text: De demografische gevoeligheidsanalyse toont dus aan dat het referentiescenario
  relatief gunstig is. De tamelijk omvangrijke demografische onzekerheid is veel
  omvangrijker in negatieve richting dan in positieve richting. In de oude variant
  zou immers in 2010 een vorderingenoverschot van bijna 3 procent vereist zijn
  voor egalisering van de inkomsten en uitgaven in de tijd.
  Cumulatie van effecten
  In het voorgaande is steeds op een enkele variabele afgeweken van het referentiescenario. Daarmee ontstaat inzicht in de gevoeligheid voor de diverse variabelen. De grootste gevoeligheden deden zich voor bij de demografische ontwik-
  
  153
  
  gener at iebew ust beleid
  
  kelingen, de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie en die van de ‘overige ontwikkelingen’ in de zorguitgaven. Hiervan zijn de demografische ontwikkelingen
  geheel ongevoelig voor het beleid. Het is denkbaar dat een qua leeftijdssamenstelling oude bevolking relatief veel waarde hecht aan een kwalitatief hoog zorgniveau. Ouderen zouden het beleid via het stemhokje kunnen beïnvloeden,
  waardoor de demografische problemen nog worden uitvergroot. Stel bijvoorbeeld dat de ‘overige ontwikkelingen’ in de zorguitgaven 1 procent sneller groeien dan het BBP, terwijl de demografie de zich ontwikkelt volgens de oude
  variant, de arbeidsparticipatiegroei stagneert (de), de arbeidsproductiviteitsgroei laag is (0,5%) en de reële rente hoog (5%). In een dergelijk ongunstig scenario zou een geëgaliseerd pad voor de overheidsschuld een vorderingensaldo vereisen van circa 5 procent van het BBP. Om dat te realiseren zou een ombuiging ter
  grootte van bijna 6 procent van het BBP nodig zijn. Natuurlijk is dit een erg pessimistisch scenario. Het illustreert evenwel dat er een flinke onzekerheidsmarge is
  over de relatieve gezondheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn.
   5.3.3
  
  154
  
  conclusie
  Een gezonde overheidsboekhouding vereist dat het vorderingentekort ten minste voor de komende 30 jaar wordt omgezet in een vorderingenoverschot teneinde te voorkomen dat de stijgende vergrijzingsuitgaven leiden tot een exploderende schuldquote van de overheid. Deze conclusie is in lijn met die welke
  het CPB (Ter Rele 1997; Bovenberg en Ter Rele 1999) trekt ten aanzien van het
  verloop van het vorderingentekort op basis van generatierekeningen.
  Er is een ruime marge van onzekerheid, zowel over de omvang van het te realiseren overschot als over de moeite die het zal kosten dit overschot te realiseren.
  De onzekerheid over de vergrijzing heeft veel invloed op het te realiseren overschot en is bovendien ongevoelig voor beleid. In 2010 zou het overschot, alleen
  rekening houdend met de demografische onzekerheid, tussen de 0,25 en 3 procent
  van het BBP moeten liggen.
  In de zorgsector blijkt beheersing van de niet-demografisch bepaalde ‘overige
  ontwikkelingen’ in de uitgavengroei van essentieel belang voor houdbaarheid
  van de collectieve financiering. Andere factoren kunnen het gemakkelijker of
  moeilijker maken het benodigde overschot te realiseren, maar hebben relatief
  weinig invloed op de doelstelling zelf. Vooral de veronderstelde groei van de
  arbeidsparticipatie blijkt in dit opzicht een belangrijke voorwaarde voor houdbaarheid. Bovengenoemde factoren zijn weliswaar vatbaar voor beleid, maar de
  praktijk leert dat al te gemakkelijk optimisme over stuurbaarheid niet gerechtvaardigd is.
  Ook blijkt dat extra investeringen in bijvoorbeeld onderwijs of technologie wel
  nuttig kunnen zijn om het welvaartsniveau te verhogen, maar dat dit geen reden
  is ze te financieren ten laste van het overheidstekort.
   demografie en overheidsschuld
  
  Uit het feit dat het pad voor het te realiseren vorderingensaldo robuuster is dan
  de voor dit pad benodigde bijstelling van de overheidsfinanciën volgt tevens dat
  eventuele conjuncturele afwijkingen van het geprojecteerde pad op tamelijk
  korte termijn moeten worden gecompenseerd. Ook blijkt uit de berekening dat
  uitstel van het gezond maken van de overheidsfinanciën tot een groeiende
  noodzakelijke structurele ombuiging leidt.
  De uitgevoerde rekenexercities geven geen uitsluitsel over de vraag hoe het
  vorderingenoverschot gerealiseerd zou moeten worden. Ook de vraag naar prioriteiten voor AOW, zorg of andere uitgaven blijft onbeantwoord. Wie veel waarde hecht aan collectieve uitgaven, zal de inkomsten van de overheid willen verhogen; wie veel waarde hecht aan individuele bestedingsmogelijkheden,
  zal de uitgaven willen beperken.
  Economische groei is niet het wondermiddel dat de vergrijzingsproblemen
  oplost, aangezien een hoger welvaartsniveau samengaat met een hoger aspiratieniveau voor onder andere AOW en zorg en met hogere overheidsuitgaven in het
  algemeen. Economische groei levert meer welvaart, maar lost niet het verdelingsprobleem op dat door de vergrijzing ontstaat. Wel is het verdelen van welvaart
  gemakkelijker dan het verdelen van stagnatie.
  5.4
  
  een financieringsprobleem of een verdelings probleem?
  In het bovenstaande is vooral gekeken naar een pad voor het vorderingensaldo
  van de overheid dat leidt tot duurzaam houdbare overheidsfinanciën. In deze
  paragraaf wordt gekeken naar de invloed die dit zou kunnen hebben op de allocatie van overheidsbestedingen.
  Het gaat om verdeling van de groei
  Een essentieel onderdeel van de projecties is dat het aspiratieniveau van AOW en
  zorg meegroeit met de welvaart. Het aspiratieniveau van nu, dat wil zeggen
  koopkrachtbehoud, kan dankzij de te verwachten economische groei gemakkelijk worden gehandhaafd. Er is dus meer een verdelingsprobleem dan een financieringsprobleem (Kuné 1998; Verbon 1998; Verbon en Van Dalen 1998).
  Dit relativeert de zorgen aanzienlijk.
   Waardevastheid kan tamelijk gemakkelijk gegarandeerd worden, maar volledige
  welvaartsvastheid zal problemen opleveren. De marge tussen waardevast en
  welvaartsvast cumuleert over de lange termijn tot een vrij substantiële omvang.
  Van beide beleidslijnen kan met kracht van argumenten worden betoogd dat ze
  wederkerigheid tussen bijdragen en prestaties van opvolgende cohorten weerspiegelen. Het rechtvaardigheidscriterium is dermate rekbaar en normatief (zie
  hfdst. 2 en 4) dat het als objectief richtsnoer voor het overheidsbeleid niet bruikbaar is. Met dit gegeven gaat het erom een welvaartsgroei voor de overheidsvoorzieningen te realiseren die enerzijds niet tot onoverkomelijke economische
  
