text: Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  ARTIKELEN
  
  Budgetrecht onder druk*
  J. van der Bij
  Inleiding en aanleiding
  In dit artikel staan het budgetrecht en de begrotingswet centraal. Onder het budgetrecht wordt normaal gesproken gedoeld op de uitoefening van alle rechten door
  het parlement die onderdeel uitmaken van artikel 105 van de Grondwet (Gw), zowel de vaststelling en de wijziging als de controle op de uitvoering van de begrotingswet.1 In dit artikel wordt betoogd dat het budgetrecht ruimer geïnterpreteerd
  moet worden, om effectief ingezet te kunnen worden door het parlement. De rijksbegroting alleen is een ontoereikend aangrijpingspunt geworden voor de voorafgaande beïnvloeding en beheersing van de rijksuitgaven.
  Uit het eerste lid van artikel 105 Gw vloeit voort dat de rijksbegroting bij wet moet
  worden vastgesteld. Dit roept de vraag op waarom de begroting in de vorm van een
  wet in formele zin moet worden vastgesteld. In de Grondwet van 1840 werd nog
  gesproken over de vormvrije inwilliging van de Staten-Generaal met de begroting,
  maar na de democratische omwenteling van 1848 werd het wetsvereiste een onderdeel van de nieuwe Grondwet.
  Op zich is de achtergrond van dit vereiste helder. Deze bepaling zorgt ervoor dat de
  toestemming van het parlement een noodzakelijke voorwaarde vormt voor de totstandkoming van de rijksbegroting. Het is een waarborg dat er geen uitgaven kunnen plaatsvinden zonder voorafgaande toestemming van het parlement. De belangrijkste grondwettelijke regels die gelden voor een wet in formele zin moeten
  ook in acht worden genomen voor de rijksbegroting.
   In Duitsland werd onder leiding van Bismarck het budgetrecht met voeten getreden.2 Tussen 1862 en 1866 regeerde Bismarck met een begroting die verworpen
  was door het parlement. Dit historische feit is niet van groot belang, maar voor de
  staatsrechtgeleerde Paul Laband vormde het wel de aanleiding voor het maken van
  een onderscheid tussen een wet in formele en materiële zin.
  Allereerst stelde Laband dat de begroting vooral een economisch uitvoeringsplan
  was, dat alles te maken had met het bestuur en niets van doen had met wetgeving.3
  
  *
  1
  2
  3
  6
  
  De auteur heeft deze bijdrage op persoonlijke titel geschreven.
  Zie ook T.C. Borman, ‘De begrotingswet: een wet als iedere andere?’, RegelMaat 2015, afl. 2, p. 144158.
  J. van der Bij, Doelmatigheid en de rijksbegroting: een staatsrechtelijke en economische visie op de rijksbegroting, Groningen: Wolters-Noordhoff 1993, p. 12 e.v.
  P. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Tübingen: Laupp 1914, p. 523 e.v.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Budgetrecht onder druk
  
  De begroting bevat ook geen rechtsnormen. Rechtsnormen zorgen er volgens Laband voor dat de rechten en plichten van subject A afgegrensd worden van die van
  subject B. De begroting bevat uitsluitend administratieve normen, die de onderlinge verhoudingen binnen het bestuur regelen. In dit geval neemt volgens Laband
  het parlement – in strijd met de scheiding der machten – bij uitzondering deel aan
  het bestuur, om langs deze weg greep te krijgen op de uitgaven. In de visie van Laband was de vaststelling van de begroting in de vorm van een wet in formele zin
  een praktisch middel voor het parlement om invloed uit te oefenen op de uitgaven
  van de uitvoerende macht en geen doel op zich. Het budgetrecht en de vaststelling
  van de begroting vielen bij hem dan ook niet geheel samen.
  In Nederland kregen de opvattingen van Laband navolging, onder meer door Buys,
  De Savornin Lohman en Van der Pot.4 Daarmee is tot op de dag van vandaag de
  begroting hét voorbeeld van een wet in formele – maar niet in materiële – zin. De
  begroting is in essentie een (vooraf gegeven) machtiging van de wetgevende aan de
  uitvoerende macht, voor het verrichten van nader in (begrotings)artikelen omschreven uitgaven tot een bepaald maximum.
   De vraag die in dit artikel centraal staat, is of de begroting in ons staatsbestel nog
  de functie kan vervullen om voorafgaand greep te houden op de rijksuitgaven:
  –– Een voorafgaande sturing via het budgetrecht en machtiging van uitgaven in
  de begrotingswet veronderstellen een volgorde waarin de besluitvorming over
  de uitgaven plaatsvindt. Eerst een (af)weging van nut en noodzaak van de uitgaven binnen de kaders van de begroting en vervolgens volgt de besteding. In
  werkelijkheid vindt die afweging eerder plaats. Uit een veelheid aan wetten in
  formele zin, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en
  overeenkomsten vloeien financiële aanspraken en afspraken voort, die in het
  verzamelvat van de begroting landen.
  –– De uitvoering van veel overheidstaken vindt niet (meer) plaats door de rijksoverheid zelf, maar door decentrale overheden of zelfstandige bestuursorganen. Maar hoe houdt het parlement dan nog greep op de daarmee gepaard
  gaande uitgaven en waar houdt het budgetrecht van het nationale parlement
  op en begint bijvoorbeeld het budgetrecht van de gemeenteraad?
  –– Is het budgetrecht niet een formaliteit en een bron van (financiële) onrechtmatigheden geworden, in plaats van een effectief middel voor het parlement om
  sturing te geven aan de uitgaven en inkomsten van het Rijk? De toets op de
  rechtmatigheid wordt in de verantwoordingsonderzoeken uitgevoerd door de
  Algemene Rekenkamer. De Rekenkamer onderzoekt of de verantwoording voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zoals onder meer opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) en de Rijksbegrotingsvoorschriften.
  In het vervolg van dit artikel zal ik deze drie bovengenoemde aspecten verder behandelen.
  4
  
