text: De overheid stelt het kader door in een afweging tussen maatschappelijke vooren nadelen grenzen te stellen. Private investeerders kunnen binnen dit kader hun
  afwegingen maken tussen privaat rendement en privaat risico. In de praktijk
  lopen beide typen afwegingen enigszins door elkaar: overheden treden soms ook
  op als principaal om private agenten bepaalde toepassingen te laten ontwikkelen;
  private actoren maken onder druk van het maatschappelijk verantwoord ondernemen een bredere dan alleen een economische afweging. Dit betekent overigens
  niet dat alle investeringsbeslissingen vanuit maatschappelijk oogpunt optimaal
  zijn. In 8.5 gaan we in op de discrepantie tussen private kennisinvesteringen en
  publiek belang.
  regie van de besluitvorming
  
  Een goede besluitvorming steunt zowel op expertkennis als op de voorkeuren en
  oordelen van gewone burgers. Vaak is expertkennis op een gedetailleerd niveau
  nodig. Dat geldt met name op beleidsterreinen die technisch-wetenschappelijke
  kennis betreffen. Het venijn zit immers vaak in het detail. Ook bij ethische
  keuzen gaat het steeds vaker om een genuanceerde afweging van doelen en belangen in een specifieke situatie dan om het handhaven van absolute ethische imperatieven. Deze kenmerken maken zulke afwegingen vaak ongeschikt voor de
  schijnwerpers van de publieke arena.
  Politici worden geacht zich eerder met de grote lijnen bezig te houden dan met
  details. Zij zijn daarom vaak genoodzaakt de voorbereiding van de besluitvorming te delegeren aan experts. Toch dragen politici de eindverantwoordelijkheid door vooraf sturing te geven via de vraag naar advies en de benoeming van
  adviseurs en door achteraf de adviezen te sanctioneren. Daarvoor is geen kennis
  op detailniveau vereist, maar wel voldoende algemene kennis om tot een zinvolle
  communicatie met de experts te komen. Experts op hun beurt moeten in staat
  zijn een kritisch kruisverhoor door politici namens de burger te doorstaan.
   De voorbereiding van de besluitvorming is vaak bepalend. De oriënterende en de
  besluitvormende fase lopen dus in de praktijk door elkaar. Immers, wie argumenten en standpunten in de oriënterende fase goed voor het voetlicht weet te brengen, verwerft zo invloed op de te nemen besluiten. Ook bestaat het risico dat er
  onvoldoende scheiding tot stand komt tussen de feitelijke informatie en de voorkeuren van experts en ethici die invloed hebben op de globale besluiten op hoger
  niveau.
  Omdat in de praktijk de oriënterende en de besluitvormende fase door elkaar
  lopen, moeten alle actoren – dus ook die in de oriënterende fase – actief verantwoording afleggen. Transparantie moet alle schakels in de besluitvorming in
  beginsel toegankelijk maken voor de individuele burger die in een democratie de
  ultieme toezichthouder is. Burgers zullen dat toezicht in de praktijk weer overlaten aan anderen, maar zij kunnen dat vertrouwen alleen hebben wanneer
  sprake is van optimale openheid.
  De raad meent dat de scheiding tussen oriëntatie en gemandateerde besluitvorming ook verplicht tot besluitvaardigheid. Het uiteindelijke doel van de
  oriënterende fase is immers niet het creëren van volledige eensgezindheid,
  maar van consensus over een werkbaar compromis. Een oriënterende fase die tot
  een patstelling leidt, kan erop wijzen dat partijen onvoldoende toegankelijk zijn
  geweest voor de argumenten en standpunten van anderen. Een nadere analyse
  van de wijze van argumenteren kan daarover meer helderheid verschaffen.
  De overheid moet als regisseur hiertoe het initiatief te nemen. Gebeurt dat niet,
  dan bestaat de verleiding de besluitvorming vooruit te schuiven in de hoop dat de
  tijd de tegenstellingen zal verzachten. Dit kan besluiteloosheid en onduidelijkheid over de regelgeving creëren die uiteindelijk voor alle partijen schadelijk is.
  Dit laat onverlet dat uitstel soms onvermijdelijk kan zijn.
   215
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  8.4
  
  effectief toezicht
  
  8.4.1
  
  ver schillende opvattingen
  Het stellen en handhaven van regels waarborgt veiligheid en zorgvuldigheid.
  De besluitvorming over die regels behoort op politiek niveau te gebeuren.
  De uitwerking en handhaving daarvan is daarentegen een bestuurlijk proces.
  Uitgewerkte regelgeving wordt in toenemende mate op Europees niveau vastgesteld, waarna ze verplicht wordt doorgevoerd in de nationale wetgeving.
  De handhaving ervan is in de huidige situatie evenwel versnipperd.
  Omdat er sterk verschillende opvattingen leven kan de overheid niet volstaan
  met het waarborgen van een voldoende niveau van veiligheid. Gegeven de sterk
  beginselethische oordelen over risico’s kan een acceptabel scenario voor de een
  immers het doemscenario voor een ander zijn. Daarbij komt dat ook bij een
  voldoende niveau van veiligheid ongewenste gebeurtenissen kunnen en zullen
  plaatsvinden. Uitsluiten van risico’s is immers onmogelijk. Zulke ongewenste
  gebeurtenissen zorgen voor extra splijtstof in de risicodiscussie. Dat maakt effectief toezicht extra belangrijk.
  216
  
  8.4.2
  
  reële en virtuele instituten
  Burgers hebben instituten nodig waarvan zij zowel de kennis als de normsystemen kunnen vertrouwen. Een gedelegeerde oordeelsvorming zorgt ervoor dat zij
  niet zelf de benodigde kennis hoeven te verwerven. Ook vormt het een tegenmacht tegen belangengroepen die niet noodzakelijk het belang van de burger als
  hoogste prioriteit hebben. De bedoelde instituten kunnen reëel zijn of virtueel.
  Reële instituten waar bevoegdheden en herkenbaarheid nodig zijn
  Reële instituten hebben een eigen organisatie. Essentiële voorwaarden voor het
  creëren van vertrouwen in een toezichthoudend orgaan zijn onpartijdigheid,
  competentie, macht, eerlijkheid en responsiviteit (zie 6.3.4). Reële instituten zijn
  nodig op terreinen waar macht om in te grijpen essentieel is voor het vertrouwen
  van burgers. Er is dan een herkenbaar, voor burgers duidelijk zichtbaar opererend
  en door hen benaderbaar instituut met eigen bevoegdheden, waaraan politici de
  besluitvorming en het beleid de facto delegeren (zie 8.4.3).
   Vir tuele instituten waar kennis centraal staat
  Virtuele instituten bestaan uit een netwerk van experts. Zo’n netwerk kan door
  zijn brede samenstelling veel deskundigheid mobiliseren tegen lage kosten.
  De breedte van het netwerk en de intercollegiale toetsing waarborgen de onafhankelijkheid. Virtuele instituten zijn bij uitstek geschikt voor het formuleren
  van richtlijnen en handelingspraktijken. Zo zijn de eerder genoemde Good
  Manufacturing Practices en Good Laboratory Practices (zie 6.4.4) resultaat van
  beraad van internationale experts. Ook ethische toetsingen kunnen soms succesvol worden overgedragen aan virtuele instituten. Ook zijn ze geschikt om
  
