text: WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
  
  WRR
  
  rapporten aan de regering
  64
  
  beslissen over biotechnologie
  
  Plein 1813 nrs. 2 en 4, Postbus 20004, 2500 ea Den Haag
  telefoon (070) 356 46 00, website http://www.wrr.nl
  
  64
  
  beslissen over
  biotechnologie
  bestuurlijke voorwaarden voor een
  mobiliserend beleid
  
  De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige
  vorm ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de
  raad definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
  Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
  wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
  termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
  te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
  op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
  Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met
  de minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
   De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2002):
  prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
  prof.dr.ir. J. Bouma
  prof.dr. F.A.G. den Butter
  prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
  prof.dr. G.A. van der Knaap
  prof.dr. P.L. Meurs
  prof.dr. J.L.M. Pelkmans
  prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
  Secretaris: prof.dr. J. van Sinderen
  
  De wrr is gevestigd:
  Plein 1813, nr.  6.1
  6.2
  6.3
  
  6.4
  
  6.5
  
  6.6
  
  De afweging van risico’s
  Inleiding
  Plaatsing van het risicodiscours
  Redeneringen
  6.3.1
  Wat is risico?
  6.3.2
  Risicoperceptie
  6.3.3
  Risicoinschatting
  6.3.4
  Vertrouwen van de burger
  Het voorzorgsbeginsel
  6.4.1
  Definiëring van het voorzorgsbeginsel
  6.4.2
  De risico’s van biotechnologie in het licht van het
  voorzorgsbeginsel
  6.4.3
  De afweging tussen risico en innovatie
  6.4.4
  Middelen voor risicobeheersing
  Verantwoordelijkheden
  6.5.1
  Burgers, overheid en bedrijven
  6.5.2
  Aansprakelijkheid
  6.5.3
  De markt voor risico’s
  Conclusie
  
  141
  141
  141
  145
  145
  145
  147
  150
  151
  151
  153
  157
  160
  164
  164
  165
  168
  169
  7
  
  7
  7.1
  7.2
  
  7.3
  
  7.4
  
  7.5
  7.6
  
  7.7
  7.8
  
  De mogelijke maatschappelijke impact van biotechnologie
  Inleiding
  Intellectuele eigendomsrechten
  7.2.1
  Kennisintensief
  7.2.2
  Octrooirecht
  7.2.3
  Privacy
  Genetische informatie
  7.3.1
  De rol van voorspellende geneeskunde
  7.3.2
  Medicalisering van voedsel
  7.3.3
  Individuele erfelijke aanleg en gedrag
  7.3.4
  Samenvattend
  Solidariteit in de gezondheidszorg ter discussie
  7.4.1
  Stijgende uitgaven aan gezondheidszorg
  7.4.2
  De relatie tussen verantwoordelijkheid en solidariteit
  7.4.3
  Genetische discriminatie als bedreiging voor verzekerbaarheid en participatie
  Solidariteit in de Noord-Zuid verhoudingen
  Veranderingen in productiewijzen
  7.6.1
  Ecologische duurzaamheid
  7.6.2
  Integratie van biologische en biotechnologische productie
  Wisselwerking tussen technologie, gedrag en normen
  Overeenkomsten en verschillen tussen de sectoren
  
  173
  173
  174
  174
  174
  177
  179
  179
  180
  181
  182
  182
  182
  184
  187
  188
  193
  193
  196
  198
  201
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  8
  8.1
  
  8.2
  
  8.3
  
  8.4
  
  8.5
  8
  
  8.6
  
  9
  9.1
  9.2
  
  9.3
  9.4
  9.5
  
  Regie van de besluitvorming
  Inleiding
  8.1.1
  Controversen als centraal probleem
  8.1.2
  Biotechnologie als kristallisatiepunt van besluitvorming
  8.1.3
  Geen oordeel over technologie, maar over toepassingen
  8.1.4
  Voorwaarden voor het creëren van draagvlak voor het beleid
  Internationale oriëntatie
  8.2.1
  Intermediaire positie van de nationale overheid
  8.2.2
  Toegang tot technologie voor ontwikkelingslanden
  Nieuwe besluitvormingsarrangementen
  8.3.1
  Verschillende fasen
  8.3.2
  Responsiviteit in de oriënterende fase
  8.3.3
  Kordate besluitvorming op basis van mandaat
  Effectief toezicht
  8.4.1
  Verschillende opvattingen
  8.4.2
  Reële en virtuele instituten
  8.4.3
  Naar een onafhankelijke voedsel- en geneesmiddelenautoriteit
  8.4.4
  Actief verantwoording afleggen
  Kennisbeleid
  8.5.1
  Onvoldoende kennis
  8.5.2
  Kennisontwikkeling
  8.5.3
  Toegang tot kennis
  Autonomie en keuzevrijheid
  8.6.1
  Afwegingen
  8.6.2
  Medische toepassingen
  8.6.3
  Voedsel
  
  207
  207
  207
  207
  208
  209
  209
  209
  211
  212
  212
  212
  214
  216
  216
  216
  217
  219
  220
  220
  221
  222
  223
  223
  223
  225
  
  Conclusies voor het beleid
  Biotechnologie en het leven zelf
  Een afwegingskader voor de overheid
  9.2.1
  Draagvlak voor besluitvorming
  9.2.2
  Ethische afwegingen
  9.2.3
  Ecologische afwegingen en afweging van risico’s
  9.2.4
  Beschikbaarheid van kennis
  Algemeen beleid
  Sectorspecifiek beleid
  Ten slotte
  
  229
  229
  230
  230
  231
  232
  233
  234
  238
  239
  
  Literatuur
  
  241
  
  Bijlage 1: Ontwikkelingen op het gebied van de life sciences
  Bijlage 2: Biotechnologie en nationale innovatiesystemen
  Bijlage 3: Toepassingen van biotechnologie in de industriële productie
  Bijlage 4: Verklarende woordenlijst
  
  249
  259
  277
  283
  
  samenvatting
  
  samenvatting
  Moderne biotechnologie brengt kansen, maar ook risico’s en ethische vragen
  met zich mee die de hele samenleving aangaan.  Biotechnologie raakt in de ogen van velen ‘het leven zelf’: hoe mensen willen
  omgaan met levende organismen in het algemeen en met hun eigen leven en dat
  van hun verwanten in het bijzonder. Dit morele aspect komt niet alleen voort uit
  de biotechnologie, maar ook uit de mogelijke effecten daarvan op de samenleving. Er is dus alle reden voor kritische reflectie en aandacht voor het maatschappelijk draagvlak. Niet dat de wrr hiermee het debat wil beslechten,
  eerder wil hij het op vruchtbare wijze structureren.
  Biotechnologie is kort gezegd het toepassen van moleculaire kennis over biologische systemen voor het maken van producten en het leveren van diensten.
  Dat levert in de gezondheidszorg zowel ‘duivelse’ verhalen op over kloneren als
  ‘hemelse’ verhalen over het uitbannen van ziektes. Ook op agrarisch terrein en in
  de voedingsmiddelenindustrie is sprake van utopische en anti-utopische
  verwachtingen: biotechnologie geldt enerzijds als heilsmiddel om de honger in
  de wereld te stillen, anderzijds als brenger van ongekende milieu- en gezondheidsrisico’s. De maatschappelijke onrust spitst zich toe op voedselveiligheid en
  de ecologische risico’s van genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) in het
  milieu. Minder aandacht krijgen de mogelijkheden om met behulp van biotechnologie de ecologische prestaties van landbouw en industrie te verbeteren.
  De wrr wil meer helderheid in het debat brengen door:
  1. kennis over te brengen over wat moderne biotechnologie inhoudt;
  2. inzicht te geven in de wijze waarop actoren opereren in de nationale en internationale maatschappelijke arena waarin de discussie over biotechnologie
  plaats vindt;
  3. een analyse te maken van de beleidsvragen die aan de orde zijn;
  4. aanbevelingen te formuleren voor de overheid om adequaat en maatschappelijk verantwoord met die beleidsvragen om te gaan.
  Dit rapport besteedt aandacht aan biotechnologie in vier sectoren:
  1. gezondheidszorg en geneeskunde;
  2. agrarische sector;
  3. voedingsmiddelenindustrie;
  4. overige industriële productie.
   Gezondheidszorg en geneeskunde
  In de gezondheidszorg en de geneeskunde gaat het bij biotechnologie om kansen
  op verbetering van de gezondheid van een individu en ethische vragen die daarmee samenhangen. Zo zal persoonsgebonden informatie over genetische constitutie steeds belangrijker worden voor diagnose en therapie. Gebruik ervan kan
  
