text: RECHTSHANDHAVING
  
  bakenen en uit te werken. De overtuiging dat de staat als rechtsgemeenschap
  behoort te kunnen instaan voor de maatschappelijke zwakkere of meer kwetsbare burgers, heeft aanvankelijk aan de sociale wetgeving een belangrijke normatieve lading gegeven. Deze lading werd expliciet gemaakt door de tussenkomst van de formele wetgever. In de ontstaansgeschiedenis van onze belangrijkste sociale-zekerheidswetgeving is dit duidelijk terug te vinden.
  De vlucht die tal van overheidstaken na de Tweede Wereldoorlog hebben genomen, waarvan de sociale strekking als het ware werd voorondersteld, heeft
  echter geleid tot een veel minder strikte binding van het bestuur in de sociale
  rechtsstaat aan de wet. De met financiele instrumenten presterende en sturende overheid heeft zich sinds het begin van de jaren vijftig geleidelijk aan 10s
  gemaakt van de binding aan de wet. Waar de grondwettelijk vastgelegde legaliteitseis deze binding, strikt genomen, niet vergde en het met financiele
  instrumenten optreden van de overheid als zodanig postief werd gewaardeerd,
  leken de bezwaren tegen dit buitenwettelijke bestuur aanvankelijk niet zo
  groot. Het heeft dan ook een grote vlucht genomen. Zo gebeurde het bij de aan
  het sociale bestuur venvante voorzieningen, die rechtstreeks uit de algemene
  middelen werden en worden gefinancierd, zoals de individuele huursubsidies
  en de gezinszorg. Zo ook bij het actieve arbeidsmarktbeleid waar tal van financiele faciliteiten het zonder een wettelijke grondslag moeten stellen. Grote
  delen van het zogenaamde specifieke welzijnsbeleid zijn in de jaren zestig en
  zeventig tot ontwikkeling gebracht door middel van niet op de wet berustende
  subsidies. En sedert de tweede helft van de jaren zestig zijn steunmaatregelen
  in velerlei vorm het beleidsinstrument bij uitstek geworden op verscheidene
  belangrijke onderdelen van het economisch beleid.
   Aanvankelijk leken de bezwaren van het buitenwettelijk bestuur met financiele instrumenten niet zo groot. Zolang de begrotingswetgever bereid en in
  staat was de voor de betrokken voorziening nodige middelen uit te trekken,
  werd het niet-gebonden zijn aan de wet we1 als een voordeel gezien, dat flexibel
  en slagvaardig beleid vergemakkelijkte. Dit argument is lang aangevoerd
  tegen in de Tweede Kamer geuite verlangens tot versterking van het wetmatigheidsgehalte van het bestuur met financiele instrumenten. Met de keerzijde
  ervan, namelijk dat van overheidswege niet vrijblijvend - als gunst of privilege - financiele voorzieningen mogen worden aangeboden en dat ieder aanbod van voorzieningen in rechtsstatelijke verhoudingen zowel verplichtingen
  voor de overheid als aanspraken voor de burger schept, is van meet af aan te
  weinig rekening gehouden.
  Te weinig is ingezien dat een overheid die prestaties in de vorm van inkomensof vermogensoverdrachten aanbiedt, hiermee direct of indirect de begiftigde
  burgers, maatschappelijke organisaties of ondernemingen meer van zich
  afhankelijk kan maken en dieper in de particuliere verhoudingen kan ingrijpen dan met welke 'klassieke' dwingende gebods- of verbodsregel ook. Hierbij
  moet worden onderkend dat degenen op wie de talrijke financiele faciliteiten
  zich richten, vaak allerminst de vrijheid genieten om deze in vrijwilligheid
  onder de van overheidswege gestelde voorwaarden te aanvaarden. Dit geldt
  voor het sociaal bestuur, waar buitenwettelijk aangeboden voorzieningen voor
  de belanghebbende burgers soms van vitaal belang kunnen zijn (bijv. de
  gezinszorg voor bejaarden), het geldt voor het welzijnsbeleid waar het voortbestaan van particuliere instellingen kan staan en vallen met de beschikbaarheid van bepaalde subsidies, het geldt zeker ook voor het economisch bestuur
  waar het bestaan van een onderneming of het behoud van haar concurrentiepositie kunnen nopen tot een 'onvrijwillig' beroep op steunverlening 15.
   Doordat het bestuur zich heeft losgemaakt van de voorafgaande binding aan
  een wettelijke regeling, is het zich vrij gaan achten om naar bevind van zaken
  te handelen, bij de vormgeving van de financiele instrumenten, hun toepassing en bij het opleggen van de toepassingsvoorwaarden. Deze beleidsvrijheid,
  
  "1 Vergelijkbare argumenten zijn aangevoerd door de Comrnissie Wetgevingsvraagstukken. Orde in de regelgeving; 's-Gravenhage,
  Staatsuitgeverij. 1985, blz. 43-45. voor het eisen voor een wettelijke grondslag voor overheidssubsidies.
  WETENSCHAPPELIJKE RAADVOORHETREGERINGSBELEID
  
