worden aangemerkt. Ten eerste zijn dat de non-profitorganisaties (maatschappelijke organisaties).5 In de traditie van ons omroepbeleid spelen zij bij de
legitimatie en uitvoering van publieke voorzieningen een belangrijke rol. Ten
tweede zijn dat de professionals, vooral zij die uitvoerende activiteiten verrichten, zoals journalisten en programmamakers. Ten derde zijn er de mediaondernemingen en commerciële aanbieders, die door hun feitelijke dominantie in een
voor de samenleving vitaal deelsysteem ook een belangrijke verantwoordelijkheid dragen (vgl. Bardoel 2003; Van de Donk et al. 2005). En ten slotte is er de
burger, wiens feitelijke capaciteit om verantwoordelijkheid te dragen vooral door
de technologische ontwikkelingen wordt vergroot.
 De verantwoordelijkheden van de maatschappelijke organisatie
In het bestaande beleid wordt de positie van maatschappelijke organisaties sterk
en eenzijdig gerelateerd aan de rol van de omroepverenigingen binnen het
publieke omroepbestel. In een beoordeling van het functioneren van het bredere
medialandschap blijven zij echter te zeer op de achtergrond. De raad acht het
nodig dat de positie van non-profitorganisaties binnen een breder kader wordt
geherformuleerd. Non-profitorganisaties zijn belangrijke vertegenwoordigers
van de civil society. Zeker in de mediasector kan een sterke civil society een voorname rol vervullen als tegenwicht en aanvulling op het commerciële deel, maar
ook als tegenmacht tegen een al te grote invloed van overheden op bijvoorbeeld
programmering van publieke kanalen en in hun rol van informatieverstrekker.
Non-profitorganisaties (zoals omroepverenigingen en andere maatschappelijke
organisaties) kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de pluriformiteit van het
aanbod bij functies als opinievorming, (culturele) informatievoorziening en kunst.
Ook zijn zij ideaaltypisch gezien belangrijke dragers van burgerschap en bevorderen ze de participatie van burgers in het publieke domein. Gegeven hun ideële missie kunnen zij een eigen bijdrage leveren aan kwaliteit en innovatie. Ook kunnen
non-profitorganisaties een bijdrage leveren aan de sociale samenhang, voorzover
zij als discussie- en ontmoetingsplaats fungeren, waarin de verschillende ideële
stromingen en standpunten op elkaar worden betrokken (Bardoel 2003).
Per saldo nemen de mogelijkheden voor non-profitorganisaties om deze rol in
het nieuwe medialandschap te vervullen alleen maar toe. In technische zin is het
niet erg ingewikkeld om met eigen inhouden aanwezig te zijn in het virtuele

125

focus op fu nct ies

publieke domein. Zolang kanalen als radio en televisie echter nog dominante
massamedia blijven, en ook het produceren van kwalitatief hoogwaardige inhouden zonder aanvullende subsidie door dergelijke organisaties moeilijk te realiseren is, kan er een reden zijn deze organisaties met publieke middelen te steunen.
 Per saldo is het doel van een kruidig en gevarieerd medialandschap daarmee
gediend. Wel moet worden gewaakt voor het zogenaamde Mattheus-effect,
hetgeen inhoudt dat vooral gevestigde organisaties feitelijk bevoorrecht worden
bij het toedelen van middelen, dit ten nadele van nieuwkomers. Zo ligt bij een
doelstelling van pluriformiteit de bewijslast vaak uitsluitend bij de nieuwkomers:
zij en niet de gevestigden moeten aantonen dat ze bijdragen aan de pluriformiteit. Vooruitlopend op de casus van de Nederlandse Publieke Omroep in het
slothoofdstuk kan hier alvast worden gezegd dat een dergelijk effect kan leiden
tot verstarring en stolling van het publieke domein. En dat is een situatie die met
de ondersteuning van dergelijke organisaties nu precies niet werd beoogd.
126