  155
  
  gener at iebew ust beleid
  
  problemen leidt en anderzijds ook niet tot onaanvaardbare ongelijkheden in de
  toegang tot inkomen en zorg. De bijstelling van de overheidsfinanciën die nodig
  is om deze bestand te maken tegen de demografische veranderingen, is van
  beperkte omvang als men deze bijstelling vergelijkt met de veranderingen die in
  de afgelopen decennia mogelijk zijn gebleken (zie tekstbox 5.4).
  Voor de beoordeling van het welvaartsniveau is ook het perspectief van belang.
  Het huidige welvaartsniveau van de AOW-uitkering zou hoog zijn in de ogen van
  iemand uit 1960. Maar de ogen van een tijdgenoot zien eerder relatieve deprivatie en armoede. Dit perspectief is mede afhankelijk van de leeftijd. Jongeren zijn
  geneigd te kijken met contemporaine ogen; ouderen zoeken hun referentie eerder in het verleden. Zo kan het gebeuren dat een jongere de AOW-uitkering interpreteert als armoede, terwijl een oudere redeneert dat hij het nog nooit zo goed
  gehad heeft (Van der Heijden 1996). Babyboomers zijn consumptiever ingesteld
  dan de huidige generatie ouderen. Toch zullen ook de babyboomers als gepensioneerden merken dat zij welvarender zijn geworden dan ooit. Toch zullen zij
  minder welvarend zijn dan de jongeren op dat moment.
   156
  
  Allocatie van uitgaven in de tijd
  Het pad voor het vorderingensaldo van de overheid is gebaseerd op de veronderstelling dat de overheidsuitgaven aan AOW en zorg bepaald worden door de
  demografische verhoudingen, terwijl de overige uitgaven een vast percentage
  van het BBP bedragen. Deze veronderstelling laat niet toe dat de allocatie van uitgaven in de tijd verandert. Het is een ongewijzigde voortzetting van de politieke
  keuzen van dit moment met het doel te laten zien welke beleidsbijstellingen
  nodig zijn om die keuzen te realiseren.
  Het kenmerk van voorkeuren is evenwel dat zij aan verandering onderhevig zijn.
  Het is denkbaar en zelfs waarschijnlijk dat de voorkeuren voor de mate van
  collectieve financiering en de allocatie van collectieve uitgaven veel meer veranderen dan de hier geprojecteerde bijstelling van de overheidsfinanciën (zie tekstbox 5.4).
  Enerzijds is het denkbaar dat de uitgaven aan de AOW en de zorg worden
  gefixeerd op een vast percentage van het BBP. Een dergelijk beleid houdt in dat de
  gevolgen van vergrijzing geheel en al worden afgewenteld op de oudere generatie. De spoeling wordt dunner. De argumentatie daarachter zou kunnen zijn dat
  toekomstige ouderen door eigen besparingen zo welvarend worden, dat zij de
  steun van de overheid in veel mindere mate nodig hebben dan nu.
   Anderzijds is het denkbaar dat de door de demografie toenemende uitgaven
  worden gecompenseerd in de lopende uitgaven. Meer AOW-uitgaven betekenen
  dan bijvoorbeeld minder onderwijsuitgaven. De gevolgen van vergrijzing worden
  dan geheel en al afgewenteld op de jongere generatie. Het mechanisme hierachter
  zou de demografische meerderheid kunnen zijn. Poterba (1998) geeft hiervoor
  enige empirische onderbouwing. Ook zouden politici wellicht beter luisteren naar
  ouderen dan naar jongeren, omdat ze afhankelijk zijn van specifieke belangengroe-
  
  demografie en overheidsschuld
  
  pen. Politici kunnen ouderen wel aan zich binden met de belofte van een goede
  oudedagsvoorziening maar jongeren niet, omdat toekomstige politici niet gebonden zijn aan zulke beloften (Grossman en Helpman 1998).
  Een afwijking van het geprojecteerde pad voor het vorderingensaldo geeft aan
  dat de allocatie van uitgaven in de tijd verandert. Hoe meer de problemen vooruit geschoven worden, des te meer zal dat het geval zijn. Bij zo’n allocatieverandering zijn uiteraard de posities van cohorten ten opzichte van elkaar in het
  geding. Het vraagstuk van de rechtvaardigheid valt daarbij niet eenduidig te
  beantwoorden. De keuze hoe de allocatie van uitgaven in de tijd zal veranderen,
  zal pas later worden gemaakt. De uitkomst van die keuze zal afhangen van toekomstige voorkeuren, die op hun beurt mede bepaald worden door zowel de
  relatieve politieke als de relatieve economische macht van de verschillende generaties. Politiek kan de invloed van talrijke ouderen groot zijn. Maar degene die de
  economische macht heeft, kan de spelregels veranderen, ook zonder afschaffing
  van de democratie. Herallocatie van middelen komt bijvoorbeeld op de markt tot
  stand via looneisen van schaarse arbeidskrachten en via prijsstijgingen als de
  consumptieve vraag niet meer in evenwicht is met de productiecapaciteit.
   Beheersing van het aspiratieniveau van AOW en zorg kan de overheidsfinanciën
  minder gevoelig maken voor de vergrijzing. Voor het pad van het vorderingensaldo heeft dit een dubbel effect. In de eerste plaats wordt door de afnemende
  demografische gevoeligheid het pad vlakker, waardoor het te realiseren overschot in de nabije toekomst lager wordt. Bovendien nemen de overheidsuitgaven als percentage van het BBP erdoor af, met als gevolg dat, bij gelijkblijvende
  inkomsten, dit lagere vorderingenoverschot gemakkelijker gerealiseerd kan
  worden. Want zoals toekomstige uitgaven hun schaduw vooruit werpen, zo werkt
  ook een structurele bezuiniging door in het huishoudboekje van het heden.
  Het aspiratieniveau voor de AOW
  Het geprojecteerde pad voor het vorderingensaldo geeft aan hoe gehandeld moet
  worden om te voorkomen dat de allocatie van uitgaven in de tijd moet veranderen.
  Maar om dit vorderingensaldo te realiseren, is wel een herallocatie van middelen
  nodig. Daarbij ligt niet op voorhand vast dat de AOW zelf buiten die herallocatie
  blijft. In het verleden is de verhouding tussen de laagste uitkeringen en het
  modale loon voortdurend veranderd (zie tekstbox 5.4). Er is geen sluitende redenering waarom het huidige relatieve niveau van de AOW en de minimumuitkeringen het enig juiste zou zijn.
  In paragraaf 5.3.2 is gebleken dat een verhoging van de AOW-uitkering veel meer
  invloed heeft op de te realiseren herallocatie van de overheidsuitgaven dan op
  het pad voor het vorderingensaldo. Daaraan is de conclusie verbonden dat keuzen in de koppelingssystematiek vooral gemaakt moeten worden op basis van
  prioriteiten in het heden. Op elk moment kan de overheid zijn prioriteiten herbeoordelen, zolang die herbeoordeling niet wordt gefinancierd uit de schuldquote op de langere termijn. De AOW is dus niet op voorhand uitgezonderd van
  
  157
  
  gener at iebew ust beleid
  
  maatregelen die dienen om de AOW op langere termijn houdbaar te maken.
   Argumentatie hiervoor kan gevonden worden in de stijgende welvaartspositie
  van ouderen als gevolg van toenemende aanvullende pensioenen en individuele
  vermogensopbouw. In het voorgaande zijn voor een veranderende invulling van
  de AOW diverse modaliteiten aan de orde geweest. In absolute zin zullen de toekomstige ouderen zeker welvarender zijn dan de huidige. De ontwikkeling van
  de relatieve inkomenspositie van ouderen is evenwel allerminst duidelijk, zeker
  in de toekomst. Voor de relatieve inkomenspositie van toekomstige ouderen ten
  opzichte van jongeren is niet alleen de inkomensontwikkeling van ouderen,
  maar ook die van jongeren van belang. Er zijn te veel onzekerheden om een
  uitspraak mogelijk te maken welke groep, jongeren of ouderen, het meest in
  welvaart zal stijgen.
  158
  
