De cirkel van goede intenties : De economie van het publieke belang
Het gaat hier in feite om de vraag wat de optimale bescherming van privaat eigendom is. Deze exercitie is een zoektocht naar de grondslagen van het recht. De
rechter krijgt in onze samenleving een steeds belangrijkere rol in de binding van
de macht van de politiek. Ook de politiek moet zich daarom steeds meer beperken tot het uitruilen van belangen. Zo gaat het bij de compensatie voor de inbreuk in private eigendomsrechten door de overheid om het uitwisselen van
particuliere belangen van de originele eigenaar tegen het publieke belang van de
rest van de samenleving. We bezien hieronder wanneer de overheid flexibiliteit
dient te verwerven bij het beschermen van publieke belangen door haar zelfbinding aan stabiele private eigendomsrechten af te kopen.
Kan de ingreep worden voorzien?

Mensen dienen niet gecompenseerd te worden voor een inbreuk van wet- en regelgeving op hun eigendomsrechten wanneer ze die inbreuk konden voorzien.
Vanuit het verzekeringsperspectief is het niet efficiënt om mensen te compenseren voor schade die ze zelf kunnen beïnvloeden. Dit resulteert namelijk in moreel gevaar, omdat men zelf verantwoordelijk is voor de schade. Zo kan een bedrijf dat een giftige stof uitstoot voorzien dat de uitstoot daarvan inefficiënt is en
dat die uitstoot daarom door de overheid verboden zal worden. Hetzelfde geldt
voor iemand die een bouwwerk gaat optrekken in een laaggelegen gebied dat op
de nominatie staat een overloopgebied voor rivierwater te worden. De overheid

137

dient het bedrijf en het individu niet te compenseren als men de uitstoot verbiedt of de polder gaat bestemmen als overloopgebied. Dat zou burgers alleen
maar aanmoedigen inefficiënte acties te ondernemen.
 Dat bij een voorziene ingreep geen compensatie nodig is, stimuleert de overheid om maatregelen tijdig aan te kondigen. Door nieuwe maatregelen geleidelijk in te voeren voorkomt de overheid een grootschalige aantasting van bestaande eigendomsrechten met de bijbehorende omvangrijke schadeclaims. Vandaar
dat de overheid bij een verandering van wet- en regelgeving bestaande gevallen
vaak ontziet. De verandering in wao-wetgeving, de fiscale lijfrentefaciliteiten en
de fiscale begunstiging van prepensioen en vut zijn goede voorbeelden van dit
principe. Oudere generaties hebben de nieuwe wetgeving niet kunnen voorzien
en kunnen dus ook niet verantwoordelijk gesteld worden voor acties die volgens
nieuwe inzichten inefficiënt blijken te zijn.
Is de ingreep efficiënt?

De overheid moet dus voorzienbare politieke interventies niet compenseren.
Bijgevolg zal zij inefficiënte interventies in het algemeen wel moeten compenseren, omdat die moeilijker te anticiperen zijn. Bovendien behoedt deze compensatieverplichting de overheid voor inefficiënte acties, waarbij een meerderheid
een kleine minderheid in feite besteelt. Dergelijke ingrepen zouden in aanzienlijke berovingsproblemen resulteren waarbij investeerders vrezen dat ze zullen
worden bestolen door de meerderheid, zodat ze maar van hun investeringen afzien.
Door de meerderheid te dwingen de minderheid te compenseren, wordt de
meerderheid direct geconfronteerd met de negatieve effecten van haar acties
voor anderen. Dit dient een goede afweging van kosten en baten. Denk bijvoorbeeld aan de aanleg van de Betuwelijn waarbij bestaande bewoners en natuurliefhebbers gecompenseerd worden voor het verlies aan rust. Een dergelijke
kosten-batenanalyse stimuleert het denken in termen van een ruil tussen verschillende belanghebbenden.
 Zijn er alternatieve mechanismen om risico’s te dekken?

