Focus op functies : Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid
Vermaak heeft in het medialandschap vele verschijningsvormen. De variatie is
groot en loopt van het televisieprogramma Jiskefet, via de kinderprogramma’s van
Z@ppelin en Nickelodeon, tot populaire games als Tombraider. Het medialandschap heeft van oudsher de functie van vermaak en verstrooiing vervuld. De
functie van vermaak heeft vaak een grote aantrekkingskracht op het (grote)
publiek en daarmee ook op adverteerders.
Kunst & cultuur
De functie van kunst & cultuur neemt een bijzondere plaats in het medialandschap in. Cultuur is daarbij uiteraard het bredere begrip, dat zowel een in antropologische zin – als stelsel van waarden, normen en gedragingen waarmee
verschillende groepen zich van elkaar onderscheiden – kan worden verstaan, als
in artistieke zin. In die tweede zin, waarbij het gaat om een ‘totaalpakket’ van alle
kunsten en het cultureel erfgoed, is het sterk verbonden met het begrip kunst.3
Ook bij deze functie spelen maatschappelijke aspecten een duidelijke rol. Cultuur
speelt een voorname rol bij het genereren van a) een gemeenschappelijk interpretatiekader van de werkelijkheid dat menselijke communicatie mogelijk maakt,
b) een zeker gemeenschappelijk normatief kader dat die communicatie betekenis
geeft, alsmede c) gemeenschappelijke patronen van handelen en denken, die de
eerste twee elementen symboliseren. Een goed functionerend communicatiesysteem vooronderstelt een zekere basale gemeenschappelijkheid van cultuur,
die ook is verondersteld in de betekenis van het medialandschap voor de demo-

79

focus op fu nct ies

cratische rechtsstaat en het maatschappelijk functioneren. Hier ligt een duidelijk
verschil met de functie van vermaak.
 Specifieke informatievoorziening
Bij de functie van de specifieke informatievoorziening gaat het om het verstrekken van feitelijke (en zoveel mogelijk objectieve) informatie. Hierbij kan worden
gedacht aan productinformatie die de Consumentenbond levert, informatie over
vakantielanden, internetsites die hypotheekaanbieders vergelijken, televisieprogramma’s over hobby’s, wonen, enzovoort (Appelman et al. 2005). Denk hierbij
ook aan (nu nog) minder voor de hand liggende voorbeelden als een elektronische
verwijsindex of een (digitale) Electronic Program Guide (epg). Het gaat met
andere woorden om het (al dan niet vergelijkenderwijs) leveren van informatie
over specifieke interesses, producten en diensten zonder de verkoop daarvan als
(primair) doel te hebben. Hierin onderscheidt deze functie zich van de zesde en
laatste functie van het medialandschap.
Commerciële uitingen/voorlichting
Commerciële uitingen hebben vele gezichten, maar beogen expliciet het gedrag
van degenen die van die uitingen kennisnemen te beïnvloeden. Dit kunnen ook
anderen dan commerciële actoren zijn, zoals overheden en maatschappelijke
groeperingen, die vormen van voorlichting en ‘ideële reclame’ aanbieden. Als
zodanig is ook deze functie een van de traditionele functies waarin het medialandschap voorziet. De advertenties in de zaterdagkrant en het reclameblok op
de televisie zijn de meest traditionele voorbeelden. Daarnaast is er een spectrum
dat plaats biedt aan spam, pop-ups en banners, tellsell-televisie en sponsoring van
programma’s tot bedrijven die zelf tijdschriften (in plaats van reclamefolders)
uitgeven of sponsoren. De functie is ook hier dus weer enigszins losgekoppeld
van het type inhoud dat wordt gebruikt om in de functie te voorzien. Soms zal
een advertentie of een reclameblok voldoende zijn, soms wordt een combinatie
gezocht met inhouden die velen vooral als vermaak zullen zien (bijvoorbeeld
soaps). Vele vormen van reclame kunnen ook amuserend zijn.
 80

Er zijn goede redenen om deze op gedragsbeïnvloeding gerichte (commerciële)
uitingen als aparte functie aan te merken, zelfs (of wellicht juist) wanneer zij soms
duidelijk worden vermengd met andere functies. Er is immers een fundamentele
karakteristiek die deze categorie van commerciële uitingen onderscheidend
maakt: de economische doelstelling, het willen overhalen van de consument om
bepaalde producten van een bepaald bedrijf te kopen of van bepaalde diensten
gebruik te maken. De doelstellingen van op gedragsverandering gerichte vormen
van ‘overheidsreclame’ zijn uiteraard van een iets andere aard, maar met deze doelstellingen zeker vergelijkbaar: expliciet wordt beoogd gedrag te beïnvloeden.
3.3.2

functies , inhouden en deelmark ten: rel aties en samenhang
De zes functies hangen, zoals al wel duidelijk werd in het voorgaande, nauw
samen met twee andere begrippen die in analyses van het medialandschap vaak

een functionele benadering van het medialandschap

worden gebruikt, te weten ‘inhouden’ en ‘deelmarkten’. De functies zijn gekoppeld aan bepaalde inhouden. Die inhouden worden op markten aangeboden
en verhandeld. Soms vallen functies, inhouden en deelmarkten samen, maar
meestal zal dat niet het geval zijn. Die koppeling is immers geen een-op-eenrelatie. Een bepaalde functie is doorgaans wel aan een bepaald soort inhoud gekoppeld, maar kan soms ook heel goed door middel van verschillende inhouden
worden gerealiseerd. We noemden al de mogelijkheid om opinievorming te bevorderen door het aanbieden van inhouden die vooral aan amusement doen
denken. Ook de koppeling tussen inhouden en markten is niet altijd een-op-een.
Die verschillende inhouden komen op verschillende deelmarkten tot stand.
 Het gaat dan om deelmarkten waarop – via verschillende distributiekanalen –
een type goed wordt geleverd (Appelman et al. 2005). De begrippen zijn dus
verwant, maar zeker niet hetzelfde. Functies zijn datgene wat we als samenleving
verwachten van het medialandschap. Deze functies worden geconcretiseerd door
middel van bepaalde inhouden. Deze inhouden worden weer gedistribueerd op
markten.
Deze drie verwante begrippen hebben onderlinge beïnvloedingsrelaties die
oplettendheid vereisen, omdat veranderingen via verschillende ‘ingangen’
kunnen doorwerken. Ontwikkelingen op markten kunnen daarmee van invloed
zijn op de mate waarin het landschap als geheel de functies adequaat vervult. Zo
beïnvloeden ontwikkelingen op mediamarkten de functies. Als mediaconsumenten zich bijvoorbeeld binnen het sterk toegenomen aanbod meer gaan richten op
vermaak ten koste van informatie en nieuws kan dit de functies van nieuws en
opinievorming onder druk zetten. Het feit dat de nieuwsmarkt zelf wel in
omvang toeneemt, is dan wellicht van minder groot belang.
Ook binnen één markt van inhouden kunnen zich ontwikkelingen voordoen die
van invloed zijn op de functie. Als bijvoorbeeld bepaalde vormen van nieuws
voornamelijk door kranten worden geleverd, terwijl jongeren zich in groten
getale van het medium krant afkeren, dan heeft het inzakken van de krantenmarkt een (mogelijk) belangrijk effect op de functies van nieuws en opinievorming van het medialandschap als geheel. Als er elders in het medialandschap
voor deze vorm van nieuws wordt gecompenseerd, bijvoorbeeld op het internet,
dan komt deze ontwikkeling vanuit een functionele benadering in een ander
perspectief te staan en is er minder reden tot zorg.
 Ook inhouden en functies beïnvloeden elkaar onderling. Als inhouden bijvoorbeeld door elkaar gaan lopen, zodat zij minder helder van elkaar zijn te onderscheiden, kan desondanks de functie per saldo mogelijk doeltreffender worden
vervuld doordat grotere aantallen burgers worden bereikt (sommigen kijken
immers vooral naar bepaalde typen inhoud). Wanneer bijvoorbeeld in een populaire soap een verhaallijn wordt ingevlochten die informatie verstrekt over het
onderwerp ‘veilig vrijen’, worden vermaak en op gedragsbeïnvloeding gerichte
overheidsvoorlichting met elkaar vervlochten. Deze laatste functie wordt zo
wellicht doeltreffender vervuld dan wanneer zij slechts in de vorm van een Post-