  die wordt geeist in het belang van de slagvaardigheid of flexibiliteit van het
  bestuurlijk optreden, heeft het voor het functioneren van de parlementaire
  rechtsstaat onaanvaardbare nevengevolg dat dit overheidsoptreden oncontroleerbaar wordt.
  Oncontroleerbaar voor de rechter, doordat hij zich slechts incidenteel zal kunnen uitspreken over bestuurlijk handelen dat inhoudelijk niet of onvolkomen
  is genormeerd. Oncontroleerbaar voor het parlement doordat de inhoudelijke
  verbanden tussen de instrumenten - e n de ermee gemoeide kosten - en de
  doeleinden van het beleid zoekraken. Oncontroleerbaar voor de belanghebbende burgers en ondernemingen, doordat zij geen of onvolledig zicht kunnen
  krijgen op de richtsnoeren voor het optreden van het bestuur. De ervaringen
  voor het niet op de wet berustende presterende bestuur, zoals deze zijn beschreven in de RSV- en de Bouwsubsidie-enqugtes leren echter dat ook dit bestuur
  het niet zonder inhoudelijke normatieve bindingen kan stellen.
  Het gebrek aan inhoudelijke wettelijke bindingen ontregelt het stelsel van
  'checks and balances' dat aan de parlementaire rechtsstaat eigen is. Waar deze
  onvoldoende zijn, wordt een bestuurlijk optreden naar wet en recht moeilijk en
  blijkt, bij gebrek aan houvast, de handhaving van het recht tegenover de
  belanghebbende burgers niet zelden onmogelijk.
   Het instrumentele gebruik van de wet- en regelgeving in het financieel verkeer tussen overheid en burgers heeft als nevengevolg tot een afirokkeling van
  de rechtszekerheid geleid. Het geheel van aanspraken op collectief gefinancierde financiele prestaties en van afdrachtsverplichtingen jegens de collectieve sector is voor burgers, instellingen en ondernemingen aan bijkans voortdurende verandering onderhevig. Dit heeft direct te maken met het beleidsinstrumentele gebruik van de desbetreffende regelingen, het heeft ook te maken
  met de eigen aard van de financiele instrumenten waarom het hier gaat; het is,
  ten slotte, ook een gevolg van de complexiteit van de talrijke financiele rechtsbetrekkingen tussen overheid en burger.
  De minder wordende zekerheid die de financiele arrangementen tussen overheid en burger bieden, is vooral bij het eigenlijke sociale bestuur problematisch. Met de vlucht die de sociale rechtsstaat heeft genomen, heeft voor een
  aanzienlijk deel van de bevolking de sociale uitkering - eventueel aangevuld
  met andere van overheidswege gefinancierde voorzieningen - de plaats ingenomen van inkomen uit arbeid als belanpijkste bestaansbron. Dit is het
  onvermijdelijke gevolg van het feit dat steeds meer bestaansrisico's in egalitaire zin van staatswege worden gedekt. Het prestige dat de sociale rechtsstaat
  een twintig jaar geleden genoot, berustte niet in de laatste plaats op zijn vermogen om onaantastbaar lijkende sociale waarborgen te kunnen geven in de
  vorm van rechten en aanspraken. Dat deze rechten en aanspraken als rechtswaarborgen voor de bestaanszekerheid naar omvang en reikwijdte een afhankelijke en voorwaardelijke inhoud hebben - en moeten hebben - werd tot voor
  kort onvoldoende onderkend. De staat kan als risicogemeenschap slechts
  optreden binnen de financieel-economische marges die het relatieve slagen of
  falen van de volkshuishouding als geheel hem bieden, en binnen de grenzen die
  de maatschappelijke verhoudingen hem laten om de nodige overdrachten van
  inkomens te effectueren 16.
   Deze voorwaardelijke zekerheid hoeft voor de legitimiteit van het waarborgende optreden van de overheid als zodanig niet problematisch te zijn. Zij
  wordt dit echter wel, als de omvang van de prestaties en van de ermee corresponderende lasten steeds opnieuw worden gewijzigd op p o n d van beleidsmatige afwegingen die met het eigenlijke doe1 van de waarborgen - en met hun
  intrinsieke beperkingen - weinig hebben uit te staan. Tegenover de basiswaarborgen die de sociale rechtsstaat zijn burgers biedt, is de beleidsvoerende
  overheid zorgvuldigheid en bescheidenheid in pretenties geboden.
  '1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Woorborgen voor zekerheid. €en nieuw rtelsel voor sociale zekerheid in hoofdlijnen. Rapport aan de Regering, nr. 26. 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij, 1985. blz. 184- 194.
  RECHTSHANDHAVING
  
  Bescheidenheid is ook vereist waar van overheidswege tegen zogeheten inkomensprijzen aangeboden voorzieningen worden verstrekt. De hiermee nagestreefde doeleinden van volkshuisvestings-, welzijns- of ondenvijsbeleid zijn
  zeker politiek respectabel, maar het is sterk de vraag of deze doeleinden in de
  ogen van de belanghebbende burgers we1 zo centraal staan: de verandering
  van de individuele huursubsidie of van het fiscale huunvaardeforfait op gronden van volkshuisvestingsbeleid wordt door hen primair ondergaan als een
  wijziging in het hunter beschikking staande inkomen. Een wet- of regelgever
  die veelvuldig ingrijpt in financiele arrangementen die belanghebbenden tot
  leidraad strekken bij voor hen zwaanvegende beslissingen, riskeert verlies
  aan vertrouwen en loyaliteit. De omstandigheid overigens dat de hier bedoelde
  regelingen en voorzieningen inkomensafhankelijk zijn, maakt ze als beleidsinstrument heel kwetsbaar voor andere van overheidswegegepleegde inkomensrelevante ingrepen. Dit komt dan de uitvoering, noch naleving ten goede. De
  uiteindelijke beleidsresultaten zullen dan ook, zowel in financieel opzicht als
  uit een oogpunt van maatschappelijke gevolgen, ernstig kunnen tegenvallen.
   Overdrachtsregelingen met een heel typisch instrumentele strekking zoals die
  onder meer in het economische en sociaal-culturele beleid worden toegepast,
  zijn naar hun aard en strekking uiterst onvast. Zij zijn heel gevoelig voor veranderende beleidsappreciaties en voor schommelingen in de beschikbare
  begrotingsruimte. Veel zekerheid plegen zij de belanghebbende burgers,
  instellingen en ondernemingen niet te bieden, ook a1 zijn ze, zoals dit bij zogeheten fiscale faciliteiten het geval is, bij of krachtens de wet geobjectiveerd.
  De intrinsieke instabiliteit van deze financiele beleidsinstrumenten schept
  weinig vertrouwen in de overheid als partij in het maatschappelijk verkeer. In
  de particuliere of marktsfeer zullen de actoren zwaanvegende beslissingen
  niet snel laten afhangen van financiele incentives die vluchtig van aard zijn 17.
  Daarmee ondergaat de waarde ervan als beleidsinstrument we1 enige relativering.
  De onbestendigheid van het geheel van wetten en regelingen dat de financiele
  betrekkingen tussen overheden en burgers beheerst, maakt dat de maatschappelijke accomodatie hieraan gebrekkig en eenzijdig wordt. Dit is een van de
  belangrijkste redenen waarom de normativiteit van deze wetgeving aan ernstige erosie onderhevig is. Wetgeving die geen vast richtsnoer meer vormt voor
  het bestuur, hetzij omdat zij te weinig inhoudelijke houvast biedt, hetzij omdat
  zij de uitvoeringscapaciteit van het bestuur te boven gaat, zal dat ook niet kunnen zijn voor het handelen van de burger. Onzekerheid van het recht schept
  onzekerheid over het recht.
  Het wegslijten van de normatieve basis is ook een gevolg van de omvang die de
  inkomensstromen door tussenkomst van de collectievesector hebben aangenomen. Worden de lasten daarvan in verhouding tot de ervan te venvachten lusten te omvangrijk, of wordt het verband tussen lasten en lusten minder goed
  zichtbaar, zoals dat bij verschillende van de belangrijkste sociale zekerheidsarrangementen het geval is, dan komt de vanzelfsprekendheid van de naleving
  onder druk te staan Is.
   Als de wetgever het belastingstelsel en delen van de regelgeving voor de inkomens- en vermogensoverdrachten erop inricht om daarmee specifieke beleidsdoeleinden te bereiken door het inbouwen van financiele incentives of disincentives voor de contribuabele of subsidiabele, doet hij een beroep op hem als
  rekenaar. De financiele faciliteit of heffing wordt dan als instrument gebruikt
  om het gedrag van de belanghebbende burgers en ondernemingen in de door
  overheid gewenste zin te be'invloeden. Dit beroep op het berekenend gedrag
  draagt ertoe bij dat de normatieve basis van de oorspronkelijke fiscale of
  sociale-zekerheidswetgeving langzaam maar zeker wordt ondergraven. Het is
  opvallend hoe de wetgever hier met zichzelf in tegenspraak komt. Hij betreurt
  17]
  