De verantwoordelijkheid van de professionals
Ontwikkelingen in de techniek en het Europees recht bieden meer ruimte voor
privatisering en commercialisering van het aanbod. Deze commercialisering
wordt ook nog eens bevorderd door de toenemende verhandelbaarheid van informatie. Tegen die achtergrond treedt er in toenemende mate een spanning op
tussen deze commercialisering en de professionele verantwoordelijkheden van
beroepsgroepen, zoals journalisten (vgl. rmo 2003; Prenger en Van Vree 2004;
Wijfjes 2004; Broeders en Van de Donk 2004). Te verwachten valt dat steeds
meer actoren, niet alleen de overheid maar juist ook burgers, de journalistieke
beroepsgroep zullen aanspreken op haar verantwoordelijkheid. Daarvoor is wel
meer duidelijkheid en transparantie vereist over wie zich aan bepaalde professionele maatstaven heeft verbonden en hoe men hierop kan worden aangesproken.
In die duidelijkheid wordt nu eigenlijk onvoldoende voorzien en in de toekomst
lijkt dat nog veel minder te kunnen worden verzekerd.
 Toch is een dergelijke heldere profilering en transparantie van professionele
normen ook nodig om andere vormen van (eigen) verantwoordingsmechanismen te kunnen ontwikkelen. Nu wordt terecht gesproken van een in vele opzichten onvoltooide professionalisering. Dat was in vroegere tijden wellicht niet
zo’n probleem. Ontwikkelingen zoals commercialisering van het landschap
(zie hoofdstuk 2) zouden nu tot een andere afweging moeten leiden. Privaatrechtelijke voorzieningen (‘keurmerken’ enz.) kunnen deze horizontale verantwoording versterken. Het is wel van belang op te merken dat de professionele codes
zich in een lange, ook internationale traditie hebben ontwikkeld (Prenger en
Van Vree 2004). De overheidszorg kan hierop aansluiten en condities scheppen
voor blijvende vitaliteit van deze tradities. Daarbij moet in de eerste plaats
worden gedacht aan de zorg voor hoogwaardige opleidingen voor journalisten.
De verantwoordelijkheid van de ondernemingen: meer dan mededinging
Veel autonome ontwikkelingen versterken de positie van commerciële actoren in
het medialandschap. Deze stelling vraagt wel om nuancering. Zonder adequate