  Het aspiratieniveau voor de zorg
  Wat in het bovenstaande geldt voor de AOW, geldt ook voor de zorg. In het referentiescenario is aangenomen dat de zorguitgaven niet alleen stijgen door demografische veranderingen, maar ook door veranderingen in het gebruik, waaronder
  een verhoging van het aspiratieniveau. Ook kan het Baumoleffect een rol spelen.
  Er is evenwel geen sluitende redenering waarom het huidige uitgavenniveau in
  verhouding tot het BBP het enig juiste zou zijn. Noch is er een redenering waarom het huidige niveau van collectieve uitgaven het enig juiste zou zijn.
  Het totaal van ‘overige ontwikkelingen’ in de groei van de collectieve zorguitgaven is geen hard gegeven en is mede daardoor vatbaar voor beleid. De herallocatie van middelen die nodig is om het vereiste vorderingensaldo te realiseren
  voor een houdbare ontwikkeling, hoeft dus ook de zorg niet per definitie buiten
  beschouwing te laten. Een groeivoet voor ‘overige ontwikkelingen’ kan derhalve
  als projectie, maar ook als beleidsdoelstelling worden opgevat.
   Een beperkte groei van het collectief gefinancierde zorgniveau kan ertoe leiden
  dat dit zorgniveau als onvoldoende wordt ervaren in verhouding tot het gerealiseerde welvaartsniveau. Positief geformuleerd betekent dit dat individuen
  bereid kunnen zijn voor zichzelf meer uit te geven aan zorg dan het collectief
  gefinancierde niveau. Hiermee ontstaat een vraag naar privaat gefinancierde
  zorg. Het onderdrukken van deze vraag zal leiden (leidt nu al) tot allerhande
  sluipwegen. Het honoreren van deze vraag met privaat aanbod van zorg zal leiden tot een situatie waarin niet alle realiseerbare zorg voor iedereen bereikbaar
  zal zijn. Dit is gemakkelijker aanvaardbaar bij niet-medische dan bij medische
  zorg (SER 1999). In de niet-medische zorg kan ongewenste segregatie worden
  voorkomen als er geen hoge drempels bestaan tussen een collectief gefinancierd
  niveau en particuliere zorg. Dit is het geval als het collectief gegarandeerde
  niveau via maatwerk kan worden aangepast aan individuele (aanvullende)
  wensen.
  demografie en overheidsschuld
  
  5.5
  
  een internationale vergelijking
  In het bovenstaande is aangegeven dat de demografische ontwikkeling de uitgaven aan AOW en zorg beïnvloedt. Het ongelijkmatig verloop van de inkomsten
  en uitgaven van de overheid in de tijd kan worden geëgaliseerd via het vorderingensaldo. Hiertoe zou de overheid over een betrekkelijk lange periode een financieringsoverschot moeten creëren. Om houdbaarheid van het huidige, ongewijzigde systeem over een lange termijn te realiseren is een beperkte bijstelling van
  de overheidsinkomsten en/of uitgaven noodzakelijk. Een internationale vergelijking binnen de Europese Unie laat, naar eerder vastgesteld, zien dat het
  Nederlandse pensioensysteem goed op orde is in vergelijking met andere landen. Voor de overheidsfinanciën geldt in iets mindere mate hetzelfde. Omdat
  internationaal vergelijkende projecties over de zorgsector nagenoeg ontbreken,
  beperken we ons hier tot de pensioenvoorziening en de schuldquote van de
  overheid.
   Qua schuldpositie in samenhang met pensioenbesparingen staat
  Nederland er goed voor
  Tabel 5.5 geeft een overzicht van kerncijfers over de gedekte en ongedekte verplichtingen van de overheid en pensioenbeheerders in de Europese Unie en
  enkele andere landen. De eerste kolom geeft de omvang van de gespaarde pensioenreserves als percentage van het BBP. De Nederlandse pensioenbesparingen
  zijn met 141 procent van het BBP met afstand de omvangrijkste in Europa.11
  Alleen in Zwitserland, Zweden, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk vinden substantiële besparingen plaats. In guldens per hoofd zijn de Zwitserse
  besparingen hoger dan de Nederlandse.
  Kolom (2) en (3) geven de pensioenrechten in het publieke deel van de pensioenvoorziening als percentage van het BBP. Het gaat hier om rechten die via het
  omslagsysteem worden gefinancierd en waar dus geen reserve tegenover staat.
  De bedragen geven de contante waarde van deze rechten aan, dat wil zeggen het
  bedrag dat voor deze rechten zou moeten worden gereserveerd indien sprake
  zou zijn van kapitaaldekking. In kolom (2) gaat het om rechten zoals die door
  25-plussers in 1990 naar evenredigheid waren opgebouwd; in kolom (3) zijn
  daar de door hen nog op te bouwen rechten bij opgeteld. Deze cijfers zijn met
  vrij veel onzekerheid omgeven. Verschillende onderzoekers komen tot uiteenlopende schattingen. Hoewel de AOW internationaal vergeleken een betrekkelijk
  bescheiden publieke basisvoorziening is, neemt Nederland een gemiddelde
  plaats in. Van de grotere economieën vormen Duitsland en Italië hier de uitschieters naar boven. Deze landen hebben omvangrijke pensioensystemen
  waarvan de rechten gekoppeld zijn aan het in het verleden verdiende inkomen.
  Wel moet worden aangetekend dat in Nederland de publieke verplichtingen in
  de komende decennia meer zullen groeien dan in Duitsland en Italië.
   Dit komt doordat Nederland nu nog een betrekkelijk jonge bevolking heeft,
  waarvan het vergrijzingstempo in de komende jaren hoger ligt dan dat in de
  omringende landen.
  159
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Tabel 5.5
  
  Gedekte en ongedekte pensioenverplichtingen in de Europese Unie als percentage van
  het BBP
  (1)
  
  (2)
  
  gespaard
  
  omslagrechten
  
  (4)
  
  (5)
  
  (6)
  
  schuld-
  
  gecorrig.
  % kapitaal-
  
  quote
  
  schuldquote
  
  dekking
  (1)/((1)+(2))
  
  kapitaal
  
  opgebouwd
  
  geprojecteerd
  
  overheid
  
  (2)+(4)
  
  België
  
  10
  
  75
  
  101
  
  117
  
  192
  
  12
  
  Denemarken
  
  89
  
  87
  
  117
  
  58
  
  145
  
  51
  
  Frankrijk
  
  6
  
  83
  
  112
  
  59
  
  142
  
  7
  
  Duitsland a)
  
  12
  
  138
  
  186
  
  61
  
  199
  
  8
  
  Finland
  
  31
  
  Griekenland
  
  50
  185
  
  245
  
  107
  
  292
  
  Ierland
  
  43
  
  55
  
  78
  
  52
  
  107
  
  44
  
  Italië
  
  19
  
  157
  
  207
  
  119
  
  276
  
  11
  
  156
  
  219
  
  7
  
  163
  
  103
  
  144
  
  68
  
  171
  
  58
  
  10
  
  Luxemburg
  
  160
  
  (3)
  
