text: Ongeacht de financieringswijze bij de pensioenvoorziening is er dus een evenwichtige verdeling nodig van investeringen in materieel en menselijk kapitaal.
  De financieringsmix kan een middel zijn om dit juiste evenwicht te helpen vinden. Daarmee is de vraag of de overheid zich vooral moet richten op het genereren van investeringen dan wel op het genereren van menselijk kapitaal nog niet
  beantwoord. olg-modellen bieden een dergelijk algemeen antwoord niet.
  Er zijn mechanismen die erop wijzen dat voor de maatschappelijke samenhang
  investeringen in een verhoging van de participatiegraad meer vruchten afwerpen dan investeringen in toekomstige arbeidsproductiviteitsstijging. Beide
  typen investeringen leiden weliswaar tot een groter draagvlak, maar het effect
  op de verdelingsproblematiek is verschillend. Een stijging van de arbeidsproductiviteit slaat neer in loonstijgingen. Via de koppelingssystematiek werken die
  loonstijgingen tamelijk direct door in de draaglast.
  99
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Een eventueel noodzakelijke aanpassing van die draaglast zal weerstand oproepen. Een stijging van de arbeidsparticipatiegraad slaat neer in een stijgend aantal
  inkomens en werkt niet automatisch door in het aspiratieniveau van de uitkeringen, waardoor een eventueel noodzakelijke aanpassing van welvaartsverschillen
  tussen jong en oud minder weerstand oproept. Niettemin zal het gecumuleerde
  welvaartsverschil op zichzelf een bron van spanning kunnen worden.
   100
  
  In een gesloten economie zijn de besparingen per definitie gelijk aan de investeringen. Besparingen en investeringen hebben een tweeledig doel. De invalshoek
  van de besparingen legt de nadruk op de intertemporele spreiding van consumptie; die van de investeringen op het optimaal functioneren van een economie. Een optimaal investeringsniveau laat zich niet eenduidig bepalen. Bij meer
  omslag in het pensioensysteem worden de consumptieve bestedingen gestimuleerd, hetgeen kan leiden tot een spaartekort, waardoor de productiecapaciteit
  stagneert. Daar staat tegenover dat de resulterende vraagtoename investeringen
  kan uitlokken. Bij meer kapitaaldekking kunnen besparingen tot vraaguitval leiden, waardoor onbenutte productiecapaciteit ontstaat. Ook speelt een rol dat de
  toekomstige productiecapaciteit zowel moet zijn afgestemd op het dan beschikbare aanbod van arbeid als op de vraag naar goederen en diensten. Als gevolg van
  vergrijzing kan het beschikbaar arbeidspotentieel afnemen, terwijl de consumptieve vraag toeneemt.
  In een open economie hoeven de besparingen niet gelijk te zijn aan de investeringen. Als er uit intertemporele motieven meer wordt gespaard dan rendabel
  kan worden geïnvesteerd, biedt het buitenland een uitlaatklep. In paragraaf 4.3.6
  wordt nader ingegaan op de mogelijkheid hiervan.
  Demografische veranderingen
  In een stabiele situatie kunnen zowel het omslagsysteem als kapitaaldekking
  efficiënt zijn. Als de som van de bevolkingsgroei en loongroei groter (respectievelijk kleiner) is dan het rendement op kapitaal, is het omslagsysteem (respectievelijk het kapitaaldekkingssysteem) op individueel niveau het meest efficiënt.
  Deze intertemporele doelmatigheidsconditie staat bekend als de Aaronconditie
  (Aaron 1966). In werkelijkheid zijn de condities niet voldoende constant om op
  basis hiervan een keuze te kunnen maken.
  Het omslagstelsel is gevoelig voor demografische veranderingen doordat er een
  faseverschil is tussen de groei van het draagvlak en die van de uitkeringslast.
   Veranderingen in het groeipatroon van de bevolking leiden daardoor tot netto
  overdrachten tussen opeenvolgende generaties. Niet de geleidelijke groei, maar
  de demografische transities maken het omslagsysteem kwetsbaar. Het kapitaaldekkingssysteem is minder gevoelig voor demografische veranderingen.
  Elke generatie spaart, individueel of collectief, voor haar eigen toekomstige rechten. De omvang van verschillende generaties doet hierbij in beginsel niet ter
  zake. Premiefluctuaties door demografische oorzaken worden aldus voorkomen.
  de economie van intergenerationele overdrachten
  
  Bij een demografische transitie zijn de verschillen tussen het omslagsysteem en
  kapitaaldekking minder groot dan op het eerste gezicht lijkt. De zorg voor ouderen en jongeren wordt altijd geproduceerd door de werkende generatie. Als de
  demografische getalsverhoudingen sterk verschuiven doordat vanaf een bepaald
  moment de geboortecohorten kleiner worden, kan dit in een omslagsysteem
  aanleiding zijn het impliciete contract tussen generaties te herzien. De in vergelijking met een stationaire situatie relatief omvangrijke generatie ouderen krijgt
  dan van de kleine generatie jongeren een lagere pensioenuitkering dan verwacht
  mocht worden op basis van hun eigen bijdragen in de actieve fase.
  Desondanks zijn de kosten voor de jongeren door het kleine draagvlak relatief
  groot. De kosten van de transitie worden aldus tussen cohorten gedeeld.
  In een kapitaaldekkingssysteem loopt de herziening van het contract via de
  inflatie en het rendement op kapitaalgoederen. In de hierboven beschreven
  demografische transitie zal de kapitaalgoederenvoorraad van de relatief grote
  generatie ouderen te groot zijn voor de kleinere aantredende cohorten. De markt
  zorgt via een dalend rendement voor een aanpassing. Hierdoor daalt het inkomen van de ouderen. De schaarste op de arbeidsmarkt zorgt anderzijds voor
  loonstijgingen. Hierdoor stijgt het inkomen van de jongeren.
   101
  
  Dit mechanisme leidt tot de contra-intuïtieve veronderstelling dat een anticiperende overheid de effecten van vergrijzing zou kunnen mitigeren door de besparingen
  te verlagen in plaats van ze te verhogen, zoals op het eerste gezicht verwacht zou
  mogen worden, bijvoorbeeld via een verschuiving van het accent in de pensioenvoorziening in de richting van meer omslag. Meijdam en Verbon (1997) laten echter zien dat een dergelijk beleid alleen effectief kan zijn als het omslagdeel van het
  pensioenstelsel klein is, zoals bijvoorbeeld in de VS. Als het omslagdeel al groot is,
  zoals in de meeste West-Europese landen, moet juist gekozen worden voor een
  verkleining van het omslagdeel. Nederland neemt met zijn mix tussen omslag en
  kapitaaldekking een zodanige middenpositie in, dat een olg-modellering niet op
  voorhand duidelijk maakt welke beleidsoptie gekozen zou moeten worden.
  De bovenbeschreven effecten in een kapitaaldekkingsstelsel gaan uit van een
  gesloten economie. In een open economie absorbeert de internationalisering van
  de kapitaalmarkt de gemodelleerde daling van het rendement.
  Kapitaalexport maakt het mogelijk de claim op toekomstige productie gedeeltelijk in een demografisch jonger buitenland te leggen. Zou bovendien ook arbeid
  mobiel zijn, dan zou ook de loonstijging door arbeidsschaarste gemitigeerd
  worden (zie verder par. 4.3.6).
  Rendement , inflatie en loongroei
  De bovengenoemde Aaronconditie is gebaseerd op de gemiddelde waarden van
  rendement, loongroei en bevolkingsgroei. De fluctuaties in rendement en loongroei leveren bij kapitaaldekking problemen op. Het omslagsysteem is ongevoelig voor fluctuaties in inflatie en reële loongroei omdat deze bij een koppeling
  van lonen en uitkeringen een gelijke invloed hebben op premies en uitkeringen.
  gener at iebew ust beleid
  