  A. Appels. Political Economy and Enterprise Subsidies; Tilburg University Press. Tilburg, 1986.
  '1 Vgl.J.C. Vrooman, H.J.van den Braak. H. Elffers en D.J. Herring. 'Belastingweerstand. kennis en gedrag', Moandblad Belostingbeschouwingen; nr. 6, juni 1985, blz. 1 56- 166.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR H E T REGERINGSBELEID
  
  de teloorgang van de 'belastingmoraal van de contribuabele', maar introduceert in BBn adem verfijningen in de belastingwetgeving, speculerend op de calculerende vaardigheden van dezelfde contribuabele, om hem tot specifiek door
  de overheid gewenst gedrag te brengen. Dit alles onder het onuitgesproken
  motto 'voor wat, hoort wat'. Voor zo door de wetgever in hun berekenend
  gedrag zelf opgeleide burgers, zullen de normatieve drempels voor een creatief
  en profijtelijk omgaan met de wettelijke regelingen voor het financiele verkeer
  tussen overheid en burgers snel lager worden Is. Het gaat hier om een gradueel
  verlopend proces: men zoekt eerst zijn profijt te maximaliseren binnen de marges die de letter, doch niet de strekking van de wet laat (ontwijking), vervolgens worden de marges van de wet of regeling zelf overschreden onder een
  afweging van de mogelijke voordelen en de kansen daarbij te worden betrapt
  (ontduiking). Naarmate de te behalen voordelen groter worden en de pakkans
  kleiner wordt, zullen de drempels lager blijken. Een en ander kan aanleiding
  geven tot georganiseerde vormen van ontwijking, ontduiking en fraude zoals
  koppelbazerij; het kan ook aanleiding geven tot algemeen voorkomend individueel ontduikend gedrag, zoals het niet-aangeven van rente-inkomsten, of het
  'zwart' laten verrichten van arbeidsintensieve diensten. Het is moeilijk om het
  zo gegroeide klimaat, waarin een instrumenteel handelende overheid en berekenend reagerende burgers als het ware in een wedloop met elkaar zijn verzeild geraakt, weer te veranderen. Misbruik- en reparatiewetgeving k a n
  gevonden mazen dichten, maar niet nog te vinden mazen. Iedere nieuwe
  instrumentele verfijning in de bestaande wetgeving schept, bovendien, haar
  eigen mazen voor de goede rekenaar.
   De omvang van de collectieve sector en de daarmee corresponderende omvang
  van het financiele verkeer tussen overheden en burgers hebben de contacten
  tussen depublieke en departiculiere sfeer veel intensiever gemaakt. Gelet op de
  betekenis van deze financiele stromen voor de algemene doelstellingen van het
  economisch beleid, liggen dergelijke contacten tussen de centrale overheid en
  de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties ook voor de hand. Zij zijn
  in het Nederlandse politieke bestel verregaand ge'institutionaliseerd. Echter,
  naarmate de wetgeving die het financiele verkeer tussen overheden en burgers
  beheerst in instrumentele zin steeds verder werd verfijnd en uitgebreid, is zij
  steeds relevanter geworden voor a1 dan niet georganiseerde groepen van specifieke belanghebbenden. De instrumenteel optredende wetgever, die het
  gedrag van (groepen) burgers en ondernemingen zoekt te bei'nvloeden, lokt zo
  bijna onvermijdelijk een tegendruk uit van specifieke belangengroepen, die op
  hun beurt het optreden van de wet- of regelgever gaan be'invloeden. Dit
  patroon van overheidsinterventies en maatschappelijke tegendruk wordt
  ingewikkelder en onoverzichtelijker naarmate de interventies specifieker en
  - in financieel opzicht - indringender worden. Deze processen van wederzijdse
  bei'nvloeding worden vergemakkelijkt door de fragmentering van de besluitvorming in alle bij het wetgevingsproces betrokken organen; zij dragen ook i n
  belangrijke mate tot deze fragmentering bij.
  Uit een oogpunt van wets- en regeltoepassing en rechtshandhaving heeft de
  hier beschreven verstrengeling van publieke en particuliere sfeer ernstige
  bezwaren. In het proces van wederzijdse be'invloeding staat het bereiken van
  talloze deelcompromissen tussen doeleinden en middelen centraal. Naar de
  hanteerbaarheid en handhaafbaarheid van de uit deze compromissen voortvloeiende regelgeving wordt zelden gevraagd. Deze worden verondersteld,
  totdat de uitvoeringspraktijk anders leert.
   B. Waardering
  Het is tegen de hierboven beschreven achtergronden een positief gegeven dat
  
