text: De achtergrond van de afwijzing van deze adviezen was dat de omvang van de
  drugverslaving nog te gering werd geacht om tot zulke ingrijpende maatregelen over te gaan en dat alternatieven voorhanden leken. De aangegeven kritische grens van circa 15 B 20% verslaafden is in de meeste inrichtingen inmiddels ruim overschreden en de effectiviteit en capaciteit van drugvrije afdelingen binnen bestaande inrichtingen zijn zeer beperkt gebleken 55. Deze gegevens, die in 1983 ten dele ontbraken, bevestigen de indruk dat differentiatie
  naar gedetineerdenpopulaties onvermijdelijk is, speciaal naar hard-drugverslaafden. Ook moet veel meer dan nu ruimte worden geboden voor behandeling
  tijdens de detentie. Alleen dan kan de dadergerichte benadering ook aan het
  einde van de justitiele keten volledig gestalte krijgen en is het geven van aanzetten tot rehabilitatie en resocialisatie - bij verslaafden en niet-verslaafden niet bij voorbaat tot mislukken gedoemd.
  53]
  
  '1
  
  Rapport van de werkgroep druggebruik en -handel in de inrichtingenvan het gevangeniswezen; 's-Gravenhage, Ministerie van Justitie.
  1982.
  Centrale Raad van Advies voor her gevangeniswezen, de psychopatenzorg en de reclassering. Advies inzake het rapport van de
  werkgroep druggebrurk en -handel in de inrichtingen van het gevangeniswezen; 's-Gravenhage, 18 oktober 1983.
  Zie hierover hoofdstuk 3, paragraaf 3.3.3.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Samenvatting en aanbevelingen
  5.1
  
  5
  
  lnleiding
  In dit rapport wordt aandacht besteed aan het probleem van de rechtshandhaving, zoals dit blijkt uit twee cijfers: in de afgelopen decennia is de geregistreerde criminaliteit vertienvoudigd; het percentage opgehelderde delicten is
  daarentegen met meer dan de helft gedaald. Dit beeld behoeft in zoverre enige
  nuancering dat de geregistreerde stijging er niet BBn is over de gehele h i e ,
  maar zich vooral voordoet bij diefstal, vandalisme en geweld. Aan de andere
  kant blijft echter de ontwikkeling van sommige delicten buiten het statistische
  beeld, met name de overtredingen van de regels waardoor de sociale rechtsstaat zich kenmerkt.
  Handhaving van de rechtsstaat houdt niet alleen in dat de beperkende normen
  voor overheidsgedrag tegen de burger in acht worden genomen (de rechtsstaat
  als waarborg), maar ook dat de overheid de plicht heeft te verzekeren dat in het
  verkeer van overheid en burgers en van burgers onderling het recht tot gelding
  komt en, zo nodig, effectief wordt gehandhaafd (de rechtsstaat als resultaat).
  Vooral deze laatste norm komt onder druk te staan bij veelvuldige overtreding
  van regelgeving, doordat de waarborgen die het dwingend optreden van de
  overheid jegens de burger conditioneren, haar tevens aan banden leggen bij de
  actieve handhaving van het recht. De neiging hier op te reageren met gelegenheidswetgeving is begrijpelijk, maar moet worden weerstaan. Ook bij de uitvoering dient een eenzijdig beleidsinstrumentele toepassing van wet- en regelgeving te worden afgewezen.
   Naar aanleiding van de rapporten van de Commissie kleine criminaliteit
  (Commissie Roethof) heeft de regering in de nota Samenleving en criminaliteit
  van 1985 plannen ontwikkeld voor de bestrijding van de criminaliteit, waarbij
  de veel voorkomende (kleine) criminaliteit duidelijk wordt onderscheiden van
  de georganiseerde misdaad. Voor de veel voorkomende criminaliteit wordt het
  accent gelegd op bestuurlijke preventie: door versterking van het toezicht in de
  samenleving, rechtstreeks of indirect, door be'invloeding van de ruimtelijke
  omgeving en door versterking van de binding van de jeugd aan de samenleving. Zo zouden politie en justitie wat kunnen worden ontlast. Op 6 maart 1987
  is door de regering aan de WRR gevraagd welke voorstellen verder gedaan
  kunnen worden omtrent de inrichting van het overheidsgedrag met als oogmerk het bewerkstelligen van minder frequent en minder ernstig regeloverschrijdend gedrag van de burgers (zie voor de volledige tekst de bijlage bij dit
  rapport).
  5.1.1
  
  -
  
  -
  
  D e onderwerpen van het advies
  
  Bij de beantwoording van de adviesaanvraag maakt de WRR onderscheid tussen twee soorten regels:
  de regels van de sociale rechtsstaat;
  de regels die op de commune criminaliteit betrekking hebben.
  Regels van de eerste soort omvatten de wetgeving die betrekking heeft op inkomens- en vermogensoverdrachten (belastingwetten, de wetten voor de sociale
  zekerheid, subsidieregelingen) en de wetgeving die randvoorwaarden stelt aan
  het maatschappelijk verkeer (openbare veiligheid, volksgezondheid, bescherming van het milieu, bescherming van de consument). Deze regels kunnen
  naar plaats en tijd sterk verschillen. Zij hebben een hoge omloopsnelheid en
  vaak een beleidsinstrumenteel karakter. Aansluiting bij in de bevolking
  levende normen en waarden ontbreekt hierdoor dikwijls. De overheid zit hier
  zelf in het voorveld van de wetgeving. Door de manier waarop zij regels geeft
  en uitvoert kunnen problemen bij de handhaving ervan ontstaan.
   De WRR heeft de adviesaanvraag echter ook in verband gebracht met andere
  vormen van veel voorkomende criminaliteit, namelijk diefstal, vernieling en
  geweld, vormen van commune criminaliteit die sterk zijn toegenomen.
  RECHTSHANDHAVING
  
  Ten aanzien van deze commune criminaliteit en de regels die hier in het geding
  zijn, bevindt de overheid zich in een verder venvijderde positie dan bij de typische regelgeving van de sociale rechtsstaat. Immers, er bestaat een onmiskenbare continu'iteit en een betrekkelijk grote eensgezindheid over wat in de
  Nederlandse samenleving als commune criminaliteit moet worden
  beschouwd. De normatieve basis is hier intact (slechts weinigen zullen bestrijden dat het lijf en goed van de burger bescherming behoeven);het probleem zit
  hier niet bij de regelgeving, maar bij de handhaving. De opsporings- en handhavingscapaciteit van het politiele en justitiele apparaat blijken niet opgewassen tegen de frequente normoverschrijdingen op dit gebied. Dit vraagt om een
  nader onderzoek van de mogelijkheden om de commune criminaliteit terug te
  dringen door een combinatie van bestuurlijke preventie en verbeteringen in de
  strafrechtelijke rechtshandhaving.
  Voor politie en justitie is er een groeiende werklast door de toeneming van het
  aantal regeloverschrijdingen, zowel in de sfeer van de instrumentele wetgeving van de sociale rechtsstaat als bij de commune criminaliteit. Volgens de
  adviesaanvraag dient tevens aan de plaats en de zin van het strafrechtelijke
  repressieve optreden aandacht te worden besteed.
  het opstdlen van het rapport is derhalve een indeling gemaakt in drie
  ondenverpen:
  rechtshandhaving in de sociale rechtsstaat
  rechtshandhaving en commune criminaliteit
  strafrechtelijke rechtshandhaving.
  Deze ondenverpen komen aan de orde in respectievelijk de hoofdstukken
  2tJm4.
   ~i
  
