text: Het percentage beleidssepots door het openbaar ministerie moet sterk worden
  verlaagd. Binnen een gei'ntegreerde bestuurlijke en justitiele aanpak is
  immers essentieel dat door het betrokken openbaar ministerie (OM), na overleg met het bestuur en de politie, wordt vastgesteld bij welk typen zaken een
  strafrechtelijke interventie moet volgen. De afweging of met zo'n interventie
  een concreet maatschappelijk doe1 wordt gediend, vindt hier derhalve reeds
  tevoren plaats. Als dus in het driehoeksoverleg bestuur-politie-OM afspraken
  zijn gemaakt over het gebruik van het strafrecht als sluitstuk, dan dienen de
  bij het OM binnengekomen zaken als regel dienovereenkomstig te worden
  getransigeerd of vervolgd. De te ontwikkelen lokale beleidsplannen zullen tot
  een initiele stijging van het aantal ter kennis van de politie gekomen zaken leiden. Om toch consequent optreden van het OM mogelijk te maken, zal het politiesepot meer worden toegepast. Alleen dan zal, met grote inspanningen, de
  nagestreefde reductie met 50% van de onvoorwaardelijke beleidssepots door
  het OM haalbaar zijn. Op de langere duur zal, zo wordt verondersteld, het aantal bij de politie geregistreerde delicten langs de weg van de socio-preventieve
  aanpak dalen. Een ontwikkeling die door de consequente aanpak van de
  daders, met zijn strafdreiging en normbevestiging, een extra impuls zal krijgen. Ten slotte wordt nogmaals het belang van een goede opvang van slachtoffers en aangevers van delicten benadrukt.
   Het beleid dat in Samenleving en criminaliteit wordt aangekondigd, vereist
  ten slotte vkrgaande organisatorische veranderingen. Het lokale driehoeksoverleg zou tot gei'ntegreerde bestuurlijk-justitiele beleidsplannen tegen
  kleine criminaliteit - met als onderdeel een politieel beleidsplan - moeten leiden. Over en weer dienen bestuur, politie en openbaar ministerie elkaar te
  kunnen aanspreken op hun bijdragen. Ten aanzien van de strafrechtspleging
  wordt de noodzaak benadrukt om de talloze verstoppingen in het systeem op te
  heffen en de activiteiten van de verschillende onderdelen van het apparaat
  zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen. Het OM wordt vanwege zijn centrale
  positie in het strafrechtelijk apparaat als de meest gerede instantie beschouwd
  om deze opdracht voor zijn rekening te nemen. Met de politie moeten in bilateraal overleg de afspraken van het driehoeksoverleg worden geconcretiseerd:
  welk type normschendingen krijgen een ge'individualiseerde reactie en welk
  van de strafrechtelijke organen neemt deze voor zijn rekening, (bespreking
  van opsporingsbeleid, politiesepot en vervolgingsbeleid). Met de rechter, met
  wie geen formele gezagsverhouding bestaat, zouden vormen van overleg moeten worden ontwikkeld, die het voeren van een preventief hechtenis- en een,
  gedifferentieerd, straftoemetingsbeleid beter mogelijk maken. Ten aanzien
  van de executie van strafvonnissen wordt geconstateerd dat deze op last van
  het OM plaatsvindt maar in feite door diverse andere instanties wordt verzorgd. Ingrijpende plannen om de rol van het OM te versterken, ontbreken
  hier.
   De verscherpte aandacht voor criminaliteitsbestrijding betekent in de eerste
  plaats, zo mag men aannemen, een toegenomen mentale druk op degenen die
  op het betrokken terrein werkzaam zijn. De nadruk op preventie (en op nietstrafrechtelijke reacties) strekt ertoe de invoer in het strafrechtelijke systeem
  te beperken, maar eerder in het rapport wordt gewag gemaakt van de beperkte
  effectiviteit op korte termijn hiervan. Aan de andere kant echter zal het veelWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  vuldige overleg en de consequente opsporing en vervolging van zaken waarvoor dit is afgesproken, het beslag op het justitiele apparaat weer doen toenemen. Bovendien zal het tijdsbeslag dat de preventieve activiteiten - grootscheepse opsporingsacties en voorlichting - op de politie zullen leggen, niet
  gering zijn. Wat per saldo het effect zal zijn is onduidelijk, maar er lijkt volop
  reden om capaciteitsvergroting te blijven nastreven. Dit geldt temeer waar,
  zoals in de volgende paragraaf zal blijken, ook enkele meer principiele vraagtekens bij grondgedachten van Samenleving en criminaliteit geplaatst moeten
  worden.
   4.2.3
  
  Enige ontwikkelingen in de toekomst
  
  De tijd van het legaliteitsbeginsel, waarin elke overtreding van een strafrechtelijke norm in beginsel aanleiding gaf tot een strafrechtelijke reactie, ligt
  inmiddels ver achter ons. 'Het strafrecht is in de heersende opvatting een middel, waarmee de staat de rechtsgemeenschap in stand wil houden. Daartoe
  wordt een crimineel beleid gevoerd, waarbij wordt afgewogen, hoever de staat
  met zijn verbodsnormen en sancties, de rechter met zijn vonnissen en het OM
  in zijn vervolging zal moeten gaan' 6. Hierbij bestaat voor de rechtshandhavende overheid geen onbeperkte vrijheid. De ruimte voor het strafrechtelijke
  beleid, waarbij de doelmatigheid voorop staat, wordt in de eerste plaats
  beperkt door het beginsel van rechtvaardigheid, dat zowel in het materiele
  strafrecht (bijv. het nulla poena-beginsel) als in het strafprocesrecht (bijv. de
  motiveringsplicht bij vonnissen) als ook bij de executie van (vrijheidslstraffen
  een rol speelt. De voorzieningen die het Europees Verdrag voor de rechten van
  de mens in hetzelfde vlak biedt, moeten onder meer verzekeren dat ook onder
  een andere noemer geen sancties die het karakter van de straf hebben, zonder
  vergelijkbare waarborgen worden opgelegd. Dit betekent dat ook de mogelijkheden beperkt zijn om strafrechtelijke sancties te vervangen door administratieve sancties die eenvoudiger zijn toe te passen, maar toch een vergelijkbare
  scherpte kunnen hebben. Kortom, het strafrecht beoogt niet alleen de burger
  tegen crimineel gedrag van zijn medeburgers te beschermen en de overheid
  middelen te verschaffen wetsovertredingen te bestrijden, maar ook de burgers
  bescherming te bieden tegen een op dit punt a1 te voortvarende overheid.
   Ook het administratief recht biedt zo'n bescherming, in het bijzonder door het
  algemene beginsel van behoorlijk bestuur, op grond waarvan misbruik van
  bevoegdheid ontoelaatbaar wordt geacht. Het handhaven van een strafbepaling, maar deze onder omstandigheden buiten toepassing laten terwille van
  bijvoorbeeld de intrekking van een vergunning zal, als niet tevens de vergunningvoorwaarden zijn overtreden, in beginsel niet mogelijk zijn. Doet een dergelijke samenloop zich we1 voor, bijvoorbeeld bij drughandel in een horecabedrijf, die zowel overtreding van de Opiumwet als van de Drank- en horecawet
  kan opleveren, dan kan toepassing van een administratiefrechtelijke maatregel als vergunningintrekking een zeer belangrijke ondersteunende rol spelen.
  Ook voor het privaatrecht is bij commune criminaliteit een beperkte functie
  weggelegd. De voornaamste betekenis ervan ligt ongetwijfeld in de mogelijkheid voor het slachtoffer van een misdrijf schadevergoeding te krijgen (zie verder 4.3.4).Voor de overheid valt te denken aan afspraken over het gebruik van
  bepaalde ruimten (bijv. een stadion) met de beheerder ervan of aan een actieve
  toepassing van de mogelijkheid schadevergoeding te eisen bij beschadiging
  van eigendommen. In het laatste geval zal men we1 de verleiding moeten weerstaan de facto op de stoel van de strafrechter te gaan zitten, zoals het geval zou
  zijn als een deel van de te betalen som wordt kwijtgescholden onder voorwaarde dat bepaalde gedragsregels in acht genomen worden. Overigens worde
  hier verwezen naar het eerdergenoemde Tilburgse rapport dat een groot aantal relevante toepassingsmogelijkheden van administratief recht, privaatrecht en ook lokaal strafrecht noemt.
  6]
  