  '1 M. Dornstein. 'Taxes: attitudes and perceptions and their social bases,]ournol of economic psychology; 1987. (8). blz. 55-76
  RECHTSHANDHAVING
  
  nog steeds het overgrote deel van de burgers de wettelijke regelingen voor het
  financiele verkeer met de overheid naleeft 'O. Met dit gegeven zal echter voorzichtig moeten worden omgesprongen, want er bestaan, onder meer blijkens in
  het kader van de ISMO-rapportage verricht onderzoek, sterke aanwijzingen
  voor dat normoverschrijdend gedrag in de sfeer van de hier bedoelde wetgeving
  toeneemt en een grote omvang dreigt aan te nemen 21. Deze omvang weerspiegelt zich maar ten dele in de cijfers van de aan het licht gebrachte fraudes en
  evenmin in de betrekkelijk geringe aantallen strafvervolgingen. Deze hebben
  een zekere indicatieve betekenis ten aanzien van de aard van der overtredingen. Voor de omvang en de frequentie ervan moest ook de ISMO-stuurgroep
  terugvallen op globale schattingen. Ook indien deze in beperkende zin worden
  uitgelegd, geven zij redenen tot bezorgdheid, omdat zij erop wijzen dat een slordige naleving en erger voor de hier bedoelde wetgeving een wijd verbreid maatschappelijk verschijnsel dreigt te worden.
  Zijn wetsovertredingen op dit gebied minder ernstig? Gaat het hier slechts om
  een betrekkelijk onbelangrijk nevenverschijnsel dat moet worden aanvaard
  ter wille van de algemene belangen die met deze wetgeving worden beoogd? Op
  beide vragen past een ontkennend antwoord. Het op grotere schaal voorkomen
  van normoverschrijdend gedrag geeft een indicatie dat de wettelijke arrangementen die de sociale rechtsstaat typeren, in het ongerede dreigen te raken.
  Voor de toekomst van die staat is het naar behoren werken van deze wettelijke
  stelsels van vitaal belang. Een slordige vormgeving en uitwerking ervan kan
  via een onvolkomen toepassing en een te kort schietende handhaving tot ernstige legitimiteitsverliezen en heel ongewenste maatschappelijke nevengevolgen leiden.
   De detailleringszucht van de wetgever uit naam van een soms te onpas aangevoerd materieel gelijkheidsbeginsel, krijgt licht ridicule trekken, als de door
  hem aangebrachte verfijningen vele malen gecompenseerd worden door de
  ongelijkheden binnen een zich aan zijn overwegingen onttrekkend informeel
  circuit. Dat circuit is per definitie niet gevoelig voor corrigerende en orienterende interventies van de wetgever. De groei ervan brengt mee dat de minimaal nodige maatschappelijke solidariteit moet worden gedragen door een
  inkrimpend formeel circuit, dat op den duur verder overbelast dreigt te raken.
  De wetgever zal dan ook zijn verantwoordelijkheid voor de toepassing, naleving en handhaving van deze wet- en regelgeving moeten onderkennen.
  2.4.2
  
  Randvoorwaarden voor het rnaatschappelijk verkeer
  
  A. Achtergronden
  De door de hier aan de orde zijnde wetgeving beschermde belangen, zoals bijvoorbeeld arbeidsveiligheid, volksgezondheid, milieu en verkeersveiligheid,
  zullen ook in de toekomst de tussenkomst van de wetgever blijven vergen.
  Nieuwe technologische en economische ontwikkelingen blijken steeds
  opnieuw specifiek neveneffecten op te roepen, die zonder deze tussenkomst niet
  of moeilijk terug te dringen zijn. Men kan hierbij denken aan de informatisering van onze samenleving of aan de snelle ontwikkeling die de voor toepassing
  vatbare bio-genetica thans doormaakt. Aan de andere kant blijkt de verhoging
  van het algemene welvaartspeil gewoonlijk gepaard te gaan met een hogere
  maatschappelijke waardering voor de hier in het geding zijnde gezondheids-,
  veiligheids- en milieubelangen. Echter, als de wetgever zich blijft bedienen
  van zijn huidige, welhaast klassiek geworden werkwijzen, moet hij het perspectief van een steeds groeiende wetgevingsmassa op deze terreinen, een
  structureel overbelast bestuurlijk apparaat en een steeds problematischer
  
  lo]
  
  ''1
  
  P. Vinke. 'Norm en praktijk van de moderne belastingwetgeving betreffende inkomsten en vermogen', overdruk uit: Weekblad
  voor fiscaal recht; Deventer, Kluwer. 1982.
  Rapport van de Interdeparternentalestuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO); 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij, 1985.
  blz. 3.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOORHETREGERINGSBELEID
  