  -
  
  5.1.2
  
  u
  
  Probleemstellingen enkele algemene conclusies
  
  De centrale gedachte van het rapport is de volgende. Er doet zich bij de bestrijding van regeloverschrijdend gedrag een opmerkelijk verschijnsel voor: in het
  tegengaan van commune criminaliteit wordt meer het accent gelegd op vormen van bestuurlijk handelen die dergelijke normoverschrijdingen kunnen
  voorkomen, tenvijl de strafrechtelijke rechtshandhaving relatief minder aandacht krijgt. Overtreding van de instrumentele rechtsregels van de sociale
  rechtsstaat geeft daarentegen steeds vaker aanleiding tot strafrechtelijke
  repressie.
  Op grond van zijn analyses van de problematiek is de Raad in dit rapport tot de
  volgende stelling gekomen:
  Bij overtreding van de instrumentele beleidswetgeving kunnen preventieve
  maatregelen in alle schakels van de beleidsketen, alsmede niet-strafrechtellJke
  sancties, een betere oplossing bieden;
  blJ de bestrijding van de commune criminaliteit zal, onverlet het zoeken naur
  geeigende vormen vanpreventie, de strafrechteltjke rechtshandhaving een meer
  centrale plaats moeten innemen en ook als ondersteuning van de preventie
  onmisbaar zijn.
  Bij de instrumenteel gerichte regelingscomplexen die typerend zijn voor de
  sociale rechtsstaat, kan met vrucht getracht worden door middel van preventief optreden in alle schakels van het beleidsproces, te beginnen met de beleidsvoorbereiding zelf en eindigend bij een gedegen controle op de naleving van
  kwetsbare regels, een verbetering van de naleving ervan te bewerkstelligen.
  Hier is de strafrechtelijke rechtshandhaving het sluitstuk wanneer alle
  andere middelen van preventieve en repressieve aard (bestuursrechtelijke en
  eventueel privaatrechtelijke sancties) hebben gefaald.
   Ten aanzien van de preventie van veel voorkomende commune criminaliteit
  kan een versterking van de maatschappelijke en de bestuurlijke gedragscontrole we1 enige effecten hebben. Echter, of deze gevolgen blijvend zullen zijn,
  hangt uiteindelijk in hoge mate af van de bestendigheid van deze controle en
  van de beschikbaarheid van een strafrechtelijke rechtshandhaving. Vormen
  van bestuurlijke preventie die niet worden gedekt door een adequate justitiele
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  rechtshandhaving indien zich desondanks normoverschrijdingen voordoen,
  blijken a1 gauw weinig effectief.
  Uiteraard worden in het rapport op deze algemene gedachten de nodige nuanceringen aangebracht. Ook bij de handhaving van de typisch instrumentele
  wetgeving van de sociale rechtsstaat levert repressief, strafrechtelijk ingrijpen soms de enige mogelijke aanpak op. Omgekeerd zijn er ook vormen van
  bestuurlijke preventie die een nuttig en in menig opzicht noodzakelijk complement vormen op politie-activiteiten en op strafrechtelijke repressie van
  gewone criminaliteit. Bovendien kunnen met sommige vormen van preventie
  tevens andere maatschappelijke doelen worden gediend dan alleen de criminaliteitsbestrijding.
  5.2
  
  Rechtshandhaving in de sociale rechtsstaat
  De wetgeving die betrekking heeft op inkomens- en vermogensoverdrachten
  en de wetgeving die randvoonvaarden stelt aan het maatschappelijk verkeer,
  brengen voor burgers en ondernemingen veelal verregaande beperkingen en
  soms hoge lasten (of baten) mee, tenvijl de doelstellingen ervan vaak onduidelijk zijn en relatief snel veranderen. Bij deze wetgeving spelen vier problemen
  een rol, namelijk:
  veranderingen in de legaliteitseis; de rechtsnormen waaraan overheid en burgers zijn gebonden, worden minder duidelijk;
  de instrumentele toepassing van wetgeving, met als gevolg minder rechtszekerheid;
  het afirokkelend normatief gehalte van wetgeving, waardoor berekenend
  gedrag van rechtssubjecten wordt gestimuleerd;
  het ineenvloeien van de publieke en de particuliere sfeer, met als gevolg een
  vermenging van openbare en prive-belangen.
   Naar uit deze vier punten blijkt, geeft bij de wetgeving van de sociale rechtsstaat de overheid zelf vaak aanleiding tot normoverschrijding door rechtssubjecten. Dit is in zoverre hoopgevend dat de overheid het dus in de hand heeft
  door wijziging van het eigen gedrag de toename van normoverschrijdingen in
  deze sfeer te beperken, maar hierbij moet we1 worden beseft dat dit niet gemakkelijk is. Eenvoudiger en meer bestendige regelgeving impliceert op menig
  onderdeel een henvaardering van het thans gevoerde beleid. Een zorgvuldiger
  toepassing van de regels vergt dat de capaciteit van het uitvoeringsapparaat in
  overeenstemming wordt gebracht met de lasten daarvan.
  De WRR doet de volgende aanbevelingen met betrekking tot wetgeving, uitvoering en handhaving van de regelgeving van de sociale rechtsstaat waarbij,
  indien relevant, een onderscheid per hoofdgroep van deze regelgeving wordt
  gemaakt:
  a. Wetgeving
  
  1.
  De WRR bepleit een versterking van het normatieve gehalte van de formele
  beleidswetgeving.
  2.
  Indien met verschillende wettelijke regelingen uiteenlopende of conflicterende doeleinden worden nagestreefd, dient de wetgever of indien dit niet
  mogelijk is het bestuur, naar buiten toe duidelijk aan te geven of en hoe de toepassing van de ene wettelijke regeling die van de andere conditioneert. Een
  onvoldoende houvast biedende bestuurlijke praktijk schept bij uitstek de onzekerheden, waarin ernstig normoverschrijdend gedrag van particulieren gedijt.
  3.
  De wetgever dient steeds te letten op de uitvoeringslasten van nieuwe of verRECHTSHANDHAVING
  
  anderde wetgeving in de specifieke maatschappelijke context waarin zij moet
  werken. Een structureel de uitvoerende en controlerende capaciteit van het
  bestuur te boven gaande wetgevingslast schept handhavingsproblemen die
  niet of moeilijk te verhelpen zijn.
   4. Bij de regelgeving met betrekking tot inkomens- en vermogensoverdrachten
  zouden, meer dan thans het geval is, in de wetstekst zelve materiele normen
  moeten worden opgenomen voor het uitvoerend bestuur en de belanghebbende
  burgers. Doorzichtigheid en bestendigheid van deze regelgeving zijn eerste
  voonvaarden om maatschappelijk vertrouwen te scheppen en ontwijkend of
  onduikend gedrag te voorkomen.
  5.
  Ten einde doorzichtigheid en bestendigheid te waarborgen, dient veel meer
  aandacht te worden geschonken aan eenvoud en stabiliteit van de belangrijkste wettelijke stelsels op het gebied van inkomens- en vermogensoverdrachten.
  Dit houdt onder meer in dat een instrumentele hantering van deze wetgeving
  ten behoeve van doeleinden die met de eigenlijke strekking ervan niet direct
  verband houden, zoveel mogelijk moet worden vermeden.
  6.
  Het aantal wettelijke regelingen voor inkomens- en vermogensoverdrachten
  dient te worden verminderd. De verregaande verfijning van toekenningscriteria leidt veelal niet tot de beoogde rechtvaardigheid, door een gebrek aan overzichtelijkheid en uitvoerbaarheid van de desbetreffende regelingen. In de sfeer
  van de belastingwetgeving, de sociale-zekerheidswetgeving en de tegen inkomensprijzen aangeboden voorzieningen moeten aanspraken niet afhankelijk
  worden gesteld van moeilijk waar te nemen en te interpreteren feiten die door
  belanghebbenden gemakkelijk 'bij te kleuren' zijn.
  7.
  De rechtsverhouding tussen de overheid als subsidiegever en burgers en
  ondernemingen als subsidie-ontvanger dient scherper te worden gedefinieerd
  om de desbetreffende regelingen in het maatschappelijk verkeer doorzichtiger
  en betrouwbaarder te maken.
  8.
   Bij de regelgeving die randvoonvaarden stelt aan het maatschappelijk verkeer, moet de rol van de formele wetgever worden vergroot. Blanco delegaties
  van normstellende bevoegdheden dienen te worden vermeden door meer
  inhoudelijke uitwerking van de formele wetgeving. Voor delen van de milieuwetgeving kan de overheid zich ertoe beperken de essentie van het gewenste
  beschermingsniveau aan te geven, waarna belanghebbenden zelf voor de uitwerking van de nodige technische standaarden zorgt. Deze zelfregulering zal
  'geconditioneerd' moeten zijn ten einde de betrokken publieke belangen veilig
  te stellen en evenwichtige krachtsverhoudingen tussen de betrokken belanghebbenden te verzekeren.
  9.
  Voor diep in het maatschappelijk verkeer ingrijpende nieuwe wettelijke regels
  betreffende randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer, verdient het
  aanbeveling over te gaan tot zogeheten prospectieve normstelling. Dit wil zeggen dat de wetgever, voordat deze normen - volledig - in werking treden,
  gedurende een overgangsperiode belanghebbenden de gelegenheid geeft hun
  maatschappelijk gedrag in te stellen op de regels en beperkingen, waaraan zij
  vanaf een bepaalde datum gebonden zullen zijn. Ook het bestuur is dan beter
  in de gelegenheid zich voor te bereiden op een verantwoorde uitvoering en
  handhaving van deze normen.
  b. Uitvoering
  10.
  De uitvoering van regelingen met sterke persoons- of omgevingsgebonden condities dient territoriaal of functioneel te worden gedecentraliseerd ten einde
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  een adequate ge'individualiseerde uitvoering mogelijk te maken. De WRR
  vraagt hierbij aandacht voor het versterken van het belang van de uitvoerders
  bij een correcte naleving van de regelingen. De mogelijkheid door informatisering een centrale uitvoering te bereiken moet niet worden overschat.
  11. De uitvoering van beleidswetgeving dient zo plaats te vinden dat eventueel
  naderhand nodig blijkende sancties een logisch vervolg zijn op daaraan voorafgaand bestuurlijk gedrag: een normmarkerende handhaving vooronderstelt
  een normgebonden toepassing van de wet. Uitvoeringsproblemen moeten snel
  worden verholpen, omdat deze normoverschrijdingen door particulieren bevorderen.
  12.
   Bij het niet op de formele wet berustende bestuur met financiele regelingen,
  dienen in beginsel organisatorische scheidingen aangebracht te worden tussen
  de instanties die het beleid vormen en het neerleggen in beleidsregels en de
  instanties die het uitvoeren. Beleidsregels, evenals de wijzigingen ervan, dienen gepubliceerd te worden. Deze regels dienen de marges te stellen waarbinnen ervan kan worden afgeweken. Wijzigingen van beleid die niet binnen de
  bekendgemaakte marges kunnen worden opgevangen, moeten zich weerspiegelen in wijzigingen van de beleidsregels.
  13.
  De WRR bepleit een publiekrechtelijke regeling van bestuurlijke overeenkomsten tussen publieke instanties en particulieren, zoals bijvoorbeeld de beleidsovereenkomsten in het milieubeheer. De huidige onzekerheden omtrent de
  juridische bindingen waaraan het bestuur hierbij is onderworpen, zijn uit een
  oogpunt van rechtshandhaving ongewenst.
  c. Handhaving
  
