text: Dit hoofdstuk verdiept het risicoconcept en mondt uit in procedures om publieke
  risico’s af te wegen tegen publieke voordelen op ecologisch en economisch
  gebied. Paragraaf 6.2 schetst de achtergronden van de discussie over risico’s als
  het gaat om biotechnologie. In paragraaf 6.3 staan de achtergronden van het
  risicoconcept zelf centraal: wat bepaalt dat iets als risico wordt gezien; hoe kan
  men risico’s inschatten en beheersen? De waardering van een risico is niet alleen
  afhankelijk van objectieve factoren, maar ook van de mate van risicoaversie.
  Paragraaf 6.4 gaat over het voorzorgsbeginsel. Dit is een procedure voor de
  weging van onbepaalde risico’s. In abstracte termen is iedereen voorstander van
  het voorzorgsbeginsel. Dat maakt het tegelijkertijd echter leeg en ongedefinieerd.
  De eerste stap in het toepassen van het voorzorgsbeginsel is dus het operationaliseren ervan. Daarbij gaat het er niet zozeer om vast te stellen welke risico’s men
  wel of niet mag nemen, maar meer om het aanbrengen van consistentie in de
  redeneerwijzen.
  Paragraaf 6.5 ten slotte benadert risico’s niet vanuit de procedure, maar vanuit
  het toedelen van verantwoordelijkheid. Het doel van die verantwoordelijkheidstoedeling is dat optimale prikkels tot stand komen om op verantwoorde
  wijze met risico’s om te gaan.
   6.2
  
  pl aatsing van het risicodiscours
  Waarom risico zo’n centrale rol speelt
  Risico’s en het voorzorgsbeginsel staan centraal in de discussie over toepassingen
  van biotechnologie. Een eerste oorzaak daarvan ligt in de recent toegenomen
  gevoeligheid voor onbekende risico’s en het afgenomen vertrouwen in de institutionele beheersing daarvan. De risicoaversie is groter geworden. Dit verklaart
  
  141
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  echter niet waarom het risicoaspect een centrale rol speelt bij de discussies over
  toepassingen in de landbouw en voeding, terwijl dat veel minder het geval is als
  het gaat om medische en industriële toepassingen. Met name bij medische toepassingen lijkt er een groot vertrouwen te bestaan in de institutionele risicobeheersing.
  Zowel bij risico’s van medische toepassingen als bij die in de landbouw en
  voeding kan sprake zijn van mogelijk onomkeerbare schade. Een duidelijk
  verschil ligt in de schaal van die onomkeerbaarheid. Bij medische toepassingen
  betreft het een beperkt aantal individuen die elk voor zich een risicoafweging
  kunnen maken. Bij toepassingen in de landbouw is sprake van mogelijk onomkeerbare schade aan het milieu of aan ecosystemen. Afzonderlijke individuen
  kunnen hier niet zelf een risicoafweging maken. Bij toepassingen in de voedingsmiddelenindustrie is dit maar ten dele mogelijk. Dit kan een deel van het verschil
  in de risicodiscussie verklaren. Toch lijkt dit niet de enige verklaring te zijn.
  142
  
  In een moderne democratie is het utilitaristisch waardepatroon dominant.
  Het gevolg daarvan is dat in besluitvormingsprocessen de nadruk ligt op de
  afweging van objectiveerbaar nut tegen objectiveerbare kosten in termen van geld
  en risico. Ook risico’s wil men het liefst in economische termen kunnen vertalen.
   Dit levert een sterke druk op om de discussie over toepassingen van biotechnologie te voeren langs de lijn van objectiveerbare utiliteitsafweging. Als de waardering van de toepassingen niet goed in die objectiveerbare utiliteitsafweging past,
  zullen de argumenten in de discussie eerder een strategische functie hebben dan
  louter tot uitwisseling van gedachten leiden. De waardesystemen van de discussianten verschillen daarvoor immers te veel.
  De discussie over toepassing van biotechnologie in de landbouw gaat tot nu toe
  vooral over risico’s. Het is van belang te werken aan procedures die deze discussie
  in resultaten laten uitmonden. Zulke procedures zijn een noodzakelijke, maar
  geen voldoende voorwaarde voor het beslechten van de discussie. De discussie is
  daarmee immers niet beëindigd. Het ligt voor de hand dat nieuwe kristallisatiepunten zullen ontstaan als niet alle motieven hun plaats hebben gekregen in de
  afweging. Het kan zijn dat achterliggende motieven in de discussie tot nu toe
  onvoldoende tot hun recht zijn gekomen. Zowel de historie van het debat als
  resultaten van diepte-interviews wijzen hierop.
  Historie van het debat
  Een eerste aanwijzing dat andere motieven een rol spelen ligt in de historie van
  het debat. De argumenten in de publieke discussie gaan steeds over de aanvaardbaarheid van biotechnologie als zodanig en niet over de aanvaardbaarheid van
  concrete toepassingen. Doordat het een moeilijk grijpbaar en niet direct waarneembaar probleem betreft, neigt de discussie in extremen te verzanden.
   Producenten beloven gouden bergen en bagatelliseren de risico’s; tegenstanders
  eisen een ‘nut en noodzaak’ discussie over de technologie als geheel en vergroten
  de risico’s uit. De argumenten verschuiven, maar de strekking van de argumenten
  niet. Dit wijst erop dat de argumenten meer functioneren als strategische wapens
  
  de afweging van risico’s
  
  voor het bereiken van een vastliggend doel dan als middel om tot uitwisseling en
  weging van oordelen te komen. Als dat inderdaad zo is, ligt het voor de hand dat
  de in de discussie gehanteerde argumenten niet alle motieven dekken.
  Aanvankelijk had de discussie over biotechnologie vooral betrekking op gezondheidsrisico’s. Voor het bredere publiek is de eigen gezondheid nog steeds het
  belangrijkste motief als het gaat om de waardering van biotechnologietoepassingen in de voeding. De wetenschappelijke discussie hierover is inmiddels
  beslecht. Er zijn geen wetenschappelijke gronden om de technologie als zodanig
  als gevaarlijk te beoordelen. De gezondheidsrisico’s van specifieke toepassingen
  zijn beheersbaar door gebruik van de bestaande analysetechnieken. Sommigen
  beoordelen producten van gentechnologie vanuit het oogpunt van gezondheid
  zelfs als veiliger dan klassieke producten om de eenvoudige reden dat er veel
  meer onderzoek naar die veiligheid is gedaan.
  Geleidelijk is de discussie verschoven in de richting van directe milieubelasting.
   ngo’s leggen hierop nu de meeste nadruk. Hoewel de wetenschappelijke kennis
  op het terrein van de milieurisico’s nog lang niet volledig is, zijn tot nu toe geen
  onderzoeksresultaten gevonden die aangeven dat biotechnologie als zodanig een
  bedreiging voor het milieu zou zijn.2 De milieurisico’s van specifieke toepassingen zijn tot nu toe beheersbaar.3
  Op het ogenblik lijkt de discussie zich te verplaatsen naar indirecte milieueffecten in termen van bedreiging van ecosystemen en biodiversiteit. Op dit terrein is
  de wetenschappelijke kennis nog zeer beperkt, of het nu gaat om de klassieke
  landbouw of om biotechnologie. Dit is voor velen een reden een beroep te doen
  op het voorzorgsbeginsel en biotechnologie in de landbouw tegen te houden.
  Hoewel de bezwaren op zichzelf legitiem zijn, is het daarnaast mogelijk ze te
  gebruiken om dieper liggende beginselethische voorkeuren te rechtvaardigen.
  Zulke voorkeuren zijn in een utilitaristisch debat nu eenmaal moeilijker te
  verwoorden. Gegeven het feit dat risico-inschattingen een flinke normatieve
  component hebben (zie Commissie Terlouw 2002), zou dit in elk geval mede
  kunnen verklaren waarom ook experts zulke uiteenlopende meningen hebben.
  Resultaten van diepte-inter views
  Een tweede aanwijzing dat dieper gelegen motieven een rol spelen komt uit
  resultaten van diepte-interviews. Zowel de Commissie Terlouw (2002) als het
  Rathenau Instituut (2001) signaleren dieper liggende motieven die de waardering
  van biotechnologie in de landbouw bepalen: afkeer van onnatuurlijkheid in het
  voedsel en afkeer van mogelijke machtsconcentraties.
  In het voorgaande hoofdstuk is ingegaan op ethische opvattingen over natuurlijkheid. In termen van preferenties spelen opvattingen over natuur ook een rol.
   Voedsel heeft voor veel consumenten bij voorkeur een traditionele, vertrouwde,
  vaak romantische uitstraling (‘zoals oma die maakte’). Industrialisering van de
  