  wordende uitvoering en handhaving onder ogen zien. Dit vooruitzicht komt nu
  a1 tot uiting in de afnemende effectiviteit van veel moderne wetgeving op deze
  gebieden en in de groter wordende weerstanden tegen de talrijke ingrepen
  waarin het overheidsoptreden zich verbijzondert.
   Formeel voldoen de hier bedoelde overheidsinterventies aan het legaliteitsvereiste. Zij zijn als dwingende ingrepen in de particuliere sfeer te herleiden tot
  een wet in formele zin. Het is echter de vraag of de materiele normen waaraan
  bestuur en burger zijn gebonden, we1 het resultaat zijn van een gedegen afweging van de formele wetgever. Deze pleegt zich vaak te beperken tot een globale indicatie van de doelstellingen, die met nader door de executieve te stellen
  normen moeten worden geconcretiseerd, en tot het creeren van de nodige
  bestuurlijke competenties. Inhoudelijk is de formele wetgeving vaak een lege
  huls, die naderhand van velerlei lading kan worden voorzien. Door het volgen
  van deze werkwijze loopt de formele wetgever het gevaar dat de politieke en
  maatschappelijke discussie zich vernauwt tot de doeleinden en de mogelijke
  resultaten van de voorgenomen wetgeving, terwijl de consequenties die zij voor
  het maatschappelijk verkeer heeft, te weinig worden belicht. Doordat in de
  gedachtenwisseling tussen regering en parlement de afweging van doeleinden
  en middelen -van verhoopte lusten en waarschijnlijke lasten - te weinig
  plaatsvindt, verliest de formele wet aan zeggingskracht voor het bestuur en
  voor de burger. Dit lijkt een theoretisch bezwaar, maar het heeft we1 ter dege
  praktische gevolgen voor de uitvoering en handhaving van de wetgeving. In
  veel gevallen zijn hier conflicterende maatschappelijke belangen in het
  geding. Als de formele wetgever zich ertoe beperkt aan te geven dat het belangenconflict moet worden opgelost,bijvoorbeeld het conflict tussen economische
  voordelen van een nieuwe techniek en mogelijke risico's ervan voor de openbare veiligheid, maar nalaat aan te geven hoe en binnen welke marges dit
  moet gebeuren, verplaatst hij het conflict naar de uitvoeringsfase, waar het de
  vorm kan krijgen van een welhaast permanente belangenstrijd tussen en binnen departementen van openbaar bestuur, tussen het bestuur en belangengroepen en tussen belangengroepen onderling. Het bestuur mag dan bij de uitwerking van de formele wet veel armslag hebben, het staat in zekere zin ge'isoleerd, omdat zijn uitvoerende inhoudelijke regelgeving niet de vrucht is van
  een openlijke, de openbare mening mobiliserende, belangenafweging. De toepassing en handhaving ervan blijkt dan in de praktijk veel lastiger dan de formele wetgever zich voorstelde bij het aangeven van de abstracte doelstellingen. De resultaten zullen dan niet meevallen.
   Als de implementatie van de hier bedoelde wetgeving aan het uitvoerend
  bestuur wordt opgedragen, zonder nader inhoudelijke richtsnoeren voor dat
  bestuur, biedt zij uit een oogpunt van rechtszekerheid (te) weinig houvast. Het
  lijkt zo aantrekkelijk hier het bestuur een grote appreciatie- en beleidsruimte
  toe t e kennen. In het wetgevingsproces wordt die ook regelmatig gevraagd met
  het oog op de eisen van 'een slagvaardig en flexibel beleid'; maar deze medaille
  heeft een keerzijde. Een zonder inhoudelijk houvast opererend bestuur blijkt,
  blootgesteld als het is aan antagonistisch werkende maatschappelijke krachten, soms uitermate moeizaam en onzeker te opereren. Zo een bestuur schept
  extern onzekerheid over wat rechtens geldt. In zo'n situatie kan ook niet worden verwacht dat de geadresseerden van de wettelijke regelgeving de erin vervatte normen spontaan in hun optreden gaan verdisconteren.
  Met het voorgaande is a1 aangegeven dat het normatieve gehalte van de hier
  besproken wetgeving zorgen baart. Achter de uitgebreide technische uitvoeringsvoorschriften, die soms heel specifiek kunnen zijn en op het individuele
  geval toegesneden, verdwijnt de uitspraak van de wetgever dat de geadresseerden van de voorschriften deze of "
  gene belangen
  in hun handelen behoren te eer"
  biedigen. Strikt genomen gaat het bij veel van de hier aan de orde zijnde wetgeving om verbijzonderingen van de algemene zorgvuldigheidsnorm in het maatRECHTSHANDHAVING
  
  schappelijk verkeer, zoals deze in artikel1401 BW is neergelegd, met het oog
  op bepaalde activiteiten. Voor het eerbiedigen daarvan blijven de burgers een
  eigen verantwoordelijkheid houden, ook 10s van de tussenkomst van bestuurlijke instanties. Die rechtsplicht verliest echter aan vanzelfsprekendheid als
  de formele wetgever de bescherming van de betrokken belangen tot een exclusieve verantwoordelijkheid van het openbaar bestuur schijnt te maken.
   Overigens zijn de technieken waarvan de wetgever zich op verschillende van
  deze terreinen bedient, in menig opzicht niet meer van deze tijd. Dit doet zich
  in de eerste plaats voor bij de materiele wetgeving die technische normstellingen inhoudt voor produkten, procedes en werkwijzen. De afstand tussen technische voorschriften die het bestuur uitwerkt en de technologische 'state of the
  art' heeft de neiging toe te nemen. Eenmaal gepubliceerd, zijn ze a1 gauw
  wetenschappelijk, technisch en economisch verouderd. Zij kunnen bovendien,
  voor zover ze voor bepaalde produkten of handelingen specifieke technieken of
  procedes eisen, de ontwikkeling van nieuwe, in technisch of economisch
  opzicht superieure technieken belemmeren ". De kennisvoorsprong waarover
  de gespecialiseerde overheidsdiensten een halve eeuw geleden beschikten, is
  op menig onderdeel in een achterstand omgeslagen. Het vermogen van deze
  diensten om afdoende normen te stellen, ze adequaat toe te passen en ze te
  handhaven is navenant verminderd.
  Aanvankelijk leek de regulering van de randvoorwaarden van openbare orde
  voor het maatschappelijk verkeer aan de voor de klassieke rechtsstaat typerende scherpe scheiding tussen publieke en particuliere sfeer weinig te veranderen, doch a1 vrij snel werden de eerste tekenen van een zekere wederzijdse
  doordringing van beide sferen merkbaar. Dit hangt nauw samen met de aard
  en de strekking van het overheidsoptreden. Doordat de wetgever de behartiging van bijzondere in het particuliere verkeer onvoldoende tot hun recht
  komende belangen aan zich trok en daarvan publieke belangen maakte, onttrok hij die aan de strijd tussen maatschappelijke belangenorganisaties. Daarmee maakte de overheid zich bijkans als vanzelf tot de geadresseerde van de
  uiteenlopende belangen van tal van maatschappelijke groeperingen en organisaties, welker belangen zij aan zich had getrokken. Zij werd daarmee niet
  alleen verantwoordelijk gesteld voor de uitvaardiging van de nodige wettelijke
  regels, maar ook voor de uitvoering, de naleving en de handhaving ervan.
   De wetgever heeft dit proces ten dele zelf in de hand gewerkt door de welhaast
  uitsluitende publiekrechtelijke uitwerking en de strafrechtelijke sanctionering van zijn voorschriften. Hij schiep niet zozeer het kader waarbinnen de
  onderling conflicterende maatschappelijke belangen in de particuliere sfeer
  tot een evenwichtig vergelijk konden komen, zodat de overheid in de uitvoerende sfeer op afstand kon blijven, maar hij eigende zich de behartiging van
  vooral de zwakker geachte belangen welhaast exclusief toe. Doordat de overheid zich zo tussen de conflicterende belangen plaatste, stelde zij zich bij de
  voorbereiding en uitvoering van haar beleid duurzaam bloot aan uiteenlopende vormen van maatschappelijke pressie. Echter, de overheid alleen werd
  voor de uitkomsten van de onder maatschappelijke druk plaatsvindende
  beleidsuitvoering verantwoordelijk gehouden. Waar de wetgever maatschappelijke belangenorganisaties als het ware heeft onteigend in de behartiging
  van hun belangen tegenover elkaar, zullen de particuliere belangenconflicten
  binnen de publieke sfeer moeten worden uitgevochten. Het ineenvloeien van
  beide sferen wordt zo onvermijdelijk. De bezwaren van het ineenvloeien zijn
  hierboven ten dele a1 ter sprake gekomen. Het leidt ertoe dat het concrete
  optreden van de overheid moeilijk voorspelbaar wordt.
  Zal zij, bijvoorbeeld, het thuis pellen van garnalen gaan verbieden wegens de
  daaraan verbonden risico's voor de volkgezondheid, of zal zij het blijven toelaten om de werkgelegenheid in de visverwerkende industrie niet op het spel te
  