  Nederland
  
  141
  
  Noorwegen
  
  24
  
  Oostenrijk
  
  4
  
  Portugal
  
  10
  
  93
  
  128
  
  58
  
  151
  
  Spanje
  
  4
  
  93
  
  129
  
  66
  
  159
  
  4
  
  Ver. Koninkrijk
  
  86
  
  68
  
  92
  
  49
  
  117
  
  56
  
  179
  
  25
  
  Zweden
  
  90
  
  Zwitserland
  
  105
  
  Totaal
  
  35
  
  63
  
  75
  109
  
  147
  
  70
  
  (1) Belegd pensioenkapitaal. Bron: Financial Times 1999.
  (2) Opgebouwde rechten van 25-plussers in 1990 in publiek omslagstelsel. Bron: Kuné 1996.
  (3) (2) + nog op te bouwen rechten tot pensioen.
  (4) EMU-schuldquote 1999. Bron: Eurostat.
  a)
  
  In kolom (2) en (3): West Duitsland.
  Kolom (4) en (5) geven de schuldquote van de overheid weer. De officiële
  schuldquote (kolom 4) ligt in de EU gemiddeld op 70 procent van het BBP.
  Nederland zit nagenoeg op dit gemiddelde. Vooral Italië, België en Griekenland
  springen eruit als landen met een hoge schuldquote. Van die groep legt Italië
  naar de grootte van de economie het meeste gewicht in de Europese schaal.
   In kolom (5) is een correctie aangebracht op de officiële schuldquote. Alleen al
  omdat hier verschillende jaren bij elkaar zijn opgeteld kan aan deze cijfers
  slechts een indicatieve waarde worden toegekend. Toch valt op dat het beeld
  extremer wordt. Vrijwel alle landen die onder (boven) het gemiddelde zitten bij
  de ongedekte publieke pensioenverplichtingen, zitten ook onder (boven) het
  gemiddelde bij de schuldquote. Duitsland, België en Luxemburg vormen uitzonderingen op deze regel. Luxemburg compenseert omvangrijke ongedekte pensioenverplichtingen met een lage schuldquote en komt bij de gecorrigeerde
  schuldquote op een gemiddelde waarde uit. Ook Nederland blijft ongeveer op
  
  demografie en overheidsschuld
  
  het Europese gemiddelde. Zuid-Europese landen, waaronder Italië, combineren
  evenwel hoge ongedekte verplichtingen met een hoge schuldquote.
  Kolom (6) ten slotte geeft een globale indruk van de ruimte die er is voor bijstellingen in het publieke pensioensysteem zonder dat dit tot grote sociale spanningen zal leiden.12 Nederland heeft verreweg de omvangrijkste pensioenvoorziening als de opgebouwde rechten in het publieke en het private deel bij elkaar
  worden geteld: een contante waarde van bijna 2,5 maal het BBP. Hiermee vergeleken zijn de systemen in onder meer Frankrijk en België (89 resp. 85% BBP) ronduit bescheiden. Het Europees gemiddelde bedraagt bijna 1,5 maal het BBP.
   Toekomstige Nederlandse ouderen zullen dus, internationaal vergeleken, een
  behoorlijke inkomenspositie hebben. Als de publieke pensioenvoorziening zou
  tegenvallen, bijvoorbeeld omdat in de toekomst houdbaarheid vooral zou
  worden gezocht in een beperking van de groei van publieke pensioenrechten,
  dan doet een dergelijke ingreep in Nederland minder pijn dan in omringende
  landen. Van de opgebouwde rechten is in Nederland 58 procent gedekt door
  spaargeld. Nederland is daarmee koploper in Europa. Serieuze kapitaaldekking
  vindt binnen de EU verder alleen plaats in het Verenigd Koninkrijk, Denemarken
  en Ierland. Landen als Frankrijk, Duitsland en Italië scoren daarentegen rond de
  10 procent kapitaaldekking. Pensioenhervormingen in het publieke pensioendeel in die landen zullen de inkomenspositie van toekomstige ouderen veel sterker aantasten dan in Nederland.
  Resumerend kan worden gesteld dat het Nederlandse pensioensysteem solide is
  in vergelijking met dat in omringende landen. Alleen het Verenigd Koninkrijk
  benadert de Nederlandse situatie. Vooral Italië kan problemen tegemoet zien.
  Maar ook in Frankrijk en Duitsland zijn de problemen duidelijk veel groter dan
  hier. De discussie over de houdbaarheid van het pensioensysteem komt daar
  maar langzaam op gang.13
  
  Het vorderingensaldo kan beter
  De Nederlandse overheidsfinanciën zijn betrekkelijk gezond, omdat er maar een
  kleine bijstelling nodig is om deze in het referentiescenario houdbaar te maken op
  de lange termijn. Niettemin is het Nederlandse vorderingentekort in het licht van
  de gunstige conjuncturele ontwikkeling van de afgelopen jaren hardnekkig hoog.
   Een vorderingenoverschot zou met het oog op de vergrijzing een politieke doelstelling moeten zijn. De uitgavendiscipline die voor een vorderingenoverschot
  noodzakelijk is, lijkt in Nederland evenwel nog niet aanwezig. Op dit aspect scoren verschillende andere EU-landen beter. Vijf van de vijftien landen hebben in
  1999 een vorderingenoverschot; Ierland, Luxemburg en Zweden zelfs boven de
  twee procent. In de VS geldt als doelstelling de overheidsschuld in 2015 volledig te
  hebben afbetaald, waarbij daar toch al sterk de nadruk ligt op de private pensioenvoorziening. In vergelijking hiermee is de in dit rapport gestelde horizon voor
  volledige schuldaflossing in 2025 à 2030 niet ambitieus, ondanks het wat hogere
  aanvangsniveau van de Nederlandse schuldquote in vergelijking met die in de VS.
  Eerder is gesteld dat de EMU-criteria voor het vorderingensaldo en de schuld-
  
  161
  
  gener at iebew ust beleid
  
  quote vanuit demografisch oogpunt te licht zijn. Internationaal zou bevorderd
  moeten worden dat de criteria voor gezonde overheidsfinanciën binnen EMUverband worden gecorrigeerd voor de overheidsverplichtingen die met name in
  de pensioensfeer verborgen zitten. Hoewel verwacht mag worden dat ook de
  zorgsector hier en in andere landen een toenemend beslag zal leggen op de collectieve middelen, geldt hiervoor minder dan bij pensioenen dat het om daadwerkelijke opgebouwde rechten van gepensioneerden in spe gaat. Ook zijn de
  projecties voor de zorguitgaven minder hard, omdat zij sterk beïnvloed worden
  door niet-demografische factoren.
   5.6
  
