text: ''1
  "1
  
  ALLOCHTONENBELEID
  
  en vaak zullen de potentiele bestemmingslanden dit niet toestaan. In een
  beperkt aantal gevallen zal echter we1 migratie optreden. Te denken valt hier
  aan vluchtelingen en aan gezinshereniging. Omdat zich in de meeste westerse
  landen reeds substantiele aantallen migranten bevinden, kunnen zich 'migratiebruggen' ontwikkelen. Dit verschijnsel kwam reeds in de vorige paragraaf
  ter sprake.
  Daarnaast kan ook in de toekomst arbeidsmigratie blijven optreden. Na de totstandkoming van de interne markt mag binnen de Europese Gemeenschap op
  een geleidelijke groei van de internationale arbeidsmobiliteit worden gerekend, vooral van hoger geschoolden ". Hoe de arbeidsmigratie van buiten de
  Gemeenschap zich zal ontwikkelen, valt veel moeilijker te voorspellen. Dit is
  onder meer afhankelijk van de economische ontwikkeling. De recente stijging
  van het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen zou kunnen wijzen op
  een groeiende behoefte aan werknemers uit het buitenland. In de Bondsrepubliek Duitsland en in Zwitserland neemt de druk van werkgeverszijde om
  - vooral hoger geschoolde - arbeidsmigranten te werven a1 weer enige tijd toe.
  Uit cijfers van de OESO blijkt dat in deze landen de participatiegraad onder
  zowel de autochtone als de allochtone bevolking veel hoger ligt dan in Nederland; de (potentiele) arbeidsreserve is daar dus beperkter dan hier 30.
   In 1987 heeft het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI)
  samen met het Sociaal en Cultureel Planbureau een vooruitberekening
  gemaakt van de demografische ontwikkeling van de Turkse en de Marokkaanse bevolking in Nederland voor de periode tot 1997 31. Het betreft hier twee
  grote allochtone bevolkingsgroepen die in de afgelopen tien jaar snel zijn
  gegroeid. De vooruitberekening kent een hoge en een lage variant. De lage
  variant is gekenmerkt door een relatief geringe immigratie, een relatief sterke
  emigratie, vooral onder de ouderen, en een relatief sterke daling van de vruchtbaarheid; bij de hoge variant is telkens het tegendeel verondersteld. Voorts is
  uitgegaan van een naturalisatiepatroon dat gelijk blijft aan het huidige. Het
  NIDI komt per 1 januari 1997 bij de lage variant op bijna 204.600 Turken en
  183.900 Marokkanen. Bij de hoge variant komt het op 220.900 Turken en
  197.500 Marokkanen.
   Voor de veel langere termijn hebben Kuijsten en Van de Kaa onlangs een aantal berekeningen gemaakt. Indien er tot 2032 jaarlijks een migratie-overschot
  van 30.000 zou zijn, zou de 'allochtone' bevolking van Nederland dan 2,99 miljoen personen omvatten, en de totale bevolking 17,ll miljoen 32. Hierbij is verondersteld dat de vruchtbaarheid van de autochtone bevolking geleidelijk stijgt
  naar het vervangingsniveau, terwijl die van de allochtone bevolking geleidelijk daalt naar dat niveau. Zou er in het geheel geen immigratie meer zijn,
  behalve om de totale bevolkingsomvang constant te houden, dan zou - onder
  overigens dezelfde veronderstellingen - het aantal allochtonen in 2032 1,33
  miljoen bedragen en de totale bevolkingsomvang 15,46 miljoen. Het eerste cijfer zou men als een maximum-variant kunnen beschouwen. het tweede als een
  minimum. Het aandeel van de allochtonen in de Nederlandse bevolking zou
  hiermee in 2032 ergens tussen negen en zeventien procent komen liggen. Hier29]
  
  '1
  
  "1
  "1
  
  M.J.A.Penninx en Ph.J.Muus. Internationale migratie en de Europese Gemeenschap in verleden en toekomst; een verkenning; paper
  voorgedragen op het NIDI-symposium op 24 november 1988.
  Een indicatie hiervoor is te vinden in: Organisationfor Economic Cooperation and Development. SOPEMI; Continuous reporting
  system on migration, 1987; Parijs, 1988, blz. 58, 59. Wanneer men de daar vermelde aantallen buitenlandse werknemers in enige
  Westeuropese landen beziet als percentage van de totale buitenlandsebevolking in het desbetreffendeland, komt men voor 1986
  tot de volgende cijfers: Zwitserland 59,3: Zweden 55,O; Belgic 46.8; Frankrijk 40.8 (cijfers uit 1982); Bondsrepubliek Duitsland
  40.6; Nederland 29,Z
  J.F.M. Berkien en1.J. Schoorl, Bevolkingsvoaruitberekening allochtonen in Nederland: Turken en Marokkanen 1987- 1997; Nederlands
  lnteruniversitair Demografisch Instituut. Den Haag, 1987.
   Zie D.J. van de Kaa, Europa 1992 en her vraagstuk van de internationale migratie; voordracht gehouden op de Planologendagen
  1989. 1 I en 12 mei 1989 te Utrecht. Nota bene: Kuijsten enVan de Kaa verstaan onder 'allochtoon':personen van vreemde nationaliteit en hun nazaten
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  bij dient men zich echter te realiseren dat over 43 jaar de grootste allochtone
  groepen van thans vermoedelijk reeds aan de vierde generatie zijn begonnen.
  Het is de vraag in welke mate zij zichzelf dan nog als allochtoon zullen beschouwen, dan we1 door de rest van de bevolking als zodanig zullen worden gezien 33.
  Met alle onzekerheden die bevolkingsprognoses nu eenmaal kenmerken, kan
  men concluderen dat de allochtone bevolking van Nederland de komende
  decennia zal blijven groeien, ook bij een immigratie die lager zou liggen dan
  thans. Bij het huidige niveau van de migratie en van de geboorten zal medio
  volgende eeuw toch een moment komen waarop de bevolkingsomvang gaat
  teruglopen; in enkele Westeuropese landen is dit nu reeds het geval. Het huidige migratieniveau kan de ontgroening en de vergrijzing van de bevolking
  niet compenseren, maar we1 vertragen 34.
  2.2.5
  
  Vestigingspatronen
  
  De allochtone bevolking is zeer ongelijkmatig over Nederland verspreid. Van
  de meer omvangrijke groepen vormen de Molukkers de enige die juist buiten
  de grootstedelijke gebieden sterk zijn vertegenwoordigd; dit is het gevolg van
  het in de jaren zestig voor deze groep gevoerde huisvestingsbeleid, waarin de
  nadruk lag op vestiging in middelgrote en kleinere gemeenten buiten de Randstad. Alle overige groepen worden gekenmerkt door een sterke concentratie in
  de westelijke provincies, en dan met name in de grote steden.
   De meest gedetailleerde gegevens zijn beschikbaar voor de 624.000 vreemdelingen in Nederland. Landelijk bezien, vormen zij 4,2 procent van de bevolking; de provincies Noord- en Zuid-Holland en Utrecht liggen boven dit gemiddelde (Noord-Holland heeft met 5,s het hoogste percentage), en de overige
  negen provincies liggen eronder. In 1987 kwam het overschot van de buitenlandse migratie voor driekwart ten goede aan de drie westelijke provincies 35.
  Van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners telde Amsterdam op 1januari 1988 absoluut en relatief de meeste niet-Nederlanders: 95.000 personen,
  of we1 13,7 procent van de totale Amsterdamse bevolking. Telt men hierbij de
  ruim 50.000 Nederlanders van Surinaamse en Antilliaanse herkomst op, dan
  komt men op een 'allochtoon' aandeel in de hoofdstedelijke bevolking van 21,4
  procent. Dit aandeel vertoont een stijgende tendens, deels door het vertrek van
  autochtonen uit de stad, deels door de voortgaande vestiging van allochtonen.
  Ook het relatief grote aantal geboorten onder de allochtone bevolking speelt
  een rol. Dit laatste is mede een gevolg van het verhoudingsgewijs grote aantal
  allochtonen in de leeftijdsfase waarop men gewoonlijk kinderen krijgt. Thans
  is in Amsterdam eBn op elke twee geboorten allochtoon. In de steden Rotterdam, Den Haag en Utrecht spelen zich hiermee vergelijkbare processen af, a1
  liggen de aantallen allochtonen, zowel absoluut als relatief beneden die in
  Amsterdam (zie tabel 2.6). Voor alle vier steden geldt bovendien dat de allochtone bevolking ongelijkmatig over de verschillende wijken is gespreid; over het
  algemeen zijn allochtonen oververtegenwoordigd in wijken met goedkope
  woningen. In paragraaf 7.2 wordt hierop nader ingegaan.
   Van alle 'allochtonen' woonde in 1985 39,6 procent in de vier grote steden; in
  1988 was dit percentage gestegen tot 42,O. In deze zelfde periode is het percentage van de autochtone bevolking van Nederland dat in de vier grote steden
  
