Orde in het binnenlands bestuur
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

Ten derde vraagt de verschuiving in de responsiviteit van lokaal en provinciaal bestuur een andere ordening tussen gemeenteraad en b&w enerzijds en
provinciale en gedeputeerde staten anderzijds. Het aloude monisme stelt de
gemeenteraad en de provinciale staten aan als hoofd van respectievelijk de
gemeente en de provincie. Daar waar steeds vaker andere instrumenten worden gehanteerd om de behoeften van burgers te peilen, die vooral de positie
van het dagelijks bestuur versterken, is het beter ook formeel uit te gaan van
een dualistische verhouding tussen plaatselijke 'regering' en plaatselijk
'parlement'. In dit kader zou een gekozen burgemeester die zijn eigen college
formeert, een instrument kunnen zijn. Tussentijdse verkiezingen horen evenzeer bij dit dualisme als dit op nationaal niveau het geval is.
Ten vierde moet toch ook de representatieve democratie worden versterkt. Zij
verschaft de overheid de legitimatie voor een samenhangend beleid op hoofdlijnen voor de langere termijn. Zij bezit uiteindelijk de stelselverantwoordelijkheid ter plaatse en zij heeft daarom een belangrijke waarborgende en ordenende functie. Hier kan worden gedacht aan versterking van het lokale
karakter van de lokale democratie (spreiding raadsverkiezingen, referendum). Voor de provincie valt te overwegen om provinciale staten door gemeenteraadsleden te laten kiezen in het licht van de bovenal coordinerende taak
van de provincie ten aanzien van de gemeenten.
Ten vijfde mag de aandacht voor de lokale politiek niet voorbij gaan aan de
verzakelijking en depolitisering van de lokale politiek, die in de afgelopen tien
jaar snel is voortgeschreden. Verzelfstandiging van diensten is daarop een
logischer antwoord gebleken dan het versterken van het primaat van de raad.
 Het versterken van de marktresponsiviteit van het lokaal bestuur ligt hier
ook voor de hand; dat wil zeggen dat meer aandacht aan het profijtbeginsel
moet worden gegeven. Binnengemeentelijke deconcentratie is wellicht ook
een logischer antwoord op de verzakelijking van het lokaal bestuur dan binnengemeentelijke decentralisatie. Rondom hun eigen huis hebben burgers
vermoedelijk meer behoefte aan een zakelijke en efficiente dienstverlening en
aan de mogelijkheid verder zelf of in samenspraak met buren te beslissen, dan
aan een semi-gemeente op wijkniveau, die grote moeite moet doen om beslissingen 'politiek' te motiveren. De responsiviteit van de organisatie van de
lokale dienstverlening (ge'integreerd en gedeconcentreerd) kan nog steeds
aanzienlijk worden verbeterd.
4.6

Ontwikkelingsprincipes in samenhang
De ontwikkelingsprincipes vertonen in redeneertrant een grote gelijkenis. In
alle gevallen wordt vastgesteld dat de maatschappelijke omgeving sterk is
veranderd, dat verantwoordelijkheden met elkaar vermengd zijn geraakt en
dat het oude bestuurlijke vertoog geen uitkomst meer biedt, doordat de veranderingen onvoldoende worden onderkend:

-

-

In het binnenlands bestuur is de zelfstandigheid van de delen in de praktijk
aanzienlijk toegenomen, met als gevolg beleidsduplicaties en een overdaad
aan bestuursintern verkeer. Het gangbare antwoord is een moeizame poging
om taken en bevoegdheden te decentraliseren. Beter zou zijn verantwoordelijkheden veel scherper te onderscheiden en de financiele verantwoordelijkheid daarbij aan te passen. Bestuurslichamen krijgen dan een existentieel
belang bij hetgeen zij aanrichten.
Ook de wederkerigheid van betrekkingen tussen bestuurslichamen is enorm
toegenomen. Nieuwe spelregels en nieuwe vormen van coordinatie ontbreken
echter.
 Het functioneel bestuur is sterk gegroeid in betekenis en omvang, waarbij vele
mengvormen van algemeen en functioneel bestuur optreden. Het gangbare
antwoord bij decentralisatie gaat nog steeds uit van een voorkeur voor algeWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

State ontwerpen van wet op overeenstemming hiermee (nadrukkelijker) kunnen gaan toetsen 3. Voor de inhoud van zulke regels kan wellicht aansluiting
worden gezocht bij het 'Handvest inzake lokale autonomie' 4.
4.4