81

focus op fu nct ies

bus 51-spotje als overheidsinformatie wordt uitgezonden. Soms kan een vermenging functies dus versterken.
Men moet wel nadenken over welke vermengingen gewenst of onschuldig zijn
(bijvoorbeeld vanuit een perspectief van consumentenbescherming) en bij welke
vermengingen vraagtekens kunnen worden geplaatst. Een doeltreffende vermenging was bijvoorbeeld het reclamespotje waarin Frits Bom leningen aan de man
bracht in het format van een televisieprogramma. Bom, die eerder programma’s
als De vakantieman maakte, gebruikte zijn reputatie als het gezicht van een
consumentenprogramma om reclame te maken. Dit was een vermenging van de
functies specifieke informatievoorziening en reclame die in de ogen van de
Reclame Code Commissie geen genade kon vinden. Hoe vermengingen van
inhouden moeten (kunnen) worden beoordeeld, is echter niet in zijn algemeenheid te zeggen. De beoordeling daarvan is afhankelijk van de functie die in het
geding is en van de waarden die daarbij van belang worden geacht.
 Bij die beoordeling zullen in de toekomst ook steeds meer de technologische
mogelijkheden moeten worden betrokken: ook daarbij geldt dat sommige toepassingen (bijvoorbeeld virtualisering, interactiviteit) bepaalde functies kunnen
versterken, terwijl andere technologische mogelijkheden een goede vervulling
van de functie onder druk kunnen zetten. Ook hier geldt dat een beoordeling
afhankelijk is van de waarden die als van belang voor het mediabeleid worden
erkend. Over deze relatie (tussen de functies en waarden) gaat de volgende
subparagraaf.
82

3.3.3

de rel aties tussen functies en waarden
Met een analyse in termen van functies, hoe belangrijk ook als eerste stap, zijn we
er nog niet. Beleid vraagt ook om een beoordeling en een waardering. Dat geldt
evenzeer voor de hiervoor genoemde functies. De verschillende functies van het
medialandschap worden, zeker vanuit het perspectief van de overheid, verschillend gewaardeerd. Niet alle waarden zijn even relevant voor alle functies. Het is
eerder zo dat bepaalde waarden van belang zijn voor bepaalde functies, en dat in het
licht van de waarden ook duidelijk wordt wanneer bepaalde ontwikkelingen (zoals
de vermenging van inhouden) een probleem vormen voor een goede functievervulling. Zoals in hoofdstuk 1 is gesteld, zijn de waarden ‘zoeklichten’. Zij bieden
de mogelijkheid de mate waarin een functie wordt vervuld in beeld te brengen.
Zo zijn bij de nieuwsfunctie alle drie de klassieke waarden van pluriformiteit,
onafhankelijkheid en toegankelijkheid in het geding.
Voor de functie opinievorming & achtergrond geldt vooral het belang van pluriformiteit en toegankelijkheid. Pluriform nieuws is in zijn meest ideaaltypische
vorm immers een contradictio in terminis, aangezien daar overwegingen van
waarheidsgetrouwheid, betrouwbaarheid van de juistheid en volledigheid van de
informatie veel zwaarder wegen. Bij de meningsvorming zijn verschillen van
inzicht juist wel een relevante waarde.
 een functionele benadering van het medialandschap

Bij de vermaaksfunctie spelen deze waarden veel minder. Vermaak wordt, vanuit
een perspectief van overheidsbeleid, in het medialandschap niet in termen van
onafhankelijkheid beoordeeld. Kwaliteit krijgt een bepaalde, meer procedurele
invulling: de kwaliteit van producten van vermaak wordt eenvoudig beoordeeld
via het marktmechanisme. Dat wat mensen willen lezen of waarnaar ze willen kijken of luisteren, geldt als kwaliteit. Datgene wat mensen links laten liggen, heeft
geen kwaliteit en gaat roemloos ten onder.
Hier ligt dan ook een onderscheid met de functie van kunst & cultuur. Bij deze
functie geldt dat de kwaliteit van het aanbod tot op zekere hoogte los van de
(manifeste voorkeuren op een) markt moet worden beoordeeld. Zo stelt het vnVerdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten dat de kwalitatieve
betekenis van het culturele aanbod op zich een duidelijk onderscheidend criterium is ten opzichte van het aanbod van vermaak. Voor het instandhouden van
een aanbod van vermaak dat niet voldoet aan een manifeste vraag, kunnen aan
onze maatschappelijke, juridische en economische orde geen goede argumenten
worden ontleend. Bij de culturele functie zijn deze er wel degelijk.
Bij specifieke informatie spelen waarden als onafhankelijkheid en pluriformiteit.
Het gaat er bij deze functie immers om dat consumenten en burgers waarheidsgetrouwe en zo objectief mogelijke informatie krijgen over bepaalde interesses,
goederen of diensten. Hiermee is het voornaamste verschil met de commerciële
functie aangeduid.
 Eigenlijk is aan de commerciële functie niet zozeer een specifieke waarde te
koppelen en geldt er eerder een contra-indicatie. Deze functie moet zo min
mogelijk verstorend werken op de waarden die aan de andere functies zijn gekoppeld, hetgeen in essentie wil zeggen dat de commerciële uiting zoveel mogelijk
als commerciële uiting herkenbaar dient te zijn. Het belang van herkenbaarheid
geldt evenzeer voor uitingen van op gedragsbeïnvloeding gerichte voorlichting
van overheden en andere organisaties.
Deze laatste overweging brengt het punt van de vermenging van inhouden en
functies weer naar voren. Die vermenging moet worden beoordeeld aan de hand
van de zoeklichten van de waarden. Daarbij blijken er belangrijke verschillen
tussen de functies te bestaan. Het belang van de ‘zuiverheid’ van de functie, oftewel zo min mogelijk vermenging van daarmee verbonden inhouden, is het
grootst bij de functies nieuwsvoorziening en reclame. Bij deze functies moet de
meeste waarde aan het ideaaltype worden gehecht. Bij veel van de andere functies
is al sneller sprake van vermenging, hetgeen in lang niet alle gevallen een
probleem hoeft te zijn. Een informatief programma heeft in vele gevallen raakvlakken met vermaak. Informatie en vermaak zijn immers (gelukkig) geen elkaar
uitsluitende categorieën, en het bereik van informatie kan erdoor worden bevorderd (sommige doel- en publieksgroepen zijn nu eenmaal vooral of uitsluitend
met bepaalde genres te bereiken). Ook cultuur en vermaak hebben geen vaste
afbakeningen, laat staan afbakeningen die niet door de tijd kunnen worden
aangetast. Dynamiek en ontwikkeling zijn voor beide functies elementaire
kenmerken.
 83