  Het kapitaaldekkingssysteem is afhankelijk van de opbrengst van beleggingen.
  Het is daardoor gevoelig voor veranderingen in het reële rendement.
   Daarnaast is het moeilijk te voorspellen wat straks de relatieve koopkracht zal
  zijn van een gespaard bedrag. Kapitaaldekking is hierdoor ook gevoelig voor veranderingen in de reële loongroei. Zuivere kapitaaldekking, dat wil zeggen zonder enige terugkoppeling van deze risico’s naar de premie (d.w.z. omslag), leidt
  tot onaanvaardbare risico’s. Op de implicaties hiervan voor de pensioenvoorziening wordt nader ingegaan in hoofdstuk 6.
  102
  
  Veel pensioenregelingen bieden een aan het eindloon gerelateerde uitkering.
  Wanneer dit eindloon hoger uitvalt dan aanvankelijk werd geschat, moet alsnog
  premie worden bijbetaald voor de extra uit te keren pensioenen. Dit heet backservice. Als ook gespaard moet worden voor toekomstige loonstijgingen, leidt
  dit tot een alternatieve definitie voor de rekenrente, namelijk het rendement
  verminderd met de loongroei c.q. het reële rendement verminderd met de reële
  loongroei. In een periode van sterke loonstijging zullen daarom de premies stijgen, terwijl in een periode van loonmatiging de premies kunnen dalen.
  Deze fluctuatie van de premie heeft ook een voordeel, omdat de grootste lasten
  worden gedragen in perioden van sterke inkomensgroei. Meer dan bij het
  omslagstelsel heeft volgens Zalm (1990) de premie op basis van kapitaaldekking
  daarom een stabiliserend effect op het besteedbare inkomen.
   Zekerheid
  Een omslagsysteem is gebaseerd op reputatie en vertrouwen. Er is geen juridische zekerheid. De tijdsconsistentie van het contract tussen generaties is gebrekkig. Als een werkende generatie het contract verbreekt, verliest de gepensioneerde generatie het rendement op haar investering in de zorg voor de voorgaande
  generatie. Voor de werkende generatie geldt dat de reputatie geschonden is,
  zodat zij op haar beurt niet meer kan rekenen op de zorg van de volgende generatie. In plaats daarvan zal zij investeren in kapitaalgoederen. Met het verbreken
  van het contract kan een werkende generatie een eenmalig voordeel behalen
  indien de uitgespaarde kosten van het verbroken contract hoger zijn dan de kosten van de pensioenvoorziening op basis van kapitaaldekking. Dit zal met name
  het geval zijn in een situatie van demografische transitie. De netto-opbrengst
  voor de werkende generatie die het contract verbreekt, is evenwel veel kleiner
  dan het verlies van de gepensioneerde generatie die de waarde van haar contract
  tot nul gereduceerd ziet. Gezien de verbondenheid tussen generaties ligt het
  daarom niet voor de hand dat het contract van een omslagsysteem zonder meer
  verbroken zou worden.
  olg-modellen kunnen gebruikt worden om de tijdsconsistentie van het impliciete sociale contract te toetsen. Een omslagstelsel voor de pensioenen biedt
  immers op elk moment de mogelijkheid het contract te herdefiniëren als er een
  meerderheid gevormd kan worden die daarvan profijt heeft. Alleen voor degenen die juist de arbeidsmarkt betreden, geldt dat zij een voorkeur hebben voor
  een optimaal gelijkmatige spreiding van inkomen via een omslagstelsel.
   de economie van intergenerationele overdrachten
  
  Naarmate een individu ouder is, is hij meer gebaat bij een genereuze uitkering,
  omdat hij de bijbehorende hoge premie minder lang betaalt dan degenen die
  jonger zijn. Op het moment dat door vergrijzing de lasten van de oudedagsvoorziening toenemen, zal de electorale steun ervoor volgens het olg-model niet
  afnemen, maar juist toenemen. Langs analoge weg kan door middel van olgmodellen de steun voor publiek gefinancierd onderwijs worden gemodelleerd,
  op basis van de veronderstelling dat het nut van het volgen van onderwijs toevalt aan respectievelijk studenten en/of hun ouders. In een vergrijzende samenleving zou volgens een dergelijke modellering de steun voor publiek gefinancierd onderwijs afnemen.
  Een veertigjarige heeft de helft van zijn AOW-rechten al opgebouwd. Een verlaging van de AOW-uitkering van 1 procent kost een veertigjarige 1 procent van het
  toekomstig profijt, maar levert alleen in de toekomst een lagere premie op en
  verlaagt de levensduurbijdrage dus met circa 0,5 procent. Een alternatieve investering in kapitaalgedekt pensioen wordt daarentegen met het vorderen van de
  leeftijd steeds duurder, doordat de oprentingsperiode korter wordt. Electoraal
  zal er dus steun voor de AOW blijven, tenzij twijfel over de bereidheid tot betalen
  in de toekomst een zichzelf waarmakende voorspelling creëert, waarbij een werkende generatie verlies incasseert (nu maar vast de AOW afschaffen...) om een
  verwacht groter toekomstig verlies (...want straks doen anderen het) te voorkomen. Dit laatste illustreert dat het strategisch gedrag van individuen in het olgmodel bij een eerste-ordestrategie blijft. De uitkomsten van een olg-model
  kunnen sterk gekleurd worden door de beslisregels en de bijhorende beslissingsillusies.
   De gepercipieerde onzekerheid over de AOW is groot. De stelling dat de huidige
  generatie wel premies voor de AOW betaalt, maar daar zelf straks geen gebruik
  meer van kan maken, wordt door 58 procent van de bevolking onderschreven.7
  Als beste oplossing voor de vergrijzingsproblematiek wordt een verhoging van
  de premie verreweg het meest genoemd, namelijk door 29 procent; een lager
  pensioen scoort 10 procent .8 De bereidheid om extra te betalen om de AOW op
  peil te houden voor de huidige generatie ouderen, is groot en niet sterk afhankelijk van de leeftijd.9 Hiermee is niet gezegd dat die bereidheid ook in de toekomst zal bestaan.
  Toch zijn er geen aanwijzingen dat de steun voor de AOW zou eroderen.
  Over de AOW als uitkeringsregeling bestaat een ruime consensus. Het aantal
  mensen dat de AOW-uitkering ontoereikend vindt, is sinds 1981 vrij gestaag toegenomen tot 61 procent in 1997. Opvallend is dat de meeste uitkeringen door
  uitkeringsgerechtigden vaker ontoereikend worden gevonden dan gemiddeld.
  Bij de AOW is dat tussen 1981 en 1992 slechts in geringe mate het geval.
  Daarna oordelen jongeren zelfs een fractie negatiever (scp 1998: 467-472) dan
  wel beduidend negatiever (Van der Heijden 1996) dan ouderen over de toereikendheid van de AOW. Het gepercipieerde spaarkarakter van de AOW kan een
  belangrijke reden zijn voor de brede steun ervoor.
  103
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Een andere bedreiging voor omslagfinanciering zou de internationale mobiliteit
  van arbeid kunnen zijn, waarmee werkenden zich aan de premiebetaling onttrekken.10 Voor de gemiddelde werkende weegt de verwachte AOW-uitkering
  niet op tegen de betaalde premie, zowel door de demografische veranderingen
  als doordat de AOW als volksverzekering rechten toekent die onafhankelijk zijn
  van het arbeidsverleden. Dit geldt sterker naarmate het inkomen hoger is, omdat
  de uitkering een vast bedrag is en de premie afhankelijk van het inkomen.
   Wel geldt net als hierboven dat de kosten van een alternatieve investering in
  kapitaalgedekt pensioen met het vorderen van de leeftijd stijgen.
  104
  
