text: Allochtonenbeleid
  
  SDU, f -Gravenhage 1989
  
  Wetenschappelijke Raad
  voor het Regeringsbeleid
  
  CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
  Allochtonenbeleid
  Allochtonenbeleid 1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 's-Gravenhage: SDU uitgeverij. - (Rapporten aan de regering 1Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ISSN 0169-6734 : 36)
  Met reg.
  ISBN 90-12-06100-8
  SISO 328.7 UDC 351-052-054.62(492) NUGI 663
  'Ikefw.: allochtonengroepen ;Nederland ;overheidsbeleid.
  - --__Wetenschappelijke Raad
  voor het Regeringsbeleid
  
  1 Aan de Minister-President
  Minister van Algemene Zaken
  De heer drs. R.F.M. Lubbers
  Postbus 20001
  2500 EA 's-Gravenhage
  
  Kantooradres: Plein 1813, nr. 2
  Postbus 20004
  Telefoon 070-5641 00
  
  ,
  
  ?i
  
  Uw brief
  
  Ons kenmerk
  
  890252/JCFB/GT
  Ondemerp
  
  rapport nr. 3 6
  Allochtonenbeleid
  
  Doorkiesnummer
  
  I
  I
  
  i
  I
  
  Telefax 070-602865
  
  Datum
  
  9 mei 1989
  
  Hierbij zenden wij u het rapport "Allochtonenbeleid". Dit
  rapport vormt het antwoord op de desbetreffende adviesaanvrage
  van de regering van 1 oktober 1987.
  De WRR adviseert het huidige minderhedenbeleid te vervangen door
  een allochtonenbeleid dat beoogt de betrokken bevolkingsgroepen
  zelfstandig te maken en minder afhankelijk van overheidsvoorzieningen. Naast een intensivering van algemeen beleid stelt de
  raad hiertoe een specifiek integratiebeleid voor, met de nadruk
  op arbeid, onderwijs en volwasseneneducatie.
  Het rapport bevat verder voorstellen voor het beleid ten aanzien
  van vreemdelingen en voor het cultuurbeleid met betrekking tot
  allochtonen.
  Volgens de procedure die in de Instellingswet WRR is vastgelegd,
  ziet de raad graag het bericht van kennisneming door en de
  bevindingen van
  van Ministers tegemoet.
  De secretaris,
  