  143
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  agrarische sector en toepassing van technologie in de voedingsmiddelenindustrie
  passen slecht bij deze voorkeur voor natuurlijkheid en traditie. De discussie over
  biotechnologie wordt daarnaast belast door recente problemen als gevolg van
  grootschalige landbouw en veeteelt: bse, mkz, varkenspest.
  Ook bij de afkeer van mogelijke machtsconcentraties spelen verschillende motieven een rol. Technologie ziet men dan als een zaak van grote bedrijven, terwijl men
  de natuur om ons heen als een collectief eigendom ziet. Patenten op levende organismen zijn daarmee moeilijk verenigbaar. Ook de discussies over Noord-Zuid
  verhoudingen en de onbereikbaarheid van veredelde gewassen voor arme boeren
  staan vaak in het teken van machtsconcentraties. Opmerkelijk is dat andere markten, bijvoorbeeld ict, een veel pragmatischer beoordeling kennen, namelijk in
  termen van het wel of niet functioneren van de markt. Dat bij het oordeel over
  biotechnologie een veel principiëler stellingname geldt, heeft te maken met de visie
  op natuur. Die ziet men vaak als een sacrale bron van leven, waarop de mens geen
  invloed mag uitoefenen. Ook risico’s nemen is uit den boze.
  144
  
  Consequenties voor het risicodebat
  In de discussie over biotechnologie spelen dus ook beginselethische motieven
  een rol. Deze passen slecht in de utilitaristische discussie, maar zijn daarom niet
  minder van belang. Die beginselethische bezwaren zijn voor een groot deel terug
  te voeren op de verhouding tussen mens en natuur. Dit heeft twee consequenties
  voor het risicodebat.
   In de eerste plaats is de waardering van risico’s normatief. De mate van risicoaversie en iemands positie zijn bepalend. De politiek moet daarom risicoafwegingen maken op basis van maatschappelijke preferenties. Die afweging kan
  gemaakt worden met een zorgvuldige procedure, die vooral let op het correct
  hanteren van het risicobegrip en op de interne consistentie van de afweging.
  Een goede procedure kan helpen de discussie over risico in resultaat te laten
  uitmonden, mits de discussie ook echt over het wegen van risico’s gaat en er geen
  beginselethische motieven achter schuil gaan.
  De tweede consequentie is dat in de maatschappelijke discussie over biotechnologie ook de verborgen motieven, die nu een weg zoeken via de risicodiscussie, een openlijke plaats moeten krijgen. Alle waarderingen zijn immers
  per definitie subjectief, dus alle motieven zijn in principe geldig. Dit vraagt om
  interactieve risicocommunicatie. Meningsverschillen over beginselethische
  motieven zijn echter moeilijk te overbruggen omdat ze overlappende waarheidsclaims produceren: de waarheid van A geldt volgens A ook voor B, ook als B een
  andere overtuiging heeft. Keuzevrijheid kan een nooduitgang bieden om aan
  uiteenlopende waarderingen tegemoet te komen. Maar in de definiëring van
  keuzevrijheid sluipt de beginselethische waardering opnieuw binnen: verschillende belanghebbenden definiëren keuzevrijheid zeer verschillend. Dit laatste
  probleem doet zich in andere gedaanten ook op andere plaatsen voor (Bekkering
  en Jansweijer 1998).
  de afweging van risico’s
  
  6.3
  
  redeneringen
  
  6.3.1
  
  wat is risico?
  Risico impliceert onzekerheid over een negatief gevolg. Het gaat om gebeurtenissen met een kleine kans op grote negatieve gevolgen. In de waardering speelt
  de (on)omkeerbaarheid van gevolgen een grote rol. Gebeurtenissen met kleine
  gevolgen zijn alledaags en geven geen aanleiding tot zorgen, ongeacht de kans op
  de gevolgen. Gaat het om een grote kans op grote negatieve gevolgen, dan is
  eerder sprake van bedreiging dan van risico.
   Hoe iemand een risico inschat is mede afhankelijk van waarden en normen
  (6.3.2). Ook wereldbeelden spelen een rol. Omdat die wereldbeelden divers zijn,
  is ook de inschatting van risico’s divers. Dit maakt het moeilijker risico’s maatschappelijk af te wegen (6.3.3). Bij die maatschappelijke afweging gaat het trouwens om de combinatie van waarderingen van burgers en de deskundigheid van
  experts. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat hun waarderingen
  voldoende terugkomen in beslissingen (6.3.4).
  145
  
  6.3.2
  
  risicoperceptie
  Risico impliceert kennis over mogelijk optredende negatieve effecten en is als
  zodanig een modern begrip. Zolang de mensen geen grip hadden op de wereld
  ging het om gevaren, niet om risico’s. De verantwoordelijkheid lag niet bij de
  mens. Dit is voor Beck (1997: 56) aanleiding om de onvoorspelbaarheid van toen
  als iets anders te zien dan de risico’s van tegenwoordig. Kennis over mogelijke
  negatieve effecten zegt echter nog niets over de omvang of waarschijnlijkheid
  ervan. Gevaren en risico’s kunnen beide desastreuze gevolgen hebben. Als het
  gaat om levensverwachting en gezondheid is de moderne maatschappij veiliger
  dan ooit tevoren. Het bewustzijn van risico’s kan evenwel de subjectieve onveiligheid vergroten. In een veiliger wereld valt onveiligheid meer op. De beleving
  van risico’s verschilt dus naarmate de mogelijkheden tot beheersing ervan toenemen.
  Wat mensen een te accepteren risico vinden en wat niet lijkt vaak tegenstrijdig.
   Soms komt dit door een gebrek aan kennis. Maar ook wanneer meer informatie
  beschikbaar is, stellen mensen hun keuzen niet makkelijk bij. Kennelijk spelen
  verborgen doelen een rol. Bij sommige beslissingen, bijvoorbeeld als het gaat om
  ongezonde leefgewoonten versus verzekeringen, tonen mensen op het eerste
  gezicht tegenstrijdig gedrag als het gaat om risicoaversie en tijdvoorkeur.4
  Niet het risico zelf, maar de perceptie ervan is bepalend voor de beslissingen die
  mensen nemen. Doorslaggevend voor de perceptie van risico zijn onder meer
  vooroordelen, angst, (vermeende) controle en welvaart.
  besl issen ov er biot echnologie
  