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

marktordening en mededingingsbeleid begunstigen de ontwikkelingen vooral
de positie van de gevestigde bedrijven met een al aanmerkelijke marktmacht.
Kleinere, reeds gevestigde aanbieders en nieuwe toetreders tot de markt zijn in het
nadeel. Dit gegeven versterkt de noodzaak van goede marktordening en toezicht,
als reeds erkend publiek belang. Dit is niet alleen een publiek belang voor de economische orde, maar is ook eigenstandig van belang voor media en cultuur. Vooral
in de marktsectoren van nieuws, informatie en cultuur kunnen monopolies en
oligopolies leiden tot verlies van pluriformiteit en verschraling van het aanbod.
 Maar er is meer dan mededinging alleen. Zo kunnen de gebruikers, burgers en
hun organisaties een tegenwicht bieden tegen de macht van de – internationale –
mediaondernemingen. Daarnaast kunnen de media dat ook zelf doen, door het
publiek voor te lichten over eenzijdigheden in het medialandschap en door overzichten en analyses op te stellen van concentraties van mediamacht.
Ten slotte vraagt de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de commerciële
aanbieders vooral extra aandacht van henzelf. Juist op mediaterrein heeft het idee
van maatschappelijk ondernemen een lange traditie (in de Verenigde Staten
spreekt men van de social responsibility van media). Ook het primaat van het
klassieke decentrale persmodel van particuliere ondernemingen boven het
centrale door de overheid gestuurde broadcast-model wijst op een lange traditie
van maatschappelijke verantwoordelijkheid. Vanuit het overheidsbeleid is er de
komende jaren een extra, pragmatischere reden om deze verantwoordelijkheid
van belangrijke spelers in het medialandschap te accentueren. Gezien de toenemende complexiteit van het medialandschap en het afnemende beleidsvermogen
van de nationale overheid, is het onontkoombaar en wenselijk dat niet alleen
overheden, maar ook consumenten, burgers en non-profitorganisaties mediabedrijven op hun verantwoordelijkheden (kunnen) aanspreken. Daar moet
uiteraard ook het corrigerend vermogen van de mediabedrijven onderling toe
worden gerekend.
 De verantwoordelijkheid van de burgers/ontvangers
De veranderingen in het medialandschap nopen tot meer aandacht voor de
‘ontvangers’: de individuele burgers en consumenten. Zij zijn niet meer uitsluitend passieve toeschouwers in het medialandschap, maar spelen daarin een
(potentieel) steeds actievere rol. Technologische ontwikkelingen individualiseren
het aanbod en verruimen de mogelijkheden voor interactiviteit tussen aanbieder
en consument. De commerciële oriëntatie van de meeste aanbieders kan echter
de informatieasymmetrie – een voor deze sector intrinsieke marktimperfectie –
ten nadele van de consument vergroten. Het kwantitatief en kwalitatief sterk
groeiende aanbod stelt steeds hogere eisen aan de sterk individueel bepaalde
capaciteit om hier zinvol mee om te gaan. Voorheen was toegang vooral een
kwestie van publiekrechtelijke waarborgen aan de vraagkant. Nu wordt de
(voorwaardelijke) toegang steeds vaker bepaald op basis van een privaatrechtelijk
contract tussen aanbieder en individuele vrager. Meer in het algemeen kan men
zeggen dat bij de vormgeving en inrichting van het medialandschap het zwaartepunt verschuift van het publiekrecht naar het privaatrecht. De versteviging van de

127

focus op fu nct ies

positie van de gebruikers moet dan voorlopig worden gezocht in het consumentenrecht en in de voorlichting aan consumenten.
De sterk groeiende communicatie verloopt steeds vaker via kanalen die niet erg
geschikt zijn als aangrijpingspunt voor overheidsregels. Uit praktische overwegingen is het dan eenvoudiger om de verantwoordelijkheid te leggen bij de
ontvanger/consument. Deze kan dan bijvoorbeeld met behulp van filtermechanismen (technisch of in termen van reputatie) zelf bepalen wat hij wel of niet
wil zien of ontvangen. Voor burgers die daartoe nog minder in staat zijn (denk
aan kinderen), zijn in de eerste plaats anderen (de ouders) verantwoordelijk.
 Sommige overheidsvoorzieningen zouden hen bij het nemen van die verantwoordelijkheid wel op een effectieve manier kunnen ondersteunen. Ten eerste
door het verbieden van bepaalde inhouden op openbare netten voor een bepaalde
tijd (en daarop ook goed laten toezien). Ten tweede door het beschikbaar stellen
van software die op een effectieve wijze voorkomt dat jonge kinderen die voor
de inrichting van hun kamer enthousiast gaan zoeken op www.tieners.nl, met
inhouden worden geconfronteerd die aan heel andere kamers doen denken. Daar
waar de markt niet voorziet in een dergelijk aanbod kan worden overwogen dat
als publieke voorziening aan te bieden.
128