  14.
  De verantwoordelijkheid voor de handhaving dient in de eerste plaats te liggen
  bij degenen die verantwoordelijk zijn voor het (te voeren) beleid. De WRR geeft
  daarom de voorkeur aan bestuurlijke handhavingsvormen. Het strafrecht
  heeft hier een typische reservefunctie.
  15.
  In de daarvoor in aanmerking komende beleidswetgeving zal systematisch
  naar mogelijkheden moeten worden gezocht om de belanghebbende burgers (of
  hun organisaties) meer te betrekken bij de bewaking van de belangen, die door
  deze wetgeving wordt beschermd. Hiertoe bestaan meer aanknopingspunten
  naarmate schendingen van de betrokken publiekrechtelijke normen meer
  - kunnen - samenvallen met inbreuken op in het privaatrechtelijk verkeer
  geldende rechtsplichten.
  16.
  In het kader van de inkomens- en vermogensoverdrachten dient een bestuurlijke reactie te volgen op het niet naleven van een regeling of het ten onrechte
  een beroep doen op een regeling. Wanneer de bestuurlijke reactie echter niet
  adequaat zou zijn, bijvoorbeeld vanwege de ernst en omvang van de regeloverschrijding, dient een strafrechtelijke correctie te volgen.
  17.
   De WRR doet de aanbeveling in het Wetboek van Strafrecht Ben of meer op het
  financiele verkeer tussen overheden en burgers toegesneden strafbepalingen
  op te nemen, met name gericht op de bestrijding van subsidiefraude. De Westduitse wetgeving over 'Subventionsbetrug' (par. 264 Strafgesetzbuch) kan
  hiervoor model staan.
  18.
  Ten aanzien van de randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer, verdienen bestuurlijke handhavingsvormen eveneens de voorkeur, waarbij de
  WRR voorstelt het sanctie-arsenaal uit te breiden met lichtere en gemakkelijker hanteerbare maatregelen. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan de
  RECHTSHANDHAVING
  
  'rechterlijke injunctie' uit het Angelsaksische recht. Indien een bestuurlijke
  sanctie echter niet volstaat, omdat sprake is van ernstige venvijtbaarheid
  of grove nalatigheid, dient ook hier een strafrechtelijke reactie te volgen.
  5.3
  
  Rechtshandhavingen commune criminaliteit
  
  5.3.1
  
  Commune criminaliteit: omvang, daders, slachtoffers en achtergronden
  
  Over een langere periode bezien zijn de cijfers over de geregistreerde gevallen
  van diefstal, vandalisme en geweld sterk gestegen. De cijfers over geweld stabiliseren zich echter in de laatste jaren. Dit laatste geldt ook voor sommige
  diefstallen, maar niet voor diefstallen uit woonhuizen en voertuigen en voor
  zakkenrollerij. Gezien de achtergronden van de commune criminaliteit,
  bestaat het risico van een verdere groei in omvang van deze delicten.
  Over de slachtoffers bestaat niet veel duidelijkheid. Ook zonder nadere cijfermatige informatie lijkt het verantwoord vast te stellen dat de commune criminaliteit voor verschillende mensen sterk verschillende gevolgen heeft. Voor
  fysiek, sociaal en economisch zwakke mensen zijn de risico's groter en de gevolgen ernstiger. Niet iedereen heeft dezelfde mogelijkheden een risicovolle
  omgeving, in bijvoorbeeld een slecht onderhouden woonwijk, te vermijden en
  zich zo te onttrekken aan crimineel gedrag.
   Verscheidene maatschappelijke ontwikkelingen kunnen bepalend zijn voor de
  toeneming van commune criminaliteit. In het algemeen kan worden geconstateerd dat de overgangsfase van jong-zijn naar volwassen-zijn steeds langer
  wordt, vooral als gevolg van een verlenging van de periode waarin jongeren
  onderwijs volgen. Door verlenging van deze overgangsfase wordt ook de
  periode van bij de jeugd behorend experimenteel en dikwijls normafwijkend
  gedrag langer.
  Specifieke problemen doen zich voor onder jongeren met een ongunstig toekomstperspectief door een gebrekkige scholing en weinig kansen op werk. Dit
  is mede een achtergrond voor andere factoren die een rol spelen bij het ontstaan van criminaliteit, namelijk alcoholmisbruik en hard-druggebruik. Deze
  curnulatie van problemen ontstaat vooral bij de zogenoemde randgroepjongeren en een relatief groot deel van de tweede generatie etnische minderheden.
  De 'ontgroening' van de bevolking heeft de afgelopen jaren een stabiliserend
  effect gehad op de omvang van de door jongeren gepleegde criminaliteit. Het is
  echter de vraag of de verder venvachte 'ontgroening' tot een daling van de
  jeugdcriminaliteit zal leiden. Zo zal de samenstelling van de groep jongeren
  veranderen, in de zin dat relatief meerjongeren met een ongunstig maatschappelijk perspectief die zich juist ten aanzien van normconformiteit in een moeilijke situatie bevinden (allochtone jongeren), er deel van zullen gaan uitmaken. Bovendien zet de genoemde verlenging van de overgangsfase naar volwassenheid naar alle waarschijnlijkheid voor meer jongeren door. Wat de
  omvang van de jeugdcriminaliteit betreft, zou dit het effect van de 'ontgroening' kunnen tenietdoen.
  Veranderingen in de ruimtelijke omgeving blijken als zodanig niet van belang
  voor de frequentie van crimineel gedrag. Het zijn vooral de sociale kenmerken
  van de omgeving die bepalend zijn.
   Het ontstaan van een informele economie, waarin de opbrengsten van vooral
  diefstal kunnen verdwijnen, lijkt mede een factor van belang bij de groei van
  een deel van de criminaliteit. Bestrijding van heling, die binnen deze economie
  een belangrijke functie vervult, is noodzakelijk maar niet eenvoudig.
  5.3.2
  