  Cognitieve vooroordelen
  Een eerste factor bij het beoordelen van risico’s zijn cognitieve vooroordelen:
  mensen achten een gebeurtenis waarschijnlijker naarmate die gemakkelijker voor
  te stellen of te herinneren is (Slovic et al. 1980, Lucas 2002). Het gevolg hiervan is
  dat mensen kleine, maar dramatische en sensationele risico’s overschatten en
  grote, maar alledaagse risico’s onderschatten.5 Mede bepalend voor de mate
  waarin mensen iets als een risico beschouwen zijn de schaal en de afstand in tijd
  en plaats. Voorlichting over een risico zal in het algemeen de mate van risicoperceptie vergroten.6 Media beïnvloeden de risicoperceptie: ze brengen gebeurtenissen dichterbij. Uit onderzoek blijkt evenwel niet dat media inadequaat rapporteren over gevaarlijke gebeurtenissen (Merkx et al. 1999) of risicoperceptie
  creëren (Kitzinger en Reilly 1997). Het kan maar het hoeft niet. Dit impliceert niet
  dat de overheid niet moet voorlichten, want een autoriteit tast zijn betrouwbaarheid aan door het publiek kennis te onthouden.
  146
  
  Angst
  Angst is een tweede factor. Hoe meer angst, des te groter het risico wordt ingeschat. Onbekendheid, vertraagde effecten en catastrofale scenario’s vergroten de
  angst. In het algemeen reageren mensen heftiger op zeldzame, maar grote verliezen (vliegtuigcrash) dan op frequente kleine verliezen (auto-ongeluk).
   Controle
  De derde factor is controle: men schat risico’s hoger in naarmate men er minder
  controle over heeft of meent te hebben. Mensen overschatten hun eigen beheersing van risico’s aanzienlijk (Slovic et al. 1980). Ze zijn bereid meer risico’s te
  nemen in situaties die ze zelf (denken te) controleren dan wanneer de controle bij
  anderen ligt (Turner en Wynne 1992).
  Mensen schatten risico’s hoger in wanneer het vertrouwen in instituties om
  verantwoordelijkheid te dragen, gering is. Dit vertrouwen is in het verleden
  aangetast (Kasperson et al. 1992). Het aanvankelijk technocratische beleid inzake
  kernenergie en rampen in de chemische industrie hebben hun sporen nagelaten.
  Dit betekent dat een responsieve communicatie over risico’s essentieel is voor het
  opbouwen en in stand houden van vertrouwen.
  Naarmate mensen controle denken te verliezen zodra iets eenmaal in gang is
  gezet neemt de risicoperceptie eveneens toe. In de publieke perceptie van de risico’s van een project weegt mee dat dit project mogelijk een precedent is voor
  volgende projecten (Turner en Wynne 1992). De affaire rond de Brent Spar is
  hiervan een voorbeeld. Ook bij de discussie rond biotechnologie speelt deze
  overweging een rol. Het gevolg hiervan kan zijn dat in de discussie risico’s extra
  worden aangezet als argument om een ontwikkeling af te remmen.
   Welvaar t
  Welvaart als vierde factor maakt in het algemeen risicomijdend. Als mensen op
  winst staan, willen ze die winst vasthouden en kiezen ze eerder voor risicomij-
  
  de afweging van risico’s
  
  dend gedrag; staan ze op verlies, dan zoeken ze juist risico’s op om dit verlies te
  compenseren of omdat ze toch niet veel te verliezen hebben (Fenton-O’Creevy
  en Soane 2000). Dit verschil in houding ten opzichte van risico’s ziet men ook
  bij ontwikkelingslanden en rijke landen. Of, zoals Beck (1992:49) zegt:
  “The driving force in the class society can be summarized in the phrase: I am
  hungry! The movement set in motion by the risk society, on the other hand, is
  expressed in the statement: I am afraid.” In verband met biotechnologie en voedsel wijzen de Verenigde Naties erop dat preoccupatie met voedselveiligheid het
  debat in de westerse wereld domineert, terwijl in de derde wereld de problemen
  veeleer liggen op het terrein van voedselzekerheid (undp 2001).
  Een gevolg van de samenhang tussen welvaart en risicoperceptie is dat mensen
  risico’s afwegen tegen verwachte verbeteringen. Hoe hoger het welvaartsniveau,
  des te lager de verwachting dat men er beter van wordt. In de geneesmiddelensector bijvoorbeeld wegen de verwachte voordelen van biotechnologie op tegen
  de risico’s, omdat sprake is van een gezondheidsbedreiging die men moet afwenden. Daar staat tegenover dat in de voedingingsmiddelenindustrie de verwachte
  verbetering voor veel mensen niet opweegt tegen de risico’s. Immers, de toepassingen van biotechnologie in de landbouw die tot nu toe aan de orde waren,
  hebben betrekking op bulkgoederen (soja, maïs, katoen, koolzaad) waarvan de
  prijs maar zeer beperkt doorwerkt in de consumentenprijzen van producten.
  Daar komt nog bij dat een afnemend deel van het inkomen wordt besteed aan
  voedsel. Daardoor doet de prijs van voedsel er minder toe.
   6.3.3
  
  risicoinschatting
  Lang niet alle risico’s zijn te berekenen in de zin dat de verwachtingswaarde gelijk
  is aan het product van de kans op en de waardering van een gebeurtenis. Laten we
  hier nog aannemen dat er consensus mogelijk is over die waardering. Pas na een
  lange ervaring is het mogelijk een risico te berekenen (Kasper 1980, Lucas 2002).
  Vooral bij nieuwe technologieën moeten veel aannamen worden gemaakt om de
  kans op een bepaalde gebeurtenis in te schatten. In veel gevallen zijn de causale
  effecten onduidelijk. Ook is de mogelijke schade vaak moeilijk kwantificeerbaar.
  En niet in de laatste plaats is onzeker of de inventarisatie van mogelijke gebeurtenissen compleet is. De kans op ecologische schade door introductie van genetisch
  gemodificeerde/gemanipuleerde organismen (ggo’s) illustreert dit. Bij risicoinschatting op het terrein van biotechnologie zal eerder sprake zijn van het in
  kaart brengen van bandbreedtes dan van een daadwerkelijke inschatting van de
  risico’s zelf.
  Bij het verwerven van kennis speelt altijd een afweging een rol tussen de relevantie van die kennis en de kosten van het verwerven ervan. Die afweging is op zichzelf een risicobeslissing. De kosten van het verwerven van kennis tellen bovendien niet alleen in financiële zin, maar zijn op zichzelf een risicocomponent.
  Kennis ontstaat immers uitsluitend door ervaring. In veel gevallen is het alleen
  
