text: Landbouw
  Mogelijke bijdragen aan het verbeteren van de ecologische prestatie in de landbouw liggen in de eerste plaats bij een hogere productiviteit van het gewas en een
  vermindering van de grondstofinput in vergelijking met traditionele landbouwmethoden. Door een hogere productiviteit is minder landbouwareaal nodig per
  eenheid product, waardoor minder land in cultuur hoeft te worden gebracht.
  Daarnaast zou de input van chemicaliën kunnen worden verminderd.
  Bijvoorbeeld door minder bestrijdingsmiddelen te gebruiken dankzij een betere
  resistentie tegen ziekten en plagen. Daarbij moet echter steeds worden bedacht dat
  dergelijke innovaties de aard van het teeltsysteem niet wezenlijk veranderen.
  Een monocultuur blijft een monocultuur. Een belangrijk punt van aandacht als het
  gaat om biotechnologische innovaties is dat agrarische productiesystemen altijd
  open systemen zijn. Werken onder fysische inperking is daarom niet mogelijk.
  De introductie van nieuwe praktijken binnen die altijd open teeltsystemen vereist
  een zorgvuldige stap voor stap benadering met het voorzorgsbeginsel als leidraad.
  Daarbij is zowel kennis nodig van de innovatie, bijvoorbeeld een genetisch gemodificeerd productieorganisme, als kennis op het niveau van ecosystemen.
  In aanvulling op de innovaties binnen teeltsystemen verdient ook een vollediger
  gebruik van het productiegewas aandacht. Voor voedseltoepassingen is doorgaans slechts een deel van het gewas van belang. De niet gebruikte delen kan men
  op veel grotere schaal gebruiken voor andere toepassingen, bijvoorbeeld als
  grondstof in de industrie of voor de productie van energie.
   Wanneer voor de voedselvoorziening minder landbouwareaal nodig is, kan dit
  areaal voor andere doelen worden ingezet. Voor Nederland geldt dat landbouw
  een groot beslag legt op schaarse ruimte. Minder ruimtebeslag zou meer ruimte
  vrijmaken voor andere ruimte-intensieve doelen, zoals natuur, recreatie en
  wonen. Op mondiaal niveau is denkbaar dat men vrijkomend areaal inzet voor de
  productie van biomassa als grondstof voor de industrie en voor energievoorziening. Het gebruik van fossiele brandstof vermindert dan. Daar staat wel tegenover dat landbouwareaal voor deze doelen kan gaan concurreren met landbouwareaal voor de voedselvoorziening of met natuurgebied. Dit pleit op zichzelf voor
  opbrengstverhogende verbeteringen in de landbouw. Bij die opbrengstverhoging
  kan biotechnologie een rol spelen. Het is dan ook van belang biotechnologische
  innovaties binnen grootschalige productiesystemen op systeemniveau te doordenken.
  Veel biologisch afval leent zich voor lokale, kleinschalige energiewinning.
  De kennis hierover is relatief nieuw, bijvoorbeeld als het gaat om methaan.
  De toepassing van die kennis is mogelijk met relatief eenvoudige installaties en
  
  195
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  daardoor toegankelijk voor ontwikkelingslanden. Wanneer het geproduceerde
  methaan voor elektriciteitsproductie wordt gebruikt, komt het niet in de atmosfeer (methaan heeft een 20 maal sterker broeikaseffect dan co2) en komt elektriciteit beschikbaar op plaatsen waar die nu niet beschikbaar is. Bij energiewinning
  uit biomassa kan men ook denken aan het voor dit doel kweken van energiegewassen. Energiewinning uit biomassa door middel van bioconversie heeft ook
  een geopolitiek aspect. De grote afhankelijkheid van industrielanden van olie
  maakt westerse economieën kwetsbaar voor de min of meer permanente instabiliteit in het Midden-Oosten. In een nieuwe oliecrisis kunnen alternatieve energiebronnen, waaronder biomassa, plotseling een sterk verhoogde urgentie krijgen.
   7.6.2
  
  196
  
  integr atie van biologische en biotechnologische productie
  Het maatschappelijk debat over biotechnologie trekt een scherpe scheiding
  tussen enerzijds biologische productiewijzen en anderzijds de toepassing van
  biotechnologie. Verschil in attitude ten opzichte van biologische landbouw en de
  toepassing van biotechnologie bij agrarische productie heeft ten dele te maken
  met onbekendheid met de productiemethoden. Biologische landbouw heeft een
  lange traditie, er bestaat veel ervaring mee en de kennis is redelijk systematisch
  geordend binnen de landbouwwetenschappen. Biotechnologie daarentegen is
  relatief nieuw en onbekend. Binnen agrarische productiesystemen is er nog
  weinig ervaring mee opgedaan. Daar komt nog bij dat agrarische systemen open
  systemen zijn en dat fysieke inperking daardoor niet mogelijk is.
  Verschillen
  Verschillen zijn ook ideologisch bepaald. Veel mensen menen dat biotechnologie
  en biologische productie elkaar uitsluiten. Toepassing van biotechnologie in de
  landbouw zou biologische landbouw verdringen en daarmee de ontwikkeling in
  de richting van duurzame, geïntegreerde landbouw frustreren. In de praktijk is
  het echter eerder zo dat biologische productie de toepassing van biotechnologie
  uitsluit. Biologische productie is immers onderdeel van een meer omvattende
  ideologie, terwijl biotechnologie eerder een instrument is dat voor het bereiken
  van verschillende doelen kan worden ingezet: biotechnologie is geen doel in
  zichzelf. Er is ook een meer praktische reden waarom biologische productie
  biotechnologie zou uitsluiten, namelijk de vrees dat biotechnologie gemakkelijke
  oplossingen biedt, die andere, meer ecologisch verantwoorde productiewijzen
  zouden ontmoedigen. Milieuvoordelen van biotechnologie zouden ook met geïntegreerde landbouw kunnen worden behaald (Bijman en Lotz 1996).
   Verschillen tussen biologische en biotechnologische productie zijn voorts
  verschillen in schaal. Biologische productie gaat uit van een grondhouding van
  respect voor de natuur, waarvan mensen op kleinschalige wijze gebruik mogen
  maken met eerbied voor de intrinsieke waarde van dieren en planten. Geïntegreerde landbouw beoogt bovendien productie die zoveel mogelijk gebruik
  maakt van het bestaande ecosysteem. Dat kan per definitie alleen zolang de biologische productiewijze slechts een klein deel van de markt bedient.
  de mogelijke maatschappelijke impact van biotechnologie
  
  Biomoleculair onderzoek maakt complexe levensprocessen verklaarbaar en
  toegankelijk voor beïnvloeding. Dit leidt tot instrumenteel gebruik van de
  natuur, zonodig in grootschalige productie. Meest aansprekend daarbij is de
  mogelijkheid ook grenzen tussen organismen te doorbreken. De agrarische
  sector zou nog meer op industrie gaan lijken. Daardoor zou het respect voor de
  natuur verder kunnen afnemen. Door de introductie van elementen uit andere
  ecosystemen zouden bovendien onverwachte effecten kunnen optreden.
  Overeenkomsten
  Door de nadruk op verschillen blijven overeenkomsten onderbelicht.
  Biologische productie maakt gebruik van natuurlijke biologische processen.
  Dat is wat biotechnologie ook doet. Voorstanders van geïntegreerde landbouw
  gaan uit van een gerichte en selectieve inzet van biologische processen om de
  opbrengst te verhogen. De biotechnologie doet dat ook, bijvoorbeeld door weerstand tegen ziekten en plagen of tegen ongunstige teeltomstandigheden in het
  gewas in te bouwen, waardoor de afhankelijkheid van hulpstoffen vermindert.
  Biologische productie beoogt duurzaamheid met een zo hoog mogelijke productiviteit. Biotechnologie beoogt dat niet, maar is wel een instrument dat voor dat
  doel kan worden ingezet.
   197
  