  Zie Van der Bij 1993, p. 21 e.v.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  7
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  Budgettaire (in)flexibiliteit
  Een voorafgaande machtiging van de uitgaven door het parlement heeft alleen zin
  als de hoogte van die uitgaven ook beïnvloed kan worden. Het budgetrecht beoogt
  immers het parlement zeggenschap te geven over de hoogte van de uitgaven. Dat is
  niet tot nauwelijks het geval, omdat de uitgaven voor het grootste deel juridisch
  verplicht zijn. In figuur 1 zijn de juridisch verplichte en niet-verplichte uitgaven
  opgenomen van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, gebaseerd
  op de begroting 2022.5
  Figuur 1
  
  Juridisch verplichte en niet-verplichte uitgaven Ministerie van
  Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (gebaseerd op begroting 2022)
  
  Voor het primair onderwijs is bijvoorbeeld 99,89% van de uitgaven juridisch verplicht. Een aanpassing van de begroting kan niets veranderen aan het uitgaven­
  niveau. Uit de meerjarenramingen blijkt dat dit beeld niet verandert als er vooruitgekeken wordt naar 2026.
  Daar komt nog bij dat de juridisch verplichte uitgaven niet de enige bron van inflexibiliteit vormen. Daar komen de gebonden en de beleidsmatig bestemde uitgaven nog bij.6 In het geval van gebonden uitgaven betreft het bijvoorbeeld uitgaven
  5
  6
  
  Kamerstukken II 2021/22, 35925 VIII, nr. 2, p. 28.
  Algemene Rekenkamer, Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht, Den Haag 2021, p. 15
  e.v.
   8
  
  RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Budgetrecht onder druk
  
  als gevolg van bestuurlijke toezeggingen of uitgaven waarvan het aannemelijk is
  dat die in de toekomst nodig zijn, zoals bij het onderhoud van infrastructuur. De
  beleidsmatig of politiek bestemde uitgaven zijn uitgaven waarvoor wel een bestemming of doel is bepaald, maar die verder nog niet vastliggen. Voorts is er ook nog
  wel het nodige aan te merken op de kwaliteit van de meerjarenramingen en de
  veronderstellingen die daaraan ten grondslag liggen.7
  Een van de meer recente pogingen om de greep van de Tweede Kamer op de begroting en de rekening te vergroten, is de boeken ingegaan als ‘de methode Duisenberg’. In 2013 was de Tweede Kamercommissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van mening dat de greep op de begroting en rekening onvoldoende was. Er
  werden twee rapporteurs aangesteld, verdeeld over de coalitie en oppositie. Deze
  twee leden doen het voorbereidende werk en de gehele commissie maakt in het
  overleg met de bewindspersoon hiervan gebruik. Hierbij staan de volgende vragen
  centraal:
  1 Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen?
  2 Welke doelen zijn gepland/behaald?
  3 Welke prestaties zijn gepland/geleverd?
  4 Wat gaat het kosten/heeft het gekost?
  5 Wat is het oordeel over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid?
  6 Welke aanbevelingen heb ik als rapporteur aan de commissie?
  Zoals met veel budgettaire innovaties is de ontvangst enthousiast, maar vaak bloeden dit soort praktijken dood. Zoals bijvoorbeeld eerder gebeurd is met ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB)’, dat in 1998 werd gelanceerd.
  De hoofdreden is dat iedere hervorming die tot doel heeft om de besluitvorming
  rond de rijksbegroting te verbeteren, ook de begroting zelf als uitgangspunt neemt.
   Terwijl over de meeste uitgaven eerder en buiten de begroting om besloten wordt.
  Waarbij die uitgaven in de regel ook gelijk voor meerdere jaren vastliggen. Bijsturing door aanpassing van de rijksbegroting is vervolgens een illusie.
  Rijksuitgaven en rijksbegroting
  Enkele cijfers op een rij
  Een tweede beperking is dat niet alle uitgaven binnen de kaders van de rijksbegroting vallen (bijvoorbeeld uitgaven die bekostigd worden uit premies, zoals voor een
  belangrijk deel in de zorg). Daarnaast zijn er uitgaven die feitelijk gedaan worden
  door decentrale overheden. Voor wat betreft het laatste aspect zijn enkele cijfers op
  een rij gezet.
  In tabel 1 staan de EU-landen, gerangschikt naar het aandeel van de centrale overheid in de totale overheidsuitgaven.8
  
  7
  8
  
  Zie Algemene Rekenkamer 2021, p. 20 e.v.
  M.J. van Rijn, Nederlandse lokale overheid: veel centrale financiering, veel decentrale uitgaven, Den Haag:
  CBS 2020.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  9
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  Tabel 1
  
  Procentuele verdeling overheidsuitgaven, uitgesplitst naar overheidslaag
  
  Land
  
  Centrale
  overheid (%)
  
  Socialezekerheidsfondsen (%)
  
  Deelstaten (%)
  
  Lokale
  overheid (%)
  