  * ~~~~
  Dr. W. van Drimmelen
  
  Inhoudsopgave
  
  Ten geleide
  Samenvatting.
   Naar een allochtonenbeleid
  Inleiding
  D e huidige situatie
  De positie van de allochtonen in Nederland
  Het huidige beleid
  Een nieuwe beleidsvisie
  Uitgangspunt
  Een nieuwe benadering
  Aspecten van te ontwikkelen beleid
  De verhouding algemeen-specifiek beleid
  De verhouding achtentanden - cultuurbeleid
  Van inputdoelstelling naar outputtaakstelling
  Registratie
  Categorieen van beleid
  Het allochtonenbeleidop hoofdpunten
  Het vreemdelingenbeleid
  Toelatingsbeleid
  Twzicht op vreemdelingen
  Rechtspositie en naturalisatie
  Terugkeerbeleid
  Het integratiebeleid
  Arbeid
  Onderwijs
  Volwasseneneducatie
  Andere beleidsterreinen
  
  Het cultuurbeleid
  De organisatie van het allochtonenbeleid
  De rijksoverheid
  De verhouding rijk-gemeenten
  De beleidsuitvoering
  Financiile aspecten
  Een gezamenlijke inspanning
  
  De positie van allochtonen in Nederland
  Terminologie
  Allochtonen
  Integratie, etnisch-culturele aspecten en discriminatie
  Een beknopte demografie
  Het aantal allochtonen
  De natuurlijke groei van de allochtone bevolking
  De ontwikkeling van de migratie
  Prognoses
  Vestigingspatronen
  De positie in arbeid en onderwijs
  Het minderhedenbeleid
  
  ALLOCHTONENBELEID
  
  Beleid ten aanzien van vreemdelingen
  Algemeen
  Vreemdelingenbeleid
  Rechtspositie en naturalisatie
  Remigratiebeleid
  
  Arbeidsmarkt
  D e positie o p de arbeidsmarkt e n i n h e t arbeidsproces
  Algemene processen
  Processen van selectie en toewijzing
  Ondernemerschap
  Z w a r t e arbeid
  H e t arbeidsvoorzieningsbeleid
  Tripartisering
  Specifiek beleid
  Conclusies
  
  Onderwijs
  Algemene situatie
  Deelname aan h e t onderwijs
  Verklaringen voor achterblijvende schoolprestaties
  Nederlandse taal
  Houding en achtergrond van allochtone ouden
  Schoolgebonden factoren
  Concentratie en segregatie
  H e t onderwijsbeleid voor allochtonen
  Beleidsdoelstellingen
  Opvangonderwijs
  Onderwijsvoorrangsbeleid
  Onderwijs in eigen taal en cultuur
  Intercultureel onderwijs
  Conclusie
  
  Volwasseneneducatie
  lnleiding
  D e infrastructuur en de deelname van allochtonen
  Toekomstig beleid
  Volwasseneneducatie en integratiebeleid
  Knelpunten
  
  Andere terreinen van overheidsbeleid
  lnleiding
  Huisvesting
  Justitiele aangelegenheden
  Gezondheidszorg en welzijn
  Gezondheidszorg
  Welzijn
  
  Zakenregister
  Bijlage
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Ten geleide
  Precies tien jaar geleden, op 9 mei 1979, bood de WRR het rapport Etnische
  minderheden aan de regering aan. In dit rapport stond de raad stil bij een aantal principiele beleidsvragen waarvoor de toen nog relatief recente komst van
  een aanzienlijk aantal migranten de overheid en de Nederlandse samenleving
  had geplaatst. Kern van de boodschap van Etnische minderheden was dat,
  anders dan toen werd gedacht, de meeste migranten niet tijdelijk in Nederland
  zouden blijven, maar voorgoed. Op basis van deze verwachting, zo stelde de
  raad in 1979, diende een overheidsbeleid te worden ontwikkeld voor het opheffen van achterstanden, het bevorderen van culturele gelijkwaardigheid en het
  verbeteren van relaties tussen minderheden en meerderheid.
   Sindsdien is een minderhedenbeleid van de grond gekomen waarbij een groot
  aantal departementen is betrokken en waarin ook de lagere overheid een
  belangrijke rol speelt. De hoofdlijnen van dit beleid zijn vastgelegd in de Minderhedennota van september 1983. Deze Minderhedennota volgde in hoofdlijnen de aanbevelingen van het WRR-rapport van 1979.
  Op 1oktober 1987 vroeg de regering de raad haar opnieuw te adviseren over
  het beleid inzake etnische minderheden. In de adviesaanvraag stelde de
  regering te twijfelen of de aanpak die kenmerkend was voor het beleid uit de
  Minderhedennota van 1983, op de huidige wijze moet worden voortgezet (zie
  Bijlage).
  Het voorliggende rapport vormt het antwoord op deze adviesaanvraag. Hoofdstuk 1 bevat de kern van het rapport inclusief een aantal beleidsvoorstellen.
  De hoofdstukken 2 tot en met 7 bevatten beschouwingen en analyses ter
  nadere onderbouwing van hoofdstuk 1. Overeenkomstig de vragen van de regering heeft de raad hier het accent gelegd op arbeid, ondenvijs en volwasseneneducatie. Aan de overige sectoren wordt verhoudingsgewijs minder aandacht
  geschonken.
  In opdracht van de raad zijn ten behoeve van dit rapport op enkele onderdelen
  voorbereidende studies verricht door: drs. C.E.S. Choenni van het Landelijk
  Buro Racismebestrijding te Utrecht; drs. R.S. Gowricharn van de Gemeentelijke Sociale Dienst Rotterdam; drs. C.S. van Praag van het Sociaal en Cultureel Planbureau te Rijswijk; drs. Th. Roelandt en drs. J . Veenman van het Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek van de Erasmus Universiteit
  Rotterdam; en door drs. A. Veen en drs. F.S.J. Riemersma van de Stichting Centrum voor Onderwijsonderzoek van de Universiteit van Amsterdam. De voorbereidende studies worden door de raad gepubliceerd.
   Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de WRR onder voorzitterschap van prof.dr. W. Albeda. Voorts maakten deel uit van de projectgroep: de raadsleden prof.dr. H.P.M. Adriaansens en prof.dr. B.M.S. van Praag,
  en de stafmedewerkers mr. J.C.F. Bletz, dr. W.J. Dercksen, prof.dr. H.B. Entzinger (projectsecretaris), drs. H.G.M. Hendrikx, mr.drs. J.C.I. de Pree, prof.drs.
  I.J. Schoonenboom,drs. S. van der Veen en drs. J.A.P. Veraart.
  ALLOCHTONENBELEID
  
  Samenvatting
  Dit rapport vormt het antwoord van de WRR op een adviesaanvraag van de
  regering over het toekomstige beleid inzake etnische minderheden. Vergeleken met tien jaar geleden, toen de raad hierover ook reeds rapporteerde, zijn de
  omstandigheden op twee belangrijke punten gewijzigd. In de eerste plaats is,
  anders dan toen werd aangenomen en ondanks het restrictief toelatingsbeleid,
  de immigratie sindsdien nauwelijks in omvang afgenomen. Het aantal personen op wie het huidige minderhedenbeleid zich richt, is mede hierdoor in tien
  jaar tijds gestegen van 473.000 tot 756.000, een toename met 60 procent. Het is
  de vraag of het beleid in zijn huidige opzet voldoende rekening kan houden met
  de gevolgen van deze groei en de te verwachten voortgang hiervan.
  In de tweede ~ l a a t is
  s de werkloosheid onder de minderheden in deze ~eriode
  dramatisch gestegen; bij sommige groepen zelfs tot boven de 40 procent van de
  beroepsbevolking. Dit laatste verschijnsel is uiterst zorgwekkend: er dreigt
  een perspectief van kansloosheid, dat zich bij sommige groepen tot in volgende
  generaties kan voortzetten. Het ondenvijs blijkt niet voldoende bij machte dit
  proces te doorbreken. Bovendien bemoeilijkt de geringe arbeidsparticipatie
  van de minderheden de spontane totstandkoming van inter-etnische contacten.
   Het hier zeer summier geschetste marginaliseringsproces is in belangrijke
  mate het gevolg van algemene ontwikkelingen in de Nederlandse samenleving. Algemene problemen, zoals de hoge werkloosheid of de ongelijke onderwijskansen, doen zich versterkt en geprononceerd voor onder minderheden.
  Een minderhedenbeleid dat aan dergelijke algemene ontwikkelingen voorbij
  gaat, komt niet verder dan symptoombestrijding.De effectiviteit van specifiek
  op minderheden gericht overheidsbeleid wordt dan ook zeker niet alleen
  bepaald door de degelijkheid van dit beleid zelf, maar tevens door de omstandigheden waaronder het moet worden uitgevoerd en door het algemene beleid
  in de desbetreffende sectoren. Mede hierom pleit de raad ervoor elke vorm van