Ordening tussen algemeen en functioneel bestuur
In het voorgaande is een pragmatische grens getrokken tussen algemeen
bestuur (Rijk, provincie en gemeenten) en functioneel bestuur (de overige uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden). Bij decentralisatie ligt 'officieel' de voorkeur bij het algemeen bestuur, maar de beleidspraktijk laat een
grote varieteit aan ontwikkelingen en beleidslijnen zien. Het gaat hierbij telkens om de vraag bij welke taken en functies het algemeen bestuur het primaat dient te behouden. Vervolgens moet worden bezien hoe de betrekkingen
tussen algemeen en functioneel bestuur kunnen worden ingericht. Het valt op
hoezeer dit laatste element in de praktijk wordt venvaarloosd. Niet alleen
worden tal van vormen van functioneel bestuur toegelaten; vervolgens wordt
weinig aandacht besteed aan het zodanig ordenen van de onderlinge betrekkingen dat het algemeen bestuur zijn specifieke verantwoordelijkheden kan
waarmaken.
Deze specifieke verantwoordelijkheid betreR ten eerste de verantwoordelijkheid voor het stelsel als zodanig, dat wil zeggen voor de verdeling van de taken
tussen algemeen en functioneel bestuur, alsmede voor de (democratische)
kaders waarbinnen het functioneel bestuur opereert. Deze verantwoordelijkheid impliceert dat het algemeen bestuur altijd bevoegd is een oorspronkelijk
vastgelegde taakverdeling te wijzigen. Hiernaast heeft het algemeen bestuur
de verantwoordelijkheid om de belangen van derden die niet in het functionee1 bestuur vertegenwoordigd zijn, in het oog te houden.
 Als het gaat om publieke taken die voor de samenleving als geheel van wezenlijke betekenis zijn, verdient vervulling door het algemeen bestuur de voorkeur. Ook bij taken die burgers kunnen 'emotioneren', ligt dit voor de hand.
Politie en bijstand zijn geen ondenverpen die aan het functioneel bestuur kunnen worden overgelaten. Gaat het echter om taken die een specifieke categorie betrokkenen betreffen, dan ligt functioneel bestuur voor de hand, zeker als
zo hun betrokkenheid kan worden vergroot.
31

Zie ook H.Ph.1.A.M. Hennekens. Spelregels of rechtsregels tussen overheden?; Den Haag. Uitgeverij van de Vereniging van

41

Trb. 1987, nr. 63; goedkeuringswet Stb. 1990. 546.
Nederlandse Gemeenten, 1986.
D i t Handvest geeft de volgende decentralisatieregels:

I

Het lokale bestuur (gemeente en provincie) heeft het recht om binnen de grenzen van het recht een belangrijk deel van
de publieke taak onder eigen verantwoordelijkheid uit te oefenen (art. 3, lid I).
2

Publieke taken moeten bij voorkeur worden uitgevoerd door de overheden die het dichtst bij de burger staan (art 4, lid

3

Alleen de wet kan beperkingen stellen aan de bevoegdheden van het lokaal bestuur (art. 4, lid 3).
4

Toezicht op lokaal bestuur mag slechts gericht zijn op overeenstemming met de wet de grondwettelijke beginselen en

5

Het lokaal bestuur moet zich van voldoende eigen middelen kunnen voorzien, waarover het vrij moeten kunnen beschik-

3).
ingrepen moeten in verhouding staan tot de belangen waarvoor het toezicht is ingesteld (evenredigheidsbeginsel; art. 8).
ken (art 9. lid I).
Hieraan zijn toe te voegen:
Overheidstaken dienen in beginsel te worden uitgevoerd op de schaal waarop zich bepaalde zorgbehoeften voordoen.
6
7

Het provinciaal bestuur heeft geen taken te vervullen die gemeenten ook afzonderlijk of in samenwerking kunnen vervullen.
 8

De toedeling van taken aan de lokale overheid moet gepaard gaan met een betekenisvolle lokale beleidsvrijheid. lndien
daarvan vanwege de noodzaak van rechtseenheid op nationale schaal geen sprake kan zijn, dient de rijksoverheid zelf voor
de uinoering van de betreffende taak zorg te dragen.
9

lnhoudelijke verantwoordelijkheid van een bestuurslaag dient samen te gaan met financiele verantwoordelijkheid voor
dezelfde bestuurslaag.
Zie ook: F. Tonnaer, 'Naar een Decentralisatiewet'. Publiek Domein; maart 1989, le jaargang nr. 3, biz. 105- 1 12.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTCRTR

Een beleid dat erop is gericht het bestuur alleen tenville van de overzichtelijkheid te zuiveren van functionele elementen, verdient derhalve geen steun.
We1 moeten onduidelijke mengvormen van algemeen en functioneel bestuur
(soms ook nog in combinatie met verzelfstandiging) bij voorkeur worden vermeden. Vooral op het terrein van het ondenvijs treden verstorende mengvormen op van functionele decentralisatie en uitbesteding. Ook de arbeidsvoorziening is tot op heden een venvarrende combinatie van algemeen en
fbnctioneel bestuur, zonder dat het algemeen bestuur daar zijn verantwoordelijkheid voor het algemeen belang kan waarmaken.
 Bij het vaststellen van de verantwoordelijkheid van het algemeen bestuur
voor het functioneel bestuur moet we1 onderscheid worden gemaakt tussen de
verantwoordelijkheid voor het stelsel als zodanig en die voor het feitelijke
functioneren van de functionele organen. Het stelsel van functionele decentralisatie vraagt een wettelijke grondslag die onder de ministeriele verantwoordelijkheid valt. Ten aanzien van het feitelijk functioneren dient in de
wettelijke ordening de nadruk te liggen op mechanismen die het verzelfstandigd orgaan in staat stellen en stimuleren tot het leveren van een goede kwaliteit. Bij het eerste is vooral een scherpe taakstelling belangrijk, bij het
tweede gaat het om regels van rechtsbescherming van burgers en om openbaarheid van prestatiegegevens. Instrumenten die de maatschappelijke verantwoordingsplicht van deze organen versterken, genieten de voorkeur boven
ministeriele bijsturing die het uitgangspunt van decentralisatie weer uitholt.
Zntergemeentelijke sarnenwerking
Eerder is de intergemeentelijke samenwerking in Wgr-verband a1 een onduidelijke mengvorm van algemeen en functioneel bestuur genoemd, omdat het
bestuur wordt gevormd door vertegenwoordigers van het algemeen bestuur
ter plaatse. In ieder geval bestaat er wijdverbreid onvrede over de aansturing
van intergemeentelijke samenwerking door het echte algemeen bestuur, de
gemeente. In dit kader moet ook het streven naar bundeling en integratie van
intergemeentelijke samenwerking worden gezien. Naar de mening van de
raad doet bundeling en integratie' echter geen recht aan de verscheidenheid
van de samenwerking en zal dit ook niet bijdragen aan een heldere ordening
op regionale schaal. Dergelijke hulpstructuren kunnen beter worden benut
om het systeem als geheel flexibeler te maken. Eerder is ook de simpele
gedachte afgewezen om taken die de gemeentelijke schaal te boven gaan,
maar toe te bedelen aan de provincie. Daarmee is immers de herkenbaarheid
van het binnenlands bestuur niet gebaat.
 Verscheidene andere oplossingsrichtingen dienen zich hier aan 5. Een eerste
optie is verzelfstandiging, waarbij gemeenten op grond van prijs- en kwaliteitsvergelijking kunnen beslissen waar en bij wie zij produkten willen afnemen. Te denken valt aan zaken als de opleiding van ambtenaren, technische
advisering, sociale werkvoorziening, afvalophaal en -venverking. Een tweede
mogelijkheid biedt het vermaatschappelijken van het bestuur: het bestuur
wordt gevormd uit de rechtstreeks betrokkenen, waarbij de gemeente of provincie alleen de stelselverantwoordelijkheidbehoudt. Dit is mogelijk bij regionale muziekscholen, ziekenhuizen, verpleeghuizen. Ten derde kan intergemeentelijke samenwerking onder provinciale regie worden gebracht: het
provinciaal bestuur coordineert de lokale taakuitvoering, bij woningbouwprogrammering, verkeer en vervoer of ruimtelijke ordening. Ook kan de optie van
een simpele, technische samenwerking tussen gemeenten blijven bestaan.
Bij verheldering van verantwoordelijkheden verdient met name intergemeentelijke samenwerking een positieve herovenveging. Hier is immers sprake
van een flexibele structuur waarmee maatschappelijke dynamiek kan worden
5]

Zie ook Stuurgroep Bestuurlijke Vernieuwing Friesland, Notitie Tuskenspul; Leeuwarden. 1995
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

meen bestuur. Het zou passender zijn de trend naar functionalisering van het
bestuur te ondersteunen, maar dan we1 tegelijkertijd waarborgen te scheppen
voor de twee verantwoordelijkheden die het algemeen bestuur hier heeft: die
voor het stelsel als zodanig en die voor het vaststellen van het algemeen
belang.
Publiek en privaat raken steeds verder vermengd bij beleidsontwikkeling en
-uitvoering. Bezorgdheid hierover leidt a1 gauw tot een pleidooi voor eerherstel van het primaat van de politieke democratie en tot wensdromen over
de maakbare samenleving. Beter zou zijn ook hier vooruit te blikken en de
maatschappelijke ontwikkelingen te onderkennen. Dan gaat het er opnieuw
om grenzen te stellen bij de verantwoordelijkheid van de overheid teneinde de
vermenging van publiek en privaat tegen te gaan.
 Ook in de oplossingsrichting vertonen de drie ontwikkelingsprincipes grote
gelijkenis. In de drie onderscheiden relaties (centraal-decentraal, algemeenfunctioneel en publiek-privaat) ligt de verantwoordelijkheid voor het stelsel
als geheel en de taak om beleidsmatige kaders te stellen telkens bij Ben van
de genoemde partijen. Dit is de centrale overheid in relatie tot de decentrale
overheden, het algemeen bestuur in relatie tot het functioneel bestuur en de
publieke sector ten opzichte van de private sector. Binnen deze beleidsmatige
kaders moet, in een zowel naar schaal van problemen als naar publieke
betrokkenheid, meer gedifferentieerde samenleving, meer ruimte worden
geboden voor het decentrale, het functionele en het private.
Het begrip verantwoordelijkheid wordt hierbij steeds in twee richtingen aangewend. Het gaat om verantwoordelijk handelen en om verantwoordelijk
zijn 6. Verantwoordelijk handelen moet mogelijk worden gemaakt door voldoende beleidsvrijheid te verlenen en door anderszins de mogelijkheden voor
zelfstandigheid te vergroten. Daarbij hoort het verantwoordelijk zijn voor de
gevolgen van het eigen handelen. Eerder heeft de raad a1 gewezen op de noodzaak alle betrokken partijen een 'existentieel belang' te geven bij de uitvoering
van de sociale zekerheid I. Juist het verantwoordelijk zijn voor eigen handelen, voorkomt dat het binnenlands bestuur blijft steken in een situatie van
'honderd bloemen bloeien' en kan het leervermogen van de overheid op alle
niveaus vergroten.
6]