  Bij kapitaaldekking wordt zekerheid in juridische zin ontleend aan individueel
  of collectief opgebouwde rechten die berusten op de eigendom van kapitaal.
  Daarmee lijkt de zekerheid op het eerste gezicht groter dan bij het omslagsysteem. Die grotere zekerheid is echter om verschillende redenen slechts betrekkelijk. Allereerst kan de toegenomen zekerheid omtrent opgebouwde, gespaarde
  uitkeringsrechten andere zekerheden ondermijnen. Een omvangrijke vermogensvorming zal aanleiding vormen tot een nieuwe perceptie van de behoeften
  dan wel de draagkracht van gepensioneerden. Naarmate toekomstige ouderen
  welvarender zijn, zal het beroep op eigen verantwoordelijkheid voor zorg en
  huisvesting toenemen en zullen de steun voor verhoging van de AOW en het verzet tegen AOW-premiebetaling door ouderen afnemen. Via zulke gedragsreacties
  worden extreme ontwikkelingen altijd gemitigeerd. Daarnaast is de zekerheid
  van kapitaaldekking betrekkelijk omdat er op de lange termijn waarop pensioenbesparingen belegd worden, politieke risico’s kunnen zijn van oorlog en revolutie. En ten slotte is ook de onzekerheid over beleggingsopbrengsten aanzienlijk,
  zowel neerwaarts (bijv. doordat het veranderend aanbod van kapitaal en arbeid
  leidt tot een structureel lager rendement) als opwaarts (ICT-ontwikkelingen,
  emerging markets).
   Flexibiliteit
  Een omslagstelsel is betrekkelijk flexibel. Doordat er geen kapitaalopbouw nodig
  is, kunnen uitkeringen onmiddellijk ingaan. Dit was een belangrijk argument bij
  de invoering van de AOW. Veranderingen in de welvaart kunnen gemakkelijk aan
  de uitkeringstrekkers worden doorgegeven, omdat bij een stijgend inkomen de
  premieopbrengst evenredig groeit. Omdat een omslagsysteem zich richt op
  transversale welvaartsverdeling, maakt dit het systeem bij uitstek geschikt voor
  het garanderen van een basispensioen. Ook veranderingen in het te verzekeren
  pakket kunnen gemakkelijker worden aangebracht dan onder het kapitaaldekkingsstelsel. Bij de AOW is van deze mogelijkheid in het verleden herhaaldelijk
  gebruik gemaakt toen de pensioenen geleidelijk werden opgetrokken tot ten
  slotte een netto-nettokoppeling aan het minimumloon was bereikt (SER 1990:
  80). Anderzijds kunnen uitkeringsgerechtigden ook geconfronteerd worden met
  de gevolgen van een tegenvallende ontwikkeling: ook stagnatie wordt in de uitkeringen doorgegeven.
  de economie van intergenerationele overdrachten
  
  Bij een kapitaaldekkingsstelsel wordt gedurende een lange periode gespaard
  alvorens de eerste uitkeringen worden gedaan. Door de lange rijpingstijd is een
  kapitaaldekkingsstelsel betrekkelijk inflexibel voor tussentijdse aanpassingen
  van de opgebouwde rechten. Veel pensioenregelingen zijn in de jaren vijftig en
  zestig tot stand gekomen. Veel verbeteringen zijn van een latere datum, bijvoorbeeld de deelname van vrouwen en deeltijdwerkers, de verbetering van de positie van slapers en de oplossing van de pensioenbreukproblematiek.
  Hierdoor heeft op dit moment een groot aantal gepensioneerden nog een onvolledig pensioen. Dit tekort wordt geleidelijk ingelopen. In reële termen groeide
  het inkomen uit aanvullend pensioen tussen 1988 en 1996 met 4,7 procent per
  jaar (CBS diverse jaren). Deze inkomensstijging bij gepensioneerden zal zich
  waarschijnlijk nog een aantal jaren voortzetten. Omdat er bij kapitaaldekking
  een duidelijke relatie is tussen bijdragen in het verleden en opgebouwd pensioen,
  is dit systeem bij uitstek geschikt voor aanvullingen op het basispensioen.
   In sommige opzichten is een omslagstelsel ook minder flexibel dan kapitaaldekking. Bij een omslagstelsel is er geen directe reciprociteit tussen betalen en
  genieten via een individuele spaarrekening. De overheid is nodig in de rol van
  herverdeler. Een omslagstelsel kan daarom niet via de markt worden
  uitgevoerd.11 Bij kapitaaldekking kan dit wel, al hoeft het niet. Overigens heeft
  de markt niet uitsluitend zegeningen te bieden. Zo heeft de uniforme AOW zeer
  lage uitvoeringskosten. Ook zal in hoofdstuk 6 blijken dat intergenerationele
  solidariteit in kapitaalgedekte aanvullende pensioenen doelmatig kan zijn. Het is
  bovendien niet zo dat herverdelende solidariteit per definitie aan een van beide
  stelsels gebonden is. Herverdelende solidariteit kan in beide stelsels worden
  geïntroduceerd, maar kan evengoed in beide worden uitgesloten. Wel is het zo
  dat in de Nederlandse vormgeving de herverdelende solidariteit geconcentreerd
  is bij de via omslag gefinancierde AOW en dat de individueel bepaalde aanspraken
  domineren bij de kapitaalgedekte aanvullende pensioenen.
  4.3.4
  
  de aaronconditie nader bezien
  Zoals gezegd zou volgens de Aaronconditie op individueel niveau het omslagsysteem het meest efficiënt zijn indien de som van de bevolkingsgroei en loongroei
  groter is dan het rendement op kapitaal en het kapitaaldekkingssysteem indien
  het tegendeel het geval is (som van bevolkingsgroei en loongroei kleiner dan rendement op kapitaal). Nagegaan is of op basis hiervan een keuze is te maken.
  Alleen voor het verleden kan de Aaronconditie geëvalueerd worden. Figuur 4.2
  laat de Aaronconditie voor een welvaartsvaste regeling zien. Perioden waarin
  omslag (negatief) dan wel kapitaaldekking (positief) gunstiger is, wisselen elkaar
  grillig af, maar het gemiddelde op lange termijn verschilt nauwelijks van 0.
  Vanuit rendementsperspectief kan dus geen keuze worden gemaakt.
   105
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Voor een welvaartsvast basispensioen is een omslagsysteem geschikt, omdat er
  een sterke correlatie is tussen lasten en draagvlak. Bij aanvullingen op het basispensioen zal er meer waarde worden gehecht aan evenredigheid tussen bijdrage
  en uitkering. Ook zal dan de bereidheid tot risico's bij de belegging van de pensioenpremie groter zijn. Voor aanvullingen wordt daarmee kapitaaldekking
  geschikter.
  Figuur 4.2
  