  D. Hazewinkel-Suringa, Inleiding tot de studie van het Nederlondse Strofrecht; Alphen aan den Rijn, Samson H.D. Tjeenk Willink.
  1987, blz. 33 (tiende druk bewerkt door]. Remrneltnk).
   RECHTSHANDHAVING
  
  Het voeren van een strafrechtelijk handhavingsbeleid - dus nadat positief is
  beslist over de noodzaak van een strafrechtelijk verbod - is zeker geen probleemloze aangelegenheid. Het is een feit, dat een groter aanbod aan strafbare
  feiten dan verwerkt kan worden, tot selectie dwingt en dat het opportuniteitsbeginsel de vrijheid geeft keuzen te maken. Het is evenzeer juist, dat volgens
  vrijwel algemene opvattingen niet op elke normovertreding een reactie van
  overheidswege nodig is en dat, waar die noodzaak we1 bestaat en toepassing
  van het strafrecht mogelijk is, een strafrechtelijke reactie niet steeds het meest
  adequaat werkt. Dit neemt niet weg dat het bestaan van keuzevrijheid voor het
  bestuur om de strafrechtelijke rechtshandhaving toe te passen, een vrijheid die
  bij het positieve opportuniteitsbeginsel maximaal is, een duidelijke verschuiving van macht naar dit bestuur inhoudt. Enerzijds gebeurt dit ten nadele van
  de wetgever, die 'maar moet afwachten' in hoeverre de door hem vastgestelde
  wettelijke normen geeffectueerd zullen worden, anderzijds ten nadele van de
  rechter die nog slechts een, op een voor hem onbei'nvloedbarewijze, voorgeselecteerde hoeveelheid zaken krijgt voorgelegd. Het zojuist genoemde bezwaar
  weegt minder zwaar naarmate de criteria op grond waarvan we1 of niet voor
  strafrechtelijke rechtshandhaving gekozen wordt, beter kenbaar zijn en zich
  hierdoor beter voor controle lenen. De richtlijnen van het openbaar ministerie
  leveren hier a1 een bijdrage en de nota Samenleving en criminaliteit heeft de
  duidelijkheid tot op zekere hoogte verder vergroot. Echter slechts tot op zekere
  hoogte, want juist voor de veel voorkomende commune criminaliteit maakt de
  bepleite lokale differentiatie een algehele beoordeling moeilijk. Niettemin
  vallen enkele kanttekeningen bij de voornemens te plaatsen.
   De eerste kanttekening betreft het beginsel van lokale differentiatie zelf. Toegegeven kan worden dat deze uit een oogpunt van misdaadbestrijding voor de
  hand ligt. Differentiatie betekent echter uit de aard der zaak tegelijk ongelijkheid. Enerzijds moet bijvoorbeeld vermeden worden dat het verschil in pakkans van plaats tot plaats zo groot wordt, dat alleen hierdoor verplaatsing van
  criminaliteit optreedt. Anderzijds is het ook ongewenst dat iemand die buiten
  zijn woonplaats de wet overtreedt, voor grote verrassingen komt te staan. Hoe
  nu een minimum aan gelijkheid gewaarborgd zal worden, is niet duidelijk.
   Het gevaar van ongelijkheid dreigt ook waar - bij niet flagrante gevallen - de
  preventieve inspanningen van de burger mede bepalend zullen zijn voor de
  inspanning van het justitiele apparaat. Er kan geen twijfel over bestaan dat
  opsporing van een niet-gemerkte fiets praktisch onmogelijk is, en dat het
  slachtoffer van diefstal in zo'n geval niet op een grote opsporingsactiviteit van
  de politie behoeft te rekenen. Niet alle vormen van preventie zijn echter even
  eenvoudig door een ieder te realiseren. Het aanbrengen van adequaat hang- en
  sluitwerk, het doen vervaardigen van voor opsporing bruikbare foto's van kostbaarheden en dergelijke zijn betrekkelijk duur en het voorzien in elektronische of personele beveiliging wordt bij een vrij kleine bedrijfsomzet a1 snel
  bezwaarlijk. Ernstiger nog zou het zijn indien het begrip preventie wordt uitgebreid tot het nalaten van handelingen die normale vrijheden betreffen, zoals
  het bezoeken van bepaalde wijken of het dragen van bepaalde kleding. De toepassing van het genoemde uitgangspunt zal hierom met grote voorzichtigheid
  moeten geschieden, vooral ook om de aangekondigde belangstelling voor de
  slachtoffers en aangevers van delicten reeel te doen zijn. Gegeven de fundamentele schaarste aan middelen bij politie en justitie mag een redelijke mate
  van zelfbescherming worden verondersteld, maar vermeden moet worden
  dat dit tot grote ongelijkheid of impliciete gedragsbeperking gaat leiden.
  Bovendien is een te sterke koppeling van repressief optreden aan preventieve
  zelfwerkzaamheid riskant vanuit een oogpunt van misdaadbestrijding. Potentiele daders moeten niet de indruk krijgen dat zij onder bepaalde omstandigheden praktisch een vrijbrief zouden hebben voor crimineel gedrag. Zowel aan de
  normmarkerende als aan de speciaal preventieve werking van de straf(rechtelijke rechtshandhaving) zou sterk afbreuk worden gedaan als in bepaalde
  gevallen stelselmatig iedere reactie zou uitblijven.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  De vraag naar de effecten van de straf, en ruimer naar die van de strafrechtelijke rechtshandhaving, is uiteraard van groot belang voor de beantwoording
  van de vraag naar de plaats en zin ervan.
  Men kan deze vragen uitsluitend normatief benaderen zoals in de eerder aangeduide strafrechtstheorieen gebeurde. Straf is dan volgens oudere opvattingen een vergelding voor het schenden van een met straf bedreigde normovertreding zonder meer, waarvan de omvang evenredig aan die van de ernst van
  de overtreding moet zijn (absolute theorie), een reactie die een bepaald doe1
  voor de toekomst moet hebben dat met name in generale of speciale preventie
  kan liggen (relatieve of functionele theorieen) of het kan een vanzelfsprekende
  reactie zijn, waarvan de omvang niet uitsluitend van de ernst van de normbreuk afhangt (verenigingstheorieen).Tegenwoordig is de opvatting dat straf
  een functie moet hebben we1 algemeen aanvaard en is de nawerking van de
  vergeldingsleer beperkt tot het idee dat evenwicht moet bestaan tussen de
  ernst van het feit en de zwaarte van de straf (proportionaliteitsbeginsel). De
  mogelijkheden tot afschrikking, normmarkering of generale preventie en die
  tot speciale preventie vinden hierin een g e n s . Nude functie van het strafrecht
  voorop staat, zijn nog twee theoretische hoofdstromen te onderscheiden: een
  stroming die de nadruk legt op de rechtvaardigheid van de strafrechtstoepassing (due process) en een die het instrumentele karakter benadrukt (crime
  control).
   De invloed van de verschillende theorieen op de praktijk is beperkt maar niet
  te verwaarlozen. Bijna vanzelfsprekend beweegt deze zich tussen de twee
  zojuist aangeduide polen; afhankelijk van het politieke klimaat en de ontwikkeling van de criminaliteit valt de nadruk meer op het eerste of juist het
  tweede aspect. Op dit moment staat het kwaliteitsaspect rechtvaardigheid
  onmiskenbaar onder een zekere politieke druk. Het blijft een even natuurlijke
  als riskante reactie om het op dit punt wat minder nauw te nemen als de effectiviteit bij de beperking van de criminaliteit te kort lijkt te schieten. Niettemin
  zal steeds gezocht moeten worden naar een 'optimale mix', waarbij beide
  genoemde functies van de strafrechtelijke rechtshandhaving voldoende tot
  hun recht komen. Daarom ligt het in beginsel meer voor de hand om bijvoorbeeld het opsporingsresultaat te verbeteren door meer politieagenten doelgerichter in te zetten dan door de betreffende politiebevoegdheden uit te breiden.
  Niet alleen meer principiele overwegingen spelen hierbij een rol; reductie van
  het rechtsgehalte zal ook de geloofwaardigheid van strafrechtelijk optreden
  kunnen aantasten en zo het effect ervan, in termen van gedragsbei'nvloeding,
  juist verminderen.
   Alleen hierom a1 is het toe te juichen dat Samenleving en criminaliteit het bij
  de bestrijding van veel voorkomende criminaliteit voor een belangrijk deel
  zoekt buiten de sfeer van de repressieve strafrechtstoepassing. De keuze voor
  zo'n alternatief veronderstelt uiteraard dat de maatregel doeltreffender is dan
  strafrechtelijke repressie, dat de feitelijke effecten positiever zijn. Het gaat
  immers niet aan de inschakeling van het strafrecht deels te vervangen door
  preventieve inspanningen van plaatselijk bestuur, maatschappelijk middenveld of burger als dit niet leidt tot afneming van de criminaliteit, zeker niet als
  de kosten van deze inspanningen voor de samenleving die van strafrechtelijke
  rechtshandhaving te boven gaan. Er is dan per saldo slechts sprake van dure
  verschuiving van verantwoordelijkheden. De vergelijking in effectiviteit die
  nodig is om op dit punt een oordeel te kunnen vormen, is echter niet eenvoudig.
   Waar het gaat om de toepassing van het strafrecht is een stroming in de criminologie van oordeel dat straffen niet of nauwelijks helpt. Straf zou, soms, zinvol
  zijn uit een oogpunt van vergelding, en gevangenisstraf houdt de veroordeelde
  tijdelijk van criminele activiteiten af, maar overigens zou er weinig verband
  bestaan tussen de intensiteit van de strafrechtelijke rechtshandhaving en de
  omvang van de criminaliteit. Recent onderzoek toont evenwel aan dat zo'n
  samenhang we1 degelijk aanwezig kan zijn. Het betreft hier metingen van de
  preventieve werking van opheldering van misdaden, veroordeling en straf verricht op macro-niveau. De rond 1970 in de VS opgekomen 'economics of crime',
  RECHTSHANDHAVING
  