  specifiek op minderheden gericht beleid in eerste aanleg te zien als een intensivering van algemeen beleid in de desbetreffende sector. Dit uitgangspunt heeft
  consequenties zowel voor het regeringsbeleid in algemene zin als voor het huidige minderhedenbeleid.
  Wat dit laatste betreft, meent de raad dat de overheid de betrokken groepen te
  zeer als zorgcategorieen heeft beschouwd, in plaats van hun kansen tot zelfstandigheid te bieden. Veel leden van minderheidsgroepen zijn direct of indirect afhankelijk geworden van de zorg van de overheid, bijvoorbeeld via uitkeringen en welzijnsvoorzieningen, of voor hun huisvesting. Bij bezuinigingen
  blijken zij zo extra kwetsbaar. Hier staat tegenover dat deze afhankelijkheid
  van de overheid mede haar oorzaak vindt in de relatieve ontoegankelijkheid
  voor minderheden van vele instellingen en voorzieningen in andere dan de
  zojuist genoemde sectoren. Soms is dit terug te voeren op directe dan we1 indirecte discriminatie, soms ook op verschillen in cultuur.
  De raad meent voorts dat het huidige minderhedenbeleid te zeer is blijven steken in een discussie over doelstellingen. Ook biedt het te weinig mogelijkheden
  om rekening te houden met het feit dat minderheden sterk geconcentreerd
  wonen in bepaalde steden, en zijn de criteria voor afbakening van de doelgroepen van dit beleid onduidelijk.
   Uitgangspunten voor nieuw beleid
  De raad baseert zijn aanbevelingen voor toekomstig overheidsbeleid op de verwachting dat de migratie naar Nederland, evenals die naar West-Europa als
  geheel, voorlopig zal voortduren. Tbrwijl de raad in 1979 adviseerde de aanweALLOCHTONENBELEID
  
  zigheid van de immigranten in beginsel als blijvend te beschouwen, venvacht
  hij nu dat tevens de immigratie zelve blijvend is, ook bij handhaving van het
  huidige restrictieve toelatingsbeleid. Deze venvachting maakt het noodzakelijk de gevolgen van de immigratie positief te doen uitvallen, zowel voor de individuele immigrant en zijn of haar nakomelingen als voor de samenleving als
  geheel.
  Te veel allochtonen verkeren thans nog in een marginale positie; hun participatie in de samenleving is te gering. De raad acht een voortduren van deze situatie onaanvaardbaar, niet alleen om redenen van sociale rechtvaardigheid
  maar ook omdat allochtonen potentiele 'human resources' vertegenwoordigen,
  bij de ontwikkeling waarvan de samenleving baat kan vinden. Deelname aan
  arbeid is hiertoe een belangrijke voonvaarde, maar dit vraagt we1 om investeringen, in het bijzonder ten behoeve van ondenvijs, scholing en arbeid. Ziet
  men af van deze investeringen, dan wordt ook een prijs betaald, namelijk die
  welke is verbonden aan een verdere ontwikkeling van een etnisch subproletariaat, in de vorm van criminaliteit en dure overheidsvoorzieningen.
  De raad gaat in dit rapport nietslechts in op de positie van de groepen voor wie
  het huidige minderhedenbeleid is bedoeld, maar op die van alle allochtonen in
  Nederland. Allochtonen zijn, globaal gesproken, alle personen die zich komend
  van elders in Nederland hebben gevestigd en hun nakomelingen tot in de derde
  generatie, voor zover deze laatsten zich als allochtoon wensen te beschouwen.
  Minderheden zijn dan allochtone groeperingen in een achterstandssituatie;
  periodiek moet worden herijkt welke groepen als minderheden kunnen worden
  aangemerkt.
   Aan het allochtonenbeleid kunnen drie onderdelen worden onderscheiden, die
  elk in het rapport aan de orde komen:
  1. het vreemdelingenbeleid, dat zich richt op toelating, verblijfsrechtelijke positie
  en uitzetting van allochtonen met een andere dan de Nederlandse nationaliteit;
  2. het integratiebeleid, dat zich richt op verbetering van de participatie van minderheden in vitale maatschappelijke sectoren en instituties;
  3. een cultuurbeleid, waarin zich het cultureel-pluriforme karakter van de
  Nederlandse samenleving weerspiegelt, en dat zich in principe richt op alle
  allochtone groepen die uitdrukking willen geven aan hun eigen cultuur en
  identiteit.
  Van een effectief allochtonenbeleid kan volgens de raad slechts sprake zijn
  indien op ruimere schaal dan thans registratie van etnische herkomst plaatsvindt; zelfregistratie geniet hierbij zo veel mogelijk de voorkeur. Tevens meent
  de raad dat bescheiden vormen van outputfinanciering - het belonen van
  behaalde resultaten - de effectiviteit van het beleid zullen bevorderen.
  Vreemdelingenbeleid
  De raad staat op hoofdpunten handhaving voor van het huidige restrictieve
  toelatingsbeleid. Arbeidsmigratie van buiten de Europese Gemeenschap dient
  tot een minimum te worden beperkt. Voor werk waarvoor weinig of geen scholing is vereist dienen voorlopig geen tewerkstellingsvergunningen te worden
  afgegeven aan niet-ingezetenen van de Gemeenschap. We1 zou Nederland in
  Europees verband moeten bevorderen dat staatsburgers van derde landen na
  vijfjaar ingezetenschap van de Gemeenschapdezelfde rechten ten aanzien van
  vrij verkeer verkijgen als staatsburgers van een der lid-staten.
  In het beleid inzake gezinshereniging en toelating van vluchtelingen en asielzoekers stelt de raad geen grote wijzigingen voor. We1 pleit de raad ervoor asielzoekers vanaf ongeveer twee maanden na hun komst naar Nederland toe te
  staan onder bepaalde voonvaarden arbeid te verrichten. Versnelling van de
  asielprocedures acht hij een zaak van hoge urgentie.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  In het vreemdelingenbeleid zullen de gevolgen van de Europese integratie
  steeds meer merkbaar worden. Na de voorgenomen afschaffing van de personencontrole aan de binnengrenzen van de Gemeenschap zal het feitelijk verschil met de huidige situatie echter minder groot zijn dan de regering thans
  aanneemt. Het om deze reden invoeren van een binnenlandse identificatieplicht acht de raad niet zinvol. We1 pleit hij voor een legitimatieplicht voor
  iedereen - Nederlanders en niet-Nederlanders - bij het gebruik van bepaalde
  overheidsdiensten en -voorzieningen en bij het aanvaarden van werk. Dit laatste heeft mede ten doel tewerkstelling van illegaal aanwezige vreemdelingen
  tegen te gaan. Ook meent de raad dat de vreemdelingenadministratie verbetering behoeft.
  Hoewel in het afgelopen decennium de rechtspositie van vreemdelingen op
  diverse punten is verbeterd, pleit de raad opnieuw voor een Wet gelijke behandeling vreemdelingen. Tevens moeten de procedures voor verkrijging van het
  Nederlanderschap worden versneld.
  Bij het remigratiebeleid is de raad voorstander van invoering van een terugkeeroptie gedurende de eerste twee jaar na vertrek uit Nederland. De huidige
  financiele terugkeerregelingen worden door de raad in hoofdlijnen onderschreven; voorts wijst de raad op een aantal nadelen van een eventuele invoering
  van het woonlandbeginsel in de sociale zekerheid.
  Integratiebeleid
  
  Dit beleid dient zich toe te spitsen op drie sectoren: arbeid, ondenvijs en volwasseneneducatie. De gedachte hierbij is dat een effectief integratiebeleid op deze
  gebieden het treffen van specifieke maatregelen voor allochtonen op andere
  gebieden goeddeels overbodig zal maken. Daarom komen deze andere gebieden
  - met name huisvesting, justitie, gezondheidszorg en welzijn - in dit rapport
  slechts beknopt aan de orde.
   Op de arbeidsmarkt constateert de raad een discrepantie tussen de aard van de
  vraag en de aard van het aanbod. Gezien de vraag, is het aanbod van on- en
  laag geschoolden thans zeer ruim, en juist onder hen bevinden zich veel allochtonen. Net als in eerdere rapporten pleit de raad er ook nu voor, de economische
  groei mede te richten op en te benutten voor verwezenlijkingvan werkgelegenheidsdoelstellingen, met name ten behoeve van arbeidsplaatsen voor laag