  "1 In dit verband kan eraan worden herinnerd dat thans een op elke vier Franse staatsburgersten minste een ouder of grootouder
  van een andere dan de Franse nationaliteit heeft (gehad). Zie R. Tabbarah, op. cit.. blz. 256.
  "1 N. Keilman. 'lrnmigratie kan dalende bevolkingsomvangtegengaan'; Demos; februari 1987.3e jaargang nr. 2, blz. 14- 16.
  1. de Beer en R. Noordam. 'Effect van buitenlandse migratie op ontgroening en vergrijzing'; Moondstotistiek van de bevolking; CBS.
  %]
  
  75
  
  september, 1988.
  R. Lesthaeghe.Are Immigrants substitutes for births!; paper gepresenteerd op het 'Symposium on Population Change and European
  Society'. Florence. december 1988.
  CBS. Moondstotistiek van de bevolking: juli. 1988.
  ALLOCHTONENBELEID
  
  T a b e l 2.6
  
  A U o c h t o n e n in d e v i e r g r o t e steden, p e r stad, o p 1j a n u a r i 1988
  Amsterdam
  
  Rotterdam
  
  Den Haag
  
  Utrecht*
  
  Totaal
  
  69 1.837
  
  574.300
  
  444.250
  
  230.738
  
  Niet-Nederlanders
  
  93.338
  
  62.40 1
  
  43.816
  
  24.145
  
  Turken
  
  19.291
  
  24.032
  
  12.718
  
  6.748
  
  Marokkanen
  
  28.6 10
  
  13.992
  
  10.155
  
  10.985
  
  50.425
  
  32.5 14
  
  30.603
  
  5.4 15
  
  7.568
  
  6.106
  
  4.274
  
  1.185
  
  147.832
  
  98.789
  
  76.830
  
  30.398
  
  2 1.4%
  
  17.2%
  
  17.3%
  
  13.2%
  
  W.O.
  Surinamers(w.0.
  m e t d e Surinaamse
  nationaliteit)
  Antillianen en
  Arubanen
  Niet-Nederlanders.
  Surinamers.Antillianen e n Arubanen
  Aandeel i n h e t
  totaal
  
  Bron: Ph.J. Muus, Migration, minorities a n d policy in the Netherlands; recent
  trends a n d deuelopments; SOPEMZ-report 1988; Amsterdam, I n s t i t u u t voor
  
  *
  
  Sociale Geografie, blz. 19.
   D e Utrechtse cijfers v a n h e t aantal Surinamers en A n t i l l i a n e n daterenvan 1jan u a r i 1986.
  woont, gedaald van 11,8tot 11,4 36. Van de grotere allochtone groepen hebben,
  zoals tabel 2.6 ook laat zien, vooral de Surinamers en de Marokkanen een sterk
  urbaan vestigingspatroon. Dit patroon is in eerste instantie terug te voeren op
  historische en sociaal-economische factoren. Sindsdien hebben de aanwezigheid van veel allochtonen in grote steden en de door en voor hen gecreeerde
  voorzieningen vermoedelijk een zekere aantrekkingskracht uitgeoefend op
  andere allochtonen. Ook het feit dat de vier grote steden verhoudingsgewijs
  veel sociale woningbouw kennen, vormt een verklaring voor de concentratie
  van allochtonen: zij zijn immers oververtegenwoordigd in de bevolkingscategorieen die hiervoor qua inkomen in aanmerking komen 3? De conclusie kan luiden dat het allochtonenvraagstuk in belangrijke mate een stedelijk vraagstuk
  is; de grootste twintig gemeenten huisvesten bijna tweederde van alle allochtonen.
  2.3
  
  D e positie in arbeid en onderwijs
  De maatschappelijke situatie van de allochtonen wordt in belangrijke mate
  bepaald door hun positie in de sectoren arbeid en onderwijs. In de adviesaanvraag van de regering worden beide genoemd als gebieden waar ondanks de
  geleverde inspanningen nog te weinig vooruitgang is geboekt. Aan het begin
  van de hoofdstukken 4 (arbeid) en 5 (onderwijs) geeft de raad een uitvoerig
  overzicht van de situatie. Daarom wordt hier volstaan met een beknopte typering.
  De positie van de meeste allochtonen in de sector arbeid is, als men de beschikbare informatie overziet, inderdaad weinig rooskleurig te noemen. In de afgelopen tien jaar is hier overduidelijk een verslechtering opgetreden. In 1979 was
  
  "1 Eigen berekening op basis van Ph. J. Muus, op. cit.. diverse jaargangen. Onder 'allochtonen' wordt hier verstaan niet-Nederlanders, Surinamers. Antillianen en Arubanen.
   "1 Zie L. de Klerk en H. van Amersfoort. 'Surinamese settlement in Amsterdam 1973-'83'; in: Lost illusions; Caribbean minorities in
  Britain and the Netherlands; M. Cross en H. Entzinger (red.). Londen. Routledge. 1988, blz. 147- 163.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  de geregistreerde werkloosheid onder allochtonen minder dan die onder
  autochtonen. Thans is zij, met name onder de grootste allochtone groepen, buitengewoon hoog. %be1 2.7 geeft hiervan een eerste overzicht; de in deze tabel
  genoemde percentages zijn gebaseerd op de geregistreerde werkloosheid;
  voorts betreffen het schattingen omdat de omvang van de totale allochtone
  beroepsbevolking niet nauwkeurig bekend is. Echter, zelfs als men een zeer
  brede foutenmarge zou hanteren, blijft de conclusie over de verhoudingsgewijs
  zeer hoge werkloosheid onder de genoemde groepen onverminderd van kracht.
  Tabe12.7
  
  Geregistreerde werkloosheid in absolute aantallen en in % van de
  beroepsbevolking per etnische groep per medio 1987, zoals gegeven door
  het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
  Absoluut
  
  Als percentagevan
  de beroepsbevolking
  per groep
  
  Autochtone Nederlanders
  Surinamers
  Antillianen
  Turken
  Marokkanen
  Italianen. Grieken,
  Spanjaarden en Portugezen
  Overige niet-EG-onderdanen
  (0.m. vluchtelingen)
  