  162
  
  naar een gener atiebewust overheidsschuldbeleid
  De demografische ontwikkelingen beïnvloeden de inkomsten en uitgaven van
  de overheid. In dit hoofdstuk is nagegaan hoe via een taakstellend vorderingensaldo van de overheid een egalisatie van deze inkomsten en uitgaven tot stand
  kan worden gebracht. Daarbij is uitgegaan van de internationaal aanvaarde EMUnormen. Als de Nederlandse overheidsfinanciën zowel nu als in bijvoorbeeld
  2050 voldoen aan deze normen, worden geen rekeningen ongecontroleerd naar
  de toekomst verschoven en mag ervan worden uitgegaan dat de overheidsfinanciën houdbaar zijn op de lange termijn.
  Voorlopig een vorderingenoverschot aanhouden
  De exacte norm voor de lange termijn is voor enige discussie vatbaar, maar doet
  er op de kortere termijn nauwelijks toe. Men kan voor de lange termijn een rekkelijke norm hanteren volgens welke de schuldquote stabiliseert op 60 procent,
  of een precieze norm volgens welke de begroting in het eindjaar in evenwicht is.
  Voor het pad voor het vorderingenoverschot in de eerstkomende jaren is deze
  normkeuze van secundair belang, zeker in vergelijking met de gevoeligheid van
  het pad voor de onzekerheid over de demografische ontwikkeling. Wanneer de
  overheid haar prioriteiten in de loop van de tijd niet wil herschikken, moet over
  een betrekkelijk lange periode een vorderingenoverschot worden aangehouden,
  waarmee de overheidsschuld rond 2030 (nagenoeg) volledig zal zijn afgelost.
   Op de lange termijn is er uiteraard wel een groot verschil tussen de rekkelijke en
  de precieze norm. De precieze norm zou impliceren dat de overheid vanaf circa
  2025 vermogen zou gaan opbouwen en derhalve de rol van investeerder op zich
  zou gaan nemen. Waarschijnlijk is het beter dat de overheid die rol niet op zich
  neemt en te zijner tijd via lagere lasten de burgers zelf daartoe in staat stelt. Dit
  impliceert een verschuiving op termijn van collectieve naar private verantwoordelijkheid. Rond 2025 à 2030 zal de overheid voor de vraag staan of de schuldquote weer mag oplopen, of dat de preferenties zodanig zijn of worden bijgesteld dat noch vermogen noch schuld wordt opgebouwd. Het zou van naïviteit
  getuigen te menen dat hierover nu een voorspellende of normerende uitspraak
  zou kunnen worden gedaan. Zowel de rekkelijke als de precieze norm schrijven
  voorlopig een geleidelijke afbouw van de overheidsschuld voor. Er is nog ruimschoots de tijd om te discussiëren over de vraag wat er daarna moet gebeuren.
  demografie en overheidsschuld
  
  Uitgavendiscipline is de belangrijkste voor waarde
  De huidige overheidsfinanciën staan er, vanuit het langetermijnperspectief van
  generaties, redelijk goed voor. In strikt technische zin is houdbaarheid binnen
  handbereik, want het realiseren van een vorderingenoverschot is primair een
  kwestie van uitgavendiscipline. In politieke zin is het afbetalen van de schuldquote een grote opgave. Politici moeten, in tijden van zichtbare overvloed, uitgavendiscipline opbrengen met het oog op uitgavenstijgingen in de verre toekomst.
   Voor houdbaarheid biedt het te volgen pad voor de schuldquote een beter richtpunt dan de hier gemaakte berekening van de beleidsinspanning die nodig is om
  dat pad te kunnen volgen. De gevoeligheidsanalyse laat zien dat het pad voor de
  schuldquote tamelijk robuust is, maar dat in ongunstige omstandigheden een
  grotere beleidsinzet noodzakelijk kan zijn dan nu hier voorzien. Een op houdbaarheid gericht beleid eist dan ook dat de toekomstige overheidsverplichtingen
  in brede zin regelmatig geëvalueerd worden, opdat noodzakelijke bijstellingen
  niet onnodig worden uitgesteld tot een tijdstip waarop harder ingrijpen onvermijdelijk is geworden. Een voor demografische effecten gecorrigeerde norm
  voor het vorderingensaldo kan daarnaast een rol spelen bij de convergentie van
  pensioenstelsels in de Europese Unie.
  163
  
  Over de vormgeving van het vorderingenoverschot doet de raad geen uitspraak.
  Enerzijds is gebleken dat het AOW Spaarfonds een effectief middel is om consensus te verkrijgen over het terugdringen van het financieringstekort. Vanuit deze
  gedachte zou een verdere uitbouw van dit spaarfonds kunnen worden overwogen. Anderzijds verdraagt het vastleggen van de bestemming van toekomstige
  financieringsruimte zich slecht met het openhouden van opties voor de toekomst. Juist flexibiliteit in de rijksbegroting is op zichzelf een vorm van institutionele houdbaarheid.
  Stijging van de arbeidspar ticipatiegraad
  Bij de projecties is ervan uitgegaan dat het mogelijk is de arbeidsparticipatiegraad verder te verhogen. Een hogere participatiegraad versterkt uiteraard het
  draagvlak voor overdrachtsuitgaven en is van cruciaal belang voor de houdbaarheid van het systeem van overdrachtsuitgaven. Ruimte voor verhoging van de
  participatiegraad bestaat vooral bij ouderen (terugdringen arbeidsongeschiktheid en vervroegde uittreding), bij vrouwen en bij etnische minderheden.
  Bovendien versterkt een hogere arbeidsparticipatie van ouderen de zelfredzaamheid van gepensioneerden, doordat de pensioenopbouw langer doorloopt.
  Op het beleid dat nodig is om deze hogere participatiegraad ook daadwerkelijk
  te realiseren is de raad ingegaan in eerdere rapporten (WRR 1990; 1997).
   Internationaal vergeleken zou de huidige lage Nederlandse participatiegraad in
  arbeidsuren eerder een sterk dan een zwak punt kunnen blijken: andere landen
  kunnen in mindere mate van deze ruimte gebruik maken om het draagvlak te
  vergroten dan Nederland het geval zou kunnen zijn.
  gener at iebew ust beleid
  
  Beheersing uitgavengroei zorgsector
  In de zorgsector is het vooral van belang de niet demografisch bepaalde ontwikkelingen in de uitgavengroei te beheersen. Het zijn niet zozeer de demografische
  ontwikkelingen, maar veranderingen in het gebruiksgedrag, deels als gevolg van
  technische ontwikkelingen, die hier het beeld bepalen. Dit is een bedreiging,
  omdat deze ontwikkelingen in de praktijk onbeheersbaar zijn. Het is in het verleden buitengewoon moeilijk gebleken de stijgende zorguitgaven te beteugelen.
  Het scherpe budgetbeleid van de afgelopen jaren heeft geleid tot aanhoudende
  klachten over zorgverschraling, met name in de thuiszorg. Maar het feit dat de
  niet demografisch bepaalde ontwikkelingen zo sterk het beeld bepalen is tegelijkertijd ook een kans, omdat ze niet, zoals demografische ontwikkelingen,
  onontkoombaar zijn, maar grotendeels voortkomen uit een stijgend aspiratieniveau.
  164
  