  9
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  echter ook ongewenste effecten hebben. Om het individu te beschermen is
  daarom regulering nodig. Daarbij kan het gaan om een afweging van de belangen
  van een individu tegenover die van zijn of haar naasten, maar ook om het voor
  wetenschappelijke doeleinden gebruiken van opgeslagen bloed- en weefselmonsters.
  Het valt te verwachten dat er een accentverschuiving zal plaatsvinden van curatieve naar preventieve geneeskunde. Op het gebied van medische toepassingen
  zal de overheid moeten waarborgen dat patiënten binnen vastgestelde ethische
  kaders in geïnformeerde vrijheid kunnen beslissen over medische ingrepen. Meer
  in het algemeen moet de overheid zorgen voor algemene toegankelijkheid van de
  gezondheidszorg. Kennis over het genoom zou via risicoselectie kunnen leiden tot
  uitsluitingsprocessen. Dit brengt de algemene toegankelijkheid in gevaar. De
  wrr ziet biotechnologie dan ook als extra argument voor een basisverzekering in
  de gezondheidszorg. Daarnaast vraagt de algemene toegankelijkheid van andere
  verzekeringen zoals levensverzekeringen en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
  aandacht. Dat wil echter niet zeggen dat de garantie van toegankelijkheid steeds
  op dezelfde wijze vorm moet krijgen.
  10
  
  Agrarische sector
  De agrarische sector werkt van oudsher met biologische systemen. Bij biotechnologische innovaties gaat het vooral om een verdere verhoging van de productiviteit. Maatschappelijke onrust ontstaat bij het introduceren van genetisch gemodificeerde organismen in de altijd open agrarische productiesystemen.
   Biotechnologische toepassingen zouden kunnen leiden tot ongewenste effecten
  op ecosysteemniveau. Daarom moeten maatschappelijke baten en mogelijke
  risico’s op systeemniveau zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij
  hoeven biologische landbouw en moderne biotechnologie elkaar niet op voorhand uit te sluiten. Beide kunnen de ecologische prestaties verbeteren. Omdat
  landbouw in de economie van veel ontwikkelingslanden belangrijk is, verdienen
  biotechnologische innovaties en daarmee samenhangende ontwikkelingskansen
  veel aandacht.
  Voedingsmiddelenindustrie
  Alle voedingsmiddelen die op de markt komen moeten veilig zijn. Maatschappelijke onrust in de voedingsmiddelensector is ontstaan door recente calamiteiten.
  Op zich hadden die niets met biotechnologie te maken, maar ze hebben wel het
  vertrouwen van de consument in voedselveiligheid geschaad. Gezien de uiteenlopende waardeoordelen van burgers over wat veilig is en wat niet, moet de overheid de transparantie over kwaliteit, herkomst en productiewijze vergroten en de
  autonomie en keuzevrijheid van burgers bevorderen. Etikettering en keurmerken
  bieden daartoe een mogelijkheid.
  Overige industriële productie
  Biotechnologische innovaties bieden kansen om de ecologische prestaties in de
  industriële productie te verbeteren. Daarom zouden ze gestimuleerd moeten
  worden. Dit kan bijvoorbeeld zowel binnen de bulkchemie als de fijnchemie door
  
  samenvatting
  
  biologische in plaats van fossiele grondstoffen te gebruiken en chemische conversies te vervangen door conversies met behulp van biologische systemen. Ook aan
  het vraagstuk van de energievoorziening kan biotechnologie een waardevolle
  bijdrage leveren. Bijvoorbeeld door waterstof te produceren voor energievoorziening of energieopslag in gewassen verder te verbeteren.
   Overeenkomsten en verschillen tussen de sectoren
  In alle sectoren kunnen biotechnologische innovaties leiden tot verbetering van
  de ecologische prestaties. Daarnaast maken nieuwe analysetechnieken een betere
  controle van productieprocessen en productieketens mogelijk. Wet- en regelgeving op milieuterrein kan zulke innovaties stimuleren via de milieulasten van
  de bedrijfsvoering. Binnen grootschalige productiesystemen kan Life Cycle
  Analysis (lca) hierbij behulpzaam zijn. Het milieubeleid van de overheid zou
  zich dan ook meer moeten richten op het toepassen van die lca-methodiek.
  Voor alle sectoren geldt dat de weg tussen fundamenteel onderzoek en economisch relevante toepassing meestal langdurig en kostbaar is. Bescherming van
  intellectueel eigendom is daarom noodzakelijk. De breedte van de octrooibescherming en de duur van het monopolie vragen daarbij aandacht. Dat in het
  geval van ggo’s organismen zich kunnen voortplanten stelt nieuwe problemen
  op het gebied van licentieovereenkomsten en het klassieke kwekersrecht.
  Het octrooirecht is echter niet de weg om beginselethische kwesties te regelen.
  Er zijn ook verschillen tussen de sectoren. Zo spelen risico’s in de publieke discussie over biotechnologie in de gezondheidszorg nauwelijks een rol. Er bestaat van
  oudsher groot vertrouwen in de professionals binnen deze sector. Ook zijn de
  voordelen voor het individu vaak evident, terwijl dat in andere sectoren hoogstens indirect het geval is. Daar associeert men biotechnologie veelal met voordelen voor producenten. Bij de voedingsmiddelenindustrie speelt daarnaast dat
  sommigen vinden dat biotechnologie de natuurlijkheid van een product aantast.
  Een belangrijk verschil tussen agrarische en industriële productiesystemen is ten
  slotte dat het in het eerste geval altijd om open systemen gaat en in het tweede
  geval niet. In industriële systemen is fysieke inperking mogelijk.
   Ethische aspecten
  Biotechnologie brengt met zich mee dat morele oordelen bij sommige toepassingen belangrijk zijn. Lopen die oordelen uiteen, dan is het moeilijk besluiten te
  nemen. In zulk soort situaties moet de overheid uitgaan van meer abstracte
  morele beginselen die wel gedeeld worden. Te denken valt aan: weldoen, geen
  schade toebrengen, respect voor het leven, autonomie en rechtvaardigheid.
  Ook doelen als solidariteit en toegankelijkheid van kennis kunnen hieronder
  vallen. Soms zijn die beginselen of doelen onderling strijdig en moeten ze tegen
  elkaar worden afgewogen. Dit behoort tot de verantwoordelijkheid van de overheid en vergt zorgvuldige besluitvormingsprocedures. Gegeven de uiteenlopende beginselethische uitgangspunten moet daarbij een contextgebonden
  argumentatie worden gevolgd. Door de uiteenlopende opvattingen, standpunten
  en overtuigingen die in het geding zijn, kunnen er ondanks een zorgvuldige
  