  Bestuurlijke preventie en strafrechtelijke rechtshandhaving
  
  Er kan een relatie bestaan tussen de groei van de commune criminaliteit en de
  voorbeeldwerking van de overheid die zich zelf niet voldoende houdt aan haar
  eigen regels (buiten de sfeer van de commune criminaliteit). Een dergelijke
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSRELEID
  
  relatie is empirisch niet aantoonbaar, maar vanuit dit gezichtspunt zouden de
  aanbevelingen in hoofdstuk 2 van dit rapport ook van betekenis kunnen zijn
  voor het tegengaan van de commune criminaliteit.
  Er zijn verder twee manieren waarop de overheid invloed zou kunnen uitoefenen op de groei van de commune criminaliteit. De handhaving van de regels
  zou kunnen worden verscherpt door een kwalitatieve verbetering van politie
  en justitie. De laatste jaren ligt echter het accent meer op bestuurlijke preventie als middel ter voorkoming en bestrijding van commune criminaliteit. In de
  nota Samenleving en criminaliteit worden voorstellen gedaan ter versterking
  van het toezicht, rechtstreeks of indirect, door bei'nvloedingvan de ruimtelijke
  omgeving en versterking van de sociale bindingen. Politie en justitie zouden
  zich volgens deze opvatting vooral moeten richten op het tegengaan van de
  categorie ernstige en georganiseerde misdrijven. Naar aanleiding van deze
  nota zijn op landelijk en lokaal niveau vele bestuurlijke preventieprojecten
  gestart.
  Dit beleid is gebaseerd op de veronderstellingen dat er 1.weinig of geen relatie
  is tussen ernstige en minder ernstige vormen van criminaliteit en dat 2. de
  groei van de commune criminaliteit ontstaat in rnaatschappelijke omstandigheden die door de overheid bei'nvloed kunnen worden met andere middelen dan
  de inzet van politie en justitie.
   Uit analyses blijkt echter we1 enige relatie tussen meer en minder ernstige
  vormen van criminaliteit, zoals bij het hard-druggebruik (aanvoer, handel) en
  meer algemeen bij de informele economie (heling).Het is verder de vraag of een
  zodanige bei'nvloedingvan de rnaatschappelijke achtergronden mogelijk is dat
  de inzet van politie en justitie ten dele blijvend overbodig wordt. De voorgestelde middelen zijn voor een deel zeer aanbevelenswaardig, zeker wanneer zij
  ook andere nuttige rnaatschappelijke doelen dienen. Maar het blijft de vraag of
  deze vormen van preventie een voldoende voorwaarde vormen voor het terugdringen van hinderlijke veel voorkomende criminaliteit.
  Bestuurlijke preventie vooronderstelt een sluitstuk van strafrechtelijke
  repressie. Bovendien speelt bij bestuurlijke preventie de politie zelf een rol; de
  preventie die van haar aanwezigheid uitgaat ten aanzien van verschillende
  soorten criminaliteit, zoals geweld en inbraken, is moeilijk anders in te richten. De politie wordt door bestuurlijke preventie dus maar ten dele ontlast. Het
  in Ben verband brengen van rnaatschappelijke, bestuurlijke en justitiele reacties op vormen van de commune criminaliteit vergt een cooperatief en onderling afgestemd gedrag van de daarbij betrokken instanties. Dit te verwezenlijken is Ben van de belangrijkste taken waarvoor de overheid staat bij haar
  optreden tegen zorgwekkende ontwikkelingen in de veel voorkomende commune criminaliteit.
  Bij de aanbevelingen wordt nagegaan in hoeverre bestuurlijke preventie kan
  worden aangewend ter bestrijding van commune criminaliteit. Hierbij worden
  respectievelijk versterking van het toezicht, be'invloeding van de ruimtelijke
  omgeving en versterking van rnaatschappelijke bindingen gerelateerd aan
  vandalisme, diefstal en geweld.
   a . Versterking van het toezicht
  1. De overheid kan bevorderen dat scholen en andere rnaatschappelijke organisaties, zoals sportclubs, sociaal-culturele voorzieningen en hulpverlenende
  instellingen, meer aandacht besteden aan normoverschrijdend gedrag. Het
  gaat hier vooral om vandalisme, dat immers veelal door schoolkinderen wordt
  bedreven. Maatregelen als het tegengaan van spijbelen en het beperken van
  openvallende lesuren zijn in dit verband zinvol, maar een diepergaande
  gedragsbe'invloeding zou kunnen uitgaan van het betrekken van de leerlingen
  bij het onderhoud van het schoolgebouw en bij de rapportage en mogelijk het
  herstel van vernielingen. Belangrijk is uit een oogpunt van normmarkering
  RECHTSHANDHAVING
  
  dat schooldirecties en -besturen gewicht hechten aan de kwaliteit van de leefomgeving rondom en in de school.
  Wat betreft voetbalvandalisme, dit is in de eerste plaats een taak voor de clubs
  zelf. Zij dienen in onderling overleg of georganiseerd verband preventieve
  maatregelen te treffen. Pas buiten stadions enz. wordt de ordehandhaving
  mede een zaak voor het openbaar bestuur, dat zich tot het ingrijpen bij excessen moet beperken.
  De versterking van het toezicht kan niet de vorm krijgen van een herstel van
  sociale controlepatronen uit de jaren '50. Daarvoor zou een bereidheid nodig
  zijn om zich te onderwerpen aan dwingende gezagsrelaties die mondige burgers veelal niet meer hebben.
  2.
   Het overheidsbeleid dient zich te richten op het hernemen van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemingen voor hun eigendommen. Bij een
  hierop gericht beleid is aan vele maatregelen te denken, zoals in de particuliere sfeer het differentieren van polisvoonvaarden en premies naar gelang
  van genomen voorzorgsmaatregelen en in de publieke sfeer het rekening houden bij de opsporingsinspanning met een redelijke mate van preventie door het
  bedrijf of de geschade particulier zelf. Op deze manier kan worden voorkomen
  dat potentiele benadeelden op p o n d van een kosten-batenafweging het toezicht in de vermogenssfeer laten verslappen en de schade (bijv.van winkeldiefstal) afwentelen op derden, zoals de verzekering of de overheid.
  3.
  Hoewel er weerstanden zijn tegen uitbreiding van particuliere bewakingsdiensten, meent de WRR dat zo een uitbreiding niet bij voorbaat hoeft te worden afgewezen. Mits aan strikte normen gebonden, kunnen deze bewakingsdiensten een actieve preventie verzorgen die dan niet naar de collectieve sfeer
  wordt afgewenteld.
  b. Beinvloeding van de ruimtelijke omgeving
  
  4.
  Een consequent volgehouden bestuurlijke inspanning om kwaliteitsbederf
  van de openbare ruimte tegen te gaan vormt, aangevuld met gerichte politiesurveillance, wellicht het beste middel tegen vandalisme. Dit betekent dat
  schade van vernielingen moet worden hersteld en geen abandonnement door
  het bestuur mag plaatsvinden.
  5.
  Bewoners zouden vernielingen stelselmatig moeten melden. Hiertoe kunnen
  gemeentelijke meldpunten worden ingericht. Het is op verschillende manieren
  mogelijk de betrokkenheid van de bewoners bij hun omgeving te versterken. In
  dit verband kan ook worden aangesloten bij voorstellen van de Commissie
  Roethof, zoals het bevorderen van de versterking van het functionele toezicht
  in kwetsbare wooncomplexen (huismeesters).
  6.
  Waar het niet gaat om vandalisme, maar om voorkoming van diefstal en
  geweld, houdt de preventie die uitgaat van strafrechtelijke rechtshandhaving
  een overwegende rol.
  c. Versterking van maatschappelijke bindingen
  