  De Aaronconditie voor een welvaartsvaste regeling van 1800-1990,
  Verenigd Koninkrijk
  25
  20
  15
  
  procenten
  
  10
  5
  0
  -5
  
  1825
  
  1850
  
  1875
  
  1900
  
  1925
  
  1950
  
  1975
  
  -10
  -15
  -20
  
  106
  jaar
  
  Bron: Van Dalen (1996)
  
  De evaluatie van de Aaronconditie is afhankelijk van het type beleggingen waarvoor gekozen wordt. Risicodragende beleggingen hebben doorgaans een hoger
  rendement dan risicoloze staatsschuld. Daar staat tegenover dat de fluctuaties
  groter zijn. Tabel 4.3 laat zien dat, afgaand op de laatste veertig jaar, het gemiddelde rendement op obligaties bij een rekenrente van 4 procent te laag is voor
  een waardevast pensioen (7,0 -/- 4,2 = 2,8), laat staan voor een welvaartsvast
  pensioen. Voor een CAO-gekoppeld pensioen zou een rekenrente gehanteerd
  moeten zijn van 0,9 procent. De relatief geringe standaarddeviatie in verhouding tot het verschil laat zien dat over dit laatste ook bij een kortere periode
  betrekkelijk veel zekerheid bestaat. Wanneer de helft van het vermogen in aandelen wordt belegd, is ex post een rekenrente van 4 procent juist voldoende voor
  een CAO-gekoppeld pensioen. Maar de hoge standaarddeviatie laat zien dat het
  risico groot is.
   Het is mogelijk dat een negatief reëel rendement wordt behaald, zelfs over een
  langere aaneengesloten periode, hetzij door het gemiddeld lagere rendement van
  obligaties, hetzij door het hogere risico van aandelen. Er is dus een lange adem
  nodig. Maar het is niet zeker dat dit voldoende is. In de tabel zijn duidelijke
  perioden te zien met een hoge respectievelijk lage reële loonstijging. Het rendement op kapitaal was daarentegen lager in de periode waarin de loonstijging
  hoger was.12
  
  de economie van intergenerationele overdrachten
  
  Tabel 4.3
  
  Reële rente in Nederland voor geselecteerde perioden
  1956-1996
  gemiddeld
  
  1956-1975
  
  st.dev. gemiddeld
  
  1976-1996
  
  st.dev. gemiddeld st.dev.
  Loon- en prijsinflatie
  Regelingslonen
  
  6,1
  
  4,2
  
  8,6
  
  4,0
  
  4,0
  
  3,1
  
  Prijsindex
  
  4,2
  
  2,9
  
  5,1
  
  3,1
  
  3,6
  
  2,6
  
  10-jaars obligaties Nederland
  
  7,0
  
  1,9
  
  6,1
  
  1,8
  
  8,0
  
  1,3
  
  Aandelen Nederland
  
  13,2
  
  19,8
  
  9,8
  
  20,4
  
  18,3
  
  19,4
  
  Rendement
  
  Reëel rendement
  100% obligaties -/- loon
  
  0,9
  
  4,5
  
  -2,5
  
  3,2
  
  4,1
  
  2,8
  
  50% obligaties + 50% aandelen -/- loon
  
  4,0
  
  11,8
  
  -0,6
  
  11,7
  
  9,2
  
  9,7
  
  Bron: Ponds et al. 1999: 40.
  4.3.5
  
  tr ansitieproblemen
  De overgang van kapitaaldekking naar omslag is eenvoudig, omdat introductie
  van een omslagsysteem een voordeel creëert voor het dan gepensioneerde
  cohort dat naast het rendement op het belegde kapitaal nog eens verrast wordt
  met een via belasting of premies gefinancierde uitkering. In een publiek systeem
  zullen politici altijd een mooi consumptiedoel weten voor de vrijvallende kapitaalgoederenvoorraad. Het eenmalige voordeel wordt gezamenlijk gefinancierd door
  alle toekomstige generaties. Meer in het algemeen bieden public-choicemodellen
  een verklaring voor het doorschuiven van lasten naar toekomstige generaties,
  bijvoorbeeld via overheidsschuld.
  De omgekeerde overgang, van omslag naar kapitaaldekking, levert daarentegen
  wel grote problemen op. In de langdurige overgangsperiode moeten zowel oude
  omslagrechten als nieuw gespaarde rechten gelijktijdig worden gefinancierd.
   De vraag is of dit een doorslaggevend argument is, als kapitaaldekking efficiënter
  zou zijn dan omslag, bijvoorbeeld omdat in de Aaronconditie de rente stelselmatig hoger is dan de economische groei. Breyer (1989) laat zien dat in een gestileerd model geen intergenerationeel Pareto-optimale overgang kan geschieden
  tussen omslag en kapitaaldekking, ongeacht de richting van de overgang.
  Weliswaar kan kapitaaldekking aantrekkelijk zijn vanwege de economische groei
  die de extra investeringen genereren, maar dit voordeel kan voor latere cohorten
  alleen gerealiseerd worden als eerdere cohorten zich consumptie ontzeggen om
  die hogere besparingen mogelijk te maken.
   Dit kan beredeneerd worden door zich een denkbare Pareto-optimale overgang
  voor te stellen als volgt. Startende pensioenopbouwers gaan rechten opbouwen
  via besparingen en behalen daarbij een rendement r. Gedurende de overgangsperiode moeten de omslagrechten van gepensioneerden evenwel gehonoreerd
  worden. De overheid doet dit door te lenen op de kapitaalmarkt tegen eenzelfde
  