  regie van de besluitvorming
  
  betrouwbare kennis breed toegankelijk te maken (zie 8.5.3), maar niet om macht
  uit te oefenen.
  Wel brengen virtuele instituten risico’s met zich mee. Zo kan de controle tekort
  schieten. Het netwerkkarakter maakt het minder aanspreekbaar op zijn verantwoordelijkheden. Bovendien bestaat zo’n instituut vaak uit deskundigen die
  elkaar ook op andere terreinen ontmoeten. Leden worden zo niet formeel, dan
  toch materieel veelal gerecruteerd via coöptatie. Wanneer de politiek de benoeming van leden te veel delegeert, kunnen afwijkende geluiden gemakkelijk ongehoord blijven. Dit tast op den duur de legitimiteit van het instituut aan.
   8.4.3
  
  naar een onafhankelijke voedings - en
  geneesmiddelenautoriteit
  De raad meent dat alleen een onafhankelijke voedings- en geneesmiddelenautoriteit in staat zal zijn een reputatie op te bouwen die bij burgers voldoende
  vertrouwen wekt voor maatschappelijke acceptatie van nieuwe technologieën in
  de voedselproductie. Het apparaat van de recent ingestelde Voedsel en Waren
  Autoriteit (vwa) kan hiervan deel uitmaken. De pretenties van het door de raad
  voorgestelde instituut gaan verder dan die van de vwa. De primaire zorgen van
  de consument liggen bij de voedselveiligheid, ook al is dit wat de biotechnologie
  betreft wetenschappelijk niet het belangrijkste issue. Dat zijn veeleer de ecologische risico’s. De zorgen van burgers verdienen evenwel serieuze aandacht.2
  
  Drie taken
  De taak van de toezichthoudende autoriteit zou drieledig moeten zijn. In de
  eerste plaats zorgt zij voor de bestuurlijke invulling van door de wetgever vastgestelde normen. In die rol past meer nadruk op de voorwaarden voor toelating
  van nieuwe producten naast het traditionele, op kwaliteit gerichte toezicht.
  De tweede taak van de autoriteit is die van controleur en handhaver. En ten derde
  heeft zij als taak kwalitatief goede informatie beschikbaar en toegankelijk te
  maken. Zij kan daarbij optreden als initiator (opdrachtgever, onderzoek in eigen
  beheer) en bemiddelaar (beheerder van of toegangspoort tot het virtuele kennisnetwerk).
  Onafhankelijk
  De nieuwe autoriteit zou onafhankelijk moeten zijn van de politiek. Kenmerk
  van politieke afwegingen is dat compromissen worden gesloten, vaak over zaken
  die voor de burger op het eerste gezicht weinig met elkaar van doen hebben.
   De onafhankelijke positie ten opzichte van de politiek is voor burgers een waarborg dat korte termijnafwegingen en politieke belangen de besluitvorming niet
  op ongewenste wijze beïnvloeden. Veiligheid van voedsel en medicijnen staat
  immers voor de burger dermate op zichzelf dat zelfs de schijn van ondoorzichtige
  compromissen dient te worden vermeden. De onafhankelijkheid laat onverlet dat
  uiteindelijk de politiek verantwoordelijk blijft. Die stelt het wettelijk kader vast.
  De figuur van onafhankelijke centrale banken laat zien dat onafhankelijkheid en
  
  217
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  politieke verantwoordelijkheid niet tegenstrijdig hoeft te zijn. Directe democratische legitimatie is niet altijd onvoorwaardelijk heilzaam.
  Integratie van toezicht
  De raad vindt het zinvol het toezicht op voeding en geneesmiddelen te integreren.
  Daarvoor heeft hij drie redenen. In de eerste plaats doet biotechnologie het onderscheid tussen voedsel en medicijnen vervagen. Gezondheidsclaims bij voedingsmiddelen moet men kunnen onderbouwen en controleren. Daarnaast wordt steeds
  duidelijker dat voedingsmiddelen – nieuw of traditioneel – lang niet altijd per
  definitie heilzaam zijn. Dat maakt postmarketmonitoring zinvol. De ervaring die
  bij geneesmiddelen onder meer op dit gebied bestaat, komt goed van pas bij het
  toezicht op voedingsmiddelen. In de derde plaats kan integratie van het toezicht
  de interne en onderlinge consistentie van beoordelingscriteria van voedingsmiddelen en medicijnen ten goede komen.
  218
  
  Ook wanneer men bedenkt dat context en doelen van voedsel- en medicijngebruik verschillen, laat de huidige consistentie van beoordelingscriteria te wensen
  over. De redenen voor integratie liggen dus met name bij het gebrekkig functioneren van het toezicht op voedingsmiddelen (Marris, et al. 2001). Bovendien kan
  de reputatie van het geneesmiddelentoezicht de reputatie van het toezicht op
  voedingsmiddelen ten goede komen.
   Europees
  Het toezicht op voedsel en geneesmiddelen moet uiteraard op Europees niveau
  gecoördineerd zijn. Wat in het voorgaande ten aanzien van de Nederlandse vwa
  werd gesteld geldt ook voor de Europese Voedselveiligheidsautoriteit (European
  Food Safety Authority, efsa). Ook op Europees niveau zou een onafhankelijke
  voedings- en geneesmiddelen autoriteit de voorkeur verdienen. De daadwerkelijke uitvoering van het toezicht zal echter steeds ook om nationale autoriteiten
  vragen. De voedings- en geneesmiddelenautoriteit kan het Nederlandse vertrouwen vergroten en bovendien een voortrekkersrol spelen bij de vormgeving van
  een Europese voedings- en geneesmiddelenautoriteit. Door initiatief te nemen
  kan Nederland zich internationaal pro-actief opstellen (zie 8.2.1).
  Hoewel het te vroeg is om de recent opgerichte Europese efsa en de Nederlandse
  vwa op hun effectiviteit te beoordelen, bieden deze autoriteiten door hun institutionele vormgeving naar de mening van de raad onvoldoende garantie voor
  onafhankelijkheid. De Nederlandse vwa ressorteert rechtstreeks onder het
  ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De taken van de efsa beperken zich tot adviseren en communiceren, zonder regelgevende bevoegdheden.
  Deze laatste zijn voorbehouden aan de Europese Commissie met als argument
  dat voor regelgevende bevoegdheden democratische legitimatie vereist is.
  Alleen het wetenschappelijk advies en de informatieverzameling staan dus op
  afstand van het beleid. Ook maken geen van beide instellingen gebruik van de
  expertise die bestaat bij het toezicht op geneesmiddelen.
   regie van de besluitvorming
  
  De genoemde autoriteiten verschillen zowel qua onafhankelijkheid, als qua integratie van voedings- en geneesmiddelen van de succesvolle Amerikaanse
  pendant, de Food and Drug Administration (fda), die wel vergaande regelgevende bevoegdheden heeft. Het vertrouwen van het publiek zou groter zijn
  wanneer de regelgevende besluitvorming – de bestuurlijke uitwerking en handhaving van wetten – op afstand van het beleid komt te staan en daarmee op
  afstand van economische afwegingen (Commissie Terlouw 2002). Uiteraard mag
  dat niet leiden tot onnodige bureaucratie. Elders heeft de raad een Europese
  verdragsbasis voor onafhankelijke agentschappen bepleit (wrr 2001a). Nu moet
  het verdrag nog voor elk onafhankelijk agentschap apart gewijzigd worden.
  Overigens geldt dat vertrouwen hoe dan ook slechts langzaam wordt opgebouwd.
  Er bestaat geen quick fix. De fda bouwt in de vs al 60 jaar aan het vertrouwen van
  de burger. Zeker na de reeks van affaires in Europa zal het opbouwen van vertrouwen in de Europese context een langdurig proces zijn: vertrouwen komt te voet,
  maar gaat te paard. Verder geldt dat toezicht niet de enige methode is om externe
  effecten van producten of productieprocessen te beheersen. Ook gerichte stimulering door beprijzingsmaatregelen (ecotax, ecosubsidie) kan de maatschappelijke voorkeuren meer in de productiebeslissingen laten meewegen.
  219
  