  11
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  procedure toch conflictsituaties ontstaan. Het bieden van keuzevrijheid kan een
  manier zijn om hiermee om te gaan. Dit ontslaat de overheid echter niet van de
  verantwoordelijkheid een afweging te maken.
  Maatschappelijke kosten en baten
  Beslissen over nieuwe ontwikkelingen impliceert beslissen in onzekerheid.
  Het voorzorgsbeginsel biedt een procedure om deze onzekerheid te hanteren.
  Om te voorkomen dat een scenario kan ontstaan waarin de baten privaat zijn en
  de risico’s publiek, kan de overheid ondernemingen verplichten negatieve effecten op basis van risicoaansprakelijkheid te dragen, eventueel via een verzekering
  tegen die aansprakelijkheid. Daarvoor is wel een markt voor risico’s nodig.
  De overheid kan helpen die markt te ontwikkelen door duidelijkheid te geven
  over enerzijds de aard en waardering van risico’s, anderzijds de bewijslast.
   Ten dele gaat het bij kosten en baten ook om gewoon technologiebeleid. Het is
  aan de overheid een zodanige omgeving te scheppen voor private investeerders
  dat de publieke belangen gewaarborgd zijn. Het kan daarbij gaan om beperkingen
  in het belang van veiligheid, om ecologische restricties, maar ook om stimuleringsmaatregelen wanneer de private investeringen maatschappelijk suboptimaal zijn.
  12
  
  Beschikbaarheid van kennis
  Kennis is niet alleen essentieel voor de ontwikkeling van biotechnologie, maar
  ook voor de besluitvorming over toepassingen van biotechnologie. Daarom vindt
  de wrr dat de overheid ervoor moet zorgen dat er binnen de publieke sector
  voldoende potentieel is voor fundamenteel en strategisch onderzoek. Dat is
  echter niet voldoende. Kennis is in de moderne samenleving in toenemende mate
  multi-inzetbaar. Pas wanneer er consensus ontstaat over het waarheidsgehalte en
  de relevantie van beschikbare informatie, kan kennis bijdragen aan het nemen
  van gedragen beslissingen. Het is dan ook een overheidstaak om te bevorderen
  dat alle in de maatschappij aanwezige kennis beschikbaar komt voor het publieke
  debat en de publieke besluitvorming. Daarnaast moet de kwaliteit van die kennis
  bewaakt worden. Deze taken kunnen worden opgedragen aan een op te richten
  virtueel kennisinstituut op het gebied van biotechnologie. Zo’n instituut kan
  dienen als platform waarop uiteenlopende actoren zoals universiteiten, publiek
  gefinancieerde onderzoeksinstellingen, bedrijven en ngo’s hun kennis beschikbaar stellen, confronteren en delen. De verantwoordelijkheid voor zo’n instituut
  dient te worden toegewezen aan een autoriteit.
  Beleid
  Biotechnologie ontwikkelt zich steeds meer op internationaal niveau. Dit betekent dat de Nederlandse overheid een tussenpositie inneemt: geen volledige
  greep op hogere niveaus, maar wel het eerste oriëntatiepunt van de bevolking.
  Die positie brengt twee taken met zich mee: uitdragen van het Nederlandse
  standpunt in internationale fora op het moment dat daar beleidsbeïnvloeding
  mogelijk is en het creëren van nationaal draagvlak voor internationale besluiten.
   samenvatting
  
  Het is daarbij van belang de verschillende fasen van beleidsoriëntatie, besluitvorming en beleidsuitvoering duidelijk uit elkaar te houden.
  Beleidsoriëntatie
  Tijdens de fase van beleidsoriëntatie is het belangrijk zoveel mogelijk standpunten te vernemen. In deze fase tellen vooral de aard van de standpunten en de
  kracht van argumenten. Doel is een gedeeld afwegingskader te creëren. Daarvoor
  moeten alle standpunten worden gehoord. Een actieve, open consultatie van
  belanghebbenden is daarvoor noodzakelijk. De overheid voert daarbij de regie.
  Een permanente vertegenwoordiging van actiegroepen of lobbygroepen in
  adviesorganen is ongewenst.
  Besluitvorming
  Doel van de besluitvormende fase is een werkbaar compromis te creëren op
  basis van een gedeeld afwegingskader en een democratisch mandaat. Besluitvorming vereist zorgvuldige afweging op grond van goed onderbouwde argumenten. De daarbij gehanteerde redeneringen moeten transparant zijn, vooral op
  die punten waar belangengroepen niet of niet volledig tevreden kunnen worden
  gesteld. Politici zullen vaak genoodzaakt zijn de voorbereiding van de besluitvorming te delegeren aan experts. Wel moeten ze de eindverantwoordelijkheid
  houden.
  De regierol van de overheid verplicht ook tot besluitvaardigheid. Het is wenselijk
  dat de overheid daarbij een heldere koers vaart. Wat moet worden gestimuleerd
  en welke toepassingen zijn wel, en welke niet aanvaardbaar? Een duidelijk
  antwoord op deze vragen vereist meer coördinatie dan nu het geval is zowel
  tussen de verschillende ministeries, als bij de parlementaire controle. Aan de
  bestuurskant zou dit kunnen door de verantwoordelijkheid voor deze coördinatie bij één minister te plaatsen; aan de parlementaire kant kan voortzetting van de
  Tijdelijke Commissie Biotechnologie als Vaste Kamercommissie de coördinatie
  verbeteren. Ten slotte is het zo dat regelgeving steeds meer op Europees niveau
  plaatsvindt. Omdat dit mede onder verantwoordelijkheid van de nationale overheid gebeurt, is integratie van Europese richtlijnen in nationale wetgeving eindpunt en niet beginpunt van de besluitvorming.
   Beleidsuitvoering
  Organen die met de uitvoering en het toezicht zijn belast moeten zich houden
  aan wat op politiek niveau besloten is. Vertrouwen is daarbij van grote betekenis.
  De wrr adviseert de uitvoerende en toezichthoudende taken op het gebied van
  voedings- en geneesmiddelen op te dragen aan een onafhankelijke autoriteit.
  Deze autoriteit dient herkenbaar, zichtbaar en benaderbaar te zijn. Ook moet hij
  beschikken over eigen bevoegdheden en macht om in te grijpen. De wrr vindt
  verder dat het toezicht op voedings- en geneesmiddelen meer op elkaar moet
  worden afgestemd. Gezondheidsaspecten van voeding worden steeds belangrijker en de opkomst van functionele voeding doet de grens tussen voedings- en
  geneesmiddelen vervagen. De bestaande expertise bij het toezicht op genees-
  