  geschoolden. Tegelijkertijd dienen overheid en bedrijfsleven zich veel meer in
  te spannen op het gebied van de scholing, meer in het bijzonder van allochtonen. Juist bij hen blijkt het huidige instrumentarium voor scholing en toeleiding tot het arbeidsproces onvoldoende effectief. Een uitbreiding van het stelsel van werkervaringsplaatsen is in dit verband ook noodzakelijk.
  De raad meent dat de aanstaande tripartisering en regionalisering van de
  arbeidsvoorziening betere mogelijkheden zullen bieden dan thans om rekening te houden met de bijzondere situatie van minderheden op de arbeidsmarkt. Extra prikkels kunnen in de arbeidsbemiddeling worden ingebouwd
  om effectieve vormen van positieve actie te belonen; de door WVC gefinancierde 'steunfunctie-instellingen' kunnen hier een belangrijke intermediaire
  rol vervullen.
  Ter ondersteuning van de verantwoordelijkheid in deze van de sociale partners
  (incl. de overheid als werkgever), pleit de raad voor invoering van een Wet
  bevordering arbeidskansen, analoog aan de Canadese Employment Equity
  Act. Deze wet verplicht werkgevers, in overleg met werknemers, jaarlijks een
  plan op te stellen dat doelstellingen en termijnen inhoudt voor de venvezenlijking van meer evenredigheid in de samenstelling van het personeelsbestand,
  en eveneens jaarlijks openbaar te rapporteren over de geboekte vooruitgang.
   Zo wordt voor ieder zichtbaar welke inspanningen bedrijven leveren om meer
  ALLOCHTONENBELEID
  
  leden uit minderheidsgroepen in dienst te nemen en met welk resultaat. Hieraan gekoppeld pleit de raad voor 'contract compliance' door de overheid: slechts
  bedrijven die aantoonbaar serieuze pogingen hebben ondernomen om allochtonen in dienst te nemen, komen voor overheidsopdrachten in aanmerking.
  De huidige beleidsvoornemens van de regering inzake het ondernemerschap
  bieden volgens de raad in beginsel goede perspectieven voor allochtonen. Er
  dient echter voor te worden gewaakt dat geen oneigenlijke toetredingsbarrihres worden opgeworpen.
  In het onderwijs moeten volgens de raad betere voorzieningen worden
  gecreeerd voor de opvang van niet-Nederlandstalige leerlingen. De raad pleit
  voor herinvoering op ruime schaal van opvangklassen voor leerlingen die op
  latere leeftijd naar Nederland komen, en voor invoering van taalklassen voor
  allochtone kleuters die aan het begin van het basisonderwijs het Nederlands
  onvoldoende beheersen. Ook in de voorschoolse periode dienen betere opvangvoorzieningen voor allochtone kinderen te komen.
  Een betere kennis van de Nederlandse taal is een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde voor verbetering van het rendement van het ondenvijs aan
  minderheden. Er dient beter op te worden toegezien dat de leerplicht wordt
  nageleefd, ook voor meisjes. Voorts d i e ~het
  t aantal voortijdige schoolverlaters
  drastisch te worden teruggedrongen en moet worden bevorderd dat allochtonen meer dan thans middelbare en hogere opleidingen volgen. In dit verband
  pleit de raad voor een breed scala van specifieke maatregelen en voorzieningen, die verbetering beogen van de kwaliteit van het onderwijs aan allochtonen, en die in beginsel passen in het huidige onderwijsvoorrangsbeleid. Voorwaarde hiertoe is echter we1 dat binnen dit beleid meer rekening kan worden
  gehouden met de specifieke situatie waarin allochtonen verkeren. Om dit te
  bevorderen pleit de raad ook hier voor een milde vorm van outputfinanciering.
   De raad meent dat het ondenvijs in eigen taal en cultuur voorlopig moet worden gehandhaafd, doch voortaan buiten het reguliere curriculum dient te worden aangeboden. Intercultureel ondenvijs dient volgens de raad niet als een
  apart schoolvak, maar als een perspectief voor de gehele basisvorming te worden opgevat.
  Ook voor de volwasseneneducatie dienen veel betere voorzieningen te komen.
  Een belangrijke rol acht de raad hierbij weggelegd voor de basiseducatie, die
  sterk moet worden uitgebreid. De raad is voorstander van invoering van een
  leerrecht voor volwassen leden van minderheden. Zij zouden ten minste een
  basiscursus Nederlands en een cursus orientatie op de Nederlandse samenleving moeten kunnen volgen.
  Het leerrecht maakt duidelijk dat een bepaald kennisniveau zo onontbeerlijk
  wordt geacht voor het functioneren in de Nederlandse maatschappij, dat de
  overheid niet alleen jongeren maar ook volwassenen in de gelegenheid stelt
  hiertoe gratis onderwijs te volgen.
  Bepaalde groepen allochtonen zouden moeten worden verplicht van hun leerrecht gebruik te maken. Een basiseducatieplicht zou volgens de raad in ieder
  geval dienen te gelden voor pas gearriveerde migranten die op enigerlei wijze
  ten iaste van de overheid komen (behalve asielzoekers) en voor werkloze
  allochtone uitkeringsgerechtigden met een opleiding beneden het eindniveau
  van het Nederlandse basisonderwijs, inclusief jonge allochtone vrouwen wier
  partner een uitkering geniet. In nauwe samenhang hiermee dient op regionaal
  niveau een opvang- en begeleidingsstructuur in het leven te worden geroepen
  voor pas gearriveerde migranten.
  lbn slotte pleit de raad voor veel betere voorzieningen voor beroepsgerichte
  scholing, ook bij bedrijven. Juist voor allochtonen kan dit een goede aanvulling
  bieden op het reguliere ondenvijs, mits sprake is van voldoende begeleiding.
  'Individueel maatwerk' is bij alle scholingsvormenvoor allochtonen van essentieel belang.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD V 0 0 R HETREGERINGSBELEID
  
  Cultuurbeleid
  De overheid dient de culturele en levensbeschouwelijke verscheidenheid, die
  van oudsher mede haar oorsprong vindt in de immigratie, te eerbiedigen. Zij
  behoort zich hierbij te laten leiden door de (grond)wettelijk gewaarborgde vrijheid tot zelforganisatie en door het beginsel van de materiele gelijkheid bij
  eventuele medefinanciering van voorzieningen, ook wanneer deze door allochtonen zijn ingericht. Achterstelling noch bevoordeling van allochtonen behoren hierbij plaats te vinden; als allochtonen bepaalde drempels ervaren, kan de
  overheid helpen deze te slechten tot het voor autochtonen geldende niveau. De
  door de raad voorgestane ontkoppeling van integratie- en cultuurbeleid betekent dat de voonvaardenscheppende rol van de overheid ook geldt voor die
  allochtone groeperingen (bijv. Chinezen of Indische Nederlanders) die thans
  geen doelgroep vormen van het minderhedenbeleid.
  Beleidsuitvoering
  Het voorgestelde integratiebeleid - de kern van het allochtonenbeleid - moet
  vooral worden gezien als een intensivering van het algemeen beleid in de desbetreffende sectoren. De eerste verantwoordelijkheid voor de uitvoering van
  het integratiebeleid dient zonder voorbehoud te liggen bij de vakdepartementen in kwestie. De minister van Binnenlandse Zaken kan zich voortaan beperken tot sturing en voortgangsbewaking van het beleid.
  Gemeenten met een grote allochtone bevolking dienen meer armslag te krijgen bij het vinden van oplossingen voor de problemen waarvoor zij zich zien
  gesteld. Het achterstandsgebiedenbeleid kan op rijksniveau worden vervangen door een intensiever sectoraal beleid; op gemeentelijk niveau dienen voldoende gelden beschikbaar te blijven voor de noodzakelijke coijrdinatie bij de
  uitvoering van concrete initiatieven.
   De raad pleit voorts voor instelling van een Raad voor het Allochtonenbeleid
  naar analogie van de Emancipatieraad en de Raad voor het Jeugdbeleid. Het
  Landelijk Advies en Overleg Minderheden (LAO)kan zich ontwikkelen tot een