  Malta
  
  99
  
  0
  
  0
  
  1
  
  Ierland
  
  90,3
  
  0
  
  0
  
  9,7
  
  Verenigd Koninkrijk
  
  77,8
  
  0
  
  0
  
  22,2
  
  Cyprus
  
  74,2
  
  22,4
  
  0
  
  3,5
  
  Tsjechië
  
  64,4
  
  7,1
  
  0
  
  28,5
  
  Estland
  
  63,9
  
  10,9
  
  0
  
  25,2
  
  Hongarije
  
  63
  
  22,6
  
  0
  
  14,4
  
  Portugal
  
  59,9
  
  27
  
  0
  
  13,1
  
  Roemenië
  
  53
  
  23,8
  
  0
  
  23,3
  
  Slowakije
  
  48,8
  
  33,8
  
  0
  
  17,4
  
  Slovenië
  
  48,3
  
  32,5
  
  0
  
  19,2
  
  Letland
  
  48,2
  
  23,8
  
  0
  
  28
  
  Luxemburg
  
  48,1
  
  40,7
  
  0
  
  11,2
  
  Griekenland
  
  46,4
  
  46,7
  
  0
  
  6,9
  
  Litouwen
  
  46,1
  
  29,4
  
  0
  
  24,5
  
  Bulgarije
  
  44,6
  
  35,1
  
  0
  
  20,3
  
  Kroatië
  
  42,7
  
  29,8
  
  0
  
  27,4
  
  EU-28
  
  37,7
  
  31,9
  
  8,4
  
  22,5
  
  Zweden
  
  36,4
  
  12,9
  
  0
  
  50,7
  
  Oostenrijk
  
  36
  
  31,7
  
  16,8
  
  15,5
  
  Frankrijk
  
  35,1
  
  45,1
  
  0
  
  19,8
  
  Polen
  
  33,1
  
  33,4
  
  0
  
  33,5
  
  Denemarken
  
  32,9
  
  2,6
  
  0
  
  64,5
  
  Italië
  
  32,2
  
  40,2
  
  0
  
  27,5
  
  Nederland
  
  32
  
  37,5
  
  0
  
  30,4
  
  Finland
  
  25,8
  
  33,6
  
  0
  
  40,6
  
  Spanje
  
  21,7
  
  34,3
  
  32,4
  
  11,6
  
  België
  
  17,8
  
  36,3
  
  32,8
  
  13,1
  
  Duitsland
  
  16,4
  
  43,6
  
  22,4
  
  17,6
  
  Afgemeten aan de andere landen binnen de EU, speelt de centrale overheid op het
  eerste oog een bescheiden rol binnen de overheidsuitgaven. Met name bij de federale landen als Spanje, België en Duitsland is dit om verklaarbare redenen in nog
  sterkere mate het geval.
   Alleen bij Nederland is er iets vreemds aan de hand. Zoals uit tabel 1 blijkt, komt
  30,4% van de totale overheidsuitgaven voor rekening van de decentrale overheden,
  maar de eigen inkomsten van de decentrale overheden bedragen maar 7,9%. Ook
  daarmee wijkt Nederland af van het Europees gemiddelde, waarbij gemiddeld
  30,9% van de overheidsuitgaven op het conto komt van de decentrale overheden,
  10
  
  RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Budgetrecht onder druk
  
  maar 19% bekostigd wordt uit eigen inkomsten. Bovendien is er voor Nederland
  sprake van een tendens, waarbij de eigen inkomsten van de decentrale overheden
  relatief gezien steeds verder afnemen in de tijd.
  Dit roept de vraag op hoe zich dit verhoudt tot het budgetrecht van het parlement.
  De middelen voor de bekostiging van decentrale overheden worden grotendeels
  opgebracht uit de heffing van rijksbelasting en vervolgens afgestort in het gemeente- en provinciefonds. Deze middelen zijn vrij besteedbaar voor de decentrale overheden, zoals de algemene uitkering, de decentralisatie-uitkering en de integratie-uitkering. De omvang van de middelen die gemeenten kunnen besteden, is dus
  voor het overgrote deel onderhevig aan het budgetrecht van het nationale parlement, maar in de wijze waarop ze de bovengenoemde middelen besteden, zijn gemeenten grotendeels weer vrij.
   Volgens de president van de Algemene Rekenkamer, in een toespraak aan gemeenten, is hier sprake van een groot probleem:9
  ‘Eigen inkomsten, bijvoorbeeld via een lokale belasting als de ozb geheven, vormen maar een minimale inkomstenbron van gemeenten. De financiële verhoudingen zijn dus sinds 1814 diametraal veranderd. U geeft tegenwoordig vooral
  geld van het Rijk uit. Maar de staatsrechtelijke verhoudingen blijven ongewijzigd: de Algemene Rekenkamer heeft ook in 2017 bij de gemeenten geen formele bevoegdheden.’
  Afgezien van de vraag hoe toezicht van de Algemene Rekenkamer op gemeenten
  zou kunnen passen binnen het staatsrechtelijk bestel, is er naar de mening van
  Visser sprake van een doolhof, waarin ook volksvertegenwoordigers verdwalen:
  ‘De afgelopen jaren hebben we de rijksrekening kunnen goedkeuren. Maar tegelijkertijd wordt zichtbaar dat er achter de rijksrekening nog een hele wereld
  zit, die zich aan controle door volksvertegenwoordigers en rekenkamers onttrekt. Mijn stelling is dat die wereld een doolhof is geworden, waarin kiezer,
  volksvertegenwoordiger en bestuurder verdwalen.’
  Ten slotte moet worden opgemerkt dat niet alleen de eigen middelen van decentrale overheden in de tijd afnemen, maar ook de mix tussen vrije en geoormerkte
  middelen is aan een verandering onderhevig. De Algemene Rekenkamer meent dat
  interbestuurlijke afspraken tussen het Rijk en decentrale overheden in combinatie
  met de toekenning van een decentralisatie-uitkering in beginsel tot een (financiële) onrechtmatigheid leidt.10
  De reden hiervoor is dat de interbestuurlijke afspraken (meestal in de vorm van
  een convenant) volgens de Algemene Rekenkamer een inbreuk zouden vormen op
  de beleids- en bestedingsvrijheid, die inherent is of zou moeten zijn aan een decentralisatie-uitkering. Gelijkwaardigheid tussen het Rijk en decentrale overheden is
  9
  10
  