71

Bovens verwijst in dit verband op actieve en passieve verantwoordelijkheid: M.A.P. Bovens. Veronnvoordel#heid en orgonisotie;
Zwolle. Tjeenk Willink. 1990.
WRR. Belong en beleid; Rapporten a m de Regering nr. 45. Den Haag. Sdu Uitgeverij, 1994.
 ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Nawoord
Een bredere vraagstelling
De raad heefi in dit advies voor een bredere vraagstelling gekozen dan in de
discussie over bestuurlijke reorganisatie gebruikelijk is. Ten eerste is aandacht geschonken aan de fundamentele maatschappelijke en politieke waarden die aan de inrichting van het binnenlands bestuur ten grondslag liggen.
Gewezen is op het constitutionele, het democratische en het rechtsstatelijke
karakter van het overheidsbestuur die doonverking behoeven in de inrichting
van het binnenlands bestuur. Dergelijke waarden kunnen bij het permanent
aanpassen van het binnenlands bestuur gemakkelijk onder druk komen te
staan. Dat zou onjuist zijn omdat het binnenlands bestuur meer is dan een
instrument voor het behandelen van maatschappelijke problemen.
Ten tweede is aandacht geschonken aan het functioneren van het bimenlands bestuur in de praktijk van alledag. Gewezen is op de vele beleidsduplicaties die inmiddels optreden, op de bestuurlijke betrekkingen die steeds
meer door macht en machtsverschillen worden bepaald, op het teveel aan
bestuursintern verkeer dat het decentraal bestuur belemmert, alsmede op de
verschuivingen van het politieke en bestuurlijke gewicht van vertegenwoordigende organen naar het dagelijks bestuur. Daarop sluit het advies van de
raad aan om verantwoordelijkheden in het binnenlands bestuur beter af te
bakenen en bestuurslichamen meer verantwoordelijk te houden voor hun
handelen. Derhalve wordt ook geconstateerd dat in het binnenlands bestuur
behoefie bestaat aan nieuwe coiirdinatiemechanismenter versterking van de
eenheid van bestuur.
 Ten derde is aandacht besteed aan maatschappelijke veranderingen die de
inrichting van het bimenlands bestuur voor nieuwe opgaven stellen. Daarbij
is gewezen op twee fundamentele ontwikkelingen. De maatschappelijke problemen doen zich steeds vaker op een grotere schaal voor, waarbij ook de schalen onderling steeds meer gaan divergeren. Voorts doen zich verschuivingen
voor in de publieke betrokkenheid die bovenal de representatieve democratie
in haar kern relativeren. Waar democratie steeds minder publieke en steeds
meer rnaatschappelijke trekken begint te vertonen, dreigt de democratie 'centrumloos' te worden. Ten aanzien van beide ontwikkelingen is geen sprake
van het bereiken van nieuwe kristallisatiepunten. Dergelijke ontwikkelingen
zullen zich voortzetten en wellicht nog worden versneld indien de informatietechnologie eenmaal op brede schaal zal worden toegepast. Het bestuur heeft
zich derhalve zowel voor zijn doelmatigheid als voor zijn responsiuiteit blijvend in te stellen op een andere, steeds weer veranderende maatschappelijke
omgeving. Ook in dit opzicht is het beter de flexibiliteit op te vangen binnen
de bestuurlijke orde, dan deze orde zelf in een permanente staat van beweging
te houden.
 Ten vierde is aandacht besteed aan een thematiek die sterk verband houdt
met de veranderingen in publieke betrokkenheid, maar die niettemin veel
breder is, namelijk de relatie tussen publiek en privaat. Op het raakvlak tussen het publieke en het private domein hebben zich in het laatste decennium
belangrijke verschuivingen voorgedaan. Dit is geen reden om naar oude
idealen terug te verlangen, maar we1 om de rol van de overheid scherper te
markeren. Wanneer veel publieke taken door het maatschappelijk verkeer
worden overgenomen, neemt het belang toe om vast te stellen welke taken
onvervreembaar aan de overheid toebehoren. Ook in dit geval gaat het overigens niet alleen om het afbakenen van verantwoordelijkheden, maar ook om
het zodanig inrichten van betrekkingen (tussen publiek en privaat) dat de
onderscheiden verantwoordelijkheden kunnen worden waargemaakt.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