  belangrijk platform voor belangenorganisaties van allochtonen; in deze situatie is voortzetting van de nauwe band met het ministerie van Binnenlandse
  Zaken niet goed denkbaar.
  De totale kosten en baten van het door de raad voorgestelde allochtonenbeleid
  zijn om diverse redenen niet te berekenen. De kosten van een aantal specifieke,
  door de raad voorgestelde beleidsmaatregelen voor de opvang van nieuwe
  immigranten en hun kinderen kunnen - bij het immigratieniveau van thans globaal worden begroot op enkele honderden miljoenen guldens per jaar. Deze
  kosten komen grotendeels bij die van het huidige minderhedenbeleid, dat circa
  f 800 miljoen per jaar kost. Binnen het algemeen werkgelegenheidsbeleid en
  de basiseducatie dienen voorts specifieke inspanningen te worden geleverd om
  de marginale positie van de huidige etnische minderheden te doorbreken. Deze
  kunnen worden gefinancierd door een effectiever gebruik van de voor dit doe1
  reeds beschikbare en beschikbaar te stellen algemene middelen. De baten van
  een in het arbeidsproces ingeschakelde allochtone bevolking, in de vorm van
  een economisch produkt en van besparingen op de sociale zekerheid en andere
  voorzieningen,zijn in de genoemde bedragen niet verdisconteerd.
  De raad is zich ervan bewust dat zijn voorstellen om de positie van minderheden in de Nederlandse sarnenleving structureel te verbeteren een grote inspanning vragen van alle betrokkenen - allochtonen en autochtonen en hun organisaties, de sociale partners en de overheid. Mogelijkheden zowel om van toegekende rechten te kunnen genieten, als om opgelegde plichten te kunnen waarmaken, zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden aspecten van een volwaardig
  burgerschap.
   ALLOCHTONENBELEID
  
  Naar een allochtonenbeleid
  1.1
  
  Inleiding
  Bij de bestudering van de positie van allochtonen in de samenleving constateert de raad dat algemene problemen, zoals hoge werkloosheid of ongelijke
  onderwijskansen, zich hier versterkt en geprononceerd voordoen. Deze vaststelling heeft consequenties voor het te formuleren beleid, waarin twee lijnen
  moeten worden onderscheiden.
  De eerste en meest elementaire lijn is die van het algemene beleid. Omdat de
  problemen van allochtonen voor Z O ' ~belangrijk deel aanscherpingen zijn van
  ook elders voelbare problemen, ligt het voor de hand dat een specifiek beleid
  dat aan algemene ontwikkelingen voorbij gaat, niet verder komt dan symptoombestrijding. Algemene, in beginsel voor iedere ingezetene geldende maatregelen ter bevordering van werkgelegenheid, onderwijsdeelname en passende volkshuisvesting vormen de basis waarop zo nodig een op specifieke groepen gericht beleid moet worden gevoerd. Anders gezegd, een effectief algemeen
  werkgelegenheidsbeleid zal op zichzelf niet het verschil in werkloosheidsniveau tussen autochtonen en allochtonen doen verdwijnen. Het vormt echter
  we1 de voorwaarde om met enige kans op succes langs de tweede lijn een specifiek beleid te kunnen voeren. Dit betekent tegelijk dat de ruimte voor 'oplossingen' wordt beperkt door de voorwaarden die het algemene beleid stelt.
  De raad is zich ervan bewust dat in het kader van dit rapport geen nadere
  invulling kan worden gegeven aan het algemene beleid. Toch hecht hij eraan
  vast te stellen dat de effectiviteit van een specifiek beleid dat zich richt op
  bepaalde minderheidsgroepen, zeker niet alleen wordt bepaald door de degelijkheid van dit beleid zelf, maar ook door de omstandigheden waaronder het
  moet worden uitgevoerd en door het algemene beleid in de desbetreffende sectoren.
   In dit rapport verstaat de raad onder 'allochtoon': van niet-Nederlandse herkomst. 'Allochtonen' zijn dus vreemdelingen in juridische zin, ex-vreemdelingen die tot Nederlander zijn genaturaliseerd, Nederlanders afkomstig uit de
  (voormalige) overzeese gebiedsdelen, alsmede hun nakomelingen tot in de
  derde generatie voor zover die zich als allochtoon wensen te zien. Een 'minderheid' is een allochtone groepering in een achterstandspositie. De term 'integratie' wordt hierna gebruikt in de zin van gelijkwaardige deelname in de belangrijkste maatschappelijke sectoren en instituties.
  1.2
  1.2.1
  
  De huidige situatie
  D e positie van de allochtonen in Nederland
  
  De afgelopen tien jaar hebben zich twee ontwikkelingen voorgedaan die
  belangrijke gevolgen hebben voor de positie van allochtonen. Ondanks een
  restrictief toelatingsbeleid gaat de immigratie voort, hetgeen heeft bijgedragen aan een relatief sterke toename van het aantal allochtonen in Nederland.
  Voorts heeft de dramatische stijging van de werkloosheid de grootste allochtone groepen zwaar getroffen. Waar een integratieproces zich in het bijzonder
  via arbeid en onderwijs had moeten voltrekken, zijn juist in deze sectoren de
  resultaten tot dusver beneden de verwachtingen gebleven.
   In het onderwijs aan minderheden worden weliswaar enige successen geboekt
  - vooral bij het bevorderen van de deelname aan het voortgezet onderwijs maar de voortgang is te langzaam en blijft beperkt tot enkele groepen. Het
  behaalde onderwijsniveau van allochtonen blijft ver achter bij dat van autochtone leerlingen. Een te gering aantal allochtonen voltooit een opleiding; een
  groot deel valt voortijdig af. Bovendien stijgt de maatschappelijke behoefte aan
  ALLOCHTONENBELEID
  
  hoger opgeleiden snel, tenvijl die aan lager opgeleiden verder afneemt. In de
  sector arbeid is mede hierdoor geen sprake van verbetering. Op de arbeidsmarkt zijn vraag en aanbod, juist waar het minderheden betreft, slecht op
  elkaar afgestemd. De participatiegraad van de allochtonen daalt steeds verder
  onder die van de totale bevolking in Nederland en deze laatste is in Europees
  perspectief a1 laag.
  Wijzen de hier aangeduide ontwikkelingen op een groeiende maatschappelijke
  kloof tussen allochtonen en autochtonen? Het antwoord op deze vraag varieert
  naar gelang de indicatoren waarop men zich baseert, de groep waarover men
  spreekt en het tijdsperspectief dat men hanteert. Het is aannemelijk dat veel
  allochtonen zich bij toenemende verblijfsduur meer op de Nederlandse samenleving gaan orienteren. Voor de hier geboren generatie geldt dit a1weer sterker
  dan voor de allochtonen die hier zelf als migrant zijn gekomen. In deze zin
  wordt de kloof kleiner. Ook is duidelijk dat Nederland zich in het afgelopen
  decennium meer is gaan instellen op de blijvende aanwezigheid van een
  belangrijk aantal allochtonen.
  Tegelijkertijd echter hebben zich in een aantal vitale sectoren van de Nederland& samenleving, vooral in de sociaal-economischesector, ontwikkelingen
  voltrokken die het integratieproces juist weer dwarsbomen. Sommige minderheidsgroepen worden zelfs geconfronteerd met een werkloosheid van
  omstreeks veertig procent. De hoge werkloosheid heeft zeer negatieve gevolgen voor de sociale verhoudingen binnen allochtone gemeenschappen, de
  gezinsverhoudingen, de gezinsvorming, de individuele identiteit, criminaliteit
  en problematisch druggebruik.
   Een langdurige of zelfs permanente situatie van hoge werkloosheid bij Ben
  bevolkingsgroep heeft, zeker wanneer deze ook nog ruimtelijk is geconcentreerd, bovendien de neiging zich voort te zetten in de volgende generaties.
  Inspanningen die men zich moet getroosten om via bijvoorbeeld onderwijsprestaties kansen te krijgen, worden zeer negatief be'invloed als thuis en in de
  omringende gemeenschap een perspectief van kansloosheid heerst.
  De negatieve gevolgen reiken verder dan de allochtone groepen zelf. In de
  arbeid komt de allochtone met de autochtone bevolking in contact. In deze
  interactie kan een wederzijdse aanpassing plaatsvinden van waarden en normen. Van zo'n intensief contact is buiten de arbeid eigenlijk alleen sprake in