  Behalve voedselveiligheid en de institutionele borging daarvan vormen ook de
  mogelijke externe effecten van biotechnologische innovaties binnen voedselproductieketens een onderwerp in de risicodiscussie. Consumenten maken zich
  primair zorgen over de voedselveiligheid. Toch liggen de belangrijkste risico’s in
  de externe ecologische effecten. Die moeten op systeemniveau doordacht
  worden. Aandacht daarvoor past in de eerder door de raad bepleitte Life Cycle
  Analysis benadering (lca) (zie hoofdstuk 2).
   8.4.4
  
  actief ver ant woording afleggen
  De moderne samenleving is dermate complex dat verantwoording afleggen op
  het niveau van de politieke besluitvorming onvoldoende is. Op alle niveaus
  hebben allerlei actoren invloed op de besluitvorming of ondernemen zij acties
  waarvan de gevolgen ook anderen aangaan. Het is niet realistisch van de overheid
  te verwachten dat deze als enige maatschappelijke doelen garandeert.
  Actoren moeten zelf daarover actief verantwoording afleggen aan de burger.
  Uiteindelijk bepaalt het reputatiemechanisme in wie de burger vertrouwen stelt
  en blijft stellen. In een systeem van checks en balances controleren actoren elkaar.
  ngo’s
  Eerder is aangegeven dat bij maatschappelijk verantwoord ondernemen bedrijven openheid dienen te geven over alle aspecten van het ondernemen (4.5.2).
  Een middel daartoe is ngo’s bij de ondernemingsbeslissingen te betrekken.
  Immers, die ngo’s vertegenwoordigen weliswaar geen burgers, maar verwoorden wel vragen die bij burgers leven. Zulke kritische vragen kunnen gaan over
  milieurisico’s, ethische aspecten, maatschappelijk nut en andere externe effecten.
  besl issen ov er biot echnologie
  
  ngo’s op hun beurt moeten ook een kritische toets kunnen doorstaan.
  Onbetrouwbare informatie kan op korte termijn door angst gemotiveerde mobilisatie van burgers genereren, maar tast op langere termijn de geloofwaardigheid
  aan. Duidelijk zichtbaar is dat de meer succesvolle ngo’s zorgvuldig omgaan met
  informatie. Immers, langs die weg wordt toegang verkregen tot de plaatsen waar
  besluiten worden genomen en omgekeerd bepaalt die toegang mede het succes
  van de ngo. Ook de overheid kan ngo’s betrekken bij de beleidsvoorbereiding.
  Daardoor is de overheid beter in staat in een vroeg stadium op adequate wijze in
  te spelen op de vragen die bij burgers leven. Ook vergroot dit het draagvlak voor
  de uiteindelijke besluitvorming.
   Toezichthouders
  Ook de toezichthouders zelf staan in een democratie onder toezicht. De onafhankelijkheid van de voorgestelde voedings- en geneesmiddelenautoriteit maakt die
  autoriteit niet immuun voor gefundeerde kritiek van belangengroepen. De autoriteit kan immers alleen het vertrouwen van burgers winnen en behouden
  wanneer zij open is over haar beleid. Een toezichthouder met een goede reputatie
  kan een belangrijke functie vervullen in het schiften van betrouwbare en onbetrouwbare informatie. Bijvoorbeeld door via internet informatie met een “kemakeur” en links naar andere informatieaanbieders beschikbaar te stellen.
  220
  
  Financieel verantwoordelijkheid dragen
  Actief verantwoording afleggen beperkt zich naar de mening van de raad niet tot
  het verstrekken van informatie. Het impliceert ook verantwoordelijkheid nemen
  voor de gevolgen van acties. Risicoaansprakelijkheid is daarvoor een beter middel
  dan schuldaansprakelijkheid (zie ook 6.5). Ondernemingen kunnen hun risico’s
  verzekeren of op andere wijze aan derden uitbesteden. Daarvoor moet er wel een
  markt voor dit type risico’s tot stand komen. De overheid kan dit stimuleren
  door duidelijker dan tot nu toe aan te geven op welke risico’s partijen kunnen
  worden aangesproken en hoe eventuele schades zullen worden gewaardeerd.
  Aansprakelijkheid beperkt zich overigens niet tot ondernemingen. Ook ngo’s
  behoren ter verantwoording te worden geroepen wanneer bij acties de grenzen
  van rechtmatigheid zijn overschreden. Het initiatief hiervoor ligt echter in eerste
  instantie bij benadeelde private actoren.
  8.5
  
  kennisbeleid
  
  8.5.1
  
  onvoldoende kennis
  Gebrek aan kennis bij het publiek is problematisch wanneer er onvoldoende
  vertrouwen bestaat in de experts en besluitvormers. Discussie tussen belangengroepen die hun standpunten op selectieve wijze met wetenschappelijke studies
  onderbouwen leidt bij het publiek tot de veronderstelling dat ook onder wetenschappers en politici onvoldoende kennis bestaat. Bestuurders hebben doorgaans
  weinig kennis van bètawetenschappen. De invulling van het voorzorgsbeginsel
  versterkt nog eens de ongerustheid die hierdoor bij het publiek kan ontstaan.
   regie van de besluitvorming
  
  Juist de onbepaaldheid van scenario’s krijgt immers accent. Dit bemoeilijkt een
  ordening naar plausibiliteit, wat tot de ongewenste uitkomst kan leiden dat elke
  bewering even waar is.
  8.5.2
  
  kennisont wikkeling
  Volgens de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen (knaw
  1999; zie ook bijlage 1) is het Nederlandse biotechnologische onderzoek goed
  ontwikkeld. Ondanks de grote beloften heeft biotechnologische kennis echter
  nog maar in beperkte mate geleid tot exploiteerbare producten. Op zichzelf is
  dat in de eerste plaats een ondernemingsrisico. De overheid kan echter door
  middel van regelgeving maatschappelijk gewenste ontwikkelingen stimuleren.
  Overheden hebben immers een taak wanneer de maatschappelijke opbrengsten
  van r&d in potentie het belang van de onderneming overstijgen. De markt faalt
  in dat geval. Het gaat er dan wel om te voorkomen dat de overheid investeert in
  activiteiten die ook zonder overheidssubsidie winstgevend zijn. Er zijn twee
  terreinen die voor marktpartijen in elk geval onaantrekkelijk zijn om in te investeren, namelijk fundamenteel onderzoek en onderwijs. Bijlage 1 geeft een overzicht van de activiteiten van de overheid op dit terrein.
  221
  
