Orde in het binnenlands bestuur
De arbeidsbemiddeling is aan het einde van de vorige eeuw door de arbeidersbeweging en de armenzorg gezamenlijk tot stand gebracht. De gemeenten
hebben haar vervolgens geprofessionaliseerd. In de Tweede Wereldoorlog is
de arbeidsbemiddeling door het Rijk gemonopoliseerd, hetgeen na de oorlog is
gehandhaafd. Daarmee veranderde de rol van de sociale partners van toezichthouder naar adviseur. De naoorlogse arbeidsvoorziening werd een
hierarchische, centraal geleide organisatie, waarin weinig overbleef van de
51

Zoals ook de commissie-Houben voorstelde in haw rapport In werk voorzien; Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Den H a g , 1994.
51

ORDE IN HET BINNENLANDSBESTUUR

oorspronkelijk grote invloed van gemeenten en sociale partners. In de jaren
tachtig riep deze organisatie steeds meer kritiek op, vanwege het gebrek aan
coordinatie in het arbeidsmarktbeleid, het centralisme en de verstarrende
hierarchie in het arbeidsvoorzieningsapparaat, alsmede de tegenvallende
prestaties.
De nieuwe Wet op de Arbeidsvoorziening van 1991 combineerde drie vernieuwingen, samen te vatten als tripartisering, decentralisatie en privatisering.
De eerste betrof de creatie van een zelfstandig publiekrechtelijk lichaam: de
arbeidsvoorzieningsorganisatie, te besturen door het Centraal Bestuur voor
de Arbeidsvoorziening (CBA), bestaande uit vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties en overheid. De tweede verschoof het
zwaartepunt in de organisatie naar het regionale niveau. Tenvijl voorheen de
arbeidsbureaus werden bestuurd vanuit BBn centraal punt, namelijk het
ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voorzag de nieuwe wet in
de oprichting van 28 Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening (RBA's),
met eveneens een tripartite samenstelling. De derde vernieuwing betrof de
opheffing van het overheidsmonopolie op de arbeidsbemiddeling.
 De nieuwe RBA's bieden veel bemiddelende diensten aan via vacature- en
sollicitatiebanken, jobcentra, afdelingen voor beroepskeuze-advisering,afdelingen die speciaal bemiddelen voor bepaalde sectoren van de arbeidsmarkt
en het uitzendbureau Start. Daarnaast heeft de arbeidsvoorziening juridische
middelen tot haar beschikking, gericht op de handhaving van de sociale-verzekeringswetten. Zo is een werkloze verplicht zich te laten inschrijven bij het
arbeidsbureau. Verder is eBn onderdeel van het arbeidsrecht gekoppeld aan
de arbeidsbemiddeling: de directeur van het arbeidsbureau moet ontslagvergunningen afgeven. Ook kent de arbeidsvoorziening allerlei middelen die de
makelaarsfunctie van de arbeidsvoorziening versterken. Zo biedt de arbeidsvoorziening ondenvijs- en scholingsvoorzieningen aan. Daarnaast heeR zij
een taak bij het venverven van werkervaring en arbeidsinpassing. Hiertoe
dienen het Jeugdwerkgarantieplan, de Kaderregeling Arbeidsinpassing en de
banenpools.
De reorganisatie van 1990 stond in 1994 a1 weer bloot aan zware kritiek. Bij
de wettelijk voorgeschreven evaluatie werd geconcludeerd dat de arbeidsvoorzieningsorganisatie in grote moeilijkheden verkeerde. CBA en RBA's
leden onder het feit dat zij werden bestuurd door 'vertegenwoordigers', die
onvoldoende loskwamen van hun eigen achterban. Bovendien was de constructie innerlijk tegenstrijdig. Zo kon de indruk ontstaan dat overheid en
bedrijven in hun totaliteit gebonden waren aan de besluiten binnen de
arbeidsvoorziening. Vanwege de ministeriele verantwoordelijkheid kon hiervan vanzelfsprekend nimmer sprake zijn. Ook de financiele asymmetric stond
een werkelijke tripartisering in de weg. De rijksoverheid bracht verreweg het
meeste geld in en meende dan ook 'waar voor haar geld' te mogen venvachten.
Zo verlangde zij dat de arbeidsvoorziening zich meer richtte op het vinden van
werk voor langdurig werklozen.
De onduidelijke bestuursvorm werkte vooral op centraal niveau verlammend.
 Op regionaal niveau waren de consequenties minder ernstig; daar ontbeerde
men bovenal centrale sturing door de verlamming van het CBA. Toch kreeg
ook binnen de RBA's de overhead een steeds groter gewicht en liet de relatie
tussen de RBA's en de gemeentelijke sociale diensten en de bedrijfsverenigingen te wensen over. Bovendien was de relatie tussen arbeidsvoorziening en
commerciele uitzendbureaus onvoldoende duidelijk. Was men nu elkaars concurrent of waren de uitzendbureaus vooral onderaannemers?
De evaluatie wees eveneens uit dat de arbeidsvoorziening tegenwoordig meer
dan vroeger extern is gericht, juist door de aanwezigheid van leden in de
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