Voor de vraag of de overheid burgers tegen politieke risico’s moet verzekeren is
het van belang of mensen zich op de markt tegen de politieke risico’s kunnen verzekeren of dat zij de risico’s kunnen uitsmeren in de tijd. Dit laatste is beter mogelijk als de tegenvallers in de loop der tijd negatief met elkaar samenhangen:

138

soms is er een tegenvaller, maar die wordt in de toekomst waarschijnlijk wel weer
eens gecompenseerd door een meevaller. Zo wordt een hogere prijs van het
treinkaartje voor de meeste forensen gecompenseerd door lagere inkomstenbelastingtarieven als gevolg van lagere subsidies aan de ns. Door verschillende hervormingen met elkaar te verbinden, in dit geval een hogere prijs van treinkaartjes en lagere tarieven in de inkomstenbelasting, ontstaan meer mogelijkheden
voor compensatie.
 De geloofwaardigheid van compensatie

Bij het verstrekken van compensatie worstelt de overheid soms met een aanzienlijk geloofwaardigheidsprobleem. Neem als voorbeeld het vervangen van productiesubsidies in de landbouw door inkomenssteun die niet gerelateerd is aan
de landbouwproductie. Hiermee wordt een doelmatige allocatie van middelen
gediend: productiemiddelen die nu nog verspild worden in de landbouwsector
komen vrij voor andere doeleinden. De agrarische sector betwijfelt echter of deze compensatie wel geloofwaardig is. Als boeren het platteland verlaten neemt
immers ook hun politieke macht af. Omdat de overheid zich niet geloofwaardig
kan binden om voor een lange reeks van jaren de inkomenssteun te blijven betalen, zijn de boeren niet bereid hun productiesubsidies op te geven. Men beseft
dat het politieke draagvlak voor blijvende inkomenssteun aan de agrarische sector staat of valt met een groot aantal jonge, actieve boeren. Om dit laatste te bereiken, verzet de agrarische sector zich tegen het afbouwen van de verspillende
landbouwsubsidies. Dit is de prijs die wordt betaald voor de gebrekkige mogelijkheden van de politiek om zich te binden aan toekomstig beleid.
Analoge problemen spelen bij de discussie over de nominalisering van de ziekenfondspremie. Is compensatie van hogere ziektekosten voor lagere inkomensgroepen via de belastingen net zo geloofwaardig als via de rijksbijdrage aan de
ziekenfondsen? Door kruissubsidies expliciet te maken vrezen sommigen dat
het politieke draagvlak voor deze subsidies zal afnemen. De wens van de politiek
om zich geloofwaardig te kunnen binden, verklaart de voorkeur van politici voor
het oormerken van bepaalde inkomsten. Dit dient het vertrouwen dat bevolkingsgroepen ook in de toekomst gecompenseerd zullen worden voor mogelijke
extra heffingen en komt daarmee de stabiliteit van private eigendomsrechten ten
goede.
 139

Heeft de overheid een betrouwbare reputatie?

Als de overheid een reputatie geniet voor het beschermen van private eigendomsrechten, dan ligt het voor de hand dat aangetaste eigendomsrechten worden gecompenseerd. Eigenaren kunnen immers niet goed voorzien dat de ‘betrouwbare’ overheid eigendomsrechten eenzijdig verandert zonder daarvoor
eigenaren te compenseren. De reputatie van de overheid bindt diezelfde overheid aan haar beloften. Het zet burgers aan de overheid te vertrouwen bij het beschermen van eigendomsrechten.
Bovendien zal de overheid haar reputatie van betrouwbaarheid willen beschermen door eigenaren te compenseren voor de inbreuk die zij maakt op hun
eigendomsrechten. Anders dreigt het berovingsprobleem door willekeurige belastingheffing. Private investeerders worden huiverig om te investeren, omdat zij
vrezen dat de overheid private eigendomsrechten niet goed beschermt. Compensatie is vooral geboden wanneer het schenden van eigendomsrechten grote
gevolgen heeft voor de reputatie van betrouwbaarheid van de overheid op velerlei terreinen. Het is de prijs die de overheid moet betalen voor het behoud van
haar reputatie. Door zichzelf met deze kosten te confronteren, internaliseert de
overheid de kosten van het flexibel inspelen op onvoorziene externe effecten.
 Dit laatste argument maakt duidelijk waarom de definitie van publieke belangen zozeer belast is met een historische erfenis. Naarmate de politiek een reputatie van non-interventie heeft opgebouwd, zal zij private eigenaren beter moeten
compenseren indien zij bij wijze van uitzondering toch wil interveniëren. De
compensatie maakt interventie voor de politiek kostbaar en alleen daarom al
minder aantrekkelijk. Dit versterkt de reputatie van non-interventie, waardoor
toekomstige interventies nog moeilijker worden. Omgekeerd, als de politiek
voortdurend ingrijpt zonder te compenseren, heeft zij bij iedere volgende interventie niets te verliezen. Het voorbeeld is al eerder aangehaald: het contrast tussen de situatie op Schiphol en die op het spoor illustreert de realiteit van dit
onderscheid: op Schiphol kan een passagier noodgedwongen een nacht op een
veldbed doorbrengen zonder dat er een Kamerlid naar kraait, op het spoor is het
kleinste beetje vertraging al aanleiding tot een Kamerdebat. Een soortgelijke situatie doet zich voor bij de benzinestations langs de snelwegen: de noodzaak om
bestaande eigenaren te compenseren voor de waarde van ingeleverde monopoliemacht maakte interventie tot een minder aanlokkelijk alternatief. Een laatste
voorbeeld is de hervorming van de gezondheidszorg: als de interventiebevoegdheid via een privaatrechtelijke regeling eenmaal uit handen is gegeven, is er vaak
geen eenvoudige weg meer terug.
 140