  107
  
  gener at iebew ust beleid
  
  rente r. Per saldo betalen werkenden dezelfde rente over de impliciete overheidsschuld in de vorm van omslagrechten als het rendement dat ze ontvangen op hun
  eigen pensioenopbouw, waardoor de voor een transitie benodigde overheidsschuld niet kan worden afgelost. Meer in het algemeen kunnen pensioenbesparingen die zijn belegd in staatsobligaties, gezien worden als een explicitering van
  het sociale ketencontract tussen cohorten. De toekomstige belastingbetaler is
  juridisch meer gebonden aan de omgeslagen rentebetaling dan aan de voortzetting van het omslagstelsel. In economische zin komt het op hetzelfde neer.13
  In een minder abstracte modellering is een Pareto-optimale overgang toch
  mogelijk, namelijk indien er efficiencywinst is die wel doorwerkt in het rendement op de besparingen, maar niet in de rente op de overheidsschuld die moet
  worden gemaakt om bestaande omslagrechten te compenseren (Valdés-Prieto
  1997: hfdst. 5-7). Volgens Kotlikoff (1998) is dit het geval, onder andere omdat
  kapitaaldekking privatisering mogelijk maakt, waardoor de wig kleiner wordt en
  het arbeidsaanbod toeneemt. In een model waarin dit effect is opgenomen, laat
  hij zien dat de overgang naar kapitaaldekking Pareto-optimaal mogelijk is.
   Het grootste deel van de winst van latere generaties blijkt echter wel te moeten
  worden besteed aan het compenseren van de generatie die verlies lijdt door de
  privatisering. Ook Broer en Westerhout (1996) geven aan dat, eveneens via een
  verhoging van het arbeidsaanbod, een verschuiving van omslag naar kapitaaldekking Pareto-optimaal kan geschieden. In dit geval zit de efficiencywinst in
  een stringentere koppeling tussen pensioenrechten en arbeidsverleden, waardoor het arbeidsaanbod stijgt. Ten slotte zou ook de risicopremie in het rendement op risicodragende beleggingen voor efficiencywinst kunnen zorgen
  (Valdés-Prieto 1997: hfdst. 7). De overheid leent immers tegen een lage rente,
  terwijl de pensioenbesparingen risicodragend tegen een hoger rendement kunnen worden belegd. In hoofdstuk 6 komen we op dit mechanisme terug.
   108
  
  Breunesse (1995) en Nelissen (1994) schetsen hoe in Nederland de overgang naar
  een volledig kapitaalgedekt pensioen eruit zou kunnen zien. Daarnaast is het
  mogelijk het collectief gefinancierde pensioensysteem te beperken, waardoor de
  pensioenvoorziening de facto ten dele wordt geïndividualiseerd, doordat burgers individueel vervangende verzekeringen gaan afsluiten. Dekkers et al. (1995)
  betogen dat dit voor Nederland enerzijds noodzakelijk is vanwege kostenoverwegingen en anderzijds rechtvaardig wat betreft het effect op het levensduurinkomen van de verschillende cohorten over de rest van het leven.1 4
  
  4.3.6
  
  omsl ag en k apitaaldekking in internationaal per spectief
  In het bovenstaande is gebleken dat transitie naar een grijzere bevolking kan
  impliceren dat een kapitaaloverschot ontstaat, omdat de besparingen die
  worden ingegeven door intertemporele overwegingen niet gelijk zijn aan de
  benodigde investeringen. Dit surplus aan besparingen kan niet rendabel binnenlands worden geïnvesteerd, omdat de kleinere aantredende werkende cohorten
  anders te ruim in hun productiemiddelen komen te zitten: er zijn te weinig
  
  de economie van intergenerationele overdrachten
  
  werkenden om alle machines te bemannen. In een gesloten economie passen
  rendement en arbeidsbeloning zich naar beneden respectievelijk naar boven aan
  tot een nieuw evenwicht is bereikt.
  Kapitaal is mobiel
  In een open economie hoeven de besparingen niet gelijk te zijn aan de investeringen. Voor het besparingssurplus biedt het buitenland een uitlaatklep, waardoor het rendement niet behoeft te dalen. Een kleine economie heeft immers
  geen invloed op het kapitaalrendement dat op de wereldmarkt wordt vastgesteld. Nederland exporteert vrij hardnekkig kapitaal en leent dus aan het buitenland. Sinds 1981 zijn in Nederland de besparingen structureel hoger dan de
  investeringen. Bovendien lijkt het verschil in de loop van de tijd toe te nemen.
  In 1997 bedroeg het verschil 6,5 procent van het BBP. Twintig tot veertig procent
  van het verschil kan worden aangeduid als vergrijzingsreserve in het buitenland
  (Bikker 1994; Stokman 1998).
   Vergeleken met andere landen wordt in Nederland zeer veel gespaard via collectieve pensioenregelingen en verzekeraars. Het totaal belegde vermogen bedroeg
  eind 1998 1162 miljard gulden ofwel 155 procent van het BBP. Daarvan komt
  774 miljard gulden voor rekening van pensioenfondsen en 388 miljard van verzekeraars. Ongeveer een derde van de activa wordt in het buitenland belegd.
  Het buitenland is bovendien de snelst groeiende beleggingssector (in 1998 een
  groei van 38% ten opzichte van 1997). Zowel pensioenfondsen als verzekeraars
  beleggen in toenemende mate in aandelen. Mede door de gunstige waardeontwikkeling van deze beleggingscategorie in de afgelopen jaren is het percentage
  aandelen opgelopen tot ongeveer veertig procent.
  Het buitenland vergrijst ook...
  De cruciale vraag is nu of er in de olg-modellen uitgegaan moet worden van een
  open dan wel van een gesloten economie. Op deze vraag is geen eenduidig antwoord. Enerzijds geldt dat het vergrijzingsproces in de westerse landen min of
  meer synchroon verloopt. De grote faseverschillen in de vergrijzing zijn die tussen westerse en zich ontwikkelende landen. Als blok zijn de westerse landen te
  beschouwen als een grote, gesloten economie met – in economische zin – relatief
  weinig buitenland. Voor de westerse landen als geheel biedt onderlinge internationale kapitaalmobiliteit daardoor beperkte stabilisatiemogelijkheden.
   Hieraan valt alleen te ontkomen als gebruik wordt gemaakt van kapitaalmarkten
  in landen buiten de OESO met een relatief jonge bevolking en een snelle economische groei, bijvoorbeeld Aziatische landen. De behoefte aan buitenlands kapitaal in zulke economieën is groot. Deze jonge landen zouden in de komende
  decaden het kapitaalsurplus van de rijke landen kunnen absorberen, waarna
  ruimschoots voor de helft van de volgende eeuw ontsparing van de rijke landen
  zou volgen (Group of Ten 1998: 34). Enigszins gechargeerd komt dit erop neer
  dat de toekomstige jongeren zich toeleggen op de arbeidsintensieve verzorging
  van de ouderen en dat zij hiervoor beloond worden met op kosten van ouderen
  
  109
  
  gener at iebew ust beleid
  
  uit Azië geïmporteerde auto’s, computers en videorecorders. Hierbij moet wel
  worden aangetekend dat een belangrijk deel van de groei in zich ontwikkelende
  landen op conto van demografische veranderingen kan worden geschreven, wat
  de groeicijfers in die landen relativeert (Van Dalen 1998). Bovendien zijn deze
  kapitaalmarkten relatief klein, deels riskant (Azië-crisis) en deels nog niet ontwikkeld, waardoor de kapitaalmobiliteit wordt belemmerd.
  Met andere woorden: als het model van een gesloten economie het meest van
  toepassing is, dan moet extra kapitaalaanbod als gevolg van vergrijzing binnen
  het blok van rijke landen tot een lager rendement leiden. Er zijn maar weinig
  mogelijkheden om hierop met beleid te anticiperen, omdat de overheid met het
  begrotingsbeleid weliswaar de binnenlandse besparingen kan beïnvloeden,
  maar geen invloed heeft op het begrotingsbeleid binnen het blok van rijke landen
  als geheel.
   110
  