  die tot dergelijk onderzoek de aanzet heeft gegeven, heeft inmiddels ook in
  Nederland voet aan de grond gekregen. Door het Sociaal- en Cultureel Planbureau uitgevoerde analyses op basis van tijdreeksanalyses over de jaren 19491982 tonen duidelijke verbanden aan tussen onderdelen van de strafrechtstoepassing en de omvang van criminaliteit ". Zo bleek de elasticiteit van de criminaliteit ten opzichte van de politiesterkte te liggen tussen 4 4 (voor ruwheidsmisdrijven) en -1,7 (voor vermogensmisdrijven), de elasticiteit van het ophelderingspercentage tussen -0,8 (ruwheidsmisdrijven) en -0,4 (vermogensmisdrijven) en het effect van schuldigverklaring (gemeten aan de hand van het
  aantal sepots) -0,2, respectievelijk -0,3. Een elasticiteit van -0,5 betekent
  hierbij dat een stijging van bijvoorbeeld de politiesterkte met 10% leidde tot
  een daling van de criminaliteit met 5%.De cijfers, die overigens door de betrokken onderzoeker met enig voorbehoud worden gegeven, leveren ten minste
  aanwijzingen op dat 'strafrecht we1 werkt'.
   Voor een aantal alternatieve maatregelen, voorzien in Samenleving en criminaliteit, wordt eveneens een meting van de effecten nagestreefd '. De uitkomsten hiervan zijn op dit moment nog niet officieel bekend; naar verluidt is we1
  in veel gemeenten 'van alles in gang gezet', en zou in een aantal plaatsen
  sprake zijn van samenloop van bestuurlijke preventie en vermindering van
  bepaalde delicten. In hoeverre het mogelijk zal zijn op landelijke schaal vergelijkbare resultaten te bereiken is uiteraard nog onduidelijk; in ieder geval zal
  het niet eenvoudig zijn voortdurend te voldoen aan de in hoofdstuk 3 op dit
  punt ontwikkelde eisen.
  Uiteindelijk zullen bij de keuze tussen strafrecht en andere middelen ook tal
  van andere factoren dan de effectiviteit een rol spelen, zoals kosten en kostenverdeling. Maar ook bijvoorbeeld de mate van repressie die maatschappelijk
  aanvaardbaar wordt geoordeeld, is van belang. Dit neemt echter niet weg dat
  strafrechtelijke rechtshandhaving ook in de toekomst een zeer belangrijke rol
  zal kunnen spelen. Het ook in Samenleving en criminaliteit centraal gestelde
  begrip differentiatie lijkt hierbij een weg aan te geven. De zojuist aangehaalde
  cijfers wijzen er a1 op dat het preventieve effectvan meer strafrechtelijke activiteit sterk uiteen loopt, zowel naar de fase in het 'strafrechtelijke bedrijf
  waarop men zich richt (opsporing, vervolging, straf) als naar type delict.
   Bovendien zal de uitwerking van extra-inspanningen verschillen per 'doelgroep', waarbij onderscheiden kan worden tussen notoire wetsovertreders,
  potentiele daders die men van overtreding wil weerhouden en de 'oppassende
  burger' aan wie men bovendien wil laten zien dat de overheid aanslagen op zijn
  lijf en goed serieus neemt. Om onder deze omstandigheden verantwoord te
  kunnen beslissen waarop (extra) inspanningen gericht moeten worden, zou
  een veel uitgebreidere kennis nodig zijn van de effecten van de strafrechtelijke
  rechtshandhaving dan nu bestaat. Pas dan zou goed beoordeeld kunnen worden in welk geval verhoging van de zekerheid, de snelheid of de strengheid van
  het justitiele optreden de meeste zin heeft en zou een afweging mogelijk zijn
  tegen andere, a1 aangeduide factoren, die bij een 'definitieve' keuze voor meer
  of minder strafrecht eveneens van belang zijn.
  Op een aantal punten hebben de vorige hoofdstukken van dit rapport overigens we1 aanwijzingen opgeleverd voor de wenselijkheid het strafrecht anders
  te hanteren dan aangekondigd in Samenleving en criminaliteit. Een eerste
  aanwijzing betreft de 'first offenders': de leerpsychologie toont dat juist een
  vroege, duidelijke reactie, - dat wil zeggen een onvoorwaardelijke, maar niet
  per se strenge straf - voor de toekomst dikwijls veel positievere resultaten
  heeft dan een voorwaardelijke bestraffing. In hoofdstuk 3 bleek hoezeer
  bepaalde vormen van veel voorkomende criminaliteit bij bepaalde dadersgroepen zijn geconcentreerd, met name drugverslaafden en sommige groepen
  