  Marktpartijen investeren minder in fundamenteel onderzoek dan maatschappelijk
  wenselijk is. De door private investeerders gevraagde risicopremie is vaak te hoog
  om investeringen tot stand te laten komen. Deze kapitaalmarktonvolkomenheid
  geldt vooral voor middelgrote en kleine innovatieve bedrijven. Grote kapitaalkrachtige marktpartijen kunnen terughoudend zijn als er onzekerheid bestaat over
  het toekomstig overheidsbeleid ten aanzien van biotechnologische toepassingen.
  Consistent overheidsbeleid, ook voor de lange termijn, is daarom gewenst.
   De overheid kan bovendien het private risico verlagen door fundamenteel onderzoek binnen de publieke sector te financieren. Zo kan men onafhankelijk van het
  bedrijfsleven in internationale onderzoeksnetwerken participeren. De Tijdelijke
  Adviescommissie Kennisinfrastructuur Genomics (2001) heeft geadviseerd in
  nationaal en Europees verband zwaartepunten te kiezen. De overheid zou overigens niet uitsluitend moeten investeren in fundamenteel onderzoek. Ook r&dactiviteiten die gericht zijn op commerciële toepassingen kunnen soms suboptimaal zijn: de opbrengsten komen dan ten goede aan anderen dan de innovator
  (Jaffe 1996). De afwegingen die de overheid hierbij moet maken zijn primair van
  economische aard en hebben te maken met verschillende vormen van marktimperfectie.
  Een onderwerp dat deel uitmaakt van overheidsbemoeienis met kennisinvesteringen is de bescherming van het intellectuele eigendom. Deze bescherming is
  een noodzakelijke voorwaarde voor kennisontwikkeling. Dat geldt ook voor de
  biotechnologie. Wel roept biotechnologie nieuwe vragen op, vooral waar het gaat
  om toepassingen in de agrarische sector. Waar in de ict-sector de klassieke regelgeving niet bestand was tegen het geweld van nieuwe kopieermogelijkheden,
  geldt bij biotechnologie dat het klassieke kwekersrecht problemen oproept in
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  verhouding tot het octrooirecht. Ook hier zijn de afwegingen die de overheid
  moet maken primair van economische aard.
  Ook als het gaat om investeringen in menselijke kennis doen zich marktimperfecties voor. Zorgelijk is dat de bètawetenschappen al geruime tijd onvoldoende
  aantrekkingskracht uitoefenen op aankomende studenten. Daarom is een grotere
  toegankelijkheid van het bètadomein gewenst: zowel om een basis te leggen voor
  latere studie als om niet-bètawetenschappers een minimale bagage mee te geven
  om tenminste de juiste vragen te kunnen stellen. De historie van biotechnologie
  leert dat debatten over ethische en risicovraagstukken doorgaans zijn geïnitieerd
  vanuit de wetenschappelijke hoek. Tegelijk vertrouwt het publiek die wetenschappers onvoldoende vanwege hun specifieke belangen bij het onderzoeksveld.
   8.5.3
  
  222
  
  toegang tot kennis
  Kennis moet niet alleen ontwikkeld worden, maar ook toegankelijk zijn.
  Toegankelijkheid van kennis bevordert de transparantie van afwegingen en
  controle. Ook zorgt het ervoor dat gepercipieerde en geobjectiveerde risico’s
  zoveel mogelijk samenvallen. Toegankelijkheid is daarmee een noodzakelijke
  voorwaarde voor publiek vertrouwen in de instituten die met die afwegingen en
  controle zijn belast. Veiligheid voor de gezondheid en ecosystemen staat daarbij
  hoog op de agenda.
  Kennis blijkt in toenemende mate multi-inzetbaar. In een gepolariseerd debat
  zijn partijen niet op zoek naar verkennende kennis, maar naar kennis die het
  eigen gelijk onderbouwt. Zowel de onderzoeksagenda als de interpretatie van
  kennis zijn normatief gekleurd. Dit uit zich in de wijze waarop met beschikbare
  kennis wordt omgegaan. De neiging bestaat kennis die het eigen standpunt
  ondersteunt als feit te waarderen. Ook hanteert men kennis vanuit strategische
  motieven afwisselend categorisch (uitspraken over de technologie als geheel) en
  contextueel (uitspraken over toepassingen in een specifieke context) (De Wilde
  2002).
  De maatschappelijke discussie zou gebaat zijn bij een methode van omgaan met
  kennis volgens de normen van de geaccepteerde wetenschap. Essentiële kenmerken daarbij zijn bereidheid zich bloot te stellen aan de risico’s van informatie en
  de bereidheid tot contextueel argumenteren. De overheid dient niet alleen
  kritisch te staan tegenover de aangedragen kennis, maar ook tegenover de wijze
  van argumenteren.
   Beschikbare kennis wordt toegankelijker wanneer men gebruik maakt van een
  kennisnetwerk. Zo’n netwerk kan ook de onafhankelijkheid van kennis via toetsing
  door anderen bevorderen. Van belang daarbij is dat het kennisnetwerk voldoende
  breed is. Daarom beveelt de raad aan virtuele kennisnetwerken te stimuleren
  waarin universiteiten, door de overheid gefinancierde onderzoeksinstellingen,
  bedrijfsleven en ngo’s samenwerken. Zo’n virtueel instituut moet niet alleen
  
  regie van de besluitvorming
  
  informatie verzamelen, maar ook selecteren en kwalificeren zoals ook wetenschappelijke tijdschriften dat doen. Zo’n instituut komt niet vanzelf tot stand. In een
  kennissamenleving is het een overheidstaak informatie te selecteren en te kwalificeren (Dolfsma en Soete 2002). Er is dus institutionalisering nodig met inbreng van
  verschillende wetenschappelijke en maatschappelijke participanten.
  8.6
  
  autonomie en keuzevrijheid
  
  8.6.1
  
  af wegingen
  Vanuit het perspectief van de overheid kent het autonomiebeginsel verschillende
  aspecten. Ten eerste gaat het om het respect voor ieders mening en het bieden
  van ruimte om die mening te uiten. Ten tweede gaat het erom burgers mogelijkheden te bieden een eigen afweging te maken. Dit kan bijvoorbeeld door informatie te geven en eisen te stellen aan de informatie over producten. Ten derde
  heeft de overheid een taak om het autonomiebeginsel in goede banen te leiden.
  Immers niet alles wat een individuele burger wil, is mogelijk dan wel geoorloofd.
  Ook hier kan en moet de overheid grenzen stellen. Niet dat de overheid die grenzen eenzijdig bedenkt en oplegt. Zij vormen het resultaat van beraadslagingen en
  van adviezen van experts.
   Het waarborgen van keuzevrijheid zal altijd plaatsvinden binnen een democratisch gelegitimeerd kader. Uiteindelijk bepaalt het parlement welke regels daarvoor gelden. Juist omdat in het geval van biotechnologie beginselethische bezwaren in het geding kunnen zijn, kan de uiteindelijk besluitvorming niet alleen
  plaatsvinden op basis van minderheden en meerderheden. Minderheden met een
  principieel bezwaar kunnen een toepassing niet tegenhouden, maar de overheid
  is wel gehouden in zo’n geval extra maatregelen te treffen ter bescherming van de
  keuzevrijheid van burgers. Juist in het geval van biotechnologie kan dit een
  lastige afweging zijn die slechts van geval tot geval te maken valt.
  De keerzijde van keuzevrijheid is verantwoordelijkheid. Bij uiteenlopende waarderingen vraagt het afleggen van verantwoording extra aandacht. Dat geldt niet
  alleen bij ethische keuzen, maar ook bij keuzen omtrent risico’s. De beste garantie
  voor keuzevrijheid is degene die een keuze maakt met alle positieve en negatieve
  effecten van die keuze te confronteren. Wie risico neemt, moet ook bereid zijn
  op de blaren te zitten. Wie meent dat extra maatregelen nodig zijn voor zijn of
  haar welzijn, moet de kosten daarvan in beginsel zelf dragen.
  8.6.2
  