besturen die toegang hebben tot andere organisaties. Het probleem van de
arbeidsvoorziening lijkt dan ook niet te zijn dat de sociale partners nadrukkelijk bij de arbeidsbemiddeling zijn betrokken, veeleer wreekt zich hier het
gebrek aan ordening tussen algemeen en functioneel bestuur, waardoor het
algemeen bestuur zijn specifieke verantwoordelijkheid voor het algemeen
belang niet meer kan waarmaken. In een heldere structuur zouden de ordenende bevoegdheden bij de overheid berusten, zouden de sociale partners de
arbeidsvoorziening geheel zelf ter hand kunnen nemen en zou de overheid
voonvaarden kunnen stellen aan de financiele ondersteuning van de arbeidsvoorziening vanuit de algemene middelen (bijvoorbeeld ten gunste van langdung werklozen). Ook de uitvoering van typisch publieke verantwoordelijkheden als het verstrekken van vergunningen in geval van ontslag zou bij de
arbeidsvoorziening kunnen blijven berusten, op voonvaarde dat de overheid
haar eindverantwoordelijkheid op afstand kan blijven waarmaken.
Ontwikkelingsprincipes
De drie casus leiden tot de conclusie dat op het brede terrein van werkgelegenheid en werkeloosheid de ontwikkelingsprincipes een duidelijke verheldering en meenvaarde aan het beleid kunnen bieden.
 Bij de uitvoeringsperikelen rond de ABW is vooral het eerste ontwikkelingsprincipe in het geding: de noodzaak van een duidelijker onderscheid tussen
centrale en decentrale verantwoordelijkheden. Vanwege het principe van
rechtseenheid op nationale schaal staat, ten onrechte, de lokale beleidsvrijheid a1 jaren onder druk. De nieuwe ABW lijkt hier enige soelaas te bieden,
maar biedt tegelijkertijd weer te veel kansen voor het Rijk om de uitvoering
aan te stringente regels te binden. Wie de gemeenten financieel verantwoordelijk wil maken, moet ook een substantiele lokale beleidsvrijheid aanvaarden. In het algemeen lijkt het debat over centrale en decentrale verantwoordelijkheden op dit terrein te pragmatisch te zijn gevoerd.
Verder laten zowel de uitvoering van de ABW als uitvoering van de WSW een
verandering zien van het karakter van het medebewind. Elementen van
wederkerigheid worden voorzichtig ingebouwd. In beide gevallen is het evenwicht echter nog niet gevonden. Het overhevelen van de financiele verantwoordelijkheid naar gemeenten heeft nog een te groot accent, terwijl hun
onvoldoende inhoudelijke verantwoordelijkheid wordt gegund.
 Het tweede ontwikkelingsprincipe laat zich duidelijk gelden bij de sociale
werkvoorziening en de arbeidsvoorziening, tenvijl vooral op laatstgenoemd
deelterrein ook een zo helder mogelijke scheiding tussen publieke en privaatrechtelijke verantwoordelijkheden in het geding is. Zo ligt de verzelfstandiging van de SW-bedrijven voor de hand, op voonvaarde dat de verhoudingen
tussen het algemeen bestuur (gemeenten) en bedrijven zorgvuldig worden
geordend. Ten gevolge van deze verzelfstandiging kan de gemeente ook weer
een prominentere plaats venverven dan in de afgelopen jaren het geval was,
toen het Rijk de SW-bedrijven bijna behandelde als gedeconcentreerde diensten. De arbeidsvoorziening laat ongeveer dezelfde conclusies toe: hnctionalisering van het bestuur (het betrekken van sociale partners bij de arbeidsbemiddeling) is hier niet het probleem en biedt zelf; voordelen. Het probleem
ligt in de onduidelijke onderscheiding van verantwoordelijkheden van algemeen en functioneel bestuur. De vermenging van publiek en privaat gaat bij
de arbeidsvoorziening ten koste van de specifieke verantwoordelijkheden van
het algemeen bestuur.
3.2.4

Onderwijs

Onderwijs bevindt zich op het snijvlak van het publieke en private domein.
Het dient sociaal-economische en sociaal-culturele doelen en legt, mede gezien
de hoge verwachtingen die aan ondenvijs worden gehecht, een zware claim op

ORDE IN HET BINNENLANDS B E S T W R

de publieke middelen. Bij het ondenvijs zijn algemene eisen van bestuurlijke
orde in het geding die traditioneel wat stiefmoederlijk worden bedeeld.
Evenzeer als op de andere hier beschouwde beleidsterreinen is ook bij het
ondenvijsbeleid zichtbaar hoe verschillende rationaliteiten op elkaar inwerken in de bestuurlijke vormgeving. Ook hier blijkt deze vormgeving grotendeels een afgeleide van sectoraal bepaalde prioriteiten. Navolgend wordt eerst
ingegaan op het algemeen vormend basis- en voortgezet ondenvijs, met inbegrip van de verzorgingsstructuur voor dit ondenvijs.
 In de huidige situatie zijn Rijk, provincie en gemeenten actief op ondenvijsterrein, maar daarbij verschilt hun gewicht. Kenmerkend voor het klassieke
stelsel zijn een zware overheersing door het Rijk, een dubbelrol van de
gemeenten - deze zijn zowel uitvoerder in een stelsel van medebewind dat een
uitgesproken mechanisch karakter draagt 6 als bevoegd gezag van het openbaar ondenvijs - en beperkte, incidentele bevoegdheden van de provincie op
terreinen als administratief beroep, geschillenbeslechting, toezicht en coordinatie van scholenplanning. In feite is het Rijk de enige werkelijke beleidsactor. Waar de gemeente reele vrijheid heeft, als bevoegd gezag van scholen
voor openbaar ondenvijs, kan zij op BBn lijn worden gesteld met de besturen
van scholen voor bijzonder ondenvijs. Hierbij is geen sprake van een specifieke overheidstaak voor de sector als geheel.
Tegenover de vanouds vrij starre verhoudingen binnen de betrokken overheid
staan de ingrijpende schaalverschuivingen binnen het ondenvijs zelf, vooral
van het lokale naar het regionale niveau. Vanaf de jaren zestig ontstonden
regionale samenwerkingsverbanden tussen scholen, meestal binnen de eigen
koepel, en werden regionale adrninistratiekantoren en ondenvijsbureaus
steeds belangrijker. Vooral met het oog op een betere besteding van overheidsgelden Bn omdat alleen grotere scholen de hun toegedachte grotere autonomie zouden aankunnen, heeft de rijksoverheid dit proces vanaf de jaren
tachtig verder gestimuleerd. Deze regionalisering van het onderwijs leidt tot
onduidelijke bestuurlijke verhoudingen. Toch wil de regering juist de positie
van de gemeenten in het ondenvijsbeleid versterken, ten eerste om het ontstaan van een vierde bestuurslaag tegen te gaan en ten tweede om een hechtere relatie tussen school en sociale omgeving te bevorderen. Het ondenvijsveld zelf zou daarentegen liever zaken doen met een wat grotere overheid dan
een gemeente.
 Overigens zijn er ook ondenvijsspecifieke redenen voor een grotere rol van
gemeenten. Allereerst zijn in ons bestel schoolbesturen de dragers van grondwettelijke vrijheden. De gedachte dat regionalisatie binnen het ondenvijs zonder meer ook een regionale overheid vraagt die dit proces stuurt, is derhalve
niet juist. Ten tweede kenmerkt een overmaat aan bureaucratisering, professionalisering en verkokering vanouds het ondenvijsbeleid. De gemeente kan
hier een tegenwicht bieden, wanneer haar kracht ligt in haar responsiviteit
voor burgers en voor minder goed georganiseerde maatschappelijke bewegingen, alsmede in haar schakelfunctie tussen de dagelijkse leefomgeving van de
burger en het verkokerde rijksbeleid. Een regionaal ondenvijsbeleid zal daarentegen eerder een duplicaat worden van het Zoetermeerse beleid, waarin de
relatie tussen overheid en de goed georganiseerde belangen binnen het
ondenvijs centraal staan. We1 is waar dat het ondenvijsbeleid eisen stelt aan
de grootte van gemeenten. Ook decentraal ondenvijsbeleid is een kwestie van
samenspel tussen overheid en instellingen en vraagt derhalve een zekere
gelijkwaardigheid tussen partners. Kleine gemeenten die geen openbaar
ondenvijs hebben, missen veelal de benodigde expertise.
 Hoe dominant de rijksoverheid in het algemeen vormend basis- en voortgezet
ondenvijs ook is, regelgeving en financiering zijn vanaf de jaren tachtig bijge61

Zie hiervoor: Raad voor het Binnenlands Bestuur. Ondemijsbestuur op gelijke voec Den Haag. 1992, blz. 21