  Meer een verdelingsprobleem dan een financieringsprobleem
  De houdbaarheid van het systeem van overdrachtsuitgaven is niet zozeer een
  financieringsprobleem als wel een verdelingsprobleem. Economische groei verhoogt het welvaartsniveau, maar doet ook het aspiratieniveau voor de AOW en de
  zorg stijgen. Dit geldt het meest direct voor de AOW, waarvan wordt aangenomen dat het uitkeringsniveau moet kunnen meegroeien met de contractlonen.
  Mede hierdoor is draagvlakvergroting via participatiestijging effectiever dan verhoging van de arbeidsproductiviteit, aangezien participatiestijging niet onmiddellijk doorwerkt in de uitkeringsniveaus.
   In de toekomstige prioriteitenstelling zal de inkomenspositie van ouderen moeten
  worden afgewogen tegen die van jongeren. De raad is van mening dat als de
  inkomenspositie van toekomstige ouderen daartoe aanleiding geeft, ook ouderen
  kunnen worden aangesproken op hun draagkracht om de transversale verdelingsproblemen te helpen oplossen. Fiscalisering van de premies voor de volksverzekeringen is hiervoor een mogelijk instrument. Het maakt het stelsel eenvoudiger en biedt daarnaast de mogelijkheid om het tariefverschil tussen AOWers en jongeren geleidelijk af te bouwen, waardoor ouderen met een aanvullend
  pensioen meer gaan bijdragen aan het draagvlak.
  Internationaal vergeleken staat Nederland er niet slecht voor
  Een internationale vergelijking laat zien dat het Nederlandse pensioensysteem
  er in vergelijking met de andere EU-landen gunstig voorstaat. De opgebouwde
  aanspraken zijn hoog en bovendien voor een belangrijk deel gedekt door besparingen. Ook als de resultaten van het publieke pensioendeel zouden tegenvallen,
  zullen Nederlandse gepensioneerden in de toekomst gemiddeld beter af zijn dan
  die in omringende landen.
  De ongedekte vorderingen in Nederland (schuldquote en opbouw van AOWrechten) wijken weinig af van het EU-gemiddelde. Maar de ruimte die er is om
  het systeem houdbaar te maken, is duidelijk groter dan gemiddeld. Dat geeft
  Nederland een comparatief voordeel binnen de EMU. Tegelijkertijd moet voorko-
  
  demografie en overheidsschuld
  
  men worden dat Nederland zijn pensioensysteem en overheidsfinanciën zo
  netjes op orde heeft, dat het – geheel overeenkomstig de principes van draagkracht – de problemen van omringende landen uit de monetaire unie zal helpen
  oplossen. Strikte naleving van het EMU-stabiliteitspact is daarom voor Nederland
  van groot belang.
  165
  
  gener at iebew ust beleid
  
  noten
  1
  2
  
  3
  
  4
  
  5
  
  6
  7
  166
  
  8
  9
  10
  
  Een expliciete modellering is op aanvraag bij de WRR verkrijgbaar.
   Deze schatting is veel lager dan de gerealiseerde waarde in het verleden onder
  andere omdat er van uitgegaan wordt dat het effect van het opleidingsniveau op
  de incidentele looncomponent min of meer voltooid is.
  In de uitgavenquote tellen zowel het demografische uitgavenvolume als het
  demografisch draagvlak. Bij de uitgavengroei hieronder gaat het alleen om de
  draaglast.
  Onder ‘overige ontwikkelingen’ worden gerangschikt: epidemiologische en
  medisch-technische ontwikkelingen en veranderingen in de organisatie van de
  zorg en het vraaggedrag.
  Dit ondanks het feit dat de extra inzet van Melkertbanen een drukkend effect
  heeft op de productiviteitsontwikkeling. Overigens is de meetbaarheid van de
  productiviteitsstijging discutabel, gezien de ongespecificeerdheid van het product.
  Als zorg een luxegoed is zal welvaartsstijging tot meer dan evenredige stijging in
  de vraag naar zorg leiden.
  Vanwege de lange termijn is zowel de elasticiteit van de belastingen ten opzichte
  van het BBP als die van de uitgaven op 1 gesteld. In een geheel star systeem is dit
  niet juist: bijvoorbeeld stijgen de overheidsinkomsten doordat steeds meer inkomen in hogere tariefschijven wordt belast. Verondersteld wordt dat cumulatieve
  beleidswijzigingen bij zowel inkomsten als uitgaven per saldo in een elasticiteit
  van 1 resulteren.
  Als de datum voldoende ver in de toekomst ligt, is de invloed van de keuze
  ervan op het te volgen pad van marginaal belang.
  Voor 1999 en 2000 wordt uitgegaan van de CPB-raming.
   In de lage variant zijn er zowel minder ouderen als een minder jongeren dan in
  de middenvariant. In de hoge variant geldt het omgekeerde. Wanneer men het
  toekomstige arbeidspotentieel weegt met de arbeidsparticipatiegraad van nu,
  kan een zuiver demografische index (1996=100) worden berekend van de AOWlasten in verhouding tot het demografisch draagvlak. Tot 2030 blijken in dat
  geval de indexen van de lage, midden en hoge variant nagenoeg gelijk op te
  lopen tot circa 200. Na dat jaar gaat de afnemende vruchtbaarheid steeds zwaarder wegen. Het gevolg daarvan is dat de demografische vergrijzingslast in de
  lage variant verder oploopt tot 233 in 2050, terwijl hij in de hoge variant stabiliseert. Dit eerste effect verhoogt vooral de lasten in de lage bevolkingsvariant.
  Het tweede effect speelt in de zorgsector en veroorzaakt relatief hoge lasten in
  de hoge bevolkingsvariant. Het grotere aantal ouderen telt in de zorgkosten sterk
  mee, omdat in de hoge variant verondersteld is dat de extra levensverwachting
  uit relatief ongezonde jaren bestaat. In de lage en middenvariant vallen de zorgkosten daarentegen mee, omdat daar de zorgvraag niet vanaf de geboortedatum,
  maar vanaf de verwachte overlijdensdatum berekend is.
  Er is nog een derde effect: de uitgaven voor onderwijs en kinderbijslag volgen in
  de hoge en lage bevolkingsvariant een zelfde patroon als de ontwikkeling van
  het demografisch draagvlak. Daardoor neemt de marge tussen de hoge en lage
  
  demografie en overheidsschuld
  
  11
  12
  13
  
  bevolkingsvariant toe ten opzichte van een berekening waarin alleen AOW en
  zorg meetellen.
  Als gevolg van een andere peildatum wijkt dit percentage af van het percentage
  van 155% ultimo 1998 dat genoemd is in hoofdstuk 4.
  Om dezelfde reden als hierboven moeten de cijfers met grote terughoudendheid
  worden geïnterpreteerd.
  Zie bijvoorbeeld het rapport Charpin van maart 1999 over het Franse pensioensysteem.
   167
  