  A. Visser, ‘Atriumlezing VNG door Arno Visser’, Den Haag 2017.
  Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 Ministerie van Binnenlandse Zaken
  en Koninkrijksrelaties (VII), Den Haag 2019, p. 27 e.v.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  11
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  volgens de Algemene Rekenkamer hierbij niet aan de orde, omdat het Rijk als verstrekker van de middelen altijd de bovenliggende partij is. Dit heeft ertoe geleid
  dat door de Algemene Rekenkamer als (financieel) onrechtmatig aangemerkte decentralisatie-uitkeringen omgezet zijn naar geoormerkte specifieke uitkeringen.
  Decentralisatie-uitkeringen zijn vrij besteedbare financiële middelen die verstrekt
  worden vanuit het gemeente- en provinciefonds en specifieke uitkeringen zijn geoormerkte verstrekkingen vanaf de departementale begroting, die onderworpen
  zijn aan accountantscontrole. In figuur 2 is de ontwikkeling van de decentralisatie-uitkeringen en de specifieke uitkeringen weergegeven in miljarden euro’s.
  Figuur 2
  
  Decentralisatie- en specifieke uitkeringen, in miljarden euro’s
  
  Botsende budgetrechten
  Door de afwijkende manier van bekostigen van decentrale overheden in Nederland
  doet zich de vraag voor of het budgetrecht van het nationale parlement niet botst
  met dat van decentrale overheden en dan met name gemeenten. Hier zitten verschillende aspecten aan.
  Allereerst is het mogelijk om te bepleiten dat het een groot probleem is voor de
  uitoefening van het budgetrecht door het nationale parlement als er bedragen opgenomen worden in de rijksbegroting die vervolgens tot vrij besteedbare uitgaven
  van decentrale overheden leiden. Want hoe weet je als nationaal parlement of je
  waar krijgt voor je geld? Voor de voorzitter van de Algemene Rekenkamer is dit in
  ieder geval wel een groot probleem:11
  ‘Onze boodschap dat de rechtmatigheid van de uitgaven van het Rijk hoog is,
  betekent steeds vaker dat het juiste bedrag op de juiste rekening is overgemaakt. Meer niet. 70% van het geld dat burgers aan het Rijk betalen wordt el-
  
  11
  12
  
  Zie Visser 2017.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Budgetrecht onder druk
  
  ders uitgegeven. Daardoor is de vraag of het geld zinnig, zuinig en zorgvuldig
  is besteed voor het Rijk regelmatig niet meer te beantwoorden!’
  Omgekeerd is het voor decentrale overheden een probleem om invulling te geven
  aan de autonomie van artikel 124 Gw op het moment dat de (eigen) middelen ontbreken en de uitkeringen weer in toenemende mate geoormerkt zijn. Hoe regel en
  bestuur je de gemeentelijke huishouding, zonder eigen geld?
  Dit leidt in de praktijk tot voor ieder zichtbare dilemma’s, zoals rond de bekostiging van de jeugdzorg. Gemeenten menen dat door de decentralisatie van de jeugdzorg er in 2015 een koekoeksei gelegd is in hun begroting, waardoor de uitgaven
  voor de jeugdzorg de uitgaven in het ‘klassieke domein’ gingen verdringen.12 Dan
  valt er voor de gemeenteraad weinig meer te kiezen, niet in de laatste plaats omdat
  de jeugdzorg sterk gereguleerd is door regelgeving die op nationaal niveau tot
  stand is gebracht.
   Omgekeerd leidt dit onderwerp ook tot ongemak bij het Rijk. Door de uitspraak
  van de Commissie van Wijzen in mei 2021 kreeg het Rijk bijvoorbeeld de rekening
  gepresenteerd voor de extra kosten van een taak die gedecentraliseerd is.13 Terwijl
  er door de decentralisatie ook aanmerkelijke verschillen zijn ontstaan tussen gemeenten voor wat betreft tekorten in de jeugdzorg.14
  Op zich is er een voor de hand liggende oplossing. Als het probleem wordt veroorzaakt door het bekostigen van decentrale overheden uit de opbrengsten van rijksbelastingen, waarom vergroten we dan niet het eigen belastinggebied van decentrale overheden? De gemeenteraad heeft dan een substantiële eigen inkomstenbron
  en kan bij de uitoefening van het budgetrecht vrijelijk beschikken over de eigen
  middelen. Nederland kent inmiddels een lange traditie in het bestuderen van dit
  vraagstuk, waaronder de commissie-De Kam, die in 1992 voorstelde om de overdrachtsbelasting over te hevelen naar gemeenten.15 In 2015 pleitte de commissie-Rinnooy Kan ook voor een grotere uitbreiding van het belastinggebied voor
  decentrale overheden.16 De praktijk is echter weerbarstig. Een verhoging van voor
  de burger goed zichtbare lokale belastingen zou gepaard gaan met evenredige vermindering van rijksbelastingen, die voor de burger juist minder voelbaar zijn. Of
  een evenredige uitname uit het Gemeentefonds. Bovendien zijn we in Nederland
  niet gewend aan grote verschillen in lokale lastendruk. Regelmatig verschijnt er
  een krantenartikel over bijvoorbeeld de verschillen in de leges voor het plaatsen
  van een dakkapel in Leiden (€ 40) en de aangrenzende gemeente Voorschoten
  