  het ondenvijs. Uit onderzoek blijkt dat sommige allochtonen, en met name de
  werklozen onder hen, sinds het verlaten van de school nauwelijks nog contact
  met autochtone Nederlanders hebben.
  Wanneer bijna de helft van een bevolkingscategorie, die bovendien uiterlijk
  gemakkelijk herkenbaar is, is aangewezen op de sociale zekerheid en andere
  overheidsvoorzieningen en weinig contact met de autochtone bevolking heeft,
  kan dit het beeld van het volwaardig medeburger zijn negatief be'invloeden en
  tot spanningen leiden in de verhouding autochtonen-allochtonen. Dit verhindert een zinvol participeren van allochtonen aan de Nederlandse samenleving
  en kan leiden tot een klimaat waarbij hun rechten in het geding worden
  gebracht.
  1.2.2
  
  H e t huidige beleid
  
  Is het huidige regeringsbeleid toereikend om de geconstateerde achterstanden
  te verhelpen? Bij de beantwoording van deze vraag moet opnieuw het minderhedenbeleid worden onderscheiden van het algemene overheidsbeleid.
   Zoals in paragraaf 1.1werd gesteld, worden de allochtonen door vele facetten
  van het algemene beleid geraakt. Op een aantal belangrijke punten bestaat
  een spanning tussen de effecten van het overheidsbeleid in algemene zin en de
  doelstellingen van het specifieke minderhedenbeleid. In sommige gevallen
  lijkt de venvezenlijking van deze doelstellingen eerder verder weg dan dichterbij geraakt, met name in de sector arbeid. De ontwikkelingen daar hebben op
  zichzelf weinig uitstaande met de aanwezigheid van allochtonen, maar zij
  WETENSCHAPPELLIKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
  
  ondermijnen in hun effecten het minderhedenbeleid en maken het 'vleugellam'.
  Door de herstructurering van de economie in de afgelopen tien jaar hebben traditionele bedrijfstakken als de scheepsbouw, de textiel en de zware metaal
  harde klappen gekregen, waardoor veel functies voor laag en ongeschoolden
  zijn verdwenen. Bepaalde groepen allochtonen waren in deze sectoren en echelons sterk vertegenwoordigd; ten dele verklaart dit hun huidige extreem hoge
  werkloosheid. In de groeisectoren bestaat nu een toenemende vraag naar hoog
  geschoolden. Het opleidingsniveau van de allochtonen is echter overwegend
  laag, vaak ook nog in de tweede generatie; zij dreigen hierdoor kansen te missen.
  Bepaalde algemene beleidsmaatregelen trekken een verhoudingsgewijszware
  wissel op het allochtone integratiepotentieel. Zo leidt de zogeheten vierjarigen-maatregel in het basisondenvijs ertoe dat veel allochtone kleuters nu
  gemiddeld een halfjaar later met de Nederlandse taal in aanraking komen dan
  voorheen. In de sfeer van de huisvesting spelen zich, ook bij een non-discriminatoire toepassing van de distributieregels voor woningen, segregatieprocessen af die er, met name in de grote agglomeraties, toe leiden dat de stedelijke
  centra steeds meer allochtonen huisvesten, terwijl de autochtonen Bn de
  (veelal hoogwaardige)werkgelegenheid naar de periferie vertrekken.
   Deze algemene ontwikkelingen en beleidsmaatregelen belemmeren het integratieproces en kunnen gemakkelijk bijdragen aan de marginalisering van
  allochtonen. Om het risico van een maatschappelijke polarisatie langs etnische scheidslijnen te voorkomen, zou een bijsturing van deze algemene processen noodzakelijk zijn. De mogelijkheden om zulke processen door algemeen
  overheidsbeleid te belnvloeden, zijn soms evenwel beperkt.
  De benadering van minderheden is in ons land sterk gerelateerd aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. De groei van de immigratie en die van de
  verzorgingsstaat verliepen aanvankelijk vrijwel synchroon.De stagnatie in de
  ontwikkeling van de verzorgingsstaat heeft evenwel duidelijk gemaakt, hoezeer in de filosofie en het beleid van deze staat de individuele burgers, en met
  name de zwakke groepen onder hen, als zorgcategorieen werden beschouwd, in
  plaats van hun kansen tot zelfstandigheid te bieden. De laatste jaren zijn de
  gevolgen van deze ontwikkeling duidelijk naar voren gekomen: veel allochtonen zijn, bijvoorbeeld via uitkeringen, afhankelijk geworden van de zorg van
  de overheid en blijken zo bij bezuinigingen extra kwetsbaar. De telkens weer
  oplaaiende discussie over het 'woonlandbeginsel' in de sociale zekerheid v o m t
  hiervan een goede illustratie.
  De verzorgingsstaat stelt ook grenzen aan het gedrag van mensen. In de complexe wet- en regelgeving van de verzorgingsstaat, in a1 haar instituties en bij
  de selectiemechanismen die deze hanteren, voeren autochtone waarden en
  gedragsnorrnen de boventoon. Vaak zal dit niet anders kunnen, maar voor hen
  die zijn gesocialiseerd in een geheel ander cultureel klimaat dan het Nederlandse, is het niet altijd gemakkelijk en vanzelfsprekend te voldoen aan de verwachtingen die op grond van Nederlandse waarden worden gesteld.
   Juist bij een intensieve overheidsbemoeienis met de allochtonen kan men
  gemakkelijk uit het oog verliezen dat er pas werkelijk sprake kan zijn van integratie wanneer instituties zowel binnen als buiten de invloedssfeer van de
  overheid zich daadwerkelijk voor hen openstellen. Pas geleidelijk begint dit
  besef in Nederland door te dringen, en dan nog vooral in de gebieden met hoge
  concentraties allochtonen. Het tempo waarin allerhande Nederlandse instellingen en voorzieningen metterdaad voor de minderheden toegankelijk worden gemaakt, blijkt vaak lager te liggen dan de overheid geneigd is te veronderstellen. Slechts weinig voorzieningen in Nederland zullen formeel niet toegankelijk zijn voor allochtonen; men wil zich niet aan discriminatie schuldig
  maken. Echter, veelal blijkt dat allochtonen de facto toch geen gebruik maken
  van deze voorzieningen.
  ALLOCHTONENBELEID
  
  Voor de allochtonen speelt hier ook nog dat zij in verhouding tot autochtonen
  aantoonbaar minder profijt hebben van algemene beleidsmaatregelen die
  bedoeld zijn om maatschappelijke achterstanden te verkleinen. A1 zijn de
  symptomen van de achterstand bij allochtonen en bij autochtonen soms min of
  meer gelijk, de oorzaken hoeven dit niet te zijn. Een algemeen beleid ter bestrijding van achterstanden kan hiermee niet altijd voldoende rekening houden.
   Mede op grond van deze ovenveging is het specifiekeminderhedenbeleid in het
  leven geroepen. Dit beleid is echter juist op een aantal vitale terreinen blijven
  steken in een discussie over doelstellingen. Soms krijgt men de indruk dat het
  bovenal symbolische waarde heeft. Op zichzelf is dit niet zonder betekenis: het
  'discours' over allochtonen is in Nederlandse beleidskringen doorgaans vriendelijker en 'toleranter' dan elders in West-Europa. De officieel vastgelegde
  beleidsdoelstellingen zijn dit eveneens, terwijl bovendien serieus is geprobeerd
  het beleid door middel van wetenschappelijk onderzoek te onderbouwen. Op
  een aantal gebieden is de praktijk evenwel anders. Zo is nergens in WestEuropa de werkloosheid onder allochtonen zo hoog als in Nederland. %n dele
  komt dit doordat ten aanzien van werkloos geworden vreemdelingen een weinig stringent uitwijzingsbeleid is gevoerd, anders dan bijvoorbeeld de Bondsrepubliek Duitsland destijds heeft gedaan. De verhoudingsgewijs eveneens hoge
  werkloosheid onder de tweede generatie wordt hiermee echter niet verklaard.
  Ook de onderwijsresultaten van allochtonen blijven in Nederland achter bij die
  in de omringende Westeuropese landen.
   De aard van de discussie over minderheden zoals deze tussen belanghebbenden
  wordt gevoerd, lijkt in dit verband symptomatisch. Er ligt een sterke nadruk op
  vragen inzake cultuur en moraal. A1 jarenlang is bijvoorbeeld een discussie