Tot slot
De algemene conclusie van dit overzicht moet zijn dat het palet van mogelijke
dragers van verantwoordelijkheid in het medialandschap sterk kan worden
verbreed. Uiteraard geldt ook hier dat de verdelingen van verantwoordelijkheid
aan de verschillende actoren goed op elkaar moeten aansluiten. Daarbij vraagt
vooral de kwalitatieve aansluiting grote aandacht. Bij de keuze tussen overheid
en markt geldt dat meer verantwoordelijkheid voor de markt, niet zozeer minder
verantwoordelijkheid van de overheid vraagt, maar eerder een andere overheidsverantwoordelijkheid impliceert. Privatisering vergt bijvoorbeeld niet primair
minder maar vooral andere overheidsregels (Van Twist en Ten Heuvelhof 1999).
 Tekstbox 5.1 Verbreding van het perspectief op sociale verantwoordelijkheden
Het onderscheid tussen overheid, markt en non-profitsector is niet alleen een typisch Nederlands verschijnsel. De driedeling is ook in de internationale literatuur al sinds jaar en dag erkend
en is in de meeste westerse landen terug te vinden (Van de Donk 2001). Wezenlijk hierbij is het
verschil in coördinatiemechanismen en de normatieve beginselen die voor deze drie verschillende vormen van verdeling van verantwoordelijkheden en van maatschappelijke ordening
typerend zijn. Ideaaltypisch en schematisch uitgedrukt, zijn dat: de provisielogica bij overheidsvoorzieningen, de vraaglogica bij de markt en de zelfregulering van professionals en vormen
van vrijwillige associatie in de sfeer van de maatschappelijke instellingen (non-profitsector).
Tussen deze deelsystemen is geen sprake van een vooraf gestelde hiërarchie. Hun onderlinge
relatie wordt meer bepaald door wederzijdse betrokkenheid en aanpassing en door een proces
van wederzijds leren (Paquet 2001). De aanmerking van de uitvoerende professionals als eigen
verantwoordelijkheidsdrager wordt vooral ingegeven door sectorinterne overwegingen, die het

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

medialandschap zelf raken. Hoofdstuk 2 laat zien hoe belangrijk de eigen autonomie en derhalve
ook de eigen verantwoordelijkheid van vooral de uitvoerende professional zijn voor de kwaliteit
van het aanbod van de media. Dit geldt ook wanneer de betrokkene in loondienst is. Het empirisch overzicht laat tevens uitkomen dat deze eigen verantwoordelijkheid door vele ontwikkelingen onder druk staat. Voor de aanmerking van de burger als drager van verantwoordelijkheid
gelden zowel algemene als meer sectorale redenen. In algemene zin kan worden gesteld dat het
‘herdenken’ van de overheidsrol in de jaren negentig gepaard is gegaan met een herwaardering
van de burger, niet zozeer als individuele consument maar als drager van een publiek ambt, met
daarbij horende rechten en verplichtingen (wrr 1992; Albrow 2001; Paquet 2001: 162 e.v.).
 Meer mediaspecifieke redenen betreffen vooral de veelvoud van technologische ontwikkelingen
die zijn positie versterken: niet alleen het aanbod wordt gepersonaliseerd, als ‘prosument’ kan hij
mede de inhoud van het aanbod bepalen.
Veel operaties van herverdeling van verantwoordelijkheid zijn sterk instrumenteel, utilitair geïnspireerd. Dit geldt vooral voor het pleidooi voor meer marktwerking zoals dat in de jaren tachtig opkwam. Centraal stond de vraag hoe te
komen tot een stelsel dat ‘beter werkte’ (zie Balkenende 1995; Idenburg 1995).
Tegen deze visie valt in te brengen dat verdeling van verantwoordelijkheid niet
alleen een zaak is van instrumentele effectiviteit; wanneer men een verantwoordelijkheid toedeelt aan de markt of de non-profitsector gelden immers andere
normatieve beginselen en spelregels (zie tekstbox 5.1). Een dergelijke ordening is
ook niet louter vanuit technische afwegingen in het kader van het mediabeleid in
strikte zin te motiveren: algemenere overwegingen over een gewenste verantwoordelijkheid in de samenleving voegen zich daarbij. Dergelijke overwegingen
zijn zeker in de mediasector van belang. De positie van de overheid is daar meer
dan in andere sectoren bijzonder: beginselen van vrijheid en onafhankelijkheid
vragen hier telkens om extra aandacht en zorgvuldigheid. Verantwoordelijkheidsverdeling moet voorts worden gezien als een essentiële schakel tussen de
inhoudelijke bepaling van relevante waarden en publieke belangen enerzijds en
de keuze van effectieve instrumenten anderzijds. Vroeger was die vertaling gegeven met de stand van zaken van technologische ontwikkeling (bijvoorbeeld technische schaarste impliceert een allocatieve rol van een overheid). Daar waar die
steeds meer verdwijnt of oplost in de digitale wereld, wordt de keuze meer een
kwestie van politieke en bestuurlijke afweging (zie ook De Bruijn et al. 2004).
 5.4