  Naarmate de biologische productie meer marktaandeel verovert, zal het productievolume stijgen en de productie grootschaliger worden. Daardoor verwatert
  onvermijdelijk de ideologische component van de productiewijze, die immers
  grootschaligheid min of meer uitsluit. Ook krijgt de biologische productie daardoor te maken met dezelfde schaalproblemen als waarmee de traditionele agrarische productie geconfronteerd is. Een achterblijvende productiviteit per hectare
  door het afwijzen van hulpstoffen en biotechnologie zal leiden tot ruimtegebrek
  en druk op de natuur. Daarmee komt de weg vrij voor een meer instrumentele
  inzet van diverse technologieën ten behoeve van meer duurzame productie.
  De inzichten uit de biologische, geïntegreerde landbouw en die uit de biotechnologie kunnen elkaar aanvullen. De precisielandbouw levert een duidelijk startpunt op voor integratie. Daarbij kan men enerzijds denken aan een ambachtelijke
  (biologische) boer die bij wijze van spreken elke plant apart bekijkt en behandelt,
  anderzijds aan hoogtechnologische inzet van (biotechnologische) meetinstrumenten en robots, die gedifferentieerd handelen. In essentie doen beide
  hetzelfde; alleen de mate van automatisering verschilt. Ook kan de biotechnologie de biologische landbouw behulpzaam zijn, bijvoorbeeld bij het in werking
  stellen van natuurlijke afweersystemen. Voorts is op termijn denkbaar dat schakelbare biologische eigenschappen hun bijdrage leveren aan precisielandbouw.
  De ideologische component van de biologische productiewijze is vooral in WestEuropese landen verankerd. In deze landen zal de integratie tussen biologische en
  biotechnologische productiewijzen daarom de meeste problemen opleveren.
  Buiten Europa maakt een grotere onbevangenheid een pragmatischer oordeel
  over de ecologische merites van verschillende technologieën mogelijk. De integratie van technologieën zal daar dan ook gemakkelijker tot stand komen.
  besl issen ov er biot echnologie
  
  7.7
  
  wisselwerking tussen technologie, gedr ag en
  normen
  Een tweezijdige relatie
  Biotechnologie kan de maatschappij ingrijpend beïnvloeden. Dit suggereert dat
  van een eenzijdige invloed sprake zou zijn: technology push. Het denkbeeld
  van technologie als ongestuurde, dwingende factor roept veel weerstand op.
   Die weerstand is omvangrijker naarmate de onbekendheid met de technologie
  groter is. Dit nodigt uit tot het schilderen van utopieën en anti-utopieën, waarin
  centrale waarden als vrijheid geprojecteerd worden op de nieuwe technologie.
  Dit gaat gepaard met het uitvergroten van aansprekende, maar achteraf doorgaans irrelevante details (De Wilde 2000).
  198
  
  In werkelijkheid is de relatie tussen technologie en samenleving complex en
  tweezijdig. Mensen gebruiken de beschikbaar gekomen nieuwe technologische
  mogelijkheden en worden daardoor niet alleen beïnvloed in hun gedrag, maar
  ook in hun normatieve opvattingen. Anderzijds stuurt de gebruiker door selectieve acceptatie de voortgang van de technologie. Ook discussies over utopieën
  en anti-utopieën dragen daartoe bij. Sommige toepassingen worden algemeen
  geaccepteerd en verliezen mede daardoor hun griezelgehalte. Andere toepassingen vinden geen ingang, omdat ze blijvend negatief gewaardeerd of niet nodig
  gevonden worden. Per saldo veranderen de wereldbeelden ingrijpend, maar geleidelijk en met democratische instemming.
  Veranderende opvattingen
  Normen en waarden veranderen niet willekeurig. Men kan onderscheid maken
  tussen basisnormen die een grote mate van continuïteit hebben en daarvan afgeleide normen die meer vloeiend zijn. Basisnormen in de westerse cultuur zijn
  goed doen c.q. geen schade toebrengen, respect voor autonomie, respect voor de
  integriteit van het leven en rechtvaardigheid. Die basisnormen kunnen niet altijd
  tegelijk gerealiseerd worden en vragen dus om een onderlinge afweging. Geleidelijke verschuivingen in de prioriteit van de basisnormen kunnen leiden tot veranderingen in de afgeleide normen. Die verschuivingen gaan niet noodzakelijk
  steeds in dezelfde richting. Vaak zijn het slingerbewegingen.
   De wisselwerking tussen technologie en samenleving speelt een rol bij veranderingen van normen. Biotechnologie verandert de kijk op het leven en maakt het
  mogelijk veel doelgerichter dan tot voor kort mogelijk was de erfelijke informatie
  van organismen te beïnvloeden. Toepassingen die passen bij basisnormen in de
  samenleving zullen geleidelijk worden geïncorporeerd en na verloop van tijd
  normaal worden gevonden. Andere toepassingen zullen blijvend worden afgewezen. Echter, een veranderende kijk op leven kan ook bijdragen aan geleidelijke
  verschuivingen in de onderlinge prioriteit van de basisnormen.
  De verschillende voorbeelden in dit hoofdstuk maken duidelijk dat bij het nietschaden principe de nadruk nu ligt op de vraag welke schade aanvaardbaar is om
  
  de mogelijke maatschappelijke impact van biotechnologie
  
  wel te kunnen doen. Schade toebrengen is onder condities acceptabel, zo zou het
  gangbare morele uitgangspunt kunnen luiden. De afweging heeft vooral betrekking op die condities. In het geval van biotechnologie is deze afweging moeilijker:
  in veel gevallen is onvoldoende kennis beschikbaar over de gevolgen in de
  toekomst. Ook is de vraag naar de aanvaardbaarheid van condities allesbehalve
  neutraal is, zoals in het licht van de Noord-Zuid verhouding blijkt.
  Het autonomieprincipe wint aan gewicht. Vooral in de geneeskunde is dit principe van doorslaggevend belang. Ook in andere sectoren speelt autonomie een rol
  van betekenis. De discussie over de voor- en nadelen van het labelen van
  voedingsmiddelen is daar een voorbeeld van: informatie beschikbaar stellen
  zodat mensen kunnen kiezen.
   Dit hoofdstuk laat ook zien hoe het rechtvaardigheidsprincipe nieuwe dimensies
  krijgt. Het gaat om rechtvaardige verhoudingen tussen Noord en Zuid, maar ook
  om de bescherming van zwakkeren, ongeboren kinderen, de natuur en het
  milieu. De afweging wordt in die zin moeilijker. Het bevorderen van gelijke
  kansen komt in een nieuw daglicht te staan als iemands genetische constitutie
  gewicht in de schaal legt en als er mogelijkheden zijn om iets aan die constitutie
  te doen, zelfs als er geen ziekte in het geding is. Kennis over de genetische constitutie kan leiden tot nieuwe vormen van maatschappelijke uitsluiting en kan
  tevens de vraag naar die kennis vergroten. De gepresenteerde illustraties laten
  zien dat kennis over genetische constitutie ook vragen oproept op individueel en
  maatschappelijk niveau: wat moet er met die kennis worden gedaan, welke
  gevolgen zijn eraan verbonden en welke gevolgen heeft dit voor processen van
  in- en uitsluiting.
  Meer in het bijzonder is toegang tot en interpretatie van kennis een rode draad in
  het maatschappelijk debat over de impact van biotechnologie. Het betreft een
  specialistisch kennisgebied dat niet voor iedereen toegankelijk en begrijpelijk is,
  met als risico een steeds groter wordende kloof tussen geïnformeerden en
  onwetenden. Er moet rekening mee worden gehouden dat toekomstige normatieve oordelen sterk kunnen verschillen van de huidige. Dat is op zichzelf genomen niet verontrustend. Wel nieuw is het tempo waarin zich nieuwe mogelijkheden aandienen. De wetenschap onttovert sneller dan de gemiddelde burger
  kan bijbenen. Het tempo stelt hoge eisen aan de maatschappelijke discussie.
  Hoewel er op dit terrein veel initiatieven zijn, is het de vraag of een georganiseerde maatschappelijke discussie voldoende effect sorteert buiten het min of
  meer gesloten circuit van professionele discussianten. Te verwachten is dat de
  discrepantie tussen het tempo van de maatschappelijke discussie en het tempo
  van de ontwikkelingen blijvend zal zijn.
   Complicerende factoren
  Een complicerende factor in de wisselwerking tussen technologie en samenleving
  zijn de secundaire effecten. Die kunnen positieve primaire effecten in hun tegendeel doen verkeren. Dit vraagt extra aandacht voor het kanaliseren van het
  