  '1 SociaaI en Cultureel Planbureau. Criminoliteit, pokkons en politie, Cahier nr. 45. Sociaal Cultureel Planbureau. Rijswijk, 1985 en in
  '1
  120
  
  het bijzonder F.P. van Tulder. 'Kosten en baten van twee vormen van criminaliteitsbestrijding';EconomischStotistische Berichten.
  I 2 februari 1986, nr. 3543, blz. 172 e.v.
  Samenleving en criminaliteit, op. cit.. blz. 105.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOORHET REGERINGSBELEID
  
  jongeren: een 'daderspopulatiegerichte' aanpak, die zich kenmerkt door een
  consequent en snel strafrechtelijk optreden, gepaard met een beleid ter verbetering van het maatschappelijk perspectief van betrokkenen, zou hier het
  meest aangewezen zijn.
  Een zeer gedifferentieerde en vrij intensieve inzet van het justitiele apparaat
  stelt hoge eisen aan de verwerkingscapaciteit hiervan. Naar het zich laat aanzien zullen deze eisen niet lichter worden. Samenleving en criminaliteit kondigt met zijn pleidooi van een consequente aanpak van flagrante gevallen en
  van delictstypen waarvoor dit plaatselijk is afgesproken, en met zijn vele overlegstructuren, a1 een extra-belasting aan. De alternatieven die de nu a1 sterke
  druk moeten verlichten, zullen naar verwachting hoogstens op langere termijn
  (sociale controle, bestuurlijke preventie) of op onderdelen (andere inrichting
  van de wetgeving, andere repressieve acties) uitkomst kunnen bieden. Dit
  betekent d a t e r alle reden is om na te gaan of door wijzigingen in het functioneren en de organisatie van de verschillende onderdelen van het justitiele apparaat, een vergroting van de verwerkingsmogelijkheden bereikbaar is. Ook de
  verhouding tussen de verschillende onderdelen - de zwakste schakel is beslissend - verdient hierbij aandacht.
  Kwalitatieve aspecten van de strafrechtelijke rechtshandhaving
  Algemeen
  
  In deze paragraaf wordt eerst nader ingegaan op de criteria aan de hand waarvan een kwaliteitsoordeel gegeven kan worden over de strafrechtelijke rechtshandhaving en op hun onderlinge verhouding. Vervolgens wordt bezien hoe de
  stand van zaken is ten aanzien van twee aspecten die uit een oogpunt van effectieve criminaliteitsbestrijding van bijzonder belang zijn, namelijk zekerheid
  en snelheid (paragraaf 4.3.1). Aansluitend wordt ingegaan op de politie en het
  openbaar ministerie. Aan de hand van een analyse van de oorzaken van de
  slechter wordende resultaten wordt bezien in hoeverre verbetering in een doelmatiger functioneren gevonden kan worden en of personele versterking noodzakelijk is.
   Traditioneel worden bij beoordeling van effectiviteit van het 'strafrechtelijk
  bedrijf drie aspecten onderscheiden: zekerheid, snelheid en strengheid. Algemeen wordt aangenomen dat het effect van strafrechtelijk optreden groter
  wordt naarmate de zekerheid dat er een interventie zal plaatsvinden toeneemt,
  a1 zijn niet alle resultaten van onderzoek naar de werking van dit kwaliteitsaspect eenduidig lo. De betekenis van de snelheid waarmee op een normschending wordt gereageerd, wordt algemeen aangenomen: 'justice delayed is justice
  denied'. Hoe sneller de reactie, des te groter het gedragsbei'nvloedend effect
  (voorts heeft de wetsovertreder recht op een snelle behandeling). Het derde
  kwaliteitsaspect, strengheid, de zwaarte van de interventie, is het meest
  onderzocht maar ook het meest omstreden. De meerderheid van het criminologisch onderzoek op dit punt wijst uit dat de invloed ervan beperkt is. Over de
  beleving van de zwaarte van de straf door gestraften is weinig bekend; veel
  meer dan aanwijzingen dat onvoorwaardelijke gevangenisstraf als de zwaarste sanctie wordt ervaren, dat een voorwaardelijke straf de voorkeur krijgt
  boven elke onvoorwaardelijke, en dat een transactie geprefereerd wordt boven
  de onzekere uitkomst van terechtstaan, is er nauwelijks ". Een beoordeling
  
  '1 Voor deze paagraaf is in sterke mate gebruik gemaakt van twee in opdracht van de Raad vervaardigde studies, te weten:
  '1
  'I]
  
  D . W . Steenhuis. Doelrnotigheid van rechtsvervolging, en R.W.M Geerts. Knelpunten in en bij het functioneren van de politie.
  Deze studies zullen verschijnen in de reeks Werkdocurnenten van de WRR.
  Zie D . W . Steenhuis. 1988, op. cit.. blz. 9.
  Ibid, blz. 20.
  RECHTSHANDHAVING
  
  op het aspect strengheid wordt, gezien de hieraan verbonden ongewisheden,
  verder buiten beschouwing gelaten.
   Dit laatste geldt deels, om andere redenen, ook voor het vierde kwaliteitsaspect, het rechtsgehalte. Ook hier ontbreken gegevens die een meting van de
  effecten op de doelmatigheid mogelijk zouden kunnen maken. Zouden zulke
  gegevens we1 voorhanden zijn, dan zouden zij vermoedelijk zijn verzameld op
  grond van de gedachte dat 'meer rechtsgehalte minder doelmatigheid oplevert'. Dit sluit aan bij de a1 eerder genoemde tegenstelling tussen beide begrippen, maar gaat voorbij aan het feit dat een te grote beperking van het rechtsgehalte de geloofwaardigheid van het strafrecht negatief kan bei'nvloeden en zo
  de doelmatigheid hiervan onbedoeld kan verkleinen. Een dergelijk niveau is
  hier echter nog niet bereikt. Te zamen met het feit dat verhoging van het
  rechtsgehalte, als deze zich a1 boven het zojuist bedoelde minimumniveau
  bevindt, de doelmatigheid van de strafrechtspleging niet direct verhoogt,
  vormt dit voldoende reden hier ook op dit laatste kwaliteitsaspect niet verder
  in te naan.
  "
  Aan de noodzaak om bij maatregelen die de zekerheid, snelheid of strengheid
  beogen te vergroten, steeds de invloed op het rechtsgehalte te verdisconteren
  doet dit niet af. Steeds is hier een afweging aangewezen. Zo'n afweging is ook
  nodig tussen zekerheid, snelheid en strengheid onderling. Als men bijvoorbeeld de pakkans zonder meer verhoogt dan is de kans groot dat dit bij de
  