WETENSCHAPPELIJKERAAD VOOR HET REGERlNGSBELEID

steld in decentrale zin, zij het vooral in de relatie tussen rijksoverheid en de
individuele school. In de ondenvijssector wordt de versterking van de autonomie van de ondenvijsinstelling ook als functionele decentralisatie aangemerkt, waardoor het begrip hier een ruimere betekenis krijgt dan elders. De
positie van de gemeenten is de laatste jaren slechts op onderdelen versterkt,
zodat de medebewindsrelatie nog steeds een sterk mechanisch karakter
draagt. Vanuit het oogpunt van algemene lokale beleidsvoering is dit onbevredigend. Beschikbaarheid, niveau en rendement van het onderwijs hebben
immers ingrijpende sociale en economische gevolgen voor de plaatselijke
gemeenschap in haar totaliteit. Hetzelfde geldt voor de spreiding van de
bevolkingsgroepen over de verschillende scholen ('witte en zwarte scholen').
Een slecht rendement in het initieel ondenvijs slaat bovendien direct terug op
ander gemeentelijk beleid, zoals het beleid voor tweede-kans-onderwijsen het
bijstandsbeleid.
 Hier staan twee sectorspecifieke argumenten tegenover, die tot de klassieke
bestuurlijke orde in het ondenvijs hebben geleid. Ten eerste was de pacificatie een landelijk antwoord op een landelijk probleem. De wetgever heeft vooral
willen vermijden dat de schoolstrijd in de gemeenteraden nog eens dunnetjes
zou worden overgedaan. Tegenover de prijs van een ook internationaal gezien
vrij hoge regeldichtheid 7 en een niet optimale beleidseffectiviteit staat een
winst in de sfeer van politieke en maatschappelijke stabiliteit. Ten tweede
scoort ons bestel blijkens recent OECD-onderzoek vrij hoog bij het garanderen
van het recht van ouders om onder gelijke financiele voonvaarden de school te
kiezen en in stand te houden die overeenkomt met hun levensovertuiging en
kwaliteitsvenvachting 8. Vooral de tweede ovenveging raakt de kern van ons
onderwijsrecht.
Niettemin streeft de regering momenteel een herverdeling na van taken in
het basis- en voortgezet onderwijs die de positie van de gemeenten zal versterken. In dit verband zijn hier enige maatschappelijke en bestuurlijke
relaties relevant. Allereerst de verticale relatie tussen de rijksoverheid, de
onderwijsinstelling, de ondenvijsprofessionalsen de consument (ouders, leerlingen). In de afgelopenjaren heeft zich hiervoor een beleid uitgekristalliseerd
dat breed wordt gedragen. Deregulering in vooral de middelenverschaffing,
lump-sum bekostiging en decentralisatie van arbeidsvoonvaardenbeleid moeten bevorderen dat beslissingen die goed op instellingsniveau kunnen worden
genomen, daar ook daadwerkelijk worden genomen. De rijksoverheid waarborgt de adequate bekostiging en heeft een eindverantwoordelijkheid voor de
kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel. Binnen deze relatie is de
gemeente of uitvoerende schakel bf instellingsbestuur, maar geen reele medeoverheid.
 Relatief nieuw is de herontdekking van de laterale relatie tussen de onderwijsinstelling en haar sociale omgeving. Onderwijsspecialisten fixeerden zich
traditioneel op de sectorinterne aspecten; het externe maatschappelijke functioneren van het onderwijs, dat ver uitgaat boven het belang van de arbeidsmarkt, bleef veelal buiten beeld. In deze relatie tussen school en sociale omgeving is een groot aantal publieke instellingen werkzaam die, gegeven het
sterk verkokerde rijksbeleid, zonder nadere regie tot een versnipperde voorzieningenstructuur leiden. Beter dan het Rijk is de gemeente in staat de
schotten tussen de verschillende voorzieningenstelsels te slechten en een
breed jeugdbeleid vorm te geven.
Volgens de recente plannen van de regering zal het Rijk zich in de toekomst
toeleggen op wetgeving en kaderstelling (het aangeven van verantwoordelijk-

1
55

Zie hiervoor: G. Walford. E. James e.a., Private Schools in ten Countries; London. Routledge. 1987; blz. 179 e.v., biz. 2 18 e.v.
Schools, a motter of choice; Paris. CERI. 1994. blz. 87 e.v.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTINR

a.
b.
c.
d.
e.
heden, taken, bevoegdheden en de beoogde resultaten van het basis- en voortgezet ondenvijs) en op de aansturing van landelijke ondenvijsinnovaties 9.
Tenville van de genoemde integratie tussen ondenvijs en andere maatschappelijke sectoren zal de gemeente de volgende taken overnemen van het Rijk.
De instandhouding van schoolbegeleidingsdiensten,binnen het kader van een
wettelijke zorgplicht; voor een deel van de gelden voor schoolbegeleidingkunnen gemeenten lokale prioriteiten stellen, bijvoorbeeld ten behoeve van inhoudelijke ondenvijsvernieuwing, intercultureel ondenvijs, achterstandsbestrijding of samenwerking tussen ondenvijs en andere sectoren. De rijkssubsidies
aan de diensten worden omgezet in een specifieke uitkering aan de gemeenten.
Een primaire verantwoordelijkheid voor de huisvesting voor basis- en voortgezet ondenvijs, eveneens binnen het kader van een wettelijke zorgplicht.
 Een zwaardere rol bij de bestrijding van ondenvijsachterstanden, bij het
tegengaan van schoolverzuim en vroegtijdig schoolverlaten en bij het toeleiden naar de arbeidsmarkt van hen die niet in staat zijn het voortgezet onderwijs met een diploma af te sluiten. Een deel van de rijksmiddelen voor bestrijding van ondenvijsachterstand zullen niet meer direct aan de scholen worden
toebedeeld, maar gaan voortaan via een brede doeluitkering naar de gemeenten. De wet biedt meer ruimte voor vrijwillige afspraken tussen gemeenten en
schoolbesturen, waarbij bepaalde wettelijke regels buiten werking blijven,
zoals de landelijke regeling van financiele gelijkstelling. Ongelijke behandeling van scholen door gemeenten die niet voortvloeit uit het door de wet
gesanctioneerde beleidsdoel, blijft onmogelijk.
De verantwoordelijkheidvan het Rijk voor ondenvijs in 'allochtone' talen blijft
bestaan, maar ook hier wordt het zwaartepunt van de overheidszorg bij de
gemeente gelegd.
De gemeente zal haar specifieke taak voor het openbaar ondenvijs meer op
afstand uitoefenen en mag hiervoor zelf de gewenste publiek- of privaatrechtelijke vorm kiezen, mits maar sprake blijft van een overheersende invloed
van het gemeentebestuur.
 Bij het laatste voorstel kan de vraag worden gesteld of in onze huidige maatschappij het onderscheid tussen openbaar en bijzonder ondenvijs nog past als
organisatorische indeling. Kan de overheid zich niet beter beperken tot het
meten en registreren van voorkeuren van ouders zonder zich in te laten met
de kwalitatieve strekking ervan? Binnen de kwantitatieve criteria zijn dan
zowel scholen van een bepaalde levensbeschouwelijke of pedagogische richting mogelijk als scholen waarin de ontmoeting tussen de richtingen voorop
staat. Aldus zou aan scholen alle ruimte worden gelaten om hun eigen richting te kiezen, anders gezegd hun eigen normatief-pedagogische opdracht te
formuleren, tenvijl tegelijkertijd het richtingbegrip als organisatorisch uitgangspunt voor de indeling van het institutionele landschap wordt gerelativeerd. Deze relativering past in een samenleving waarin de culturele pluriformiteit veel minder stabiel is geworden. Zo zou een stelsel kunnen ontstaan
van formeel slechts particulier in stand gehouden, maar materieel door de
overheid bekostigd ondenvijs dat ouders die dit willen, we1 alle ruimte biedt
om openbaar ondenvijs als inhoudelijk concept in stand te houden. Lokale
overheden staan aldus ten opzichte van alle scholen in eenzelfde bestuurlijke
relatie en zijn vervolgens goed in staat om de eerder bepleite taken in de relatie tussen school en lokale gemeenschap uit te voeren.
Als gezegd, stelt de regering we1 een verzelfstandiging voor van het beheer
van het openbaar onderwijs, op voonvaarde dat sprake blijft van een overheersende gemeentelijke invloed. Het betreft hier dus een gedeeltelijke ontkoppeling, die dan ook slechts een beperkte verheldering biedt. De twee gemeentelijke taken, algemeen en specifiek, krijgen we1 een eigen bestuurlijk