waar: overwegingen over schaal
Tot de jaren zeventig domineerde in het Nederlands medialandschap de landelijke schaal. Dit gold zeker voor het overheidsbeleid, waarin de omroep zo
centraal stond. Alleen de lokale en regionale pers vormde een uitzondering.
Sindsdien zijn alle denkbare schalen – lokaal, regionaal, landelijk, Europees en
mondiaal – relevant geworden. Bij de opkomst van het internet werd in eerste
instantie vooral het deterritoriale karakter van dit fenomeen beklemtoond (wrr
1998). De suggestie dat schaal er bij het internet niet toe doet, is echter te gemakkelijk. Het is reëler te stellen dat bij het internet vaak meerdere schalen tegelijker-

129

focus op fu nct ies

tijd relevant zijn: een website over een wijk is immers wereldwijd beschikbaar.
Meerdere schaalniveaus lopen hier door elkaar. Bovendien is er sprake van een
multi-layer of multi-level governance van verschillende aspecten van het internet, bijvoorbeeld waar het gaat om het ‘beheer’ van de infrastructuur en de
ontwikkeling van internetprotocollen.
De veranderingen in het relatieve belang van schalen leveren, wanneer we kijken
naar de economische, sociaal-culturele en bestuurlijke aspecten, een diffuus
beeld op. Economisch is er veelal sprake van schaalvergroting en internationalisering. Door fusies en concentraties van steeds grotere mediabedrijven treden
schaalvoordelen op. De schaalniveaus zijn ook op andere manieren met elkaar
vervlochten. Een nationaal ontwikkeld format voor een programma (zoals
bijvoorbeeld Big Brother) kan uitstekend internationaal worden verhandeld en
krijgt in elk nieuw land weer een eigen nationale uitwerking. Maar ook de personalisering van de media maakt dat het beeld van het medialandschap niet meer
in die ouderwetse overzichtelijke macrotermen kan worden vastgesteld.
 130

De bepaling van de schaal voor het overheidsbeleid is ten dele een zaak van feitelijke constatering, maar evenzeer een zaak van normatieve wilsbepaling. Zo
blijft Duitsland ook nu nog hechten aan het bestuurlijke niveau van de Länder
voor het voeren van media- en cultuurbeleid (onder de noemer van de Kulturhoheit). Dergelijke politieke keuzes staan echter door feitelijke ontwikkelingen
in het medialandschap voortdurend onder druk. Hierna bekijken we eerst de
beleidsgevolgen van schaalvergroting op Europees niveau, daarna komt het lokale
niveau aan de orde.
De beweging naar schaalvergroting op Europees niveau
Governance van mediasystemen wordt onvermijdelijk steeds meer multi-layer
governance. Aangezien mediabedrijven steeds meer op een Europese schaal
opereren, wordt Europa belangrijker als het om de organisatie van het markttoezicht gaat. Maar er is meer dat om aandacht vraagt. Hoewel mediamarkten zeker
in sociaal-cultureel en voor een deel ook in economisch opzicht nog in hoge mate
nationaal zijn bepaald, fungeren de grote mediabedrijven op een Europese schaal.
Een deel van de mediamarkt gaat zelfs dat schaalniveau te boven: deze markt is
vaak mondiaal en kent een sterke Amerikaanse dominantie. In economische en
politiek-bestuurlijke zin wordt Europa dus steeds belangrijker, hetgeen een
belangrijk accent op marktordening meer dan rechtvaardigt. De vraag is wel of in
Europa met alleen marktordening kan worden volstaan.
 Verkend moet worden of er reden is om Europese publieke belangen te identificeren. Vooral voor de functies onafhankelijke nieuwsvoorziening en opinievorming & achtergrond zijn er redenen tot zorg. Het debat speelt zich hoofdzakelijk
af in nationale kranten en een Europese publieke omroep ontbreekt. Er bestaat
weliswaar een Europese nieuwszender Euronews, maar dit initiatief van de Europese Commissie blijft tot nu toe betrekkelijk marginaal en kunstmatig. Nederland
neemt overigens in het geheel geen deel aan dit project. Het internet ontwikkelt