  147
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  mogelijk kennis over risico’s te verwerven door die risico’s (in een zo beheerst
  mogelijke setting) te nemen.
  Normatief
  De waardering van risico’s is normatief of beter gezegd subjectief omdat de een er
  een hogere prijs aan toekent dan de ander. Mensen verschillen qua risicoaversie.
   Maar de normativiteit gaat verder. De kansschattingen zijn in hoge mate subjectief omdat veel risico’s eenvoudigweg niet te berekenen zijn. Deskundigen geven
  zo goed mogelijk onderbouwde kansschattingen, die in een leerproces zijn bij te
  stellen aan de hand van ervaring. Soms eist de discussie over de kans zoveel
  aandacht op dat een impliciete waardering van het gevolg onderbelicht blijft.
  Een term als genetische vervuiling bijvoorbeeld kenmerkt het potentiële effect
  van uitwisseling van genetische kenmerken bij voorbaat als onacceptabel, terwijl
  men hetzelfde effect ook als een natuurlijk proces zou kunnen zien dat onder
  bepaalde voorwaarden acceptabel is. De gevolgen zijn vrijwel altijd meerdimensionaal en worden daardoor verschillend beoordeeld.
  148
  
  Onbepaaldheid
  Vooral bij de beoordeling van de risico’s van biotechnologie bieden simpele risicoberekeningen geen uitkomst. Bij het klassieke risicomanagement lag de nadruk
  sterk op het inschatten van op zichzelf bekende risico’s. De mogelijke scenario’s
  waren bepaald (of dat dacht men); het ging erom de kans en schade per scenario
  in te schatten. Bij het moderne risicomanagement daarentegen komt steeds meer
  nadruk te liggen op de risico’s, waarbij de mogelijke scenario’s zelf onduidelijk
  zijn. Onbepaaldheid neemt de plaats in van onzekerheid. De oorzaak van deze
  accentverschuiving ligt niet zozeer bij de wereld die onbepaald geworden zou
  zijn, als wel bij de samenleving die onbepaalde risico’s meer dan vroeger waarneemt en afwijst.
   Probleemdefinities
  Bij beleidskeuzen wil men de maatschappelijke risicovoorkeuren combineren
  met de risicokennis van de deskundige. Die kennis is echter niet onomstotelijk
  objectief. Er is een samenhang tussen preferenties en waardeoordelen enerzijds
  en risicoperceptie anderzijds. De waardeoordelen van de deskundige wegen dus
  mee in zijn risicowaarneming. Een andere oorzaak van subjectiviteit van de
  risicoschatting is dat verschillende actoren verschillende probleemdefinities
  hanteren. De technocratische benaderingswijze bijvoorbeeld is geneigd tot het
  tellen van potentiële slachtoffers. Voor leken spelen ook andere factoren een
  grote rol. Normativiteit en uiteenlopende probleemdefinities zijn bij biotechnologie prominent aanwezig.
  Her waarderen
  Een essentieel kenmerk van risico is dat een beslissing achteraf verkeerd kan
  uitpakken. Beslissingen worden immers in onzekerheid genomen. Wanneer het
  ongewenste resultaat zich daadwerkelijk voordoet, maakt dit de beslissing niet
  zonder meer onjuist. De kennis over het resultaat creëert echter wel een nieuwe
  
  de afweging van risico’s
  
  context. Daarbij doen zich verschillende mogelijkheden voor. Als er veel vertrouwen is in het gehanteerde risicomodel, is er geen reden dit model te wijzigen.
  Naarmate het vertrouwen in het risicomodel kleiner is, zal de gebeurtenis eerder
  leiden tot het kwantitatief bijstellen van het model. In sommige gevallen
  kunnen achteraf niet eerder bekende causale samenhangen worden aangetoond.
  Daarbij zal nadrukkelijk ook de verantwoordelijkheidsvraag aan de orde komen:
  hoe komt het dat de causale samenhang pas achteraf bekend werd? Omdat de
  mens eerder geneigd is de (on)juistheid van een beslissing af te leiden uit het
  resultaat zelf dan uit het verwachte resultaat, zal men de eerder gemaakte
  afweging tussen het accepteren van onzekerheid en de kosten van het verwerven
  van kennis herwaarderen in de context van de gebeurtenis.
   Blijvende onbepaaldheid
  Het is naïef te verwachten dat meer kennis zal leiden tot objectieve risicoschattingen. Daarvoor zijn twee redenen. In de eerste plaats is een objectievere risicoschatting het hoogst bereikbare. Meer kennis betekent immers ook meer kennis over
  potentiële, maar nog niet geobjectiveerde risico’s. De onbepaaldheid blijft dus. De
  tweede reden is dat consensus over waarderingen niet altijd mogelijk is. Gebeurtenissen en kansen worden uiteenlopend gewaardeerd. Ook ethische motieven en
  wereldbeelden spelen daarbij een rol. Vooral wanneer beginselethische argumenten om strategische redenen worden verpakt als utilitaristische risicoargumenten
  (zie 6.2) zal de blijvende onbepaaldheid tot blijvende meningsverschillen leiden.
  Baten
  Wat hierboven is gezegd over onzekerheid, onbepaaldheid en normativiteit geldt
  niet alleen voor de risico’s, maar ook voor de baten. De normatieve component in
  de waardering van de baten is het belangrijkst: wat voor de een een verbetering is,
  kan voor de ander negatief zijn. De onzekerheid over de vraag of producten aan
  de verwachtingen zullen voldoen is een probleem voor het klassieke risicomanagement. In de praktijk blijkt vaak dat producten van een nieuwe technologie
  op een heel andere manier gebruikt gaan worden dan aanvankelijk werd voorzien. In het algemeen zal men echter aan onbepaalde baten minder waarde hechten dan aan onbepaalde risico’s.
  Beslissen over risico’s en baten
  De beslissing over risico’s en baten is in een samenleving aanzienlijk gecompliceerder dan bij een individu. Niet alleen schat men risico’s verschillend in, ook
  worden achteraf onjuiste beslissingen niet zonder meer geaccepteerd. Er zullen
  altijd individuen of groepen zijn die achteraf weliswaar de meest juiste inschatting
  van risico’s bleken te hebben gemaakt, maar waar onvoldoende naar geluisterd is.
   Alleen al om die reden is het nodig alle partijen bij de risicoafweging te betrekken. Het is dus niet voldoende alle inzichten te inventariseren (Van Dommelen
  en Van Steensel 2001). Dit vraagt om een grotere zorgvuldigheid bij de beslissingen naarmate de waarderingen meer uiteenlopen, hetzij getalsmatig, hetzij
  gevoelsmatig. Een gepassioneerde minderheid weegt immers zwaarder dan een
  matig betrokken minderheid.
  149
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  6.3.4
  
  vertrouwen van de burger
  Autonome burgers moeten beschikken over een grote hoeveelheid kennis over de
  potentiële voordelen en risico’s van hun keuzen. Het verwerven van die kennis
  draagt grote kosten met zich mee. Naarmate de samenleving gecompliceerder
  wordt, stijgen die informatiekosten. Het is daarom logisch dat burgers de informatieverwerving delegeren aan experts. In een risicoafweging gaat het echter niet
  alleen om kennis, maar ook om preferenties. Voor de burger is het van belang dat
  de preferenties van de expert niet al te veel meeklinken in zijn advies (Lucas 2002:
  46). Burgers gaan er echter van uit dat informatie altijd gekleurd zal zijn door de
  preferenties van degene die de informatie verstrekt. Om die reden gebruiken ze
  bij voorkeur verschillende informatiebronnen (Grove-White et al. 2000).
  150
  