  Voor toelichting zie tabel 4.1.
  Op de oorzaken van de hoge werkloosheid onder allochtonen zal in hoofdstuk 4
  worden ingegaan. Zij moeten zowel aan de vraagzijde (veranderde arbeidsmarktbehoeften, discriininatie) als aan de aanbodzijde (opleiding en scholing,
  taalkennis) worden gezocht, terwijl ook de voorzieningen in de bemiddelingssfeer onvoldoende blijken te zijn ingespeeld op de specifieke omstandigheden
  van allochtone werkzoekenden. De ontwikkeling van de werkloosheid baart
  eveneens veel zorgen. %be1 2.8 laat zien dat, terwijl de totale werkloosheid in
  de periode 1983-'87 is gedaald, die onder allochtonen flink is gestegen. Dit
  geldt niet slechts voor de oudere allochtonen, maar ook voor de jongeren.
   Tabel 2.8
  
  Geregistreerde werkloosheid naar bevolkingsgroep (indexcijfers, gecorrigeerd voor de vewallen inschrijfverplichting op basis van jaargemiddelde op twee peildata -juni en december -), 1.1.1987
  
  Totale werkloosheid
  AntillianenlArubanen
  Surinamers
  Turken
  Marokkanen
  Totaal Mediterranen
  Autochtone Nederlanders
  
  Voor toelichting zie tabel 4.3.
  De allochtone bevolking van Nederland wordt gekenmerkt door een verhoudingsgewijs laag opleidingsniveau. Ten dele is dit het gevolg van een bewust
  ALLOCHTONENBELEID
  
  wervingsbeleid: in de jaren zestig en in de eerste helft van de jaren zeventig
  bestond op de Nederlandse arbeidsmarkt nog een groot tekort aan on- en laag
  geschoolden en dit heeft met name geleid tot de komst van laag opgeleide Turken en Marokkanen. Hun gezinsleden, die zich in de jaren zeventig en tachtig
  bij hen hebben gevoegd, zijn meestal ook laag opgeleid. Verontrustender nog
  dan het lage opleidingsniveau van de eerste generatie is dat ook veel allochtonen van de tweede generatie, van wie velen thans nog de Nederlandse scholen
  bezoeken, vermoedelijk ook geen hoge scholingsniveaus zullen bereiken.
  Beziet men de deelname aan het onderwijs van dertien- tot achttienjarigen,
  dan valt allereerst het grote aantal allochtonen van die leeftijdscategorie op
  dat nog basisondenvijs volgt. Voorts blijken veel meer allochtonen dan autochtonen hierna lbo of mavo te gaan volgen, terwijl het omgekeerde geldt bij mbo,
  havo en vwo (zie tabel 2.9).
  Tabel 2.9
  
  Schoolgaande dertien-tot achttienjarigennaar scholiigsniveau en groepering, 1988 (in %peretnische groep)
  basisonderwijs
  
  Marokkanen
  
  19.8
  
  Turken
  
  12. I
  
  Surinamers
  
  8.6
  
  AntiIIianenlArubanen
  
  6.1
  
  autochtonen
  
  4.2
  
  lbolmavo
  
  mbolhavolvwo
  
  Bron: WRR.
   In hoofdstuk 5, dat is gewijd aan de positie van allochtonen in het ondenvijs, zal
  hierop veel uitvoeriger worden ingegaan. Opgemerkt zij nog dat veel minder
  allochtonen dan autochtonen hun schoolopleiding daadwerkelijk voltooien, a1
  treden juist hierbij belangrijke verschillen op tussen de diverse allochtone
  groepen. De globale conclusie dat de kloof in opleidingsniveau tussen allochtonen en autochtonen zich ook in de tweede generatie voortzet, lijkt zeker
  gerechtvaardigd. Gezien de te verwachten behoeften op de arbeidsmarkt, die
  vooral uitgaan naar hoger geschoolden, mag dit een zorgelijke ontwikkeling
  worden genoemd.
  2.4
  
  H e t minderhedenbeleid
  In Etnische minderheden (1979)adviseerde de raad een intensivering van het
  regeringsbeleid ten behoeve van de minderheden 'teneinde tendenties tot
  voortduring van sociale achterstand en culturele isolering te voorkomen' 3s. In
  haar reactie op het rapport van maart 1980 nam de regering de aanbevelingen
  van de raad in grote lijnen over. Vervolgens verschenen in april 1981 de Ontwerp-minderhedennota en in september 1983 - na een uitvoerige inspraakronde - de Minderhedennota 39. In deze paragraaf wordt een korte beschrijving
  gegeven van het minderhedenbeleid zoals het is gepresenteerd in de nota en
  zoals het zich sindsdien heeft ontwikkeld 40. Strikt genomen kan alle over-
  
  WRR. Etnische minderheden: Rapporten aan de Regering nr. 1% 1979, blz. X X X I X.
  )9] Ministerie van Binnenlandse Zaken. Ontwerp-minderhedennoto; 's-Gravenhage. 198 1; Ministerie van Binnenlandse Zaken. Mmderhedennota; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij (Tweede Kamer 198211983, 16 102, nr. 21), 1983.
  *] Voor uitvoerige beschrijvingen zie H.B. Entzinger, 1984, op. cit.; C.S. van Praag, op. cit; H.B. Entzinger,'Overheid en minderheStijnen en H.G.W. Mijnstermann (red.).
  den'; in: Etnische minderheden; deel 3, kernthema's in de multi-etnische samenleving; I?J.J.
  Heerlen. Open Universiteit. 1988. blz. 106-124.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
  
  heidsoptreden dat repercussies heeft voor de positie van de etnische minderheden worden getoetst aan de doelstellingen van het minderhedenbeleid. In de
  praktijk worden in het minderhedenbeleid echter bepaalde accenten gelegd; de
  aandacht is niet gelijk verdeeld over alle terreinen van overheidsbeleid. De
  voor het minderhedenbeleid belangrijkste terreinen van overheidsbeleid
  komen in de hierna volgende hoofdstukken ter sprake. Hier komen slechts de
  grote lijnen aan de orde.
  a.
  b.
  c.
  In de Minderhedennota worden de groepen opgesomd waarop het minderhedenbeleid zich richt, zonder dat het begrip 'minderheid' als zodanig wordt
  omschreven. Het betreft de 'woonwagenbewoners en legaal hier verblijvende
  leden van de etnische minderheidsgroepen, waaronder worden begrepen:
  Molukkers, ingezetenen van Antilliaanse en Surinaamse herkomst, buitenlandse werknemers en hun gezinsleden afkomstig uit de wervingslanden,
  zigeuners en vluchtelingen' 41. De hoofddoelstelling van het minderhedenbeleid wordt in de nota als volgt omschreven: 'Het minderhedenbeleid is gericht
  op de totstandkoming van een samenleving waarin de in Nederland verblijvende leden van minderheidsgroepen ieder afzonderlijk en als groep een gelijkwaardige plaats en volwaardige ontplooiingskansen hebben' 42. Deze hoofddoelstelling valt uiteen in drie doelstellingen, te weten:
  het verminderen van sociale en economische achterstand (het zogeheten achterstands beleid);
  het voorkomen en bestrijden van discriminatie en - waar nodig - het verbeteren van de rechtspositie (het zogeheten achterstellingsbeleid);
  het scheppen van voorwaarden waaronder de minderheden kunnen emanciperen in en deelnemen aan de samenleving (het beleid inzake participatie, emancipatie en cultuurbeleuing).
   Het achterstandsbeleid beoogt de positie van minderheden te verbeteren in
  belangrijke maatschappelijke sectoren als ondenvijs, arbeid, huisvesting, welzijn en gezondheidszorg.Dit zou primair moeten worden bereikt door het zodanig aanpassen van algemene voorzieningen en maatregelen dat leden van minderheidsgroepen met evenveel rendement hiervan gebruik kunnen maken als
  andere ingezetenen. Dit streven is bekend geworden als verbetering van de toegankelijkheid van het algemene beleid voor minderheden. Tbetssteen om te
  kunnen vaststellen of van voldoende toegankelijkheid sprake is, is de euenredigheid. Als een minderheidsgroep naar evenredigheid aan een bepaalde sector van het maatschappelijk leven deelneemt, gaat de regering ervan uit dat
  die sector in voldoende mate toegankelijk is. Bij onevenredige deelname worden de oorzaken hiervan onderzocht, en volgen eventueel specifieke maatregelen. Deze gedachtengang luidde een belangrijke accentverlegging in: voordien
  was ten behoeve van de minderheden vooral sprake van op zichzelf staand bijzonder beleid (vaak aangeduid als 'categor(i)aal beleid'), nu streeft men naar
  bijzondere aandacht voor minderheden in het algemene beleid 43. De meeste
  beleidsmaatregelen die in dit kader tot stand zijn gekomen, komen in latere
  hoofdstukken van dit rapport ter sprake.
  In het kader van het achterstellingsbeleid streeft de regering zo veel mogelijk
  naar gelijke behandeling van minderheden en de rest van de bevolking. In concreto betekent dit: een betere rechtspositie voor de vreemdelingen, het zo veel
  mogelijk opheffen van onderscheid in wet- en regelgeving tussen minderheden
  en autochtonen en het bestrijden van discriminatie en vooroordeel. Een aantal
  maatregelen die in het kader van dit beleidsonderdeel zijn getroffen, komt in
  hoofdstuk 3 aan de orde. Tot de meest in het oog springende maatregelen behoren de toekenning- in 1985-van het actief en passief kiesrecht voor gemeente-
  