Met de gekozen aanpak heeft het rapport een bredere reikwijdte gekregen dan
het 'binnenlands bestuur' zoals dit bij de bestuurlijke reorganisatie aan de
orde komt. Gelet op de fragmentatie van het binnenlands bestuur, de functionalisering van het bestuur en de differentiatie van politiek en democratie,
meent de raad dat niet met een verhandeling over de drie bestuurslagen en
hun onderlinge relatie kon worden volstaan.
Perspectief voor handelen
De geschiedenis van de bestuurlijke reorganisatie kent een interessante golfbeweging. Perioden met blauwdrukken voor het gehele land worden gevolgd
door perioden waarin de reorganisatie juist 'van onderop' gestalte moet krijgen. Bij de blauwdrukken wordt de noodzaak van uniformiteit beleden, de
ontwikkeling van onderop past bij een gedifferentieerd eindmodel. Hoe kenmerkend beide benaderingen ook zijn voor de bestuurlijke reorganisatie, beide
lijken aan hun doe1 voorbij te schieten. De blauwdrukken miskennen de complexiteit van de problematiek en de verschillen die daarin her en der bestaan.
 Zij zijn om die reden noodgedwongen bijna overal sub-optimaal. Omdat verzet
tegen zulke plamen hierdoor van goede argumenten wordt voorzien, is hun
kans op succes gering. De benadering 'van onderop' legt daarentegen te zeer
de verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke organisatie bij de gemeenten.
Aangezien nu juist het gebrek aan consensus tussen gemeenten Ben van de
belangrijkste redenen is voor de bestuurlijke reorganisatie, is ook deze benadering niet kansrijk.
Dit probleem kan slechts worden opgelost door het formuleren van een richting, waarin de bestuurlijke organisatie zich zou dienen te ontwikkelen, op
nationaal niveau. Op dat niveau ligt immers de verantwoordelijkheid voor de
inrichting van het binnenlands bestuur. De feitelijke inrichting zal echter
moeten aansluiten bij plaatselijke omstandigheden en plaatselijke keuzes.
Met het formuleren van ontwikkelingsprincipes voor de drie onderscheiden
relaties heeft de raad een dergelijk handelingsperspectief willen aanreiken.
Denken dat een allesomvattende operatie het binnenlands bestuur in Ben
klap op orde kan brengen, is niet realistisch. Het herordenen van verantwoordelijkheden en het creeren van randvoonvaarden om die verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken, vraagt een permanente aandacht bij alle
ontwikkelingen die zich in de organisatie van het binnenlands bestuur zullen
voordoen. De ontwikkelingsprincipes vormen daarbij een richtsnoer.
De geschetste ontwikkelingsprincipes zijn globaal van karakter en behoeven
uitwerking, waartoe in hoofdstuk 4 een aanzet is gegeven. Toch resteren ook
daarna nog belangrijke keuzes, waarover de raad geen uitspraak doet. De
vraag welke kaders door het Rijk moeten worden gesteld, welk beleid mogelijkenvijs geen lokale variatie toelaat, de vraag welke taken aan het functionee1 bestuur of aan de private sector kunnen worden overgelaten, het zijn
allemaal vragen die een politieke en normatieve afweging vergen.
 Ook in de aard van de problematiek liggen nog vele vragen besloten, waarop
het juiste antwoord niet op voorhand kan worden gegeven. Het binnenlands
bestuur kent nu eenmaal divergerende desiderata. Te denken valt aan: de
behoefte aan schaalvergroting en de gelijktijdige behoefte aan schaalverkleining; de behoefte aan professionaliteit en de gelijktijdige behoefte aan democratische responsiviteit; de behoefte aan uniformiteit en aan variatie; de
behoefte aan democratische responsiviteit versus de behoefte aan marktresponsiviteit; de behoefte aan zelfstandigheid van gemeenten en aan gelijke
kansen voor gemeenten. Soms is een compromis mogelijk, vaak echter is
sprake van dilemma's. Wie kiest voor een professioneel lokaal bestuur zal
inleveren aan democratische responsiviteit, hoeveel compensatie langs andere
weg ook valt te vinden. Wie kiest voor spreiding, zal grotere problemen ervaren bij het zoeken naar eenheid van bestuur. Wie het ene kiest, zal elders
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