9]

Ministerie van Ondemijs. Cultuur en Wetenschappen. Notitie Lokaal OndeNlijsbeleid;Tweede Kamer 199411995, 23309. nr. 12.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

kader, maar het voorstel biedt de gemeente geen gelijke positie ten aanzien
van alle scholen. Dit draagt niet bij aan een psychologisch klimaat van vertrouwen bij het bijzonder ondenvijs.
Naast territoriale en functionele decentralisatie in de zin van vergrote instellingsautonomie kent het ondenvijs ook economische decentralisatie, waarbij
de overheid we1 ordent maar niet bekostigt. Dit geldt in beperkte mate voor
het algemeen vormend ondenvijs voor jongeren en jong volwassenen. Hier
bevat het instrument van publieke bekostiging overigens we1 in toenemende
mate elementen die in de richting gaan van economische decentralisatie: een
combinatie van twee hoofdparameters voor bekostiging, de instroom van deelnemers en het aantal behaalde diploma's, moet de instelling stimuleren tot
doelmatiger en meer marktconform gedrag. Het ligt we1 in de lijn der verwachting dat economische decentralisatie bij beroepsondenvijs en volwassenenondenvijs en -educatie in de toekomst aan gewicht zal wimen. Vanouds
kennen deze ondenvijsvormen reeds een commerciele sector. Sinds 1973 geldt
hiervoor een wettelijke erkenningsregeling. Ook internationaal bestaat een
voorkeur voor een stelsel waarin de ondenvijsparticipant zelf actief leerprocessen organiseert, keuzemogelijkheden heeft, zelf de kwaliteit van het
aanbod kan beoordelen en voor deze keuze een prijs betaalt die zich verhoudt
tot het nut dat zij of hij ervan heeft 10. Juist ten aanzien van het laatste aspect
wordt een belangrijke ordenende overheidstaak gezien in de zorg voor de aanwezigheid van adequate stelsels van kwaliteitsbewaking.
 Dergelijke voorstellen gaan uit van een geheel andere overheidsrol dan in het
klassieke ondenvijsbeleid het geval is. De overheid is minder direct actor in
het ondenvijsverkeer, maar stuwt dit verkeer door een bepaalde conditionering we1 globaal in een gewenste richting. Toch betreffen de hier voorgestane
ontwikkelingen eerder instrumentele dan principiele verschuivingen. Er is
geen sprake van een algehele privatisering, waarbij de overheid geen eindverantwoordelijkheid meer zou hebben voor toegankelijkheid, pluriformiteit
en kwaliteit. Er wordt alleen afgestapt van het idee dat voor realisatie van
deze doelen de klassieke overheidsbekostiging de enige weg is.
Ontwikkelingsprincipes
Het eerste ontwikkelingsprincipe heeft een duidelijke relevantie voor in het
bijzonder het basis- en voortgezet ondenvijs, inclusief de verzorgingsstructuur. In de recente regeringsvoorstellen krijgen de gemeenten een grotere verantwoordelijkheid als schakel tussen de burger en het verkokerde rijksbeleid.
Niettemin blijft de vermenging van landelijk en lokaal beleid erg groot, in het
bijzonder bij de ondenvijsinnovatie. De vraag is reeel of de voorstellen op
onderdelen niet een nieuwe, meer versluierde vorm van centrale sturing tot
gevolg kunnen hebben. Bij veel taken die gedecentraliseerd worden, wil het
Rijk immers actief blijven, niet alleen bij de wettelijke kaderstelling maar ook
bij de beleidsplanning.
 Bovendien roept het eerder genoemde onderscheid tussen verticale en laterale
lijn de vraag op of geen sterkere ontvlechting mogelijk is waarbij Rijk en
gemeenten zich bezighouden met verschillende aspecten van het ondenvijsbeleid. Een versterking van de rol van de gemeente kan een unieke meerwaarde bieden aan het ondenvijsbeleid, in het bijzonder waar het gaat om de
ontgrenzing van ondenvijsbeleid, opnerning van ondenvijsbeleid in bredere
kaders en toespitsing op de concrete behoeften van burgers. Wanneer in de
verticale lijn de wetgever de eigen verantwoordelijkheid van de instelling voor
het ondenvijsproces zelf goed waarborgt, hoeft de sterkere gemeentelijke rol
voor de laterale relaties niet ten koste te gaan van de instellingsautonomie.
'0 ]

Europese Cornmissie. Memorandum over hoger ondenvijs in de Gemeenschap, Brussel 199 1, blz. 23 e.v.
M. Frequin en F.J. de Vijlder. 'Groeizaarn beroepsonderwijs'; Economisch-Statistische Berichten, 6 april 1994, blz. 3 18.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