  13
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  middelen en de goede reputatie ervan kunnen behulpzaam zijn bij het toezicht
  op voedingsmiddelen. De taken van de door de wrr voorgestelde voedings- en
  geneesmiddelenautoriteit en met name de onafhankelijkheid ervan gaan verder
  dan is voorzien bij de recent opgerichte Voedsel en Waren Autoriteit (vwa).
  Op Europees niveau gelden dezelfde argumenten als op nationaal niveau.
  Nederland dient er daarom naar te streven dat de Europese Voedselveiligheidsautoriteit (efsa) een soortgelijke positie krijgt als de hier voorgestelde autoriteit.
  Ten slotte
  Het beleid moet zodanig zijn dat burgers erop kunnen vertrouwen dat de overheid op basis van zo compleet mogelijke kennis beslissingen neemt conform hun
  preferenties. Dit vraagt om een dynamisch systeem van checks en balances.
  14
  
  ten geleide
  
  ten geleide
  Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr.
  Voorzitter was prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras, lid van de raad.
  Verder maakten de volgende raads- en stafleden deel uit van de projectgroep:
  drs. H. van de Bund, dr. R.M.A. Jansweijer (projectsecretaris),
  prof.dr. G. A. van der Knaap, prof.dr. P.L. Meurs en prof.dr. J. van Sinderen.
   In het kader van dit rapport is in opdracht van de raad een studie verricht die
  min of meer gelijktijdig met dit rapport wordt gepubliceerd: R. de Wilde,
  N. Vermeulen en M. Reithler, Bezeten van Genen. Een essay over de
  innovatieoorlog rondom genetisch gemodificeerd voedsel, wrr Voorstudies en
  Achtergronden V117, Den Haag: Sdu Uitgevers.
  Voorts is bij de voorbereiding in het voorjaar 2002 een tweetal conferenties met
  deskundigen gehouden.
  15
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  16
  
  inleiding
  
  1
  
  inleiding
  
  1.1
  
  voor af
  Biotechnologie houdt de gemoederen bezig. Het publieke debat over dit onderwerp leidt niet zelden tot heftige controverses tussen voor- en tegenstanders.
  Het publiekelijk ventileren van verschillende opvattingen vormt een onderdeel
  van het zoekproces naar een breed gedragen consensus over een werkbaar
  compromis. Toch kan dit ook leiden tot impasses in de besluitvorming.
  Die spanning tussen moeizame maatschappelijke acceptatie en snelle technologische vernieuwing doet zich bij veel nieuwe technologieën voor. In die zin is
  biotechnologie een gewone technologie. Anderzijds is biotechnologie bijzonder
  omdat het in de perceptie van velen raakt aan ‘het leven zelf’. Verhalen over
  mogelijke ontwikkelingen spreken daarom sterk tot de verbeelding.
  Dit rapport geeft een aantal handreikingen om uit de impasse te raken waarin de
  discussie over biotechnologie is verzand. Daarbij komen enerzijds biotechnologische innovaties binnen verschillende sectoren aan de orde, anderzijds de maatschappelijke inpassing ervan en de besluitvorming erover. Van belang daarbij is
  om recht te doen aan de positie van de overheid. Deze fungeert in interactie met
  verschillende actoren steeds meer als schakel tussen verschillende schaalniveaus
  (regionaal, nationaal, mondiaal).
  Dit eerste hoofdstuk behandelt kort de moleculaire wetenschappen als drijfveer
  achter de ontwikkeling van biotechnologie (1.2.1), het socio-technisch proces van
  technologieontwikkeling (1.2.2) en de internationale arena waarin dit plaats vindt
  (1.2.3). Daarna volgen de probleemstelling (1.3) en de vraagstelling (1.4) van dit
  rapport.
   1.2
  
  achtergronden
  
  1.2.1
  
  biotechnologie: nieuwe stappen in een l ang
  ont wikkelingsproces
  Biotechnologie is het toepassen van moleculaire kennis over biologische systemen en processen om producten te maken en diensten te verrichten. Het gebruik
  van biologische systemen en processen kent een zeer lange traditie. In feite
  ontstond het tegelijk met de agrarische samenleving zo’n 10.000 jaar geleden.
  Het is dan ook niet verwonderlijk dat het toepassen van deze natuurlijke biologische systemen voor het maken van producten van oudsher sterk verweven is met
  de productie van voedsel. Waar dit het produceren met behulp van planten en
  dieren betreft, gaat het om land- en tuinbouw, respectievelijk veeteelt. Als organismen daarbij worden aangepast aan de menselijke behoefte spreekt men van
  soortveredeling. Er wordt niet alleen geproduceerd met behulp van planten en
  dieren, ook micro-organismen worden toegepast voor productiedoeleinden.
  17
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  Productie met behulp van micro-organismen vindt men van oudsher in de
  voedingsmiddelenindustrie en, sedert het midden van de vorige eeuw, ook in de
  farmaceutische industrie. Bij een technologie die al zo oud is lijkt de term technologieoptimalisatie eerder op zijn plaats dan technologieontwikkeling.
  18
  
  De in de laatste decennia sterk toegenomen kennis op moleculair niveau van de
  processen die zich in levende organismen afspelen kan echter wel zorgen voor
  een aanzienlijke versnelling van het proces van technologieoptimalisatie. In dit
  verband valt vooral, maar niet uitsluitend, te denken aan de mogelijkheid om
  bewust de erfelijke informatie van levende organismen te beïnvloeden.
  Deze techniek staat bekend als genetische modificatie of genetische manipulatie.
  Voorstanders van biotechnologie gebruiken meestal de eerste term, tegenstanders
  de tweede. In dit rapport komen de twee termen willekeurig door elkaar voor.
   Waar mogelijk wordt voor de neutrale term ggo (genetisch gemodificeerd/
  gemanipuleerd organisme) gekozen. Het is in feite alleen deze jongste loot aan de
  biotechnologische stam, de genetische modificatie of manipulatie, die maatschappelijk ter discussie staat. Daarmee is begripsverwarring ontstaan: voor de
  een is biotechnologie identiek aan genetische modificatie, voor de ander omvat
  biotechnologie het bredere terrein van moleculaire kennis van levensprocessen.
  Dit rapport verstaat onder biotechnologie het laatste.
  Het gericht veranderen van erfelijke informatie heeft als doel het functioneren
  van een organisme te beïnvloeden. In het geval van een micro-organisme kan
  men denken aan het zodanig ingrijpen in het stofwisselingsproces dat het organisme meer van een bepaald product of een heel nieuw product gaat maken.
  Een andere mogelijkheid is het verhogen van de efficiëntie van de omzetting
  waarvoor het organisme wordt gebruikt. Bij de plantaardige productie kan men
  denken aan het zodanig veranderen van de plant dat deze beter gedijt onder
  minder gunstige omstandigheden. Ook het resistent maken van planten tegen
  ziekten, vraat of bestrijdingsmiddelen valt hieronder. Het bestrijdingsmiddel zal
  dan de groei van onkruid tegengaan, maar het gewas zelf ongemoeid laten.
  Op het gebied van gezondheid en geneeskunde kan men denken aan nieuwe
  diagnostische en therapeutische mogelijkheden.
   (Bio)moleculaire kennis heeft niet alleen geleid tot de mogelijkheid gericht erfelijke informatie te veranderen, maar ook nieuwe analyse- en scheidingstechnieken
  opgeleverd die het mogelijk maken zeer snel grote hoeveelheden monsters te
  analyseren. Deze analyse- en scheidingstechnieken dragen niet alleen bij aan de
  verdere ontwikkeling van de biotechnologie, maar leiden ook tot nieuwe mogelijkheden binnen onder andere de medische laboratoriumdiagnostiek, forensisch
  onderzoek, de controle op voedselveiligheid en milieumonitoring. Daarnaast
  heeft de integratie van (bio)moleculaire kennis en ict geresulteerd in het ontstaan
  van een heel nieuw werkgebied, de bio-informatica. Bio-informatica produceert
  databestanden met biologische informatie, software waarmee in deze zeer grote
  bestanden kan worden gezocht en waarmee de informatie kan worden beheerd en
  software om op moleculaire schaal te modelleren, te simuleren en te ontwerpen.
  inleiding
  