Wil dit zeggen dat het lood om oud ijzer is of de politiek al dan niet een reputatie van non-interventie opbouwt? Is die reputatie niet ook een nadeel, omdat zij
de kosten van wél interveniëren opjaagt? Het antwoord is duidelijk ‘nee’. Maatschappelijk valt er veel bij te winnen indien de politiek zich kan binden aan een
beleid van non-interventie: alleen dan optreden als dat echt de moeite loont. Het
is net als bij een herhaald gevangenendilemma: de verleiding van het kortetermijngewin van het verraad van de medegevangene staat in de weg van het langetermijnvoordeel van de opbouw van een goede reputatie.
Deze logica heeft één belangrijke consequentie. Naarmate eigendomsrechten
beter worden beschermd tegen politieke interventies en naarmate de macht van
de politiek het aflegt tegen de kracht van de rede, verliest de politiek ook meer en
meer het recht van handelen en spreken op haar laatste speelveld, de inkomensverdeling. Politici mogen graag pleiten voor een verzorgingsstaat die hulpbehoevende burgers beschermt tegen de inkomensgevolgen van ziekte en arbeidsongeschiktheid en die inkomen doorsluist van hoog naar laag. Politici moeten
die herverdeling echter vastleggen in stabiele regels en wetten. Die wetten beschermen private eigendomsrechten tegen ‘beroving’ door politici. Indien deze
wetten enig effect sorteren dan moeten zij daarna niet steeds opnieuw ter discussie worden gesteld. Datzelfde geldt voor ad-hocinterventies in eigendomsrechten. Na de ‘scheppingsdag’ van James Buchanan zullen interventies in bestaande
eigendomsrechten nodig blijven om nieuwe publieke belangen veilig te stellen.
 Het is echter steeds meer aan de rechter om te bepalen of én hoe private partijen
daarvoor moeten worden gecompenseerd. Daarmee vervalt ook dit kanaal van
politieke beïnvloeding van de inkomensverdeling. De onvermijdelijke consequentie is dat de inkomensverdeling een steeds beperktere plaats op de politieke
agenda zal innemen. Ingrepen zijn eigenlijk alleen nog maar te verdedigen als
correcties; correcties van inmiddels overbodige politieke interventies uit het
verleden of ter behartiging van publieke belangen van de toekomst. Alleen al een
discussie over nieuwe vormen van herverdeling ontmoedigt particulier initiatief. En dat is precies wat in de hedendaagse politieke praktijk speelt: de discussie
over de inkomensverdeling is de afgelopen decennia tot rust gekomen. De vvd
heeft haar plannen voor denivellering gematigd, de PvdA aanvaardt in grote lijnen de huidige inkomensverschillen. In dat opzicht wordt de politiek er alleen
maar saaier op.
141