  7.
   Versterking van maatschappelijke bindingen zou vooral moeten worden nagestreefd voor een deel van de bevolking, namelijk de strafrechtelijk problematische jeugd en hard-drugverslaafden. Versterking van maatschappelijke bindingen door individuele hulp en rehabilitatie zal nodig zijn, maar is niet
  genoeg. Daarnaast en in combinatie hiermee is een consequent vol te houden
  normmarkerende justitiele handhaving noodzakelijk.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Wil op lange termijn succes worden geboekt, dan is in het overheidsbeleid enerzijds een blijvende inspanning nodig om de kansen van groepen jongeren in
  ongunstige maatschappelijke omstandigheden (randgroepjongeren, een deel
  van de hard-drugverslaafden, een deel van de tweede generatie etnische minderheden) op goede scholing en werk te vergroten. Anderzijds dient de justitiele bejegening van daders die zich herhaaldelijk crimineel gedragen, te worden gelntensiveerd (hetgeen niet betekent dat iedere interventie moet worden
  besloten met strafoplegging; eerder in de justitiele keten zijn er veelal
  afdoende sanctiemogelijkheden; waar het om gaat is dat normen worden
  gemarkeerd, ook bij 'first offenders').
  Om tot een effectief drugbeleid te komen, is het noodzakelijk dat op landelijk
  niveau beter inzicht ontstaat in wat drughulpverleningsinstanties doen en
  welke resultaten zij boeken. Aan subsidies en rijksbijdragen dient derhalve de
  voorwaarde te worden verbonden dat wordt voldaan aan een landelijk voorgeschreven, gestandaardiseerde verantwoordingsplicht in termen van een kostenlbatenanalyse die inzicht geeft in de omvang en samenstelling van de'
  behandelde verslaafdenpopulatie en in de resultaten van de aangeboden hulp.
   Het verdient aanbeveling de beschikbare voorzieningen voor de behandeling
  en verdere maatschappelijke begeleiding van criminele verslaafden aan hard
  drugs te koppelen aan het justitiele optreden tegen 'drug-related' misdaad. Dit
  vereist dat het aanbod van deze voorzieningen kwantitatief en kwalitatief
  wordt afgestemd op de vraag die van deze koppeling het gevolg zal zijn. Indien
  de bestaande wettelijke mogelijkheden tot het uitoefenen van bestendige
  drang op verslaafden aan hard drugs, de facto in voldoende mate worden gerealiseerd, is de overstap naar dwangmaatregelen (via wetswijziging) vooralsnog
  niet nodig.
  De bestuurlijke controle op economische activiteiten zal samen met de politiele
  en justitiele controle gecoordineerd en versterkt moeten worden om de heling,
  die het patroon van diefstallen in stand houdt, tegen te gaan. Het Wetboek van
  Strafrecht zal voor een noodzakelijke intensieve bestrijding van heling op verscheidene plaatsen gewijzigd moeten worden.
  Strafrechtelijke rechtshandhaving
  Ervan uitgaande dat strafrechtelijke interventie slechts een beperkte rol dient
  te spelen bij de handhaving van instrumentele beleidswetgeving, maar een
  meer centrale plaats moet hebben bij de bestrijding van veel voorkomende
  commune criminaliteit, zijn de kwalitatieve aspecten van de strafrechtelijke
  rechtshandhaving onderzocht. Traditioneel worden hierbij de aspecten zekerheid, snelheid en strengheid onderscheiden tegenover het element 'rechtsgehalte', de bescherming van verdachten tegen een te voortvarende overheid.
  Het gaat hierbij echter om het vinden van een optimale mix, waarbij de elementen zekerheid en snelheid thans het meest voor verbetering in aanmerking
  komen.
   De zekerheid van de Nederlandse strafrechtshandhaving blijkt beperkt, hetgeen vooral is toe te schrijven aan het lage ophelderingspercentage (ca. 23%
  van de geregistreerde misdrijven). Het teruglopen van dit percentage blijkt
  min of meer parallel te lopen met het achterblijven van de politiesterkte bij de
  criminaliteitsontwikkeling. Andere mogelijke invloeden, zoals een geringere
  produktiviteit, een toeneming van moeilijke gevallen of een ander aangifte- of
  registratiegedrag, lijken hier niet van wezenlijk belang. De kans dat op een
  we1 opgehelderd misdrijf een strafrechtelijke interventie volgt, daalt ook a1
  geruime tijd.
  Ook bij de snelheid blijkt de situatie niet gunstig. De afhandelingsduur van
  opgespoorde gevallen wordt voortdurend langer. Deze lange duur is in belangRECHTSHANDHAVING
  
  rijke mate te wijten aan verwerkingsproblemen bij het openbaar ministerie.
  De beperkte capaciteit, in samenhang met een toenemende bezorgdheid over
  de ontwikkeling van de criminaliteit, heeft intussen tot de opvatting geleid
  - neergelegd in de nota Samenleving en criminaliteit -dat vooral bij flagrante
  gevallen van veel voorkomende criminaliteit, zoals bij betrapping op heterdaad, steeds strafrechtelijke correctie noodzakelijk is en dat politie en justitie
  hun middelen vooral zouden moeten inzetten als sluitstuk van een preventiebeleid van burger en bestuur. De WRR ziet geen principiele bezwaren tegen de
  bestrijding van veel voorkomende crimininaliteit met andere middelen dan de
  repressieve strafrechtstoepassing, a1 wijst hij we1 op het gevaar van ongelijkheid als repressie tezeer wordt gekoppeld aan preventie door slachtoffers zelf.
  De Raad waarschuwt echter tegen een te gemakkelijk loslaten van het strafrecht, te meer omdat er aanwijzingen zijn dat intensivering van het strafrechtelijk optreden we1 degelijk helpt.
   De zekerheid en snelheid van de strafrechtelijke rechtshandhaving worden ten
  slotte ook aangetast in de laatste fase, waarin de tenuitvoerlegging van de
  interventies aan de orde is. In dit verband kan gewezen worden op de problemen bij de inning van geldboetes, de zeer beperkte mate waarin actie wordt
  ondernomen als de voorwaarden die aan een sepot of een veroordeling verbonden zijn, niet worden nageleefd en de lange wachttijden voordat sancties,
  vooral vrijheidsstraffen, worden uitgevoerd.
  Ten einde de kwaliteit van de strafrechtelijke rechtshandhaving te verbeteren, doet de WRR de volgende aanbevelingen:
  
  1. Gezien het verband tussen politiecapaciteit en beperking van veel voorkomende criminaliteit, ligt aantasting van de politiesterkte in elk geval niet voor
  de hand. Vergroting van de politiecapaciteit kan de zekerheid bevorderen,
  mits ook de efficiency aandacht krijgt en extra capaciteit inderdaad wordt
  gebruikt voor criminaliteitsbestrijding.
  2.
  Bij delicten waar duidelijke vervolgings- en strafvorderingsrichtlijnen mogelijk zijn (bijv. het rijden onder invloed), kan snelle afhandeling worden bevorderd door de politie meteen de dagvaarding te laten uitreiken.
  3.
  De mogelijkheden van wijkteams en van een meer dadergerichte benadering
  verdienen nader onderzoek.
  4.
  Op lokaal niveau zijn planning en overleg nodig over criminaliteitsbestrijding
  en de overige politietaken.
  b. Openbaar ministerie
  5.
  Ter bevordering van de zekerheid dient het openbaar ministerie de sturende
  rol bij de criminaliteitsbestrijding, die het op grond van de wet toekomt, meer
  dan nu gestalte te geven. Ook bij beslissingen over a1 dan niet vervolgen moet
  meer beleidsmatig worden gewerkt.
  6.
   Het tempo van afhandeling kan worden verhoogd door wijzigingen in de organisatie en werkwijze bij het arrondissementsparket. De functioneel ingerichte
  organisatie zou zo moeten worden hervormd dat per 'type produkt' een organisatie-eenheid bestaat die de afhandeling afrondt. De wijze van afhandeling
  (sepot, transactie, vervolging enz.) dient dan tevoren door een selectie-eenheid
  te zijn vastgesteld. Het nu zeer grote aantal bewerkingsstations en daarmede
  de 'wachttijd' kunnen zo worden gereduceerd.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  7.
  Personele uitbreiding bij het OM die nodig kan worden door een verhoging van
  het ophelderingspercentage, moet niet worden uitgesloten.
  c. Sancties en andere interventies
  8.
  Omwille van de zekerheid is consequente uitvoering van eenmaal opgelegde
  sancties van groot belang. Daarom moet een verbeterde inning van geldboetes
  en transactiebedragen, alsmede een strengere reactie op het niet-nakomen
  van aan een sepot of vonnis verbonden voorwaarden, hoge prioriteit krijgen.
  9.
  Het strafvorderingsbeleid dient optimaal de wettelijke mogelijkheden tot differentiatie van sancties te benutten (bijv. ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel als gedeeltelijke vervanging van gevangenisstraf). Venverkingsproblemen behoren hierbij geen rol te spelen.
  10. De invoering van een schadevergoedingsstraf, zonder wettelijke beperking
  van het bedrag dat aan benadeelden kan worden uitgekeerd, verdient ondersteuning.
  11. De zeer zware belasting van penitentiare inrichtingen als gevolg van harddruggebruik door veroordeelden moet worden teruggedrongen. Hiertoe moeten meer mogelijkheden worden gecreeerd voor behandeling tijdens de detentie. De beschikbaarheid van penitentiaire voorzieningen met een behandelingsgericht regime is hiervoor een voorwaarde.
   RECHTSHANDHAVING
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Zakenregister
  Aangifte
  