  gaande over het ondenvijs in eigen taal en cultuur, tenvijl intussen op de
  Nederlandse scholen een tweede generatie allochtonen wordt opgeleid wier
  positie door gebrekkige onderwijsprestaties grotendeels marginaal dreigt te
  blijven. Sinds lang wordt gediscussieerd over bezwaren tegen registratie van
  etnische herkomst; intussen worden de doelgroepen van het huidige minderhedenbeleid door gebrek aan gegevens steeds moeilijker vindbaar. Zonder het
  belang van deze discussies te ontkennen, moet toch worden vastgesteld dat zij
  nogal eens voorbijgaan aan de harde kern van de problematiek. Meer aandacht
  is nu noodzakelijk voor de vraag hoe de positie van minderheden - en dan
  vooral die van individuele leden van minderheidsgroepen - concreet en effectief kan worden verbeterd.
   Het huidige minderhedenbeleid lijkt de snelheid te overschatten waarmee
  integratieprocessen van immigranten zich voltrekken. Het tempo waarmee
  specifiek op de minderheden gerichte voorzieningen de laatste jaren zijn verdwenen, zou op grond van de in de Minderhedennota ontwikkelde beleidsfilosofie moeten inhouden dat deze minderheden inmiddels a1 zo zeer zijn gei'ntegreerd dat een specifiek op hen gericht beleid niet meer nodig is, althans niet
  meer op de desbetreffende terreinen. De gedachte dat de algemene voorzieningen toegankelijk moeten zijn voor minderheden en dat zij daarin uiteindelijk
  naar evenredigheid moeten participeren, heeft de laatste jaren geleid tot 'veralgemenisering' van beleidsmaatregelen en -instrumenten. Men ziet dit onder
  meer in het onderwijsbeleid,het arbeidsvoorzieningsbeleid, en het welzijnsbeleid. Om aan de algemene voorzieningen deel te kunnen hebben moet echter a1
  van een zekere mate van integratie sprake zijn en moet men beschikken over
  een aantal vaardigheden, zoals taalvaardigheid en zelfredzaamheid in meer
  algemene zin. Bij vele hier a1 langer wonende leden van minderheidsgroepen
  is dit niet het geval, laat staan bij een aantal hier nieuw binnenkomende
  migranten. Derhalve mag niet, vanuit de gedachte dat het specifiekebeleid tot
  nu toe te weinig resultaten heeft opgeleverd,definitief met elke vorm van zulk
  beleid worden afgerekend.
  De regering heeft voorts - om begrijpelijke redenen - de neiging alle door haar
  te voeren beleid primair in een nationaal perspectief te plaatsen en haar
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
  
  beleidsprioriteiten op basis daarvan te formuleren. Dit heeft als consequentie
  dat het minderhedenbeleid, doordat het zich richt op niet meer dan vijf procent
  van de bevolking, we1 eens een relatief lage prioriteit kan krijgen.
   Zo kan gemakkelijk een situatie ontstaan waarin het minderhedenvraagstuk
  op landelijk niveau niet die aandacht krijgt die het met het oog op de toekomst
  verdient. In grote delen van het land realiseert men zich nauwelijks dat de
  Nederlandse samenleving multi-etnisch is geworden; de allochtone bevolking
  concentreert zich in de Randstad en in enkele steden daarbuiten. Bijna tweederde van de huidige etnische minderheden woont in niet meer dan twintig
  gemeenten. In de vier grote steden woont 47 procent van de Surinaamse, Turkse, Marokkaanse en Antilliaanse bevolking, tegenover 11procent van het overige deel van de Nederlandse bevolking. Behalve voor de allochtone groepen
  zelf is de concentratie ook van betekenis voor de desbetreffende grote steden.
  Zo is nu ruim 18 procent van de inwoners van de vier grote steden van allochtone herkomst. Het minderhedenvraagstuk is hiermee een typisch (groot)stedelijk probleem; er dringen zich parallellen op tussen het overheidsbeleid voor
  minderheden en dat voor de grote stad, over welk laatste ondenverp de raad
  binnenkort eveneens zal rapporteren.
  Het is dan ook niet verwonderlijk dat veel van de zogeheten concentratiegemeenten, en in het bijzonder de vier grote steden, klagen over een gebrek aan
  armslag bij de uitvoering van het minderhedenbeleid op lokaal niveau. De
  coordinatie van dit beleid is destijds toevertrouwd aan de minister van Binnenlandse Zaken onder meer met het argument dat deze de 'natuurlijke gesprekspartner' is van de gemeenten. In de praktijk blijkt echter nogal eens sprake van
  wrijvingen over de afbakening tussen centrale en decentrale bevoegdheden.
   Er is ten slotte nog een fundamentele onduidelijkheid in het huidige minderhedenbeleid: de criteria voor afbakening van de doelgroepen zijn tamelijk willekeurig, en meer ingegeven door historische dan door maatschappelijke overwegingen. Daarom zijn zij aan slijtage onderhevig, terwijl zij onvoldoende
  mogelijkheden bieden om rekening te houden met de grote verschillen tussen
  en binnen de diverse groepen. Naarmate de tijd verstrijkt, lijken die verschillen eerder groter dan kleiner te worden. Juist in de groepsgerichte benadering
  - 'Nederland als multi-etnische samenleving' - vindt het huidige minderhedenbeleid zijn voornaamste legitimering. Hiermee wordt etnische herkomst
  echter te lichtvaardig en te generaliserend gekoppeld aan maatschappelijke
  achterstand, en kan te weinig rekening worden gehouden met de dynamiek die
  integratieprocessen eigen is. Niet een grofmazige groepsgerichte achterstandsbestrijding, gebaseerd op etnische verschillen, zou centraal moeten
  staan, maar een fijnmazige, gericht op integratie van individuen, waarbij rekening wordt gehouden met verschillen tussen en binnen de allochtone groepen.
  1.3
  1.3.1
  
  Een nieuwe beleidsvisie
  Uitgangspunt
  
  Aangenomen mag worden dat de immigratie zich voorlopig zal voortzetten en
  dat het aandeel van de allochtonen in de totale bevolking verder zal groeien.
  Erwijl de raad in 1979 adviseerde de aanwezigheid van de immigranten in
  beginsel als blijvend te beschouwen, verwacht hij nu dat tevens de immigratie
  zelve blijvend is. Dit geldt niet slechts voor Nederland, maar voor geheel WestEuropa en in feite voor de gehele westerse wereld. Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen, die elkaar bovendien versterken. In de eerste plaats spelen
  hier de grote verschillen een rol in welvaart en in politieke vrijheid en de toenemende bevolkingsdruk in de ontwikkelingslanden. De migratie wordt voorts
  gestimuleerd door betere en goedkopere communicatiemiddelen, door meer
  kennis over het Westen in de Derde Wereld en bovenal door het feit dat in veel
  westerse landen reeds grote aantallen migranten verblijven.
   Dit laatste feit heeft, vooral via de mogelijkheden voor gezinshereniging en
  ALLOCHTONENBELEID
  
  -vorming, het ontstaan in de hand gewerkt van min of meer permanente migratiebruggen tussen landen met grote welvaartsverschillen. Hierdoor zal de herkomst van toekomstige migratiestromen ten minste gedeeltelijk bepaald blijven door de herkomst van eerdere migratiestromen. Voor Nederland zijn de
  landen van herkomst voorlopig vooral Marokko, Turkije en Suriname. Geleidelijk zullen echter ook meer migranten uit andere landen gaan komen, in het bijzonder uit landen in Afrika, dat relatief dichtbij is gelegen en waar de bevolkingsdruk en de druk om vanwege slechte omstandigheden te vertrekken groter zijn dan elders. Ook kan, gezien de politieke en economische ontwikkelingen op meer migratie uit Oost-Europa worden gerekend. Deze nieuwe migratiestromen zullen via gezinshereniging ook weer tot vervolgmigratie leiden.
  Voorts mag worden verwacht dat de totstandkoming van de Europese interne
  markt zal leiden tot een geleidelijke toename van de intra-EG-migratie.
  De raad staat, net als in 1979, een restrictief toelatingsbeleid voor. Het restrictieve karakter van het toelatingsbeleid kent echter grenzen, niet alleen vanuit