  ...maar financier t nog over wegend via het omslagstelsel
  Anderzijds kan ook beargumenteerd worden dat bij de olg-modellen moet
  worden uitgegaan van een open economie. In de praktijk van alledag is de
  Nederlandse economie klein ten opzichte van de handelspartners en vinden op
  grote schaal uitwisselingen van goederen, diensten en kapitaal plaats. Daar komt
  bij dat het Nederlandse pensioensysteem met zijn grote nadruk op fondsvorming internationaal betrekkelijk uniek is. In de meeste westerse landen wordt de
  pensioenvoorziening grotendeels via het omslagsysteem gefinancierd.
  Daardoor genereren die landen zelf relatief weinig besparingen, zodat er ruimte
  is om besparingen uit Nederland bij handelspartners te investeren.
  De belangrijke vraag is in dit geval langs welke weg de handelspartners hun pensioensystemen gaan aanpassen aan de vergrijzing. Daarvoor staan globaal drie
  wegen open: sparen, snijden en doormodderen. De eerste mogelijkheid is dat
  hervorming plaatsvindt in de richting van kapitaaldekking waarbij tegelijkertijd
  de rechten van ouderen worden gerespecteerd. Het gevolg hiervan is dat de huidige generatie in die landen zijn consumptie beperkt om te sparen.
  Nederland krijgt dan te maken met teruglopende vraag uit het buitenland en
  bovendien met een groter aanbod op de internationale kapitaalmarkt, waardoor
  het rendement daalt. Zowel voor Nederland als voor de omringende landen is
  het gunstig als een dergelijke aanpassing geleidelijk verloopt.
  De tweede weg is die waarbij de hervorming plaatsvindt in de richting van een
  geleidelijke beperking van de pensioenrechten, waardoor vooral de (relatieve)
  koopkracht van ouderen afneemt. Dit zal binnen die landen misschien leiden tot
  sociale spanningen, maar de gevolgen voor het Nederlandse pensioensysteem
  blijven beperkt. Er verandert immers weinig in het aanbod van kapitaal;
  hooguit werkt de afnemende vraag van ouderen door in de Nederlandse exportmogelijkheden.
   de economie van intergenerationele overdrachten
  
  De derde weg ten slotte is die waarbij hervormingen onvoldoende gestalte krijgen en de wal het schip keert. Het Stabiliteitspact stelt weliswaar duidelijke
  grenzen aan het vorderingensaldo van overheden (namelijk ‘close to balance’ en
  maximaal 3% in uitzonderlijke omstandigheden), maar als de nood hoog is, kan
  het leven sterker blijken dan de leer. Als de systemen ongewijzigd blijven en het
  Stabiliteitspact zou onvoldoende worden nageleefd, dan zullen de begrotingstekorten toch oplopen. De ‘schaarbeweging’ van een oplopende schuldquote en
  een stijgende rente kan buitengewoon onaantrekkelijk zijn. Aangezien de rente
  uniform is in de gehele Europese Unie wordt een oplopend tekort ten dele gefinancierd door landen die met een strak begrotingsbeleid een lagere rente mogelijk maken: de rente die Nederlandse beleggers van pensioengelden realiseren bij
  belegging in staatsschuld van landen met een te groot tekort, verdisconteert wellicht onvoldoende het risico dat aan zulke leningen is verbonden.
  Nederland is door zijn hoge besparingsniveau beter tegen de vergrijzing gewapend dan andere landen in de Europese Unie. Dit is echter geen reden ons ‘rijk te
  rekenen’. De onderlinge afhankelijkheid van de economieën betekent dat
  Nederland ondanks zijn comparatieve voordelen ten opzichte van andere landen
  toch met de gevolgen van de daar optredende problemen zal worden geconfronteerd. Voorts zijn, gegeven het feit dat de rijke landen onderling weinig verschillen in hun fase in het vergrijzingsproces, de mogelijkheden om aan de invloed
  van de vergrijzing op het kapitaalrendement te ontkomen door overschotten van
  pensioenbesparingen in het buitenland te investeren, beperkt.
   4.3.7
  
  mengvormen
  Voor de praktijk kunnen nog andere argumenten te pas komen om het pensioenstelsel in te richten, maar in theorie is voor risicoreductie een mengsel tussen kapitaaldekking en het omslagstelsel genoeg. Het paternalistische argument
  wordt bijvoorbeeld vaak naar voren geschoven om AOW en contractuele besparingen te verdedigen: ouderen van dagen dienen beschermd te worden tegen de
  gevolgen van hun kortzichtigheid gedurende het werkzame leven.
  De Wereldbank (1994) beveelt als optimaal pensioensysteem het driepijlersysteem aan: de eerste pijler omvat de collectieve voorziening (AOW), de tweede de
  verplichte private verzekering (aanvullend pensioen) en de derde de individuele
  voorzieningen (sparen, levensverzekeringen). De pijlers kunnen worden onderscheiden naar hun functie. Om die differentiatie van functies goed tot zijn recht
  te laten komen is het gewenst dat de pijlers ook institutioneel van elkaar zijn
  gescheiden.
  De eerste pijler wordt publiek beheerd, volledig op basis van het omslagstelsel
  gefinancierd via belastingen, en heeft als belangrijkste doel om een basisvoorziening te creëren voor ouderen die onvoldoende pensioen hebben kunnen opbouwen via de andere pijlers. De eerste pijler heeft dus een sterk inkomensherverdelende doelstelling. Daarbij lopen de herderdeling van welvaart tussen cohorten en binnen cohorten door elkaar.
  111
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Volgens de aanbevelingen van de Wereldbank is de uitkering van de eerste pijler
  een vast bedrag, eventueel met een middelentoets, maar in elk geval niet gerelateerd aan het inkomen in het verleden. Dit laatste is belangrijk omdat anders het
  herverdelende doel niet zou worden bereikt. De Nederlandse AOW past goed in
  het profiel van de eerste pijler. De houdbaarheid ervan is afhankelijk van de
  houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het licht van demografische veranderingen. Hier wordt in hoofdstuk 5 verder op ingegaan.
   De tweede pijler wordt volgens de aanbevelingen van de Wereldbank collectief
  privaat beheerd, op basis van kapitaaldekking, en heeft als belangrijkste doel om
  inkomenscontinuïteit te garanderen aan gepensioneerden. Het gaat om een verplichte voorziening, omdat niet iedereen voldoende vooruitziend is om te
  begrijpen dat sparen voor later noodzakelijk is. Er is een relatie tussen premie en
  uitkering om te voorkomen dat premies als belastingen worden ervaren die de
  werking van de arbeidsmarkt zouden verstoren. De kapitaaldekking is noodzakelijk om de kosten helder te maken en is bovendien een voorwaarde voor de
  private uitvoering. De private uitvoering moet bovendien garant staan voor een
  optimale allocatie van kapitaal en een efficiënte uitvoering. Hoofdstuk 6 gaat
  verder in op de effectiviteit van kapitaaldekking en herverdeling tussen cohorten in de tweede pijler.
  112
  