  Tabel 4.1
  
  Categorieen door de rijks- en gemeentepolitie opgehelderde misdrijven in 1985,
  plus ophelderingspercentages 1978 Urn 1986
  
  Misdrijf
  
  Ter kennis Opgehelderd
  gekomen
  
  Ophelderingspercentage
  
  (abs.)
  1978
  
  1979
  
  1980
  
  1981
  
  1982
  
  1983
  
  32
  
  31
  
  29
  
  28
  
  26
  
  26
  
  Tegen openbare orde
  en gezag
  Sexuele misdrijven
  Tegen het leven
  Mishandeling
  Eenvoudigediefstal ')
  Zakkenrollerij
  Winkeldiefstal
  Diefstal d.m.v. inbraak
  Gekwalificeerde diefstal
  (excl. diefstal d.m.v.
  braak)
  Vernieling
  Overige misdrijven W.V.S.
  Totaal Wetboekvan Strafrecht
  Andere wetten:
  Wegenverkeerswet
  Opiumwet
  Vuurwapenwet
  Overige wetten,
  besluiten enz. ')
  Totaal
  
  1081533
  
  252647
  
  Bron: CBS.
  ') Eenvoudige diefstal exclusief zakkenrollerij en winkeldiefstal.
   2,
  
  Inclusief economische misdrijven.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  1984
  
  1985
  
  1986
  
  bestaande beperkte capaciteit ten koste gaat van het tempo van afhandeling
  en zo per saldo de doelmatigheid juist vermindert.
  Er resteren hier dus de aspecten zekerheid en snelheid. De zekerheid die het
  strafrechtelijk bedrijf oplevert, kan worden omschreven als de kans dat een
  geregistreerde normschending resulteert in een interventie door een of meer
  onderdelen van dit bedrijf. (Hierbij wordt dan nog voorbijgegaan aan het feit
  dat slachtofferenqu6tes uitwijzen dat het werkelijk aantal gepleegde misdrijven aanzienlijk groter is dan men uit de politiestatistieken kan afleiden.) De
  eerste en gelet op de cijfers ook de belangrijkste factor die de zekerheid bepaalt,
  is de mate waarin de politie erin slaagt ter kennis gekomen misdrijven op te
  helderen; zie tabel 4.1 op bladzijde 122.
  Ook in het in de tabel ontbrekende jaar 1975 bedroeg het ophelderingspercentage 32, maar in 1948 was het nog tweemaal zo hoog.
  Veelzeggend is hier een internationale vergelijking. Een duidelijke daling valt
  ook waar te nemen in Engeland (en Wales), namelijk van 44% (1975)naar 37%
  (1986), maar in de Bondsrepubliek Duitsland bleef het percentage in dezelfde
  periode constant op 45. Als men het ophelderingspercentage plaatst tegenover
  de stijging van de criminaliteit (het aantal ter kennis gekomen misdrijven)
  dan wordt het beeld voor Nederland nog aanzienlijk ongunstiger. Sinds 1948 is
  de criminaliteit immers vertienvoudigd en gecorrigeerd naar bevolkingsgroei
  vervijfvoudigd, zodat de kloof tussen het aantal normschendingen en het aantal mogelijke interventies, zowel in absolute aantallen als per aantal inwoners
  nog veel meer is gestegen dan de daling van het ophelderingspercentage zou
  doen vermoeden.
   Van de door de politie opgehelderde misdrijven wordt vervolgens slechts een
  beperkt gedeelte door het openbaar ministerie aan de rechter voorgelegd. Voor
  zover in de plaats hiervan door het openbaar ministerie zelf een 'voelbare reactie' wordt gesteld - transactie, voorwaardelijk sepot of onvoonvaardelijk sepot
  met waarschuwing - levert dit uit een oogpunt van zekerheid geen problemen.
  In een niet onbelangrijk deel van de zaken blijft echter ook een dergelijke reactie achtenvege: in 13% (1986) van alle gevallen omdat het bewijs in de zaak
  niet is te leveren of een veroordeling anderszins onwaarschijnlijk is (technisch
  sepot) en bij eveneens 13%doordat wordt volstaan met een 'kaal beleidssepot',
  waarbij onvoorwaardelijk en zonder waarschuwing van vervolging wordt afgezien. Men zou hier, bezien vanuit het slachtoffer van een misdrijf, de zogenoemde 'voegingen ad informandum', waarbij een zaak te zamen met andere,
  we1 te berechten feiten aan de rechter wordt voorgelegd zonder dat hierover
  een uitspraak wordt gevraagd, kunnen bijtellen. De ontwikkeling van de
  verschillende afdoeningsmodaliteiten in de periode 1976-1986, uitgedrukt in
  percentages van de in de parketregisters ingeschreven zaken, is weergegeven
  in tabel 4.2 (zie blz. 124).
   Hieruit blijkt dat weliswaar het aandeel van de zaken die aan de rechter worden voorgelegd - de gevoegde zaken zijn hier inbegrepen - geleidelijk is
  gedaald, maar dat ook het gezamenlijke percentage van de technische en de
  kale beleidssepots van 32% (1976)naar 26% (1986)is afgenomen. De invoering
  van de mogelijkheid tot transactie van misdrijven heeft hier zonder twijfel een
  belangrijke bijdrage toe geleverd. Het is hierbij opmerkelijk dat de procentuele
  afname van de sepots voor meer dan 100% is toe te schrijven aan de relatieve
  verlaging van de kale beleidssepots. Het aandeel van de technische sepots is
  zelfs licht gestegen. Het aandeel van beide sepotvormen is in ~ederlandoverigens belangrijk lager dan in de BRD (1986) en in Engeland (19851, waar het
  respectievelijk 40,8 en 40 (geschat) bedraagt. In Engeland komen beide in
  ongeveer gelijke mate voor, terwijl in de BRD, waar het legaliteitsbeginsel de
  vrijheid van de officier van justitie om a1 dan niet te vervolgen sterk beperkt,
  slechts in 8% van alle gevallen een kaal beleidssepot plaatsvindt.
  Jaar
  
  76
  
  77
  
  78
  
  79
  
  80
  
  81
  
  82
  
  83
  
  84
  
  85*
  
  86*
  
  Rechter
  OM
  Waarvan: transactie
  Technisch sepot
  Beleidssepot
  onderverdeeld in
  Voorwaardelijk
  Onvoorwaardelijk
  onderverdeeld in:
  Met schriftelijke waarschuwing
  M e t rnondelinge waarschuwing
  'Kaal'
  