  - gedrag 13, 130
  - percentage 70, 1 3 1
  Aanranding 68,7 1, 127
  Actieplan kleine crirninaliteit 17
  Adrninistratief recht 1 17
  Adrninistratiefrechtelijke sancties, zie onder: Sancties
  Adviesaanvraag 9,22-24, 109, 145- 146
  Alcoholmisbruik 67.75-77. I SO
  Algernene Bijstandswet 46,s 1-54
  Algernene Politieverordening 92.98. 105
  Arrondissernentsparket 135- 138, 1 54
  Bedreiging 68,7 1, 127
  Belasting
  - ontduiking, zie onder: Fraude
  - wetgeving 22, 28, 36,40,42, 50, 57, 145, 148
  Beleidsinstrurnenteel. zie onder: Instrumenteel
  Berekenend gedrag 33,40-4 1,46-47,60, 147
  Bestuurlijk(e)
  - handelenloptredenen (niet-)nalevingvan wettelijke
  voorschriften 22, 27-28, 39,50-5 1, 92, 105- 106
  - overeenkomsten56-57, 149
  - preventie 16- 17.24.65-67,92-94, 120- 12 1. 145- 147, 150- 153
  - (rechts)handhaving23.29-30.58-60.62-63 (zie ook: Sancties)
  - toepassing van wetgeving 30.32-33.45.49-58,59-60
  - toepassing van strafrecht 1 1 3- 1 14
  Buitenwettelijk bestuur 32,38
  Burgerneester 98, 1 1 3. 133
  B u u r t 15.65-66
  Cornrnissie kleine crirninaliteit (-Roetho9 13- 18,65-66,75. 100, 105. 14 1. 145. 152
  Consurnentenbescherrning 30.48-49
  Crirninaliteit(s)
  - bestrijding, passim
  - commune, passim,
  - cijfers/ontwikkeling/stijging 9- 13.72-73,94, 1 30- 1 3 1, 153
  - geregistreerde 12- 1 3.7 1-72. 1 30- 1 3 I, 145. 1 53 (zie ook: Delict)
  - kleine 13-16, 18,99, 1 IS, 116, 133, 145
  Dader(s) 62.69-72.76.81,90,97,
  
  10 1, 103- 107. 109, 1 12. 1 14- 1 16, 124. 1 32. 135. 140. 150- 153
  
  - gedrag 89
  - gerichte aanpak 1 2 1, 1 30, 1 34, 14 1 142, 144, 1 54
  - groepen(popu1atie) 70-7 I, 90.96-97, 103. 109, 120- I 2 1. 1 30
  
  -
  
  - potentiele 15.84.94. 102. 104. 1 18, 120, 140, 14 1
  
  Dagvaarding 1 26. 1 35. 1 37- 140. 1 54
  Decriminalisering (van hard drugs) 8 1-84
  Delict(en), passim
  - levens(bedreigende) 13,25
  - massaal gepleegd 14
  - Opiumwet- 79-8 1
  - tegen de openbare orde 72
  - ter kennis gekomedgeregistreerd 9. 10, 1 16. 124. 13 1 (zie ook: Criminaliteit)
  
  RECHTSHANDHAVING
  
  Diefstal(len) 9, I I- 12, 15.25.65.68-69,72-73.76-80.89-92.96- 100,
  104-105, 1 18. 122, 127. 130- 132, 145, 150-153
  - eenvoudige 72-73, 122
  - fietsen 13- 15.69.72-73.90.99
  - gekwalificeerde 9, 73
  - met braak, zie onder: lnbraak
  - winkel 14, 17. 30,69,72-73.98- 100, 104, 122, 125, 127, 137, 152
  Dienstverlening
  - persoonlijke 29-30,98-100
  - als alternatieve sanctie 103. 106, 142
  Draagkrachtbeginsel 36
  Drank- en horecawet l I 7
  (Drieh0eks)overleg 17, 1 13, 1 16, 133- 134, 154
  Drug(s) 77-88
  - beleidal, 142-144.  152-153
  - bestrijding 79-80, 143
  - gebruik 77-78. 155
  - tijdens detentie 142- 144. 150- I5 I
  - hulpverlening, zie onder: Verslaafde, hulpverlening aan
  - markt 77-8 1,85
  - verslaafde, zie onder: Verslaafde
  - vrije afdelingldetentielinrichting 87-88. 143- 144
  Etnische minderheden 73-75, 150, 153
  Executie 106, 1 14- 1 17, 136- 137, 140- 142
  First offenders 86, 109, 120, 1 35, 153
  Fraude 10, 1 3, 14.25.36-42,5 1-54,60.62.72,9 I, 94,97, 1 14
  Gedragscontrole
  
  - bestuurlijke 24,29-30,50,58,92, 145
  - justitiele 29-30.58.60-61
  Geldboete 14.59, 103, 140
  Generale preventie 109, 1 16- I 17. 14 1
  Gevangenismaatregel86
  Gevangenis(sen) 77-8 1,86,87, 142- 144
  - straf(fen) I11. 119, 121, 140. 155
  Geweld 14,25,65,67,70-72,89-90,96, 1 34, 145, 150- 152
  HALT-bureaus 17
  H a r d drugs, zie onder: Drugs
  Heling 77,80-8 I,84,90-93, 1 I I, 150- 15 I, 1 53
  - bestrijding van 17, 105- 106
  HeroTne 77-83.86.94
  - subcultuur 82-83
  Hulpverlenende instellingen 84-87, IS I (zie ook: Verslaafden)
  Hulpverleningscircuit 84 (zie ook: Verslaafden)
  lnbraak 14,68,72,76-77, 9 1,94, 1 04, 122, 1 3 1, 1 37
  lnformele economie 25.67.90-92, 150- 15 1
  lnjunctie 59.6 1-62. 150
  Inkomens- en vermogensoverdrachten 22.24.28.32.34.36.40.46,5 1,57,60.62,145,147- 149
  Instrument(e)l(e)
  - karakterlstrekking van wetgeving 2 1-25, 33, 35-36,40, 50,60, 146- 147. 153
  - toepassinglgebruik van wetgeving 33, 35-39,46-47, 145, 147- 148
  - wijziginglverfijning van wetgeving 33.41
  - handelen door de overheid 2 I, 3 1.4 1
  - toepassinglgebruik van het strafrecht 1 13, 1 18
  
  WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Jeugd 15. 17, 18. 25. 67-68,70,82-83.88.93.96-98,
  102-105. 107, 121, 145, 150. 152
  (zie ook: Randgroepjongeren)
  - en jongerenwerk 17
  - criminaliteit 72-74.96, ISO
  Jongeren, zie onder: Jeugd
  - allochtone 73,75,83, ISO
  Justitieel apparaat 20,23,6 1,86, 98, 104- 105, 1 13, 1 17- 1 18. 12 1, 140, 146
  (zie ook: Politie en Openbaar ministerie)
  Korpschef 1 13, 133
  Kwaliteitsaspecten (van strafrechtelijke rechtshandhaving) 1 19, 12 1 128, 135, 1 38, 153
  
  -
  
  Legaliteitsbeginsel 19, 1 12, 1 17, 123
  Legaliteitseis 32, 37-38,43, 147
  Maatschappelijke
  
  - bindingen, zie onder: Sociale bindingen
  - instituties/organisaties 15. 17- 18. 3 1. 38. 5 1.96-98, 1 15, 15 1
  Materieel gelijkheidsbeginsel 36,50
  Meststoffenwetgeving 45.55
  Milieu
  - delict 59
  - wetgeving 2 1-22.28, 32-34.48-49, 55-56.  148
  Misdaad (-),zie onder: Criminaliteit
  Misdrijven tegen leven en persoon 10
  Mishandeling 9.68.7 1-72, 109, 122, 125, 127, 14 1
  Norm(en), passim
  
  - markerendlmarkering 32,s 1.54,59-60.6 1.96-97, 103, 105, 109, 1 19, 14 1, 15 1 - 152
  - overschrijdend gedrag, zie onder: Regeloverschrijdendgedrag
  