  De derde pijler maakt het ten slotte mogelijk de pensioenvoorziening af te stemmen op de individuele behoeften: wie de voorzieningen van de twee eerste pijlers (op onderdelen) onvoldoende vindt, kan dit gemis aanvullen met individuele verzekeringscontracten of vrije besparingen. Zo kan bijvoorbeeld de waarde
  van een eigen huis van invloed zijn op de gewenste pensioenvoorziening of kan
  de wens bestaan om eerder uit te treden dan de gangbare pensioenleeftijd.
  Alleen in individuele regelingen is een dergelijk maatwerk mogelijk.
  De relatieve omvang van de pijlers is resultaat van een normatieve afweging.
   De omvang van de eerste pijler resulteert uit de afweging tussen enerzijds een
  egalitaire inkomensverdeling en anderzijds de verstorende werking van de benodigde belasting. Een te kleine tweede pijler betekent dat de inter- en intragenerationele risicodeling onvoldoende tot zijn recht komt en kan er bovendien toe leiden dat werknemers bewust gebruik gaan maken van regelingen met een middelentoets; een te grote tweede pijler heeft tot gevolg dat sommige individuen
  meer voor hun pensioen sparen dan ze willen. Ten slotte zorgt de verdeling van
  pensioenopbouw over drie pijlers daarenboven voor risicodiversificatie. De risico’s in de drie pijlers zijn van verschillende aard, waardoor risicospreiding voordeel oplevert.
  4.3.8
  
  conclusie
  Welk financieringssysteem verdient nu de voorkeur voor het veiligstellen van
  de oudedagsvoorziening? Onder omstandigheden van volledige zekerheid en
  volledige kennis van de toekomst zou de keuze eenvoudig zijn:
  
  de economie van intergenerationele overdrachten
  
  rekening houdend met rechtvaardigheid en doelmatigheid, verdient het systeem
  met het hoogste rendement de voorkeur. In de praktijk bestaat dergelijke kennis
  niet en zal men veeleer moeten beslissen in onzekerheid. In dat geval blijft uiteindelijk maar één zekerheid overeind staan, namelijk dat zowel het omslag- als
  het kapitaaldekkingsstelsel een onzeker rendement kennen. Het is derhalve prudent en generatiebewust beleid om het risico te spreiden door een mengvorm
  van beide financieringsvormen aan te houden.
  Het Nederlandse model behelst een dergelijke mengvorm en kent de gewenste
  spreiding. Het past goed in het driepijlersysteem dat de Wereldbank als voorbeeld stelt, zij het dat volgens sommigen de eerste twee pijlers dermate
  omvangrijk zijn dat voor de derde pijler weinig plaats overblijft.
   113
  
  gener at iebew ust beleid
  
  noten
  1
  
  2
  
  3
  4
  
  5
  114
  
  6
  
  7
  
  8
  9
  10
  11
  
  De methode staat uiteraard toe dat het saldo van profijt en bijdragen van nu
  levende cohorten in het verleden wordt verdisconteerd. Maar omdat dit een hels
  karwei is, wordt dit in de praktijk achterwege gelaten.
  Als het netto profijt van nu levende cohorten ook in het verleden wordt berekend,
  levert de cesuur zelf geen probleem meer op voor het evalueren van rechtvaardigheid; het ontbreekt dan echter nog wel aan een norm voor intertemporele rechtvaardigheid tussen cohorten in verschillende omstandigheden (zie volgende paragraaf).
  In de CPB-exercitie (Ter Rele 1997) is dit overigens wel gebeurd.
  Voor een actuarieel eerlijke verzekering is het disconto aan de lage kant.
  Actuarieel wordt doorgaans 4% aangehouden voor een waardevast pensioen.
  Door het lage disconto is al verrekend dat in de uitkeringen een welvaartsaanpassing wordt toegevoegd, waardoor er geen sprake meer is van actuarieel evenwicht
  zoals een verzekeraar dat interpreteert. De uitkeringen worden in het contant
  maken daarom relatief hoog gewaardeerd. Dit geldt voor alle cohorten.
  Een exacte plaatsing is moeilijk te geven: er is een leeftijdsverschil van circa 30
  jaar tussen de cohorten, waarin de reële lonen zijn gestegen. De omvang van de
  stijging is echter afhankelijk van de periode die gekozen wordt om de 30 jaar verschil te situeren. Ook kan men discussiëren over de vraag of alleen de cao-loonstijging of de totale loonstijging geteld moet worden. Dit is al gauw goed voor
  twee decielen. Verder kan men een nieuwe decielverdeling maken van alle betrokken individuen of het ene cohort in de decielverdeling van het ander schuiven. En
  ten slotte werden voor een eenheid koopkracht in eerdere jaren meer uren werk
  verricht. Er is dus wederom geen absolute maatstaf. (Zie Nelissen 1993: 178).
   Dit is een gevolg van het feit dat de berekende verschilmaatstaf een cesuur legt
  tussen levende en nog ongeboren generaties. Onevenwichtigheden kunnen per
  definitie pas door toekomstige generaties worden opgelost, terwijl het minimaal
  twintig jaar duurt voordat de voorhoede van toekomstige generaties een economische bijdrage begint te leveren. Het gevolg hiervan is, dat de verschilmaatstaf het
  effect weergeeft van het langdurig uitstellen van aanpassingen, terwijl de benodigde bijstellingen in het heden deze aanpassingen naar voren halen.
  De stelling ‘Tegen de tijd dat ik 65 ben bestaat de AOW vast niet meer’ wordt
  onderschreven door 59% respectievelijk 38% van degenen tot en met 34 jaar
  respectievelijk 35-54jaar. Opinieonderzoek in opdracht van de Geassocieerde Pers
  Diensten (gpd 1997).
  De verschillen naar leeftijd zijn hier een stuk kleiner: tot en met 34 jaar: 28%; 3554 jaar: 31%.
  Zeker/waarschijnlijk wel: tot en met 34 jaar: 62%; 35-54 jaar: 71%.
  Dit kan ook virtuele mobiliteit zijn. Zie Wetenschappelijke Raad voor het
  Regeringsbeleid 1998: bijlage D.
  Weliswaar kan de uitvoering in de markt worden uitbesteed, de overheid is als
  principaal onmisbaar, waardoor de premies altijd een collectieve last zullen zijn.
  de economie van intergenerationele overdrachten
  
  12
  
  13
  
  14
  
  Het is plausibel dat de gemeten waarden geen aselecte trekking zijn uit een random reeks, maar het gevolg van veranderingen in de economische structuur. De
  beschikbare theoretische verklaringen zijn echter te wankel om er volledig op te
  vertrouwen.
  Dit wil niet zeggen dat pensioenbeleggingen in staatsobligaties geen reële waarde
  zouden hebben. Een land waarin de staatsschuld in handen is van pensioenverzekeraars, heeft langs die weg toekomstige pensioenverplichtingen afgedekt en is
  beter af dan een land met een even grote schuldquote in handen van anderen. In
  het laatste land moeten immers naast de staatsschuld in de toekomst ook pensioenverplichtingen worden afbetaald.
   Bij de beoordeling van de rechtvaardigheid gelden de relativeringen die in paragraaf 4.2.3 zijn gemaakt bij het Nedymas-model van Nelissen.
  115
  