  Bron: Jaarverslag Openbaar Ministerie 1986 (blz. 8).
  De cijfers zijn afgerond op hele procenten.
  Hierdoor kunnen de opgetelde cijfers afwijken van het totaal. Het exacte percentage kale beleidssepots over 1986 bedraagt 13,4terwijl wegens onduidelijke boeking 0.6 procent niet bij een der categorieen is onder te brengen.
  * De percentages van de jaren 1985 en 1986 zijn gebaseerd op voorlopige cijfers.
   Geconcludeerd kan worden dat Nederland op het punt van de zekerheid in de
  opsporingsfase ongunstig afsteekt bij de zojuist genoemde landen. De hier
  betrekkelijk lage zekerheid is vooral aan de opsporingsfase te wijten: het
  ophelderingspercentage van 23 wordt in de vervolgingsfase nog slechts teruggebracht tot een 'interventiepercentage' van 17. Het eerste cijfer dient hiertoe
  immers alleen verminderd te worden met iets meer dan een vierde deel dat
  wordt gevormd door de 13%technische sepots en het zelfde percentage van de
  kale beleidssepots.
  Strikt genomen kan men ook het percentage schuldigverklaringen met
  strafoplegging waartoe de rechter komt, aanmerken als een factor die de zekerheid bei'nvloedt. De oordeelsvorming door de onafhankelijke rechter leent zich
  echter niet voor directe bei'nvloeding.Bovendien laat de selectie en presentatie
  door het openbaar ministerie - gebreken hierin zouden oorzaak van een laag
  percentage schuldigverklaringen kunnen zijn - kennelijk vrij weinig te wensen over, want slechts in 10%van de gevallen gaat de verdachte bij de rechter
  vrijuit.
  Er is nog een laatste stadium waarin de feitelijke gang van zaken zodanig kan
  zijn dat van werkelijke interventie geen sprake is, namelijk de tenuitvoerlegging. In paragraaf 4.3.4 zal blijken dat zich ook hier knelpunten voordoen.
  Het aantal 'non-interventies' dat zij teweeg brengen is echter relatief gering.
   De snelheid van de strafrechtelijke rechtshandhaving is slechts gedeeltelijk
  vast te stellen: alleen over de fase tussen de inschrijving bij het parket van de
  rechtbank en het moment waarop de officier van justitie, c.q. de rechter, een
  'definitieve' beslissing neemt, zijn statistische gegevens bekend. Deze gegevens ontbreken over de periode tussen het bekend worden van misdrijven bij de
  politie en de inschrijving bij het parket. (Het komt echter betrekkelijk weinig
  voor dat de politie pas na langdurig intensief speuren de dader vindt; bij veel
  misdrijven met een hoog ophelderingspercentage krijgt men de dader vaak
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR H E T REGERlNGSBELElD
  
  als het ware 'bijgeleverd': mishandeling; winkeldiefstal; verkeersmisdrijven.)
  Van de delicten die bij het parket worden ingeschreven, wordt sinds 1981 op
  jaarbasis bijgehouden hoeveel dagen met de verschillende typen van afdoening
  (transactie, sepot, veroordeling) gemoeid zijn. Wat de zaken betreft die door het
  openbaar ministerie worden afgedaan, staan de cijfers in tabel 4.3. Uit tabel
  4.4 blijkt dat voor de zaken die tot een rechterlijk vonnis leiden, de gemiddelde
  inschrijvingsduur langer was.
  Tabel 4.3
  
  Door openbaar ministerie afgedane, gevoegde en overgedragen gewone rechtbankstrafzaken: gemiddelde duur in dagen van inschrijving tot afdoening, naar wijze van afdoening
  1981
  
  1982
  
  1983
  
  1984
  
  1985
  
  1985
  
  1986
  
  abs.
  abs.
  1986
  
  OM-afdoening:
  technisch sepot
  beleidssepot
  voorwaardelijk
  onvoorwaardelijk
  waarvan
  zonder kennisgeving
  m e t schriftelijke waarschuwing
  m e t waarschuwing ten parkette
  transactie(art. 74 WVS)
  Voegingen en overdrachten:
  voeging ad informandurn
  voeging t e r berechting
  overdrachten
  Totaal
  
  96
  
  104
  
  Bron: CBS, voorlopige cijfers
  * Missende beleidssepots656.
  "* Duur onbekend in 711 gevallen.
  Tabe14.4
  
  Door recbtbank afgedane gewone rechtbankstrafzaken: gemiddelde
  duur in dagen van inschrijving parket rechtbank tot einduitspraak, per
  arrondissement
  1980
  
  1981
  
  1982
  
  1983
  
  1984
  
  1985
  
  1985
  
  1986
  
  abs.
  Totaal
  
  181
  
  192
  
  199
  
  209
  
  220
  
  237
  
  77670
  
  1986
  abs.
   261
  
  80458
  
  Bron: CBS, voorlopige cijfers
  
  -
  
  12]
  
  De voortdurende stijging bij elk afdoeningstype is duidelijk. Vergelijking met
  de situatie in enige andere landen is door daar afwijkende methoden van gegevensverzameling alleen mogelijk voor 'bulk'-zaken die door de rechter worden
  afgedaan. De 261 dagen die in Nederland de gemiddelde politierechterzaak
  duurde, kan dan geplaatst worden tegenover:
  de Bondsrepubliek Duitsland, waar bij de Amtsgerichte binnen 6 maanden
  81,6% van de zaken was afgedaan; gemiddeld was de duur 129 dagen per zaak 12;
  
  Vergelijk ibid, blz. 21
  RECHTSHANDHAVING
  
  - Engeland, waar bij de Magistrates Courts de periode tussen dagvaarding en
  afhandeling (blijkens steekproeven) varieerde van 57-61 dagen en van pleegdatum tot afhandeling van 117-128 dagen, hetgeen tot een gemiddelde van
  ruim 90 dagen leidt 13.
  De conclusie moet zijn dat Nederland op het punt van de snelheid een zeer
  matig figuur slaat. Bovendien verslechtert de situatie voortdurend en we1 in
  hoog tempo.
  Nederland blijkt dus slecht te scoren op de punten snelheid en zekerheid van
  de strafrechtelijke rechtshandhaving, terwijl een doorlopende achteruitgang
  valt waar te nemen. Op basis van de hiervoor gepresenteerde gegevens kan
  echter niet worden geconcludeerd dat de gemiddelde politieman of officier van
  justitie hier slechter presteert dan zijn Engelse of Duitse collega of dan hijzelf
  in voorafgaande jaren deed. Voor een dergelijke conclusie zouden veel meer
  vergelijkende gegevens nodig zijn: internationaal lopen de registratiemethoden daarvoor echter te zeer uiteen. Als we ons hier tot Nederland beperken,
  blijkt uit cijfers dat het aantal geregistreerde zaken per rechercheur drastisch
  is gestegen.
  Tabel 4.5
  Jaar
  
  Werklast en produktiviteit
  Gemiddeld
  
  Aantal
  
  Aantal
  
  aantal
  
  geregistreerde
  
  opgehelderde
  
  rechercheurs
  
  zaken per
  
  rnisdrijven per
  
  per jaar*
  
  rechercheur
  
  rechercheur
  
  Bron: Beleidsplan Samenleving en criminaliteit, Tweede Kamer, vergaderjaar
  1984-1985 nr. 2, blz. 114.
   * Noodgedwongen zijn bepaalde categorieen (zoals groepsrechercheurs van de
  rijkspolitie en rechercheurs bij sociale diensten) buiten beschouwing gebleven. Ook de inschakeling van de geiiniformeerde dienst bij de afhandeling
  van kleine criminaliteit is niet verdisconteerd.
  Het verband tussen een onvoldoende personeelsuitbreiding en de daling van
  het ophelderingspercentage (van 41 naar 26% in dezelfde periode) dringt zich
  op, temeer daar het aantal opgehelderde misdrijuen per rechercheur urijwel
  constant is gebleuen.
  Het getuigt van een bijzonder groot vertrouwen in andersoortige, met name
  bestuurlijk-preventieve maatregelen om, zoals Samenleving en criminaliteit
  