focus op fu nct ies

Het hanteren van een functionele benadering betekent dan ook niet dat het
medialandschap keurig in zes deelsferen kan worden opgedeeld. Dat is mogelijk,
noch wenselijk. Een functionele benadering dwingt er wel toe het medialandschap met een inhoudelijke, functionele bril te bekijken en de ontwikkelingen te
toetsen aan de functionele archetypen en de waarden die daarbij in het geding
zijn. Het denken vanuit deze functionele benadering geeft bijvoorbeeld een scherper zicht op vermengingen van inhouden en functies en geeft een raamwerk om
die ontwikkelingen te duiden. De raad is ervan overtuigd dat vanuit dit perspectief de relevante ontwikkelingen, die steeds minder met techniek en infrastructuur en steeds meer met de inhouden te maken zullen hebben, beter geanalyseerd
en begrepen kunnen worden.
3.4

84

conclusie: een functionele benadering en het
overheidsbeleid
De functionele benadering maakt inhoudelijke vragen expliciet. Dit wil niet
zeggen dat deze benadering suggereert dat de overheid zich met de inhoud zou
(moeten) bemoeien. Het grote belang van informatie en opinie betekent niet dat
overheidsingrijpen is geboden, maar wijst eerder op het belang van het instandhouden en waarborgen van een medialandschap waarin deze functie adequaat
kan worden vervuld. Tegelijkertijd is ook overheidsbemoeienis met de inhoud
uiteraard noch onmogelijk noch zonder precedent, want bijvoorbeeld reclame
kent inhoudelijke beperkingen en ook geweld en seks kunnen niet naar believen
van de producent op elk (openbaar) medium en tijdstip worden aangeboden.
 De technische en economische ontwikkelingen en de veranderingen die de
consumenten van mediaproducten doormaken, stellen de inhoud echter steeds
centraler. De verschillen tussen media en infrastructuren worden in technische,
economische en sociaal-culturele zin zoveel minder van belang, dat McLuhans
fameuze adagium wellicht aan een omkering toe is: the message is the medium. In
het overheidsbeleid is de inhoud van het aanbod, of de functie die het vervult in
het bredere medialandschap, echter geen ‘traditionele beleidsingang’. De fysieke
wereld laat zich nu eenmaal makkelijker regelen dan een wereld van functies.
De functionele benadering die in dit rapport wordt voorgestaan, verandert dat in
feite ook niet volledig. Zij betreft vooral de analyse ten behoeve van het beleid en
laat volop ruimte voor een uitwerking in concreet beleid dat op het niveau van de
instrumenten aansluiting zoekt bij het huidige beleidskader, waarin media en
infrastructuren domineren. Een technologieonafhankelijke benadering die inzet
op gelijke maatschappelijke effecten van uiteenlopende infrastructuren kan een
dergelijke specifieke aandacht voor bepaalde media en infrastructuren heel wel
rechtvaardigen: technologieonafhankelijkheid richt zich dan op de outcomes en
niet zozeer op de inputs (Koops 2005).
 Bovendien zijn er kanttekeningen te plaatsen bij de dominante ontwikkeling van
convergentie, waarmee zeker op de korte termijn nog rekening moet worden

een functionele benadering van het medialandschap

gehouden. Zo zijn er nog steeds technische beperkingen om bepaalde typen
inhoud via bepaalde distributiekanalen aan te bieden. Men kan niet via de (voorlopig nog alleen papieren) krant naar muziek luisteren. Sommige typische combinaties van functies en bepaalde media zullen ook nog wel een tijd blijven bestaan:
veel is daar ook nog onzeker, en pleit voor een voorzichtige benadering (zie het
vijfde hoofdstuk van dit rapport). Maar als jongeren blijven ontlezen en kranten(koppen) via een mobieltje zijn te verkrijgen of kunnen worden gedownload,
is het de vraag welke onderscheiden relevant blijven. In de beleving van de
ontvanger kunnen verschillen in distributiekanalen dus relevant blijven: lezen,
televisiekijken en internetten zijn verschillende activiteiten.
De sociaal-culturele acceptatie (Frissen (2004) spreekt in haar oratie van de
domesticatie) van technische toepassingen is al even doorslaggevend als lastig
voorspelbaar. Er is nog veel in beweging, en dat brengt ook de komende jaren nog
de nodige onzekerheden met zich mee. Minder onzeker is dat in het medialandschap waarden als pluriformiteit, onafhankelijkheid en toegankelijkheid voor de
beoordeling van inrichting en werking van dat landschap van centraal belang blijven. De analyse op basis waarvan de overheid ontwikkelingen, risico’s en problemen signaleert in dat medialandschap en tot ingrijpen besluit, zal in de toekomst
moeten worden beredeneerd vanuit een perspectief waarin die functies centraal
staan. Aan de hand van de waarden kan de overheid bezien in hoeverre de
ontwikkelingen in dat landschap aanleiding geven tot zorg over de mate waarin
die functies kunnen worden vervuld. Een eerste, meer inhoudelijke toepassing
van de hier gepresenteerde benadering is het onderwerp van het volgende hoofdstuk.
 85

focus op fu nct ies

noten

1
2

3
86

Stiff en Mongeau 2003.
Door verschillende gezaghebbende auteurs worden daar waar het gaat om de
maatschappelijke functies waarin het medialandschap (of in de woorden van
Bardoel en Van Cuilenburg: het maatschappelijk communicatiebestel) geacht
wordt te voorzien, verschillende lijstjes van functies genoemd (zie bijvoorbeeld
Arnbak et al. 1990, 80; Bardoel en Van Cuilenburg 2003 en recentelijk ook het
scp 2004). Soms worden die lijstjes meer specifiek toegespitst op onderdelen van
dat bestel (zoals diensten, distributiekanalen of infrastructuren), of op de als
publieke voorziening aangemerkte delen daarvan (Tracey 2001, Hoffmann-Riem
2003) of betreffen ze een meer kritische analyse van de rol die media spelen in
een samenleving (McQuail 1994, Macionis en Plummer 2002, 55o). Op basis van
deze in de literatuur genoemde functies heeft de raad een zestal functies geformuleerd die in zijn ogen in die gezaghebbende literatuur als zodanig worden
(h)erkend en die als stabiele categorieën ten grondslag kunnen worden gelegd aan
(de analyse en voorbereiding van) beleid.
Het onderscheid is ontleend aan het ministerie van oc&w, zie http://www.
minocw.nl/cultuur/algemeen.html.
een nieuwe agenda voor het mediabeleid