  Biotechnologie is een van de verschijningsvormen van de moleculaire wetenschappen. Inzicht in interacties en reacties op moleculair niveau maakt ook interventie, sturing en productie op die schaal mogelijk. De maatschappelijke toepassing daarvan zien we in de micro-elektronica, de toepassing van nieuwe analyseen scheidingstechnieken, de nanotechnologie en ook in de moderne biotechnologie. In feite vormen deze toepassingsgebieden niches waarbinnen de moleculaire
  wetenschappen zich ontwikkelen. Wat er binnen die niches gebeurt, hun onderlinge interacties en hun interacties met de maatschappelijke context, waarbij
  zowel de nationale als de internationale dimensie meeweegt, dat schept de
  contextuele limieten (zie 1.2.2) voor technologie gebaseerd op moleculaire wetenschappen.
  Uit het bovenstaande blijkt dat men biotechnologie zowel kan zien in termen van
  continuïteit als in termen van discontinuïteit. In termen van continuïteit staat de
  voortdurend groeiende kennis centraal. Toegespitst op genetische modificatie
  biedt biotechnologie dan een, in vergelijking met klassieke methoden meer
  gerichte en beheerste, manier om organismen aan te passen. In termen van
  discontinuïteit staat het sterk vergrote bereik van de technologie centraal.
   Genetische modificatie is dan een middel om organismen te creëren met geheel
  nieuwe, soms soortvreemde eigenschappen. Opvattingen over continuïteit en
  discontinuïteit spelen een belangrijke rol in de maatschappelijke discussie.
  Ze zijn sterk verweven met opvattingen over natuurlijkheid.
  1.2.2
  
  technologieont wikkeling als socio -technisch proces
  Technologieontwikkeling, en dus ook biotechnologieontwikkeling, is een sociotechnisch proces. Nieuwe technische mogelijkheden en een combinatie van deels
  op normen en waarden, deels op economische calculaties gebaseerde keuzen
  bepalen samen de ontwikkelingsrichting. Op termijn beïnvloedt iedere nieuwe
  technologie het menselijk handelen en heeft daardoor invloed op de samenleving. Bij technologieontwikkeling past daarom reflectie op morele overtuigingen en ethische principes. Ook het in kaart brengen en afwegen van mogelijke
  maatschappelijke baten en de ermee gepaard gaande risico’s horen hierbij.
  Technologieontwikkeling wordt bepaald door twee typen limieten: absolute en
  contextuele limieten. Absolute limieten worden in essentie bepaald door wat op
  grond van natuurwetenschappelijke theorieën en wetten mogelijk is. Bij contextuele limieten gaat het om de maatschappelijke context waarin ideologie, normen
  en waarden, economische structuur en sociaal-culturele aspecten een rol spelen.
  Een historische analyse leert dat contextuele limieten technologieontwikkeling
  vaak meer beïnvloeden dan absolute limieten. Op grond van de universele geldigheid van natuurwetten is technologieontwikkeling in alle samenlevingen op
  dezelfde wijze mogelijk. De werkelijkheid laat echter zien dat de contextuele
  limieten, en niet de absolute, de feitelijke ontwikkelingen bepalen. Bij biotechnologie geldt deze spanning tussen wat kan en wat men accepteert extra sterk.
   19
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  Bij technologieontwikkeling, en dus ook bij biotechnologie, spelen vragen als:
  in welke sectoren kunnen nieuwe ontwikkelingen worden verwacht? Wat zijn
  daarbij de kansen en de risico’s? Zijn er ontwikkelingen op sociaal-cultureel vlak
  waar de technologie op in kan spelen? Hoe is het gesteld met de maatschappelijke
  acceptatie van de technologie? Welke normatieve keuzen wil de samenleving
  maken op het gebied van het borgen van individuele keuze- en ontplooiingsmogelijkheden? Wat is het nationale publieke belang en wat zijn de verantwoordelijkheden in relatie tot andere samenlevingen in de mondiale arena? Een van de
  belangrijkste lessen uit het verleden in relatie tot de inzet van technologie in
  grootschalige productiesystemen is dat deze vaak gepaard gaat met externe
  effecten voor het milieu. Op basis van die lessen moet de overheid rekening
  houden met de interactie tussen economie, ecologie en sociaal-culturele factoren.
  Het gaat er dus om de consequenties van biotechnologische innovaties niet alleen
  op product- en procesniveau te doordenken, maar ook op ecosysteemniveau.
  20
  
  Bij de bovengenoemde afwegingen gaat het nooit om de technologie in zijn algemeenheid, maar om het inzetten van technologie als middel om een bepaald doel
  te bereiken. Technologie is immers geen doel op zich. De doelen waarvoor technologietoepassingen worden ingezet kunnen privaat zijn, maar ze hebben altijd
  een maatschappelijk aspect.
   Een eerste doel waarvoor biotechnologie kan worden ingezet is de volksgezondheid te verbeteren. Bijvoorbeeld door erfelijk bepaalde ziekten en gebreken te
  voorkomen, door een verhoogde kans op ziekte vroegtijdig te diagnosticeren en
  een daarbij passende preventiestrategie of nieuwe vaccins en medicijnen te
  ontwikkelen. Zulke nieuwe mogelijkheden brengen niet alleen meer welvaart en
  welzijn, maar leiden ook tot fundamentele ethische vragen. Bijvoorbeeld naar de
  definitie en aard van het menselijk wezen en het gebruik en beheer van genetische informatie. Het gaat daarbij vaak om ethische vragen die voortkomen uit op
  zichzelf gewenst technologiegebruik. Zo kan keuzevrijheid als het gaat om voortplanting bij erfelijk bepaalde ziekten leiden tot vermindering van de acceptatie
  van ziekte en gebrek. Ook kan informatie over genetische aanleg de toegankelijkheid van voorzieningen in gevaar brengen. Daarnaast kunnen aanzienlijke stijgingen van uitgaven in de gezondheidszorg, voortkomend uit nieuwe mogelijkheden, op zichzelf weer tot nieuwe morele afwegingen leiden.
  Een ander doel is een verhoging van de productiviteit van productiesystemen op
  een ecologisch acceptabele wijze. Dit creëert niet alleen welvaartsgroei en hoogwaardige werkgelegenheid, maar het kan ook de ecologische efficiëntie van
  processen verbeteren, zowel in de industrie als in de landbouw. De potentiële
  bijdrage van biotechnologie aan het verbeteren van de ecologische prestaties in
  de industrie ligt in het gebruik van andere grondstoffen en productieprocessen,
  in een verbeterde sturing van die processen en in monitoring en controle van de
  milieueffecten van productieketens. In de landbouw ligt de potentiële ecologische bijdrage vooral in een verminderde behoefte aan bijvoorbeeld bestrijdingsmiddelen en kunstmest.
   inleiding
  