  '1
  
  Over deze problernatiek: De rnoatschoppelijke herverdeling van kennistoepassing; door M.L.A. ter Borg. G.A. Fahrenkrog,
  E.T. Ferguson e.a.. serie Werkdocumenten WRR. W2. 's-Gravenhage. DOP. 1984, blz. 36 e.v. en 79 e.v.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  zetten? Een maatschappelijk conflict dat in de boezem van de overheid wordt
  uitgevochten; de oplossing ervan staat niet bij voorbaat vast. Echter, welke
  oplossing ook wordt gekozen, het staat we1 vast dat de overheid steeds te
  maken krijgt met teleurgestelde belanghebbenden, die vinden dat zij tekort
  zijn gedaan. Soms ook worden in de uitvoerende sfeer oplossingen gekozen, die
  met de eigenlijke strekking van de wettelijke regeling weinig hebben uit te
  staan. Er bestaan kwaliteitsvoorschriften die inhoudelijk minder door de
  belangen van de consument dan door wens tot bescherming van de producent
  worden bepaald 23.
   B. Waardering
  Er mag van worden uitgegaan dat de rol van de wetgever ten aanzien van de
  randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer in de toekomst belangrijk
  zal blijven. De ontwikkelingen die in het verleden hebben geleid tot zijn tussenbeide komen, gaan ook nu nog onverminderd voort. E r is geen reden om a a n
  te nemen dat deze ontwikkelingen minder grote of minder ernstige externe
  effecten zullen veroorzaken dan die welke zich in het verleden hebben voorgedaan. De toenemende problemen met de toepassing en handhaving van deze
  wet- en regelgeving nopen echter tot een grondige herijking van, in de eerste
  plaats, de positie van de publieke wetgever en, in de tweede plaats van de
  onderlinge verhoudingen tussen de staat aan de ene kant en de conflicterende
  publieke belangen aan de andere kant. Bij deze herpositionering zal erop moeten worden gelet dat de meeste van de hier bedoelde voorschriften beperkingen
  stellen aan activiteiten die in het algemeen in het maatschappelijk verkeer
  positief worden gewaardeerd. Of het nu gaat om de verhoging van de produktiviteit in de landbouw door het gebruik van zogenaamde gewasbeschermende
  middelen, of om de automatisering van databestanden, op zichzelf is de doelstelling van de activiteit niet omstreden. De wettelijke voorschriften beogen in
  de regel primair de bescherming van andere bij deze activiteiten betrokken
  belangen. Het is dan ook niet zo verwonderlijk dat juist bij deze wet- en regelgeving de overheid met zichzelf in conflict komt. Indien men door belastingfaciliteiten de investeringen in bepaalde bedrijfssectoren sterk aanmoedigt en op
  een gegeven ogenblik die sectoren, wegens de neveneffecten welke zij veroorzaken, aan sterke beperkingen gaat binden of hoge specifieke heffingen gaat
  opleggen, zijn botsingen voorspelbaar. Deze kunnen zich voordoen in de vorm
  van massaal actief verzet of passieve ongehoorzaamheid van degenen tot wie
  de beperkende voorschriften zich richten. Een duidelijk voorbeeld hiervan is te
  vinden in de problemen die de invoering van de meststoffenwetgeving aanvankelijk heeft opgeroepen. Er bestaat overigens verband tussen beide vormen
  van reageren. Openlijk verzet kan, als het wordt bestreden, gemakkelijk overgaan in lijdelijk verzet of deloyale naleving. In dergelijke situaties kan zowel
  de bestuurlijke toepassing van de wetgeving als de handhaving ervan op grote
  problemen stuiten.  2.4.3
  
  Conclusies
  
  De moeilijkheden die zich in toenemende mate blijken voor te doen met de
  naleving, toepassing en handhaving van de beleidswetgeving van de sociale
  rechtsstaat, kunnen in belangrijke mate door de wetgever zelf worden verhol-
  