4

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

4.1

inleiding
Dit hoofdstuk stelt een nieuwe inhoudelijke agenda voor het toekomstige mediabeleid op. Die agenda is gestoeld op een nieuwe analyse die zoveel mogelijk los
van bestaande beleidsarrangementen en beleidsvisies totstandkomt. Empirisch is
die analyse gevoed door de ontwikkelingen die zijn beschreven in hoofdstuk 2.
Een belangrijk middel in die analyse is de functionele benaderingswijze die in
hoofdstuk 3 is uiteengezet. Deze benaderingswijze biedt een beter op de (toekomstige) veranderingen in het medialandschap afgestemde analyse van de
publieke belangen die in dat landschap moeten worden geborgd. De meerwaarde
van deze benaderingswijze betreft primair het analytische niveau, de diagnose.
 Een op functies gerichte analyse is technologieonafhankelijk en biedt daarom
een toekomstbestendigere grondslag van het ‘mediabeleid’, die bovendien goed
aansluit op de motieven en overwegingen die daarvoor in een democratische
rechtsstaat in aanmerking komen.1 Dit hoofdstuk maakt de balans op. Wat leveren de empirische schetsen in hoofdstuk 2 ons op indien deze worden gerelateerd
aan de waarden die aan het mediabeleid ten grondslag liggen (hoofdstuk 1) en de
functies die het medialandschap dient te vervullen (hoofdstuk 3)?
Het gaat om een beoordeling in twee richtingen. Allereerst van het normatieve
naar het feitelijke: waar leidt de beoordeling van de feitelijke ontwikkelingen,
gegeven het normatieve beoordelingskader, tot maatschappelijke risico’s, zodat
kan worden gesproken van publieke belangen waarvoor de overheid minstens
een eindverantwoordelijkheid heeft? Ten tweede redeneren we van het feitelijke
naar het normatieve. Daarbij moet worden bekeken of de empirische ontwikkelingen en toekomstverwachtingen het nodig maken om voor de toekomst ook
andere dan de gepostuleerde waarden in het normatieve kader op te nemen. Pas
wanneer uit deze confrontatie de inhoudelijke agenda voor het toekomstige
mediabeleid kan worden vastgesteld, kunnen in de vervolghoofdstukken vragen
van vormgeving en uitwerking van toekomstig beleid aan de orde komen. In dit
hoofdstuk staat met andere woorden de inhoudelijke component (het ‘wat’) van
het gewenste beleid centraal, in hoofdstuk 5 komt de vormgevingscomponent
(het ‘hoe’) van dat beleid pas aan de orde.2
In paragraaf 4.2 worden de gevolgen geschetst van de voorgaande hoofdstukken
voor de manier waarop het medialandschap en het mediabeleid worden benaderd.
 De functionele benadering heeft een aantal conceptuele gevolgen ten opzichte van
de huidige, meer gangbare benaderingen. In paragraaf 4.3 wordt de werkwijze van
het vervolg van dit hoofdstuk kort uiteengezet. De publieke belangen die in de
toekomstige agenda voor het mediabeleid worden opgenomen zijn het resultaat
van een afweging tussen de functies en de waarden die als beoordelingskader zijn
geformuleerd. In de paragrafen 4.4 tot en met 4.9 werken we die afwegingen per
waarde in detail uit. Paragraaf 4.10 bevat de samenvattende conclusies en geeft

87

focus op fu nct ies

zicht op het geheel van publieke belangen dat in de ogen van de raad om versterking vraagt.
4.2

conceptuele gevolgen van de functionele
benadering
De empirische schetsen leiden tot de conclusie dat de thans dominante, klassieke
indelingen binnen het medialandschap hun feitelijke betekenis steeds meer
verliezen. Dat heeft gevolgen voor de empirische veronderstellingen die aan het
mediabeleid ten grondslag liggen. Een beleid dat zijn aangrijpingspunten zoekt
op het niveau van de afzonderlijke media (bijvoorbeeld schrijvende pers of televisie) sluit steeds minder goed aan bij de werkelijkheid. Dat is problematisch, zeker
daar waar het gaat om een adequate beoordeling van het goed maatschappelijk
functioneren van het medialandschap, het stelsel van openbare communicatie als
geheel. Deze algemene conclusie leidt tot de volgende meer specifieke beleidsgevolgen.
 88

Ontschotting van het medialandschap
In de toekomst moet het medialandschap primair als geheel worden bezien en beoordeeld. Het medialandschap als geheel moet voldoen aan de eisen die er, gegeven
de geldende waarden, aan worden gesteld. Een voorbeeld: de traditionele beleidsvraag of de schrijvende pers of de omroep afzonderlijk bezien een voldoende pluriform aanbod genereert, wordt steeds minder relevant. Vergelijkbare inhoud op
het internet kan immers mogelijk compensatie bieden voor het verlies aan pluriformiteit bij de gedrukte pers. Deze mogelijkheid moet expliciet en systematisch in
ogenschouw worden genomen. Cruciaal is dan de vraag of aanbieders van andere
mediadiensten compensatie bieden voor hetzelfde type inhoud, als dat waarop
dit risico betrekking heeft, zodat er sprake is van werkelijke substitutie.
Voorbij het onderscheid tussen publiek en privaat bekostigde voorzieningen
In het concept dat in dit hoofdstuk wordt ontvouwd, zijn in beginsel alle media
(hier dus al begrepen in de zin van aanbieders) potentieel onderwerp van publiek
belang en mogelijke overheidszorg. Zowel publieke als private media dragen bij
aan de functies die we van het landschap als geheel verwachten. Commerciële
omroepen vervullen immers een duidelijke rol. De screening op en signalering
van mogelijke maatschappelijke risico’s moeten worden gebaseerd op een analyse
van het aanbod van het totale landschap, dus ook dat van het privaat gefinancierde deel. De huidige, historisch bepaalde beleidsfixatie van de overheid op de
publiek gefinancierde voorzieningen, met name (de inrichting van) de publieke
omroep, kan vervallen. De huidige publiek bekostigde instellingen hebben in
deze benaderingswijze geen vanzelfsprekende voorrang meer in de beleidsaandacht. Enkele in het vorige hoofdstuk beschreven empirische ontwikkelingen
maken deze notie extra belangrijk.
 Ten eerste wordt in kwantitatieve zin het privaat bekostigde deel binnen het
medialandschap steeds belangrijker en weet dit commerciële segment in toene-