  gener at iebew ust beleid
  
  116
  
  demografie en overheidsschuld
  
  5
  
  demogr afie en overheidsschuld
  
  5.1
  
  inleiding
  Houdbaarheid als criterium
  In het eerste deel van dit rapport is aangegeven dat er weliswaar veel overdrachten tussen generaties plaatsvinden, maar dat de vraagstukken van verdeling en
  rechtvaardigheid niet zo eenvoudig zijn te beantwoorden, omdat de omstandigheden voortdurend veranderen. Als de monniken niet gelijk zijn, is het gelijkekappenbeginsel zinloos. Houdbaarheid is daarom een beter uitgangspunt voor
  beleid dan rechtvaardigheid. Het is de verantwoordelijkheid van politici een
  houdbaar systeem na te laten, waarin toekomstige overheden hun eigen keuzen
  kunnen maken.
  De vergrijzing zal de uitgaven aan AOW en zorg doen oplopen. Dit is niet zozeer
  een ‘tijdelijk’ probleem van de naoorlogse babyboomgeneratie als wel een blijvend probleem van een transitie naar een structureel oudere bevolking.
  Tegenover de kostenstijging staat dat door economische groei ook het draagvlak
  voor deze uitgaven toeneemt. Maar economische groei zorgt er ook voor dat,
  mét de welvaart, ook het aspiratieniveau voor een adequate AOW en zorg toeneemt. In dit hoofdstuk wordt nagegaan in hoeverre de stijging van de uitgaven
  voor deze posten geëgaliseerd kan worden via de schuldquote en het vorderingensaldo van de overheid. De AOW en de zorg zijn hier uitgelicht, omdat deze
  twee uitgavencategorieën van de overheid het meest gevoelig zijn voor de veranderende demografische verhoudingen en bovendien een relatief omvangrijk
  deel van de overheidsuitgaven vergen. Daarnaast worden ook de uitgaven aan
  onderwijs en kinderbijslag in de analyse betrokken.
   Het bedrag dat de overheid jaarlijks betaalt aan rentelasten over de staatsschuld,
  ligt in dezelfde orde van grootte als de jaarlijkse AOW-uitgaven. Wanneer voorzienbaar is dat de uitgaven aan AOW en zorg sterk zullen stijgen, kan daarop
  worden geanticipeerd door de schuldenlast flink te verlagen. Dit heeft twee
  effecten. Allereerst vallen rentelasten vrij die kunnen worden aangewend om de
  lastenstijging te financieren. In de tweede plaats ontstaat enige ruimte om bij
  een sterke lastenstijging in de toekomst zo nodig opnieuw een schuldpositie op
  te bouwen. Die ruimte is er niet als de schuldquote onveranderd zou blijven.
  Verlaging van de schuldquote kan dus helpen het bestaande systeem van overdrachten tussen generaties houdbaar te maken bij de komende vergrijzing.
  Een demografisch gecorrigeerd vorderingensaldo
  Veranderingen in de overheidsschuld komen tot stand via het vorderingensaldo
  van de overheid. Bij een tekort wordt geleend; bij een overschot wordt afgelost.
  Daarnaast verandert de schuldquote door economische groei: een groter nationaal product levert bij een zelfde nominale schuld een kleinere schuldquote op.
   Een demografisch houdbaar systeem ontstaat als stijgende uitgaven aan AOW en
  
  117
  
  gener at iebew ust beleid
  
  zorg gecompenseerd worden door dalende rente-uitgaven. Het na te streven
  vorderingensaldo van de overheid zou derhalve gecorrigeerd moeten worden
  voor de effecten van de vergrijzing, waardoor de norm voor dit saldo varieert in
  de tijd, afhankelijk van de leeftijdsopbouw van de bevolking. Het zal blijken dat
  voor houdbaarheid van het systeem van regelingen een beperkte structurele bijstelling van de inkomsten en/of uitgaven van de overheid nodig is.1
  
  118
  
  Beperkingen
  Houdbaarheid als uitgangspunt houdt in dat het – zo nodig na een koerscorrectie – mogelijk moet zijn het bestaande collectieve pakket te continueren op een
  wijze die nu aanvaardbaar wordt gevonden. Op de lange termijn mogen de uitgaven van de overheid de inkomsten niet overschrijden. Deze vorm van continuïteit is niet de enig mogelijke: men kan continuïteit ook interpreteren als het
  voortdurend in evenwicht houden van inkomsten en uitgaven, zonder via het
  vorderingensaldo met geldstromen te schuiven in de tijd. Houdbaarheid houdt
  niet in dat het bestaande ook gecontinueerd moet worden. De nu wenselijk
  gevonden verhouding tussen collectieve en private financiering kan in de tijd
  aanzienlijk veranderen. De schaduwzijde van deze vorm van flexibiliteit is dat
  mogelijk verwachtingen bij de burger geschonden worden en dat de reputatie
  van de overheid als betrouwbare behartiger van het algemeen belang eveneens
  wordt geschaad, een schending die langdurige gevolgen kan hebben, aangezien
  vertrouwen langzaam groeit. Een overheid zal daarom in een verandering van
  plannen de afweging tussen flexibiliteit en betrouwbaarheid moeten maken.
   Het bovenstaande impliceert dat, aangezien de preferenties voor het uitgavenpatroon van de overheid in de tijd kunnen veranderen, de rekenexercities in dit
  hoofdstuk geen voorspellende waarde hebben. De invalshoek is slechts die van
  een eenvoudige boekhouding: hoe kan bij de komende demografische veranderingen het regelingenstelsel worden gehandhaafd zonder budgetrestricties te
  schenden? De rekenexercities hebben alleen een taakstellende waarde voor de
  korte en middellange termijn. Het gaat hier primair om de overdrachten tussen
  generaties die via de overheid lopen. Aanvullende pensioenen blijven daarbij
  buiten beschouwing (in hfdst. 6 wordt daar uitgebreid over gerapporteerd).
  Opbouw van dit hoofdstuk
  In paragraaf 5.2 wordt gekeken naar inkomsten en uitgaven van de overheid.
  Verondersteld wordt dat de overheid een vast percentage van het BBP te besteden
  heeft, terwijl de uitgaven aan AOW, zorg, onderwijs en kinderbijslag voor een
  belangrijk deel demografisch bepaald zijn. In paragraaf 5.3 worden de rentelasten
  en het vorderingensaldo gebruikt om de groeiverschillen tussen het BBP en de
  demografisch bepaalde uitgaven te egaliseren. In paragraaf 5.3.1 wordt eerst een
  norm ontwikkeld voor een gezonde overheidsboekhouding. Aan de hand van
  die norm wordt het draagvlak geconfronteerd met de uitgaven. Uit die confrontatie volgt een pad voor het vorderingensaldo van de overheid.
  demografie en overheidsschuld
  
  In paragraaf 5.3.2 volgt een gevoeligheidsanalyse die laat zien dat vooral groei
  van de arbeidsparticipatie en beheersing van de ‘overige ontwikkelingen’ in de
  zorg van groot belang zijn voor de houdbaarheid.
  Het te volgen pad voor het vorderingensaldo zegt nog weinig over de vraag hoe
  dit pad zou moeten worden gerealiseerd. Daarom volgen in paragraaf 5.4 nog
  enkele overwegingen over de prioriteitenstelling. In paragraaf 5.5 wordt de
  Nederlandse positie op het terrein van overheidsschuld en toekomstige pensioenlasten vergeleken met de positie van andere EU-landen. Paragraaf 5.6 sluit
  af met een conclusie.
  