  "1 Ibid.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  doet, bij zulke cijfers toch af te zien van een substantiele uitbreiding van de
  politie en zelfs, door uitbreiding van preventieve acties en overlegstructuren
  de recherchecapaciteit verder onder druk te zetten.
  Op welke (combinatie van) maatregelen ook uiteindelijk de nadruk wordt
  gelegd, steeds is het zinvol om ook te bezien of door organisatorische ingrepen
  - dus, afgezien van een andere selectie van te behandelen zaken - niet ook de
  produktiviteit te vergroten is. In de volgende paragrafen zal dit achtereenvolgens voor de politie en voor het openbaar ministerie worden onderzocht.
  Misdrijf
  
  Ter kennis gekomen van rijks- of gemeentepolitie
  (aW
  
  I. Alle
  
  262.430
  
  2. Wetboek van Strafrecht
  
  224.054
  
  3. Wegenverkeerswet
  
  35.975
  
  4. Overige wetten
  
  1.401')
  
  5. Hoofdcategorieen W.v.Sr.
  Tegen openbare orde en gezag
  
  3.489
  
  Seksuele misdrijven
  
  8.263
  
  Tegen het leven
  
  54 1
  
  Mishandeling
  
  8.602
  
  Diefstal
  
  177.267
  
  Vernieling
  
  10.334
  
  Overige
  
  15.558
  
  6. Vandalisme: zie bij 5, vernieling
  7. Agressie tegen personen
  
  Mishandeling
  
  8.602
  
  Aanranding
  
  -
  
  Totaal
  
  -
  
  Bedreiging
  Verkrachting
  
  8. Diefstal
  Eenvoudigediefstal
  
  123.220
  
  Gekwalificeerde diefstal
  
  54.047
  
  De meest voorkomende
  categorieen:
  Fiets
  
  31.91 1
  
  Bromfiets
  
  26.181
  
  Personenauto
  
  4.586
  
  Zakkenrollerij
  
  85 1
  
  Winkeldiefstal
  
  1 1.562
  
  U i t woonhuizen
  
  -
  
  U i t voertuigen
  Totaal
  
  177.267
  
  Bron: CBS.
  ') Zonder Opiumwet en Vuunvapenwet.
   RECHTSHANDHAVING
  
  Ophelderingspercentage
  
  4.3.2
  
  Politie en zekerheid
  
  In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de relatie tussen het functioneren
  van de politie en de kwaliteit van de strafrechtelijke rechtshandhaving. De
  aandacht spitst zich hierbij toe op het voortdurend dalende ophelderingspercentage bij de veel voorkomende commune criminaliteit, veruit de belangrijkste factor die de zekerheid en hierdoor de effectiviteit van de strafrechtspleging
  negatief belnvloedt.
  Alvorens een poging te doen de daling van het ophelderingspercentage te verklaren, is enige uitsplitsing van de cijfers gewenst. Uit tabel 4.6 op bladzijde
  127 blijkt dat de daling sterk is geconcentreerd bij bepaalde groepen delicten
  (alle cijfers betreffen misdrijven).
  Het ligt voor de hand om de daling van het totale ophelderingspercentage in de
  eerste plaats te verklaren uit een achterblijven van de groei van de politiesterkte bij de toeneming van de criminaliteit of, preciezer uitgedrukt, in een
  vermindering van de opsporingstijd die gemiddeld per delict beschikbaar is.
  Helaas ontbreken betrouwbare gegevens hierover, zodat vooralsnog moet worden volstaan met een wat grover beeld, waarin de ontwikkeling van de omvang
  van politie en criminaliteit zichtbaar wordt gemaakt.
  Figuur 4.1
  
  : ter kennis van de politie
  
  gekomen misdrijven
  
  - - - - - :.ophelderingspercentage
  
  -.-.-
  
  : politiesterkte b)
  
  : slachtoffers (enquMe-
  
  schattingen) c)
  
  a) Alle cijfers zijn indices met 1980 = 100
  b) Gemeente- en rijkspolitie; exclusief
  technisch en administratief personeel en
  centrale diensten rijkspolitie.
  c) Betreft (ongewogen) slachtoffers van
  15 jaar en ouder van diverse soorten diefstal, inbraak, vernielingenheschadigingen, inbraak, handtastelijkheden en
  
  Bron: CBS, Maandstatistiek van Politie, diverse jaaroverzichten. CBS, Tachtig jaar statistiek in
  tijdreeksen, 1979. CBS, Slachtoffers van misdrijven, diverse jaren. Jaarverslagen Openbaar Ministerie.
   Uit deze door het Sociaal en Cultureel Planbureau vervaardigde grafiek
  blijkt dat het aantal ter kennis van de politie gekomen misdrijven steeg van
  270.000 in 1970 tot 990.000 in 1983, een toename van 270%. Hoewel het aantal opgehelderde misdrijven in absolute zin meer dan verdubbelde, daalde
  het ophelderingspercentage van 41% tot 26% in 1983. De omvang van het
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  politie-apparaat steeg van 19.000 arbeidsjaren in 1970 tot 29.000 arbeidsjaren
  in 1983, een toename met 55% 14.
  De conclusie dat een onvoldoende gegroeide opsporingscapaciteit de hoofdoorzaak is van het steeds lagere ophelderingspercentage dringt zich op. Voordat
  deze conclusie getrokken kan worden, dient echter een aantal andere factoren
  in de beschouwing te worden betrokken.
  De produktiviteitsontwikkeling is de eerste factor die tot een relativering
  aanleiding kan geven. Indien deze negatief zou zijn dan zou niet de sterkte
  maar de efficiency van de politie een punt van zorg moeten zijn.
  a.
  Jaar
  
  aantal
  
  aantal
  
  aantal
  
  aantal
  
  misdrijven
  
  onopgehelderde
  
  misdrijven
  
  opgehelderde
  
  per politie-
  
  perpolitie-
  
  Per
  
  Per
  
  ambtenaar in
  
  ambtenaar in
  
  rechercheur
  
  rechercheur
  
  executieve
  
  executieve
  
  dienst
  
  dienst
  
  zaken
  
  b.
  Tabel 4.8
  
  zaken
  
  Van een daling van de produktiviteit per politie-ambtenaar is blijkens tabel
  4.7 geen sprake. De relatief geringe toename van het aantal opgehelderde misdrijven per rechercheur is te wijten aan het feit dat het aantal rechercheurs
  naar verhouding sneller is gegroeid dan het totale politie-apparaat.
  De produktiviteitsstijging is tot stand gekomen ondanks het feit dat het aantal
  inzetbare uren per persoon aanzienlijk is afgenomen. Een intern onderzoek bij
  de Amsterdamse politie bijvoorbeeld, wijst uit dat tenvijl in de periode 19611985 de feitelijke sterkte met 58% steeg, het aantal inzetbare uren als gevolg
  van vooral meer vakantiedagen en arbeidstijdverkorting, slechts met 25% toenam.
   Het aantal misdrijven per politieambtenaar in executieve dienst is onmiskenbaar sterk gestegen, maar niettemin kan het ophelderingspercentage extra
  sterk gedaald zijn doordat bij de politie andere taken dan opsporing sneller in
  gewicht zijn gegroeid. Hoewel de indruk bestaat dat het takenpakket van de
  politie in de laatste decennia vooral is uitgebreid in de sfeer van de hulpverlening en de openbare-ordehandhaving, zijn harde cijfers die deze indruk zouden
  ondersteunen, niet beschikbaar. Metingen uit het verleden betreffen steeds
  slechts vrij kleine gebieden en stuiten steeds op de moeilijke toerekening van
  activiteiten tot een van de hoofdcategorieen criminaliteit, verkeer en overige
  taken (openbare orde en hulpverlening). Uit het Trendrapport voor de kwartaire sector 1983-1990 is de volgende tijdsverdeling af te leiden 15.
  Tijdsverdeling gemeente- e n rijkspolitie (in procenten)
  
  werkzaamheden
  
  gemeentepolitie
  
  rijkspolitie
  
  criminaliteit
  verkeer (inclusief overtredingen)
  overige taken
  
  "1 R.W.M. Geerts, op. cit.. blz. 6.
  Is]
  