  medische toepassingen
  Bij medische toepassingen speelt de autonomie van de patiënt een belangrijke rol.
  In principe dient de overheid te waarborgen dat patiënten in vrijheid kunnen
  beslissen over medische ingrepen binnen vastgestelde ethische kaders.
  Zowel met betrekking tot de ethische kaders als tot de vrijheid roept biotechnologie nieuwe vragen op.
  223
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  Voor het vaststellen van de ethische kaders dient naar de mening van de raad
  een verdergaande institutionalisering plaats te vinden van besluitvorming rond
  ethische keuzevraagstukken op het terrein van gezondheid en geneeskunde.
  Meer dan nu gebeurt zouden instanties als de Gezondheidsraad een adviesrol
  moeten vervullen op het terrein van toepassingen van moderne biotechnologie.
   Daarbij gaat het niet alleen om aandacht voor de medische aspecten, maar vooral
  voor de ethische en maatschappelijke aspecten. Mede tegen deze achtergrond is
  het van belang bij de advisering verschillende disciplines te betrekken en zo
  volledig mogelijk te rapporteren over de gemaakte afwegingen. Zo kan bij de
  politieke besluitvorming worden ingegaan op zowel het uiteindelijke advies als
  de onderliggende argumenten. Dit bevordert een besluitvormingsstijl zoals
  beschreven in 8.3.
  224
  
  Moderne biotechnologie is potentieel een gunstige factor voor keuzevrijheid rond
  de voortplanting. Het kan echter ook een bedreiging daarvan worden. Naar het
  oordeel van de raad dient deze vrijheid zo veel als mogelijk te worden beschermd.
  Juist de kennis over het genoom biedt meer mogelijkheden voor ouders om tot een
  zorgvuldige afweging te komen. De rol van de overheid is beperkt en wettelijke
  maatregelen richten zich vooral op het borgen van het belang van het kind en de
  keuzevrijheid van de ouders. Wel dient de overheid de medische sector te stimuleren richtlijnen op te stellen over de kwaliteit van erfelijkheidsadvisering.
  Daarnaast moeten er nieuwe criteria komen voor grootschalig bevolkingsonderzoek. Zowel bij individuele erfelijkheidsadvisering als bij bevolkingsonderzoek is
  bescherming van het individu van belang. Erfelijkheidsonderzoek kan een grote
  bijdrage leveren aan het welzijn en de gezondheid, maar brengt ook gecompliceerde afwegingen met zich mee. Het inzetten van screening en testing moet
  daarom gereguleerd zijn met het oog op bescherming van het individu. In eerste
  instantie ligt hier een taak voor de medische beroepsgroep zelf, maar in tweede
  instantie is ratificatie door de overheid op z’n plaats.
  Nieuwe kennis kan ook ontaarden in een bedreiging van de vrijheid van burgers.
  Immers, die kennis kan leiden tot een afnemende acceptatie van gebrek en handicap.
   Verenigingen van families van mensen met een handicap wijzen in dit verband
  op de gevaren van uitsluiting en stigmatisering. Dit kan ook het maatschappelijk
  draagvlak voor zorg voor gehandicapten aantasten. Het proces van uitsluiting kan
  aan de ene kant worden gevoed door meer kennis over afwijkingen, aan de andere
  kant door de gedachte dat prenatale diagnostiek ouders in staat stelt te beslissen
  af te zien van het krijgen van een mogelijk gehandicapt kind.
  Ook andere vormen van uitsluiting komen in het verschiet. Zo kan informatie over
  genetische constitutie leiden tot uitsluiting van voorzieningen zoals ziektekostenverzekering, levensverzekering en werk. Voor een deel kan privacywetgeving dit
  voorkomen. Maar in het geval van een individu kan kennis over genetische constitutie gewenst zijn, terwijl die kennis tegelijkertijd het stelsel als geheel kan ondermijnen. In zo’n geval is het principe van autonomie en vrije keuze in strijd zijn met
  de principes van solidariteit en verdelende rechtvaardigheid.
  regie van de besluitvorming
  
  Het behoort tot de taak van de overheid deze vormen van uitsluiting te voorkomen. Informatie over iemands genetische constitutie zal naar verwachting
  steeds accurater worden en een rol gaan spelen bij diagnose en therapie.
  Die mogelijkheden zullen afgewogen moeten worden tegen de kansen op het
  gebruik van deze informatie voor risicoselectie en uitsluiting. Het is niet mogelijk
  alle afwegingen vooraf te maken. Een stap voor stap benadering is gewenst.
  Naarmate de kennis over genetische constitutie toeneemt, is het noodzakelijker
  oneigenlijke uitsluiting van voorzieningen te definiëren. Het stelsel van gezondheidszorg is gebaseerd op solidariteit en rechtvaardige verdeling.
  Algemene toegankelijkheid van doelmatige gezondheidszorg is naar de mening
  van de raad een primaire overheidstaak die een basisverzekering rechtvaardigt.
   Echter, waar voorheen de vraag van het willen bieden van zorg niet beantwoord
  hoefde te worden, is die vraag tegenwoordig steeds meer relevant. Algemene
  toegankelijkheid van andere verzekeringen, zoals levensverzekeringen en
  arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, dient de overheid naar de mening van de
  raad te waarborgen tot een niveau dat noodzakelijk is voor het maatschappelijk
  functioneren. Dit kan ingrijpen in de markt noodzakelijk maken, waarbij het
  morele bezwaar van uitsluiting afgewogen moet worden tegen het morele gevaar
  van informatie-asymmetrie.
  Voor het verwerven van kennis over de genetische bepaaldheid van ziekten en
  afwijkingen is epidemiologisch onderzoek essentieel. Dit onderzoek kan niet
  plaatsvinden zonder onderzoeksmateriaal. De beschikbaarheid daarvan valt
  onder de autonomie van het individu. Waar het gaat om het afstaan van materiaal
  voor onderzoek weegt vanzelfsprekend de autonomie van het individu zwaarder
  dan de mogelijkheid tot weldoen. In de praktijk zijn er echter ook situaties
  waarin onderzoeksmateriaal beschikbaar is waarvan redelijkerwijs niet met
  zekerheid, maar wel met grote waarschijnlijkheid kan worden vastgesteld dat
  individuen toestemmen in het gebruik ervan voor een gespecificeerd ander doel
  dan het oorspronkelijke. De raad meent dat, onder voorwaarden van ethische
  toetsing en garantie van anonimiteit, in zulke gevallen gebruik van onderzoeksmateriaal in beginsel mogelijk moet zijn.
  8.6.3
  
  voedsel
  De overheid stelt namens de burgers eisen aan de veiligheid en kwaliteit van
  zowel producten als productieprocessen. Gegeven uiteenlopende risicopercepties en de hoge graad van risicoaversie in de moderne samenleving staat veiligheid voorop. Het uitsluiten van risico hoort evenwel niet tot de mogelijkheden,
  zelfs niet als het tot absoluut doel zou worden verheven. Doelen weegt men steeds
  af tegen andere doelen en de ermee gemoeide kosten. Die afweging moet op
  voldoende draagvlak berusten, maar kan nooit iedereen volledig tevreden stellen.
   Bij uiteenlopende waardesystemen van burgers is een hoog niveau van veiligheid
  daarom niet voldoende. De waarderingen van de controlerende organen zullen
  
  225
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  immers nooit volledig aansluiten bij die van het individu. Het is daarom een
  overheidstaak de keuzevrijheid en autonomie van burgers te garanderen.
  226
  