  199
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  gebruik van op zichzelf wenselijke toepassingen. Een tweede complicerende
  factor is de verschillende rollen van het individu. Als burger kan hij of zij andere
  voorkeuren hebben dan als consument, werknemer of ondernemer. In die rollen
  maken mensen immers een beperktere afweging tussen individueel voordeel en
  individuele kosten dan als burger. Het is een taak voor de overheid de voorkeuren
  van burgers te realiseren, hetzij door het gedrag van individuen of bedrijven te
  reguleren, hetzij door afwegingen in de verschillende rollen meer parallel te laten
  lopen. Een eerste voorwaarde voor het realiseren van die voorkeuren is uiteraard
  het onderkennen van mogelijke secundaire effecten en mogelijke discrepanties
  tussen voorkeuren in verschillende rollen.
  Padafhankelijkheid
  De historie bepaalt en beperkt mede de technologie-ontwikkeling. Die is daardoor altijd suboptimaal. Hoewel padafhankelijkheid onontkoombaar is, kan het
  de blik verbreden als men zich daarvan bewust is. In verband met biotechnologie
  zijn in elk geval onderstaande padafhankelijkheden van belang.
  200
  
  Tot op heden vielen de grenzen aan de gezondheidszorg hoofdzakelijk samen met
  de grenzen aan het technisch kunnen. Vroeger of later zal echter de vraag naar het
  willen serieus aan de orde moeten komen. De methoden om die afweging te
  maken en maatschappelijk te vertalen zijn nog niet goed ontwikkeld.
   Traditioneel was het agrarische beleid gericht op het zeker stellen van de voedselvoorziening. Dit vroeg om productiviteitsverhoging die op zijn beurt zorgde voor
  prijsdruk die de marges versmalt en aanzet tot verdergaande productiviteitsverhoging. Mechanisering, schaalvergroting en inzet van biociden en hulpstoffen
  zijn daardoor onlosmakelijk verbonden met agrarische productie. Agrarische
  productie is steeds meer op industrie gaan lijken. Schaalvergroting draagt bij aan
  een onveilig imago. Kwaliteitsincidenten hebben bij grootschalige productie
  grotere gevolgen en vallen meer op dan bij kleinschalige productie. Daarmee is
  een al langer bestaand wantrouwen tegen biotechnologie in de agrarische sector
  tot het brede publiek doorgedrongen. Bij velen bestaat de vrees dat biotechnologie een nieuwe stap is in de richting van vertechnologisering van de agrarische
  productie en dat incidenten in toenemende mate onbeheersbaar worden.
  De invulling van duurzaamheid in de biologische productie cultiveert echter een
  onterechte tegenstelling tussen technologietoepassing en duurzaamheid.
  Ook de industrie kent zijn eigen padafhankelijkheid. Traditionele productieprocessen worden niet gemakkelijk losgelaten. Oorzaken daarvoor liggen niet
  alleen bij een trage verspreiding van nieuwe kennis, maar ook bij de economische
  levensduur van grootschalige productiefaciliteiten. Daardoor is er in de industrie
  veel aandacht voor de input en output van het productieproces en weinig
  aandacht voor het herstructureren van het proces zelf. In ecologische termen gaat
  het vaker over het verwerken van afval dan over het voorkomen dat afval
  ontstaat.
   de mogelijke maatschappelijke impact van biotechnologie
  
  Co -evolutie
  Technologie en maatschappij ontwikkelen zich samen in een proces van coevolutie. Technologie moet passen binnen maatschappelijk geaccepteerde
  normen, maar kan op zijn beurt bijdragen aan het in de tijd verschuiven van die
  normen. De overheid heeft als vertegenwoordiger van alle burgers een taak bij
  het maatschappelijke inpassingsproces van nieuwe technologie. De afwegingen
  van de overheid kunnen van beginselethische aard zijn – wat willen wij als
  samenleving per se niet – maar zullen in veel gevallen meer gevolgenethisch en
  procedureel zijn. Autonomie en rechtvaardigheid zijn daarbij belangrijke richtinggevende principes.
  7.8
  