  Sociaal en Cultureel Planbureau, Trendrapport kwortoire sector 1983-1990;Cahier nr. 43, Rijswijk 1984, blz. 24 e.v.
  RECHTSHANDHAVING
  
  De percentages zijn ontleend aan gegevens van enkele gemeentelijke korpsen
  uit 197811979 respectievelijk de resultaten van onderzoek bij enkele landgroepen uit 1983. De niet-uitvoerende werkzaamheden zijn evenredig toebedeeld
  aan de drie genoemde categorieen.
  Een iets recenter onderzoek (1986) wijst uit dat in de grote(re) gemeenten de
  25% (!) van de totale werktijd die voor buitenactiviteiten en feitelijke opsporing beschikbaar was, als volgt werd besteed 16.
  Tabel 4.9
  
  Tijdsverdeling enkele gemeentelijke politiekorpsen (buitenactiviteiten
  en opsporing, in procenten)
  gerniddeldegrote
  stad
  
  taakgebied
  
  gerniddelde
  referentiestad
  
  verkeer
  crirninaliteit
  openbareorde en hulpverlening
  
  c.
  De lage percentages zijn toe te schrijven aan het feit dat ruim 36%van de totale
  tijd wordt besteed aan leiding, overhead en directe ondersteuning en dat van de
  resterende circa 64% de tijd die aan ziekte, verlof, opleiding en persoonlijke
  verzorging wordt besteed, is afgetrokken.
   De enige vergelijking die mogelijk is, namelijk tussen gemeentelijke
  politiekorpsen in 197811979 en 1986, wijst niet op een achterblijven van de
  capaciteit voor criminaliteitsbestrijding; integendeel, het aandeel van de overige taken is enigszins afgenomen. Enkele landelijke cijfers bevestigen dat de
  opsporingscapaciteit verhoudingsgewijs niet achter is gebleven. De totale politiesterkte groeide in de periode 1974-1983 met 28%, het aantal rechercheurs
  nam met 69% toe. Van een versnelde daling van het ophelderingspercentage
  door taakverschuiving ten nadele van het opsporingswerk lijkt dus geen
  sprake te zijn geweest.
  Het blijft niettemin een feit dat de totale opsporingscapaciteit ver bij de
  criminaliteitsstijging is achtergebleven. Vooral ook omdat op de andere
  terreinen, (verkeer, hulpverlening en in mindere mate openbare ordehandhaving) afstoting van deeltaken te realiseren zou zijn, rijst de vraag of het taakgebied criminaliteitsbestrijding geen hogere prioriteit zou moeten krijgen.
   Het belang van de politiesterkte voor het ophelderingspercentage kan ook vertekend worden doordat de geregistreerde criminaliteit in 'kwalitatief opzicht
  veranderd is. Als de moeilijkheidsgraad van op te lossen gevallen zou zijn toegenomen, zou de betekenis van de numerieke sterkte kunnen worden overschat. Uiteraard zijn over de moeilijkheidsgraad geen duidelijke gegevens
  beschikbaar; de opkomst van bijvoorbeeld auto-inbraken, die zich in circa 10
  seconden schijnen af te spelen, wijst we1 in de richting van meer vrijwel onoplosbare delicten. Voorts zijn er aanwijzingen dat door de grote stijging van de
  criminaliteit, gepaard gaande met een uitbreiding van het takenpakket, het
  zicht op de dadergroepen is afgenomen. Hierdoor is het mogelijk dat meer dan
  vroeger zaakgericht in plaats van dadergericht gewerkt moet worden, hetgeen
  het oplossingspercentage negatief kan be'invloeden. Ook het aangiftegedrag
  van het publiek zou van invloed kunnen zijn. Enerzijds is het waarschijnlijk
  dat men, op de hoogte van de overbelasting van de politie en wetend dat
  bepaalde delicten minder aandacht krijgen, geen zaken meer aanmeldt waarbij nauwelijks kans op opheldering aanwezig is. Anderzijds bestaat de mogelijkheid dat men, bijvoorbeeld omdat de verzekering dit vereist, steeds meer
  zaken van een bepaalde categorie, bijvoorbeeld diefstallen uit auto's, aangeeft
  
  '1 Werkgroep Kwantitatieve aspecten. M e t gelijke moot gemeten; 's-Gravenhage 1986, blz. 100
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELElD
  
  ook a1 staat vrijwel vast dat zij nauwelijks zijn op te lossen. Er is evenwel niet
  meer bekend dan dat voor een aantal soorten delicten het aangiftepercentage
  gestaag daalt.
  Tabel 4.10
  
  Het percentage bij d e politie gemelde delicten 9
  I
  
  jaar
  
  II
  
  111
  
  IV
  
  V
  
  VI
  
  Bron: WODC, CBS.
   enqueteschattingen: cijfers onder en boven de streep zijn niet vergelijkbaar
  
  ')
  
  I: fietsendiefstal
  11: inbraak
  
  111: vernieling
  
  IV: diefstal van portemonnee
  V: diefstal uit autolvoertuig
  VI: doorrijden na ongeval
  
  Tabel ontleend aan SCP, Criminaliteit, pakkans en politie, SCP-cahier 19851
  nr. 45.
  d.
  Op welke gronden het publiek selecteert is niet onderzocht. Verder dan de vaststelling dat de stijging van de geregistreerde criminaliteit in de jaren 19701986 voor 79% voor rekening komt van vaak zeer lastig op te lossen vormen
  van diefstal, is niet te gaan.
  Ten slotte kan een andere registratiernethodiek van depolitie van invloed zijn.
  Inderdaad is dit het geval. Het SCP concludeert hier onder meer: 'de politie
  heeft een belangrijke invloed op de geregistreerde criminaliteitsontwikkeling
  en tegelijkertijd heeft de geregistreerde criminaliteitsontwikkeling invloed op
  de besluitvorming over uitbreidingen van het politie-apparaat' 17. Op verholen
  manier wordt hier gezegd dat de politie meer delicten zou kunnen registreren
  om pleidooien voor sterkteverhoging kracht bij te zetten (a1is niet duidelijk of
  dit inderdaad gebeurt). Zo een conclusie zou ook verklaren dat tevens wordt
  vastgesteld dat niet is gebleken 'dat een grotere politiesterkte op zich samengaat met een hoger ophelderingspercentage' Is.
  