  Toenemende media-aandacht voor incidenten en heftige, gepolariseerde discussies tussen experts en belangengroepen doen vermoeden dat het vertrouwen van
  burgers in instituties voor risicobeheersing is afgenomen. Het gedachtegoed van
  de risicomaatschappij gaat ervan uit dat de moderne samenleving nieuwe, voor
  de burger onzichtbare en onbeheersbare risico’s introduceert. Toch blijkt uit het
  gedrag van burgers niet dat het vertrouwen in de overheid is verminderd.
  Burgers gaan er bijvoorbeeld onverminderd vanuit dat wat in de winkel ligt,
  veilig is. Ze eisen informatieve etiketten, maar lezen die etiketten niet (Commissie Terlouw 2002).
   Op basis van de literatuur (Turner en Wynne 1992: 127, Grove-White et al. 2000)
  kunnen de volgende vijf aspecten van betrouwbaarheid van regulerende en
  controlerende organen worden onderscheiden.
  1. Onpartijdigheid. Als experts elkaar tegenspreken komt dat deels doordat ze
  verschillende waardesystemen hanteren. De hoogst haalbare benadering van
  onpartijdigheid is dan multipartijdigheid, waarbij het van belang is dat alle
  visies voldoende aandacht krijgen en experts onafhankelijk zijn van belanghebbende organisaties (zowel bedrijven als ngo’s). De vervlechting van
  wetenschap en ondernemen, die gunstig is voor de innovatie, is ongunstig
  voor het vertrouwen in onpartijdigheid van de experts.
  2. Competentie. Experts moeten voldoende kennis van zaken hebben, maar om
  dat te beoordelen heeft het publiek een minimale kennis nodig over wetenschapsmethoden en techniek. Wanneer het publiek onvoldoende vertrouwen
  heeft in de kwaliteit van de aanwezige kennis, kan terughoudendheid gewenst
  zijn, ook als de bezwaren voor experts irrationeel schijnen. Technologie die
  teveel vooruitloopt op het vertrouwen ondermijnt dit vertrouwen.
  3. Macht. Controlerende organen moeten toegang hebben tot de benodigde
  informatie en sancties kunnen opleggen in geval van onregelmatigheden.
  4. Eerlijkheid. Vertrouwen moet verdiend worden. Het komt stapvoets, maar
  gaat te paard. In het verleden heeft ten onrechte sussende voorlichting het
  vertrouwen sterk ondermijnd.
  5. Responsiviteit. Vertrouwen vereist dialoog en responsiviteit tot uiteenlopende
  waardesystemen. Responsiviteit impliceert dat oordelen die in de samenle-
  
  de afweging van risico’s
  
  ving bestaan per definitie relevant zijn, ook wanneer experts (met hun kennis
  en hun waardesystemen) die oordelen ongefundeerd zouden vinden. Er kan
  dus spanning bestaan tussen responsiviteit en competentie.
   6.4
  
  het voorzorgsbeginsel
  
  6.4.1
  
  definiëring van het voorzorgsbeginsel
  Beslissen in onzekerheid vereist in de eerste plaats dat men moet kunnen leven
  met de consequenties van de gemaakte keuze. Negatieve consequenties wegen
  daarbij zwaarder dan positieve. Het voorzorgsbeginsel is daar een explicitering
  van. Volgens de meest algemene formulering zegt het voorzorgsbeginsel dat
  soms beleid nodig is op basis van niet meer dan een vermoeden van ontwikkelingen die onaanvaardbaar zijn. Men kan de toepassing van het voorzorgsbeginsel
  terugvoeren op Blaise Pascal, een van de grondleggers van de beslislogica, die
  rond 1650 redeneerde dat zelfs een kleine kans om het leven in het hiernamaals te
  beïnvloeden een religieus leven rechtvaardigde, omdat de eeuwigheid oneindig
  veel langer duurt dan het leven op aarde.
  Het voorzorgsbeginsel is expliciet uitgangspunt in het Europese beleid zonder
  dat de Europese Commissie het overigens heeft gedefinieerd (Europese Commissie 2000a). In ieder geval behelst het voorzorgsbeginsel de morele plicht tot het
  vergaren van kennis als basis voor het handelen. Foster et al. (2000) stellen vast
  dat het voorzorgsbeginsel zeer verschillend wordt geïnterpreteerd. Sommigen
  menen dat absolute zekerheid vereist is voordat een technologie acceptabel is.
  Anderen zetten de deur open voor kosten-batenafwegingen. Weer anderen
  bepleiten beleid zonder enig wetenschappelijk bewijs.
  Bij de definiëring van het voorzorgsbeginsel valt een onderscheid te maken
  tussen enerzijds de procedure (het draaiboek van de besluitvorming) en anderzijds de invulling (de afweging in de besluitvorming). De procedure is niet
  normatief, de invulling wel. Het gewicht dat gegeven wordt aan verschillende
  criteria bepaalt de uitkomst: welk risico rechtvaardigt welk handelen? Het is de
  houding tegenover risico’s die bepaalt welke invulling iemand wil geven aan
  zowel het voorzorgsbeginsel als aan risicobeheersing in klassieke zin.
   Hieronder vergelijken we het voorzorgsbeginsel op beide dimensies (procedure
  en invulling) met de klassieke benadering van risicoberekening om te laten zien
  dat de verschillen vooral zijn terug te voeren op een toegenomen risicoaversie.
  Klassieke risicobenadering versus voorzorgsbeginsel
  Het voorzorgsbeginsel onderscheidt zich van de klassieke risicobenadering
  door de omkering van de bewijslast en de plicht tot het vergaren van kennis.
  Waar voorheen eerst moest worden aangetoond dat schade zou ontstaan
  alvorens er gegronde reden voor actie was, stelt het voorzorgsbeginsel dat eerst
  moet worden aangetoond dat geen schade ontstaat. Op het eerste gezicht lijkt de
  
  151
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  omkering van de bewijslast een fundamenteel verschil in procedure waarmee men
  risico’s kan uitsluiten. Waar de klassieke benadering getuigde van optimisme (niet
  aangetoonde risico’s zijn niet geloofwaardig), is het voorzorgsbeginsel realistisch
  (niet aangetoonde risico’s kunnen onaanvaardbaar zijn). Het gaat echter niet zozeer
  om een verschil in procedure als wel om een verschil in risicoaversie. Omdat
  bewijzen in de natuurwetenschap nooit definitief zijn, gaat het om de norm waarboven risico’s geloofwaardig worden geacht.
  In de praktijk kan men nooit alle risico’s uitsluiten omdat geen volledige zekerheid bestaat over de juistheid van bestaande kennis. De vraag is derhalve welk
  kennisniveau nodig is voor een verantwoord geachte beslissing. Bepalend hiervoor is de mate van risicoaversie. Een te strakke uitleg van het voorzorgsbeginsel
  leidt gemakkelijk tot een rigide beleid (Von Schomberg 2000; Hanekamp 2001;
  Pieterman 2001). Overigens impliceert ook de keuze om dingen niet te doen
  bepaalde risico’s. Stilstand sluit dus geen risico uit.
   152
  
