text: demografie en overheidsschuld
  
  Om deze reden wordt hier voor een handzamer concept van een gezonde boekhouding gekozen, zonder dat dit overigens veel verschil maakt voor de algehele
  lijn van de conclusie. In essentie gebeurt er hetzelfde als in een generatierekening. Als de overheid zijn boekhouding in alle perioden op orde heeft, worden
  er geen lasten ongecontroleerd naar de toekomst doorgeschoven. In deze zin zijn
  ordelijke overheidsfinanciën een vorm van reciprociteit tussen verschillende
  cohorten. De bereidheid om in de toekomst lasten te dragen zal groter zijn
  indien geen onverantwoord gedrag heeft plaatsgevonden in het heden.
  Een gezonde boekhouding is te definiëren als de situatie waarin de bestaande
  regelingen ongewijzigd kunnen worden voortgezet zonder dat de schuldquote
  van de overheid op lange termijn tot problemen leidt. Dit is ook het houdbaarheidscriterium van de generatierekening. Fluctuaties in de tijd worden dus
  opgevangen in de hoogte van het vorderingentekort, maar structurele tekorten
  niet. Het criterium wordt hieronder nader geoperationaliseerd.
  De norm van de gezonde boekhouding heeft zowel overeenkomsten als verschillen met de methode van de generatierekeningen. Overeenkomst is dat toekomstige overdrachten via overheidsuitgaven en schuldquote worden meegewogen in
  de boekhouding. De continuïteit van de boekhouding garandeert bovendien dat
  er geen ongecontroleerde wissel op de toekomst wordt getrokken. Verschil is dat
  collectieve uitgaven daadwerkelijk collectief blijven en niet aan individuen
  worden toegerekend. Hierdoor bestaat minder risico dat de criteria van rechtvaardigheid en houdbaarheid verward worden. Niet het individuele profijt staat
  centraal, maar de continuïteit van een gekozen uitgavenpatroon van de overheid.
   Ondanks de vergrijzing moet de overheid in staat blijven bij een gelijkblijvend
  belastingniveau een gelijkblijvend deel van het BBP uit te geven aan andere collectieve voorzieningen dan AOW en zorg. Met andere woorden, uitgaven aan AOW en
  zorg mogen toenemen, maar zij mogen andere uitgavencategorieën niet verdringen. Doordat de collectieve uitgaven daadwerkelijk collectief blijven, worden
  bovendien veel operationaliseringsproblemen van generatierekeningen vermeden. De uitkomsten zijn daardoor minder voor discussie vatbaar.
  Overheidsschuldquote en vorderingentekor t
  In een stationaire situatie met constante rente en economische groei en stabiele
  overheidsuitgaven in verhouding tot het BBP, kan eenvoudig worden aangetoond
  dat bij elk niveau van de schuldquote van de overheid een vorderingentekort kan
  worden berekend, waarbij de schuldquote stabiel blijft op het gegeven niveau.
  Bij dit duurzame vorderingentekort kunnen de jaarlijks groeiende rente-uitgaven betaald worden uit de economische groei, zonder dat de rente-uitgaven als
  percentage van het BBP toenemen. Voorwaarde is alleen dat de schuldquote niet
  zo hoog is dat beleggers het vertrouwen verliezen in de solvabiliteit van de overheid. In de huidige omstandigheden ligt dit duurzame vorderingentekort beneden de maximale EMU-norm van 3 procent, maar boven de norm die volgt uit het
  Stabiliteitspact. Een duurzaam begrotingsevenwicht daarentegen zal altijd leiden tot een geleidelijke afname van de schuldquote tot nul.
  137
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Schuldquote en bestedingsruimte
  Nog afgezien van internationale verplichtingen omtrent de overheidsschuld (het
  Stabiliteitspact), vergroot het aanhouden van overheidsschuld alleen de bestedingsruimte van de overheid onder de voorwaarde dat de reële rente lager is dan
  de economische groei. Aan deze voorwaarde werd in de jaren zestig voldaan; nu
  evenwel niet meer, zij het dat de rente de laatste jaren sterk is gedaald.
   Bijgevolg is in een stationaire situatie de bestedingsruimte van de overheid op
  lange termijn gebaat bij een tekort dat beneden de kritische grens ligt waarbij de
  overheidsschuldquote stabiel blijft. In dat geval zal de schuldquote op de zeer
  lange termijn tot nul naderen, waarna overheidsvermogen ontstaat.
  Naarmate de schuldquote daalt, daalt evenredig ook het niveau van het duurzame vorderingentekort. Dit leidt niet tot minder bestedingsruimte, doordat ook
  de rente-uitgaven afnemen met het dalen van de schuldquote. Het dalende
  niveau voor het duurzame tekort geeft aan dat de nieuwe schuldquote als normquote gaat gelden.
  138
  
  Maar ook in een situatie van onzekerheid over rente en economische groei is de
  keuze voor een vorderingentekort beneden de kritische grens en dus een schuldquote van nul op lange termijn een verstandige keuze. Als op de lange termijn
  zou blijken dat de reële rente lager uitvalt dan de economische groei, dan is weliswaar een inefficiënte keuze gemaakt, maar de gevolgen daarvan zijn in het aangename economische klimaat veel minder ingrijpend dan de gevolgen van een
  inefficiënte keuze in de omgekeerde situatie van een hoge schuldquote, een hoge
  rente en lage groei.
  Het aanhouden van overheidsschuld verkleint dus de bestedingsruimte van de
  overheid. Het verlagen van de schuldquote gaat echter vrijwel geheel ten koste
  van de bestedingsruimte op korte termijn. Het verlagen van de schuldquote vereist derhalve een visie en discipline op de lange termijn.
   Vorderingensaldo en bestedingsruimte
  De schuldquote en het vorderingensaldo zeggen iets over de verdeling van
  inkomsten en uitgaven van de overheid in de tijd, maar niet over het gewenste
  niveau van de overheidsuitgaven. In een niet zo ver verleden werd een veel
  omvangrijker deel van het BBP collectief besteed dan nu; in een verder verleden
  juist een minder omvangrijk deel (zie tekstbox 5.4). Als op een bepaald moment
  het feitelijke vorderingensaldo van de overheid afwijkt van het houdbare, is een
  structurele bijstelling (B) nodig van de overheidsfinanciën. Wie een voorkeur
  heeft voor veel collectieve uitgaven leest voor B belasting. Wie een voorkeur
  heeft voor veel private uitgaven leest voor B bezuiniging. Niet het vorderingensaldo bepaalt de bestedingsruimte van de overheid, maar de invulling van B.
  demografie en overheidsschuld
  