moeten inleveren. In dat opzicht zijn sommige problemen van het binnenlands bestuur onoverkomenlijk.
Niettemin is de inrichting van het binnenlands bestuur gebaat bij consistente
keuzes, ook als 'eeuwige' dilemma's in het geding zijn. Ook de vakdepartementen zullen hier rekening mee dienen te houden. Dit is ook de belcgrijkste conclusie die de beschouwing van de beleidspraktijk oplevert. De in dit
rapport geformuleerde ontwikkelingsprincipes kunnen vooral een meerwaarde hebben als op alle beleidsterreinen op consistente wijze keuzen worden gemaakt. Dat veel maatschappelijke problemen steeds meer een sectoroverstijgende aanpak vergen, is een extra aanbeveling hiervoor.
Consistentie is niet de meest opvallende eigenschap van de huidige reorganisatie van het binnenlands bestuur. Om die reden zou een grotere rol van de
Raad van State bij het toetsen van centraliserende wetgeving gewenst kunnen zijn. Dergelijke poortwachters, die waarschuwen tegen de waan van de
dag, kunnen in het proces van bestuurlijke reorganisatie een belangrijke functie vervullen.
 Handelen vanuit een perspectief
Het in dit rapport ontwikkelde perspectief beoogt we1 vanaf heden richting te
geven. Organisatorische veranderingen die lijnrecht tegen het handelingsperspectief van het helder onderscheiden van verantwoordelijkheden ingaan,
moeten niet worden doorgevoerd. Dit geldt voor de creatie van stadsprovincies
en het toebedelen van nieuwe doe-taken aan de provincies. Dit geldt voor het
vermengen van algemeen en functioneel bestuur. Dit geldt voor het venvarren van de bestaansgrond van algemene en specifieke uitkering en voor
nieuwe wetgeving die onnodig centraliserend is.
In dit handelingsperspe&ief zou op de korte termijn moeten worden begonnen
met het versterken van het lokaal bestuur. De doorbraak in de herindeling in
Noord-Brabant (Rosmalen) mag in dit verband als positief worden beoordeeld.
Het zou ook goed zijn het vrijwillig samengaan van gemeenten met een bonus
te belonen, in het financiele vlak of door overdracht van rijks- en provinciale
bevoegdheden. Daarnaast moet het grote-stedenbeleid met kracht worden
voortgezet. De beleidsvrijheid die de grote steden tot op heden in dit kader is
geboden, vormt slechts een begin. Het lokale belastinggebied kan worden uitgebreid, de decentralisatie kan in het algemeen worden versterkt. Financiele
prikkels kunnen specifieke uitkeringen versterken, waarbij zo mogelijk met
gemeenten afspraken dienen te worden gemaakt over de te leveren prestaties.
Provinciale doe-taken kunnen zo mogelijk nog meer naar grote steden worden
overgeheveld. De coordinatie-mogelijkheden van de provincie kunnen op korte
termijn worden versterkt.
Het rapport is geen blauwdruk of spoorboekje. Maar het handelingsperspectief is niettemin redelijk dwingend. Het beoogt de ovenvegingen die in een
staat als de onze het zwaarst moeten wegen, ook daadwerkelijk het meest
gewicht in de schaal te laten leggen. Het gaat om een bestuurlijke organisatie die voor de burger herkenbaar is en voor het bestuur hanteerbaar en die
ook aansluit op de dynamiek van de maatschappelijke omgeving.
 ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Rapporten aan de Regering
Eerste raadsperiode:
Europese Unie*
Structuur van de Nederlandse economie*
Energiebeleid
Gebundeld in een publikatie (1974)*
Milieubeleid (1974)*
Bevolkingsgroei (1974)*
De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)*
Buitenlandse invloeden op Neder1and:Beschikbaarheidvan wetenschappelijke en technische kennis (1976)*
Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)*
Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)*
Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
Externe adviesorganen van de cenuale overheid (1976)*
Maken wij er werk van?Verkenningenomtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)*
De komende vijfentwintig jaar - Een toekomstverkenning voor Nederland (1 977)*
Over sociale ongelijkheid- Een beleidsgerichte probleemverkenning(1977)*
Tweede raadsperiode:
Etnische minderheden (1979)*
A. Rapport aan de Regering
B.  tel. 070-3789880. fax 070-3789783.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

'Voorstudies en achtergronden'
Eerste raadsperiode:
W.A.W. van Walstijn e.a.: Kansen op onderwijs; een literatuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandseonderwijs (1975)*
I.). Schoonenboom en H.M. In 't Veld-Langeveld: De emancipatie van de vrouw (1976)*
G.R. Musterc Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuurstudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkomensverdeling ( 1976)*
IVA/lnstituut voor Social-Wetenschappelijk Ondenoek van de Katholieke Hogeschool Tilburg: De verdeling en
de waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel (1976)*
'Adviseren aan de overheid', met bijdragenvan economische, juridische en politicologische bestuurskundigen(1977)*
Verslag Eerste Raadsperiode: 1972- 1977*
Tweede raadsperiode:
J.J.C. Voorhoeve: Internationale macht en interne autonomie - Een verkenningvan de Nederlandsesituatie (1978)*
W.M. de Jong: Techniek en wetenschap als basis voor industrifle innovatie - Verslag van een reeks van interviews

( 1978)*
R. Gerritsellnstituut voor Ondenoek van Overheidsuitgaven: De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming

- Een voorondenoek ( I 979)*
VIO

Vakgroep Planning en BeleidlSociologisch lnstituut Rijksuniversiteit UtrechcKonsumptieveranderingin maatschappelijk perspectief (l979)*
R. Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?Opgenomen in rapport nr. 17 (1979)*
De quartaire sector - Maatschappelijkebehoeften en werkgelegenheid - Verslag van een werkconferentie (1979)*
W . Driehuis en P.J. van den Noord: Produktie, werkgelegenheid en sectontructuur in Nederland 1960-1985
Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
S.K. Kuipen. J. Muysken. D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectorstructuur en economische groei: een eenvoudig groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de tweede wereldoorlog.
 Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
F. Muller. P.J.J. Lesuis en N.M. Boxhoorn: Een multisectormodel voor de Nederlandse economie in 23
bedrijfstakkenf. Muller: Veranderingen in de sectorstructuur van de Nederlandse industrie (1980)*
A.B.T.M. van Schaik: Arbeidsplaatsen, bezettingsgraaden werkgelegenheid in dertien bedrijfstakkenModelstudiebij
het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
A.J. Basoski. A. Budd. A. Kalff, L.B.M. Mennes. F. Racke en J.C. Ramaer: Exportbeleid en sectontructuurbeleid
Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*