  gener at iebew ust beleid
  
  168
  
  intergenerationele risicobeheersing in de pensioensfeer
  
  6
  
  intergener ationele risicobeheersing
  in de pensioensfeer
  
  6.1
  
  inleiding
  De centrale conclusie van hoofdstuk 4 was dat de pensioenvoorziening kan en
  moet worden ingedeeld in drie pijlers die institutioneel van elkaar zijn gescheiden. De AOW vertegenwoordigt in Nederland de eerste pijler van een publiek
  collectief via belastingen of premies gefinancierd pensioen op minimumniveau.
  De aanvullende pensioenen vormen de tweede pijler van collectief private pensioenen op basis van kapitaaldekking. Vrije individuele besparingen en verzekeringen vormen ten slotte de derde pijler. Door deze spreiding van de pensioenlasten over drie pijlers komt dit pensioenstelsel het beste tegemoet aan eisen van
  rechtvaardigheid, doelmatigheid en houdbaarheid. De eerste pijler (AOW) is een
  zuiver collectief stelsel van oudedagsvoorziening en verbeeldt de solidariteit
  tussen generaties, de derde pijler (vrije pensioenbesparingen) is een zuiver individueel stelsel. De tweede pijler – het onderwerp van dit hoofdstuk – is een
  mengsel van collectief en individueel. Indien het collectieve element in de financiering de boventoon voert, impliceert dit dat er overdrachten tussen individuen
  en/of generaties plaatsvinden. De tweede pijler is in Nederland omvangrijk.
   Ultimo 1998 ging er 1.162 miljard gulden om aan gespaard kapitaal. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat dit in beginsel intertemporele overdrachten zijn. Maar er
  is meer aan de hand. Een pensioenfonds is niet een verzameling van individuele
  beleggingsrekeningen (lees: intertemporele overdrachten). Pensioenfondsen
  beschikken doorgaans ook over eigen vermogen: het belegde kapitaal overtreft de
  contante waarde (zie tekstbox 6.1) van de verplichtingen, althans tegen een rekenrente van 4 procent. Dit eigen vermogen kan gezien worden als een mogelijke
  overdracht tussen generaties via pensioenregelingen, omdat niet bij voorbaat duidelijk is aan welk cohort de eigendom van dit vermogen kan worden toegeschreven. Uitgaande van alleen het eigen vermogen van pensioenfondsen (exclusief
  verzekeraars) kan van het bovengenoemde kapitaal 140 miljard gulden als mogelijke overdracht naar toekomstige generaties worden gezien.
  De meer waarde van solidariteit in de tweede pijler
  Pensioenregelingen in de tweede pijler voorzien in een aan het arbeidsverleden
  gekoppeld pensioen. Pensioenen kunnen worden gezien als uitgesteld loon.
  Voor zover het collectieve regelingen zijn, gaat het om betrekkelijk willekeurig
  afgeperkte groepen, bijvoorbeeld de werknemers in een bepaalde bedrijfstak.
  De consequentie hiervan is dat bij de solidariteit niet te veel het accent kan
  worden gelegd op een rechtvaardige verdeling. Daarvoor zorgt immers de eerste
  pijler met een daadwerkelijk collectief draagvlak. Het accent van solidariteit in
  de tweede pijler ligt op doelmatigheid en houdbaarheid. Doelmatigheid kan hier
  als criterium worden toegevoegd, omdat de rechtvaardigheidsvragen bij pensioenen in de tweede pijler veel minder dan bij bijvoorbeeld de AOW tot verschil
  
  169
  
  gener at iebew ust beleid
  
  van mening leiden over wat het doel is van pensioenregelingen, terwijl de strikt
  economische invalshoek bovendien een kwantitatieve optimalisatie mogelijk
  maakt. Verzekeringssolidariteit komt in de tweede pijler dus op de eerste plaats,
  herverdelende solidariteit op de tweede plaats.
   170
  
  De hoofdvraag van dit hoofdstuk is hoe groot de meerwaarde is van solidariteit
  tussen cohorten in aanvullende pensioenregelingen in de tweede pijler. In beleidstermen gaat het hierbij om de afweging tussen de tweede en de derde pijler
  en om de afweging tussen pensioenfondsen en verzekeraars als meest doelmatige uitvoerders van een pensioenregeling in de tweede pijler. Bij sparen voor de
  oudedagsvoorziening moeten veel risico’s worden afgewogen. Sommige risico’s
  kunnen individueel worden gedragen. Andere kunnen worden afgedekt op de
  private markt via verzekeraars. Via de markt kunnen allerlei risico’s verevend
  worden, behalve intergenerationele risico’s, omdat de verschillende cohorten
  niet gelijktijdig hun risico’s kunnen poolen. Een cruciaal onderscheid daarbij is
  of er sprake is van kanssolidariteit dan wel van herverdelende solidariteit.
  Dit onderscheid wordt nader uitgelegd in tekstbox 6.1. Het speelt een centrale
  rol in de rest van dit hoofdstuk. De sterke punten van de tweede pijler in het
  pensioenstelsel zijn de schaalvoordelen van een collectieve regeling, bescherming tegen onverzekerbaarheid en kortzichtigheid en, last but not least, de
  mogelijkheid om risico’s tussen cohorten te verevenen. Bij de vormgeving van
  de tweede pijler en bij de afgrenzing tussen de tweede en de derde pijler gaat het
  vooral om doelmatigheidsvragen. Sterke punten van de derde pijler zijn marktwerking en de mogelijkheid tegemoet te komen aan individuele preferenties.
   Tekstbox 6.1 Kanssolidariteit versus herverdelende solidariteit
  Bij kanssolidariteit vindt alleen herverdeling plaats ex post. Bij herverdelende of subsidiërende
  solidariteit vindt herverdeling ex ante plaats. Risico is de onzekerheid die resteert nadat alle kenbare relevante variabelen in aanmerking zijn genomen. Iedereen weet dat jaarlijks een bepaald
  aantal huizen afbrandt. De kans op brand is berekenbaar en levert, vermenigvuldigd met de schade, de basis voor de verzekeringspremie. Ex post vindt herverdeling plaats, namelijk van deelnemers van wie het huis niet afbrandde naar deelnemers van wie het huis wel afbrandde. Ex ante
  vindt geen herverdeling plaats, want elke deelnemer had een risico met een bepaalde waarde en
  ruilt dit risico met de verzekeraar. Wanneer verzekerden met een verschillend risicoprofiel
  (eigenaars van betonnen bunkers en boerderijen met rieten kap) eenzelfde verzekering delen,
  vindt herverdeling ex ante plaats. Iedereen weet namelijk dat betonnen bunkers niet afbranden.
  Dit betekent dat kennis over het risicoprofiel de herverdeling bepaalt.
  Stel dat een pensioenregeling op zodanige wijze wordt beheerd, dat voorzienbaar is dat in geval
  van vergrijzing de premies zullen oplopen. Iedereen weet dat Nederland vergrijst: er vindt herverdeling ex ante plaats. De pensioenregeling voorziet ook in een waardevast of welvaartsvast
  pensioen en de premie is daarop afgestemd. Niemand weet hoe inflatie, economische groei en
  kapitaalopbrengsten zich zullen gaan ontwikkelen; iedereen weet dat daar grote fluctuaties in
  zitten: er vindt herverdeling ex post plaats. Pensioenregelingen uit de tweede pijler zijn bij uitstek geschikt om deze solidariteit tussen cohorten vorm te geven, omdat ze kapitaaldekking
  