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

zich op dat punt snel, maar het is de vraag of dat al voldoende voorziet in een
werkelijke dialoog en uitwisseling van ideeën en posities op een Europese schaal.
Europese burgers zijn toch nog vooral aangewezen op en opgesloten in hun sterk
‘nationaal’ gedomineerde informatieomgevingen.
Ook op het terrein van de cultuur is er wellicht reden voor extra aandacht. Bij de
opbouw van de nationale staten heeft de culturele dimensie steeds veel aandacht
gekregen. De ontwikkeling van een gemeenschappelijke taal, het creëren van een
gemeenschappelijk historisch bewustzijn en de totstandkoming van gemeenschappelijke symbolen waren belangrijke elementen van het proces van staatsvorming. Zonder hier te willen pleiten voor een Europese eenwording naar het
model van een nationale staat kan de vraag worden gesteld of een zelfstandig
Europees cultuurbeleid als een mogelijk Europees publiek belang kan worden
gezien. Het gaat dan om zelfstandig cultuurbeleid dat is gericht op het idee van
een Europese samenleving zelf en dus niet op harmonisatie van nationaal beleid.
Het is de vraag of de beperkte bevoegdheden van de Europese Unie op het gebied
van cultuur nog wel functioneel zijn voor het maken van een evenwichtige afweging tussen economische en culturele belangen.
 Er is in de praktijk zowel ruimte voor als behoefte aan een uitgebreider en geprononceerder Europees cultuurbeleid (Beugels en de Groof 2003). Zo’n beleid staat
niet in de sleutel van harmonisatie, maar in het teken van de zelfstandige betekenis van een ‘Europese samenleving’. Daarvoor zijn uiteenlopende cultuuruitingen van groot belang. Daarbij is er vooral plaats voor een positieve benadering;
een negatieve, vaak anti-Amerikaanse benadering moet worden voorkomen.
Maar net zoals er goede Amerikaanse films zijn, zijn er goede Europese films. De
stimulering daarvan is een zelfstandig Europees publiek belang. Een zelfstandig
Europees cultuurbeleid, waarbinnen door tal van nationale en andere partijen
kan worden samengewerkt, voorkomt dat Europa even eenduidig als eenzijdig als
een politiek of economisch project wordt gedefinieerd.
Overigens moeten doelstellingen van mediabeleid niet worden verward met de
eigenstandige doelstellingen van een cultuurbeleid. Wat hiervoor is gezegd over
de mogelijkheden om doelstellingen van het mediabeleid te realiseren door
middel van instrumenten in andere sectoren, geldt hier precies omgekeerd. Voor
de realisatie van doelstellingen van het cultuurbeleid bieden zowel oude als
nieuwe media belangrijke mogelijkheden. Het gebruik van media is in dat
verband echter een instrument, geen doelstelling van beleid. Ook op nationaal
niveau zou een dergelijke ontvlechting van mediabeleid en cultuurbeleid wenselijk zijn (Hoefnagel en Den Hoed 2005). Vanuit het cultuurbeleid zijn er overigens al veel initiatieven en fondsen voor bijvoorbeeld filmproducties.
 De ontwikkelingen op het regionale en lokale niveau
Op lokaal niveau doet het medialandschap soms denken aan een proeftuin van
veelal tijdelijke maatschappelijke initiatieven, met publiek-private samenwerking en commercialisering. De maatschappelijke meningsvorming op het niveau