  Tekstbox 5.4 De omvang van de collectieve sector
  De collectieve sector bereikte begin jaren tachtig een maximale omvang. In het kader van de
  ‘jobless growth’ werd groei van de kwartaire sector eind jaren zeventig wenselijk gevonden om
  het arbeidsaanbod onderdak te bieden dat in de marktsector geen werk kon vinden. Volgens de
  ‘Bert-norm’ (genoemd naar de toenmalige minister van Sociale Zaken Bert de Vries) mochten de
  collectieve uitgaven maximaal 60% van het netto nationaal inkomen bedragen. Met de sanering
  van de verzorgingsstaat is de omvang van de collectieve sector aanzienlijk afgenomen.
  Vooral de inkomensoverdrachten zijn eerst sterk toegenomen en daarna weer verminderd.
  Figuur 5.6 laat zien dat de gecumuleerde groei van de netto minimumuitkering vanaf 1970 aanvankelijk veel groter is dan die van het netto modale loon. De gelijktrekking begin jaren zeventig
  van de laagste uitkeringen (waaronder de AOW) met het netto minimumloon heeft daarin een
  belangrijke rol gespeeld. Het maximum van deze ontwikkeling wordt in 1983 bereikt, als het
  minimum 26 procent meer is gestegen ten opzichte van 1972 dan modaal.
   Na 1983 verdwijnt die voorsprong weer.
  Figuur 5.5
  
  De collectieve uitgaven als percentage van het BBP
  60
  
  139
  
  procent bbp
  
  55
  
  50
  
  45
  
  40
  1980
  
  1985
  
  1990
  
  1995
  
  2000
  
  jaar
  
  Bron: CPB
  Figuur 5.6
  
  Cumulatief groeiverschil tussen minimumuitkering en modaal
  
  30
  
  percentage
  
  20
  
  10
  
  0
  1970
  
  1975
  
  1980
  
  1985
  
  jaar
  
  Bron: scp (1996: 187-188; 1998: 443-447)
  
  1990
  
  1995
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Vaak wordt geponeerd dat overheidsuitgaven de economische groei stimuleren.
  Een tekort boven het duurzaam houdbare niveau zou dan leiden tot een zodanige economische groei dat de schuldquote als percentage van het BBP per saldo
  even hoog of zelfs lager uitvalt. Bij deze redenering kunnen drie kanttekeningen
  worden geplaatst. In de eerste plaats geldt het verband niet voor alle overheidsuitgaven (bijv. niet voor overdrachtsuitgaven die een belangrijk deel van de collectieve uitgaven vormen), zodat er geen rechtlijnig verband kan bestaan tussen
  tekort en groei. In de tweede plaats staat de relatie tussen overheidsuitgaven en
  economische groei ook bij specifieke uitgaven ter discussie. Enerzijds kan bijvoorbeeld meer onderwijs de arbeidsproductiviteit vergroten, waardoor meer
  welvaart ontstaat; anderzijds leidt meer welvaart tot hogere onderwijsuitgaven.
   140
  
  De derde kanttekening is dat dit mechanisme alleen werkt indien de overheidsuitgaven overigens op hetzelfde niveau blijven. Door de gegenereerde extra economische groei nemen de overheidsuitgaven als percentage van het BBP dan blijvend af. Indien de eis wordt gesteld dat de schuldquote op lange termijn gelijk
  blijft, moet een tekort in enig jaar boven het duurzaam houdbare niveau gecompenseerd worden door een tekort beneden het duurzaam houdbare niveau in
  latere jaren. Wanneer aan deze voorwaarde is voldaan, is zelfs een minimale
  extra groei voldoende om een extra tekort te rechtvaardigen. Echter, wie meent
  dat een hoger tekort in het heden de economische groei verhoogt, zal ook menen
  dat het ermee samenhangende lagere tekort in de toekomst de groei zal remmen.
  Als de reële rente hoger is dan de economische groei (wat doorgaans wordt aangenomen), zal bovendien de toekomstig te realiseren tekortverlaging in verhouding tot het BBP groter zijn dan de huidige tekortverhoging, waardoor het nadelig
  effect van een hoog tekort versterkt wordt (CPB 1996: 259-260). In de praktijk
  hebben de overheidsuitgaven bovendien de neiging met het BBP mee te groeien,
  zodat extra economische groei op zijn beurt leidt tot extra overheidsuitgaven.
  Als dit het geval is, worden veel hogere eisen gesteld aan de te genereren extra
  economische groei. In dat geval zou tegenover een extra tekort van 1 procent BBP
  een extra economische groei moeten staan van 1,5 procent, hetgeen niet aannemelijk kan worden gemaakt.
   Er zijn situaties waarin het raadzaam kan zijn het vorderingentekort tijdelijk te
  laten oplopen, bijvoorbeeld als bij een teruglopende groei de overheidsinkomsten tegenvallen, terwijl bezuinigingen op dat moment de terugval kunnen versterken. Ook in dit geval geldt bovengenoemde voorwaarde dat een tekort in
  enig jaar boven het duurzaam houdbare niveau gecompenseerd moet worden
  door een tekort beneden het duurzaam houdbare niveau in latere jaren. In het
  verleden is evenwel gebleken dat keynesiaanse conjunctuurpolitiek wel leidde
  tot vergroting van het tekort bij een recessie, maar niet tot het inlopen van dit
  tekort in betere tijden. Ter wille van de stabiliteit van de overheidsbestedingen
  zouden conjuncturele afwijkingen van het geprojecteerde tijdpad voor het vorderingensaldo op de korte termijn moeten worden toegelaten. Maar als het saldo
  van de afwijkingen over een wat langere periode ongelijk is aan nul, wordt
  geschoven met de allocatie van overheidsuitgaven in de tijd.
  demografie en overheidsschuld
  
  Een demografisch gecorrigeerd criterium voor het vorderingensaldo...
  In het kader van de Europese Unie zijn politieke criteria ontwikkeld voor het
  vorderingensaldo en de schuldquote. Voor het vorderingentekort geldt een
  maximum van 3 procent; voor de schuldquote een maximum van 60 procent of
  een duidelijk waarneembare daling naar dit percentage. Deze criteria zijn in het
  Stabiliteitspact verder aangescherpt: de drieprocentnorm geldt als maximum in
  een conjunctureel ongunstige situatie. Voor de lidstaten betekent deze aanscherping dat gestuurd moet worden op begrotingsevenwicht (‘close to balance’) teneinde te voorkomen dat de drieprocentnorm in een ongunstige situatie wordt
  overschreden. Bij een langdurig volgehouden begrotingsevenwicht zal de
  schuldquote geleidelijk teruglopen tot nul.
   De EMU-criteria hebben een belangrijke rol gespeeld in de onderlinge afstemming tussen de staten van het begrotingsbeleid. Ze zijn enigszins arbitrair in die
  zin dat ze niet zijn vastgesteld als criteria voor houdbaarheid van de overheidsfinanciën, maar anderzijds zijn ze door hun internationale acceptatie een politieke
  realiteit. De EMU-criteria garanderen geen houdbaarheid voor de langere termijn,
  omdat de demografische situatie in Europa verre van stationair is. Wanneer voor
  de langere termijn zou worden vastgehouden aan de EMU-criteria, moeten voortdurend herschikkingen plaatsvinden in het begrotingsbeleid om aan de toenemende druk van de vergrijzing op de overheidsuitgaven het hoofd te bieden. Per
  definitie gaan een constante schuldquote, een constant begrotingsevenwicht en
  constante overheidsregelingen niet samen, zelfs niet twee van deze drie.
  Als men het regelingenstelsel op de lange termijn constant wil houden, zijn de
  EMU-criteria te licht. Een demografisch gecorrigeerd criterium voor het vorderingensaldo anticipeert op de vergrijzing door nu al het vorderingentekort en de
  schuldquote zodanig te verlagen dat bij een stabiele inkomstenquote en een
  geprojecteerde uitgavenquote van de overheid de schuldquote op lange termijn
  ten minste stabiel blijft.7 Aldus ontstaat een norm voor het vorderingensaldo die
  gecorrigeerd is voor de leeftijdssamenstelling van de bevolking op een bepaald
  moment.
  ...in een rekkelijke en een precieze variant
  Het uiteindelijke doel voor de schuldquote is zoals hierboven gesteld arbitrair.
  Er is slechts – in een stationaire situatie – een vaste relatie tussen schuldquote en
  vorderingentekort. Anderzijds geldt dat de keuze van een langetermijndoel voor
  de schuldquote betrekkelijk weinig consequenties heeft voor het uitgavenbeleid
  op de korte termijn. Vanwege het arbitraire, maar academische karakter beschrijven we zowel een rekkelijke als een precieze norm.
   De rekkelijke norm neemt de oorspronkelijke EMU-norm voor de schuldquote als
  uitgangspunt voor een datum in de verre toekomst, wanneer de transitie naar
  een grijzere bevolking min of meer zal zijn voltooid, zeg 2050.8 In dat jaar mag
  het vorderingentekort dan niet hoger zijn dan het duurzame tekort waarbij de
  schuldquote (op de zeer lange termijn) stabiliseert op 60 procent. Dit duurzame
  
