text: RECENSIES
  
  met twaalf personen groeide het apparaat uit tot 350 ambtenaren in 1987. De Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) vormen heden
  ten dage naast het ministerie in enge zin — de algemene leiding, het kabinet van de ministerpresident, het secretariaat van de ministerraad en de centrale diensten — de grotere dienstonderdelen. Een geschiedenis van dit jonge ministerie ontbreekt en in deze lacune voorziet dit
  onder de aegide van de WRR verschenen jubelboek niet, wil dat ook niet want de WRR heeft
  als centraal thema vastgesteld: de zorg voor de eenheid van het regeringsbeleid, en dan kan een
  heleboel natuurlijk niet aan bod komen.
  Qua vormgeving oogt het boek buitengewoon fraai, maar wie zich niet laat verleiden door
  uiterlijk schoon, zal een lichte teleurstelling over de kwaliteit van de inhoud toch niet kunnen
  onderdrukken. Vele handen zijn ingeschakeld, maar die van een historicus zijn er nauwelijks aan
  te pas gekomen. De WRR heeft een keur van schrijvers weten aan te trekken, negen in totaal,
  die ieder voor zich een fragment hebben uitgewerkt. Ondanks het centrale thema is een
  consistent geheel evenwel niet ontstaan.
  Laat ik aanstippen wat de in de geschiedenis geïnteresseerde lezer kan boeien. De jurist A. M.
  Donner schetst de opkomst van het ambt van minister-president. De parlementair historicus N.
   Cramer brengt de ontwikkeling van het ministerie in kaart en geeft vervolgens een encyclopedisch overzicht van de onderwerpen die bij de behandeling van de begrotingen van algemene
  zaken in de Kamers aan de orde zijn geweest. De politicoloog H. Daalder legt uit, waarom het
  ministerie onder de zuinige Drees niet de kans kreeg om uit te groeien. P. den Hoed, WRRmedewerker, is in het verleden gedoken op zoek naar aan algemene zaken analoge instanties
  zoals de Geheime Raad (1531-1567) en de Secretarie van Staat (1813-1840). Het aardigste zijn
  nog de interviews die Willem Breedveld, parlementair redacteur van Trouw, heeft afgenomen
  aan enkele minister-presidenten en secretarissen-generaal, een secretaris van de ministerraad,
  een voorzitter van de WRR en een RVD-directeur: weliswaar veel faits divers, maar zij werpen
  van binnenuit hoe fragmentarisch ook toch een aardig licht op plaats en betekenis van algemene
  zaken en van de minister-president. Voor de volledigheid: beschouwingen over de dienst van
  de regeringsleider in de nabuurstaten en over de rol van de minister-president bij de coördinatie
  van overheidsuitgaven, bij de zorg voor de samenhang van beleid, rechtsorde en openbaar
  bestuur en bij het buitenlands beleid, voorts een epiloog van Lubbers, een rubriek feiten en
  cijfers en een literatuuroverzicht completeren het geheel.
   Aan het slot van zijn Woord vooraf schrijft W. Albeda, op het moment van verschijnen van het
  boek vigerend voorzitter van de WRR: 'Er bestaan te veel witte plekken in de historische kennis
  van de overheidsorganisatie. Het is wenselijk dat systematischer getracht wordt om deze lacunes
  weg te nemen. Historisch bewustzijn wat betreft de onderscheiden organisatorische posities
  binnen de overheid is mede een voorwaarde voor de bevordering en handhaving van de eenheid
  van het regeringsbeleid'. Prachtig. Welk ministerie volgt? Er staan voldoende historici zonder
  werk, maar met deskundigheid klaar. Wat mij betreft mag algemene zaken dan ook nog een keer
  langs komen.
  J. Bosmans
  
  J. W. M. Engels, De Minister zonder Portefeuille (Dissertatie Groningen 1987; Groningen:
  Wolters-Noordhoff, 1987, 259 blz., ISBN 90 01 39211 4).
  Bij de grondwetswijziging van 1938 is het instituut van de minister zonder portefeuille in ons
  480
  