Het tweede ontwikkelingsprincipeis vooral van belang voor het gehele terrein
dat wordt bestreken door de eind 1995 tot stand gekomen Wet educatie en
beroepsondenvijs waarin economische, territoriale en functionele decentralisatie een plaats krijgen. Het ontwikkelingsprincipe kan ertoe leiden dat de
verschillende vormen van decentralisatie onderling beter worden geordend,
zodat geen onduidelijke mengvormen ontstaan. Economische decentralisatie
krijgt in de wet gestalte doordat de positie van het commerciele ondenvijs
flink wordt versterkt. De wettelijke kwalificatiestructuur zal ook voor dit
ondenvijs gelden. Ter vermijding van oneerlijke concurrentie mag het
publiek-bekostigd ondenvijs niet langer met overheidsgelden commerciele
activiteiten opzetten zonder deze tegen kostprijs in rekening te brengen.
 Territoriale decentralisatie komt vooral naar voren bij de volwasseneneducatie. Naar vorm en inhoud krijgen de gemeenten hier binnen het raam van een
specifieke uitkering een bijna volledige beleidsvrijheid.Alleen de educatie van
volwassen nieuwkomers, blijft sterk centraal geregeld, gezien de samenhang
met het eveneens centrale toelatingsbeleid. Van functionele decentralisatie is
vooral sprake bij de door het Rijk bekostigde instellingen voor beroepsopleiding. De wet geeft hier regels voor de rechtsbescherming van consumenten,
het ondenvijsprodukt en de kwaliteitszorg. Het door de instelling te behalen
ondenvijsresultaat is BBn van de parameters voor de bekostiging. Ook bij de
externe legitimatie van de kwalificering en diplomering door de instelling is
sprake van functionele decentralisatie. In plaats van staatstoezicht zorgen
door de overheid erkende, onafhankelijke exameninstellingen voor een toetsing van het instellingenbeleid.
De verschillende vormen van decentralisatie in het ondenvijsbeleid zijn niet
steeds van eenzelfde gewicht en het is van belang de drie vormen van elkaar
te onderscheiden. Bij het beroeps- en volwassenenondenvijs kunnen problemen ontstaan in de relatie tussen de verschillende vormen van decentralisatie. Met name ontstaat venvarring wanneer de overheid onduidelijke mengvormen van functionele en economische decentralisatie schept. Enerzijds
bekostigt de overheid de instellingen uit hoofde van haar publieke taak en
laat zij hen vrij in hun eigen beleid (functionele decentralisatie), anderzijds
stimuleert zij de instellingen om zich meer als bedrijf op te stellen en zelf meer
inkomsten te genereren (economische decentralisatie).
 Ook bij het wetenschappelijk ondenvijs zijn ontwikkelingen in deze richting
zichtbaar. Dit geeft onder andere problemen in de relatie tussen nationaal
onderwijsrecht en Europees economisch recht. Toch zijn er verbindingen tussen vormen van decentralisatie denkbaar die de kwaliteit van het beleid ten
goede komen, maar die in de huidige wet nog onvoldoende worden benut. Men
denke aan verbindingen tussen territoriale en economische decentralisatie bij
de volwasseneducatie. Waarom mag de gemeente het door haar gewenste en
bekostigde aanbod niet uitbesteden aan het bedrijfsleven en is zij gedwongen
tot winkelnering bij de publieke instellingen?
Het derde ontwikkelingsprincipe kan vooral zijn waarde bewijzen bij het
gebruik van ondenvijsconvenanten als instrument. Horizontalisering van
bestuur is ook hier dB nieuwe mode, in de vonn van convenanten tussen overheden en ondenvijsorganisaties. Dit roept vragen op over het onderscheid tussen publieke en private verantwoordelijkheden.
 De voordelen voor ondenvijs betreffen vooral de sociaal-psychologischecondities voor doeltreffende beleidsuitvoering:convenanten syrnboliseren beter een
gelijkwaardigheid tussen overheid en ondenvijsveld, scheppen meer een klimaat van vertrouwen en het instrument is niet typisch publiekrechtelijk en
wekt minder weerstand. Maar er zijn ook duidelijke risico's, vooral doordat bij
het ondenvijs de vraag naar de legitimatie van overheidsbemoeienis zo sterk
speelt. Convenanten mogen door de overheid niet gebruikt worden om invloed
te venverven op punten waar de overheid geen wettelijk gelegitimeerde
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELElD

bevoegdheid heeft 11. Dit sluit een louter instrumentele keuze tussen wetgeving en convenanten uit. Bovendien kunnen convenanten ertoe bijdragen dat
de voorgenomen deregulering en decentralisatie een formele letter blijven
omdat de centrale overheid op een meer versluierde manier een flinke vinger
in de pap houdt. Ook in de relatie tot het parlement kunnen convenanten problemen geven. Bij in convenanten gedane toezeggingen inzake wetgeving en
bekostiging kan ook een formeel ministerieel voorbehoud ten aanzien van
parlementaire goedkeuring niet voorkomen dat het parlement zich a1 snel, als
medewetgever en als begrotingsvaststeller, voor het blok gezet voelt.
Niet convenanten als zodanig zijn als kwestieus te beschouwen, maar we1 een
instrumentele optiek die kan leiden tot ongelimiteerd gebruik van dit instrument. Convenanten zijn vooral op hun plaats bij concrete nitvoeringsprojecten, die vragen om betrokkenheid van meer overheidslagen of van de overheid
en Ben of meer geledingen uit het ondenvijs zelf. Waar de rijksoverheid een
unieke, met name wetgevingsverantwoordelijkheid heeft, gelden ook voor het
ondenvijsveld de normale regels voor inspraak en zijn consensusachtige constructies niet adequaat.
 3.2.5

Openbare orde en veiligheid

Als casus voor het terrein van openbare orde en veiligheid wordt hier gekozen
voor het iets minder brede terrein van de politie. De politiefunctie in de democratische rechtsstaat vereist bijzondere aandacht, omdat zij bijzondere
bevoegdheden vraagt, waarvan het gebruik van geweld de meest sprekende
is. Verzelfstandiging is uitgesloten, goede controle is noodzaak. Tegelijk moet
de politie effectief kunnen optreden ter handhaving van de rechtsstaat. Bij dit
optreden worden veelal twee elementen onderscheiden: de handhaving van de
openbare orde en de criminaliteitsbestrijding. Tussen deze bestanddelen van
de politiefunctie bestaan duidelijke raakvlakken, maar de bestuurlijke verantwoordelijkheid loopt traditioneel langs verschillende lijnen, in het eerste
geval langs die van het binnenlands bestuur (burgemeester, Commissaris van
de Koningin, minister van Binnenlandse Zaken), in het tweede geval langs die
van het Openbaar Ministerie-minister van Justitie. De organisatie van de
politie volgt dus niet de functionele scheiding; het gezag over de organisatie
wordt gedeeld door bestuursorganen die voor de onderscheiden functies verantwoordelijk zijn. Dit biedt ruimte voor een verschil van inzicht over de
opbouw en het beheer van de organisatie.
De geschiedenis van de Nederlandse politie geeft hiervan duidelijk blijk 12. Tot
1993 bestond er gemeentepolitie (in de grotere gemeenten) naast rijkspolitie
(in kleinere gemeenten). De eerste vie1 onder het beheer van de burgemeester,
in overeenstemming met de door de minister van Binnenlandse Zaken vastgestelde algemene regels, de tweede onder het beheer van de minister van
Justitie. Het gezag over beide politievormen werd voor de openbare-ordetaak
uitgeoefend door de burgemeester en voor de taken in verband met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde door het Openbaar Ministerie (OM).
Hoe ingewikkeld deze constructie ook was, er was Ben organisatie voor de
twee verschillende politietaken: ordehandhaving en criminaliteitsbestrijding.
 In andere landen komt het voor dat beide taken zijn gesplitst, bijvoorbeeld in
Frankrijk, Belgie en Duitsland ('Kriminalpolizei' naast 'Ordnungspolizei').
Men kan zich afvragen wat wenselijker is: wordt informatie-uitwisseling niet
veel lastiger door scheiding van functies? GeeR specialisatie de politie niet
meer macht, wellicht te veel? Of is dit laatste risico juist groter als de politie
zich bevindt op de kruising van twee bestuurlijke lijnen (verdeel en heers)?
1' ]