  Een tweede verschil tussen voorzorgsbeginsel en de klassieke risicobenadering is
  de rol die onbepaaldheid speelt. Het is echter de vraag of die onbepaaldheid
  gekoppeld is aan het voorzorgsbeginsel, aan de veranderde omgeving of aan een
  veranderde beleving van die omgeving. De onbepaaldheid van risico’s is op zichzelf zo oud als de mensheid: het risico van overbrengen van ziekten bij de ontdekking van Amerika was een onbepaald risico, dat niet onderkend werd, laat staan
  geschat. In een wereld vol gevaren doet een onbepaald risico meer of minder er
  niet toe. Naarmate risico’s echter beter in te schatten en te beheersen zijn, is het
  des te pijnlijker dat de kennis per definitie ontoereikend is. Met de welvaartsstijging neemt de risicoaversie toe. Naarmate de kennis toeneemt, verwerft
  men meer keuzemogelijkheden. Dit maakt mensen tegelijk verantwoordelijk voor
  hun handelen of nagelaten handelen. Die verantwoordelijkheid is relatief nieuw in
  de geschiedenis. Noch het voorzorgsbeginsel, noch de klassieke risicobenadering
  heeft een adequaat antwoord op het beheersen van onbepaalde risico’s.
  Het derde en laatste verschil tussen voorzorgsbeginsel en de klassieke risicobenadering komt voort uit het vorige. Naarmate het bewustzijn van onbepaalde
  risico’s groter is, is het ook belangrijker keuzeopties in stand te houden (Gollier
  2001). Die vergroten immers de flexibiliteit in de toekomst.
  De populariteit van het voorzorgsbeginsel blijkt dus vooral een uiting te zijn van
  toegenomen risicoaversie. Die aversie komt voort uit al te optimistische inschattingen van risico’s in het verleden. Zien we af van een karikaturale invulling van
  het voorzorgsbeginsel en de klassieke risicobenadering, dan verdwijnt ook de
  tegenstelling tussen beide. Want in beide gevallen gaat het immers om het
  normatief afwegen van risico’s tegen mogelijke voordelen. Het is dan ook veel
  meer een kwestie van verschillende accenten, waarbij beide benaderingen
  vruchtbare invalshoeken leveren (ipts 1999).
   de afweging van risico’s
  
  Het voorzorgsbeginsel komt met name aan de orde wanneer sprake is van potentieel onomkeerbare effecten met grote, onacceptabele gevolgen. In die situaties
  kan er reden zijn actie te ondernemen zonder dat sprake is van volledige wetenschappelijke duidelijkheid. Dit impliceert dat mogelijk vergaande maatregelen
  worden genomen, waarvan de juistheid pas achteraf is vast te stellen. Als er
  wetenschappelijke onenigheid bestaat over de mogelijke negatieve effecten,
  worden extra hoge eisen gesteld aan de legitimering van dit beleid. Degenen die
  achteraf gelijk krijgen zullen immers hun gelijk ook willen binnenhalen.
  Procedure van risicoafweging
  Hoewel de mate van risicoaversie op zichzelf normatief is, kan de procedure van
  risicoafweging wel zoveel mogelijk consistent zijn. Het gaat erom een zo breed
  mogelijk spectrum van maatschappelijke kosten en baten af te wegen. De Europese Commissie (2000a) stelt tenminste de volgende eisen aan maatregelen op
  basis van het voorzorgsbeginsel.
  1. Proportionaliteit: maatregelen moeten passen bij het gekozen niveau van
  veiligheid. Ook al kan niet elk risico worden uitgesloten, onvolledige inschattingen van risico’s kunnen het bereik van zinvolle acties sterk inperken.
  Sommige risico’s kunnen echter dermate groot zijn dat het gerechtvaardigd
  is voorlopig af te zien van een technologie.
  2. Consistentie: vergelijkbare situaties vragen om een vergelijkbare benadering
  en verschillende situaties om een verschillende.
  3. Onderzoek: het gaat erom kosten en baten van handelen of nagelaten handelen te onderzoeken en in de afweging te betrekken, en zo nodig een afweging
  te herzien aan de hand van nieuwe kennis. Het voorzorgsbeginsel verplicht
  tot het doen van onderzoek.
   4. Verantwoordelijkheid: het gaat erom aan te geven wie verantwoordelijk is
  voor het verwerven van de vereiste kennis. Als het gaat om nieuwe producten, ligt de bewijslast van onschadelijkheid bij de producent. Wanneer een
  toelatingsprocedure ontbreekt of ontbrak, is het niet per definitie altijd de
  producent die de benodigde kennis moet genereren.
  6.4.2
  
  de risico’s van biotechnologie in het licht van het
  voorzorgsbeginsel
  Hoofdstuk 3 gaat over de mogelijkheden en beperkingen van biotechnologie in
  vier verschillende sectoren. Daarbij is ook aandacht besteed aan de risico’s voor
  gezondheid en milieu. De vraag is nu of het voorzorgsbeginsel spoort met de
  wijze waarop men met deze risico’s omgaat in de maatschappelijke discussie en
  in het beleid. Met andere woorden: in hoeverre vindt een integrale en consistente
  afweging plaats tussen voordelen en risico’s?
  
  Medische toepassingen
  Bij medische toepassingen is de kwaliteitscontrole gericht op het selecteren van
  veilige en werkzame producten. Bij medicijnen bestaat de toelatingsprocedure uit:
  1. preklinisch onderzoek naar werkzaamheid en bijwerkingen;
  
  153
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  2. toxicologische tests bij vrijwilligers;
  3. onderzoek op werkzaamheid en veiligheid bij beperkte groep patiënten;
  4. grootschalig onderzoek naar veiligheid, tolerantie en bijwerkingen;
  5. postmarketmonitoring met het oog op mogelijke zeldzame bijwerkingen.
  Aan de eis van proportionaliteit wordt in grote lijnen voldaan. De stap voor stap
  benadering is ingegeven door het voorzorgsbeginsel, in het besef dat men niet
  ieder risico kan uitsluiten. Het gaat er niet om dat negatieve effecten geheel
  afwezig zijn. Het onderzoek is er juist op gericht de ongewenste effecten zo goed
  mogelijk in kaart te brengen. De aard en omvang van de gewenste effecten
  bepaalt mede de acceptatie van ongewenste effecten. De beoordeling van een
  nieuwe behandelingswijze vindt in belangrijke mate plaats in vergelijking met
  reeds beschikbare behandelingswijzen.
   154
  