  RECENSIES
  
  geschreven staatsrecht terecht gekomen. Daarmee was een positief antwoord gegeven op de
  vraag naar de constitutionele toelaatbaarheid van een niet-departementale minister, dat wil
  zeggen van een minister die niet is belast met de leiding van een departement, formeel niet over
  een eigen en zelfstandig begrotingshoofdstuk beschikt en de formele bevoegdheid mist om
  eigen ambtenaren aan te stellen. Het instituut, zo verwachtte men toen, zou in twee opzichten
  nuttig kunnen zijn: in de eerste plaats ter ontlasting van de voorzitter van de ministerraad die
  aldus verlost kon worden van departementale rompslomp en vervolgens ter versteviging van het
  volksvertrouwen in de regering in bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld bij oorlogsdreiging, door vertegenwoordigers van afwijkende politieke richtingen in het kabinet op te nemen.
   Het moge duidelijk zijn dat de politiek zich weinig gelegen heeft laten liggen aan de
  overwegingen van de grondwetgever van 1938, want als wij even afzien van de bijzondere
  situatie in 1940-1945, moet men constateren dat een benoeming van een minister zonder
  portefeuille in de regel gebruikt is als middel om problemen rond de zetelverdeling tussen
  coalitiepartners te beslechten.
  In zijn te Groningen verdedigde staatsrechtelijke proefschrift doet de jurist Engels de
  aanbeveling om de minister zonder portefeuille strikt in te zetten als projectminister en hem
  vanwege de sterk coördinerende taak domicilie te laten houden op het ministerie van algemene
  zaken. De aanbeveling, helemaal aan het einde van de studie, volgt na een uitgebreide analyse
  van de bestuurlijke en politieke positie van alle ministers zonder portefeuille, die onze
  parlementaire geschiedenis rijk is, en na een kortere beschouwing over een vergelijkbare figuur
  in het constitutionele bestel van het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek Duitsland.
   De analyse van de Nederlandse situatie beslaat drie vijfde van het boek. De structuur ervan is
  buitengewoon helder. Per minister wordt eerst de benoeming behandeld en daarna wordt de
  inter-departementale en intern-departementale plaats van de betreffende functionaris gedurende de kabinetsperiode onderzocht. In de ontwikkeling van het instituut onderscheidt Engels twee
  periodes: een experimentele en een systematische. De experimentele periode loopt vanaf eind
  1941, toen de eerste minister zonder portefeuille aantrad, tot 1956. In deze jaren deden zich drie
  varianten voor: de ondergeschiktheidsvariant, waarbij de departementale minister zijn ministeriële verantwoordelijkheid mede uitstrekte tot de taken en bevoegdheden van de op zijn
  departement gehuisveste minister zonder portefeuille (bijvoorbeeld Van Roijen-Van Kleffens
  op buitenlandse zaken 1945-1946); de nevengeschiktheidsvariant, waarbij departementshoofd
  en minister zonder portefeuille gezamenlijk verantwoordelijk waren voor het departementale
  beleid als geheel (bijvoorbeeld Luns-Beyen op buitenlandse zaken 1952-1956); en de zelfstandigheidsvariant, waarbij departementshoofd en minister zonder portefeuille uitsluitend verantwoordelijkheid voor hun eigen beleid droegen (bijvoorbeeld De Bruijn-Zijlstra op economische
  zaken 1952-1956). Na een onderbreking van bijna tien jaar werd de toepassing van het instituut
  hervat (ontwikkelingshulp, wetenschapsbeleid) en begon een nog steeds voortdurende fase die
  Engels de systematische periode noemt, waarin de zelfstandigheidsvariant verder werd uitgebouwd.
  Het interessante, bondig gehouden en helder geschreven historisch overzicht verdiept naar ten
  minste twee kanten ons inzicht in het politieke bedrijf, al zijn de conclusies niet schokkend:
  politieke motieven zijn bij een benoeming belangrijker dan bestuurlijke overwegingen en het
  succes van een minister hangt meer af van zijn politiek gezag, persoonlijke deskundigheid en
  bestuurlijk intelligent opereren dan van zijn formele taak- en plaatsomschrijving. Engels heeft
  zich gelukkig niet beperkt tot de strikt staatsrechtelijke kant van de zaak. Politiek is mensenwerk
  en daar waar Engels de intern-departementale verhoudingen beschrijft, blijkt dat eens te meer.
  Maar daar blijkt ook dat Engels geen historicus is.
   481
  