  overeenkomsten en verschillen tussen de sectoren
  Overeenkomsten
  Voor alle sectoren geldt dat de weg van fundamentele inzichten naar economisch
  relevante toepassing langdurig en kostbaar is. Een noodzakelijke voorwaarde
  voor de vertaling van fundamentele kennis in economisch relevante toepassingen
  is daarom de bescherming van intellectueel eigendom. De breedte van de octrooibescherming en de duur van het monopolie vragen daarbij aandacht. Daarnaast
  roept biotechnologie nieuwe vragen over kennisbescherming op, met name in de
  landbouw. Dat in geval van genetische modificatie het organisme zich kan voortplanten stelt nieuwe problemen op het gebied van licentieovereenkomsten en het
  klassieke kwekersrecht.
  Verder geldt bij vrijwel alle grootschalige productieprocessen dat biotechnologische innovaties kunnen leiden tot een verbetering van de ecologische prestaties.
   Doorvoeren van biotechnologische innovaties binnen productieprocessen gebeurt
  vrijwel altijd op basis van bedrijfseconomische overwegingen. Maar de ecologische
  prestaties kunnen daardoor sterk verbeteren. Milieuwet- en regelgeving kan dit
  stimuleren via de milieulasten van de bedrijfsvoering. Echter, een te gedetailleerde
  regelgeving kan ook het omgekeerde effect hebben. Daarom zou het milieubeleid
  van de overheid sterker gericht moeten zijn op het bevorderen van de lca-methodiek. Deze benadering zou ook ten grondslag kunnen liggen aan nieuwe milieuwet- en regelgeving en aan de instrumenten voor de handhaving daarvan. In alle
  sectoren verdient het denken in termen van industriële ecologie aandacht. Ook de
  mogelijke bijdrage van biotechnologie aan hernieuwbare energievoorziening zou
  in kaart moeten worden gebracht. Biotechnologische innovaties doen de grenzen
  tussen de verschillende sectoren vervagen. Er is sprake van een zekere convergentie. De maatschappelijke onrust over biotechnologie verschilt echter per sector.
  Verschillen
  In de sector gezondheid en geneeskunde gaat het vooral om verbetering van de
  individuele gezondheid en daarmee samenhangende ethische vragen. Op collectief niveau spelen vooral vragen op het gebied van de financierbaarheid van de
  gezondheidszorg, op het gebied van privacy en verder de effecten van mogelijkheden tot risicoselectie op risicosolidariteit en efficiënte risicospreiding.
  201
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  Binnen de agrarische sector gaat het om mogelijkheden voor de verdere verhoging van productiviteit van agrarische productiesystemen. De maatschappelijke
  onrust richt zich vooral op het risico van de introductie van genetisch gemodificeerde organismen in de altijd open agrarische productiesystemen. De ideologisch gekleurde tegenstelling tussen biologische en biotechnologische productie
  vraagt daarbij aandacht. Omdat agrarische productie in de economie van ontwikkelingslanden een belangrijke rol speelt, verdienen ook de met biotechnologische
  innovaties samenhangende ontwikkelingskansen voor deze landen aandacht.
  Binnen de voedingsmiddelenindustrie kunnen biotechnologische innovaties
  leiden tot optimalisatie en betere controle van bestaande productieketens.
   Omdat de productieprocessen zich afspelen in fabrieken zijn de milieurisico’s
  gering. De maatschappelijke onrust wordt met name ingegeven door recente
  calamiteiten die op zich niets met biotechnologie te maken hebben maar die het
  vertrouwen van de consument wel hebben geschaad. Voor de consument heeft
  biotechnologie in de voedingssector op zich weinig toegevoegde waarde.
  De technologie wordt vooral geassocieerd met verdere industrialisering en het
  belang van producenten.
  202
  
  Bij de sector overige industriële productie gaat het om processen die grotendeels
  onzichtbaar zijn voor de consument. Over deze sector bestaat weinig maatschappelijke onrust in relatie tot biotechnologie. De mogelijkheden voor het verbeteren van de ecologische prestatie van grootschalige productiesystemen met behulp
  van biotechnologische innovaties zouden gestimuleerd kunnen worden.
  Overheid
  Van de overheid mag worden verwacht dat zij een omgeving schept waarin
  nieuwe kennis op maatschappelijk verantwoorde wijze kan gedijen. Verder moet
  de overheid rekening houden met de maatschappelijke gevolgen van technologische innovaties. Niet het beoordelen van de technologie op zich, maar het
  beoordelen van de contextgebonden toepassing ervan staat daarbij centraal.
  Daarnaast kan ingrijpen van de overheid zinvol zijn als het gaat om publieke
  belangen en als redelijkerwijs verwacht mag worden dat de markt niet tot
  gewenste resultaten leidt. In veel gevallen, bijvoorbeeld op het gebied van ecologische veiligheid, vraagt dit om bovennationale regelgeving en handhaving.
  De overheid dient bij beleidsontwikkeling en besluitvorming aandacht te besteden aan ecologische, economische en sociaal-culturele aspecten. Het gaat om
  normatieve, politieke keuzen die zij moet maken op basis van enerzijds een
  verantwoord gebruik van beschikbare kennis, anderzijds draagvlak in de samenleving. Beleidsvoorbereiding, besluitvorming en beleidsuitvoering moeten zodanig zijn dat burgers vertrouwen hebben in de kwaliteit daarvan.
   de mogelijke maatschappelijke impact van biotechnologie
  
  noten
  1
  
  2
  
  3
  
  4
  
  5
  
  6
  
  7
  
  8
  
  Zie communautaire uitwerking in Europese Raad Verordening nr. 2100/94, en
  wijzigingen in Verordening nr. 1768/95 (PB 1995 L 173/14) en Verordening nr.
  2605/98.
  Namelijk een redelijke vergoeding c.q. licentievergoeding aan de houder van het
  kwekersrecht tenzij sprake is van een zogenoemde ‘kleine’ landbouwer.
  Monsanto beticht Schmeiser van het ontduiken van de licentievergoeding op een
  van zijn producten; Schmeiser stelt dat zijn oogst door Monsantoproducten
  vervuild is.
  Sommige leden van de Tweede Kamer hebben zich bij de behandeling van de
  octrooiwet verzet tegen octrooien op terminator genes teneinde de positie van
  boeren in arme landen te beschermen (tk 26568). Dat oogt sympathiek, maar is
  kortzichtig. In de eerste plaats is de technologie bekend. Als er geen octrooi op
  verleend wordt, wordt de technologie meer toegankelijk en zal dus meer worden
  gebruikt. Per saldo wordt dus het tegenovergestelde bereikt van wat de bedoeling
  was. In de tweede plaats heeft de technologie gunstige eigenschappen voor het
  milieu, bijvoorbeeld omdat voorkomen wordt dat ongewenste uitkruising zou
  kunnen optreden. Niettemin heeft Monsanto naar aanleiding van de ontstane
  onrust bekend gemaakt dat het afziet van de toepassing van de productie en
  verkoop van zaden met het terminator-gen. De geplande overname van de eigenaar van het octrooi (Delta and Pineland) heeft niet plaatsgevonden.
  De Wet bescherming persoonsgegevens (2001) geeft regels ter bescherming van
  de privacy van burgers. Hij wijst onder meer gegevens over iemands gezondheid
  aan als bijzondere gegevens, waarvoor extra beperkingen gelden bij de verwerking ervan (in principe alleen door instellingen in de gezondheidszorg). De wet
  geeft uitvoering aan de Europese richtlijn 95/46/eg (http://europa.eu.int/eurlex/nl/lif/dat/1995/nl_395L0046.html).
   Overigens hoeft kennis over verhoogde risico’s niet per se tot uitsluiting te
  leiden: mogelijk leidt de kennis tot preventie en daardoor per saldo tot een lager
  uitgavenrisico. Daarbij geldt wel het uitgangspunt dat wetenschappers ervan
  uitgaan dat elk individu zo’n 10 à 20 ongedetecteerde ‘slechte genen’ heeft.
  Een belangrijk deel van het verzuim (ongeveer een derde van de wao) wordt
  verklaard door psychische factoren. De Hopkins Symptom Checklist (hscl)
  maakt onderscheid tussen psychische en somatische gezondheidsaandoeningen.
  In de beleefde gezondheid spelen geslacht, vaste aanstelling alsook tevredenheid
  over de werksituatie, leefsituatie, opleidingsniveau, en arbeidsomstandigheden
  een belangrijke rol. Met name tevredenheid is een zeer sterke voorspeller van
  ziekteverzuim.
  Zo bleek uit onderzoek in 1994 72 procent van de bevolking de stelling te onderschrijven dat ‘bijna alle ziekten zijn te genezen als ze vroeg worden ontdekt’,
  tegen 18 procent van de huisartsen (die weten dat de meeste ziekten vanzelf overgaan).
  203
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  9
  