  141
  
  gener at iebew ust beleid
  
  tekort is bovendien lager dan de drieprocentnorm, die als maximum geldt.
  De schuldquote op de lange termijn wijkt in deze variant maar weinig af van de
  huidige schuldquote. Men zou dit kunnen interpreteren als een situatie waarin
  over de komende vijftig jaar noch nieuwe schulden worden aangegaan, noch
  oude schulden worden afgelost. Binnen de periode van de komende 50 jaar
  worden dan geen kosten ongecontroleerd doorgeschoven naar de toekomst.
  Met een dergelijke interpretatie komt men evenwel dicht in de buurt van het
  rechtvaardigheidscriterium, waarvan in hoofdstuk 4 is vastgesteld dat het niet
  deugt: de maten veranderen en het rekenen in quoten doet daar niets aan af,
  draagt er mogelijk zelfs aan bij. Anderzijds kan men betogen dat het vorderingensaldo in deze eerste variant op de lange termijn niet voldoet aan het
  Stabiliteitspact. Vandaar de benaming rekkelijke norm.
   142
  
  De precieze norm stuurt aan op begrotingsevenwicht in 2050. De hoog opgelopen schuldquote van de overheid na de Tweede Wereldoorlog wordt dan gezien
  als een historische anomalie, die in de komende decennia moet worden rechtgetrokken. Dit impliceert wel dat in de komende decennia niet alleen schulden uit
  het verleden worden afbetaald, maar dat ook gespaard wordt om in de toekomst
  bij een gelijk inkomstenniveau voor de overheid globaal dezelfde regelingen in
  stand te kunnen houden. Om het begrotingsevenwicht op de lange termijn te
  realiseren, zijn in de komende decennia grotere vorderingenoverschotten nodig
  dan wanneer de rekkelijke norm wordt gehanteerd. De benaming is gekozen
  omdat aan de eis van begrotingsevenwicht aan het eind van de periode strikt
  moet worden voldaan.
  Het verschil tussen de rekkelijke en de precieze norm voor het daadwerkelijke
  uitgavenbeleid is beperkt, omdat kleine, maar structurele verschuivingen in het
  vorderingensaldo over een lange periode cumuleren tot grote veranderingen in
  de schuldquote.
  Het criterium van een duurzaam EMU-vorderingensaldo wijkt enigszins af van
  de budgetrestrictie van de generatierekening, onder andere omdat daarin ook het
  overigens moeilijk meetbare collectieve vermogen in de vorm van bijvoorbeeld
  infrastructuur wordt meegewogen. Hier staat tegenover dat het EMU-criterium
  een politieke realiteit is. Het verschil tussen het criterium van de generatierekening en de beide verduurzaamde EMU-criteria voor de bestedingsruimte van de
  overheid op de korte termijn is evenwel niet groot. Omdat structurele kleine
  afwijkingen van het vorderingentekort door cumulatie op lange termijn leiden
  tot een exploderende dan wel verdampende schuldquote, geldt omgekeerd dat
  het doel van de schuldquote op lange termijn slechts geringe invloed heeft op
  het te realiseren vorderingensaldo.
  Het vorderingensaldo beïnvloedt via de schuldquote de rentelasten van de overheid. Hierdoor is er geen rechtstreeks verband tussen de vrije bestedingsruimte
  van de overheid en de norm voor het vorderingensaldo.
   demografie en overheidsschuld
  
  Integendeel, de norm is zo vastgesteld dat de vrije bestedingsruimte constant
  blijft en onafhankelijk wordt van uitgaven aan rente, AOW en zorg. De bestedingsruimte is dus even groot in een jaar waarin de tekortnorm een overschot
  indiceert als in een jaar waarin een tekort geïndiceerd wordt. Niet het vorderingensaldo, maar de hierboven gedefinieerde B bepaalt de bestedingsruimte.
  Een referentiescenario
  In het voorgaande zijn aannamen geformuleerd voor een referentiescenario.
  Deze aannamen kunnen als volgt worden samengevat. In het referentiescenario
  wordt uitgegaan van de middenvariant van de bevolkingsprognose van het CBS,
  een arbeidsparticipatiegraad volgens het ec-scenario, een arbeidsproductiviteitsgroei van 1,5 procent per jaar en een reële rente van 4 procent. Voor de AOW
  wordt gerekend met een uitkering die door toepassing van de WKA-koppeling
  een kwart procent per jaar achterblijft op de groei van het gemiddelde loon.
  Voorts wordt verondersteld dat de toename van de levensverwachting uitsluitend bestaat uit relatief gezonde jaren, zodat de zorgbehoefte eerder wordt uitgesteld dan verlengd. In de zorgsector wordt verder verondersteld dat de tamelijk
  ongrijpbare ‘overige ontwikkelingen’ gelijk opgaan met de groei van het BBP per
  hoofd, zodat de uitgavenquote volledig demografisch bepaald is. Daarmee wordt
  een tamelijk succesvol budgettair beleid verondersteld.
   Aangenomen wordt dat de overheidsinkomsten en de uitgaven aan andere categorieën dan rente, AOW, zorg, onderwijs en kinderbijslag als percentage van het
  9
  BBP het gemiddelde bedragen van die in de periode 1996-2000. De te berekenen
  structurele bijstellingen ten opzichte van het huidige beleid moeten worden
  afgezet tegen deze periode. Overigens zij opgemerkt dat het te realiseren vorderingensaldo een belangrijker richtsnoer is voor het beleid dan de te realiseren
  bijstelling van de inkomsten en/of uitgaven. Het vorderingensaldo bepaalt
  immers het groeipad van de schuldquote. De te realiseren bijstelling volgt uit het
  te realiseren vorderingensaldo en is sterker afhankelijk van de conjunctuur van
  het moment. Voorts wordt aangenomen dat de gasbaten geleidelijk aflopen tot
  nul in de periode van 2005 tot 2020. Dit impliceert op zichzelf een tekortreductie om te compenseren voor deze in de toekomst wegvallende inkomsten.
  Al met al is dit een redelijk optimistisch scenario: de verwachte groei is weliswaar gematigd, maar het verwachte succes van beleid gericht op participatiegroei en uitgavenbeheersing wordt alvast ingecalculeerd. Het referentiescenario
  bevat dus beren die wel in het vizier zijn, maar die nog moeten worden geschoten. Als er misgeschoten wordt, is er geen berenhuid te verdelen. Hoe groot dit
  probleem is, komt aan de orde in paragraaf 5.3.2.
  Figuur 5.7 laat het verloop van de schuldquote in het referentiescenario zien, als
  de demografische oneffenheden via de schuldquote worden geëgaliseerd.
  Daarbij zijn de twee bovengenoemde referentiedoelen op de lange termijn aangegeven, namelijk een constante schuldquote van 60 procent en een permanent
  begrotingsevenwicht. Om deze doelen te bereiken is een structurele bijstelling
  