  Echter, niet iedereen beoordeelt de ecologische bijdragen van biotechnologie
  onverdeeld positief. Sommigen hebben opvattingen over ecologie waarin het
  begrip natuurlijkheid een belangrijke, doorslaggevende rol speelt. Landbouwpraktijken, al of niet beïnvloed door biotechnologie, worden dan op hun natuurlijkheid beoordeeld. Anderen wijzen op de ecologische risico’s die het introduceren van nieuwe organismen in een ecosysteem met zich meebrengt.
  Wanneer er binnen grootschalige productiesystemen al sprake is van spanning
  tussen economische, ecologische en sociaal-culturele aspecten, kan de inzet van
  biotechnologie deze spanning versterken.
  Duidelijk is dat een breed technology assessment nodig is, waarbij het niet alleen
  gaat om feitelijkheden, maar waarbij ook percepties van de werkelijkheid van
  belang zijn. Alleen dan kan draagvlak ontstaan voor overheidsbeleid met betrekking tot biotechnologie. De overheid moet keuzes maken. Die keuzes hebben bij
  biotechnologie een normatief karakter omdat, naast economische en technologische overwegingen, ook overwegingen van beginselethische aard en overwegingen betreffende risico’s een rol spelen. Kennis over kosten en baten in brede,
  ook morele zin is in dat afwegingskader een noodzakelijke, maar op zichzelf
  onvoldoende voorwaarde. Daarnaast vraagt de houding tegenover risico
  aandacht.
  Kiezen binnen een ontwikkelingstraject betekent altijd kiezen in onzekerheid.
  Deze onzekerheid betreft zowel de maatschappelijke baten, als de bijbehorende
  risico’s. Dit vraagt om toekomsttaxaties die rekening houden met de eerdergenoemde brede afweging. Toekomsttaxaties mogen zich dan ook niet beperken tot
  een visie van wetenschappers en technisch specialisten op mogelijke ontwikkelingen, maar moeten evenzeer in kaart brengen welke sociale conflicten de introductie van een nieuwe technologie met zich mee kan brengen. Het bereiken van
  een effectieve interactie tussen het technisch-wetenschappelijke en het sociale
  perspectief blijkt in de praktijk echter niet eenvoudig.
   Maatschappelijk technology-assessment heeft dan ook rekening te houden met
  een veelheid aan partijen en opvattingen. Bij de biotechnologie komt daar nog bij
  dat vaak sprake is van sterke, veelal beginselethische overtuigingen en dat de
  kennis, zowel bij de wetenschap als bij het brede publiek, vaak tekort schiet.
  1.2.3
  
  een gecompliceerde , internationale arena
  De toenemende mondialisering maakt niet alleen verschillen in welvaart, maar
  ook sociaal-culturele verschillen tussen de diverse delen van de wereld steeds
  duidelijker zichtbaar en voelbaar. Zo is bijvoorbeeld de ontwikkeling van nieuwe
  geneesmiddelen geconcentreerd in geïndustrialiseerde landen omdat er daar een
  kapitaalkrachtige markt voor bestaat, terwijl de behoefte aan geneesmiddelen
  ook in minder kapitaalkrachtige samenlevingen groot is. Ook op het gebied van
  voedsel bestaan er verschillen tussen geïndustrialiseerde landen en minder
  kapitaalkrachtige samenlevingen. In geïndustrialiseerde landen ligt het accent op
  
  21
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  voedselveiligheid, in minder welvarende landen op voedselbeschikbaarheid.
  Ten slotte strekken de productieketens binnen de grootschalige productiesystemen landbouw en industrie zich vrijwel altijd over meerdere landen uit. De
  ecologische effecten daarvan derhalve ook. Mondialisering heeft dus niet alleen
  een economische, maar ook een sociaal-culturele en ecologische dimensie.
  Discussies over biotechnologie moeten daarmee rekening houden.
   De politieke keuzes op het terrein van de biotechnologie berusten op normatieve
  waarden. Deze keuzes moet men maken in een context van onderling verbonden
  vragen op het gebied van mondialisering, druk op ecosystemen, armoede, sociale
  rechtvaardigheid en vrede. Het is niet mogelijk de ontwikkelingen in Nederland
  los te zien van de internationale ontwikkelingen. Nationaal beleid op het gebied
  van biotechnologie bevindt zich in een arena die steeds mondialer wordt. Dit uit
  zich niet alleen in regulering door overheden of supranationale organisaties en
  het steeds internationaler opereren van ondernemingen, maar evenzeer in gevoelens die leven binnen de civil society. Op dat laatste gebied spelen ngo’s (nietgouvernementele organisaties) een belangrijke rol, mede doordat zij vaak in een
  flexibel internationaal netwerk opereren.
  22
  
  Wet- en regelgeving op het terrein van de biotechnologie speelt zich voor
  Nederland grotendeels op Europees niveau af. Daar moet Nederland zijn
  belangen behartigen. Europa behartigt zijn belangen weer binnen de World Trade
  Organisation (wto). Daar worden vooral afspraken van procedurele aard
  gemaakt. Het speelveld voor nationaal biotechnologiebeleid wordt dus enerzijds
  bepaald door de ruimte die de internationale afspraken en Europese wet- en
  regelgeving daarvoor bieden en anderzijds door normatieve keuzes binnen de
  Nederlandse samenleving.
  In de praktijk bepaalt het Europese beleid in belangrijke mate het Nederlandse
  beleid op het gebied van biotechnologie. De Europese Commissie (zie tekstbox
  1.1) ziet biotechnologie als een technologie met groot economisch en ecologisch
  potentieel. Zij vindt daarom een actief stimuleringsbeleid gerechtvaardigd.
   Dit stimuleringsbeleid moet echter wel op passende wijze aandacht besteden aan
  allerlei maatschappelijke aspecten. Inmiddels heeft de Europese Commissie een
  biotechnologiestrategie en een actieplan vastgesteld (Europese Commissie
  2002a). Dit plan is gebaseerd op samenwerking met respect voor onderlinge
  verschillen en besteedt aandacht aan duurzame ontwikkeling, ethiek, publieke
  perceptie en publiek debat. De Commissie zal regelmatig een Life Science and
  Biotechnology Report presenteren waarin ook aandacht is voor wet- en regelgeving. Verder zal zij een breed samengesteld Stakeholders’ Forum organiseren.
  Deze europeanisering van de biotechnologiediscussie heeft ook invloed op de
  lobby rond biotechnologie. Deze concentreert zich meer en meer op het
  Brusselse.
  inleiding
  
  Tekstbox 1.1 Strategische visie op biowetenschappen en biotechnologie van de Europese Commissie
  (Europese Commissie 2001)
  “Biowetenschappen en biotechnologie bevinden zich in een fase van exponentiële groei, met een
  enorm potentieel tot duurzame ontwikkeling van de economieën in Europa en de rest van de
  wereld, en tot verbetering van de levenskwaliteit. Ze zijn derhalve van strategisch belang voor het
  streven van Europa om één van de toonaangevende kenniseconomieën in de wereld te worden.
  Europa kan het zich niet permitteren deze door de nieuwe wetenschappen en technologieën geboden kans onbenut te laten.
  Derhalve moet aandacht worden besteed aan alle relevante aspecten, inclusief bredere en meer
  algemene thema’s die strikt genomen buiten het kader van de biowetenschappen en de biotechnologie vallen.
  Om groei te genereren en hoogwaardige werkgelegenheid te scheppen, moeten we het concurrentievermogen versterken. De sturende kracht hierbij is hoofdzakelijk onderzoek, dat voor een
  verbreding van de nieuwe kennisbasis in biowetenschappen en biotechnologie zorgt. Door middel
  van innovatieve benaderingswijzen moeten onderzoek en uitvindingen resulteren in nieuwe
  producten en diensten waar daadwerkelijk vraag naar is.
   Zeer belangrijk is evenwel dat dit potentieel slechts met brede publieke steun kan worden verwezenlijkt. Bijgevolg groeit de behoefte aan bewustzijn en rationele beleidsbeslissingen betreffende
  de maatschappelijke prioriteiten, en in het bijzonder het maatschappelijk kader en de ethische
  grondslag voor de ontwikkeling en toepassing van de nieuwe wetenschappen en technologieën.
  De ontwikkeling en de toepassing van biowetenschappen en biotechnologie leiden tot fundamentele ethische vraagstukken, zoals de definitie en de aard van het menselijk wezen en het gebruik
  en beheer van genetische informatie. Sommige toepassingen hebben mogelijkerwijs ook maatschappelijke en economische implicaties, bijvoorbeeld op het gebied van de toegang tot ziektekosten- en levensverzekeringen of van landbouwpraktijken. Aan deze kwesties, die in hoge mate
  bepalend zijn voor de publieke perceptie, dient op passende wijze aandacht te worden besteed.
  Het primaire doel van regelgeving en gericht van overheidswege gefinancierd onderzoek is garanderen dat de ontwikkeling en toepassing van biowetenschappen en biotechnologie voor mens,
  dier en milieu (inclusief biodiversiteit) veilig en maatschappelijk aanvaard zijn, daarbij tegelijkertijd rekening houdende met alle andere zorgen.
  De wetenschappelijke en technologische revolutie is een ‘global reality’, met nieuwe kansen en
  uitdagingen voor alle landen in de wereld, arm of rijk. Europa moet bij het ontwikkelen van zijn
  beleid oog hebben voor het internationale perspectief. Bij het verdedigen van de Europese belangen moet Europa internationaal handelen.
   De Europese Commissie zet zich in voor de totstandbrenging van goed samenhangend beleid in
  het algemeen belang van Europa; de sleutel tot succes ligt evenwel bij alle belanghebbenden in
  Europa: overheden, wetenschappers, deelnemers aan het economische leven, consumenten en het
  publiek.”
  