J.J. van Duijn. M.J. Ellman, C.A. de Feyter, C. Inja, H.W. de Jong. M.L. Mogendod en P. VerLoren van Themaac
Sectorstructuurbeleid: mogelijkheden en beperkingenpre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de
Nederlandse industrie (1980)*
V19

C.P.A. Bartels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ruimtelijke spreiding van economische activiteiten in
Nederland
Studie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*

*

Uitverkocht
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

'Voontudies en achtergronden mediabeleid'
J.M. de Meij: Overheid en uitingsvrijheid (1982)*
E.H. Hollander: Kleinschalige massacommunicatie: lokale omroepvormen in West-Europa (1982)*

LJ.HeinsmanlNOS: De kulturele betekenis van de instroom van buitenlandse televisieprogramma's in Nederland Een literatuurstudie (1982)*
L.P.H. Schoondemoerd. W.P. KnulsdSociaal en Cultureel Planbureau:
Mediagebruik bij verruiming van het aanbod (1982)*
N. Boerma, J.J.van Cuilenburg. E. Diemer, J.J. Oostenbrink,]. van Putten: De omroep: v e t en beleid; een juridischpoliticologischeevaluatie van de omroepwet (l982)*
lntomart b.v.: Etherpiraten in Nederland (1982)*
P.J. Kalffllnstituut voor Grafische Techniek TNO: Nieuwe technieken voor produktie en distributie van dagbladen
en tijdschriften (1982)*

J.J. van Cuilenburg. D. McQuail: Media en pluriformitei~Een beoordeling van de stand van zaken (1982)*
K.J. Alsem. M.A. Boorsma. G.J. van Helden. J.C. Hoekstra. P.S.H. Leeflang. H.H.M. Visser: De aanbodstructuur van
de periodiek verschijnende pers in Nederland (1982)*
W.P. KnulsdSociaal en Cultureel Planbureau: Mediabeleid en cultuurbeleid; Een studie over de samenhang tussen
de twee beleidsvelden ( 1982)*
A.P. Bolle: Het gebruik van glasvezelkabel in lokale telecornmunicatienetten(1982)*
P. te Nuyl: Structuur en ontwikkeling van vraag en aanbod op de markt voor televisieprodukties (1982)*
P.J.M. Wilrnsllnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: Horen, zien en betalen; Een inventariserende studie naar de toekomstige kosten en bekostiging van de omroep (1982)*
W.M. de Jong lnformatietechniek in beweging; consequenties en mogelijkheden voor Nederland (1982)*
J.C. van Ours: Mediaconsumptie; Een analyse van het verleden, een verkenning van de toekomst (1982)*
J.G. Stappers, A.D. Reijnders, W.A.J. Moller: De werking van massa-media;
Een overzicht van inzichten (1983)*
F.J.  Kooiman (1983)*
E.W. van Luijk. R.J. de Bruijn: Vrijwilligerswerk tussen betaald en huishoudelijkwerk; een verkennende studie op
basis van een enquete (1984)
Planning en beleid; verslag van een symposium over de studie Planning als onderneming (1984)
W.J. van der Weiiden. H. van der Wal. H.J. de Graaf. N.A. van Brussel, W.J. ter Keurs: Bouwstenen voor een ge'integreerde landbouw (1984)*

J.F. Vos, P. de Koning. S. Blom: Onderwijs op de tweesprong; over de inrichting van basisvorming in de eerste fase
van het voortgezet onderwijs (1985)*
G. Meester, D. Strijker: Het Europese landbouwbeleidvoorbij de scheidslijn van zelfvoorziening(1985)

J. Pelkmans: De interne EG-markt voor industrifle produkten (1985)

1.1. Feenstra. K.J.M. Mortelmans: Gedifferentieerde integratie en Gemeenschapsrechcinstitutioneel- en materieelrechtelijke aspecten (1985)
T.H.A. van der Voort, M. Beishuizen: Massamedia en basisvorming (1986)
C.A. Adriaansens. H. Priemus: Marges van volkshuisvestingsbeleid(1986)
E.F.L. Smeeu. Th.J.N.N. Buis: Leraren over de eerste fase van het voortgezet onderwijs (1986)

J. Moonen: Toepassing van computersystemenin het onderwijs (1986)
A.L. Heinink (red.), H. Riddersma. J. Braaksma: Basisvorming in het buitenland (1986)*
Zelfstandige bestuursorganen; verslag van de studiedag op I 2 november 1985 (1986)
Europese integntie in beweging; verslag van een conferentie, gehouden op 16 rnei 1986 (1986)
C. de Klein, J. Collaris: Sociale ziektekostenverzekeringen in Europees perspectief (1987)
R.M.A. Jansweijer: Private leefvormen, publieke gevolgen; naar een overheidsbeleid met betrekking tot individualisering (1987)
De ongelijke verdeling van gezondheid; verslag van een conferentie gehouden op 16- 17 maart 1987 ( I 987)
W.G.M. Salec Ordening en sturing in het volkshuisvestingsbeleid(1987)
H.G. Eijgenhuijsen,]. Koelewijn. H. Visser: lnvesteringen en de financiele infrastructuur (1987)
H. van der Sluijs: Ordening en sturing in de ouderenzorg (1988)
Verslag en evaluatie van de derde raadsperiode 1983-198F