I1

59

Zie S.E. Zijlstra, Convenanten; Preodvies voor de vergelukende studie van het recht in Belgie en Nederlond, Zwolle. 1994, blz. 5 en
het daar aangehaalde advies voor de Toetsing van wetgevingsprojecten.
] Zie D.J.Elzinga. P.H.S. van Rest en 1. de Valk, Het Nederlondse Politierechc Zwolle. Tjeenk Willink. 1995, hoofdstuk 2.
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

De reorganisatie van de politie van 1994 voorzag in de instelling van 25 regionale politiekorpsen en eBn korps Landelijke Diensten, ter vervanging van de
bestaande gemeente- en rijkspolitie. Omdat integraal bestuur op regionaal
niveau ontbreekt, is de gemeente de bestuurslaag waarmee koppelingen zijn
blijven bestaan. De politieregio kan een vorm van functioneel bestuur worden
genoemd. Het bestuur van de regio berust bij het regionaal college dat bestaat
uit de burgemeesters uit de regio en de hoofdofficier van justitie. De taak van
het bestuur is beperkt. Als korpsbeheerder treedt de burgemeester op van een
bij de wet aangewezen gemeente. Hij is voorzitter van het regionale college,
vertegenwoordigt de regio in en buiten rechte en beheert het korps. De hoofdofficier van justitie is medeverantwoordelijk voor het beheer. Bezwaren kan
hij voorleggen aan de CvdK en de procureur-generaal, die zelf beslissen of de
zaak, als zij evenmin tot overeenstemming komen, ter beslissing voorleggen
aan de politieministers.
 De korpschef heeft de dagelijkse leiding van het korps. Formeel is hij ondergeschikt aan de burgemeester en de hoofdofficier van justitie. Hij is niet rechtstreeks verantwoordelijk tegenover het regionale college. Materieel is zijn
invloed uiteraard aanzienlijk, niet het minst door zijn lidmaatschap van de
regionale beheersdriehoek, het periodieke overleg van korpsbeheerder, hoofdofficier en korpschef. Een zekere gelijkwaardigheid ligt hier voor de hand,
omdat een hierarchie inzake beheer tussen hoofdofficier en korpschef ontbreekt. Het driehoeksoverlegis niet een soort dagelijks bestuur van de regio;
het zal echter duidelijk zijn dat de weerslag op het beheer niet gering is. De
praktische betekenis van het driehoeksoverleg kan niet snel worden overschat.
Het gezag over de politie is, net als in de oude Politiewet, gedeeld. Voor de
handhaving van de openbare orde berust het gezag bij de burgemeester die
daarvoor verantwoording verschuldigd is aan de gemeenteraad. Voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde ligt het gezag bij het OM. De CvdK
en de minister van Binnenlandse Zaken hebben slechts voor zeer bijzondere
situaties speciale bevoegdheden. Bij de strafrechtelijke handhaving zijn we1
duidelijke hierarchische lijnen aanwezig: de procureurs-generaal kunnen
hoofdlijnen aangeven en worden daarin tot op zekere hoogte gestuurd door de
minister van Justitie. Politieke verantwoordelijkheid bestaat slechts op nationaal niveau in de relatie tussen genoemde minister en het parlement.
Overigens heeft de gemeenteraad na de regionalisatie feitelijk aanzienlijk
minder mogelijkheden om invloed uit te oefenen op het politiebeleid ter
plaatse.
 Samenvattend was de regionalisatie van de politie een moeizaam compromis
ten aanzien van schaalvereisten. Vanuit de gemeente gezien, met name in de
'gemeentepolitie-gemeenten', was er sprake van schaalvergroting die ten
koste ging van de democratische verantwoording ter plaatse. Bovendien verhoudt de regionalisatie zich slecht met het streven van gemeenten om een
'integraal veiligheidsbeleid' te voeren dat meer inhoudt dan het inzetten van
de politie, waarover de burgemeester het gezag heeft. Het gaat daarbij ook om
de inrichting van de openbare ruimte en om vergunningenbeleid, zaken die
niet zelden gedeeltelijk tot de portefeuille van een wethouder behoren. Vanuit
de rijkspolitie gezien was er daarentegen sprake van schaalverkleining, die bij
de criminaliteitsbestrijding a1 snel behoefte aan schaalvergroting opriep:
IRT's en landelijke diensten als antwoord op de grotere schaal en de toegenomen specialisatie in de misdaad. Ook de toegenomen politieke aandacht vergroot de behoefte aan centraal beleid dat loopt via de lijn departement-procureurs-generaal. Het heeft er alle schijn van dat de tegenstelling tussen de
schaalvereisten bij de twee hoofdbestanddelen van de politietaak, die in de
regio-indeling een moeizaam compromis vonden, zich in de laatste jaren heeft
verscherpt.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Dit prangt te meer daar gemeentebestuurders (burgemeesters en raadsleden)
geen grotere effectiviteit van het openbare-orde-beleid zeggen te constateren
en derhalve geen verbetering van de openbare orde. Belangrijk is ook de wankele inbedding van de politie-organisatie in democratisch gelegitimeerde
organen. Provinciaal politiebeheer (CvdK) wordt hier a1 als alternatief bepleit.
 Toch zullen niet alle problemen zo simpel kunnen worden opgelost. In de eerste plaats gaan de schaalveranderingen door en zal de behoeRe aan landelijke
diensten niet verdwijnen. Voorts blijven de spanningen tussen beheer, gezag
en beleid van betekenis. Zowel justitieel als bestuurlijk zal de noodzaak van
gecoordineerd beleid blijven toenemen. In het eerste geval langs de lijn van
boven naar beneden (minister-procureur-generaal-hoofd-officiervan Justitid
regionaal korps) en in het tweede geval juist omgekeerd (burgemeester-regio),
waarbij de politieke verantwoordelijkheid op nationaal, respectievelijk lokaal
niveau moet worden afgelegd. Ook blijft het onmogelijk de grens tussen gezag
en beheer scherp te trekken, evenmin als die tussen handhaving van de openbare orde en strafrechtelijke rechtshandhaving. Het overhevelen van het
gezag voor zover dit nu bij de burgemeester berust naar de CvdK, lost dit probleem niet op.
De bron van de gesignaleerde knelpunten is zonder twijfel dat bij de politie
sprake is van eBn uitvoerende dienst voor verschillende beleidsterreinen. De
bestuurlijke verantwoordelijkheidvoor het beleid op deze terreinen berust bij
verschillende organen en de taken stellen technisch en beleidsmatig zeer
uiteenlopende eisen aan de schaal waarop wordt geopereerd. Criminaliteitsbestrijding vereist een grote actieradius en gespecialiseerd personeel. Daarnaast behoeft het opsporings- en vervolgingsbeleid uit een oogpunt van
rechtsgelijkheid nationale sturing. Wat nodig is ter handhaving van de openbare orde kan, uitzonderingen daargelaten, het beste lokaal worden beoordeeld. Hier kan men in beginsel met een relatief kleine dienst volstaan. In het
onderstaande worden enkele oplossingsrichtingenvoor dit probleem beproefd.
 Gelet op de geschetste hoofdelementen van de politietaak dringt zich een
splitsing van de politie-organisatie op (model A). Dit model kent enerzijds een
rijkspolitie voor de strafrechtelijke rechtshandhaving, die de vorm heeR van
een gedeconcentreerde dienst met landelijke subdiensten naast tenitoriale
onderdelen voor elk arrondissement. Gezag en beheer berusten dan bij de
minister van Justitie, respectievelijk de hoofdofficier van Justitie, terwijl de
minister de politieke verantwoordelijkheid draagt. Anderzijds kent dit model
een gemeentelijke politie ten behoeve van de handhaving van de openbare
orde, onder gezag en beheer van de burgemeester, met hiernaast een provinciaal of intergemeentelijk beheerde ME; de mogelijkheid van overgang van de
verantwoordelijkheid naar hogere bestuursechelons kan in bijzondere gevallen worden gehandhaafd. Hoe aantrekkelijk dit model ook schijnt, er zijn ook
nadelen aan verbonden. Zo kan de politietaak weliswaar in twee elementen
worden onderscheiden, maar brengt een organisatorische splitsing tegelijkertijd inefficienties met zich mee als gevolg van de vele raakvlakken die in de
praktijk bestaan. Veel van de informatie die de recherche verkrijgt, is afkomstig van het 'straatwerk', tenvijl actieve ordehandhaving veelal tegelijkertijd
optreden wegens strafbare feiten zal inhouden. Het is de vraag of deze communicatieproblemen met behulp van moderne technische voorzieningen kunnen worden opgelost. Daarnaast is een minimurndraagvlak voor gemeentelijke politie vereist (er was niet zonder reden slechts in ca. 150 gemeenten
gemeentepolitie), a1 kan samenwerking op bescheiden schaal (tussen grote
stad en buurgemeenten of tussen een groep kleinere gemeenten) hier een
oplossing bieden.
 Een dergelijke, op functionele basis geheel gescheiden politie-organisatie en
overeenkomstig gescheiden gezag, is ook in de Nederland omringende landen
onbekend. Weliswaar kemen Belgie en Frankrijk drie, respectievelijk twee
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTUUR

algemene politie-organisaties, maar de verschillende diensten zijn op hetzelfde gebied bevoegd voor de beide politietaken. De voor de hand liggende
problemen tracht men te beperken. In Belgie gebeurt dit door een functionele
scheidingsstrategie (de rijkswacht zou zich moeten concentreren op zwaardere en interlokale delicten en grote ordehandhaving), in Frankrijk langs territoriale lijnen (de gendarme, voor zover althans niet behorend tot algemene
onderdelen, concentreert zich meer op de landelijke gebieden). Van een probleemloze taakafbakening kan echter niet gesproken worden. Ook de politicorganisatie in Duitsland vertoont zekere overeenkomsten met model A, wanneer federale diensten als het Bundeskriminalamt en de Bundesgrenzschutz
buiten beschouwing worden gelaten. De executieve politie is per deelstaat
onderverdeeld in de Schutzpolizei (geiiniformeerde algemene surveillancedienst, belast met de taken waarvoor geen gespecialiseerde dienst is aangewezen), de Kriminalpolizei voor recherchetaken en een Bereitschaftspolizei ter
bestrijding van rellen, onrust enzovoort. Deze laatste dienst verblijft, tot
nader order, in kazernes en staat onder rechtstreeks toezicht van de minister
van Binnenlandse Zaken van de deelstaat. Beide andere diensten zijn gedeconcentreerd, regionaal en lokaal; gewoonlijk zijn zij in Ben hetzelfde bureau
gevestigd, zij het met in de praktijk een duidelijke personele scheiding tussen
Kripo en Schupo. Vooral hun duidelijk verschillende taakomschrijving rechtvaardigt het te spreken van aparte politie-organisaties. Dit taakonderscheid
valt niet samen met het onderscheid tussen openbare orde en strafrechtelijke
rechtshandhaving. Het is aangebracht door de ene dienst (Kripo) te belasten
met de opsporing en deels ook de vervolging van de zwaardere criminaliteit en
de andere een (mime) restbevoegdheid te geven. Een dergelijk onderscheid
roept wellicht minder competentieproblemen op en wat toch aan problemen
overblijft kan verder worden beperkt doordat beheer en toezicht uiteindelijk
in Ben hand worden gehouden. Ook het feit dat de Duitse politie voor haar
strafvorderlijke taken onder het gezag van het OM valt, maar een grote vrije
beslissingsruimte heeft, kan hieraan bijdragen.
 Ook het alternatief van Ben nationale politie (model B) neemt grotendeels de
knelpunten weg die voortvloeien uit het huidige schaalcompromis, tenvijl
voorts van gedeeld gezag geen sprake meer is en grensproblemen tussen
gezag, beheer en beleid niet meer behoeven voor te komen. Bovendien is
hierin, althans in theorie, veel minder ruimte voor de communicatie- en competentieproblemen die in het eerste model kunnen optreden. De bezwaren van
dit tweede model zijn echter groter dan de voordelen. Zo kan een nationale
politie zich ontwikkelen tot een staat in de staat en bovendien liggen voor de
handhaving van de openbare orde het gezag en de politieke verantwoordelijkheid van de burgemeester nog steeds voor de hand. Als deze zich hiertoe moet
bedienen van een gedeconcentreerde rijksdienst waarop hij verder geen
invloed kan uitoefenen, levert dit een merkwaardige figuur op. Overigens
kent het Verenigd Koninkrijk een dergelijke eenheidsmodel op het niveau van
de graafschappen. De politie is belast met de ordehandhaving, de opsporing
van strafbare feiten en in Engeland en Wales, bij ontstentenis van een openbaar ministerie, ook met strafvervolging. Deze situatie leent zich echter slecht
voor een verdere vergelijking door de grote verschillen in bestuursorganisatie
met Nederland. Op zichzelf zou een duidelijke territoriale splitsing van een
politie met dubbele taak we1 een middel kunnen zijn om de ontwikkeling naar
'een staat in de staat' te voorkomen. Indien binnen deze opzet toch de
gewenste eenheid in het opsporings- en vervolgingsbeleid zou kunnen worden
verzekerd, zou deze variant op model B aan aantrekkelijkheid winnen.
 Een laatste alternatief (model C) voor de huidige opzet wordt gevormd door
het gezag, zoals ook nu het geval is, te laten uitoefenen op het niveau dat voor
het taakelement in kwestie is aangewezen, waarbij het beheer in Ben hand
wordt gehouden op meso-niveau, echter zonder onduidelijkheid over de
bestuurlijke verantwoordelijkheid. Provinciaal georganiseerde politie met de
WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