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

mende mate grote bevolkingsgroepen, in het bijzonder nieuwe generaties, aan
zich te binden. De mogelijkheden om binnen het kader van het marktsegment, dan
wel met gebruikmaking van het marktmechanisme publieke belangen effectief te
realiseren, worden in de algemene bestuurlijke theorie en praktijk in toenemende
mate onderkend (Bovenberg en Teulings 1999 en Teulings et al. 2003; zie ook wrr
2000). De publieke betekenis van private televisie en radio is tot op heden onvoldoende onderkend, wellicht zelfs miskend (dit in tegenstelling tot de waardering
van publieke betekenis van de privaat georganiseerde geschreven pers).
Ten tweede biedt deze verruiming meer aandacht voor het probleem dat een te
groot aanbod van publieke voorzieningen de eigen economische en technologische dynamiek van de marktsector in hoge mate kan belemmeren. Een wettelijk
beschermde voorrang van publieke actoren remt de uitbouw en ontwikkeling van
private en commerciële aanbieders in het medialandschap. Daar waar een dergelijke situatie niet op een heldere redengeving berust, ontstaan legitimatieproblemen voor het beleid. Dat kan zowel op het niveau van de dienstverlening als op
het niveau van infrastructuren belemmerend werken op innovaties. Het betreft
hier geen wet van Meden en Perzen: ook hier is een nadere situatieanalyse nodig.
 Ten derde heeft de huidige verenging van het beleid tot publiek gefinancierde
voorzieningen grote nadelen in de sfeer van de beeldvorming. De eenvoudige
stelling dat commerciële aanbieders er primair op uit zijn door middel van het
aanbod winst te genereren, moge op zich vaak juist zijn, maar deze stelling kan te
gemakkelijk worden gebruikt om in de beleidsanalyse het maatschappelijke
belang van dit segment voor grote bevolkingsgroepen weg te definiëren. Juist
gezien het grote bereik draagt het commerciële segment van de media in hoge
mate bij aan de maatschappelijke en politiek-democratische meningsvorming en
cultuurontwikkeling. Dit gegeven brengt ook steeds meer hun maatschappelijke
verantwoordelijkheid in beeld. Wanneer in de beleidsanalyse meteen de afslag
wordt gemaakt naar het publiek bekostigde deel, is er een te smalle basis voor de
verdere beleidsvorming.
Een verbeterde legitimatie van publieke voorzieningen is noodzakelijk
Grotere beleidsmatige aandacht voor het private, commerciële aanbod betekent
ook dat de legitimatie van de publieke voorzieningen opnieuw moet worden
bepaald. In de methodologie van dit rapport moet die legitimatie aan de hand van
de volgende vragen worden beredeneerd: welke functies zijn er in het medialandschap te herkennen? Welke aanleidingen voor het formuleren van maatschappelijke risico’s/publieke belangen geeft de empirische analyse voor elk van die
functiegebieden? Welke modaliteit van waarborging van die publieke belangen is
het effectiefst?
In het antwoord op de laatste vraag moet de legitimatie van publieke instellingen
worden beredeneerd. Ook wanneer de publieke omroep in de toekomst een duidelijk publiek belang zal dienen, moet de vervolgvraag of publieke financiering van
instituties hiertoe het beste middel zal blijven, nog worden beantwoord. De aan-

89

focus op fu nct ies

merking van het publiek belang vooronderstelt immers nog geen bepaalde uitwerking in termen van aparte, van overheidswege gefinancierde publieke instituties.
 De publieke functie kan in deze redenering ook haar institutionele inbedding krijgen binnen het commerciële, private segment. Denk bijvoorbeeld aan de inpassing
van een publiek gefinancierde nieuwsvoorziening voor jeugdigen, als publieke
functie, binnen het institutionele verband van een commerciële popzender.
Instrumentele ontgrenzing
Ook in instrumentele zin is er sprake van toenemende ontgrenzing van het mediabeleid. Instrumenten om binnen het mediabeleid vastgestelde publieke belangen
te waarborgen, kunnen hun oorsprong hebben in andere sectoren, zoals het mededingingsbeleid, het beleid op het gebied van telecommunicatie of het auteursrecht. De middelen van het klassieke mediabeleid, dat nu onder het ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen valt en waarbij de overheid zelf specifieke
mediavoorzieningen treft dan wel subsidieert, verliezen in de nieuwe werkelijkheid van het medialandschap hun (nu vanzelfsprekende) status van exclusiviteit.
Zij zijn, welbeschouwd, slechts één manier voor de waarborging van publieke
belangen, die niet zonder meer het primaat heeft.
90

Een waarschuwing is hierbij echter op zijn plaats. Het voorgaande betekent niet
dat het inhoudelijke mediabeleid zijn zelfstandigheid verliest en opgaat in mededingingsbeleid of infrastructuurbeleid. Er moet onderscheid worden gemaakt
tussen twee zaken. In de eerste plaats kan de overheid interveniëren op het
niveau van de infrastructuur omwille van eigen doelen van goed infrastructureel
beleid, zoals het belang van continuïteit, betrouwbaarheid en veiligheid van de
infrastructuur. In de tweede plaats kan de overheid op dit infrastructurele
niveau interveniëren op basis van overwegingen en doelstellingen die hun
grondslag hebben in (een analyse op het niveau van) het inhoudelijke mediabeleid.
 Het borgen van bepaalde publieke belangen op het niveau van inhoudelijk
mediabeleid (burgers moeten bijvoorbeeld gratis toegang kunnen hebben tot
bepaalde informatie, zoals een onafhankelijke nieuwsvoorziening of de registratie van belangrijke nationale evenementen) maakt dan gebruik van instrumenten
op het niveau van de infrastructuur of van aanpalende sectoren (zoals bij mustcarry-bepalingen die zich in het geval van televisie bijvoorbeeld doen gelden
voor kabelexploitanten en nog niet voor digitale ether).3 Juist bij deze instrumentele vervlechting tussen sectoren is het noodzakelijk het eigen karakter van
dit inhoudelijke mediabeleid in zijn doelen en grondslagen scherper dan voorheen te definiëren. Paradoxaal genoeg vragen ontgrenzing en vervlechting van
typen beleid derhalve ook een scherpere definiëring en afbakening van in dit geval
het inhoudelijke mediabeleid.
4.3

werkwijze van dit hoofdstuk
In de paragrafen die hierna volgen, bepalen we de publieke agenda voor het
(toekomstige) mediabeleid. Die agenda wordt vastgesteld op basis van een
weging van de empirische ontwikkelingen aan de hand van de waarden uit