  12
  13
  14
  15
  16
  
  Cebeon, Gemeenten in de knel. Toenemende druk op financiële positie leidt tot sluipende uitholling voorzieningenniveau, Amsterdam 2021.
  Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg. Uitspraak en advies van de arbitragecommissie inzake
  het geschil tussen Rijk (ministerie van VWS) en gemeenten (VNG) over de structurele financiering van de
  jeugdzorg, Den Haag 18 mei 2021.
   T. Niaounakis & M. Willemse, Grote verschillen in tekorten jeugdzorg gemeenten, ESB 2021.
  Commissie-De Kam, Rapport van de Commissie verruiming eigen middelen lagere overheden, 1992.
  Commissie-Rinnooy Kan, Bepalen betekent betalen. Advies van de Commissie Financiële ruimte voor
  gemeenten, 2015.
  RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  13
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  (€ 938).17 Ondanks deze problemen, die samenhangen met perceptie, zou een vergroting van het eigen belastinggebied van decentrale overheden wel degelijk een
  oplossing vormen voor de in deze paragraaf geschetste problemen.
  Maar ook zonder de oplossing van een uitbreiding van het eigen belastinggebied
  van de decentrale overheden kan er anders worden aangekeken tegen de vrije besteedbaarheid van middelen door decentrale overheden. De geleidelijke afschaffing
  van de lokale belastingen werd niet ingegeven door de wens tot het overhevelen
  van beslissingsmacht over de besteding van middelen van decentraal naar centraal
  niveau.18 De redenen waren primair fiscaal van aard. Rond 1850 bestonden de lokale inkomsten met name uit (opcenten op) accijnzen op allerlei eerste levensbehoeften. Omdat de tarieven per gemeente fors verschilden, belemmerde dit de handel.
  Ook waren de tarieven sterk regressief: vooral de laagste inkomens werden het
  zwaarste belast. In de loop van de jaren zestig van de negentiende eeuw werden
  gemeentelijke accijnzen afgeschaft. De gemeentelijke uitgaven stegen in de eerste
  helft van de twintigste eeuw fors, vanwege uitgaven aan onder meer het onderwijs
  en de infrastructuur. Uitgaven die vooral werden gefinancierd uit de grondbelasting, de personele belastingen en opcenten op rijksbelastingen. Deze ontwikkeling
  stopte toen in de jaren dertig van de twintigste eeuw het Rijk gemeenten financieel
  ging compenseren, uit de opbrengsten van rijksbelastingen.
   De nadruk in de fiscaliteit is in de loop der tijd steeds meer komen te liggen op het
  belasten van inkomen, loon, winst en toegevoegde waarde. Dit is nationaal effi­
  ciënter te organiseren, maar daarmee is niet gezegd dat decentrale overheden bij de
  besteding van de financiële middelen een ondergeschikte positie innemen, alleen
  maar omdat de belastingheffing op nationaal niveau plaatsvindt.
  Maar botsende budgetrechten spelen niet alleen een rol bij vraagstukken rond autonomie en het vergroten van het eigen belastinggebied, maar ook bij de samenwerking tussen Rijk en decentrale overheden. De Studiegroep Interbestuurlijke en
  Financiële Verhoudingen heeft in september 2020 een rapport uitgebracht over
  interbestuurlijke samenwerking en de wens om als één overheid grote maatschappelijke opgaven op te pakken.19 Het palet aan financiële instrumenten is echter
  ontoereikend om de samenwerking op terreinen als wonen, geestelijke gezondheidszorg en het klimaat te bekostigen op een wijze die recht doet aan de essentie
  van samenwerking: namelijk gelijkwaardigheid.
  In het rapport wordt het als volgt omschreven:
  ‘Samenwerking tussen overheden en soms ook andere (markt)partijen, al dan
  niet gebiedsgericht, komt steeds vaker voor. Vaak wordt er gewerkt op basis
  van bestuurlijke afspraken over doelen, resultaten en uitwisseling van informatie. Het huidige uitkeringsstelsel binnen het gemeente- en provinciefonds
  
  17
  18
  19
  
  14
  
  Het betreft hier geen belasting maar leges, maar het is wel illustratief voor de lage acceptatie van
  lokale en regionale verschillen in lasten in Nederland. Zie bijv. ‘Onverklaarbare verschillen tussen
  gemeentelijke bouwleges’, BNR 26 april 2018.
  CPB, Belastingen sinds 1850: de lange weg naar een modern belastingstelsel, MEV 2016, p. 64.
  Commissie-Ter Haar, Als één overheid: slagvaardig de toekomst tegemoet! (studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen), Den Haag 2020.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Budgetrecht onder druk
  