beheersverantwoordelijkheid bij de CvdK is dan de aangewezen optie. Dit
levert bovendien schaalvergroting op in vergelijking met de bestaande regio's
- niet zonder belang voor de middellange terrnijn -,tenvijl schaalproblemen
verder kunnen worden beperkt door de grenzen van de arrondissementen in
overeenstemming te brengen met die van de provincies. Hiermee zijn niet alle
knelpunten weggenomen, maar er is we1 sprake van een duidelijke verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Binnen de grenzen van het haalbare
ontstaat zo helderheid. Een orgaan op provinciaal niveau vervult de coordinerende functie waarvoor dit bestuursniveau bij uitstek is aangewezen. En
hoezeer dit model ook is toegesneden op de typisch Nederlandse situatie, de
concentratie van beheer (eventueel gevolgd door delegatie en mandaat) blijkt
in verschillende andere landen te werken.
 Dit overzicht van modellen leidt op zijn minst tot de conclusie dat er ruimte is
voor verbetering. Niettemin zijn er nog tal van knelpunten waaraan de
geschetste modellen voorbijgaan. Zo is de handhaving van normen die in tal
van sectoren van overheidsbeleid het bestuurlijk sluitstuk vormen, sterk
afhankelijk van justitie en politie. Het beleid van het OM en de politie bepaalt
dus mede het succes van allerlei vormen van sectoraal beleid. Richtlijnen aan
het OM en aan de politie moeten hier voorkomen dat justitie sectoraal gezien
onwenselijke prioriteiten stelt. Een goede coordinatie is nog essentieler wanneer het optreden van politie en justitie in feite 'eigen sectorbeleid' is en tegelijk deel uitmaakt van een breder beleidsgebied waarbij tal van andere instanties betrokken zijn. Het duidelijkste voorbeeld is het genoemde integraal
veiligheidsbeleid. Bovendien hoort het zwaartepunt van dit beleid bij de
gemeentebesturen te liggen: de basis is 'gebiedsgericht' beleid.
Ontwikkelingsprincipes
Het is evident dat de problematiek van het eerste ontwikkelingsprincipe hier
prominent aanwezig is en het principe een nuttige functie heeR. Het politieterrein laat treffend zien hoezeer ook binnen sectoren tegenstrijdige eisen
worden gesteld aan de bestuurlijke organisatie. Naar de aard van de materie
bestaat behoeRe aan schaalvergroting (criminaliteit) en aan schaalverkleining (integraal veiligheidsbeleid). Tegelijkertijd vraagt de democratische verankering van het politiebeleid om schaalverkleining (gemeenteraad) dan we1
om schaalvergroting (provinciale staten). Zowel schaalverkleining als schaalvergroting is in de politie-organisatie derhalve te beargumenteren.
 Hoe tegenstrijdig de vereisten ook zijn, het eerste ontwikkelingsprincipe zou
ook op dit terrein zijn waarde kunnen bewijzen. Dat de verantwoordelijkheden op dit moment in de beleidspraktijk onhelder zijn toebedeeld, behoeR verder geen betoog. De deelnemers van het Regionale College, alsmede de
gemeenteraden kumen dit slechts bevestigen. Ook is het model van de regionale politie we1 erg compromisrijk als het erom gaat de voonvaarden voor een
effectieve uitoefening van de twee hoofdtaken van de politie met elkaar te verzoenen. De tegenstrijdige schaalvereisten van ordehandhaving en criminaliteitsbestrijding botsen hier zodanig dat aan beide zijden slechts onvrede kan
ontstaan. De regionalisering heeR derhalve geen bijdrage geleverd aan een
heldere onderscheiding van verantwoordelijkheden en nog minder aan een
herkenbare opbouw van het binnenlands bestuur.
De centrale functie van de politie in de democratische rechtsstaat dwingt tot
grote voorzichtigheid bij de toedeling en inbedding van politietaken. Dit
beperkt de ruimte voor functionele en economische decentralisatie en derhalve ook de relevantie van de het tweede en derde ontwikkelingsprincipe
voor dit beleidsterrein. De zelfstandigheid van de politie moet beperkt zijn,
zonder voorbij te gaan aan de eisen die een effectief en slagvaardig optreden
stelt. 'Aan de randen' bestaat we1 enige ruimte voor economische decentralisatie. Te denken valt aan bewaking en beveiliging van grote objecten en bij
ORDE IN HET BINNENLANDS BESTIiIiR

grootschalige particulier georganiseerde gebeurtenissen. Ook hier ontstaat
echter a1 gauw spanning met het gelijke recht van iedere burger op politiezorg. Binnen deze begrenzing heeft het derde ontwikkelingsprincipe een
zekere waarde. Hetzelfde geldt waar de overheid een beroep doet op de eigen
verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven, zoals verzekeringsmaatschappijen, bij de bevordering van de openbare veiligheid.
3.3

Conclusie
De beschreven casus leiden tot de volgende algemene bevindingen.
 De bestuurlijke organisatie is op alle genoemde beleidsterreinen sterk in
beweging. De impuls voor reorganisatie komt altijd van binnen uit; ineffectiviteit van beleid dan we1 toegenomen ernst van maatschappelijke problemen
vormen de aanleiding voor een sectorale bestuurlijke reorganisatie. Niet zelden ontstaat hierbij de in&
dat naar het middel van structuurverandering
wordt gegrepen omdat onvoldoende duidelijk is hoe het betreffende maatschappelijke probleem iiberhaupt moet worden aangepakt (bestuurlijke reorganisatie als vlucht uit een onbegrepen werkelijkheid). Zo kregen aan het
einde van de jaren tachtig de arbeidsbureaus de schuld van de hoge werkloosheid; in 1995 kreeg vervolgens de nieuwe arbeidsvoorzieningsorganisatie
de schuld van het grote aantal langdurig werklozen. Op echte oplossingen
voor de (langdurige) werkloosheid bestaat intussen weinig zicht. Min of meer
hetzelfde kan worden gezegd in het kader van het onderwijs-achterstandsbeleid.
De sectorale reorganisaties vertonen, gelet op het bovenstaande logischerwijs,
weinig directe raakvlakken met de integrale bestuurlijke reorganisaties die
vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken worden geentameerd. In deze
confrontatie tussen bestuur en beleid overheerst de sectorale rationaliteit ten
detrimente van de rationaliteit van de inrichting van het binnenlands
bestuur. Indien de bestuurlijke rationaliteit zich we1 aan de sectorale rationaliteit wenst op te dringen, geeft de sector meestal niet thuis. In dit opzicht
is de mislukte integratie van intergemeentelijke samenwerking op het terrein
van de sociale werkvoorziening in de generieke samenwerkingsverbanden een
treffend voorbeeld. Door de invoering van de budgetfinanciering en de overgang naar bedrijfsmatiger functioneren van de sociale werkplaatsen werden
de bundeling en integratie met andere vormen van intergemeentelijke samenwerking uit de aandacht verdreven.