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

hoofdstuk 1 en de functies uit hoofdstuk 3. De werkwijze en manier van redeneren zetten we hierna kort uiteen.
 De waarden zijn zoeklichten: zij bieden een oriëntatiekader dat ons helpt om te
bezien of er in de inrichting en werking van het (toekomstige) medialandschap
mogelijk sprake is van een maatschappelijk risico. We spreken van een maatschappelijk risico als een bepaalde waarde (zoals toegankelijkheid) door ontwikkelingen in het medialandschap wordt bedreigd. Het gaat hier niet om een
precieze vaststelling: dat zou immers betekenen dat we ook precies weten hoeveel
toegankelijkheid we wenselijk vinden. Vaak is dat, ook in het huidige beleid, helemaal niet expliciet gemaakt. Dat behoeft niet te verbazen, omdat het uiteindelijk
gaat om een waarde die eerst op grond van maatschappelijke en politieke discussie (en in het licht van empirische gegevens) precies kan worden vastgesteld. Dat
gebeurt zelden voor de eeuwigheid: de discussies daarover zullen hooguit tot een
tijdelijke consensus kunnen leiden. Die consensus kan duurzaam zijn, maar ook
fragiel. In een dergelijke discussie spelen immers telkens ook andere waarden en
afwegingen een rol. Ook nieuwe empirische ontwikkelingen kunnen zo’n
discussie weer aanwakkeren.
Het preciezer bepalen van bijvoorbeeld de gewenste mate van toegankelijkheid
gebeurt aan de hand van de functies die we hebben onderscheiden. De waarden
die aan het medialandschap ten grondslag liggen, krijgen immers meer betekenis
wanneer ze worden afgemeten aan de functies die het medialandschap dient te
vervullen. De combinatie van de waarden en de functies maakt een meer specifieke bepaling van publieke belangen mogelijk, maar maakt hiervan zeker geen
exacte wetenschap. Het vaststellen van zo’n maatschappelijk risico, en ook van
de daarmee mogelijk te verbinden publieke belangen, is geen kwestie van een
technische (of economische) calculatie. Het is veeleer (en gegeven de aard van de
veranderingen in het medialandschap ook steeds meer) een kwestie van politieke
voorkeuren en afwegingen.
 In de paragrafen die volgen, proberen we een bijdrage aan die discussie te leveren
door op hoofdlijnen aan te geven welke empirische ontwikkelingen en daarmee
samenhangende argumentaties daarbij een rol zouden moeten spelen. In die
paragrafen staat telkens de vraag centraal in hoeverre de confrontatie met de
empirische bevindingen leidt tot verschuiving in publieke belangen, die de overheid als eindverantwoordelijke een zorg dienen te zijn, omdat er:
a óf sprake is van een evident dan wel een potentieel maatschappelijk risico
wanneer de zaak op zijn beloop wordt gelaten. Deze situatie vraagt om een
onderkenning van een nieuw publiek belang of om versterking van een in het
beleid reeds erkend publiek belang;
b óf sprake is van een situatie waarin autonome maatschappelijke ontwikkelingen ertoe leiden dat deze waarden feitelijk als vanzelf in voldoende mate
worden gerealiseerd (een situatie die duidt op een vermindering of op zelfs het
geheel verdwijnen van een eerder in het beleid erkend publiek belang en om
afbouw van overheidsbeleid).
91

focus op fu nct ies

De aanmerking van een onderwerp als een publiek belang impliceert in de
context van dit vierde hoofdstuk alleen dat de overheid als eindverantwoordelijke
erop moet (gaan) toezien dat die belangen maatschappelijk tot hun recht komen.
 De operationele uitwerking daarvan en de vraag of de overheid zelf daartoe de
gerede partij is, vergen een nadere (situatie)analyse, die in hoofdstuk 5 aan bod
komt.4
De bepaling van de publieke agenda wordt hierna uitgewerkt en gepresenteerd
onder de kopjes van de waarden. De paragrafen 4.4 tot en met 4.6 betreffen de in
het eerste hoofdstuk gepostuleerde operationele waarden: pluriformiteit, toegankelijkheid en onafhankelijkheid. In het begin van elke paragraaf werken we die
waarde nog uit in een aantal relevante dimensies. Bij toegankelijkheid gaat het bijvoorbeeld om de toegankelijkheid van zowel aanbieders als vragers, en worden
aan die toegankelijkheid enkele aspecten onderscheiden. In de paragrafen 4.7 tot
en met 4.9 werken we een drietal aanvullende waarden, of in ieder geval maatschappelijke aandachtspunten, uit binnen hetzelfde kader. Hier staat de eerdergenoemde relatie van het feitelijke naar het normatieve niveau centraal. Een uitbreiding van het normatieve kader kan gewenst zijn wanneer, gezien de empirische
analyse, zonder aanvulling van dit kader reële maatschappelijke risico’s buiten
beeld blijven. In de conclusie van hoofdstuk 2 is geconstateerd dat drie thema’s uit
de empirie naar voren komen die wellicht in de toekomst meer aandacht van het
beleid zullen vergen. De kwesties van sociale samenhang, kwaliteit en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer worden daarom expliciet in deze paragrafen
aan de orde gesteld. De vraag is of deze onderwerpen in het licht van de empirische
analyses als (vaste) waarde in het beoordelingskader (en daarmee mogelijk ook in
een toekomstig mediabeleid) worden opgenomen.
92

De opbrengst van dit hoofdstuk kan worden voorgesteld als een matrix waarbij
de waarden en de nieuwe thema’s enerzijds worden afgezet tegen de functies
anderzijds. Deze matrix is in tabel 4.1 opgenomen en volledig ingevuld.
 Tabel 4.1

Risicoanalyse van het medialandschap in termen van waarden en functies
Nieuws-

Opinievorming

Specifieke

Kunst

voorziening

& achtergrond

informatie

& cultuur

Vermaak

Reclame/
Voorlichting

Pluriformiteit

√√

√√

-

√

-

-

Toegankelijkheid

√

√

-

√√

-

-

Onafhankelijkheid

√√

√√

√√

√

-

√

Sociale samenhang

√

√

-

√

-

-

Kwaliteit

√√

√√

√√

√

-

√

-

-

√

-

√

√√

Persoonlijke
levenssfeer
Legenda: √√ = risico

√ = geen direct risico, wel reden voor aandacht

- = geen risico

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

In essentie is deze matrix de analyse waarop de ‘de publieke agenda’ wordt gebaseerd. De aanduiding van maatschappelijke risico’s daarin is gebaseerd op een
weging van de empirische ontwikkelingen in het medialandschap binnen het
kader van de waarden en de functies. De totstandkoming van de publieke agenda
voor het mediabeleid wordt in de navolgende paragrafen uitgewerkt.
4.4