  RECENSIES
  
  De analyse is gebaseerd op literatuur, de Handelingen en gesprekken met oud-bewindslieden.
  Die gesprekken hebben aardige inkijkjes in het departementale bedrijf opgeleverd, maar met de
  manier waarop hij ermee is omgegaan, wekt Engels de schijn zijn gesprekspartners op hun
  woord te vertrouwen. Onvoldoende heeft hij er acht op geslagen dat hij hier te doen heeft met
  een type dat, althans in Nederland, de hinderlijke neiging vertoont om achteraf de problemen
  te bagatelliseren en in oordelen over ex-collega's mild te zijn; de soms gespannen verhoudingen
  van weleer worden dan toegedekt met beleefdheidsformules. De historicus, behept met een
  gezonde dosis wantrouwen, zou zich in zulke gevallen juist geprikkeld voelen tot archiefonderzoek. Engels daarentegen neemt de gesprekken zonder meer als uitgangspunt voor de analyse,
  zoals hij ook bijvoorbeeld in het fameuze geval van Luns en Beyen al te gemakkelijk Beyens
  lezing in diens memoires volgt — met Luns heeft Engels niet gesproken!; waarom niet, blijft
  in het duister -— dat de constructie van twee koetsiers op de bok van buitenlandse zaken wel
  lastig, maar toch werkbaar was. Wie echter wel eens in de archieven heeft geneusd, weet dat
  Beyen Luns aanvankelijk als het ware naar het leven heeft gestaan, Luns al na een paar maanden
  dreigde met heengaan en minister-president Drees eraan te pas moest komen om de heren in het
  gareel te krijgen.
  Ondanks deze kritiek vind ik dat de niet-historicus Engels een heel behoorlijke gids is bij het
  zoeken naar een antwoord op de vraag, waarom in een concrete situatie een minister zonder
  portefeuille nodig was en waarom de ene minister slaagde en de andere faalde.
  J. Bosmans
  
  B. Braber, Passage naar vrijheid. Joods verzet in Nederland 1940-1945 (Amsterdam: Balans,
  1987, 152 blz., ƒ25,-, ISBN 90 5018 021 3).
   Of een historisch werk nu strikt wetenschappelijke pretenties heeft of— als Brabers Passage
  naar vrijheid — meer journalistiek van opzet is en bestemd voor een breder publiek, in beide
  gevallen, in sommige opzichten in het tweede geval misschien zelfs wel meer, mag men qua
  structuur en stijl een logisch en consistent geheel verwachten. Helaas is dat bij Braber lang niet
  altijd zo.
  Zijn boek behandelt de zeker belangwekkende lotgevallen van een kleine groep uit Duitsland
  afkomstige joden die na de machtsovername van Hitler naar Nederland waren gevlucht. Voordat
  Nederland bezet werd lieten zij hier waarschuwingen horen tegen het nazi-regime, tijdens de
  bezetting probeerden zij verzet te plegen en, vooral, veelal met succes uit handen van de Duitsers
  te blijven. Braber heeft het vrijwel uitsluitend over deze groep personen, die elkaar van een
  tehuis aan het Amsterdamse Oosteinde kenden. In hoeverre zij representatief waren voorde naar
  Nederland gevluchte joden en wat hun positie binnen dat tehuis was, wordt in feite niet
  besproken. Wellicht komt dat omdat Braber zich blijkbaar (een bronnenverantwoording
  ontbreekt) grotendeels gebaseerd heeft op gesprekken met leden van de groep zelf. In het
  tweede, tegelijkertijd meest uitgebreide, gedeelte van zijn boek laat hij die mensen direct aan
  het woord. In het eerste deel, ' de reconstructie' genaamd, schetst Braber hun geschiedenis. Deze
  opzet heeft tot gevolg dat hetzelfde verhaal, zij het in andere bewoordingen, twee keer verteld
  wordt. Maar Braber heeft deze scheiding niet consequent doorgevoerd, zodat ook het eerste deel
  uitspraken van geïnterviewde groepsleden bevat. Braber had er dunkt mij beter aan gedaan zijn
  gesprekken direct in zijn betoog te verwerken. Daarmee had hij tegelijkertijd hun beweringen
  482.
  