  Officier van Justitie 14, 1 1 3- 1 14, 123- 124, 126, 1 33, 1 37
  Onderwijs 16,73,96-97, 150
  'Ontgroening' 73-74, 150
  Openbaar ministerieIOM 3 1.60,62.79. 106, 1 10- l I I, 1 13-1 18,
  121, 123-125, 127, 136, 141-142, 154-155
  - beleid OM, zie onder: Strafvorderingsrichtlijnen en Vervolgingsbeleid
  - doelmatigheid 135- 140
  - en politie 133-134
  Openbare orde 60,72,93, 122, 129- 1 30, 133
  Opgehelderde delictenlmisdrijven I. 12. 122- 130. 145
  Ophelderings(percentage(s)) 9, 10, 1 3,69, 1 I I, 1 19- 120, 122-130, 1 3 1, 1 34, 140, 153, 155
  Opium(wet) 81, 1 17, 122, 143
  Opportuniteitsbeginse199, 1 12-1 13. 1 18. 1 36
  Opsporing(s) 63, 1 1 1, 1 13, 1 16, 1 18, 120, 124, 127- 130, 1 33- 1 34, 1 35
  - activiteitenl-inspanningen 6 1.88. 100, 1 13. 1 18, 1 30. 132, 152
  - apparaat en vervolgingsapparaat 20. 30.59-60. 105
  - beleidlprioriteiten 78, 104, 1 12, 1 16
  - bevoegdheden 1 10
  - capaciteit 23,98, 128, 130, 146
  - diensten 1 14
  - technieken 80, 1 15
  Overheidsgedrag 145 (zie ook: Bestuurlijk handelenloptreden)
  Pakkans 16.41.76,79,91,99, 102, 118, 122, 131-132
  Particuliere bewakingsdienst 100, 152
  Penitentiaire inrichting. zie onder: Gevangenis)
  
  RECHTSHANDHAVING
  
  Politie, passim (zie in het bijzonder: 103- 107 en 128- 1 35)
  
  - budget I32
  - capaciteit 13 1, 154 (zie ook: Opsporingscapaciteit)
  - dwang, zie onder: Bestuurlijke (rechts)handhaving
  - korpsen 130, 1 33
  - plannen I 16, 133
  - sterkte 120, 128, 130, 131-132, 153-154
  Preventie, passim
  Prioriteit(stelling)
  - bij handhaving van wetgeving van de sociale rechtsstaat 45.53
  - bij strafrechtelijke rechtshandhaving I 12- 115, 120, 133- 134, 142, 154- 155
  Privaatrecht l I7
  - privaatrechtelijke sancties, zie onder: Sancties
  Proportionaliteit 58. 1 I 2
  - proportionaliteitsbeginsel I 1 9, 14 1
  Prospectieve normstelling 49. 148
  Pseudo-wettelijke norrnenlregeldregelingen27.49-50,54
  Randgroepjongeren 25.74.77, 150, 153
  Randvoorwaarden voor h e t rnaatschappelijk verkeer 32.35.42-45,48-49,
  54-58.62-63, 147- 150
  Rechter 14, 19.39.48.50.59, l l 0. 114, 116. 118, 123-125, 135-138, 142
  - straf-31.61-62.86. 117
  Rechtsgehalte (als kwaliteitsaspect van strafrechtelijke rechtshandhaving) 23, 1 10, 1 19,
  122, 135, 138, 153
  Rechtshandhaving, zie onder: Bestuurlijk(e)- en StrafrechtelijkeRechts(0n)zekerheid 33. 39.43,47,56. 147
  Rechtsstaat, 10, 1 3, 19-2 1.  119-121, 126, 133-134, 137-138, 140, 145, 151, 154
  Sancties
  - administratief(rechte1ijke)25. 58-60, 1 12. I17 (zie ook: Bestuurlijke recht~handhavin~)
  - alternatieve 103, 106-107
  - bestuurlijke 23,62
  - privaatrechtelijke 24. 146
  Schade 17.5 1,59.65.69.70,94,97-99. 10 1 - 103, 105- 107. 1 1 3. 152
  - vergoeding58.91, 109, 1 I I, 117, 134, 142
  Scholing 74, 150. 153
  Sepot
  - beleidssepot 123- 125, 1 34. 1 35. 137, 1 38. 142, 154
  - voorwaardelijk 137. 14 1. 154, 155
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Snelheid (als kwaliteitsaspect van strafrechtelijke rechtshandhaving) I 10- I I 1, 120.
  121-122, 124-126, 135-142, 153-154
  Sociale bindingen 17, 18,65-67,92,94, 102-103, 15 1 - 153
  Sociale controle 15,25,65-67,94-95, 12 1
  Sociale ongelijkheid 102- 103
  Sociale rechtsstaat 10, 1 3, 19-2 1, hfd. 2 passim, 145- 147
  Sociale zekerheid(swetgeving) 22.34-42.5 1-54, 145
  Sociale preventie 109, 1 12. 1 19
  Straf86,95, I1 1, 112, 117-121, 140, 141
  Strafrechtelijke rechtshandhaving, passim (zie in het bijzonder: 22-23, 30-32,6 1-63,86-87,
  103- 107 en hfd. 4)
  Strafrechtstheorieen 1 19
  Strafvorderingsrichtlijnen 1 37. 1 38. 140. 142, 154
  Strengheid (als kwaliteitsaspect van strafrechtelijke rechtshandhaving) 121 122, 153
  Subsidie(rege1ingen) 2 1.25, hfd. 2, 67,85,92, 145, 148, 149, 153
  'Subventionsbetrug' 60-6 1,62, 149
  
  -
  
  Technopreventie 15.92.99
  Toezicht 15- 18,24. 3O,65-67,92-93,94-95,96- 0
  10 1. 105. 145, 15 1 - 152
  - functioneel 15- 16, 17.67, 10 1
  - relationeel 17
  - versterking van het 65.67.92.96. 145. 15 1 - 152
  Transactie 106, 12 1, 123- 125, 1 35, 1 36- 1 37, 1 38, 154- 155
  Valsheid i n geschrifte 32,60
  Vandalisme 9, 14- 15, 17,25.65,67.69-7 1.72.75-76.88-90.93.96.97.98. 10 1- 102, 106- 107, 109.
   127, 145, 150, 151-152
  - voetbal: zie aldaar
  Vergelding 109, 1 12, 1 19, 14 1
  Verkeersdelicten 9. 14
  Verkrachting 1 3.7 1
  Vermogensdelictenl-misdrijven 9, 10, 1 3,22,78, 109, 120, 123, 134 (zie ook: Diefstalen Inbraak)
  Verslaafd(e)(n) 77-88 (zie ook: Drugs en Heroi'ne)
  - aantal 77.84.87
  - behandeling van 84
  - daders 86
  - drug- 79-80, 109, 1 1 1, 152
  - gedetineerden 86-90, 142- 144
  - hulpverlening aan 84-86, 152- 153
  - centrale registratie bij 85
  - kostenlbatenanalyse van 85, 153
  - populatie 78. 8 1. 85, 88, 153
  - zwaar- (inkomsten, activiteiten) 77
  Verstekvonnissen 140
  Vervolgingsbeleid 78, 1 1 3- 1 17, 123, 1 36- 1 37, 14 1 - 142, 154
  Visquoteringsregelingen 49
  Voetbalvandalisme 14. 1 7.69-7 1.75-76.98.99, 1 52
  
  -.
  -.
  Wegenverkeerswetgeving 24,28
  Wetgeving/wetgevingscomplex(en). zie onder: Regelgeving
  
  Wijkteams 1 34, 154
  Zedendelicten 13,25
  Zekerheid (als kwaliteitsaspect van strafrechtelijke rechtshandhaving) I 10- I I I, 120. I 2 I.
  123-124, 126, 128-135, 138, 140-141, 153-155
  Zelfbescherming 24, 1 18
  Zelfregulering (wettelijk geconditioneerde -),48-49,56,58,6 I, 148
  
  RECHTSHANDHAVING
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Tekst van de adviesaanvraag 'Overheidsbeleid en normoverschrijdend gedrag'
  
  I
  
  De Commissie kleine criminaliteit heeft voorgesteld om adviezen in te winnen
  over de wijze waarop de preventie van normoverschrijdend gedrag door het
  daarop gerichte optreden van overheidsorganen kan worden versterkt en verbeterd. De regering heeft deze suggestie in essentie overgenomen en verzoekt
  met het oog daarop de WRR advies uit te brengen over de hieronder nader
  omschreven probleemstelling.
  2
  