  "1 Ministerie van BinnenlandseZaken. 1983, op. cit., blz. I I
  "1 Ibid., blz. 10.
  "1 Ibid., blz. 18.
   raden aan vreemdelingen die ten minste vijfjaar in Nederland wonen, alsmede
  de nieuwe Wet op het Nederlanderschap, die voor bepaalde categorieen vreemdelingen de naturalisatieprocedure heeft versoepeld.
  Het beleid inzake emancipatie, participatie en cultuurbeleving beoogt onder
  meer voorwaarden te scheppen waaronder leden van minderheidsgroepen hun
  eigen cultuur kunnen beleven. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan
  meer mogelijkheden voor eigen organisaties, aan het aanpassen van wettelijke
  voorschriften aan behoeften van aanhangers van niet-christelijke godsdiensten en aan het beleid inzake kunst en media. Een belangrijk element van dit
  beleidsonderdeelis het verbeteren van de inspraak van minderheidsgroepen in
  de totstandkoming van overheidsbeleid. Op landelijk niveau is hiertoe inmiddels het Landelijk Advies en Overleg Minderheden (LAO) ingesteld, waarin
  alle minderheidsgroepen zijn vertegenwoordigd. Het LAO wordt voorgezeten
  door de minister van Binnenlandse Zaken in diens hoedanigheid van coordinerend bewindsman voor het rninderhedenbeleid. Op ambtelijk niveau wordt het
  rninderhedenbeleid voorbereid door de Interdepartementale Coordinatiecommissie Minderhedenbeleid (ICM), waarin de meest betrokken departementen
  zijn vertegenwoordigd.
   In het rninderhedenbeleid is de afgelopen jaren sprake geweest van enkele
  accentverschuivingen. Entzinger constateert dat de laatstgenoemde doelstelling, die van participatie, emancipatie en cultuurbeleving, geleidelijk minder
  prominent is geworden, terwijl het achterstands- en achterstellingsbeleid
  steeds meer centraal zijn komen staan 44. Aanvankelijk, tot het begin van de
  jaren tachtig, 'lag in het beleid een sterke nadruk op het verlangen verschillen
  in cultuur te erkennen en te honoreren en op het streven zoveel mogelijk eigen
  faciliteiten te verschaffen aan de diverse groepen, vooral op welzijns- en cultureel gebied. De gedachte daarachter was dat een groep eerst in staat moest worden gesteld haar eigen identiteit tot ontwikkeling te brengen, en pas daarna
  sterk genoeg kon worden geacht om via de reguliere instanties in de samenleving te participeren.' 45. Van Praag wijst erop dat het onduidelijk is of buitenlandse herkomst dan we1 achterstand het primaire criterium is bij de selectie
  van groepen waarop het rninderhedenbeleid van toepassing is. In origine is het
  rninderhedenbeleid een migrantenbeleid dat zich bezig houdt met de tijdelijke
  accommodatie van een aantal groepen. Sindsdien zijn elementen van de achterstandsbestrijding een belangrijker plaats gaan krijgen, maar de criteria op
  grond waarvan een groep a1 dan niet object van het rninderhedenbeleid is, zijn
  hiermee niet duidelijker geworden 46.
   Entzinger noemt de snelle verslechtering van de positie van de minderheden
  die zich in het begin van de jaren tachtig voordeed, vooral op het punt van de
  werkgelegenheid, de belangrijkste reden van de toegenomen aandacht voor
  achterstandsbestrijding. Ook werd toen duidelijk dat er een tweede generatie
  aan het opgroeien was die qua positie in belangrijke mate vergelijkbaar is met
  de eerste. Een andere mogelijke verklaring is volgens hem dat de categoriale
  benadering, waarvoor aanvankelijk was gekozen,vroeg om veel voorzieningen
  waarvoor slechts een beperkt draagvlak was, en die mede daarom kostbaar
  waren. 'Juist in het begin van de jaren tachtig traden hier en daar in Nederland
  de anti-minderhedengevoelens duidelijker op de voorgrond dan tot dan toe het
  geval was geweest. Men kan zich voorstellen dat dat voor de overheid geen goed
  klimaat vormt voor een genereus minderhedenbeleid' 47.
  De geleidelijke 'decategorialisering' van het rninderhedenbeleid is een tweede
  trend, die zich in diverse sectoren heeft gemanifesteerd. De afschaffing van de
  eerste-lijns hulpverlening in het welzijnswerk voor minderheden is wellicht
  U]
  