  Bij de eisen die gesteld worden aan voedselproducten staat de veiligheid voor de
  gezondheid centraal. Als onveilig beoordeelde producten komen niet op de
  markt. Toegelaten producten zijn dus als veilig beoordeeld dan wel als traditionele producten ten dele aan het veiligheidsoordeel ontsnapt.3 In de praktijk stelt
  men aan producten die geassocieerd worden met biotechnologie hogere veiligheidseisen dan aan andere nieuwe producten. Niettemin staat het individuele
  burgers vrij zulke producten voor zichzelf als onveilig, onsmakelijk of onethisch
  te kwalificeren. Gaat het om productieprocessen, dan ligt de nadruk meer op
  externe effecten, bijvoorbeeld voor het milieu. Ook hier behoort de overheid te
  handelen volgens de voorkeuren van burgers door in te grijpen in de markt waar
  deze zonder ingrijpen tot ongewenste uitkomsten leidt. Ook hier staat het individuele burgers trouwens vrij productieprocessen als ongewenst te kwalificeren.
  Via de toelating tot de markt kan de overheid zelfs invloed uitoefenen op de
  productiewijze elders, maar daarbij is terughoudendheid gewenst. Gebrek aan
  internationale consensus brengt hier immers het risico met zich mee van
  handelsconflicten. De bevoegdheid van de consument gaat echter verder dan die
  van de overheid. De consument hoeft zijn keuzen niet te verantwoorden op
  rationele gronden. Consumenten kunnen daardoor meer invloed uitoefenen op
  de productiewijze elders dan de overheid.
  Burgers hebben een ambivalente houding als het gaat over keuzevrijheid.
  De Commissie Terlouw (2002) constateert dat tweederde van de respondenten
  meent dat zo streng mogelijk moet worden geëtiketteerd met betrekking tot
  gentechnologie, maar dat vrijwel niemand de etiketten daadwerkelijk leest.
   Dit duidt erop dat etikettering niet zozeer tot informatie en keuzevrijheid strekt,
  maar ook, of zelfs eerder, een middel is om vertrouwen te creëren in het toezicht:
  niet de burger moet de etiketten lezen, maar de toezichthouder, opdat die ze kan
  controleren en zo nodig maatregelen kan treffen (Marris et al. 2001).
  Het is dus een taak voor de overheid de transparantie over kwaliteit, herkomst en
  productiewijze te vergroten, ook wanneer dit geen directe invloed heeft op de
  veiligheid. Deze transparantie geeft burgers de mogelijkheid te kiezen en hun
  consumptiepatroon af te stemmen op beginselethische voorkeuren, de waargenomen risico’s, hun eigen mate van risicoaversie en hun voorkeuren wat
  betreft de productiewijze. Informatie over product en productieproces is daarvoor noodzakelijk.
  Keuzevrijheid impliceert ook verantwoordelijkheid voor de gemaakte keuzen.
  Dat betekent dat burgers die specifieke eisen stellen aan de door hen aan te schaffen producten, moeten accepteren dat dit invloed heeft op de prijs daarvan.
  Het gaat immers niet om de keuze tussen veilig en onveilig voedsel, maar om de
  keuze tussen verschillende, elk als voldoende veilig beoordeelde producten en
  productiewijzen. Keurmerken kunnen consumenten helpen bij het maken van
  
  regie van de besluitvorming
  
  een keuze die bij hun voorkeuren past. Dat betekent dat er plaats is voor verschillende keurmerken, waarvan de consument uiteindelijk de kosten van certificering draagt. Burgers die vertrouwen hebben in de regulering van de overheid,
  hebben geen behoefte aan een keurmerk, maar wel aan een etiket dat voldoende
  informatie verschaft. In de praktijk zijn er meer keurmerken dan de gemiddelde
  consument kan en wil overzien (Nieuwstadt 2001). Dat betekent dat keurmerken
  in de praktijk vooral een nichefunctie hebben voor consumenten met sterke
  gevoelens over bepaalde eigenschappen. Het betekent ook dat het een illusie is
  dat burgers via keurmerken een duidelijke invloed uitoefenen.
   Een goede etikettering legt naar de mening van de raad zowel de basis voor
  keuzevrijheid als voor vertrouwen. Daarom is het van belang dat de overheid
  eisen stelt. Op basis van wetenschappelijke relevante aspecten kan men dan een
  afweging maken tussen volledigheid, toegankelijkheid en praktische realiseerbaarheid. Voor de beginselethische aspecten is een beperkte plaats weggelegd in
  de verplichte etikettering. Immers, degenen met sterke beginselethische gevoelens zullen zich niet laten leiden door etiketten die niet ook de laatste molecule
  verantwoorden: beginselethische oordelen zijn doorgaans absoluut. Voor hen
  zijn de keurmerken in nichemarkten de aangewezen weg.
  227
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  noten
  1
  
  2
  
  3
  
  228
  
  Nederlandse bedrijven richten hun octrooiaanvragen op biotechnologische
  uitvindingen meestal niet aan het octrooibureau in Rijswijk maar aan dat in
  München. Een toegekend octrooi heeft Europa als dekkingsgebied en bij een
  dispuut kunnen bedrijven zich beroepen op de Europese richtlijn.
  Volgens het theorema van W. I. Thomas: “If people define a situation as real, it is
  real in its consequences.”
  Moderne veiligheidseisen hebben een dermate grote veiligheidsmarge dat veel
  traditionele producten er niet aan kunnen voldoen. Dat wil niet zeggen dat die
  producten daarmee onveilig zijn: er is een groot grijs gebied waar de consistentie
  gebrekkig is.
  conclusies voor het beleid
  
  9
  
  conclusies voor het beleid
  
  9.1
  
  biotechnologie en het leven zelf
  Biotechnologie is het toepassen van moleculaire kennis over biologische systemen
  voor het maken van producten en het leveren van diensten. Met behulp van deze
  kennis is het mogelijk in te grijpen in zulke systemen en productieprocessen te
  optimaliseren. Dergelijke innovaties raken een groot aantal sectoren en op termijn
  kan de invloed van biotechnologie op de samenleving groot zijn. Er is dus alle
  reden voor kritische reflectie en aandacht voor het maatschappelijk draagvlak.
   Een debat over moderne biotechnologie leidt niet zelden tot heftige controversen
  tussen voor- en tegenstanders. Normen over wat wel en niet aanvaardbaar is,
  komen tot stand in de publieke arena. Dat publieke debat kan bijdragen aan
  gedragen beslissingen over het al dan niet gebruiken van biotechnologie in specifieke situaties. Tegelijkertijd kan het bestaan en het publiekelijk ventileren van
  verschillende opvattingen en globale oordelen leiden tot impasses in de besluitvorming. Het bijzondere aan biotechnologie is dat het in de perceptie van velen
  ‘het leven zelf’ raakt en ingrijpt in hoe mensen willen omgaan met levende organismen in het algemeen en met hun eigen leven en dat van verwanten in het
  bijzonder. Dat moderne biotechnologie erfelijke informatie van organismen kan
  veranderen, levert zowel ‘duivelse’ verhalen op over kloneren als ‘hemelse’
  verhalen over het uitbannen van bepaalde ziektes. Ook op het terrein van landbouw en voedingsmiddelenindustrie is sprake van utopische en anti-utopische
  verwachtingen: biotechnologie geldt enerzijds als heilsmiddel om de honger in
  de wereld te stillen, anderzijds als brenger van ongekende milieu- en gezondheidsrisico’s. Deze verhalen spreken tot de verbeelding en zijn van invloed op
  het uiteindelijke oordeel. Als het gaat om biotechnologiebeleid moet rekening
  worden gehouden met deze generalisaties in de ene of andere richting.
  De raad meent dat de overheid zich moet onthouden van een oordeel over
  biotechnologie als zodanig. In de eerste plaats kan zij alleen een algemeen standpunt innemen als daarover in de samenleving voldoende eensgezindheid bestaat.
   Als beginselethische visies uiteenlopen – wat het geval is – , dan moet de overheid met zoveel mogelijk respect voor die visies tot een contextgebonden oordeel
  zien te komen. In de tweede plaats blijken de oordelen in de samenleving ook per
  sector sterk uiteen te lopen: van zeer welwillend bij medische toepassingen tot
  zeer sceptisch bij toepassingen in de agrarische sector en de voedingsmiddelenindustrie. En ten slotte komen de morele dilemma’s die samenhangen met
  biotechnologie niet alleen voort uit de technologie zelf, maar ook uit de effecten
  van toepassingen op de samenleving.
  Dit rapport beoogt aan de hand van mogelijke toepassingen binnen verschillende
  sectoren te komen tot aanbevelingen voor een consistent biotechnologiebeleid
  dat kan rekenen op maatschappelijk draagvlak. Dat vereist niet alleen aandacht
  