131

focus op fu nct ies

van de regionale en lokale gemeenschap wordt steeds belangrijker en hiermee
neemt ook het belang toe van de aanwezigheid van platforms voor nieuws en
meningsvorming. Enerzijds is er een verschraling van de lokale en regionale pers,
anderzijds vullen andere initiatieven zoals huis-aan-huisbladen, lokale radio en
televisie en websites vaak direct de gaten op. Uit onderzoek blijkt dat het medialandschap op lokaal niveau dynamisch is. Deze constatering geldt overigens meer
voor het lokale niveau dan voor het regionale niveau (vgl. Bedrijfsfonds voor de
Pers 2004). Daarbij valt het op dat deze ontwikkelingen en dynamiek op het
lokale en regionale niveau, zeker in vergelijking met het buitenland, weinig
verbonden zijn met het nationale niveau. Mogelijkheden om publieke voorzieningen (zoals omroep) op creatieve wijze met elkaar te verbinden worden nog
weinig benut.
De lokale omroepen komen in de regel voort uit lokale sociale bewegingen
(bijvoorbeeld allochtone groepen met een eigen station), zij werken veelal geheel
of ten dele met vrijwilligers en zij worden deels gevoed door reclame-inkomsten
en deels door gemeentelijke subsidies. Soms is er een relatie tussen lokale omroepen en de meer professionele regionale omroepen, die dan dienen als opleidingsplaats voor de lokale vrijwilligers. Lokale omroepen werken eerder samen met
plaatselijke lokale voorzieningen, zoals bibliotheken, dan dat zij in dienst staan
van het gemeentebestuur. Soms zijn er wel personele banden en loyaliteiten
tussen lokale partijen en lokale omroepen.
 132

De meningsvormingsfunctie en de platformfunctie op lokaal niveau moeten
overigens wel worden onderscheiden van de voorlichtingsfunctie van de lokale
overheid. Gemeentebesturen streven er in toenemende mate naar om – mede in
het verlengde van de aanbevelingen van de commissie-Wallage (2001) – zelf
direct contact te leggen met de burgers via eigen websites, om langs deze weg het
eigen, nog niet aanvaarde beleid uit te leggen en te verdedigen. Alertheid op het
belang van een duidelijke scheiding tussen de functies van nieuwsvoorziening
en opinievorming & achtergrond enerzijds en reclame en overheidsvoorlichting
anderzijds, is hier zeker op zijn plaats. Bovendien moet worden bedacht dat het
lokale bestuur ook feitelijk een grote invloed kan uitoefenen op de lokale media
door het kopen van ruimte voor voorlichting en personeelsadvertenties in de
lokale huis-aan-huisbladen. Een zelfde observatie geldt voor het regionale bestuur.
5.5

hoe: overwegingen over instrumentatie
Het model van variëteit en selectie werkt door in de keuzes en keuzemogelijkheden aangaande de instrumenten van het mediabeleid. Daarbij geldt allereerst dat
hoe ernstiger het maatschappelijke tekort is of hoe zwaarder het publieke belang,
hoe zwaarder het instrumentarium dat moet worden ingezet. In algemene zin
worden publieke belangen ernstiger en zwaarder naarmate ze meer raken aan de
fundamentele beginselen van de vrijheid van meningsuiting en meningsvorming.
Deze variëteit in het gebruik van lichte en zwaardere instrumenten naast elkaar is
in de ogen van de raad kenmerkend voor het toekomstige mediabeleid. De raad