pluriformiteit
Pluriformiteit is een waarde die door de tijd heen op verschillende manieren
wordt geïnterpreteerd. Dit komt deels door het feit dat het brede begrip pluriformiteit verschillende uitwerkingen kent. Pluriformiteit kan in een aantal relevante
uitwerkingen worden gehanteerd:
1 pluriformiteit van aanbieders (vaak aangeduid als pluraliteit);
2 pluriformiteit ‘binnen’ aanbieders (inhoudelijke variatie van het aanbod van
een en dezelfde producent);
3 pluriformiteit (of diversiteit, variatie, onderscheidendheid) van het aanbod
zelf in termen van inhoud en genres;
4 pluriformiteit van de vraag.
 In het Nederlandse mediabeleid speelt pluriformiteit als algemene waarde voor
het medialandschap als geheel en in de meeste uitwerkingen van het beleid een
belangrijke rol (‘het medialandschap moet pluriform zijn’). Daarbij vormt vooral
de pluraliteit een klassiek aanknopingspunt voor de overheid. In het omroepbeleid is de legitimatie van publieke voorzieningen sterk aan pluriformiteit gekoppeld en in het persbeleid geldt dat voor de marktaanvullende publieke bekostiging. Het omroepbeleid kent sterke publiekrechtelijke waarborgen voor de
toetreding en publieke financiering van pluriforme aanbieders en voor de aanwezigheid van een pluriform aanbod naar functies en genres. Aldus wordt getracht
aan de pluriformiteit in de vraag te voldoen. Dit beleid is gebaseerd op de
aanname dat er zonder sterke overheidsinterventie, in termen van ordening en
bekostiging, sprake is van een maatschappelijk risico. In het bijzonder dat van een
te geringe pluraliteit van aanbieders en een te eenvormig aanbod. Dit publieke
belang is bovendien in een zuiver nationaal perspectief gezet en beleidsmatig
voor de verschillende media afzonderlijk uitgewerkt, waarbij er vooral aandacht
is voor (nationale) radio en televisie.
 4.4.1

relevante ont wikkelingen
Allereerst verruimt de commercialisering van de mediasector in meerdere
opzichten de pluriformiteit. Waar het publieke omroepbestel zich primair richt
op de pluriformiteit van maatschappelijke stromingen op mesoniveau, biedt de
marktsector betere mogelijkheden om de verschillen in voorkeuren van consumenten op het individuele niveau te honoreren. Ook een tweede positieve
ontwikkeling valt op, te weten het toegenomen belang van het internet. Het
open, in zijn besturing sterk decentrale en in zijn bereik sterk internationale
karakter van het internet vergroot enorm de pluriformiteit van het aanbod. Dat

93

focus op fu nct ies

geldt voor alle dimensies die we daarin kunnen onderscheiden: pluriformiteit
naar levensbeschouwing, geografisch bepaalde pluriformiteit, pluriformiteit
bepaald door leeftijden en leefstijlen, niet alleen pluriformiteit tussen de genres
en typen inhoud maar ook binnen de genres afzonderlijk.
De toenemende mogelijkheden van substitutie tussen typen media kunnen
bovendien steeds meer en vaker compensatie bieden bij tekorten in pluriformiteit bij een specifiek medium. Voor dieper gravende analyses van nieuws kan
de consument immers zowel bij een krant als op het internet terecht. De toenemende internationalisering biedt daarnaast een belangrijke contextuele verandering, waardoor het vraagstuk van pluriformiteit in een nieuw perspectief moet
worden bezien. Hoe zinvol en effectief zijn dan nog de bestaande beleidsarrangementen die zich alleen richten op de waarborging van pluriformiteit op nationaal
niveau of in termen van een afzonderlijk medium? Nationale publiekrechtelijke
omroepregels betreffende pluriformiteit kunnen niet zonder meer worden overgeheveld naar de nieuwe media, zoals het internet.
94

De aanwezigheid van een pluriform aanbod op zich zegt echter nog niets over het
feitelijke bereik van dit aanbod en de doorgeleiding ervan naar de eindgebruiker.
 Juist bij deze fase van doorgeleiding, distributie en packaging (op onderscheiden
plaatsen in de keten) doen zich vrij ingrijpende ontwikkelingen van privatisering
en commercialisering voor. Dit kan ertoe leiden dat de aanwezigheid op zich van
een pluriform aanbod in de fase van distributie en packaging onvoldoende doorwerkt en dat de eindgebruiker per saldo toch wordt geconfronteerd met een
tamelijk eenvormig aanbod. Internationalisering en commercialisering kunnen
leiden tot geringere pluraliteit van aanbieders, concentratie van marktmacht en
feitelijke barrières voor nieuwe toetreders. Dit kan, gegeven de te beperkte concurrentie, doorwerken in onnodig hoge prijzen voor de consument. Dit risico, zo
kwam in hoofdstuk 3 naar voren, speelt vooral een rol bij drie mediafuncties:
onafhankelijke nieuwsvoorziening, opinievorming & achtergrond en, in wellicht
mindere mate, kunst & cultuur (Appelman et al. 2005).
In beginsel hoeft een verminderde pluraliteit van aanbieders nog geen geringe
pluriformiteit van aanbod in te houden. Soms kan concentratie van aanbieders
juist de pluriformiteit van het aanbod vergroten. Het is immers mogelijk dat
binnen één economisch geïntegreerd mediaconcern de afzonderlijke werkmaatschappijen en daar werkende professionals onderling sterk verschillende inhouden aanbieden (interne pluriformiteit). In ieder geval laten de ontwikkelingen uit
een oogpunt van pluriformiteit van het aanbod een op onderdelen zorgelijk beeld
zien. Met name bij onafhankelijke nieuwsvoorziening en bij opinievorming &
achtergrond doen zich ontwikkelingen voor die gezien het grote belang van deze
functies met zorg moeten worden bekeken: uitdunning en inhoudelijke verschraling, homogenisering van het aanbod, vermenging van berichtgeving en reclame,
toenemende taboes voor redacties, een te beperkt maatschappelijk-politiek debat,
gegeven de afwezigheid van een reële oppositie.
 een nieuwe agenda voor het mediabeleid

4.4.2

conclusies
In algemene zin kan worden geconcludeerd dat pluriformiteit als waarde van
groot belang blijft, maar dat pluriformiteit als publiek belang geen versterking
vraagt, omdat veel nieuwe ontwikkelingen de realisatie van deze waarde uitdrukkelijk begunstigen. Een tocht op internet of een bezoek aan een tijdschriftenkiosk
leert dat er sprake is van een veelkleurig aanbod. Blijvende monitoring is natuurlijk ook hier nodig, daar de ontwikkelingen zich vooral bij nieuwe media zoals
het internet nog onvoldoende hebben uitgekristalliseerd. Zo zou het kunnen blijken dat de mogelijkheden voor substitutie uit het oogpunt van pluriformiteit
tussen de media minder groot blijken te zijn dan nu redelijkerwijs mag worden
aangenomen. De (mogelijke) problemen van algemene aard betreffen vooral de
doorgeleiding van het pluriforme aanbod naar de eindgebruiker, een aspect dat
hierna bij de behandeling van de toegankelijkheid nader aan de orde komt.
Bovendien vragen in dat kader bestaande, nationale, mediumspecifieke beleidsarrangementen ter waarborging van pluriformiteit om herziening.
Tabel 4.2