4.5 De cirkel gesloten

‘What are the rights which produce certain results?’ Ronald Coase, de vader van
het idee dat externe effecten ook door private transacties kunnen worden opgelost, stelde deze vraag voortdurend gedurende zijn indrukwekkende carrière.
 Het stellen van de vraag dwingt ons om kennis te vergaren over hoe markten en
bedrijven in de praktijk werken, hoe burgers denken en doen en hoe de politiek
in elkaar steekt. Regels beginnen pas hun kracht te tonen wanneer ze nageleefd
worden en het doel bereiken waarvoor ze ingesteld zijn. Nu we aan het einde van
dit boek gekomen zijn, kunnen we de cirkel sluiten. Publieke belangen ontstaan
wanneer er externe effecten bestaan die de transactie- en overlegmogelijkheden
van individuele burgers ontstijgen. Het bouwen van deltawerken en dijken, het
handhaven van een bepaald onderwijsniveau, het onderhouden van een rechtssysteem, het bieden van sociale zekerheid of het zorgdragen voor een fatsoenlijke
inkomensverdeling: het zijn allemaal activiteiten die samenwerking en coördinatie vereisen, activiteiten die in de schaduw van collectieve dwang tot uitvoering komen.
We hebben gezien dat in het Utopia van James Buchanan (1975) alle eigendomsrechten bij het schrijven van de grondwet – de verzameling van spelregels
die mensen bindt en waar overeenstemming over bestaat – eenduidig worden
vastgelegd. Na deze dag van de schepping bepalen ieders rechten en vrijwillige
transacties van die rechten de verdere ontwikkeling van de samenleving. Dit
Utopia zal echter niet kunnen bestaan. De politiek behoudt de mogelijkheid in te
grijpen in eigendomsrechten wanneer nieuwe publieke belangen daarom vragen.
 De interventiebevoegdheid van de overheid wordt echter aan twee zijden ingeperkt. Ten eerste moet een interventie zoveel mogelijk tijdelijk zijn. Een nieuw
publiek belang vraagt om ingrijpen van de politiek. Maar de politiek moet zo
snel mogelijk die interventie omzetten in vast beleid, gebaseerd op stabiele en
dus voorspelbare regels. Private partijen weten dan waar ze aan toe zijn, ze kennen de nieuwe spelregels en kunnen dan binnen die regels weer naar eigen inzicht hun belangen behartigen. Een tweede inperking van de politieke interventiebevoegdheid is de compensatieverplichting van private eigendomsrechten
die door die interventie geschonden zijn. Rechters bepalen in belangrijke mate of
compensatie geboden is of niet. Zij hebben daarmee ongemerkt een belangrijke
stem gekregen in de weging van het publieke belang. Het gezonde verstand en
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur komen daarmee in de plaats
van de politiek opportunisme; althans, dat mag men hopen.
142

Beginselen en gezond verstand vullen dan de gaten in het Utopia van Buchanan: in die gevallen waarin de grondwet niet voorziet, daar beschikt de rechter op
basis van beginselen en verstand. Niet voor niets is de verhouding tussen rechterlijke macht en politici regelmatig gespannen. Rechters zagen aan de stoelpoten
van de politiek, en zoals hier blijkt met goede reden. Ook dit is een kwestie van reputaties: rechters moeten bouwen aan een reputatie van onkreukbaarheid, politici moeten bouwen aan een reputatie van respect voor de rechterlijke macht. De
macht van het politieke getal wordt daarmee geleidelijk vervangen door de
kracht van de rede.
 143

Literatuur

Acemoglu, D., 2003, Why Not a Political Coase Theorem? Social Conflict, Commitment and Politics, Journal of Comparative Economics, 31: 620-652
Acemoglu, D., S. Johnson en J. Robinson, 2002, Reversal of Fortune: Geography
and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution,
Quarterly Journal of Economics, 117: 1231-1294
Bairoch, P., 1988, Cities and Economic Development – From the Dawn of History to
the Present, University of Chicago Press, Chicago
Binmore, K., 1994, Game Theory and the Social Contract, Vol. 1 en 2, mit Press,
Cambridge ma
Bloom, A., 1987, The Closing of the American Mind, Simon & Schuster Inc., New
York
Bradford de Long, J., en A. Shleifer, 1993, Princes and Merchants: European City
Growth Before the Industrial Revolution, Journal of Law and Economics, 36:
671-702
Buchanan, J.M., 1975, A Contractarian Paradigm for Applying Economic Theory, American Economic Review, 65: 225-230
Buchanan, J.M., 1987, The Constitution of Economic Policy, American Economic
Review, 77: 243-250
Coase, R.H., 1937, The Nature of the Firm, Economica, 4: 386-405
Coase, R.H., 1959, The Federal Communications Commission, Journal of Law
and Economics, 1-40
Coase, R.H., 1960, The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics,
1: 1-44
Coase, R.H., 1974, The Lighthouse in Economics, Journal of Law and Economics,
17: 357-376
Coase, R.H., 1992, The Institutional Structure of Production, American Economic Review, 82: 713-719