  23
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  Voor Nederland is het belangrijk in dit Europese kader niet slechts een volgende
  rol te spelen, maar actief bij te dragen aan beleid en economie op het gebied van
  biotechnologie. Het niet achter willen raken bij internationale ontwikkelingen,
  met name in de Verenigde Staten, speelt daarbij vaak een belangrijke rol.
  Accenten liggen veelal op de verbetering van de kwaliteit van leven voor de
  burger in de geïndustrialiseerde westerse samenleving. Vraag is of de nationale
  overheid, als het gaat om biotechnologiebeleid, zich niet sterker bewust zou
  moeten zijn van mogelijk tegengestelde belangen in de internationale arena.
  1.3
  
  probleemstelling
  Het maatschappelijke probleem waar dit rapport zich op richt is dat rond de
  toepassing van biotechnologie een met kennisonzekerheden omgeven maatschappelijke discussie is ontstaan. Biotechnologie kan verstrekkende gevolgen
  hebben in termen van toepassing en innovatiekracht, maar men weet niet precies
  wat men ermee aanmoet. Dat is een problematische situatie, omdat alom het
  gevoel bestaat dat biotechnologie wezenlijke aspecten van het menselijk bestaan
  raakt. Het grijpt immers in in het functioneren van levende systemen.
  24
  
  Belanghebbende lobbygroepen bepalen tot nu toe grotendeels de discussie over
  moderne biotechnologie. Dat leidt tot een sterke polarisatie (Marris, et al. 2001).
  Die polarisatie komt onder meer voort uit vaak fundamenteel verschillende maatschappelijke oriëntaties. Dit bemoeilijkt het vinden van compromissen. Mede als
  gevolg van de polarisatie worden binnen verschillende sectoren zeer verschillende
  keuzes gemaakt. Opvallend zijn de gedifferentieerde, maar overwegend verwachtingsvolle opvattingen omtrent medische toepassingen versus een zeer argwanende houding tegenover het gebruik van biotechnologie in de voedselproductie.
   Rond de toepassingen in de industrie is het betrekkelijk stil. Bij de discussie veegt
  men ongelijksoortige zaken gemakkelijk op een hoop. Het maken van genuanceerde afwegingen tussen gewenste en ongewenste ontwikkelingen dreigt daardoor nogal eens in het gedrang te komen. Omdat het lobbyproces zich meer en
  meer institutionaliseert en professionaliseert, wordt het steeds belangrijker dat er
  onafhankelijke, geobjectiveerde kennis beschikbaar is.
  Door het moeizame verloop van de discussie bestaat het risico dat de overheid
  achter de feiten aanloopt. Dit ondermijnt bij het publiek het vertrouwen dat de
  juiste afwegingen worden gemaakt en de juiste beslissingen worden genomen.
  Ook heeft een deel van het publiek weinig vertrouwen in de instituties voor
  risicobeheer. Verder blijkt de handelingsruimte van de nationale overheid beperkt
  doordat de kennisontwikkeling, de productie, de maatschappelijke gevolgen, de
  regulering en de publieke meningsvorming zich in toenemende mate op internationaal niveau afspelen.
  De maatschappelijke discussie gaat onder andere over voedselveiligheid, milieu,
  het veranderen van genetische informatie, nieuwe diagnostische en therapeutische mogelijkheden, privacy en het omgaan met persoonsgebonden genetische
  
  inleiding
  
  informatie. De discussie over ingrijpen in de genetische informatie van organismen draagt vaak een sterk ethisch en ideologisch karakter. In discussies over
  gezondheid en geneeskunde spelen vragen over het omgaan met persoonsgebonden genetische informatie, vragen over een mogelijke bedreiging van maatschappelijke solidariteit op het gebied van gezondheidszorg en vragen over het
  ontstaan van nieuwe ziekterisico’s. Wat betreft voedsel gaat het vooral om de
  veiligheid ervan. Op het gebied van milieu gaat het om het risico van de introductie van ggo’s in ecosystemen en om een verdere verhoging van de druk op
  ecosystemen door biotechnologische landbouw.
   In de maatschappelijke discussie lijken potentieel negatieve effecten van biotechnologie meer aandacht te krijgen dan potentieel positieve effecten. Een mogelijke
  bijdrage van biotechnologie aan de ecologische prestatie van grootschalige
  productiesystemen levert nauwelijks discussie op. Verder beperken de discussies
  zich vaak tot het individuele en het nationale belang, terwijl er toch meestal
  internationale productieketens in het geding zijn.
  Met de Integrale Nota Biotechnologie heeft de overheid een koers uitgezet
  (‘verantwoord vooruit’) waarbij biotechnologie op een maatschappelijk verantwoorde wijze wordt gestimuleerd (Ministerie van vrom 2000). Daarbij verstaat
  men onder verantwoord dat randvoorwaarden worden gesteld om risico’s te
  beheersen. In de daarop volgende maatschappelijke discussie is erop gewezen dat
  dit een betrekkelijk smalle invulling is van verantwoord. Onder meer miste men
  de ethische benadering in de nota.
  Als vervolg op de Integrale Nota is de Tijdelijke Commissie Biotechnologie en
  Voedsel ingesteld. Deze Commissie heeft een publiek debat georganiseerd
  (Commissie Terlouw 2002). Over de doelstelling van dit debat heeft van meet af
  aan onenigheid bestaan. Volgens de Commissie ging het om het formuleren van
  voorwaarden waaronder toepassingen van biotechnologie in de voedselproductie
  aanvaardbaar zijn (waaronder de mogelijke uitkomst ‘onder geen enkele voorwaarde’). Volgens diverse maatschappelijke groepen daarentegen moest het gaan
  om een ‘nut en noodzaak’ discussie. Uiteindelijk zijn in dit debat vooral meningen geïnventariseerd. Een onderlinge confrontatie en afweging van die meningen
  heeft niet echt plaatsgevonden. Dat kon ook niet, omdat de kennis waarop die
  meningen stoelen zelf onderwerp van discussie is.
  De Tijdelijke Adviescommissie Kennisinfrastructuur Genomics (2001) heeft
  aanbevelingen gedaan over investeringen in kennis. Het advies was er vooral op
  gericht speerpunten aan te geven bij de kennisontwikkeling en ging niet in op
  het bredere probleem van het maatschappelijk technology assessment. De aanbevelingen krijgen vervolg binnen het Nationaal RegieOrgaan Genomics.
   De Tijdelijke Tweede Kamercommissie Biotechnologie (Commissie Terpstra)
  heeft op basis van de uitgebrachte adviezen het kamerdebat over de Integrale
  Nota Biotechnologie voorbereid.
  25
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  Al deze activiteiten hebben nog niet geleid tot een brede visie op de maatschappelijke inpassing van biotechnologie. Gezien de weerbarstigheid van de problematiek was dit redelijkerwijs ook niet te verwachten. Waaraan het tot nu toe
  ontbroken heeft is een breed, afstandelijk en wetenschappelijk onderbouwd
  overzicht van de toepassingen van biotechnologie in verschillende maatschappelijke sectoren en de afwegingen en complicaties die daarbij in het geding zijn.
  De wrr wil met dit rapport in die leemte voorzien.
  De wrr wil op wetenschappelijk verantwoorde wijze bijdragen aan de beleidsdiscussie over biotechnologie door de maatschappelijke discussie over biotechnologie te analyseren en biotechnologie te plaatsen in het perspectief van technologieontwikkeling en technologietoepassing in grootschalige productiesystemen.
  In het bijzonder wil de wrr meer helderheid in het debat brengen door:
  1. kennis over te brengen over wat de ontwikkelingen inhouden en wat nu
  precies het nieuwe daarin is;
  2. inzicht te geven in de wijze waarop actoren opereren in de nationale en internationale maatschappelijke arena waarin de discussie over biotechnologie
  plaatsvindt;
  3. een analyse te maken van de beleidsvragen die aan de orde zijn;
  4. richtlijnen te formuleren voor de overheid om die beleidsvragen te kunnen
  beantwoorden.
   26
  