  "1
  
  Van Gerven, op. cit.. blz. 16 1
  RECHTSHANDHAVING
  
  pen of althans worden verminderd. Hieruit kan de op zichzelf positieve conclusie worden getrokken dat de overheid het tot op zekere hoogte zelf in de hand
  heeft om een eind te maken aan de groei van het normoverschrijdend gedrag op
  deze wetgevingsgebieden. Maar, andersom geredeneerd, kan ook worden
  gesteld dat de problematiek van de rechtshandhaving hier ten nauwste samenhangt met de manieren waarop de overheid in het betrekkelijk recente verleden haar beleid in wetgeving heeft vormgegeven en daarmee is gaan uitvoeren, ja daarvan zelfs een gevolg is. De hier aangegeven oplossingsrichtingen
  brengen dan ook een soms vergaande herformulering van het beleid mee, zoals
  dat nu wordt gevoerd.
   Ten aanzien van de wetgeving die de inkomens- en vermogensoverdrachten
  beheerst kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan:
  1. In de centrale financiele overdrachts- en herverdelingsstelsels van de sociale
  rechtsstaat komen enkele van de basiswaarden van onze samenleving tot uitdrukking, waarover nog steeds een vrij brede consensus bestaat. Hierbij moet
  worden gedacht aan de belangrijkste algemene belastingen, de Algemene Bijstandswet, de volksverzekeringen en de belangrijkste sociale werknemersverzekeringen. Het verdient aanbeveling, waar mogelijk, het normatieve gehalte
  van deze overdrachtstelsels nader aan te zetten. In de wetgeving zelf bijvoorbeeld, doordat de berekenbaarheid van de verplichtingen wederkerigheid tussen de prestaties en contraprestaties en tussen aanspraken en verplichtingen
  scherper wordt aangegeven. Meer aandacht zal ook moeten worden gegeven
  aan de bestendigheid en de doorzichtigheid van deze stelsels. De WRR is zich
  ervan bewust dat de wens hiertoe gemakkelijker is uitgesproken dan uitgevoerd. Niettemin zullen regering en parlement zich wat 10smoeten maken van
  de zo voor de hand liggende verleiding om deze wettelijke regelingen te wijzigen a1 naar gelang de opportuniteit van het beleid of de veelal uiteenlopende
  en wisselende verlangens van maatschappelijke belangengroeperingen.
  Tegenover de opbrengst van een mogelijk wat minder kostbaar of minder strak
  lijkend wettelijk stelsel of de satisfactie van tevredengestelde belangengroeperingen, staat het verlies in hanteerbaarheid en stabiliteit van de desbetreffende wettelijke regelingen.
   De beginselen van solidariteit en materiele gelijkheid die aan de belangrijkste
  overdrachtstelsels ten grondslag liggen, houden zorgvuldigheid bij het doen
  van een beroep daarop in, alsmede nauwgezetheid bij het verrichten van de
  nodige afdrachten. Deze zorgvuldigheidseisen zullen in de tekst van de wet en
  in haar uitvoering moeten worden gemarkeerd. De hier bedoelde versterking
  van de normatieve markantheid van de fiscale en sociale regelgeving heeft als
  keerzijde dat van het bestuur meer zorgvuldigheid wordt gevergd ten aanzien
  van de toepassing en handhaving van de afzonderlijke regelingen. Het gebrek
  aan deze zorgvuldigheid heeft ertoe geleid dat het normatieve gehalte van de
  de sociale rechtsstaat typerende financiele overdrachtsregelingen vanaf het
  midden van de jaren zestig geleidelijk is geerodeerd.
  2.
  De onbestendigheid en ondoorzichtigheidvan de wetgeving voor het financiele
  verkeer tussen overheid en burgers vloeit in belangrijke mate voort uit het
  instrumentele gebruik van deze regelingen. De grote bezwaren daarvan uit
  een oogpunt van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, alsmede het gegeven
  dat dergelijke instrumentele manipulaties als het ware het berekenend gedrag
  van de belanghebbende uitlokken, dienen de wetgever ertoe aanleiding te
  geven om aan de doorzichtigheid en stabiliteit van de belangrijkste wettelijke
  stelsels op dit terrein een eigen waarde toe te kennen. Dit geldt ook als Z O ' ~
  streven ten koste zou gaan van de instrumentele mogelijkheden om met deze
  wetgeving andere beleidsdoeleinden na te streven of van bepaalde specifieke
  belangen die er, a1 dan niet mee beoogde, bijzondere bescherming van genieten. Voor vele van de instrumentele bepalingen in de hier bedoelde wettelijke
  regelingen geldt dat ze aan bepaalde groepen specifieke voordelen toekennen
  zonder dat zij het daarmee beoogde beleidseffect hebben. Belang en beleidsWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  effect mogen niet worden vereenzelvigd. Dit als zodanig dwingt a1 tot voorzichtigheid bij een gerichte instrumentele toepassing van de fiscale en de socialezekerheidswetgeving.
   3.
  Cumulaties van overdrachtsregelingen en overheidsvoorzieningen, bijvoorbeeld een WAO-uitkering, een individuele huursubsidie en gefinancierde
  gezinszorg, met hun sterk progressieve werking, werken berekenend gedrag
  van de daarbij belang hebbende burgers in de hand. Omdat voor de uitvoering
  van a1 deze afzonderlijke regelingen aparte beslissingen door de afzonderlijke
  instanties nodig zijn aan de hand van specifieke gegevens, zijn a1 dan niet uitgelokte fouten bij de toepassing vrijwel niet te vermijden. Een ondoorzichtige
  en ingewikkeld samengestelde regelgeving veroorzaakt een moeizame uitvoering en betrekkelijk toevallig uitvallende beleidsresultaten. De toepassing en
  handhaving van deze gecumuleerde regelingen wordt ook toevallig en weinig
  consequent. Deze en hiermee vergelijkbare onbedoelde neveneffecten nopen in
  ieder geval tot versobering van het aantal beschikbare arrangementen. Ook a1
  zijn voor elk van de afzonderlijke regelingen steekhoudende beleidsmatige
  motieven aan te voeren, opeengestapeld scheppen zij zo ernstige uitvoeringsen handhavingsproblemen en zo toevallig uitvallende maatschappelijke resultaten, dat een werking als 'recht' in het maatschappelijk verkeer uiterst twijfelachtig wordt. Deze aanbeveling houdt voor de regelgever en het bestuur de
  verplichting in dat zij leren heen te zien over de g e n s van het eigen ressort,
  departement of beleidsgebied en leren de gevolgen van hun regeling i n samenhang met andere regelingen n a te gaan. Deze gevolgen blijken vaak heel anders
  te zijn dan die welke zij met hun afzonderlijke regelingen voor ogen hebben.
  Veel regelingen i n de fiscale sfeer voldoen niet aan de criteria van betrouwbaarheid, doorzichtigheid en bestendigheid. Ten dele komt dit doordat niet aan
  alle criteria tegelijk kan worden voldaan.
   Een grote mate van rechtvaardigheid (materiele gelijkheid) vereist een verregaande differentiatie. Dit gaat ten koste van de overzichtelijkheid en de uitvoerbaarheid. Ten dele liggen de criteria ook in elkaars verlengde. Een stelsel
  dat interne consistentie ontbeert, is daardoor ook onoverzichtelijk en onuitvoerbaar. Consistentie is daarnaast een voorwaarde voor rechtvaardigheid, zij
  het niet een voldoende voonvaarde. De verregaande verfijning van de toekenningscriteria beoogt weliswaar een grote rechtvaardigheid, maar realiseert
  deze in de praktijk lang niet altijd. Soms slaat de theoretische rechtvaardigheid in zijn tegendeel om, doordat juist de zwakkeren, die de regelgeving
  beoogt in bescherming te nemen, de regelgeving niet goed kunnen hanteren.
  De verfijning frustreert soms de doorzichtigheid, consistentie en uitvoerbaarheid van de regelgeving.
  4.
  Overdrachtsregelingen met een heel typisch instrumentele strekking zoals
  deze onder meer in het economisch beleid, het volkshuisvestingsbeleid en het
  sociaal-culturele beleid worden toegepast, hebben een weinig intrinsieke normatieve lading, terwijl de formele uitwerking ervan niet zelden onduidelijk en
  lacuneus is. De rechtsverhoudingen tussen de overheid als subsidiegever en
  burgers en ondernemingen als subsidie-ontvanger zijn soms uiterst onvast.
   Het positieve recht geeft de bij een subsidieverhouding betrokken partijen te
  weinig houvast. Deze toestand heeft zeker voordelen uit een oogpunt van
  beleidsmatig gewenste slagvaardigheid en flexibiliteit, maar uit een oogpunt
  van zuiverheid van verhoudingen, zorgvuldig en onkreukbaar bestuur, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid heeft zij heel ernstige bezwaren. Deze doen zich
  zowel voor bij de toepassing als bij de handhaving van de desbetreffende regelingen. Onzekerheden ten aanzien van de verplichtingen en bevoegdheden van
  het bestuur weerspiegelen hier onzekerheden ten aanzien van de normen
  waaraan de afzonderlijke betrokken burgers en ondernemingen moeten worden gehouden. Er ontstaan informele beleidsmatige en bestuurlijke circuits,
  waarin de verantwoordelijkheden vervagen en de typische 'checks and balances' van onze democratische rechtsstaat niet meer of niet meer naar
  