  229
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  voor moderne biotechnologie, maar evenzeer voor het beleidsproces. Aan consistentie vallen verschillende aspecten te onderscheiden: interne consistentie,
  bijvoorbeeld bij de afweging van risico’s, maar ook consistentie in afwegingspatronen en argumenten (coherentie) en afstemming tussen verschillende sectoren
  (coördinatie). Waar coherentie en coördinatie onvoldoende aandacht krijgen, zal
  uiteindelijk altijd inconsistentie optreden.
  Een oordeel over toepassingen impliceert dat de overheid biotechnologie evalueert als middel om in een specifieke context een specifiek doel te bereiken.
  Dit vergt een contextuele afweging van argumenten. Per toepassing verschillende
  oordelen moet men kunnen terugvoeren op contextuele verschillen. Ze mogen
  niet het gevolg zijn van inconsistente redeneerwijzen of gefragmenteerd beleid.
  Uit de hoofdstukken 2, 3 en 7 blijkt dat de gevolgen van moderne biotechnologie
  in de verschillende sectoren verstrekkend kunnen zijn. Het meest tot de verbeelding spreken wellicht de (mogelijke) toepassingen op het terrein van de gezondheidszorg en de doorwerking daarvan op individueel en collectief niveau.
   De maatschappelijk onrust spitst zich toe op voedselveiligheid en de ecologische
  risico’s verbonden aan de introductie van genetisch gemodificeerde organismen
  in het milieu. De eveneens aanwezige mogelijkheden om met behulp van
  biotechnologie de ecologische prestaties van grootschalige productiesystemen
  – landbouw en industrie – te verbeteren krijgen naar de mening van de raad te
  weinig aandacht.
  230
  
  9.2
  
  een afwegingskader voor de overheid
  
  9.2.1
  
  dr aagvl ak voor besluit vorming
  Zowel de aard van biotechnologie, als de noodzakelijke aanpassing van het democratisch proces aan de veranderende maatschappelijke realiteit beïnvloeden de
  besluitvorming over biotechnologie. Er is sprake van een groot aantal partijen
  met uiteenlopende opvattingen, sterke gevoelens bij mondige burgers, gebrek
  aan geobjectiveerde, gedeelde kennis bij het publiek en een toenemende internationale vervlechting. Domeinen en argumentaties raken zo vervlochten.
  Dit bemoeilijkt oordeelsvorming en ondermijnt het vertrouwen in de kwaliteit
  van de besluitvorming. Biotechnologie kan ingrijpende gevolgen hebben.
  Nieuwe kennis en nieuwe toepassingen komen binnen bereik, maar hoe deze
  zullen uitpakken is nu nog niet te voorspellen. Dit maakt het moeilijk een draagvlak te creëren voor te nemen besluiten. Voor de individuele burger is er sprake
  van een afnemende mate van houvast aan bestaande kennis en instituties.
  De opgave van de overheid bestaat erin ervoor te zorgen dat de burger erop kan
  vertrouwen dat uiteenlopende opvattingen over biotechnologie tot hun recht
  komen en dat de verschillende belangen op een evenwichtige wijze worden
  gewogen.
  conclusies voor het beleid
  
  De kennisontwikkeling zal in een internationale omgeving plaats vinden.
   Tegen deze achtergrond zal het beleid van de overheid zich moeten richten op de
  maatschappelijke gevolgen van de toepassing van die nieuw verworven kennis in
  verschillende sectoren. Het is dus noodzakelijk zicht te houden op wat zich op
  het gebied van de moleculaire wetenschappen voordoet, te zorgen dat de kennis
  daarover ook beschikbaar komt voor het publieke debat en beleidsafwegingen te
  maken die betekenisvol zijn in het kader van de grotendeels internationale
  besluitvorming over het onderwerp. Gezien het karakter van biotechnologie
  verdienen de volgende aspecten daarbij aandacht:
  1. ethische afwegingen;
  2. ecologische afwegingen en afweging van risico’s;
  3. beschikbaarheid van kennis.
  9.2.2
  
  ethische af wegingen
  Het karakter van biotechnologie brengt met zich mee dat morele oordelen bij
  verschillende toepassingen een belangrijke rol spelen. Waar die oordelen in de
  samenleving uiteenlopen, is het moeilijk besluiten te nemen. Dit stelt hoge eisen
  aan de zorgvuldigheid. De snelle voortgang van kennis en de verschuiving die
  daardoor weer kan optreden in de morele standpuntbepalingen, maken het vraagstuk voor de overheid extra gecompliceerd.
   In hoofdstuk 5 is aangegeven dat in situaties waarin morele oordelen en principiële standpunten onoverbrugbaar uiteenlopen, de overheid de uiteindelijke
  beslissing baseert op morele beginselen die wel gedeeld worden en op een breed
  draagvlak kunnen rekenen. Genoemd zijn: weldoen, geen schade toebrengen,
  respect voor het leven, autonomie en rechtvaardigheid. Bij de beoordeling van
  het gebruik van biotechnologie en meer in het bijzonder de toelaatbaarheid ervan
  blijkt dat deze morele beginselen onderling strijdig kunnen zijn en tegen elkaar
  moeten worden afgewogen. Het maken van zulke afwegingen behoort tot de
  verantwoordelijkheid van de overheid en vergt zorgvuldige besluitvormingsprocedures. Gegeven de uiteenlopende opvattingen, standpunten en overtuigingen die in het geding zijn, kunnen er ondanks een zorgvuldige procedure toch
  conflictsituaties ontstaan. Het bieden van keuzevrijheid kan een methode zijn
  om met zulke conflictsituaties om te gaan. Het autonomiebeginsel krijgt in zo’n
  geval een relatief zwaar gewicht. Dit ontslaat de overheid echter niet van de
  verantwoordelijkheid een afweging te maken. Het bieden van keuzevrijheid
  gebeurt altijd binnen een democratisch gelegitimeerd kader.
  Van belang is dat de overheid zowel vanuit een alpartijdige positie – dat wil
  zeggen ruimte biedend aan alle partijen –, als vanuit een partijdige positie kan
  deelnemen aan de besluitvorming. Alpartijdigheid is uiteraard de meest passende
  positie, maar er zijn situaties die de overheid nopen tot een eindafweging die
  meer in overeenstemming is met de positie van de ene partij dan van de andere
  partij. De raad is van oordeel dat juist bij de introductie van moderne biotechnologie de positie van de overheid zo expliciet en zo eenduidig mogelijk moet zijn.
   231
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  9.2.3
  
  ecologische af wegingen en af weging van risico’s
  Afweging van alle ecologische effecten
  Voor alle sectoren geldt dat biotechnologische innovaties bestaande handelwijzen
  kunnen optimaliseren en nieuwe kunnen ontwerpen. Zo kunnen zulke innovaties
  bij voedingsmiddelen leiden tot optimalisatie en betere controle van bestaande
  productieketens. Daarmee kunnen zowel economische als ecologische voordelen
  worden behaald. Een verbetering van de ecologische prestaties is ook mogelijk bij
  grootschalige industriële productieprocessen. Daarover bestaat vrij weinig maatschappelijke onrust. Reden daarvoor kan zijn dat het gaat om processen die grotendeels onzichtbaar zijn voor de consument. Keerzijde hiervan is dat ook de mogelijkheden om met behulp van biotechnologische innovaties de ecologische prestatie
  van grootschalige productiesystemen te verbeteren weinig aandacht krijgen.
  232
  