  10
  
  11
  
  12
  
  13
  
  204
  14
  
  15
  
  16
  
  De helft van de respondenten in een onderzoek van Tijmstra (1990) bleek bereid
  te zijn zelf te betalen om een kans van 1 op 5.000.000 op aids-besmetting uit te
  sluiten; van hen vond bijna een derde deel dit een weekloon waard. ‘Je zult maar
  net die ene zijn.’
  De wetenschap drager te zijn van een erfelijke ziekte levert vooral bij vrouwen
  veel gepieker op en kan een negatief effect hebben op iemands welbevinden,
  gezondheidsbeleving en zelfbeeld, ook drie jaar na de test (Marteau et al. 1997).
  Dit geldt sterker wanneer bevolkingsonderzoek wordt aangeboden (Cystische
  Fibrose) dan bij een populatie die zich bewust is van een hoog risico (Huntingtonfamilies).
   Door foutpositieve uitslagen komen individuen ten onrechte in het medische
  circuit terecht; door foutnegatieve worden ze ten onrechte gerustgesteld. Als de
  kans op een bepaalde afwijking 1:1000 is en de betrouwbaarheid van de test
  99 procent, mag verwacht worden dat op elke 1000 geteste personen één terecht
  positieve en tien vals positieve uitslagen optreden.
  Indien het een collectieve preferentie is dat altijd een doeltreffende behandeling
  moet worden toegepast, ongeacht de kosten, is dat (per definitie) ook doelmatig.
  Dat lijkt echter niet het geval.
  In de praktijk blijkt dan ook dat mensen die ervan op de hoogte zijn dat ze een
  verhoogd risico op een bepaalde erfelijke aandoening lopen, zich niet massaal
  melden voor dna-onderzoek (Tijmstra 1997).
  Dit is met name een aandachtspunt binnen Europa. Verzekeraars willen immers
  vooral opereren op een markt waarop ze bekend zijn. Marktintegratie en sociale
  regulering moeten dus hand in hand gaan. De huidige praktijk is echter eerder dat
  de sterke nadruk op marktintegratie de nationale sociale regulering ondermijnt.
  Dat leidt niet zonder meer tot een race to the bottom, zoals soms verondersteld.
  Uitspraken van het Europese hof over vrij verkeer van medische diensten kunnen
  tot een ondoelmatige harmonisatie naar boven leiden. Immers, het harmonisatiebreekijzer van het vrije verkeer laat nauwelijks een meeweging toe van belangen
  van rechtvaardigheid en doelmatigheid.
   Regelgeving is niet per se de meest effectieve wijze om uitsluitingsproblemen
  tegemoet te treden. In de eerste plaats niet omdat uitsluiting niet gebaseerd hoeft
  te zijn op het benoemen van slechte risico’s, maar kan ook ontstaan doordat
  goede risico’s zich als zodanig afficheren. De Wet op de medische keuringen
  verbiedt bijvoorbeeld weliswaar het vragen van niet-relevante informatie, maar
  dit sluit niet de mogelijkheid uit dat de sollicitant deze informatie vrijwillig
  verstrekt wanneer deze tot zijn voordeel strekt of dat een transactie wegens de
  daaraan verbonden risico’s helemaal niet meer tot stand komt. Wanneer dit
  massaal zou gaan gebeuren, zou hiermee het beoogde effect van de wet verdwijnen. Het leven kan sterker zijn dan de leer.
  Als de verzekerde meer kennis heeft dan de verzekeraar, verzekeren de goede risico’s zich niet of bij een andere verzekeraar die kennis neemt van hun risicoprofiel
  en een overeenkomstige premie berekent. De slechte risico’s blijven achter;
  extreem slechte risico’s kiezen voor maximale pakketten. Daardoor stijgt de
  premie. De hogere premie doet vervolgens meer goede risico’s uitwijken enzovoort.
  de mogelijke maatschappelijke impact van biotechnologie
  
  17
  
  18
  
  19
  
  20
  
  Ook binnen de westerse wereld bestaan duidelijke cultuurverschillen in de waardering van voedsel: in de vs is good value kwantitatief ingekleurd; Fransen en
  Italianen staan bekend als fijnproevers; Duitsers vinden daarentegen gezondheid
  belangrijker.
  Uiteraard zijn er nog wel complicaties: prijsdifferentiatie vereist criteria voor de
  mate van prijsdifferentiatie en beheersing van handelsstromen ter voorkoming
  van arbitrage.
  Van 3 procent per jaar in de jaren zeventig naar 1 procent per jaar in de jaren
  negentig.
   Gemiddeld betaalt de eu-burger 46 procent (in de vorm van belastingoverdrachten en prijsbeleid) meer dan de wereldmarktprijs voor landbouwproducten, in
  1997-1999 € 312 per hoofd per jaar. De eu heeft niet het monopolie op landbouwsubsidie. Zwitserkand, Noorwegen, Japan doen het in nog sterkere mate; de vs in
  vergelijkbare mate (Kol 2001). Overigens zou de uitbreiding van de Europese
  Unie naar het oosten aanleiding kunnen vormen tot vermindering van landbouwsubsidies en daarmee mogelijk tot verlaging van de tariefmuren (wrr
  2001a).
  205
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  206
  
  regie van de besluitvorming
  
  8
  
  regie van de besluit vorming
  
  8.1
  
  inleiding
  
  8.1.1
  
  controver sen als centr aal probleem
  In de agrarische sector en de voedingsmiddelenindustrie roepen de toepassingen
  van biotechnologie veel diepere controversen op dan andere technologietoepassingen. Die controversen tasten het draagvlak voor het overheidsbeleid
  aan. Hoofdstuk 4 liet zien dat in de samenleving de basis voor het vertrouwen in
  de kwaliteit van de toepassingen wankel is. Ook constateerden we dat de overheid geen heldere koers volgt. Waar controversen op zichzelf al weinig bevorderlijk zijn voor draagvlak van beleid, versterkt het gebrek aan koers bij de burger de
  gedachte dat de overheid onvoldoende in staat is de juiste afwegingen te maken.
  Dit tast het vertrouwen in de besluitvorming aan. Dit hoofdstuk agendeert
  daarom de regie van die besluitvorming. De beleidsaanbevelingen zijn erop
  gericht via een transparante regie vertrouwen te creëren in zowel de afwegingen
  van als de controle door de overheid.
   207
  
  De controversen belasten ook het imago van de moderne biotechnologie als
  geheel. Voor investeerders wordt biotechnologie daardoor meer een technologie
  met reputatierisico dan een technologie met potentie. Maatschappelijk gewenste
  toepassingen komen daardoor niet of onvoldoende tot ontwikkeling. Dat geldt
  het sterkst in de industrie, waar de opbrengsten primair liggen in verbeterde efficiëntie. Bij medische toepassingen creëren de hoge verwachtingen van consumenten wel draagvlak voor de technologie, maar de lotgevallen van de stier
  Herman laten zien dat ook hier controversen tot een gebrek aan koers leiden.
  Juist omdat noch van een categorische omhelzing, noch van een categorische
  afwijzing van de technologie als geheel sprake kan zijn, is een heldere koers van
  de overheid gewenst.
  8.1.2
  