  H.B. Entzinger, 1988, op. cit., blz. 120.
  "1
  
  C.S. van Praag, op. cit., blz. 40.
  H.B. Entzinger. 1988, op. cit.. blz. 120- 121.
  "1 Ibid.
  80
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  het duidelijkste voorbeeld. Ook binnen het ondemijs ziet men belangrijke
  onderdelen van het meer specifieke beleid voor minderheden geleidelijk
  opgaan in het algemene onderwijsvoorrangsbeleid; een aantal categoriale
  instrumenten in de sfeer van de arbeidsvoorziening (bijv.de CBB's) is eveneens
  'veralgemeniseerd. In de 'decategorialisering' van~hetminderhedenbeleid ziet
  men de opvatting weerspiegeld dat algemene voorzieningen zich dienen open
  te stellen voor minderheden. De jure zal dit inderdaad vrijwel altijd het geval
  zijn, maar het feitelijk gebruik van algemene voorzieningen door minderheden
  blijft toch vaak ver verwijderd van de evenredigheidsnorm.
   Een derde belangrijke ontwikkeling in het minderhedenbeleid is de geleidelijke decentralisatie ervan. Steeds meer verantwoordelijkheden zijn op lagere
  bestuursniveaus komen liggen. Ook hier is het meest prominente voorbeeld te
  vinden in het welzijnsbeleid. De Rijksregeling Welzijn Minderheden is per 1januari 1989 opgeheven en de vrijkomende gelden zijn in het Gemeentefonds
  gestort zonder dat hieraan een specifieke 'minderhedenbestemming' is gegeven. De aanstaande tripartisering van de arbeidsvoorziening zal niet alleen
  een vermindering van de bevoegdheden van de overheid als zodanig betekenen, maar zal ook binnen de overheid een verschuiving van het rijks- naar het
  gemeentelijk niveau met zich meebrengen. Aan decentralisatie zijn voor- en
  nadelen verbonden. Een voordeel is dat gemeenten, en zeker gemeenten met
  sterke concentraties allochtonen, meer armslag hebben bij de ontwikkeling
  van beleid voor deze groepen. Een nadeel is dat de samenhang in het beleid op
  rijksniveau geringer wordt. Deze ontwikkeling heeft zeker een rol gespeeld bij
  de aanbeveling van de raad om het allochtonenbeleid in de eerste plaats te zien
  als een verbijzondering van het sectorale beleid, en pas in tweede instantie te
  streven naar intersectorale afstemming.
  Een laatste onderdeel van het minderhedenbeleid, dat tot dusver nog niet ter
  sprake kwam, is het achterstandsgebiedenbeleid, ook we1 probleemcumulatiegebiedenbeleid geheten. De invalshoek van dit beleidsonderdeel is primair territoriaal. Het achterstandsgebiedenbeleid richt zich ook niet uitsluitend op
  allochtonen, maar op alle bewoners van bepaalde (meest oude) stadswijken. De
  gedachte hierachter is dat het leefklimaat in deze wijken kan worden bevorderd door een goede verstandhouding tussen de diverse bevolkingsgroepen.
   Bestuurlijk gesproken kent het achterstandsgebiedenbeleid een bijzondere
  organisatie: het is gebaseerd op afzonderlijke bestuursovereenkomsten tussen
  de rijksoverheid en een zestiental gemeenten. Deze overeenkomsten bevatten
  onder meer voorstellen voor activiteiten en projecten die de gemeenten in achterstandswijken willen realiseren, grotendeels met rijksgelden. Het merendeel van deze gelden is afkomstig van het ministerie van Sociale Zaken en
  Werkgelegenheid (f 214 miljoen op een totaal van f 307 miljoen in de periode
  van 1985 tot en met 1988)4s. Ook Binnenlandse Zaken levert een relatief "
  note
  bijdrage (f 38 miljoen over dezelfde vier jaar); de bijdrage van de overige departementen is zeer beperkt geweest.
  Kenmerkend voor de meeste projecten die in het kader van het achterstandsgebiedenbeleid worden uitgevoerd, is dat zij een bepaalde beleidssector overstijgen. In veel gevallen heeft dit geleid tot een intensievere samenwerking tussen
  verschillende instellingen die binnen hetzelfde territoir opereren, bijvoorbeeld
  tussen het Gewestelijk Arbeidsbureau en lokale instellingeb voor welzijn edof
  scholing. Mede gezien de financiele input, ligt in het achterstandsgebiedenbeleid het accent op arbeidsmarktgerichte activiteiten (beroepsgericht onderwijs, werkervaring en werkgelegenheidsverruiming); ook zijn er projecten op
  de gebieden scholing en welzijn. Het lokale karakter van het achterstandsgebiedenbeleid biedt meer mogelijkheden dan het reguliere werkgelegenheidsbeleid voor 'maatwerk', toegesneden op plaatselijke omstandigheden.
   "1 Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Wijken in ochterstond; Een beschrijving van het PCG-beleid in 18 gerneenten; 's-Gravenhage. 1989; blz. IZ
  ALLOCHTONENBELEID
  
  In een zeer recente evaluatie van het achterstandsgebiedenbeleid concludeert
  de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) dat nagenoeg alle betrokken gemeenten hierover vol lof zijn 49. Het heeft hen in staat gesteld meer
  samenhang in hun lokale beleid te brengen. Het bereik van de diverse instrumenten en voorzieningen die in het kader van het achterstandsgebiedenbeleid
  zijn ontwikkeld, is aanzienlijk; bijna de helft van alle projectdeelnemers
  behoort tot een minderheidsgroep. Over de effectiviteit van het beleid kan het
  VNG-onderzoek in dit stadium, mede vanwege een tekort schietende registratie, geen uitspraken doen. De betrokkenheid van de bewoners van de achterstandsgebieden, met name van de allochtone bewoners, zou in diverse gemeenten voor verbetering vatbaar zijn.
  Bij de meeste vakdepartementen (met uitzondering misschien van Binnenlandse Zaken), zou daarentegen volgens het VNG-rapport niet of nauwelijks
  waardering zijn te vinden 50. De onderzoekers van de VNG signaleren een
  gebrekkige afstemming van beleidsinitiatieven tussen de departementen, hetgeen de implementatie van het beleid op gemeentelijk niveau nadelig heeft
  bei'nvloed.Tevens is er een zekere spanning tussen de territoriale invalshoek
  van de gemeenten en de categoriale invalshoek die de rijksoverheid in haar
  minderhedenbeleid veelal hanteert.
  49]
  
  "1
  
  Vereniging van Nederlandse Gemeenten, op. cit.. blz. 125.
  Ibid.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Beleid ten aanzien van
  vreemdelingen
  3.1
  
  Algemeen
  In hoofdstuk 1 is in plaats van het huidige minderhedenbeleid een 'allochtonenbeleid' gepresenteerd, dat uit drie onderdelen bestaat, te weten vreemdelingen-, integratie- en cultuurbeleid. Zoals daar uiteen is gezet neemt het
  vreemdelingenbeleid in deze trits een bijzondere positie in, zowel naar doelgroepen als naar doelstellingen. Dat het hier afzonderlijk aandacht krijgt,
  betekent niet dat het in dienst gesteld zou moeten of kunnen worden van de
  venvezenlijking van de doeleinden van een der beide andere onderdelen van
  het allochtonenbeleid, maar berust in hoofdzaak op de feitelijke constatering
  dat het vreemdelingenbeleid op het bereiken daarvan we1 van vrij grote
  invloed kan zijn.
  De te venvachten voortgaande immigratie zal in verschillende opzichten zowel
  de grondslagen als de praktische mogelijkheden van het vreemdelingenbeleid
  op de proef stellen. Gepaard hieraan maakt de voortschrijdende Europese integratie de nationale controle op de binnenkomst van vreemdelingen lastiger;
  harmonisatie van het beleid zal op langere termijn onvermijdelijk zijn.
  Ontwikkelingen als deze zijn ook van invloed op het integratiebeleid. Naarmate de interne markt haar voltooiing nadert, kan de positie van de hier langer verblijvende allochtonen die de Nederlandse nationaliteit missen en op wie
  het vrije verkeer van personen niet van toepassing is, problematisch worden.
  Ook binnenslands blijft hun achterblijvende rechtspositie de aandacht verdienen. Naturalisatie zal nooit voor allen een oplossing kunnen bieden. Voor velen
  zal terugkeer naar hun land van herkomst een wenkend perspectief blijven. Bij
  het slechten van financiele of juridische hinderpalen hiervoor zal de overheid
  ook in de toekomst een belangrijke rol kunnen en moeten vervullen.
   Het toelatingsbeleid belnvloedt uiteraard het aantal hier aanwezige vreemdelingen. Reeds in 1979 bepleitte de raad een verscherping van het (toen al)
  restrictieve migratiebeleid, waarbij de grote en kostbare inspanningen die het
  uiteengezette minderhedenbeleid zou eisen, als het voornaamste motief werden genoemd '. Andere motieven zag de raad in de wens tot beperking van de
  bevolkingsgroei en in de overweging, dat op lange termijn de gevolgen van
  'gastarbeid' ook voor de herkomstlanden zeer waarschijnlijk meer negatief dan
  positief zouden zijn '. De twee laatste redenen waren niet lang tevoren ook in
  de regeringsverklaring (van het kabinet-Van Agt I) genoemd als argumenten
  voor het toen aangekondigde restrictieve immigratiebeleid. De Notitie Vreemdelingenbeleid die een maand na het WRR-advies verscheen noemde in navolging hiervan de uitvoerbaarheid van het minderhedenbeleid, naast beperking
  van de bevolkingsgroei, als redenen voor een voortgezet restrictief toelatingsbeleid 3. De Minderhedennota van september 1983 ging op de ingeslagen weg
  voort: 'Het restrictieve toelatingsbeleid vindt zijn grondslag in de bevolkingssituatie in Nederland en de vele daarrnee samenhangende problemen op het
  gebied van onder meer de arbeidsmarkt, het onderwijs, de huisvesting en de
  gezondheidszorg. Het realiseren van de doelstellingen van het minderhedenbeleid is in sterke mate afhankelijk van dit toelatingsbeleid, waartoe de noodzaak gelet op de huidige financieel-economischesituatie nog klemmender is
  geworden. De uitvoering van het toelatings- en vreemdelingenbeleid dient in
  verband hiermede als een randvoonvaarde voor het realiseren van het minder-
  