  Centrale probleemstelling
  
  2.1
  
  Inleiding
  Vanaf 1960 heeft de geregistreerde criminaliteit zich in absolute aantallen
  vertienvoudigd. Een stijgend aantal delicten gaat gepaard met geweld. Door
  deze stijgende criminaliteitscijfers is er allenvege twijfel ontstaan over de
  effectiviteit van de rechtshandhaving en wordt gezocht naar betere maatregelen in de preventieve sfeer.
   De Commissie Roethof heeft recent verschillende nuttige voorstellen gedaan
  voor directe preventie van de kleine criminaliteit op het plaatselijk niveau. De
  voorstellen van deze commissie zijn overgenomen in de regeringsnota 'Samenleving en criminaliteit' uit 1985.
  De overheid is echter ook nog op andere wijze betrokken bij het voorkomen van
  normoverschrijdend gedrag, namelijk daar waar dit vergemakkelijkt wordt
  door aard en wijze van regelgeving door de overheid zelf en door bepaalde typen
  van overheidsgedrag, die op indirecte wijze van invloed zijn op het ontstaan of
  de toeneming van criminaliteit. Deze verschillende vormen van overheidsoptreden zijn - gelijktijdig met de gestegen criminaliteit - eveneens in aard
  en omvang toegenomen. De mogelijke relaties tussen het optreden van de
  overheid en haar dienaren in ruime zin en de frequentie en preventie van
  normoverschrijdend gedrag vormen het ondenverp van de advies-aanvraag.
  2.2
  
  Probleemstelling
  Centraal in deze adviesaanvraag staat derhalve de volgende probleemstelling:
  'Gegeven veranderde en veranderende maatschappelijke ontwikkelingen doet
  zich de vraag voor hoe de overheid haar gedrag in ruime zin moet inrichten om
  minder frequent en minder ernstig regeloverschrijdend gedrag van burgers te
  bewerkstelligen'.
  Deze vraagstelling valt uiteen in vier probleemgebieden, die in onderlinge
  wisselwerking bestudeerd moeten worden, namelijk:
  
  1. degewijzigde maatschappelijke omstandigheden.
  Te denken valt hierbij aan: het tempo van maatschappelijke veranderingen, de
  welvaartsgroei als oorzaak van vergrote sociale mobiliteit, het minder belangrijk worden van de bindingskracht van religieuze levensbeschouwingen (secularisatie), vergroting van de complexiteit en differentiatie in de samenleving,
  waardoor consensusvorming moeizaam wordt, verschuiving van normen en
  waarden en de toegenomen mogelijkheden voor actoren (personen en rechtspersonen) om zich aan de controle van de overheid te onttrekken.
  2.
  gewijzigde en minder dichte patronen van sociale controle, zowel in formele als
  in informele zin.
  3.
   het minder vanzelfsprekend worden van overheidsgezag in het algemeen en de
  aanvaarding van overheidsgezag in specifieke situaties bij een gelijktijdige
  toename van de omvang en de frequentie van het overheidsoptreden.
  4.
  gedragingen van overheden, met name waar een handelende, actief optredende
  overheid door middel van regels, subsidies en andere voorzieningen normoverschrijdend gedrag van burgers en instellingen duldt of zelfs in de hand werkt.
  Bij de inter-relaties van deze vier probleemcomplexen worden de relaties tussen gewijzigde maatschappelijke omstandigheden enerzijds en veranderde
  vormen van sociale controle en frequenter optreden van de overheid anderzijds
  als achtergrond genomen voor de meer specifiek te onderzoeken relatie tussen
  verminderd overheidsgezag, vermeerderd en veranderd overheidsgedrag en
  het ontstaan en voortbestaan van criminaliteit.
  Gegeven een maatschappelijke context waarin overheidsgezag niet meer vanzelfsprekend is en overheidsgedrag criminaliteitbevorderend kan werken,
  rijst de vraag hoe en in welke richting de overheid haar gedrag in de meest
  ruime zin moet wijzigen ter voorkoming en bestrijding van regeloverschrijdend gedrag.
  Bij de analyse van het probleem dient mede aandacht te worden besteed aan de
  onderlinge relaties tussen (1) vormen van overheidsgedrag (zowel in grootschalige als in kleinschalige verhoudingen), (2) typen van criminaliteit (commune criminaliteit, kleine criminaliteit, calculerende normoverschrijdingen
  in de sociaal-economische sfeer, verkeerscriminaliteit en dergelijke) en (3)
  typen van publieke en maatschappelijke reacties op normoverschrijdingen.
  Juist vanwege het minder vanzelfsprekend geworden overheidsgezag, dat telkens opnieuw verworven moet worden, moet het uiteindelijke repressieve
  optreden in de justitiele sfeer (het strafrecht als ultimum remedium) steeds
  nauwkeuriger gezien worden in het verlengde van een keten van maatschappelijke en publieke reacties over regeloverschrijdend gedrag.
   In het advies van de WRR dient tevens aan de plaats en de zin van het repressieve optreden in justitiele sfeer naast, na of in combinatie met andere maatschappelijke, bestuurlijke en publieke reacties, in het bijzonder privaatrechtelijke en bestuurlijke reacties, aandacht te worden besteed.
  De bevindingen zullen, waar mogelijk, worden bezien in het licht van de
  beschikbare gegevens over de ontwikkeling van normoverschrijdend gedrag in
  vergelijkbare buitenlandse samenlevingen en de overheidsreacties daarop.
  3
  
  De regering ziet het rapport van de WRR gaarne voor 31 december 1987
  tegemoet.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  In de reeks 'Voorstudies en achtergronden' van de WRR zijn tot nu toe verschenen:
  In de eerste raadsperiode:
  W.A.W. van Walstijn e.a.: Kansen op ondemijs; een literatuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandse onderwijs
  
  ( 1975)*
  I.). Schoonenboom en H.M. In 't Veld-Langeveld: De emancipatie van de vrouw (1976)*
  G.R. Mustert: Van dubbeltjesen kwartjes: een literatuurstudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkomensverdeling (1976)*
  IVA/lnstituut v m r Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Katholieke HogeschoolTilburg: De verdeling en de
  waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel(1976)'
  'Adviseren aan de overheid', met bijdragenvan economische, juridische en politicologischebestuurskundigen(1977)*
  Verslag Eerste Raadsperiode: 1972- 1977'
  In de tweede raadsperiode:
  J.J.C.Voorhoeve: lnternationale macht en interne autonomie - Een verkenning van de Nederlandse situatie ( 1 978)*
  W.M. de Jong: Techniek en wetenschap als basis voor industriele innovatie - Verslag van een reeks van interviews
  (1978)*
  
  v9
  
  R. Gerritsellnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming
  
  - Een vooronderzoek (1979)*
  VIO
  
  Vakgroep Planning en BeleidlSociologisch lnstituut RijksuniversiteitUtrecht:
  Konsumptieveranderingin maaochappelijk perspectief ( I 979)*
  R. Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?Opgenomen in rapport nr. 17 (1979)
  De quartaire sector - Maatschappelijkebehoeften en werkgelegenheid- Verslag van een werkconferentie ( I 979)
  W. Driehuis en P.J. van den Noord: Produktie, werkgelegenheiden sectorstructuur in Nederland 1960-1985
  Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
  S.K. Kuipers. J. Muysken, D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectorstructuur en economische groei: een eenvoudig
  groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de tweede wereldwrlog. Modelstudie
  bij het rapport Plaao en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
  F. Muller. P.J.J.Lesuis en N.M. Boxhoorn: Een multisectormodel voor de Nederlandse economie in 23 bedrijfstakken
  F. Muller: Veranderingen in de sectorstructuur van de Nederlandse industrie (1980)
  A.B.T.M. van Schaik: Arbeidsplaaoen,bezettingsgraad en werkgelegenheidin dertien bedrijfstakken
  Modelstudiebij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
  A.J. Basoski. A. Budd. A. Kalff, L.B.M. Mennes. F. Racke en1.C. Ramaer: Exportbeleid en sectorstructuurbeleid
  Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (l980)*
  J.J.van Duijn. M.J. Ellman. C.A. de Feyter. C. Inja. H.W. de Jong,M.L. Mogendorff en P. VerLoren van Themaat: Sectorstructuurbeleid: mogelijkhedenen beperkingen
  Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)'
  C.P.A. 