  1.4
  
  vr aagstelling en opbouw van het r apport
  Een zorgvuldige discussie over biotechnologie vraagt om technisch-wetenschappelijke kennis met enige diepgang en zicht op de differentiatie van maatschappelijke preferenties. De eerder geformuleerde vragen geven de grote lijn aan van dit
  rapport. Het antwoord op elke volgende vraag vereist namelijk een antwoord op
  alle voorgaande. Het betoog loopt van beschrijvend via analyserend naar aanbevelend. De vier geformuleerde vragen vallen elk uiteen in een aantal deelvragen
  die worden beantwoord in de hoofdstukken 2 tot en met 8. Hoofdstuk 9 geeft
  vervolgens de conclusies.
  Kennis over wat de ontwikkelingen inhouden
  De ontwikkelingen op het terrein van de biotechnologie gaan sneller dan publiek
  en beleidsmakers kunnen bijhouden. Kranten berichten met regelmaat over
  nieuwe, vaak exotische toepassingen die binnen bereik komen. Niet meteen,
  want zo snel gaat het niet, maar straks. Veel burgers hebben echter hooguit
  oppervlakkige ideeën over wat de technologie inhoudt. Het gevolg is dat velen
  het gevoel hebben achter de feiten aan te lopen en geen greep te hebben op iets
  waarvan de potentiële impact op hun leven groot is. Er is kennis voor nodig om
  antwoord te geven op de volgende vragen.
  1. Wat wordt onder (moderne) biotechnologie verstaan?
  2. Wat is de stand van de techniek en hoe werkt het?
  3. Hoe verhoudt biotechnologie zich tot andere technologieën?
  4. Waar liggen de toepassingsmogelijkheden?
  
  inleiding
  
  5. Wat zijn de mogelijke voor- en nadelen die aan de toepassingen verbonden
  zijn?
  Hoofdstuk 2 geeft algemene achtergrondinformatie. Allereerst geeft het
  antwoord op de vraag wat men onder moderne biotechnologie moet verstaan.
  Verder geeft het een algemeen inzicht in het proces van technologieontwikkeling.
  Bijvoorbeeld dat technologie en maatschappij zich in onderlinge interactie
  ontwikkelen en dat technologie een middel is om maatschappelijke doelen te
  verwezenlijken. Technologie is dus geen doel op zich.
   De toepassingen van biotechnologie komen in hoofdstuk 3 aan de orde. Op basis
  van de houding in de maatschappij tegenover die toepassingen, hanteren we
  daarbij een indeling naar vier toepassingssectoren:
  1. gezondheidszorg en geneeskunde;
  2. agrarische sector;
  3. voedingsmiddelenindustrie;
  4. overige industrie.
  De samenleving kijkt per toepassing zeer verschillend aan tegen biotechnologie.
  Toepassingen die met gezondheid te maken hebben, beziet men doorgaans positief en verwachtingsvol. Tegenover toepassingen in de voedselketen staat men
  echter gereserveerd. Voedselveiligheid, natuurlijkheid en het risico dat ecosystemen worden aangetast zijn hier de sleutelbegrippen. Overige industriële toepassingen zijn nauwelijks aan de orde.
  Welke actoren zijn er en hoe opereren ze in de nationale en internationale
  arena?
  De met kennisonzekerheden omgeven maatschappelijke discussie over biotechnologie vormt het centrale probleem in dit rapport. Er is sprake van een
  arena waarin tal van verschillende actoren verschillende richtingen opgaan.
  Dat roept twee deelvragen op.
  1. Wat is de rol die de verschillende stakeholders (overheid, ondernemingen,
  actiegroepen, ngo’s, burgers) spelen in de maatschappelijke discussie rond
  biotechnologie en hoe gaat men in die discussie om met normatieve aspecten?
  2. Op welke wijze speelt de interactie tussen het nationale en het internationale
  niveau een rol in de beleidsdiscussie?
  Deze vragen komen in hoofdstuk 4 aan de orde. Dit hoofdstuk inventariseert
  hoe de verschillende actoren biotechnologie en de daarmee samenhangende
  problemen definiëren, en wat de belangen en standpunten zijn die ze verdedigen.
  Er zijn veel verschillende actoren te onderscheiden die elk hun eigen belangen en
  werkwijzen hebben. De overheid opereert in verschillende gedaanten, namelijk
  als behartiger van de belangen van alle burgers, als belangenbehartiger van Nederland op het internationale niveau en als uitvoerder van internationale afspraken.
   Ondernemingen opereren in toenemende mate op een internationale markt en
  hebben daarom veel belang bij internationale afspraken. Die bovennationale
  
  27
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  positie betekent ook dat ze nationale overheden tegen elkaar kunnen uitspelen.
  Op het gebied van kennis hebben ondernemingen een invloedrijke positie.
  Actiegroepen en ngo’s opereren zowel nationaal als internationaal in horizontale
  en verticale coalities. Hun invloed verwerven ze indirect via de publieke opinie en
  direct via het aandragen van argumenten en kennis. Het eerste vraagt om breed
  aansprekende, emotiegerichte acties. Het tweede om zorgvuldig en rationeel argumenteren. Dat is een lastige spagaat. Burgers ten slotte hebben in verschillende
  hoedanigheden verschillende voorkeuren en belangen. Als consument gedragen
  ze zich vaak anders dan wanneer ze als burger worden aangesproken.
  28
  
  Wat zijn de beleidsvragen?
  Biotechnologie verklaart en verandert levensprocessen op een zodanige wijze dat
  oude vragen een nieuw antwoord behoeven. Uit de maatschappelijke discussie
  komen in elk geval de volgende drie vragen naar voren.
  