  Ook is er een hoge mate van consistentie bij medische toepassingen. Bij de
  beoordeling staan de doelen en risico’s centraal en niet de gebruikte techniek.
  Voor zover die techniek vragen oproept, zijn deze vooral van ethische aard.
  Wel zou men vraagtekens kunnen plaatsen bij de het verschil in eisen die men
  stelt aan bijvoorbeeld de veiligheid van medicijnen en de veiligheid van voedsel
  (bijvoorbeeld voedingsmiddelen waarvan een gezondheidsbevorderend effect
  zou uitgaan). De toelatingsprocedure van medicijnen is veel strenger dan die van
  voedingsmiddelen. Voor een deel is dat terecht, voor een ander deel komt dit
  voort uit een verschillend ontwikkelingsproces. Ook kan er sprake zijn van
  inconsistentie op het gebied van testmethoden.
  Het onderzoek en de verantwoordelijkheid voor het verwerven van de vereiste
  kennis is bij medische toepassingen verder uitgekristalliseerd dan bij voedingsmiddelen. De alertheid op zeldzame en langetermijneffecten in de postmarketingfase is duidelijk toegenomen. Wel wordt het gebrek aan onafhankelijkheid van
  onderzoekers soms als problematisch gezien. De opdrachtgever voor het onderzoek heeft immers duidelijke belangen bij de resultaten van het onderzoek.
  Toepassingen in de agrarische sector
  De eis van proportionaliteit is in de agrarische sector problematisch, juist omdat
  er onduidelijkheid en meningsverschillen bestaan over zowel de aard van effecten als de kans erop. Ook de aanvaardbaarheid van effecten staat ter discussie.
   Veel mensen willen risico’s uitsluiten. Een afweging van risico’s tegen potentiële
  voordelen vindt daardoor nauwelijks plaats. Die afweging wordt ook bemoeilijkt
  doordat de risico’s vaak min of meer publiek zijn, terwijl de potentiële voordelen
  veeleer een privaat karakter dragen. Eventuele risico’s overschaduwen mogelijke
  voordelen. Zo gaat alle aandacht uit naar ecologische risico’s van biotechnologie
  in de landbouw en blijven ecologische voordelen onderbelicht. Er zijn dus niet
  alleen private, maar ook mogelijke publieke voordelen. Ten slotte is volgens
  sommigen alleen al het feit dat alternatieven voor biotechnologie voorhanden
  zijn, voldoende om van die technologie af te zien. Ook de beoordeling van de
  plausibiliteit van de risico’s is dus problematisch.
  de afweging van risico’s
  
  De agrarische sector voldoet evenmin aan de eis van consistentie. Landbouw,
  zowel met klassieke gewassen als met ggo-gewassen, heeft vergaande ecologische gevolgen. In de waardering van deze gevolgen speelt de toegepaste technologie een belangrijke rol. Daardoor stelt men andere eisen aan ggo-gewassen dan
  aan traditioneel gekweekte gewassen. Zo brengt men in de publieke discussie
  een bedreiging van biodiversiteit rechtstreeks in verband met biotechnologie,
  terwijl gewone landbouw soortgelijke gevolgen heeft of kan hebben.
  Door het verschil in beoordelingskader is een vergelijking tussen nieuwe en
  bestaande technieken niet goed mogelijk. Daardoor bestaat het risico dat men
  verbeterde technieken afwijst omdat ze niet voldoen aan criteria waaraan ook
  bestaande technieken niet voldoen. Ook als het gaat om voedselveiligheid is de
  consistentie problematisch. Nieuwe rassen die tot stand komen via klassieke
  kruisingstechnieken hoeven aan minder veiligheidseisen te voldoen dan genetisch gemodificeerde gewassen. Ook hier staan niet de potentiële effecten
  centraal, maar speelt de techniek een belangrijke rol in het beoordelingskader.
   De consistentie vereist evenwel dat men de techniek slechts als middel
  beschouwt om bepaalde doelen te bereiken. De onderlinge vergelijking van
  toegepaste technieken op criteria van veiligheid, doelmatigheid, duurzaamheid
  en kwaliteit kan dan de weg wijzen naar de beste toepassing.
  De kennis over de ecologische gevolgen van landbouw is nog steeds beperkt.
  Biotechnologische toepassingen hebben veel nieuwe vragen opgeroepen (Visser
  et al. 2000). Voor een belangrijk deel gelden die echter ook voor de traditionele
  landbouw. Op het gebied van onderzoek bestaat een achterstand die mede het
  gevolg is van veranderde risicopreferenties in de samenleving. Risico’s die in het
  verleden soms achteloos zijn geaccepteerd en nauwelijks zijn onderzocht, zijn nu
  in veel gevallen onaanvaardbaar. De verantwoordelijkheid voor het verwerven van
  de benodigde kennis ligt slechts ten dele bij de producenten van ggo-gewassen,
  namelijk voor zover het gaat om effecten van de toepassing van die gewassen.
  Daarnaast is kennis vereist over soortgelijke effecten bij klassieke toepassingen.
  Zo vraagt bijvoorbeeld de ecologische veiligheid aandacht wanneer organismen,
  al of niet genetisch gemodificeerd, in een ecosysteem geïntroduceerd worden.
  De echte ecologische problemen tot nu toe betreffen introducties van bestaande
  soorten. Dat maakt consistentie in het oordeel over ecologische veiligheid nog
  dringender. Het gevaar bestaat anders dat ecologisch onderzoek bij
  biotechnologieproducten een onveilige in plaats van een veilige beleving creëert.
  Problematisch is ook dat het publiek onvoldoende vertrouwen heeft in de onafhankelijkheid van kennis. Daarom heeft ook de overheid een taak bij het verwerven van kennis over de ecologische gevolgen van landbouw.
   Toepassingen in de voedingsmiddelenindustrie
  Net als in de land- en tuinbouw is de eis van proportionaliteit in de voedingsmiddelenindustrie problematisch. De plausibiliteit van de risico’s van onvoor-
  
  155
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  ziene effecten is moeilijk te beoordelen. Niettemin kunnen onvoorziene effecten
  vanwege de grootschalige productie grootschalige gevolgen hebben. Toch lijkt
  het erop dat de proportionaliteitseis wordt overtrokken wanneer men producten
  afwijst vanwege het gebruik van biotechnologie in de productieketen zonder dat
  dit invloed heeft op het product zelf. Voorbeelden hiervan zijn toepassing van
  enzymen geproduceerd door genetisch gemodificeerde bacteriën, vlees van
  dieren die gevoederd zijn met ggo-producten en sojaolie van Gt-soja.
  156
  
  Ook bij de tolerantie van verontreinigingen kan proportionaliteit problematisch
  zijn. Nieuwe analysetechnieken verlagen de drempelwaarden die men kan meten
  aanzienlijk. Net als in de gezondheidszorg ontstaat zo geleidelijk een gebied van
  technisch mogelijke, maar in de praktijk om efficiencyredenen niet gewenste
  toepassingen. De verschuiving van ‘niet kunnen monitoren’ naar ‘niet willen
  monitoren’ impliceert een toenemende verantwoordelijkheid. Als het gaat om
  gentechnologie richt de discussie zich op de mate waarin producten vrij moeten
  zijn van verontreinigingen met ggo-producten om ggo-vrij genoemd te mogen
  worden. Het kiezen van een tolerantiewaarde, ongeacht welke, is onontkoombaar. Het is aan de overheid zorg te dragen voor een verantwoorde keuze. Dit laat
  onverlet dat keurmerken een scherpere tolerantiewaarde kunnen kiezen als daar
  in een deelmarkt behoefte aan bestaat.
   De consistentie-eis wordt geschonden doordat de novel foods richtlijn van de eu
  zich expliciet richt op nieuwe voedingsmiddelen. Weliswaar is het begrijpelijk dat
  men tegemoet komt aan de maatschappelijke onrust, maar het is niet consistent:
  1. aan bestaande voedingsmiddelen relatief weinig eisen te stellen met betrekking tot gezondheid, behoudens de eisen van de warenwet; 7
  2. nieuwe voedingsmiddelen die niet met biotechnologie te maken hebben
  betrekkelijk makkelijk toe te laten;
  3. strenge eisen te stellen aan nieuwe voedingsmiddelen die verband houden
  met biotechnologie.
  Net als bij de toepassingen in de land- en tuinbouw is de techniek bepalend voor
  de beoordelingscriteria. Ook de uiteenlopende mate van risicoacceptatie al naar
  gelang een risico gewoon is, vertoont inconsistenties. Gewone bacteriële risico’s
  krijgen bijvoorbeeld weinig aandacht in verhouding tot meer mediagenieke
  risico’s.
  Geleidelijk komt meer kennis beschikbaar over de gezondheidseffecten van
  voedsel. Deze kennis is echter nog incompleet. Waar bij nieuwe voedingsmiddelen de verantwoordelijkheid voor het doen van onderzoek bij de producent ligt,
  is dit bij bestaande voedingsmiddelen niet het geval. Kennis werkt vaak niet door
  in de regulering. In het kader van het voorzorgsbeginsel vergaarde kennis kan wel
  leiden tot het niet toelaten van nieuwe voedingsmiddelen, maar leidt zelden tot
  het van de markt verwijderen van wel toegelaten voedingsmiddelen. De novel
  foods-richtlijn beperkt zich tot de mogelijkheid de toelating van voedingsmiddelen
  te herroepen nadat nieuwe kennis hiertoe aanleiding heeft gegeven. Het feit dat
  voedingsmiddelen zijn ingeburgerd is echter geen garantie voor het ontbreken
  