  143
  
  gener at iebew ust beleid
  
  (B) van de overheidsinkomsten en/of uitgaven nodig van 0,2 respectievelijk 0,5
  procent van het BBP ten opzichte van het gemiddelde in de periode 1996-2000.
  Deze bijstelling wordt in vijf gelijke jaarlijkse stappen gerealiseerd vanaf 2000.
   Beide doelstellingen leiden tot een sterke verlaging van de schuldquote. Als deze
  op lange termijn 60 procent mag bedragen, wordt het minimum van 5 procent
  bereikt in 2035. Vanaf dat jaar loopt de quote geleidelijk weer op. Als daarentegen begrotingsevenwicht op de lange termijn wordt nagestreefd, zou de overheidsschuld rond 2025 à 2030 volledig moeten zijn afgelost. Na dat jaar zou een
  tijdelijk overheidsvermogen ontstaan dat als gevolg van de oplopende zorglasten
  na verloop van tijd weer zou verdwijnen.
  Figuur 5.7
  
  Overheidsschuld in referentiescenario bij een schuldquote van 60% BBP respectievelijk
  begrotingsevenwicht op de lange termijn
  80
  rekkelijke norm: schuldquote 60%, B= 0,2% bbp
  precieze norm: begrotingsevenwicht, B= 0,5% bbp
  
  144
  
  procent bbp
  
  60
  
  40
  
  20
  
  0
  
  2000
  
  2005
  
  2010
  
  2015
  
  2020
  
  2025
  
  2030
  
  2035
  
  2040
  
  2045
  
  2050
  
  -20
  
  jaar
  
  Figuur 5.8 geeft het bijbehorende pad voor het vorderingensaldo. Beide normen
  indiceren een vorderingenoverschot van 1 à 2 procent van het BBP. Voor houdbaarheid op de lange termijn moet dit vorderingenoverschot lang (tot na 2030)
  worden volgehouden. Het vorderingenoverschot is realiseerbaar bij de eerder
  genoemde structurele bijstellingen, indien de vrijvallende rentelasten door de
  teruglopende schuldquote niet worden gebruikt voor toenemende uitgaven,
  maar voor verdere reductie van de schuldquote. Niet het te realiseren vorderingenoverschot bepaalt immers de bestedingsruimte van de overheid, maar de
  structurele bijstelling B.
   Hoewel de benodigde structurele bijstellingen beperkt zijn, zal het langdurig
  niet-besteden van een toenemend vorderingenoverschot aanzienlijke uitgavendiscipline vereisen. Uit de berekeningen blijkt dat uitstel van het gezond maken
  van de overheidsfinanciën tot een groeiende noodzakelijke structurele ombuiging leidt. Wanneer de ingroeiperiode (5 jaar) met een jaar verlengd wordt, stijgt
  de ombuigingsdoelstelling met ruim 2 procent. Zolang de ombuigingsdoelstelling laag is, zoals in het referentiescenario, is dit in verhouding tot het BBP overzichtelijk; in de minder gunstige scenario’s (zie par. 5.3.2) stijgt het effect van
  uitstel snel. Er is dus reden de gevraagde discipline op te brengen.
  demografie en overheidsschuld
  
  Figuur 5.8
  
  Vorderingensaldo in referentiescenario bij een schuldquote van 60% BBP
  respectievelijk begrotingsevenwicht op de lange termijn
  3
  rekkelijke norm: schuldquote 60%, B= 0,2% bbp
  precieze norm: begrotingsevenwicht, B= 0,5% bbp
  
  procent bbp
  
  2
  
  1
  
  0
  2000
  
  2010
  
  2015
  
  2020
  
  2025
  
  2030
  
  2035
  
  2040
  
  2045
  
  2050
  
  -1
  
  -2
  
  jaar
  
  Het referentiescenario laat zien dat de huidige vormgeving van AOW en zorg
  nagenoeg houdbaar is bij het huidige uitgavenpatroon van de overheid. In de
  volgende paragraaf zal deze houdbaarheid nog aan een gevoeligheidsanalyse
  worden onderworpen. De benodigde bijstelling van 0,2 à 0,5 procent van het BBP
  is klein, zeker als men bedenkt dat nog niet zo lang geleden (in 1982)
  58,4 procent van het BBP collectief werd besteed, tegen 44,8 procent in 1998 (zie
  tekstbox 5.4).
   Uiteraard kan men ook de omgekeerde weg bewandelen en bezien welk niveau
  van overheidsuitgaven voor AOW en zorg mogelijk is bij het huidige inkomstenen uitgavenpatroon van de overheid. Als de noodzakelijke beperking geheel
  gezocht wordt bij een geleidelijk achterblijven van de AOW op de gemiddeld verdiende lonen, dan is een jaarlijkse achterstand van de AOW nodig van ruim 0,4
  procent. Bij een geringe incidentele loonontwikkeling (van 0,25% per jaar) kan
  dit betekenen dat af en toe van de WKA-koppeling moet worden afgeweken.
  Als de noodzakelijke beperking geheel gezocht wordt bij een achterblijven van
  de ‘overige ontwikkeling’ in de zorg op de groei van het BBP per hoofd, dan volstaat een groeiverschil van 0,1 procent per jaar. Wel blijft het in beide gevallen
  noodzakelijk een vorderingenoverschot te creëren van 0,1 procent in 2005,
  respectievelijk 0,7 procent in 2010. Dit resultaat wordt zonder extra inspanning
  behaald via dalende rentelasten, mits natuurlijk die dalende rentelasten niet
  consumptief worden besteed.
  Het patroon van de overheidsbesparingen in de tijd komt in grote lijnen overeen
  met het besparingspatroon van pensioenfondsen. Hierdoor zou het effect kunnen optreden dat de overheid in de komende decennia zijn schuld afbetaalt en
  dus niet meer leent, terwijl pensioenfondsen juist veel spaargeld (waaronder de
  afgeloste overheidsschuld) op de kapitaalmarkt aanbieden. In een latere fase gaat
  de overheid wellicht opnieuw lenen om de vergrijzingskosten te dragen, terwijl
  pensioenfondsen juist ontsparen om alle pensioenuitkeringen te betalen.
  Het spaargedrag van de overheid vergroot dan de onevenwichtigheden op de
  kapitaalmarkt, tenzij het buitenland de kapitaalstromen voldoende kan bufferen.
  145
  