  lijkt onvoldoende toegesneden op dit type samenwerking. Er is een grote variëteit aan afspraken, waarbij de mate van samenwerking tussen de partijen verschilt. Vaak worden samenwerkingstrajecten gefinancierd met incidentele
  middelen van het rijk. Dat zorgt voor intrinsieke ongelijkwaardigheid in de
  samenwerking. We stellen voor om een nieuw uitkeringstype te introduceren
  in de Financiële-verhoudingswet voor uitgaven met een programmatisch karakter, die bijdragen aan het oplossen van gezamenlijke opgaven. Tevens is het
  belangrijk om te zorgen voor samenhang tussen het financiële en het bestuurlijke arrangement.’20
  Tot voor kort werd met name de eerdergenoemde decentralisatie-uitkering ingezet
  voor dit soort van samenwerkingsrelaties. Het voordeel was dat de middelen niet
  teruggevorderd konden worden door het Rijk en dat er geen financiële verantwoording aan het Rijk over de besteding plaatsvond. De afspraken over de interbestuurlijke samenwerking werden vastgelegd in een convenant, dat in rechte niet afdwingbaar was. In het convenant werden afspraken gemaakt over zaken zoals de
  gemeenschappelijke aansturing van het project en de te bereiken resultaten. In
  2018 verklaarde de Algemene Rekenkamer in het verantwoordingsonderzoek dat
  de convenantsafspraken in feite door het Rijk gestelde voorwaarden voor de besteding waren en dat hiermee een inbreuk werd gemaakt op de beleids- en bestedingsvrijheid van de betrokken decentrale overheden.
   Op zich draagt het uitkeringsstelsel de kenmerken van ‘je gaat erover of niet’. Dit
  was ook de titel van het rapport van de Commissie Bestuurlijke Coördinatie uit
  2005.21 Dit lijkt op het eerste gezicht een aantrekkelijk structurerend principe voor
  de financiële verhoudingen en voor de uitwerking van het budgetrecht. Het voorkomt bestuurlijke drukte, het is duidelijk waar de grenzen liggen van het eigen
  budgetrecht, en het is richtinggevend voor de informatiestromen in het kader van
  de verantwoording.
  Het uitgangspunt van Je gaat erover of niet wordt in toenemende mate verdrongen
  door het besef ‘je doet het samen of niet’. Voor een deel omdat de aard van de maatschappelijke opgave vraagt om een interbestuurlijke aanpak, zoals bij dossiers als
  klimaat en wonen. Voor een ander deel omdat ook bij een dossier als de jeugdzorg
  decentrale overheden en Rijk elkaar blijven tegenkomen, zowel bij de bekostiging
  als bij het opstellen en uitvoeren van regelgeving.
  Een geschikt bekostigingsinstrument voor de interbestuurlijke samenwerking ontbreekt echter. Ook vanuit de optiek van het budgetrecht kan samenwerking problematisch zijn. Indien de rijksoverheid de samenwerking bekostigt, maar de decentrale overheden ook over aanzienlijke vrijheidsgraden beschikken bij de uitvoering,
  ligt dan het primaat bij het budgetrecht van het nationale parlement? Of heeft de
  gemeenteraad ook nog iets te zeggen over de inzet van de middelen op lokaal ni-
  
  20
  21
  
  Zie commissie-Ter Haar 2020, p. 11.
  Commissie-De Grave, Rijksbrede takenanalyse. Advies Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie,
  Den Haag 2005.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  15
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  veau? En wat als er sprake is van cofinanciering en de gemeente ook een bijdrage
  levert vanuit de eigen begroting?
  (Financiële) onrechtmatigheden
  Zoals reeds uiteengezet, is het een illusie om te denken dat het budgetrecht in alle
  gevallen een effectief middel is voor het parlement om de hoogte van de uitgaven
  vooraf goed te keuren en te begrenzen. Bovendien vallen substantiële bedragen
  buiten de reikwijdte van de begroting, zoals de premiegefinancierde uitgaven, of
  vindt de uitvoering (op afstand of in vrijheid) elders plaats binnen de publieke sector.
  Doordat er op andere momenten ingrijpende besluiten worden genomen over substantiële uitgaven, ontstaat er een druk om te voldoen aan de fictie dat alle uitgaven vooraf geautoriseerd moeten zijn door het parlement, in de vorm van een vastgestelde begroting. Daarbij wordt veelvuldig gegrepen naar het middel van de
  suppletoire begroting en de slotwet. Een slotwet is de laatste wijzigingswet van de
  begroting, waarbij de geraamde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten formeel
  in overeenstemming worden gebracht met de werkelijke verplichtingen, uitgaven
  en ontvangsten. De energie die gestoken wordt in achteraf de werkelijkheid in
  overeenstemming brengen met de formele vereisten, zou beter gestoken kunnen
  worden in het geven van daadwerkelijke invloed aan het parlement op de uitgavenontwikkeling op het moment dat het er ook toe doet.
  Door deze beperkingen die kleven aan de huidige vormgeving van het budgetrecht
  leidt het informeren van het parlement op een andere wijze dan in de Comptabiliteitswet 2016 voorgeschreven is tot een (financiële) onrechtmatigheid. Dat knelt
  met name in situaties waarin snelheid geboden is en geheimhouding een rol speelt.
   Een voorbeeld van de noodzaak tot snel handelen in de context van een wereld­
  omspannende pandemie zijn de uitgaven van het Ministerie van Volksgezondheid,
  Welzijn en Sport (VWS). Aan het begin van de coronacrisis was er veel ophef over
  het gebrek aan onder meer beschermingsmiddelen. Bij de inkoop moest in korte
  tijd op een overspannen markt en onder grote politieke druk van het parlement
  snel worden gehandeld. Ook in een crisis moeten alle regels van de Comptabiliteitswet 2016 tot op de letter worden gevolgd, op straffe van een (financiële) onrechtmatigheid. Hieronder het oordeel van de Algemene Rekenkamer:22
  ‘Bij het Ministerie van VWS bleek onvoldoende kennis te zijn van comptabele
  wet- en regelgeving die relevant is bij het snel moeten handelen ter bestrijding
  van een crisis. Zo constateren we dat het parlement, met name de Eerste Kamer, niet tijdig is geïnformeerd over de financiële gevolgen van nieuw beleid.
  Hoewel de (garantie)-overeenkomst met Mediq Nederland B.V. als inkopende
  en leverende partij van het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH) al op
  