Bedreigingen voor de pluriformiteit van mediafuncties

Pluriformiteit
Legenda: √√ = risico

Nieuws-

Opinievorming

Specifieke

Kunst

voorziening

& achtergrond

informatie

& cultuur

√√

√√

-

√ = geen direct risico, wel reden voor aandacht

√

Vermaak

Reclame/
Voorlichting

-

-

- = geen risico

Op onderdelen is wel degelijk sprake van reële, verhoogde risico’s, zoals blijkt uit
tabel 4.2. Deze concentreren zich op enkele functies. Het gaat dan vooral om de
functies onafhankelijke nieuwsvoorziening, opinievorming & achtergrond en in
mindere mate kunst & cultuur. Bij de laatste functie is overigens wel van belang
dat de mate waarin sprake is van een toenemend maatschappelijk risico mede
afhangt van het ambitieniveau waarop men pluriformiteit in het kunst & cultuurbeleid zelf formuleert. Deze keuze valt als zodanig buiten het mediabeleid
en komt hier verder dan ook niet ter sprake.
 Uitdrukkelijk moet verder onderscheid worden gemaakt tussen pluraliteit van
aanbieders en pluriformiteit van het aanbod. Vanuit de optiek van het publieke
belang is dit laatste het belangrijkste, daar hier de essentiële keuzevrijheid van de
gebruiker in het geding is. In het verlengde van het voorgaande zal de gewenste
verhoogde beleidsaandacht zich dan ook moeten concentreren op een afname van
de pluriformiteit van het aanbod van onafhankelijke nieuwsvoorziening en
opinievorming. De vraag welke gevolgen toe- en afname in de pluraliteit van
aanbieders voor de pluriformiteit van het aanbod hebben, is een afgeleide.
95

focus op fu nct ies

4.5

toegankelijkheid
Ook toegankelijkheid is een waarde die pas inzichtelijk wordt wanneer er
verschillende dimensies van worden onderscheiden. Een eerste belangrijk onderscheid is het antwoord op de vraag: toegankelijkheid van wie? Daarbij gaat het in
het medialandschap om twee verschillende actoren, te weten aanbieders en
vragers. Bij de aanbieders gaat het om de toegankelijkheid tot infrastructuren en
tot inhouden (content en de markten waarop die worden aangeboden). Ook de
toegang tot rechten op inhouden en tot rechten op verspreiding en bewerking
ervan moeten hieronder worden begrepen. Bij de vragers kunnen twee belangrijke vormen van toegankelijkheid worden onderscheiden. In de eerste plaats
gaat het om toegankelijkheid in technologische en financieel-economische zin
(betaalbaarheid). In de tweede plaats gaat het om toegankelijkheid in termen van
feitelijk vermogen en competentie. Gedoeld wordt dan op het sociaal en cultureel
bepaalde vermogen, in de zin van kennis en vaardigheden, om van het aanbod op
een zinvolle wijze gebruik te maken.
 4.5.1
96

relevante ont wikkelingen
Bij de toegankelijkheid voor aanbieders speelt differentiatie per functie een
beperkte rol. Deze is immers ook een aspect van goede marktwerking, een punt
dat bij alle functies relevant is. Aan de aanbodkant bieden internet, marktwerking
en de toenemende convergentie in distributiekanalen in beginsel vooral mogelijkheden tot verdere verruiming van de toegankelijkheid voor aanbieders.
Nieuwkomers krijgen meer kans; de kosten om tot de markt toe te treden, dalen
vaak. De toenemende technologische convergentie biedt aanbieders ook meer
alternatieven.
Er zijn echter ook factoren die het goed functioneren van de markt hinderen.
Dit geldt in beginsel voor alle functies en de daarbijbehorende deelmarkten.
Allereerst kennen zowel de markten voor infrastructuren als voor content nog
vele vormen van private, maar ook publieke monopolies en oligopolies. Bij de
publieke monopolies gaat het vaak om voorrechten en voorrangsposities die de
nationale overheid heeft toegekend toen toetsing aan Europese eisen van goede
marktordening nog niet aan de orde was. De markt voor infrastructuren en de
content-markt hebben steeds meer een internationale schaal, hetgeen de marktordening vaak bemoeilijkt. Monopolies en oligopolies kunnen dan eerder leiden
tot ongewenste bundeling van diensten, tot kartelgedrag en tot het claimen van
exclusieve rechten. Specifiek voor de content-markt geldt dat de wereldwijde
versterking van het recht van intellectuele eigendom en het auteursrecht ervoor
zorgt dat (deel)markten feitelijk worden ‘beschermd’ (bijvoorbeeld als gevolg
van het type contract); daardoor is de toegankelijkheid mogelijk in het geding.
 Technologische maatregelen bieden meer mogelijkheden voor elektronische
toegangscontrole tot informatiebronnen en voor het afsluiten van informatie
voor de gebruiker. Dit geldt voor het internet en de klassieke omroep, alsook voor

een nieuwe agenda voor het mediabeleid

inhouden en diensten die via nieuwe kanalen zoals het netwerk voor mobiele
telefonie worden aangeboden. De toenemende (mogelijkheden tot) commodificatie, rivalisering, vermarkting en commercialisering, evenals de steeds grotere
rol van intellectuele eigendomsrechten bevorderen dat van deze technologische
ontwikkeling ook feitelijk gebruik wordt gemaakt en dat aan de selectieve toelating van consumenten een prijs wordt verbonden. Juist in termen van toegang
ontstaat op onderdelen een fundamenteel ander medialandschap dat in weinig
meer doet denken aan het radio- en televisielandschap dat het beleid tot nu toe
bepaalde (Van Eijk et al. 2005). Bij geprivatiseerde, geïndividualiseerde en
toegangsgecontroleerde informatiediensten impliceert de opname van een
inhoud op een betaalsite van internet in het programma van een betaalkanaal op
televisie, niet langer een (‘gratis’)5 toegankelijkheid voor iedere burger. Die
toegang moet steeds vaker nader en expliciet worden geregeld in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen aanbieder en ontvanger, aangaande de (financiële)
voorwaarden.
De technische mogelijkheid om inhoud af te kunnen sluiten, is echter geen
voldoende voorwaarde voor het gebruik daarvan. Of een aanbieder voor zijn
inhoud laat betalen, hangt ook sterk af van de markt waarin hij opereert. Indien
een aanbieder zijn inkomsten uit reclamegelden haalt, heeft hij er het grootste
belang bij de toegang zo groot mogelijk en de drempel zo laag mogelijk te maken.