  intergenerationele risicobeheersing in de pensioensfeer
  
  (geen demografisch bepaalde overdrachten) kunnen combineren met solidariteit (wel overdrachten op basis van verzekering van risico’s).
   Voor solidariteit tussen cohorten betekent het bovenstaande onderscheid, dat overdrachten tussen cohorten die achteraf blijken plaats te vinden, nadat vooraf alle onzekerheden naar de
  beschikbare kennis van het moment zo goed mogelijk zijn verdisconteerd, ex ante het belang dienen van zowel het gevende als het ontvangende cohort.
  Solidariteit en herverdeling zijn niet hetzelfde. Solidariteit is een bijzondere vorm (deelverzameling) van herverdeling op basis van moreel juist geachte criteria. Het kan daarbij gaan om verzekering van ongelijke risico’s, maar ook om verdeling van rijk naar arm. De normativiteit maakt
  de benoeming van solidariteit soms dubbelzinnig. In pensioenregelingen vindt ook herverdeling
  plaats die moeilijk onder de noemer van solidariteit kan worden gebracht, bijvoorbeeld die naar
  carriËremakers in een eindloonregeling.
  Toenemende risico’s
  De risico’s bij de aanvullende pensioenen nemen toe door drie hoofdoorzaken:
  1 de rijping van pensioenregelingen;
  2 gewenning aan een hoog aspiratieniveau bij een lage constante premie; en
  3 belegging in aandelen.
  In de eerste plaats is er de rijping van pensioenregelingen. Een startend fonds
  begint met werknemers die, ongeacht hun leeftijd, nog geen rechten hebben
  opgebouwd. Er is nog niets belegd; er komt alleen premie binnen. Na verloop van
  tijd (rijping) hebben oudere deelnemers wel rechten opgebouwd en zijn er bovendien gepensioneerden en premievrije uitgetredenen (slapers). De vergrijzing doet
  hier nog een schepje bovenop doordat het zwaartepunt verschuift naar oudere
  deelnemers met meer rechten. Hoe meer rechten zijn opgebouwd, des te groter
  wordt in het inkomen van een pensioenfonds het aandeel van het rendement op
  het belegde kapitaal in verhouding tot de binnenkomende premies. De beleggingsopbrengsten bedragen op dit ogenblik tweederde tot driekwart van de totale
  inkomsten van de Nederlandse pensioenfondsen. Fluctuaties in dit rendement
  kunnen daardoor steeds moeilijker in de premiestelling worden opgevangen.
   De tweede oorzaak van risicotoename ligt in gewenning. In de loop van de tijd
  is waardevastheid van pensioenuitkeringen een haast vanzelfsprekend uitgangspunt geworden en streven veel regelingen naar welvaartsvastheid. Ook is welvaartsvastheid in de actieve fase (eindloonregelingen) haast vanzelfsprekend
  geworden. In de afgelopen 15 jaar zijn pensioenfondsen verwend met lage loonstijgingen en hoge rendementen. Hierdoor stegen de aanspraken mondjesmaat,
  terwijl de waarde van het opgebouwde kapitaal sterk groeide. In veel pensioenregelingen kon daardoor volstaan worden met een lage of zelfs geen premie.
  Sponsors (werkgevers) kennen het woord premievolatiliteit alleen nog in gunstige, neerwaartse zin. Door deze gewenning worden de risico’s van (loon)inflatie en rendement onderschat.
  Ten slotte wordt in toenemende mate belegd in risicodragende zakelijke waarden. Dit is nodig om het gemiddelde hogere rendement te realiseren dat vereist
  
  171
  
  gener at iebew ust beleid
  
  is voor de nagestreefde waardevastheid respectievelijk welvaartsvastheid van
  pensioenuitkeringen. Het rendement wordt hierdoor wel gemiddeld hoger,
  maar tevens minder zeker en voorspelbaar. Dit toenemende risico bij de aanvullende pensioenen vraagt om een nieuwe benadering bij het vaststellen van de
  spelregels in de pensioenvoorziening. Iemand moet het risico dragen. Dit vooronderstelt zowel risicobereidheid als risicodraagvlak. De risicobereidheid komt
  naar voren in de afspraken rond de indexering van pensioenen. Het risicodraagvlak wordt vergroot als er buffers zijn om tegenvallers op te vangen. Zulke
  buffers vormen op zichzelf een overdracht naar volgende generaties.
  172
  
  Opbouw van dit hoofdstuk.
   In de volgende paragraaf (par. 6.2) wordt eerst een analytische beschrijving gegeven van systemen voor aanvullend pensioen. Dit is nodig omdat de bestaande
  pensioenregelingen een schijnbaar onontwarbare kluwen van motieven en
  instrumenten vormen. Paragraaf 6.2.1 besteedt aandacht aan het onderscheid
  tussen het defined benefit systeem, waarbij de uitkering vastligt en de premie
  varieert, en het defined contribution systeem, waarbij de premie vastligt en de
  uitkering varieert. Pensioensystemen onderscheiden zich op deze dimensie vooral
  naar de plaats waar het meeste risico gedragen wordt: door de sponsor van de
  regeling (defined benefit) dan wel door de deelnemer (defined contribution).
  In paragraaf 6.2.2 komt vervolgens aan de orde hoe concrete pensioenregelingen
  kunnen worden beoordeeld op drie min of meer onafhankelijke dimensies:
  (1) de verdeling van de risico’s (het systeem), (2) de hoogte van het pensioenresultaat dat wordt nagestreefd (het aspiratieniveau) en (3) de wijze waarop de
  premies worden verdeeld in de tijd en derhalve ook over cohorten (de financieringswijze). Bij een zorgvuldige scheiding van deze drie dimensies kunnen
  overdrachten ex ante worden gelokaliseerd in de financieringswijze, terwijl
  overdrachten ex post bij de systeemkeuze thuishoren. Paragraaf 6.2.3 diept vervolgens de aard van de te verdelen risico’s verder uit en gaat in op het draagvlak
  dat voor die risico’s gevonden kan worden.
   Paragraaf 6.3 bevat de beleidsmatige essentie van dit hoofdstuk en beschrijft de
  solidariteit tussen generaties in de aanvullende pensioenregelingen. In paragraaf
  6.3.1 wordt eerst aangetoond dat solidariteit tussen opeenvolgende cohorten
  voordeel biedt voor alle cohorten, omdat zo een verzekering ontstaat tussen
  cohorten tegen de risico’s van de economische omgeving. Omdat zulke risico’s
  een heel cohort op gelijke wijze treffen, is een intragenerationele risicodeling
  onvoldoende. Paragraaf 6.3.2 gaat in op de vermogensbuffers die pensioenfondsen kunnen aanhouden om de toenemende risico’s af te dekken. Er kan niet eenduidig worden vastgesteld wanneer sprake is van een risicobuffer dan wel van
  een overreserve. Ook de eigendomsvraag kan niet eenduidig worden beantwoord. Er zijn claims van werkgevers, actieve deelnemers, gepensioneerden
  en/of toekomstige deelnemers. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de opbouw van buffers en het beheer ervan. Het opbouwen van een buffer
  gaat ten koste van een bepaald cohort en is derhalve een overdracht ex ante naar
  toekomstige cohorten.
  intergenerationele risicobeheersing in de pensioensfeer
  
  De opbouw van buffers die min of meer door meevallers zijn ontstaan (loonmatiging en hoge beurswinsten), gaat niet aanwijsbaar ten koste van een generatie.
  Het beheer van zulke buffers zou derhalve gericht kunnen worden op het in
  stand houden van pensioenvoorzieningen voor toekomstige generaties.
   Het zal blijken dat niet alle risico’s door buffervorming kunnen worden afgedekt. Naarmate het risicodraagvlak van de premiegrondslag smaller wordt, moeten andere vormen van risicodraagvlak worden aangeboord. Paragraaf 6.3.3 geeft
  aan dat voorwaardelijke indexeringsafspraken voor gepensioneerden niet meer
  voldoende zijn als veiligheidsklep. Als ook de indexeringstoezegging aan de
  actieve deelnemers voorwaardelijk wordt gemaakt, schuift de pensioenregeling
  in zijn geheel op in de richting van defined contribution, zonder dat risicoverevening tussen cohorten verloren gaat. Er is – in elk geval in theorie – een situatie
  denkbaar waarin elk cohort ex ante zijn eigen lasten draagt en waarin dus geen
  overdrachten ex ante plaatsvinden, terwijl er wel een verzekeringsovereenkomst
  tussen cohorten bestaat: er zijn wel ex-postoverdrachten en deze overdrachten
  vergroten de welvaart van alle cohorten.
  Het hoofdstuk wordt afgesloten met enkele conclusies (par. 6.4).
  