  biotechnologie als kristallisatiepunt van besluit vorming
  Toenemende complexiteit kenmerkt de besluitvorming. De discussie over
  biotechnologie vertoont kenmerken die ook op andere plaatsen zichtbaar zijn,
  maar die bij biotechnologie prominent naar voren komen. Er is sprake van veel
  partijen en opvattingen, van een gebrekkige, niet gedeelde kennis en daardoor
  grote beïnvloedbaarheid van het publiek en van een sterk toenemende internationale vervlechting. De persoonlijke en gevoelsmatige betrokkenheid is groot.
  Dit maakt beginselethische stellingnamen dwingender dan op andere terreinen.
   Bij nieuwe technologieën bestaat de neiging deze te verbinden met centrale waarden als vrijheid en solidariteit (De Wilde 2000). Dit leidt al snel tot hink-stapsprong redeneringen die bestaande ontwikkelingen uitvergroten hetzij naar een
  utopische wereld zonder ziekten en honger, hetzij naar een anti-utopische wereld
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  van verloren natuur en uitbuiting door machtige multinationals. Zulke uitvergrotingen houden weinig verband met de technologie zelf en hebben ook achteraf
  meestal geen voorspellende waarde. Ook biotechnologie brengt een aantal
  bestaande problemen opnieuw en verscherpt onder de aandacht. Daarbij valt te
  denken aan solidariteit in de gezondheidszorg, internationale verhoudingen
  tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden en behoud van natuur en biodiversiteit. Al deze problemen hebben hun urgentie, maar wel onafhankelijk van
  biotechnologie. Hoewel het verleidelijk is alles met alles in verband te brengen,
  is een voortdurende vermenging van problemen contraproductief. Het leidt tot
  veel discussie en weinig concrete maatregelen. De indirecte agendering van
  problemen via de maatschappelijke waardering van biotechnologie creëert
  schijnverbanden en derhalve ook schijnoplossingen. De genoemde problemen
  verdienen een afzonderlijke agendering met een analyse van oorzaken en oplossingsmogelijkheden. Niet dat dit tot gemakkelijke en snelle oplossingen zal
  leiden. Daarvoor zijn de problemen te hardnekkig.
  8.1.3
  
  208
  
  geen oordeel over technologie , maar over toepassingen
  Bij vrijwel alle technologieën wordt met grote vanzelfsprekendheid geoordeeld
  over toepassingen in hun context: met de chemie als technologie is niets mis,
  maar chemische wapens vinden we onaanvaardbaar; traangas daarentegen is een
  geaccepteerd middel in sommige situaties. Die nuchterheid en nuancering wordt
  node gemist bij het oordeel over toepassingen van biotechnologie. Daar bestaat
  de neiging juist de gebruikte technologie een belangrijke, zo niet de belangrijkste
  plaats te geven in het oordeel. Echter, de verscheidenheid in oordelen over medische toepassingen en toepassingen in de voedselproductie maakt dat de overheid
  niet anders kan oordelen dan per toepassing.
   Daarbij is meer differentiatie nodig dan alleen naar toepassingssectoren. Bij het
  beoordelen van toepassingen in een sector kan men lering trekken uit redeneerpatronen in andere sectoren. Het gaat er niet om dat het uiteindelijke oordeel
  identiek is, maar dat de oordeelsvorming onderling consistent is. Een beoordeling
  per toepassing wil verder niet zeggen dat alle aspecten in alle gevallen telkens
  opnieuw moeten worden onderzocht. Een goed oog voor verschillen en overeenkomsten tussen toepassingen maakt het mogelijk gedifferentieerd en toch efficiënt te oordelen.
  De criteria voor de beoordeling van toepassingen moeten los staan van de technologie. In veel gevallen zijn er verschillende technologieën om een bepaald doel
  te realiseren. Die toepassingen verschillen in doeltreffendheid, doelmatigheid,
  ecologische en sociale neveneffecten en mogelijke risico’s. Dit zijn allemaal
  geldige beoordelingscriteria. De gebruikte technologie op zichzelf is dat echter
  niet. Dat is immers een op zichzelf waardeneutraal middel. Met andere woorden,
  de consistentie vereist dat eisen die gesteld worden aan het gebruik van biotechnologie, in dezelfde mate worden gesteld aan het gebruik van andere technologieën in dezelfde context. Vanzelfsprekend geldt ook het omgekeerde: biotech-
  
  regie van de besluitvorming
  
  nologische toepassingen moeten aan dezelfde eisen voldoen als andere technologietoepassingen.
  8.1.4
  
  voorwaarden voor het creëren van dr aagvl ak voor het beleid
  De oplossingsrichtingen verderop in dit hoofdstuk hangen onderling sterk samen.
  Ze zijn te lezen als een programma voor een besluitvaardig overheidsbeleid dat
  mede door de heldere koers kan rekenen op draagvlak in de samenleving.
  Als geheel vormen ze een systeem van checks en balances dat zowel recht doet
  aan de toegenomen mondigheid van de burger als aan de rol van de overheid als
  vertegenwoordiger van alle burgers. De toenemende internationale vervlechting
  vraagt van de overheid allereerst een actieve internationale oriëntatie (8.2).
   Het controversiële karakter impliceert dat nieuwe besluitvormingsarrangementen zich kenmerken door responsiviteit en openheid. Van belang is dat er een zo
  duidelijk mogelijke scheiding bestaat tussen het aandragen van gezichtspunten
  en het nemen van besluiten (8.3). De overheid moet dus niet tussen, maar boven
  de partijen staan. Er bestaat bij het publiek grote ongerustheid over de risico’s van
  biotechnologie. Dit vraagt allereerst om effectief toezicht door onafhankelijke
  toezichthouders met eigen bevoegdheden. Vertrouwen in dit toezicht en
  vertrouwen dat de overheid de juiste afwegingen kan maken vereist voorts dat
  relevante kennis beschikbaar en toegankelijk is voor alle partijen (8.5). Meer in
  het algemeen vraagt vertrouwen om het afleggen van verantwoording. De grote
  invloed van beginselethische gevoelens impliceert dat men de autonomie van
  burgers zoveel mogelijk moet respecteren (8.6).
  8.2
  
  internationale oriëntatie
  
  8.2.1
  
  intermediaire positie van de nationale overheid
  De nationale overheid neemt steeds meer een intermediaire positie in tussen de
  burger en supranationale organen. Zij heeft geen volledige greep op wat er op
  hogere niveaus wordt beslist, maar is wel het eerste oriëntatiepunt voor de bevolking. De supranationale besluitvorming onttrekt zich aan het zicht van de burger
  door de lange voorbereidingstijd en de afweging van vele nationale belangen. Door
  de lange procedure heeft de burger het gevoel pas bij de besluitvorming betrokken
  te worden als deze al heeft plaatsgevonden. Ook kan het zijn dat de burger zijn of
  haar oordeel inmiddels gewijzigd heeft. Door de afweging van nationale belangen
  worden minderheidsstandpunten binnen naties minder duidelijk gearticuleerd op
  internationaal niveau. Als gevolg hiervan ervaren veel burgers bovennationale
  regelgeving als inperking van de nationale soevereiniteit, vooral wanneer de
  bovennationale besluitvorming sneller verloopt dan die op nationaal niveau.
   Toch voorziet bovennationale regelgeving in lacunes waar nationale maatregelen
  vaak welvaartsverlagend zijn, niet effectief voor het probleem en vaak ook niet
  geloofwaardig. Welvaartsverlagend omdat nationale maatregelen vaak uitmonden
  in handelsbeperkingen. Niet effectief omdat zij ophouden bij nationale grenzen,
  