  '1 WRR. Etnische minderheden; Rapporten aan de Regering, nr. 17, f-Gravenhage, Staats~it~everij.1979, blz. XXXV.
  '1 Ibid.. blz. X X X V en XXXVI.
  Notifie Vreerndelingenbeleid: Tweede Kamer 197811979, 15 649, nr. 2, blz. 6.
  ALLOCHTONENBELEID
  
  hedenbeleid te worden aangemerkt' 4. In de eerstvolgende paragraaf (3.2)
  wordt kort ingegaan op de immigratie sinds 1979 en het sindsdien gevoerde toelatingsbeleid.
   De kracht van de verblijfsrechtelijke positie van vreemdelingen wordt in het
  algemeen gezien als een factor die mede bepalend is voor hun mogelijkheden
  tot integratie, ontplooiing en het verkleinen van sociale achterstanden. De
  WRR noemde in 1979 verbetering van de rechtspositie van buitenlandse werknemers van mediterrane herkomst - de belangrijkste groep in dit verband een noodzakelijke, zij het niet voldoende, voorwaarde hiertoe. Behalve op het
  belang van een snellere en grotere zekerheid omtrent de mogelijkheid van
  langdurige vestiging, werd ook gewezen op de vele bepalingen in de wetgeving
  die expliciet of impliciet discriminerend werken ten opzichte van hen die de
  Nederlandse nationaliteit niet bezitten 5. De Minderhedennota liet een nauwelijks afwijkend geluid horen: 'De regering acht versterking van de rechtspositie van leden van minderheidsgroepen een voorwaarde voor een goede inpassing in de samenleving. Daarvoor is het voor de vreemdelingen onder hen noodzakelijk dat zij een zo groot mogelijke zekerheid hebben of zij - zo zij dit wensen
  - hun verblijf in Nederland kunnen voortzetten' 6. Aan de ontwikkelingen op
  het punt van de rechtspositionele versterking, inclusief de venverving van het
  Nederlanderschap als het meest ingrijpende middel om formele gelijkheid te
  bereiken, wordt in 3.3 aandacht besteed. In 3.4 ten slotte komt het remigratiebeleid, waarvan 10 jaar geleden nog nauwelijks sprake was, aan de orde.
   Tevoren moeten nog enkele opmerkingen gemaakt worden over de verhouding
  tussen de twee hoofdpunten die hiervoor werden genoemd, een restrictief toelatingsbeleid en een sterke (verblijfsrechtelijke) rechtspositie. Uit het voorgaande zou de indruk kunnen ontstaan dat beide probleemloos samen gaan en
  zonder meer een positieve betekenis hebben voor het integratiebeleid. Dit is
  echter niet in alle opzichten het geval. Zo is bijvoorbeeld gesteld dat een restrictief vreemdelingenbeleid een voor het minderhedenbeleid ongunstige massale
  instroom kan tegenhouden, maar dat sommige beperkende maatregelen de
  doeleinden ervan niettemin kunnen frustreren 7. Hierbij valt te denken aan
  een verkleining van de mogelijkheden tot gezinshereniging of -vorming of aan
  een stringente controle op verblijfstitels die ook hier legaal verblijvende
  vreemdelingen zou treffen. Meer algemeen wordt dan verondersteld dat enige
  soepelheid in het toelatingsbeleid een positief effect heeft op het gevoel van
  rechtszekerheid van a1 aanwezige immigranten en hiermee op hun integratiepotentieel. Tegelijk wordt dikwijls aangenomen dat een sterke rechtspositie na
  toelating, op anderen een aanzuigende werking zou hebben en dus tot meer, het
  minderhedenbeleid bemoeilijkende,immigratie zou leiden. Dit effect moet echter niet overschat worden: er zijn tal van zwaarder wegende factoren die een rol
  spelen bij de beslissing om zich in een ander land te vestigen. Bovendien is het
  denkbaar dat de grotere zuigkracht gecompenseerd wordt doordat de uitvoerders van het toelatingsbeleid zich strikter opstellen naarmate toelating verdergaande consequenties heeft '. Dat dit weer 'het klimaat' voor vreemdelingen kan doen verslechteren, geeft tegelijk het dilemma aan dat zich hier voordoet.
  Wat hiervan precies zij - harde bewijzen voor of tegen de verschillende stellingen zijn nauwelijks te leveren -, met de mogelijkheid van negatieve neveneffecten moet rekening gehouden worden; waar mogelijk dient hierop te worden
  
  1' Minderhedenn0ta;Tweede Kamer 198211983, 16 102. ne 21. blz. 144.
  '1 Etnische minderheden, op. cit.. blz. X X I X.
   Minderhedennota,op. cit.. blz. 144.
  '1 Zie bijv. C.A. Groenendijk. 'Migratiebeheersing.controle en discriminatiebestrijding:de dubbelzinnigheid van het overheidsbeleid'; Migrantenrecht, 1988 ne 2, blz. 34 e.v.
  1' Ibid.
  6]
  
  84
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
  
  ingespeeld. Zo is bijvoorbeeld aanscherping van het toelatingsbeleid door
  beperking van het aantrekken van ongeschoolde arbeidskrachten vanuit het
  integratiebeleid bezien veel minder bezwaarlijk dan wanneer dit door het stellen van strengere eisen op het punt van gezinshereniging zou geschieden. Waar
  het gaat om het verschaffen van een sterk verblijfsrecht en gelijke behandeling, zijn neveneffecten vrij eenvoudig te vermijden. Als hierbij een termijn
  van vijf jaar legaal verblijf - het meestal genoemde tijdvak - als uitgangspunt
  wordt gekozen, kan ook de geringste 'magnetische' werking uitgesloten worden geacht. Met betrekking tot het beleid inzake de toelating van vreemdelingen (en hun eventueel voortgezet verblijf nadat de oorspronkelijke toelatingsgrond is vervallen), het eigenlijke vreemdelingenbeleid dus, is de situatie
  gecompliceerder.Anders dan bij het streven naar gelijke behandeling zijn hierbij immers aan het integratiebeleid ontleende overwegingen van betrekkelijk
  ondergeschikt belang en bovendien is, mede hierdoor, de beleidsvrijheid
  beperkt. Economische,financiele, bevolkingspolitieke, humanitaire en andere
  argumenten spelen eveneens een, soms onderling tegenstrijdige en in de loop
  van de tijd veranderende rol. Voor een belangrijk deel zijn zij, door internationale verdragen, (pseudo-)wetgeving of rechterlijke uitspraken in verplichtingen getransformeerd, waaraan men zich - nog afgezien van hun 'intrinsieke
  waarde' - moeilijk kan onttrekken. Als dit laatste a1 mogelijk is, moet bovendien bedacht worden dat internationale migratie zich slechts tot op zekere
  hoogte iets van nationaal beleid aantrekt: als de druk sterk genoeg is zal men
  pogen binnen te komen, desnoods illegaal in plaats van legaal.
   3.2
  