  22
  16
  
  Algemene Rekenkamer 2021.
  RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Budgetrecht onder druk
  
  23 maart 2020 is getekend, is de Tweede Kamer daarover pas op 29 april 2020
  geïnformeerd en de Eerste Kamer nog later. Het te laat informeren van het
  parlement betekent dat het budgetrecht van het parlement is geschonden en
  dat er sprake was van een begrotingsonrechtmatigheid. Omdat het parlement
  daarna de door de minister van VWS ingediende (incidentele) suppletoire begroting heeft aangenomen, is dit achteraf gecorrigeerd.
   Artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet 2016 bepaalt dat nieuw beleid niet
  wordt uitgevoerd voordat de suppletoire begroting die ten grondslag ligt aan
  dit beleid tot wet is verheven en in werking is getreden, tenzij uitstel hiervan
  naar het oordeel van de minister die het aangaat niet in het belang is van het
  Rijk én hij het parlement hierover heeft geïnformeerd. Omdat de minister van
  VWS het parlement in strijd met de Comptabiliteitswet 2016 niet vooraf heeft
  geïnformeerd is sprake van een financiële onrechtmatigheid.’
  Artikel 2.27 CW 2016 laat toe dat in uitzonderlijke gevallen nieuw beleid al uitgevoerd wordt, voordat de suppletoire begrotingswet al van kracht is. De voorwaarden hiervoor zijn dat het belang van de Staat dit verlangt én het parlement daarover vooraf is geïnformeerd. Door deze regeling wordt weliswaar niet formeel,
  maar wel materieel recht gedaan aan het beginsel van het budgetrecht, dat uitgaven pas gedaan worden na instemming van het parlement.
   Dit speelde ook bij de verwerving van de aandelen van Air-France KLM door de
  Nederlandse Staat, waarbij de Minister van Financiën weliswaar een poging gedaan had om de Tweede Kamer vertrouwelijk en tijdig te informeren, maar de Algemene Rekenkamer vond dit ontoereikend.23
  Overigens was de eerdergenoemde Laband een stuk soepeler in de leer dan wij heden ten dage zijn. Laband maakte een onderscheid tussen kwantitatieve (of financiële) en kwalitatieve afwijkingen. Bij kwantitatieve afwijkingen gaat het om hogere uitgaven dan begroot. Het staat het parlement niet zomaar vrij om instemming
  met de uitgavenoverschrijding te onthouden, omdat het in de regel zal gaan om
  ramingen die achteraf onjuist blijken te zijn geweest, of uitgaven waarmee ingespeeld is op omstandigheden die bij de opstelling van de begroting nog niet voorzien waren.24
  De kwalitatieve afwijkingen vloeien voort uit uitgaven die onder geen enkele begrotingspost vallen. Ook die uitgaven kunnen in de ogen van Laband genade vinden, mits het parlement daar achteraf ook expliciet mee instemt.
  23
  24
  
  Algemene Rekenkamer, Aandelenverwerving Air France-KLM, Den Haag 2020.
  Laband 1914, p. 523.
  RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  17
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  Een mogelijke oplossingsrichting
  In dit artikel zijn kanttekeningen geplaatst bij de effectiviteit van de uitoefening
  van het budgetrecht.25 Niet alleen in geval van het nationale parlement, maar ook
  door de vertegenwoordigende organen bij decentrale overheden.
   De essentie van het budgetrecht is de voorafgaande zeggenschap van het parlement over de uitgaven van de uitvoerende macht. Naast de begroting kan het parlement hiervoor ook andere wetgeving inzetten. Ook de Raad van State maakt zich
  zorgen over de effectiviteit van de uitoefening van het budgetrecht. Dit heeft geresulteerd in nuttige aanbevelingen:26
  –– Pas de begrotingsregels in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) aan,
  zodat het parlement direct beleidsmatige invloed krijgt op de uitgaven voor de
  sociale zekerheid, de zorg en de fiscaliteit.
  –– Begin een tweede Operatie Comptabel Bestel, waarmee het begrotings- en verslaggevingsstelsel onder andere bij de tijd wordt gebracht voor brede-welvaartsindicatoren en niet-financiële informatie. Pas vervolgens ook de Comptabiliteitswet aan.
  –– Dien de miljoenennota in het voorjaar in, inclusief het ontwerp-Stabiliteits- en
  Hervormingsprogramma voor de Europese Commissie. Houd dan de gecombineerde algemene politieke en financiële beschouwingen in beide Kamers. Op
  Prinsjesdag wordt de troonrede uitgesproken en worden de begrotingswetten
  ingediend, waarna in de Tweede en Eerste Kamer algemene beschouwingen
  kunnen worden gehouden.
  Het probleem met deze suggesties is echter dat de nadruk weer exclusief op de begroting ligt en niet op de bronnen waar de uitgaven aan ontspringen. In dit artikel
  is daarnaast ook veelvuldig verwezen naar de relatie tussen Rijk en decentrale overheden. De verhouding tussen Rijk en decentrale overheden werd in de laatste jaren
  bepaald door bestuurlijke akkoorden, gesloten tussen het kabinet en de koepels
  van de decentrale overheden.
   De vraag is echter waarom dit zou moeten in de vorm van (alleen maar) een bestuurlijk akkoord en of het instrument van wetgeving niet meer voor de hand zou
  liggen. Uit het Regeerakkoord blijkt dat gedurende deze kabinetsperiode er een
  meer fundamentele herbezinning plaats zal vinden op de toekomstige bekostiging
  van medeoverheden.27
  ‘Om een stabielere financiering voor de medeoverheden te realiseren en hun
  autonomie te vergroten, wordt in de komende jaren een nieuwe financieringssystematiek voor de periode na 2025 uitgewerkt, waarbij de mogelijkheid voor
  een groter eigen belastinggebied wordt betrokken. Daarbij worden ook alter25
  26
  27
  18
  