  Vooral de toepassing van biotechnologie in de landbouw kan ingrijpende gevolgen hebben voor het milieu, zowel in positieve als in negatieve zin. Binnen die
  sector ging het de afgelopen decennia vooral om mogelijkheden om de productiviteit van agrarische productiesystemen verder te verhogen met behulp van
  biotechnologische innovaties. De ideologisch gekleurde tegenstelling tussen
  biologische en biotechnologische productie vraagt in dit verband om aandacht.
  De raad meent dat deze elkaar eerder aanvullen dan uitsluiten.
   Doordat biotechnologie soortgrenzen kan overschrijden, bestaan er bij agrarische
  toepassingen risico’s waarvan de gevolgen op dit moment niet goed zijn in te
  schatten. De maatschappelijke onrust rond biotechnologie richt zich vooral op
  het risico van de introductie van genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) in
  het milieu. Gezien het altijd open karakter van agrarische productiesystemen is
  bezorgdheid op zijn plaats. Het is daarom belangrijk via het uitvoeren van goed
  gecontroleerde experimenten op ecosysteemniveau ervaring en kennis op te
  doen over de mogelijke gevolgen van biotechnologische innovaties. Het omgaan
  met de daaraan verbonden risico’s behoort tot de moeilijkste opgaven van de
  overheid. Het verschil in inschatting en dus in waardering van de risico’s door
  verschillende belanghebbenden betekent dat het voeren van een vertrouwenwekkend beleid een grote mate van zorgvuldigheid vereist.
  Voorzorgsbeginsel
  Beslissen over nieuwe ontwikkelingen impliceert altijd beslissen in onzekerheid.
  Het hanteren van het voorzorgsbeginsel biedt hiervoor een procedure. Anders dan
  men vaak denkt kan het voorzorgsbeginsel echter geen risico’s uitsluiten.
  Risico’s kunnen worden verkleind, maar worden nooit gelijk aan nul en elke
  keuze, ook die om iets niet te doen, brengt zijn eigen risico’s mee. Het voorzorgsbeginsel onderscheidt zich van de klassieke risicobenadering doordat het recht doet
  aan de toegenomen risicoaversie, niet door een andere benadering van risico’s.
  Het voorzorgsbeginsel vraagt om een transparant en consistent beleid van de
  overheid. Maatregelen moeten in de eerste plaats passen bij het gekozen niveau
  
  conclusies voor het beleid
  
  van veiligheid. Dit noemen we proportionaliteit: niet het bestaan van een potentieel scenario is bepalend voor het beleid, maar de combinatie van de geschatte
  waarschijnlijkheid en de waardering ervan. In de tweede plaats vragen vergelijkbare situaties om een vergelijkbare benadering, ook wel consistentie genoemd.
   Het is bijvoorbeeld weinig consistent ecosysteemvreemde producten van klassieke soortveredeling nagenoeg zonder verder onderzoek in een ecosysteem te
  introduceren, terwijl aan producten van biotechnologie omvangrijke eisen
  worden gesteld. Zo’n inconsistentie vraagt om aanpassing van een van beide regimes. Meer in het algemeen moeten de criteria waarmee risico’s worden beoordeeld, ontleend worden aan de afweging tussen doelen en inspanning en niet aan
  de gebruikte technologie. Dit uitgangspunt blijkt bij toepassingen van biotechnologie in de geneeskunde goed te werken. Daarbuiten echter niet. Daarom zijn er
  op het terrein van consistentie volgens de raad nog grote verbeteringen mogelijk.
  De doelen, bijvoorbeeld een nagestreefd niveau van veiligheid, bepalen de criteria
  om een toepassing te beoordelen, niet het middel om het doel te bereiken, i.e. de
  toegepaste technologie.
  Het voorzorgsbeginsel verplicht ook tot onderzoek, bijvoorbeeld om kennishiaten op te vullen. Een voorzichtige stap voor stap benadering bij de introductie
  van ggo’s in het milieu kan ertoe bijdragen de noodzakelijke kennis op een
  verantwoorde wijze te verwerven. Ten slotte gaat het erom vast te stellen wie
  verantwoordelijk is voor de vereiste kennis en voor eventuele schade.
  9.2.4
  
  beschikbaarheid van kennis
  Fundamentele inzichten op moleculair niveau vormen de basis voor innovaties
  op veel terreinen. Kennis is ook essentieel voor de besluitvorming over toepassingen van biotechnologie. Het gaat daarbij zowel om fundamentele kennis als
  om kennis nodig voor de vertaling daarvan naar toepassingen. Afgezien van algemene overwegingen die pleiten voor het investeren in fundamenteel onderzoek,
  spelen op het terrein van biotechnologie nog een tweetal overwegingen.
  In de eerste plaats is de publieke toegankelijkheid van kennis van grote betekenis.
   Kennis blijkt in de moderne samenleving in toenemende mate multi-inzetbaar te
  zijn. Pas wanneer er consensus ontstaat over het waarheidsgehalte en de relevantie van informatie, kan kennis bijdragen aan het nemen van gedragen beslissingen. De overheid heeft daarin twee taken. Enerzijds moet zij ervoor zorgen dat
  binnen de publieke sector voldoende onderzoekspotentieel bestaat om kennis te
  ontwikkelen. Anderzijds moet zij bevorderen dat alle in de maatschappij aanwezige kennis voor het publieke debat en de publieke besluitvorming beschikbaar
  komt. Zij moet voorkomen dat hiervoor alleen private kennis beschikbaar is
  waarvan de volledigheid, relevantie en juistheid onvoldoende toetsbaar is.
  In de tweede plaats is beleid in belangrijke mate internationaal. Veel besluitvorming vindt op Europees niveau plaats. Voor Nederland betekent dit dat de
  beleidsinspanning zich moet richten op effectieve participatie in relevante inter-
  
  233
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  nationale gremia. Dit vergt voldoende eigen kennispotentieel om visies te
  ontwikkelen en de Nederlandse inbreng te ondersteunen.
  Kennisinstituut
  Het moleculaire onderzoek in Nederland staat op een goed niveau. Het is van
  belang dat dit zo blijft en dat de vertaling van kennis voor innovatieve toepassingen en voor het publieke debat aandacht krijgt. Juist dat laatste zou naar de mening
  van de raad sterker gestimuleerd moeten worden. Een probleem daarbij is dat het
  bètadomein in Nederland slecht scoort. Dat hebben velen al gesignaleerd en dit
  probleem wreekt zich ook op het terrein van de biotechnologie.
  