  Vreemdelingenbeleid
  De WRR gaf in zijn rapport Etnische minderheden (1979)voor het vreemdelingenbeleid slechts enkele hoofdlijnen aan. De aanscherping van het restrictieve
  toelatingsbeleid zou zich vooral moeten richten op 'vreemdelingen die (nog)
  geen banden hebben met Nederland of met hier te lande verblijvenden en waarvan de toelating-voor zover deze niet uitdrukkelijk van tijdelijk aard is - evenmin voortvloeit uit overwegingen van humanitaire aard of uit internationale
  verplichtingen' '. Voorts werd inperking van toelating van politieke vluchtelingen afgewezen. Ten slotte zou in het toekomstige vreemdelingenbeleid als uitgangspunt gehanteerd moeten worden dat er op het moment van toelating in
  beginsel duidelijkheid behoort te bestaan over de aard en de duur van het verblijf, zodat 'sluipende immigratie' vermeden wordt lo. De a1 aangeduide benadering, beperking van de immigratie, maar op een manier die gevestigde
  migranten zo weinig mogelijk raakt, is duidelijk herkenbaar. Van de drie
  hoofdgroepen immigranten - asielzoekers, gezinsleden en nieuwe arbeidsmigranten - zouden de laatsten, althans voor zover het niet om onderdanen van
  EG-lid-staten ging, het voornaamste doelwit moeten vormen.
  Het restrictieve vreemdelingenbeleid, dat ook thans nog wordt gevoerd, is a1 in
  de jaren zeventig tot ontwikkeling gebracht. In de Notitie Vreemdelingenbeleid waarin het werd uitgewerkt, werd het omschreven als 'een beleid, waarbij
  de immigratie beperkt wordt gehouden door het toepassen van toelatingscriteria' ll. Restrictief hield en houdt concreet in dat nog slechts toelating tot verblijf
  wordt verleend als humanitaire redenen, wezenlijke Nederlandse belangen of
  internationale verplichtingen hiertoe nopen. De hantering van deze criteria
  leidt, ruwweg, tot toelating van de volgende categorieen vreemdelingen *.
  Onderdanen van EG-lid-staten - onder voonvaarden - en asielzoekers die vol-
  
  lo]
  
  Etnische minderheden, op. cit.. blz. XXXVII.
  Ibid., blz. XXXVIII.
  'I]
  
  Notitie Vreemdelingenbeleid. op. cit., biz. 6.
   9]
  
  "1 D e toelating voor kort verblijf van familieleden, toeristen en dergelijke, alsrnede toelating in verband met onderwijs, enzovoort
  blijven hier buiten beschouwing.
  ALLOCHTONENBELEID
  
  doen aan de criteria van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen,
  worden toegelaten 'op grond van internationale verplichtingen' 13.
  Op grond van wezenlijke Nederlandse belangen worden (andere) vreemdelingen toegelaten die hier arbeid gaan verrichten, waarin op de Nederlandse
  arbeidsmarkt niet kan worden voorzien. Ook toelating van zelfstandigen en
  voor studie vindt op deze grondslag plaats.
  Bij toelating om humanitaire redenen zijn de voornaamste groepen gevallen
  van gezinshereniging, 'asielgerechtigden' en andere asielzoekers, die niet
  geheel aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag voldoen 14.
  In geval van toelating op een van de bovengenoemdegronden wordt in het algemeen een verblijfsvergunning verstrekt voor BBn jaar; EG-onderdanen die
  werk hebben, hebben recht op een verblijf van vijf jaar, terwijl toelating als
  vluchteling toestemming tot verblijf voor onbepaalde tijd met zich meebrengt.
  De vergunning wordt, voor zover nodig, telkens met Ben jaar verlengd. Er kunnen voorwaarden aan worden verbonden en tussentijdse intrekking is mogelijk, een en ander echter slechts binnen wettelijke, niet bijzonder ruime grenZen. Na vijf jaar legaal (of gedoogd) verblijf, - in enkele gevallen ook eerder bestaat, onder voonvaarden, recht op een vergunning tot vestiging, die alleen
  bij ernstige misdrijven of vrijwillig en langdurig buitenlands verblijf in gevaar
  komt.
   De inhoudelijke toelatingscriteria, de voonvaarden waaronder personen uit de
  eerdergenoemde categorieen recht op verblijf in Nederland hebben, zijn nauwelijks in de Vreemdelingenwet aan te treffen. Zij zijn neergelegd in uitvoeringsvoorschriften en beleidsregels (Vreemdelingenbesluit, -voorschrift en
  vooral -circulaire). Afgezien van rechtstreeks werkende verdragsverplichtingen gaat het dan in hoofdzaak om uitwerking van de wetsbepaling dat verlening en verlenging van een verblijfsvergunning geweigerd kan worden op
  gronden aan het algemeen belang ontleend IS. 'Wezenlijke Nederlandse belangen' en 'klemmende redenen van humanitaire aard' zijn de verzamelbegrippen
  voor de uitzondering op een in beginsel volledige weigering. Ook bij deze uitzonderingen spelen overigens verdragen een rol: alleen a1voor de gezinshereniging en huisvesting van buitenlandse werknemers zijn in meer dan 30 internationale overeenkomsten normen aan te treffen, waarvan de directe werking
  twijfelachtig is, maar waaraan Nederland zich toch moeilijk eenzijdig kan onttrekken.
  Het feit dat de Vreemdelingenwet zelf een grote beleidsvrijheid laat, kan doen
  vermoeden dat bijvoorbeeld een beperking van de immigratie vrij eenvovdigte
  bereiken zou zijn. Dit is echter geenszins het geval. De beleidsruimte wordt in
  de eerste plaats beperkt door de rechtstreeks werkende bepalingen uit verdragen, waarvan de opzegging nauwelijks denkbaar is, zoals het EG- en het Vluchtelingenverdrag en ook de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens 16.
  In de tweede plaats gaat het bij toelatingsgronden als wezenlijke Nederlandse
  belangen en dringende redenen van humanitaire aard weliswaar om tamelijk
  vage begrippen, maar zijn er, zeker in het laatste geval, ideele achtergronden
  in het geding die vrij weinig verandering mogelijk maken. Wellicht kan een
  aanscherping van de beleidsregels inzake de toelating van asielzoekers of
  gezinsleden nog we1 worden doorgevoerd, maar de kans dat de concrete toepassing publieke reacties oproept waaraan de politiek moeilijk voorbij kan gaan,
  13]
  
  Verdrag in het kader van de Verenigde Naties. Trb. 1951. 131 (IaatstelijkTrb. 1979.90).
   "1 D e gegeven indeling is globaal; gezinshereniging van EG-onderdanen bijvoorbeeld is ook een zaak van internationale verplichtinIs]
  