  Zie ook P.J.P.M. van Lochem, ‘Begrotingswetgeving: vragen bij het wetsvereiste’, RegelMaat 2021,
  afl. 1, p. 54-66.
  Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Miljoenennota 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35925, nr. 3.
  Regeerakkoord 2021-2025, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’, p. 2.
   RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Budgetrecht onder druk
  
  natieven voor de OZB en MRB in de beschouwing betrokken. In de huidige
  kabinetsperiode zal de financiering van de medeoverheden grotendeels worden vormgegeven via de accres systematiek.’
  Een bestuursakkoord kan goede diensten bewijzen voor de korte en middellange
  termijn, maar waarom niet kiezen voor wetgeving, voor een meer structurele verankering? Deze uitgangspunten voor de periode na 2025 zouden ook in een wet
  met een bredere kaderstellende inhoud opgenomen kunnen worden, met onder
  meer de volgende aandachtspunten:
  –– stabiliteit van de financiering van decentrale overheden, door het vaststellen
  van een (geïndexeerd) meerjarig uitgavenkader. Dit geeft enerzijds zekerheid
  over de bestedingsruimte aan medeoverheden en anderzijds de mogelijkheid
  voor het nationale parlement om invloed uit te oefenen op de hoogte van het
  uitgavenkader;
  –– aangeven welke majeure samenwerkingstrajecten er plaatsvinden tussen Rijk
  en medeoverheden (bijvoorbeeld op het terrein van wonen en klimaat), met
  vermelding van de:
  –– omvang van de (additionele) bekostiging vanuit onder meer klimaat- en
  woonfondsen;
  –– uitkeringsvorm voor de bekostiging van de samenwerking en de eventuele
  mate van cofinanciering;
  –– vrijheidsgraden voor decentrale overheden bij de besteding van de middelen;
  –– gewenste informatievoorziening in de richting van zowel het nationale
  parlement als de vertegenwoordigende organen bij de decentrale overheden over de mate van doelbereiking;
  –– overige aspecten van de governance van de samenwerking;
  –– wijze waarop het eigen belastinggebied zal worden verruimd en welk wetgevingsprogramma daarvoor moet worden doorlopen, alsmede de mate waarin
  rijksbelastingen ter compensatie moeten worden verlaagd of een corresponderende verlaging van het gemeente- en provinciefonds zal plaatvinden.
   Door het veelvuldiger gebruik maken van het instrument wetgeving en het daarin
  meenemen van het element van de bekostiging kan het parlement meer invloed
  uitoefenen op de uitgavenontwikkeling op belangrijke beleidsterreinen en kaders
  stellen voor de rol van de uitvoerende macht in relatie tot andere overheden of
  andere uitvoerders. Ook om de vrijheid te markeren die andere overheden of uitvoerders nodig hebben om in autonomie een bijdrage te kunnen leveren aan de
  oplossing van maatschappelijke problemen. Bovendien kan het parlement zich teweerstellen tegen de kritiek dat er onvoldoende aandacht is voor de ambachtelijke
  wetgevingstaak.28
  Door in wetten in formele zin relevante uitgavenkaders op te nemen en de uitvoering door andere overheden c.q. partijen te betrekken kan het parlement ook bui28
  
  Zie ook Commissie-Van der Staay, Versterking functies Tweede Kamer: meer dan de som der delen, Den
  Haag 2021.
  RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002
  
  19
  
  Dit artikel uit RegelMaat is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  J. van der Bij
  
  ten de begroting om het budgetrecht uitbreiden en aanvullen. Vanzelfsprekend
  komen de draden vervolgens ieder jaar weer bijeen in de begroting. Dit is in dit
  artikel geïllustreerd aan de hand van de financiële relatie met medeoverheden,
  maar er is geen reden waarom dit niet ook op andere terreinen mogelijk zou zijn.
   De nadruk moet liggen op de voorafgaande zeggenschap van het parlement over de
  uitgaven van de uitvoerende macht, waarbij de begroting maar één van de instrumenten is. Door het centraal stellen van het doel van het budgetrecht en de rijkdom aan mogelijkheden om hier invulling aan te geven, kan er ook een minder
  krampachtige omgang plaatsvinden met begrotingsonrechtmatigheden. De essentie is immers dat het parlement tijdig geïnformeerd wordt om aan de zeggenschap
  over de rijksuitgaven invulling te kunnen geven, in en buiten het kader van de
  rijksbegroting.
  Tevens is opgemerkt dat niet alleen het budgetrecht van het nationale parlement
  versterking behoeft. Gemeenteraden en provinciale staten worden geconfronteerd
  met een toename van geoormerkt rijksgeld en een afname van de eigen middelen.
  Ten slotte dienen de spelregels in de Financiële-verhoudingswet te worden verhelderd, zodat interbestuurlijke samenwerking niet gehinderd wordt door de onzekerheid over de (financiële) rechtmatigheid van de uitkeringen aan medeoverheden.
  20
  
  RegelMaat 2022 (38) 1
  doi: 10.5553/RM/0920055X2022038001002.
  