  een humanitair maar ook vanuit een praktisch gezichtspunt. Mede op grond
  van de ervaringen van de afgelopen tien jaar acht de raad het irreeel te veronderstellen dat aan de zojuist geschetste migratiedruk volledig weerstand kan
  worden geboden. Een open samenleving als de Nederlandse kan zich niet van
  de rest van de wereld isoleren; de omstandigheden stellen echter grenzen aan
  de opnamecapaciteit, ook a1 zijn die grenzen niet gemakkelijk aan te geven. In
  verhouding tot de omringende landen telt Nederland als geheel overigens nog
  altijd weinig immigranten; we1 is de laatste jaren de migratie naar Nederland
  verhoudingsgewijs omvangrijker geweest dan elders in West-Europa.
   Op de lange termijn tekent zich in de wereld een tendens af tot groeiende interdependentie; meer internationale migratie is hiervan een logisch gevolg. Het
  is daarom realistischer zich af te vragen hoe de immigratie te reguleren dan
  hoe deze te voorkomen. Uitgangspunt van het toekomstig regeringsbeleid
  inzake minderheden zal derhalve moeten zijn dat Nederland de facto een immigratieland is en dit voorlopig zal blijven, ook a1heeft het deze status nooit nagestreefd.
  1.3.2
  
  Een nieuwe benadering
  
  Wanneer het voortduren van de immigratie als realiteit wordt aanvaard, is er
  alles aan gelegen de gevolgen hiervan positief te doen uitvallen voor zowel de
  immigrant en zijn of haar nakomelingen als voor de samenleving als geheel.
  In de huidige situatie overheerst voor velen behorend tot het allochtone deel
  van de bevolking een perspectief van kansloosheid. Dit komt tot uiting in hoge
  werkloosheid, hoge uitval in het ondenvijs, relatief hoge criminaliteit, afhankelijkheid van de sociale zekerheid en de sociale voorzieningen. Door deze marginale positie zijn veel allochtonen te weinig in staat bij te dragen aan de ontwikkeling van de Nederlandse samenleving. Nieuw binnenkomende migranten lopen een gerede kans eveneens in deze marginale positie te geraken.
  De raad acht een voortduren van deze situatie onaanvaardbaar. Het is een zaak
  van hoge urgentie dat de aanpak gericht op de integratie van allochtonen in de
  samenleving effectiever wordt.
   Deelname aan de arbeid van tot de beroepsbevolking behorende allochtonen is
  te beschouwen als een wezenlijke voorwaarde voor maatschappelijke integratie. Arbeid is niet alleen het belangrijkste middel voor het venverven van een
  inkomen, maar vormt ook een belangrijk deel van de bijdrage die een persoon
  levert aan de ontwikkeling van de samenleving. Venvezenlijking van arbeidsparticipatie is van twee even belangrijke voorwaarden afhankelijk: de inzet
  van de betrokken allochtonen en de feitelijke aanwezigheid van serieuze participatiekansen. Allochtonen moeten zelf de benodigde kennis en vaardigheden
  verwerven, maar de overheid heeft hierbij de taak voorwaarden en kansen te
  scheppen om het integratieproces zo voorspoedig mogelijk te doen verlopen.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Zonder de medewerking van het autochtone deel van de bevolking, van het
  bedrijfsleven en van een groot aantal andere maatschappelijke instellingen en
  organisaties zal dit niet lukken.
  De raad stelt voorop dat deze benadering haar eerste legitimatie vindt in overwegingen van sociale rechtvaardigheid ten aanzien van alle ingezetenen. Rgelijk is het echter van belang te onderkennen dat de allochtonen potentiele 'human resources' vertegenwoordigen, bij de ontwikkeling waarvan de samenleving baat kan vinden. Dit wil zeggen dat niet slechts de ontegenzeggelijk problematische kanten van de immigratie in het beleid moeten worden betrokken, maar dat actiever moet worden gepoogd het allochtone potentieel te mobiliseren, ten behoeve van de samenleving als geheel. Klassieke immigratielanden als Canada, de Verenigde Staten en Australie hebben dit a1 lang geleden
  begrepen; zij beschouwen hun immigranten veeleer als een aanwinst dan als
  een last. Voor Nederland kan in dit verband worden gewezen op de volgende
  aan de immigratie verbonden potenties.
   Het relatief grote aantal jongere migranten en het naar verhouding hoge
  geboortencijfer onder de eerste generatie immigranten remmen de processen
  van vergrijzing en ontgroening die in Nederland gaande zijn. Zo voorkomt de
  immigratie een a1 te snelle en onevenwichtige afname van de bevolkingsomvang, die de samenleving voor zware lasten kan stellen. Immigratie kan de
  teruggang van de bevolkingsomvang afremmen, maar dit zal slechts tot lastenverlichting leiden als de immigranten voldoende participeren. Dit vraagt om
  een beter gebruik van hun potentieel. Hiertoe zijn veranderingen noodzakelijk, zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde van de arbeidsmarkt.
  Aan de vraagzijde dient de aanwezigheid van allochtonen beter dan thans te
  worden aangewend om dreigende tekorten op de arbeidsmarkt te voorkomen.
  Ondanks het hoge werkloosheidsniveau van thans, zal de vraag in bepaalde
  sectoren van de arbeidsmarkt het aanbod wellicht weer gaan overtreffen, ook
  onder laag geschoolden. Een antwoord hierop zou zijn de hier reeds woonachtige allochtonen, inclusief de hier geboren generatie, voor de arbeidsmarkt te
  mobiliseren. Dit vraagt van alle betrokkenen een besef dat investeringen op de
  korte termijn in een hogere arbeidsparticipatie van allochtonen zich op de langere termijn kunnen terugverdienen. Men kan dit zien in termen van 'verliesbeperking': ziet men af van deze investeringen, dan wordt ook een prijs
  betaald, namelijk die welke is verbonden aan een verdere ontwikkeling naar
  een etnisch subproletariaat, in de vorm van criminaliteit en dure overheidsvoorzieningen. Het alternatief hiervoor is een beleid gericht op het tot ontplooiing brengen van 'human resources', in het bijzonder via onderwijs en scholing.
  Zo'n beleid vraagt nu om initiatieven, opdat participatie van allochtonen zo
  snel mogelijk een even normaal verschijnsel is als participatie van autochtonen.
   Hierbij geldt ook dat grote steden, die steeds meer in internationale competitie
  treden en een internationaal opererend bedrijfsleven kennen, gebaat zijn bij
  een goed ontwikkelde, internationaal ingestelde beroepsbevolking. De voordelen hiervan moeten niet worden onderschat. Een stad als New York dankt haar
  aantrekkingskracht als economisch en cultureel centrum mede aan de etnisch
  gemengde bevolking en het kosmopolitisch leefklimaat (zij het dat hier ook
  sociale contrasten optreden die in Nederlandse verhoudingen niet aanvaardbaar zouden zijn). In Europa krijgt de internationalisering van het bedrijfsleven thans een sterke impuls, onder andere door de ontwikkelingen in de
  Europese Gemeenschap. Veel grote bedrijven opereren a1 wereldwijd en ook
  kleinere ondernemingen zullen meer internationale contacten krijgen. Het
  succes van afzonderlijke bedrijven op internationale markten wordt in hoge
  mate bepaald door de kwaliteiten van de werknemers. Waar de grote steden
  zich meer en meer ontwikkelen tot knooppunten in internationale netwerken, zullen de dienstverlening en het culturele aanbod zich ook steeds meer
  moeten richten op een internationaal publiek. De allochtone bevolking, mits
  ALLOCHTONENBELEID
  
  voldoende inzetbaar in het arbeidsproces, kan hiertoe impulsen leveren.
  Een nieuwe benadering van de immigratie is ook vereist aan de aanbodzijde
  van de arbeidsmarkt. Veel immigranten kunnen bij hun komst niet de
  (taa1)kennis en de opleiding bieden die in onze hoogontwikkelde econornie zijn
  vereist. Ook a1 langer hier verblijvende immigranten en veel van hun hier
  geboren kinderen beschikken nog niet over adequate kennis en vaardigheden.
  