*

Uitverkocht
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Vierde raadsperiode:
Milieu en groei; Verslag van een studiedag op I I februari 1988 (1988)
De maatschappelijkegevolgen van erfelijkheidsonderroek; Verslag van een conferentie op 16-17 juni 1988 (1988)
H.F.L. Garretsen, H. Raat: Gezondheid in de vier grote steden (1989)
P. de Grauwe e.a.: De Europese Monetaire Integratie: vier visies (1989)
Th. Roelandr J. Veenman: Allochtonen van school naar werk (1990)
W.H. Leeuwenburgh. P. van den Eeden: Ondemijs in de vier grote steden (1990)
M.W. deJong, P.A. de Ruijter (red.): Logistiek, infrastructuur en de grote stad (1990)
C.A. Bartels. E.J.J. Roos: Sociaal-economischevernieuwing in grootstedelijke gebieden (1990)
W.J. Dercksen (ed.): The Future of Industrial Relations in Europe; Proceedings of a conference in honour of prof.
 W. Albeda ( I 990)
Sociaal-economischegezondheidsverschillen en beleid; preadviezen (1991)
F.J.P.M. Hoefnagel: Cultuurpolitiek: het mogen en moeten (1992)
K.W.H. van Beek, B.M.S. van Praag: Kiezen uit sollicitanten; Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan
(1992)
Jeugd in ontwikkeling: Wetenschappelijke inzichten en overheidsbeleid (1992)
A.M.]. Kreukels. W.G.M. Salet (ed.): Debating institutions and Cities; Proceedings of the Anglo Dutch Conference
on Urban Regeneration (1992)
H.R. van Gunsteren en P. den Hoed: Burgerschap in praktijken (1992)
F. Blea. W. Dercksen and K. van Paridon (ed.): Shaping Factors for the Business Environment in the Netherlands
after 1992 (1993)

N.T. Bischoff, R.H.G. Jongman: Development of Rural Areas in Europe: The Claim for Nature (1993)
Verslag en evaluatie van de vierde raadsperiode (1993)
F.J.P.M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendriks en M.D. Verdaasdonk: Het Duitse Cultuurbeleid in Europa (1993)
Voorstudies en achtergronden technologiebeleid:
W.M. de Jong: Perspectief in innovatie: de chemische industrie nader beschouwd (1991)
C.L.J. van der Meer. H. Rutten. N.A. Dijkveld Stoll Nationale Raad voor LandbouwkundigOnderzoek/ Landbouw
Economisch lnstituuc Technologie in de landbouw effecten in het verleden en beleidsovemegingenvoor de toekomst (199 1)
F.H. Mischgofskyl Grondmechanica Delft: Overheid en innovatiebevordering in de grond-, water- en wegenbouwsector: een verkenning ( I 99 1)
F.M. Roschar (red.). H.L.Jonkers. P. Nijkamp: Meer dan transport alleen: 'veredeling'als overlevingsstrategie (199 1)
B. Dankbaar. Th. van Dijk. L. Soete. B. Verspagenl Maastricht Economic Research Institute on Innovation and
Technology: Technologie en wetenschapsbeleid in veranderende economische theorievorming (199 1)

ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

J.M. Roobeek. E. Broesterhuizen: Venchuivingen in het technologiebeleid: een internationale vergelijkingvanuit de
praktijk ( I 991)
H.L. Jonken. F.M. Roschar: Samenhang in doen en laten; de ontwikkeling van wetenschaps- en technologiebeleid
(1991)
Vijfde raadsperiode:
W.J. Dercksen e.a.: Beroepswijs onderwijs; Ontwikkelingen en dilemma's in de aansluiting van onderwijs en
arbeid ( 1993)
W.G.M. Salec O m recht en s t ~ Een
c sociologische verkenningvan sociale, politieke en rechtsbetrekkingen(1994)
J.M. Bekkering Private verzekering van sociale risico's (1994)
C. Lambers. D.A. Lubach, M. Scheltema: Versnelling juridische procedures grote projecten (1994)
CSHOB: Aspecten van hoger onderwijs; een internationale inventarisatie (1995)

T. van der Meij e.a.: Ontwikkelingen in de natuur: visies op de levende natuur in de wereld en scenario's voor het
behoud daarvan (1995)

L. Hagendoorn e.a.: Etnische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa (1995)
H.C. Posthumus Meyjes. A. S z k Christoph Bertram, W.F. van Eekelen: Een gedifferentieerd Europa (1995)
J. Rupnik e.a.: Challenges in the East (1995)
J.P.H. Donner (rapporteur): Europa. 