  gener at iebew ust beleid
  
  In hoofdstuk 4 is vastgesteld dat de rijke landen in demografisch opzicht een
  tamelijk gesloten economie vormen. De buffercapaciteit is derhalve beperkt.
   Anderzijds geldt dat de Nederlandse economie in internationaal opzicht een
  microactor is. Als zodanig heeft Nederland er last van als het nationale besparingspatroon in de tijd zou afwijken van het gewenste intertemporele besparingsgedrag. Daarnaast zal de Nederlandse economie hoe dan ook last hebben
  van het genoemde macro-effect. Het eerste heeft echter nauwelijks invloed op
  het laatste. Zolang een internationale begrotingsautoriteit ontbreekt, heeft
  Nederland weinig andere keus dan zich als microactor te gedragen.
  146
  
  Rekkelijk of precies: een academische discussie voor later
  Het verschil in de benodigde structurele bijstelling voor beide referentiedoelen
  op lange termijn is betrekkelijk gering. Ook de paden voor het vorderingentekort ontlopen elkaar niet veel. Te meer als men bedenkt dat het groeiende verschil tussen de paden voor het vorderingentekort grotendeels verklaard wordt
  door het verschil in schuldquotepaden: bij een lagere schuldquote vallen meer
  rentelasten vrij en kan dus zonder extra inspanning een hoger vorderingensaldo
  worden gerealiseerd. Het geringe verschil tussen beide langetermijndoelen geeft
  aan hoe sterk het cumulatie-effect is van kleine structurele verschillen in het
  vorderingensaldo. Het geringe verschil geeft ook aan dat de keuze van het lange
  termijndoel weliswaar arbitrair is, maar dat de discussie hierover in hoge mate
  een academische is.
  Het is de vraag of de overheid daadwerkelijk vermogen zou moeten opbouwen,
  zoals gebeurt bij hantering van de precieze norm. De consequentie hiervan zou
  zijn dat de overheid terechtkomt in de rol van investeerder en ondernemer.
   Deze rol wordt door de overheid meestal niet optimaal vervuld. Bovendien is de
  overheid via allerlei collectieve investeringen al tamelijk nadrukkelijk risicodragend aanwezig in de economie en is het de vraag of een verdere uitbouw van de
  risicoblootstelling verantwoord is. Het ligt daarom wellicht meer voor de hand
  dat de overheid de ruimte die na aflossing van de overheidsschuld ontstaat,
  gebruikt voor verlaging van de lasten, waardoor burgers zelf beter in staat zijn
  taken van de terugtredende overheid over te nemen. De toekomstige doorsneeburger is door zijn hogere opleidingsniveau en welvaartsniveau immers waarschijnlijk een stuk zelfredzamer dan de huidige. Dit impliceert een wijziging van
  de preferenties, maar wel een die gezien de lange horizon alleszins plausibel is.
  Het is evenzeer de vraag of een verstandige overheid rond 2030 de schuldquote
  weer zal laten oplopen, zoals gebeurt bij hantering van de rekkelijke norm.
  Het verleden heeft immers geleerd dat bij een oplopende overheidsschuld de
  rente-uitgaven steeds meer de uitgaven aan andere begrotingsposten verdringen. Per saldo is het aanhouden van schuld dus niet voordelig voor de bestedingsruimte van de overheid. Ook bij het hanteren van de rekkelijke norm voor
  de lange termijn is derhalve een preferentieverschuiving plausibel, waarbij overheidstaken meer worden teruggegeven aan de burgers.
  demografie en overheidsschuld
  
  Fondsvorming
  Als de inkomsten en uitgaven van de overheid worden geëgaliseerd in de tijd,
  dan wordt gespaard voor toekomstige uitgaven via een verlaging van de schuldquote. Dit roept associaties op met het Spaarfonds AOW (zie tekstbox 5.5).
   Het verschil tussen een demografisch stationair pad voor de schuldquote en het
  naar de actuele demografische ontwikkeling gecorrigeerde pad zou men kunnen
  interpreteren als de benodigde omvang van een AOW-fonds dan wel een zorgfonds dat de demografische oneffenheden volledig dekt. Dit uitgangspunt verschilt van dat van het bestaande Spaarfonds AOW. Bij de instelling van dit
  Spaarfonds (Tweede Kamer 25699) wordt voor de AOW gemikt op drie financieringsbronnen: AOW-premie (gebonden aan een maximum), rijksbijdragen (grotendeels gefinancierd uit rentevrijval op staatsschuld) en uitnamen uit het
  Spaarfonds AOW. Op de top van de ‘vergrijzingshobbel’ zou circa 12 procent van
  de AOW-uitgaven uit het Spaarfonds AOW kunnen worden gefinancierd.
  Het Spaarfonds AOW is dus qua omvang minder pretentieus dan verlaging van de
  schuldquote volgens een demografisch geëffend pad.
  De Memorie van Toelichting bij het Spaarfonds AOW (Tweede Kamer 25699,
  nr. 3: 9) haalt met instemming het advies aan van de Stuurgroep Begrotingsruimte
  dat “moet worden voorkomen dat vrijvallende rentelasten worden ingezet voor
  lopende uitgaven.” De gereserveerde middelen komen evenwel niet uit individuele geoormerkte bijdragen, maar uit de algemene middelen en behoren als
  zodanig niet toe aan een specifiek cohort. Wat betreft oormerking van uitgaven
  is het Spaarfonds AOW pretentieuzer dan een demografisch geëffend pad voor de
  schuldquote.
  Tekstbox 5.5 Het Spaarfonds AOW
  Het Spaarfonds AOW bestaat uit een geoormerkte verlaging van het financieringstekort. Een storting in het Spaarfonds AOW is als het ware een overboeking naar een spaarrekening op naam van
  de overheid ten laste van een rekening courant (de begroting), waarop de uitgaven de inkomsten
  overtreffen, welke rekening courant periodiek wordt bijgevuld door het aangaan van leningen
  (staatsobligaties). Ondanks het Spaarfonds AOW neemt de overheidsschuld in guldens nog toe.
  Als percentage van het BBP neemt de overheidsschuld af, doordat het BBP toeneemt.
   Een storting in het Spaarfonds AOW betekent dat een deel van de vermindering van de overheidsschuld in verhouding tot het BBP met de bijbehorende rentelasten gereserveerd wordt voor toekomstige AOW-uitgaven. Het Spaarfonds heeft niet als doel de toekomstige uitgavenstijging
  geheel te dekken. Materieel bestaat het fonds alleen als begrotingsfonds.
  147
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Een Spaarfonds als dit heeft zowel voor- als nadelen (Tweede Kamer 25400: nr. 1, blz. 41 e.v.).
  Voordelen zijn dat financiële middelen herkenbaar worden zeker gesteld voor uitgaven aan de
  AOW. Aldus wordt gemakkelijker consensus bereikt over de verlaging van de schuldquote van de
  