vormgeving en instrumentatie van toekomstig mediabeleid

presenteert hierna een aantal overwegingen en aanbevelingen die van belang kunnen zijn bij de bepaling en instrumentatie van het toekomstige mediabeleid.
 Beter en preciezer diagnosticeren
Er is niet alleen reden voor optimisme, er is ook reden voor oplettendheid. Op
een abstract niveau worden waarden als pluriformiteit en toegankelijkheid
bevorderd door met name technologische ontwikkelingen. In de praktijk kan de
maatschappelijke, economische en juridische uitwerking in de nieuwe context
ertoe leiden dat de realisatie van de waarden per saldo veel meer wordt verhinderd dan in abstracto mag worden aangenomen. Veel technologische ontwikkelingen zijn ambigu. Op zich bieden zij kansen, maar binnen een bepaalde maatschappelijke, economische of juridische constellatie kunnen zij ook bedreigingen
inhouden. Zo verruimen vele nieuwe technologische mogelijkheden de toegang
tot mediadiensten, maar kan verwante nieuwe techniek tal van mogelijkheden
bieden om de toegang tot die diensten slechts onder voorwaarden (zoals betalen
of het beschikbaar stellen van persoonsgegevens) mogelijk te maken.
Meer nadruk op toezicht en monitoring
De aard van het zich ontwikkelende medialandschap verdraagt zich steeds
minder met de mogelijkheid van gedetailleerde regelgeving vooraf. Ontwikkelingen zijn niet goed te herkennen en zijn minder te beheersen. Regelgeving vooraf
zal zich eerder moeten beperken tot het per functie aangeven van tolerantiegrenzen die zijn geïnspireerd door de relevante waarden. In aanvulling daarop moeten evaluatie en monitoring worden versterkt. Anders gezegd: er dient gezocht
te worden naar een combinatie van kaderstelling die enerzijds ruimte biedt voor
variëteit en leerprocessen, maar anderzijds de ontwikkelingen niet vrijblijvend
op hun beloop laat. Waar zich een maatschappelijk risico aandient, zal de
overheid (in de gedaante van wetgever of toezichthouder) haar eindverantwoordelijkheid moeten nemen. Naarmate de transparantie (al dan niet wettelijk afgedwongen) groter en effectiever is, kan de regulering vooraf evenwel worden verminderd (vgl. Van de Donk et al. 2005).
 In hoofdstuk 4 is gebleken dat de overheid in het geval van een operationele
verantwoordelijkheid voor de borging van publieke belangen soms kan volstaan
met lichtere interventies zoals monitoring en publieksvoorlichting. Deze zelfbeperking is niet vanzelfsprekend. Vaak worden de klassieke gezagsinstrumenten
zoals geboden en verboden als instrumenten verkozen boven lichte instrumenten
zoals monitoring. De invloed van feitelijke voorzieningen met een regulerende
werking, zoals Digital Rights Management, wordt vaak in het geheel over het
hoofd gezien. Licht en zwaar zijn in de praktijk bovendien relatieve begrippen.
Als verboden en geboden niet werken en niet handhaafbaar zijn, terwijl monitoring in de praktijk tot reputatieschade van bijvoorbeeld mediaproducenten leidt,
valt nog te bezien welk instrument feitelijk het zwaarste weegt.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat het beoordelingskader van dit
rapport uitgaat van de waarden, maar tevens onderkent dat die feitelijk niet meer

133

focus op fu nct ies

zijn dan elementen van een oriëntatiekader. We spraken eerder van zoeklichten.
Het door Hood (1983) gebruikte beeld van de vuurtoren als een der eerste beleidsinstrumenten van de overheid dringt zich letterlijk op. Het gaat om een zorgvuldige bewaking van de kustlijn door het verschaffen van heldere informatie en het
plaatsen van enkele duidelijke bakens. Bovendien geldt dat niet altijd de overheid
zelf in beeld is. Ook aan (organisaties van) burgers en consumenten valt in een
medialandschap dat zich meer en meer als markt ontwikkelt een belangrijke rol
toe in het bewaken van de kwaliteit. Meijer (2004) heeft onlangs laten zien dat
het internet daarbij een belangrijk hulpmiddel kan zijn (vgl. ook Belien (2004)
over de waakhondfunctie van bloggers ten opzichte van klassieke media als de
kranten).
134

Kritisch herijken van bestaande instrumenten
In ieder beleidssysteem zit een zekere autonome tendens tot beleidsaccumulatie.