  209
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  terwijl de problemen grensoverschrijdend zijn. Vaak niet geloofwaardig omdat
  ook op internationaal niveau met goede argumenten risico’s verschillend worden
  ingeschat. Zo’n verschillende inschatting kan gemakkelijk leiden tot het denkbeeld dat handelsbelangen mede een rol spelen als motief voor nationale marktmaatregelen, ook als dat in werkelijkheid niet het geval is.
  De intermediaire positie van de nationale overheid levert taken op in twee richtingen. Omdat de invloed van de nationale overheid beperkt is, is het des te
  noodzakelijker in een vroeg stadium het Nederlandse standpunt op internationale fora uit te dragen. Nederland is immers mede-actor op die fora. Daarvoor is
  het van belang betrokkenheid bij de bevolking te organiseren op het moment dat
  nog inbreng in de besluitvorming mogelijk is. Voor burgers moet duidelijk zijn
  dat de Nederlandse overheid op internationaal niveau daadwerkelijk hun belang
  vertegenwoordigt, zeker zo lang de directe betrokkenheid van de Europese
  burger bij de besluitvorming gering is. Het vaak gesignaleerde democratisch
  tekort van Europa is extra problematisch waar het controversiële zaken als
  biotechnologie betreft. Een pro-actief nationaal beleid kan op plaatsen waar de
  internationale regulering weinig ontwikkeld is, de agenda zetten voor internationale regulering.
  210
  
  In omgekeerde richting heeft de overheid de taak bij burgers draagvlak te creëren
  voor de uitkomsten van de supranationale besluitvorming. Die besluitvorming is
  immers mede onder verantwoordelijkheid van de overheid tot stand gekomen en
  probeert reële problemen tot een goede oplossing te brengen. Het integreren van
  Europese richtlijnen in de nationale wetgeving is dus geen beginpunt, maar eindpunt van de besluitvorming.
   De perikelen rond de octrooiwetgeving laten zien wat er gebeurt wanneer de
  overheid bij deze taak faalt. Op het gebied van octrooien op biotechnologische
  vindingen is er sprake van verzet van Nederlandse zijde tegen de verplichte
  implementatie van de in 1998 aangenomen Europese richtlijn 98/44/eg.
  Nederland zou deze Europese richtlijn op 31 juli 2000 in de eigen wetgeving
  geïmplementeerd moeten hebben, maar in juli 2000 diende de staatssecretaris
  van Economische Zaken na een besluit in het parlement een verzoek tot nietigverklaring van de richtlijn in. Dit Nederlandse verzoek werd in oktober 2001 door
  het Europese Hof van Justitie verworpen. De Raad van State oordeelde dat de
  door de Kamerleden voorgestelde wijzigingen juridisch niet juist waren omdat
  richtlijn 98/44 geen ruimte laat voor afwijkingen door lidstaten. Voorjaar 2002
  debatteerde de Kamer voor de derde maal over richtlijn 98/44 met als resultaat
  een Kamermeerderheid tegen een zogenaamd octrooi op leven. De argumentatie
  die door verschillende partijen werd gehanteerd was zeer divers: belemmering
  door octrooien van de vrije stroom van kennis, niet bijdragen aan het verkleinen
  van de kenniskloof tussen arme en rijke landen, milieurisico’s, vermindering van
  het dierenwelzijn en ten slotte principiële stellingnamen tegen octrooien op
  biologisch materiaal. Het Kamerdebat kan men zien als illustratie van een
  vervlechting van argumentaties en domeinen.
   regie van de besluitvorming
  
  De blokkering van de invoering van de richtlijn door de Kamer is niet effectief in
  het licht van de beoogde doelen.1 Het heeft slechts tot gevolg dat Nederland voor
  het Europese Hof van Justitie wordt gedaagd en dat onduidelijkheid wordt
  gecreëerd over de positie van de Nederlandse overheid. De raad is daarom van
  mening dat de richtlijn moet worden geïmplementeerd. Dit laat onverlet dat in
  een situatie waarin een dergelijke richtlijn ook in andere lidstaten ter discussie
  staat, opnieuw op Europees niveau besluiten kunnen worden genomen.
  8.2.2
  
  toegang tot technologie voor ont wikkelingsl anden
  Op zichzelf valide argumentaties over de internationale verdeling van welvaart
  belasten de discussie over toepassingen van biotechnologie. Dit creëert verwarring die men alleen kan oplossen door expliciet aandacht te besteden aan verdelingsproblemen in relatie tot biotechnologie. Een eerlijke verdeling van welvaart
  vereist dat ook arme landen kunnen meeprofiteren van de ontwikkelde kennis.
  Biotechnologie biedt ontwikkelingslanden reële kansen op een hogere productiviteit in combinatie met meer ecologische duurzaamheid. Het is echter niet het
  enige mogelijke middel om dit doel te bereiken. Bilaterale ontwikkelingssamenwerking moet ook aan biotechnologie aandacht besteden. De met biotechnologie
  samenhangende kansen beperken zich niet tot de agrarische sector. Ze betreffen
  evenzeer de voedingsmiddelenindustrie en de overige industriële productie.
  In dat verband is het gewenst dat geïndustrialiseerde landen ontwikkelingslanden niet voornamelijk zien als leveranciers van grondstoffen. Biotechnologie
  biedt ontwikkelingslanden kansen tot innovaties bij de verwerking van primaire
  agrarische producten en binnen de fijnchemie. Ook hier geldt echter dat biotechnologie niet de enige weg naar welvaart is.
   Wat betreft kennisoverdracht onderscheidt biotechnologie zich nauwelijks van
  andere technologieën. Het primaire causale verband tussen kennis en ontwikkeling loopt van kennis naar ontwikkeling en niet omgekeerd. Ontwikkelingsbeleid
  moet daarom niet gericht zijn op productie en productiemethoden die geen
  kennis vereisen, maar veeleer op het overdragen van kennis die toepasbaar is in
  de lokale situatie. Overdracht van kennis en technologie als eigenstandige activiteit lijkt, gezien ervaringen in het verleden, niet de aangewezen weg. Een geïntegreerde benadering met kennisoverdracht op het niveau van instituties, kennis en
  technologie verdient de voorkeur (wrr 2001b). Zie hiervoor ook 7.5.
  211
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  8.3
  
  nieuwe besluit vormingsarr angementen
  
  8.3.1
  
  ver schillende fasen
  Veel partijen met uiteenlopende belangen en standpunten mengen zich in de
  besluitvorming over biotechnologie. Dat vereist een responsieve opstelling van
  de overheid. Besluitvorming valt idealiter uiteen in vier fasen: agendavorming,
  oriëntatie, besluitvorming en uitvoering. De fase van agendavorming is bij
  biotechnologie een gepasseerd station. Het controversiële karakter van de
  biotechnologie maakt een zo duidelijk mogelijke scheiding tussen de oriënterende en besluitvormende fase belangrijk. In de oriënterende fase worden alle
  argumenten en standpunten gehoord. In de besluitvormende fase weegt men de
  argumenten op een transparante wijze. In de uitvoerende fase ten slotte is effectief toezicht noodzakelijk. Het feit dat de verschillende fasen in de praktijk niet
  altijd in de tijd zijn gescheiden maakt het analytisch onderscheid niet minder
  vruchtbaar.
  8.3.2
  212
  