  overheid. In het Spaarfonds AOW worden zowel de besparingen in de vorm van een lagere
  schuldquote als de daarmee gepaard gaande lagere rentelasten duidelijk geoormerkt als financieringsbron voor de AOW. Het fonds biedt echter geen garanties: juist de aanwezigheid van een flinke geoormerkte spaarpot kan aanleiding zijn om de premies of rijksbijdragen te verlagen.
  Per saldo wordt dan niet meer aan de AOW uitgegeven dan zonder Spaarfonds AOW.
   Er zijn ook nadelen. Van een Spaarfonds AOW kan een precedentwerking uitgaan, waarbij fondsen worden gevormd voor uiteenlopende uitgavencategorieën. Ook bijvoorbeeld voorstellen om
  bepaalde uitgavencategorieën te koppelen aan het BBP passen in dit beeld. De compartimentering
  van begrotingsposten veroorzaakt verstarring van de overheidsfinanciën die een doelmatigheidsafweging bemoeilijkt, omdat de legitimiteit voor uitgaven uitsluitend nog gezocht wordt in de
  aanwezigheid van een budget. De beleidsvrijheid van de overheid om beslissingen te nemen op
  basis van prioriteiten zoals die op een bepaald moment gevoeld worden, neemt af; ook indien de
  politiek zich beperkt tot een enkel Spaarfonds AOW. Men zou kunnen redeneren dat dat juist de
  bedoeling is van de oormerking: geen luchthavens, maar AOW-uitkeringen. Indien de opgebouwde fondsen toch voor een ander doel worden ingezet, wordt weliswaar de genoemde verstarring
  
  148
  
  doorbroken, maar worden ook verwachtingen teleurgesteld.
  Het voordeel in de ogen van de een is derhalve een nadeel in de ogen van de ander. Het
  Spaarfonds AOW heeft al met al vooral een psychologische waarde als erkenning van de toekomstige AOW-verplichtingen.
  5.3.2
  
  gevoeligheidsanalyse
  In het onderstaande wordt nagegaan in hoeverre de uitkomsten gevoelig zijn voor
  afwijkingen van de gemaakte veronderstellingen in het referentiescenario.
  Hierbij zal blijken dat het pad voor het te realiseren vorderingensaldo tamelijk
  robuust is. Maar de inspanningen die gedaan moeten worden om dit pad te realiseren, zijn wel sterk afhankelijk van de gemaakte veronderstellingen.
  Daaruit volgt dat niet zozeer gekoerst zou moeten worden op een bepaald niveau
  van overheidsuitgaven, maar meer op het saldo tussen inkomsten en uitgaven.
   Hierboven zijn een rekkelijke en een precieze norm geïntroduceerd voor het doel
  voor de overheidsfinanciën op de lange termijn. Aangegeven is dat het verschil
  tussen beide normen voor de korte termijn betrekkelijk gering is. In de onderstaande gevoeligheidsanalyse worden de verschillen berekend, uitgaande van de
  rekkelijke norm. Die keuze is uitsluitend op pragmatische gronden gemaakt.
  De precieze norm leidt ertoe dat rond 2025 overheidsvermogen zou ontstaan,
  waarvan men zich kan afvragen of een dergelijke opstelling van de overheid erg
  opportuun is. Bijgevolge zou, wanneer de precieze norm gekozen wordt, rond
  2025 een verdergaande verschuiving van collectieve naar private taken plaatsvinden. Bij de rekkelijke norm vindt zo’n preferentieverschuiving niet plaats.
  demografie en overheidsschuld
  
  Begonnen wordt met de onzekerheden over de arbeidsparticipatie en de beheersing van de zorguitgaven, omdat daar veronderstellingen gemaakt zijn over succesvol overheidsbeleid: dit zijn de beren die weliswaar in het vizier zijn, maar
  die nog wel geschoten moeten worden. Daarnaast is er onzekerheid over de
  rente en de groei van de arbeidsproductiviteit. Ten slotte wordt aandacht gegeven aan de demografische onzekerheid.
   Onzekerheid over arbeidspar ticipatie
  Tabel 5.1 laat zien dat het niveau van de arbeidsparticipatie via het noemereffect
  van het BBP veel invloed heeft op de bestedingsruimte van de overheid. De eerste
  kolom geeft enkele kengetallen uit figuur 5.7 en figuur 5.8, bij een tekort dat op
  lange termijn leidt tot een stabiele schuldquote van 60 procent. In het referentiescenario is een flinke stijging van de participatiegraad al ingeboekt. De volgende kolommen geven deze kengetallen bij andere veronderstellingen over de
  participatiegraad. Zou de participatiegraad stabiliseren op het niveau van 1996,
  dan zou een extra ombuiging van circa 1,5 procent BBP nodig zijn en een beduidend hoger vorderingenoverschot. Bij participatiegraden uit het Divided Europe
  en het Global Competion scenario blijkt de marge voor het vorderingenoverschot
  in 2005 0,25 à 0,75 procent en in 2010 0,75 à 1,25 procent.
  Dit betekent dat het van groot belang is voort te gaan met het beleid, gericht op
  verhoging van de arbeidsparticipatie. Als de stijging van de participatiegraad
  stagneert, dan staat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën er aanzienlijk
  slechter voor dan in het referentiescenario.
  Tabel 5.1
  
  Vereist vorderingenoverschot en ombuiging (% BBP) in het referentiescenario en bij
  afwijkende arbeidsparticipatie
  
  overschot 2005
  
  referentie
  
  niveau 1996
  
  de
  
  gc
  
  0,3
  
  1,2
  
  0,7
  
  0,2
  
  overschot 2010
  
  0,9
  
  1,7
  
  1,2
  
  0,8
  
  ombuiging
  
  0,2
  
  1,8
  
  0,7
  
  0,0
  
  Het aspiratieniveau van de AOW en de zorg
  In het referentiescenario wordt uitgegaan van een toenemende achterstand van
  de AOW-uitkering op de gemiddeld verdiende lonen, van 0,25 procent per jaar.
   Deze achterstand ontstaat door toepassing van de WKA-koppeling, waarbij de
  incidentele looncomponent alleen wordt doorgegeven als deze groter uitvalt dan
  de genoemde veronderstelde 0,25 procent per jaar. Cumulatief bedraagt de achterstand van de AOW op de lonen daarmee 7 procent in 2030 en 12 procent in
  2050. Ten opzichte van het BBP per hoofd bedraagt de cumulatieve achterstand 12
  respectievelijk 15 procent. Dit betekent niet zonder meer dat gepensioneerden
  minder welvarend zijn dan jongeren. Het aanvullend pensioen compenseert
  deze achterstand vermoedelijk voor een deel.
  Bij de hoogste vorm van welvaartsvastheid van de AOW groeit de uitkering mee
  met het BBP per hoofd van de bevolking. Hiervoor is een extra ombuiging of
  