  de afweging van risico’s
  
  van schadelijke effecten ervan. De huidige stand van kennis laat zien dat
  sommige ingeburgerde voedingsmiddelen gezondheidsrisico’s met zich meebrengen. De kans is echter klein dat ze daarom van de markt gehaald worden,
  ook wanneer goede alternatieven beschikbaar zijn.
   Producten van biotechnologie voegen nieuwe, maar geenszins onbeheersbare
  aspecten toe aan het probleem van voedselveiligheid. Grotere kennis over een
  nieuw product maakt immers een veel gerichter onderzoek naar eventuele
  ongewenste effecten mogelijk. Objectief gezien maakt dit een product veiliger.
  Tegelijkertijd creëert de verhoogde attentie echter een gevoel van onveiligheid.
  Toepassingen in de overige industrie
  Bij de industriële toepassingen van biotechnologie staat het voorzorgsbeginsel
  weinig in de schijnwerpers. Waar in de voedingsmiddelenindustrie geldt dat de
  nadruk op het voorzorgsbeginsel een inadequate risicoafweging veroorzaakt,
  geldt in de industriële sector eerder dat de afweging tussen voordelen en risico’s
  onvoldoende aandacht krijgt. Innovatieve mogelijkheden voor meer ecologische
  duurzaamheid blijven zo onderbenut. De toepassing van biotechnologie in de
  industriële productie komt langzaam op gang. Mogelijkheden voor meer duurzaamheid in industriële processen (oecd 2001) gaan vaak gepaard met kostenreductie. Het is echter te optimistisch aan te nemen dat daarbij (vrijwel) nooit
  sprake zou zijn van een uitruil tussen ecologische en economische waarden.
  Het voorzorgsbeginsel richt zich vooral op nieuwe activiteiten of producten.
  Veel ingeburgerde activiteiten zijn echter niet duurzaam in termen van gebruik
  van energie en grondstoffen en gesloten productieketens. Afgezien van de vraag
  of absolute duurzaamheid bereikbaar is, staat vast dat een verbetering van ecologische duurzaamheid mogelijk is. Gebrek aan innovatie brengt dan op zichzelf
  risico’s met zich mee. Met het oog op verduurzaming zou het voorzorgsbeginsel
  veeleer geïnterpreteerd moeten worden als een permanente kritische afweging
  van risico’s en kansen van alternatieve technologieën.
   6.4.3
  
  de af weging tussen risico en innovatie
  Omstreeks 1400 liep China voorop als het ging om kennis, technologie en
  welvaart. Op basis van het voorzorgsbeginsel avant la lettre koos men evenwel
  voor isolement en stilstand. In Europa daarentegen werd het voorzorgsbeginsel
  flagrant geschonden, bijvoorbeeld door de ontdekking van Amerika. Dat leverde
  onvoorziene en onherstelbare schade op, maar de voordelen waren voor Europa
  per saldo groter (Gollier 2001). Uit het huidige verschil in levensverwachting
  tussen Europa en China kan men afleiden dat risicomijdend gedrag zijn eigen
  risico’s met zich meebrengt.8 Risico moet men derhalve afwegen tegen innovatie.
  In economische termen worden risico’s net zo lang gereduceerd tot de kosten van
  een verdere reductie gelijk zijn aan de opbrengsten van deze risicoreductie (Lucas
  2002: 9). Is deze leidraad bij normaal risicomanagement al problematisch, bij de
  beoordeling van de risico’s van innovatie zal vrijwel altijd gelden dat de hiervoor
  
  157
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  benodigde kwantificering ontoereikend is voor een volledig afgewogen beslissing. De conceptuele juistheid van het beginsel dat kosten gelijk moeten zijn aan
  opbrengsten geldt immers alleen als kosten en opbrengsten in de ruimste zin
  worden gedefinieerd, dus inclusief alle externe en secundaire effecten. Met deze
  brede definiëring van kosten en opbrengsten komen we feitelijk terecht bij het
  voorzorgsbeginsel.
   Het voorzorgsbeginsel blijkt goed en tamelijk geruisloos te werken bij toepassingen in de gezondheidszorg. Daar bestaat al een veel langere traditie van onderzoek
  naar effectiviteit en risico’s dan in de agrarische sector en voedingsmiddelenindustrie. In die laatste sectoren liggen de grootste problemen bij proportionaliteit en
  consistentie, zoals we hiervoor zagen. Bij proportionaliteit speelt het misverstand dat men risico kan uitsluiten, een belangrijke rol. De prijs van het verminderen van risico en de mogelijke voordelen van een toepassing spelen in veel
  gevallen slechts een ondergeschikte rol. De risicoafweging krijgt zo een eenzijdig
  karakter. Het gevaar bestaat dat onnodig niet duurzaam wordt geproduceerd.
  Er zijn immers situaties waarin men met een beroep op het voorzorgsbeginsel
  minder duurzame productietechnieken verkiest boven beschikbare meer duurzame technieken.
  158
  
  Nu kan men redeneren dat de nadruk op vermijden van risico een uiting is van een
  sterk toegenomen risicoaversie. Die aversie maakt risico’s zo belangrijk dat andere
  aspecten daarbij verbleken. De mate van acceptatie van risico’s is steeds een
  normatieve, dus politieke afweging. Er liggen evenwel ook problemen bij de
  consistentie. In veel gevallen gaat het niet om de toepassingen, maar om het
  toepassen van biotechnologie in het algemeen. Daarbij haalt men ongelijksoortige
  zaken door elkaar. Soms gooit men zelfs biotechnologie en bse gemakshalve op een
  hoop. Dit probleem doet zich meer voor in het maatschappelijk debat dan in de
  regelgeving, al speelt het ook in de beoordelingscriteria een rol. De criteria waarmee men het nieuwe en het reeds bestaande beoordeelt verschillen namelijk sterk.
  Dat het bestaande beter kenbaar zou zijn, houdt geen stand. Integendeel, naar
  potentiële effecten van nieuwe toepassingen wordt veel meer onderzoek gedaan
  dan naar die van bestaande toepassingen. Door de verschillende beoordelingscriteria is ook geen goede vergelijking van het nieuwe en het bestaande mogelijk.
  