  "1
  
  gen.
  Artikel I I, vijfde lid, van devreemdelingenwet.
  Z o is minder dan een jaar geleden door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens het recht op eerbiediging van hetgezinsleven (Eur. Verdrag, art. 8) ruimer uitgelegd dan tevoren gebruikelijk was (Uitspraakvan 21 juni 1988, NJur.746). Over de exacte
  betekenis van de uitspraak bestaat nog geen duidelijkheid, maar we1 s t a t vast dat verblijfsbeeindiging van gezinsleden verder
  beperkt wordt.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  is aanzienlijk 17. Voorts is van belang dat de (hantering van de) beleidsregels
  aan de hand waarvan in de meeste gevallen wordt beslist, door de rechter worden getoetst. Weliswaar kunnen zij binnen de aangegeven grenzen worden
  gewijzigd, maar ook dan zal enig effect pas op termijn optreden. Door het
  rechtskarakter van het vreemdelingenrecht is een werkelijk ingrijpende maatregel als quotering grotendeels uitgesloten; uitzonderingen zijn slechts denkbaar bij toelating voor arbeid en bij de 'uitgenodigde vluchtelingen' die door
  tussenkomst van de Verenigde Naties binnenkomen. In dat laatste geval zou
  men, gezien het grote aantal vluchtelingen in de wereld dat niet naar eigen
  land kan terugkeren, wellicht eerder aan een (verdere) verruiming denken.
  Ook versoepeling kan evenwel slechts met de nodige behoedzaamheid plaatsvinden: de praktijk toont aan dat een beleid dat liberaler is dan in omringende
  en andere potentiele immigratielanden een toestroom genereert die moeilijk is
  in te dammen.
   Hoe beperkt de mogelijkheden zijn om de omvang van de immigratie te sturen,
  blijkt indirect ook uit het feit dat, zoals de in hoofdstuk 2 opgenomen tabellen
  uitwijzen, de immigratiecijfers de laatste jaren grote schommelingen te zien
  hebben gegeven, terwijl het toelatingsbeleid geen essentiele wijzigingen heeft
  ondergaan. Waar dit beleid grotendeels in algemene regels is neergelegd, is het
  in hoofdzaak het 'aanbod' dat de omvang van de immigratie bepaalt. Dit aanbod lijkt vooral af te hangen van de politieke, economische en sociale omstandigheden hier in verhouding tot die in de landen van herkomst.
  Gezien het vorenstaande is het een goede zaak dat noch de andere elementen
  van het allochtonenbeleid noch de te verwachten ontwikkeling van de immigratie een wezenlijk ander beleid noodzakelijk maken dan het huidige. Ook
  voor het allochtonenbeleid geldt dat grote inspanningen nodig zijn zodat
  beperkte immigratie gewenst is, maar dan we1 zo dat de integratiemogelijkheden van reeds aanwezige immigranten zo weinig mogelijk in gevaar komen.
  Nieuw in vergelijking met het minderhedenbeleid waarvoor 10 jaar geleden
  aanzetten gegeven werden, is wellicht de sterkere nadruk op integratie en dus
  ook op integratiemogelijkheden van nieuwe immigranten. Selectie op dit criterium komt echter evenzeer a1 snel in strijd met de eerdergenoemde beperkingen.
  Dat ook de feitelijke veranderingen in de immigratiepatronen geen reden
  geven tot ingrijpende wijzigingen in het toelatingsbeleid, kan uit de volgende
  korte behandeling van de voornaamste categorieen immigranten blijken. Overigens wordt ook duidelijk dat soms we1 accentverschuivingen gewenst zijn.
   Voor staatsburgers van andere EG-lid-staten die voor het verrichten van
  arbeid hierheen komen geldt het vrije verkeer van werknemers en van diensten. Beroepsbeoefenaren die onder een vestigingsregeling vallen, kunnen
  zich vrij vestigen. Gezien het karakter van de regels die dit mogelijk maken, is
  de omvang van deze vorm van immigratie niet vatbaar voor beperking door het
  Nederlandse vreemdelingenbeleid. Hiervoor zou ook weinig reden zijn;
  meestal gaat het om goed geschoolde personen en hun gezinsleden, die een
  Europese culturele achtergrond hebben. Nederland heeft overigens met de
  andere EG-lid-staten een positief (im)migratiesaldo, dat een stijgende tendens
  vertoont la. Hoe de migratie van EG-burgers zich na 1992 feitelijk zal ontwikkelen, zal sterk afhangen van de economische verschuivingen die door de vol-
  
  "1 Volgens het begin 1989 ingediende ontwerp voor een nieuwe Vreemdelingenwet - Algemene herziening Vreemdelingenwet;
  '1
  
  Tweede Kamer 198811989.23 018. nr. 2 - worden veel van deze regels in de wet zelf opgenomen. terwijl de mogelijkheid om
  ervan af te wijken wordt beperkt. Meer, van diverse kanten gevraagde zekerheid zal, praktischonvermijdelijk, gepaard gaan met
  minder flexibiliteit.
  Aldus de CBS-statistieken over de jaren 198 1 - 1986. In de cijferszijn ook personen metde nationaliteitvan derde landen inbegrepen en zijn alle immigranten ongeacht de reden van hun binnenkomst opgenomen.
  ALLOCHTONENBELEID
  
  tooide interne markt teweeg gebracht worden. Deze zijn nu lastig voorspelbaar; zo valt bijvoorbeeld zowel de stelling te verdedigen dat bedrijven zich zullen verplaatsen naar landen met relatief lage lonen als die dat.zij personeel uit
  die landen zullen aantrekken. In ieder geval blijft vestiging van personen uitsluitend vanwege het niveau van het sociale zekerheidsstelsel vooralsnog uitgesloten, terwijl de toelating van werkzoekenden en post-actieven en het verblijfsrecht van hen die werkloos zijn geworden, aan beperkingen ondenvorpen
  blijven.
   De toelating voor het verrichten van arbeid van ingezetenen van EG-landen
  die niet de nationaliteit van een lid-staat bezitten, blijft ook na 1992 in beginsel
  ter beslissing van de nationale overheid van het land van bestemming. Om
  zich hier te vestigen zal van 'een wezenlijk Nederlands belang' sprake moeten
  zijn, terwijl ook een tewerkstellingsvergunning op grond van de Wet arbeid
  buitenlandse werknemers (WABW) vereist blijft. Hun uitzondering van het
  vrije verkeer heeft uiteraard een negatief effect op het integratieperspectief
  van de betrokkenen, een bezwaar dat meer gewicht krijgt naarmate zij langer
  binnen de Gemeenschap gevestigd zijn. Bovendien zullen, als steeds meer
  bedrijven buiten de lid-staat van vestiging gaan werken, ondernemingen die
  veel vreemdelingen in dienst hebben, in een slechtere concurrentiepositie verkeren. De afzonderlijke lid-staten kunnen deze problemen niet bevredigend
  door eenzijdige maatregelen oplossen. Wetgeving die gelijke behandeling van
  'eigen' ingezetenen met een andere nationaliteit beoogt te bevorderen, heeft
  buiten de landsgrenzen geen effect, en een soepeler opstelling tegenover buitenlandse bedrijven is zonder wederkerigheid ongunstig voor het eigen
  bedrijfsleven. Zo bezien liggen initiatieven op Europees niveau om het vrije
  verkeer uit te breiden tot werknemers die hier, bijvoorbeeld vijf jaar, legaal
  ingezetene zijn, voor de hand.
  Arbeidsmigratie vanuit landen buiten de EG vertoont een stijgende tendens:
  terwijl in 1985 nog slechts 5528 tewerkstellingsvergunningen op grond van de
  WABW werden afgegeven, was dit aantal twee jaar later a1 tot 8332 gestegen.
  