  149
  
  gener at iebew ust beleid
  
  inkomstenstijging nodig van 0,9 procent BBP (tabel 5.2). Het verschil met de
  doelstelling voor het vorderingenoverschot op de middellange termijn is in verhouding hiermee gering. Er wordt dus niet zozeer gespaard voor toekomstige
  AOW-uitgaven; de ombuiging wordt vooral besteed voor verhoging van de huidige uitgaven, voor een deel omdat het grootste effect van de koppeling aan het BBP
  per hoofd in de nabije toekomst plaats vindt via de veronderstelde stijging van
  de arbeidsparticipatiegraad.
  150
  
  Wanneer de groei van de AOW-uitkering systematisch achterblijft bij die van de
  gemiddelde lonen, kan de benodigde ombuiging naar nul worden teruggebracht.
   Hierboven is al opgemerkt dat hiervoor een jaarlijkse achterstand van de AOW op
  de verdiende lonen nodig is van 0,4 procent. De cumulatieve achterstand van de
  AOW ten opzichte van het BBP per hoofd zou hiermee oplopen tot 15 procent in
  2030 en 20 procent in 2050. Een dergelijke achterstand op het algehele welvaartsniveau impliceert mogelijk dat inkomensafhankelijke aanvullingen moeten worden gegeven op de AOW-uitkering ten behoeve van diegenen die onvoldoende aanvullend pensioen hebben opgebouwd. In de fiscale sfeer zijn daarvoor mogelijkheden (zie tekstbox 5.2). Het achterwege kunnen laten van een
  herschikking betekent overigens niet dat geen vorderingenoverschot nodig zou
  zijn. Het blijft noodzakelijk de door vrijvallende rentelasten ontstane begrotingsruimte te gebruiken voor verdere schuldaflossing.
  Bovengenoemde groeipaden van de AOW-uitkeringen geven de invloed weer van
  een gekozen niveau van welvaartsvastheid op de langere termijn. Beslissingen
  over de verhoging van de AOW-uitkering worden evenwel van jaar tot jaar genomen. Daarbij valt op dat een eenmalige aanpassing van het uitkeringsniveau
  meer invloed heeft op de te realiseren ombuigingen dan op het te realiseren vorderingensaldo. Dit betekent dat keuzen in de koppelingssystematiek vooral
  gemaakt moeten worden op basis van prioriteiten in het heden. Deze prioriteiten beïnvloeden wel de allocatie van overheidsuitgaven, maar veel minder de
  houdbaarheid van die allocatie op de lange termijn.
  Tabel 5.2
  
  Vereist vorderingenoverschot en ombuiging (% BBP) in het referentiescenario,
  bij verschillende aspiratieniveaus voor AOW en zorg
  referentie
  
  ‘overige ontwikkelingen’ zorg
  
  AOW
  
  aan BBP
  
  -0,4%/jr
  
  -1%/jr
  
  +1%/jr
  
  -0,1%/jr
  
  overschot 2005
  
  0,3
  
  0,9
  
  0,1
  
  -1,3
  
  2,9
  
  0,1
  
  overschot 2010
  
  0,9
  
  1,4
  
  0,7
  
  -0,8
  
  3,8
  
  0,7
  
  ombuiging
  
  0,2
  
  1,1
  
  0,0
  
  -1,7
  
  3,0
  
  0,0
  
  In paragraaf 5.2.3 is aangegeven dat de groei van de uitgaven aan zorg maar voor
  een relatief klein deel kan worden teruggevoerd op demografische veranderingen.
   Nieuwe behandelingsmethoden, veranderingen in het gebruiksgedrag en het aspiratieniveau alsmede het Baumoleffect leiden tot een autonome uitgavengroei.
  Deze factoren zijn nauwelijks empirisch te onderscheiden en werden samengevat
  
  demografie en overheidsschuld
  
  onder de noemer ‘overige ontwikkelingen’. In het referentiescenario is aangenomen dat deze ‘overige ontwikkelingen’ gelijk op zouden gaan met de groei van het
  BBP per hoofd, zodat de uitgavenquote volledig door de demografie bepaald wordt.
  De gevoeligheidsanalyse laat zien dat het voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van groot belang is deze ‘overige ontwikkelingen’ in de hand te houden.
  Wanneer de collectieve uitgaven aan zorg per cliënt naar leeftijd en geslacht jaarlijks een procentpunt meer zouden groeien dan het BBP, zou een structurele
  ombuiging van 3 procent nodig zijn om in 2050 op koers te liggen voor een
  schuldquote van 60 procent, overigens aannemende dat na dat jaar die extra groei
  zou ophouden. Het is immers per definitie niet mogelijk dat een uitgavencategorie tot in eeuwigheid harder zou groeien dan het draagvlak. Anderzijds is een
  minimaal verschil van 0,1 procentpunt tussen de groei van het BBP en de invloed
  van de ‘overige ontwikkelingen’ voldoende voor houdbaarheid van het huidige
  uitgavenpatroon, ondanks de vergrijzing. Net als bij de AOW hierboven betekent
  dit niet dat er geen vorderingenoverschot nodig zou zijn in de nabije periode.
   Het bovenstaande illustreert de eindigheid van het overheidsbudget. Wie meent
  dat de zorguitgaven extra zouden moeten of mogen groeien, wordt geconfronteerd met de tijdsinconsistentie van die mening. Tijdsconsistente groei op de
  lange termijn impliceert immers dat ook voor de toekomstige groei budgettaire
  ruimte moet worden gemaakt. Hoe meer groei, des te meer ruimte zou nu al in
  het uitgavenpatroon gereserveerd moeten worden. Wanneer hiervoor binnen
  het bestaande budget ruimte wordt gezocht, zal dit ondanks alle gesignaleerde
  knelpunten (wachtlijsten, zorgverschraling) deels ten koste gaan van het zorgbudget. Op de lange termijn is het afremmen van de groei van het aspiratieniveau van het collectief gefinancierde deel van de zorg wellicht alleen mogelijk
  indien, naast het collectief gefinancierde basispakket, steeds meer individueel
  gefinancierde aanvullende zorg wordt toegelaten.
  Onzekerheid over rente en arbeidsproductiviteit
  Tabel 5.3 geeft een indruk van de gevoeligheid voor de rente. Hoe lager de reële
  rente, des te meer rentelasten vallen vrij voor een alternatieve besteding. Een procentpunt reële rente komt ongeveer overeen met een ombuigingsdoelstelling van
  0,2 procent BBP. Dat bij een lagere reële rente toch een groter vorderingenoverschot moet worden gerealiseerd, is contra-intuïtief. De oorzaak is dat tekortreductie bij een lagere rente een kleiner effect heeft op de netto bestedingsmogelijkheden in de verre toekomst in verhouding tot de bestedingsmogelijkheden in de
  nabije toekomst. Een evenwichtige spreiding van de lasten impliceert dan een
  naar voren halen van de schuldaflossing. Dit laat onverlet dat bij een lagere rente
  de vrije bestedingsruimte voor de overheid groter is, ondanks het lagere tekort.
  De vierde en vijfde kolom van tabel 5.3 laten zien dat het te realiseren vorderingensaldo weinig gevoelig is voor de mate van groei van de arbeidsproductiviteit.
   Dit komt doordat de aspiratieniveaus van AOW en zorg mede door die extra groei
  bepaald worden, zodat het tijdpad van de onevenwichtigheid tussen inkomsten
  en uitgaven niet essentieel verandert. Dit benadrukt nog eens dat economische
  