145

Diamond, J., 1997, Guns, Germs and Steel. A Short History of Everybody for the Last
13,000 Years, Random House
Dixit, A.K., 2002, Incentives and Organizations in the Public Sector: An Interpretative Review, Journal of Human Resources, 37: 696-727
Doherty, B., 1995, Best of Both Worlds – Interview with Milton Friedman, Reason
Magazine, June 1995
Finer, S.E., 1997, The History of Government, Part I, II and III, Oxford University
Press, Oxford
Frank, R.H., 2000, Why is Cost-Benefit Analysis so Controversial?, Journal of
Legal Studies, 24: 913-930
Friedman, M., 1962, Capitalism and Freedom, University of Chicago Press,
Chicago
Frissen, P.H.A., 1996, De virtuele staat, politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal, Academic Service, Schoonhoven
Gambetta, D., 1988, The Sicilian Mafia – The Business of Private Protection, Harvard University Press, Cambridge ma
Geelhoed, A., 1996, Geloofwaardigheid en vertrouwen, Economisch Statistische
Berichten, 81, nr 4039: 4-9
Hayek, F.A. von, 1945, The Use of Knowledge in Society, American Economic
Review, 35: 519-530
Hayek, F.A.  von, 1960, The Constitution of Liberty, Routledge & Kegan Paul Ltd,
London
Hazlett, T.W., 1997, Looking for Results – An interview with Ronald H. Coase,
Reason magazine, January 1997
Kitch, E.W., 1983, The Fire of Truth: A Remembrance of Law and Economics at
Chicago, 1932-1970, Journal of Law and Economics, 26: 163-234
Nozick, R., 1974, Anarchy, State, and Utopia, Blackwell, Oxford
Marshall, A., 1907, The Social Possibilities of Chivalry, Economic Journal, 17: 7-29
Persson, T., en G. Tabellini, 2003, The Economic of Effect of Constitutions, mit
Press, Cambridge ma
Peter, L.J., en R. Hull, 1970, The Peter Principle, Bamtam, New York
Pigou, A.C., 1921, The Economics of Welfare, MacMillan, London
Posner, R., 1981, The Economics of Justice, Harvard University Press, Cambridge
ma
Prendergast, C., 2003, The Limits of Bureaucratic Efficiency, Journal of Political
Economy, 111: 929-958
Resnick M., 2000, Turtles, Termites, and Traffic Jams – Explorations in Massively
Parallel Microworlds, mit Press, Cambridge ma

Simon, H.A., 1946, The Proverbs of Administration, Public Administration
Review, 6: 53-67
Shleifer, A. en R.W. Vishny, 1998, The Grabbing Hand – Government Pathologies
and their Cures, Harvard University Press, Cambridge ma
Smith, A., 1759, The Theory of Moral Sentiments, editie 1976, Liberty Classics,
Indianapolis
Smith, A., 1776, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations,
editie 1976, Liberty Classics, Indianapolis
Stigler, G.J., 1966, The Theory of Price, 3de editie, MacMillan, London
Stigler, G.J., 1982, The Economist as Preacher, Basil Blackwell, Oxford
Stigler, G.J., 1988, Memoirs of an Unregulated Economist, Basic Books, New York
Swaan, A. de,1989, Zorg en de staat, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam
Teulings, C.N., A.L. Bovenberg, en H.P. van Dalen, 2003, De Calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor Marktordeningsvraagstukken, Den Haag
Wilson, E.O., 1998, Consilience – The Unity of Knowledge, Little, Brown and Company, London

147

Personenregister

Acemoglu, D. 109, 119
Appleby, H. 12
Bairoch, P. 34
Binmore, K. 109
Blair, T. 110
Bloom, A. 105
Bos, W. 110
Bovenberg, A.L. 9, 10
Bradford de Long, J. 35
Buchanan, J.M. 7, 125, 141-143
Coase, R.H. 11, 13-18, 24, 32, 46,
55, 99, 102, 118, 127, 134, 135, 142
Dalen, H.P. van 9, 10
Darwin, C. 35
Diamond, J. 30, 34
Dixit, A.K. 97
Doherty, B. 125
Douglas, M. 29
Finer, S.E. 34, 105
Frank, R.H. 24
Friedman, M. 14, 15, 37, 79, 125,
126
Frissen, P.H.A. 25

Gambetta, D. 31
Gates, B. 65, 66
Geelhoed, L.A.  113
Hayek, F.A. von 39, 42, 76
Hazlett, T.W. 11
Hek, Y. van ’t 87
Hull, R. 90
Hume, D. 42
Kant, A. 66
Kitch, E.W. 15
Kok, W. 110
Marshall, A. 25, 119
Mead, M. 30
Montesquieu, C. de 111, 113, 117
Nozick, R. 34
Persson, T. 111, 112
Peter, L.J. 90
Pigou, A.C. 11-15
Posner, R. 71
Prendergast, C. 102
Resnick, M. 79, 80

149

Schröder, G. 110
Shleifer, A. 7, 13, 35
Simon, H.A. 93
Smith, A. 38, 42
Stigler, G.J. 8, 14-16
Swaan, A. de 25
Tabellini, G. 111, 112
Teulings, C.N. 9, 10, 12

150

Vishny, R.W. 7, 13
Vries, B. de 105
Uyl, J. den

135-137

Wijk, L. van 54, 60
Wilson, E.O. 