  responsiviteit in de oriënterende fase
  De oriënterende fase moet in hoge mate toegankelijk zijn voor belangengroepen
  en individuele burgers. In deze fase gaat het in eerste instantie om het inventariseren van kennis, belangen, eigendomsrechten, standpunten en argumenten.
   Om deze in te brengen is geen mandaat nodig. Het gaat slechts om nieuwe standpunten of argumenten: niet de kwantiteit telt, maar de kwaliteit. De validiteit zit
  immers in de argumenten, niet in de achterban. Die is pas bij de besluitvorming
  aan de orde.
  De oriënterende fase is niet alleen inventariserend, maar ook analyserend.
  Juist het open karakter van de oriënterende fase vraagt om een inhoudelijke
  discussie, waarin de kwaliteit van de ingebrachte standpunten en argumenten
  wordt getoetst. Dat kan pas nadat de argumenten zijn gehoord. Respect voor
  meningen toont men niet door ze aan te horen en vervolgens te negeren,
  maar door ze te toetsen aan andere informatie en door toe te staan dat nieuwe
  informatie ook tot nieuwe meningen leidt.
  Het controversiële karakter van biotechnologie stelt niet alleen hoge eisen aan de
  doorzichtigheid van de besluitvorming, maar vraagt ook om doorzichtigheid in
  de oriënterende fase. Daarvoor is nodig dat de overheid meer als discussieleider
  dan als discussiedeelnemer optreedt om te voorkomen dat belangengroepen zich
  die rol toe-eigenen of dat die rol onbezet blijft en de overheid zich op sleeptouw
  laat nemen door deze of gene belangengroep. De rol van discussieleider vereist
  dat de overheid de toegang van groepen tot de discussie reguleert en de kwaliteit
  van de argumentatie toetst zonder partijen uit te sluiten en zonder zelf partij te
  worden: de overheid staat niet tussen, maar boven de partijen. Zo is het bijvoorbeeld ook een taak voor de overheid ervoor te zorgen dat relevante informatie
  boven tafel komt. Daarbij valt onder andere te denken aan het doorbreken van de
  
  regie van de besluitvorming
  
  strikte scheiding van de discussiearena’s over biotechnologie in de verschillende
  sectoren.
   De taak van discussieleider is niet eenvoudig. Er moeten compromissen gesloten
  worden om op geloofwaardige wijze onderling strijdige doelen optimaal te realiseren. Die doelen zijn brede toegang tot de discussie, waarbij alle kennis, belangen en argumenten op transparante wijze een rol kunnen spelen. De klippen
  waartussen gelaveerd moet worden zijn daaraan complementair: uitsluiting van
  valide argumenten en ondoorzichtigheid onder invloed van belangengroepen.
  Het open karakter van de oriënterende fase maakt het moeilijk vooraf te selecteren op inbreng van kwaliteit. Kwaliteit is immers niet voorbehouden aan experts.
  Op voorhand valt niet vast te stellen welke individuen of groepen een vruchtbare
  bijdrage zullen leveren. Inspraak via internet is de moderne variant van inspraak
  via de publieke hoorzitting. Beide vormen wekken bij burgers de suggestie en
  verwachting dat zij invloed kunnen uitoefenen door hun stem te laten horen.
  De oriënterende fase verwart men dan met de besluitvormende. Kanalisering
  van de inbreng van burgers in de oriënterende fase is derhalve gewenst.
  Actiegroepen en lobbygroepen kunnen vorm geven aan de gewenste kanalisering. Door hun alerte optreden en relatief grote kennis van zaken kunnen ze in
  een vroeger stadium bij de besluitvorming betrokken worden dan gewone
  burgers. Ze onderscheiden zich echter van gewone burgers door hun single issuebenadering. Actiegroepen en lobbygroepen kwalificeren zich voor deelname door
  de kwaliteit van hun argumentatie. De taal van de wetenschap en de bereidheid te
  zoeken naar een door alle partijen gedeeld reservoir van kennis en argumenten
  vormen het toegangsbewijs. Er is echter geen formele toegangscontrole omdat de
  discussie zich voor een deel in de media afspeelt. Omdat er geen formele
  toegangscontrole is, kan er geen sprake zijn van een permanente vertegenwoordiging van actiegroepen of lobbygroepen in adviesorganen. Een permanente
  vertegenwoordiging zorgt namelijk voor een stolling van de verhoudingen.
   De zetel voor de ene groep sluit een zetel voor een andere uit met het paradoxale
  effect dat permanente vertegenwoordiging juist nieuwkomers uitsluit van de
  oriënterende fase. Ook zou een permanente vertegenwoordiging er teveel toe
  leiden dat de overheid in onderhandeling raakt met actoren in plaats van boven
  de partijen te staan.
  De overheid is als discussieleider gehouden op elk moment na te gaan welke
  actoren nieuwe zienswijzen kunnen aandragen. In veel gevallen zullen consultaties nodig zijn om alle argumenten en belangen op geloofwaardige wijze mee te
  wegen. Een mogelijke, ook door de Europese Commissie gehanteerde methodiek
  voor een actieve, open consultatie is het uitbrengen van consultatiedocumenten
  die belanghebbenden uitnodigen hun visie te geven. Het gebrek aan institutionalisering in de oriënterende fase levert wel het gevaar op dat dit deel van de
  besluitvorming ondoorzichtig wordt. Toch is dit geen reden te kiezen voor
  actieve participatie van belangengroepen in de besluitvorming, integendeel.
  Voor de mondige burger maakt dit onduidelijk wat de invloed is van allerlei
  
  213
  
  besl issen ov er biot echnologie
  
  belangengroepen en actiegroepen die aanschuiven aan vergadertafels. De niet zo
  mondige burger zonder belangenbehartiger ziet zich dan helemaal slecht vertegenwoordigd.
  Voor regie in de oriënterende fase is deskundigheid nodig. De Tijdelijke Kamercommissie Biotechnologie had naar de mening van de raad de potentie om gezag
  te verwerven op basis van kennis en democratische legitimatie. De raad meent
  dat de organisatie en coördinatie van de deskundigheid in de Kamer, bijvoorbeeld
  door verlenging van het bestaan van deze Kamercommissie, blijvend aandacht
  behoeft.
   8.3.3
  
  214
  
  kordate besluit vorming op basis van mandaat
  Responsiviteit is iets anders dan interactiviteit. Bij interactieve besluitvorming
  gaat de overheid in onderhandeling met diverse belangengroepen en staat zij
  meer tussen dan boven die groepen. Positief effect daarvan is dat draagvlak
  ontstaat, negatief dat de afweging voor burgers ondoorzichtig wordt. Een zekere
  mate van interactiviteit is geschikt voor processen waarbij de doelen al zijn vastgesteld en waarin het primair gaat over de maatvoering van maatregelen.
  De regierol behoeft dan minder nadruk, omdat het kader vaststaat. Bij de besluitvorming over biotechnologie echter is transparantie dermate essentieel dat de
  nadelen van interactiviteit duidelijk groter zijn dan de voordelen.
  De democratische legitimatie vereist dat voor het daadwerkelijk nemen van een
  besluit een mandaat bestaat. Dat betekent dat er een duidelijk onderscheid moet
  worden gemaakt tussen de oriënterende en de besluitvormende fase. De politiek
  weegt alle kennis, argumenten en belangen die in de oriënterende fase zijn ingebracht tegen elkaar af. De uitkomst van die besluitvorming kan per definitie niet
  alle belangengroepen volledig tevreden stellen. Wanneer echter alle belangen en
  argumenten voldoende gehoord zijn in het voortraject, kan daardoor wel een
  draagvlak ontstaan voor de genomen besluiten. Van belang is dan ook dat de
  verantwoording van een besluit niet alleen de positieve aspecten weergeeft,
  maar juist de afweging tussen voor- en nadelen (zie ook 5.3.4). Vooral de redenering over de nadelen is daarbij van belang.
  Besluiten over biotechnologie worden idealiter op twee plaatsen genomen.
  