  151
  
  gener at iebew ust beleid
  
  groei wel de te verdelen koek vergroot, maar het verdelingsvraagstuk op zichzelf
  niet oplost. Wie optimistisch is over de te realiseren groei, kan daaraan geen
  argument ontlenen om een ongunstiger vorderingensaldo te bepleiten.
  De economische groei werkt alleen door via het noemereffect, dat bij eenzelfde
  nominale schuld de schuldquote verlaagt. De bestedingsruimte van de overheid
  verandert hierdoor wel enigszins. Bij een geringe arbeidsproductiviteitsgroei
  zou een ombuiging van 0,6 procent nodig zijn; bij een grotere (dubbele) arbeidsproductiviteitsstijging zou er zelfs ruimte zijn voor extra uitgaven.
   Tabel 5.3
  
  Vereist vorderingenoverschot en ombuiging (% BBP) in het referentiescenario en bij
  afwijkende rente en arbeidsproductiviteitsgroei
  referentie
  
  152
  
  reële rente
  
  arbeidsproductiviteit
  
  extra
  
  3%
  
  5%
  
  0,5%
  
  3%
  
  onderwijs
  
  overschot 2005
  
  0,3
  
  0,4
  
  0,3
  
  0,5
  
  0,0
  
  0,1
  
  overschot 2010
  
  0,9
  
  1,2
  
  0,7
  
  1,1
  
  0,7
  
  0,8
  
  ombuiging
  
  0,2
  
  0,0
  
  0,5
  
  0,6
  
  -0,3
  
  0,5
  
  Soms wordt verondersteld dat hogere investeringen in menselijk kapitaal via het
  onderwijs extra draagvlak kunnen bieden om de vergrijzingslasten in de toekomst te dragen. Als gezegd laat de relatie tussen onderwijsuitgaven en het
  niveau van de arbeidsproductiviteit zich echter moeilijk empirisch onderbouwen. Om die reden is hier een andere invalshoek gekozen. Stel dat die relatie
  hard gemaakt zou kunnen worden, en dat een extra uitgave aan onderwijs vanaf
  2000 van 10 procent boven het demografisch bepaalde niveau zou leiden tot een
  extra arbeidsproductiviteitsgroei van 1 procent per jaar, hetgeen tamelijk optimistisch lijkt. In de laatste kolom van tabel 5.3 (‘extra onderwijs’) is te zien dat
  het effect hiervan op het te realiseren vorderingensaldo nihil is. Wel is er een
  extra ombuiging nodig van 0,3 procent BBP om de extra onderwijsuitgaven (circa
  0,6% BBP) te financieren.
  De conclusie hiervan is niet dat het zinloos zou zijn in onderwijs te investeren.
  De zin hiervan wordt bepaald door de mate van samenhang tussen onderwijs en
  arbeidsproductiviteit. De conclusie is alleen dat zulke investeringen niet of
  slechts voor een klein deel betaald kunnen worden uit het vorderingentekort.
   Zulke investeringen moeten tot stand komen via een herschikking van de uitgaven of via huidige extra overheidsinkomsten. Overigens zou een overheid die de
  balans tussen generaties wil rechttrekken door jongeren beter uit te rusten voor
  hun taak ten opzichte van ouderen, weinig consequent zijn als de rekening daarvoor via de schuldquote naar de toekomst van diezelfde jongeren zou worden
  doorgeschoven. Ook vanuit dit oogpunt moet de conclusie luiden dat eventuele
  extra onderwijsinvesteringen door de huidige werkenden moeten worden
  betaald. En ook, ten slotte, wanneer men bij de methode van de generatierekeningen te rade gaat, lijkt het zo te zijn dat investeringen die gefinancierd worden
  ten laste van het vorderingensaldo, de onbalans tussen huidige en toekomstige
  generaties eerder versterken dan verminderen (CPB 1997a: 126-144).
  demografie en overheidsschuld
  
  In alle kolommen van tabel 5.3 ligt het te realiseren vorderingenoverschot in
  2005 op 0 à 0,5 procent en in 2010 op 0,75 à 1,25 procent. Het realiseren van deze
  doelstelling is uiteraard niet in alle gevallen even gemakkelijk. De ombuigingsinspanning geeft dit aan.
   Demografische onzekerheid
  Tabel 5.4 laat zien dat de demografische onzekerheid veel invloed heeft op het te
  volgen pad voor de overheidsfinanciën. De gebruikte middenvariant van het CBS
  leidt tot een noodzakelijke bijstelling die lager is dan die van zowel de lage als de
  hoge bevolkingsvariant en resulteert dus in een relatief gunstig scenario. De
  belangrijkste oorzaak hiervan ligt in de samenloop van twee effecten, namelijk:
  1 het gegeven dat in de lage (hoge) variant zowel weinig (veel) jongeren als
  ouderen figureren; en
  2 de veronderstellingen over (on)gezondheid van de extra toegevoegde jaren
  aan de levensverwachting.10
  Tabel 5.4
  
  Vereist vorderingenoverschot en ombuiging (% BBP) in het referentiescenario en bij
  afwijkende demografische veronderstellingen
  referentie
  
  CBS L
  
  CBS H
  
  jong
  
  oud
  
  overschot 2005
  
  0,3
  
  0,5
  
  0,6
  
  -0,3
  
  2,1
  
  overschot 2010
  
  0,9
  
  1,2
  
  1,2
  
  0,2
  
  2,9
  
  ombuiging
  
  0,2
  
  0,5
  
  0,6
  
  -0,3
  
  2,4
  
  Vanzelfsprekend hoeft een lage vruchtbaarheid niet samen te gaan met een lage
  levensverwachting. De veronderstellingen zijn door het CBS gecombineerd
  omdat beide leiden tot een lage totale bevolkingsgroei. Een kruislingse combinatie van veronderstellingen leidt tot een qua leeftijdssamenstelling jonge, respectievelijk oude bevolking. Deze projecties leiden tot meer uiteenlopende varianten in de vergrijzingslast. Zou de leeftijdssamenstelling de jonge variant volgen,
  dan zou er nog ruimte zijn voor extra uitgaven of lastenverlichting. Bij de oude
  variant zou er evenwel een vrij omvangrijke herschikking van overheidsfinanciën nodig zijn om een vrij fors vorderingenoverschot te realiseren. Deze variant
  is des te extremer, omdat hier ook geen rekening gehouden is met de toenemende gezondheid van ouderen.
  