  behoren werken. Indien zich in dergelijke verhoudingen strafrechtelijk relevante feiten voordoen, blijkt de vervolging en de sanctionering daarvan buitengewoon lastig, omdat de betrokken burgers of ondernemingen zich plegen
  te beroepen op een bestuur dat tot op zekere hoogte medeplichtig is.
  De overheid zal, naar het zich laat aanzien, voorlopig zeker geen afstand willen
  doen van de subsidie als beleidsinstrument. Het is, gelet op de strekking van
  regelingen die het subsidierend bestuur beheersen, niet goed mogelijk de eis te
  stellen dat zij bestendig zijn. De gemiddelde subsidieregeling heeft een omlooptijd van eBn of ten hoogste enkele jaren. Waar het hier op aankomt, is dat de
  wetgever aan de ene kant de bevoegdheden en de verplichtingen van het
  bestuur en aan de andere kant de aanspraken en verplichtingen van de potentiele rechthebbenden scherper gaat uitwerken om deze regelingen in het maatschappelijk verkeer doorzichtiger en betrouwbaarder te maken.
   Ten aanzien van de wetgeving voor de randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer luiden de conclusies:
  5. Er zijn zwaarwegende gronden voor om de rol van de formele wetgever te versterken ten aanzien van de materiele inhoud van de wetgeving die randvoorwaarden stelt aan het maatschappelijk verkeer. De vaak verregaande
  bevoegdheden die het uitvoerende bestuur eraan ontleent, blijken steeds moeilijker te legitimeren met blanco delegaties van normstellende bevoegdheden.
  Een zorgvuldige en openbare maatschappelijke en politieke afweging van middelen en doeleinden, en van lusten en lasten, kan ertoe bijdragen dat de thans
  steeds meer te kort schietende legitimatie van deze normen in het maatschappelijk verkeer wordt versterkt. Een meer inhoudelijke uitwerking van de hier
  bedoelde formele wetgeving heeft als bijkomend voordeel dat zij daardoor aan
  het bestuur en aan de belanghebbende partijen meer houvast verstrekt dan tot
  op heden het geval is. Dit kan zowel de uitvoering van de wetgeving als haar
  handhaving voor alle betrokkenen meer voorspelbaar maken; zij weten aan
  welke normen zij zich te houden hebben en welke normen het bestuur verplicht
  is ten opzichte van hen toe te passen en te markeren.
  6.
   De toenemende problemen die de wetgever ondervindt bij het vaststellen van
  technische normen ter bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en
  de kwaliteit van het milieu, dwingen hem ertoe algemene normen t e formuleren voor de te beschermen belangen. De regelgever stelt dan niet de middelen
  vast, waarmee deze belangen moeten worden beschermd, maar het niveau van
  bescherming dat zij in het maatschappelijk verkeer behoren te krijgen. Deze
  regelgevingstechniek wordt thans hier en daar in de milieuwetgeving
  beproefd; zij wordt ook meer en meer gebruikt in de communautaire richtlijnen
  voor de harmonisatie van voorschriften, waaruit technische handelsbelemmeringen kunnen voortvloeien. Ten dele kan het belanghebbende bedrijfsleven,
  door inschakeling van privaatrechtelijk georganiseerde normalisatie-instituten, binnen de gestelde randvoorwaarden van volksgezondheid of veiligheid
  zelf voor de uitwerking van de nodige technische standaarden zorgen.
  Publiekrechtelijke normering en privaatrechtelijke standaardisatie kunnen
  zo elkaar aanvullen.
  Bij de zogenaamde economische consumentenbescherming kunnen hierop
  lijkende wetgevingstechnieken zinvol zijn. De publieke wetgever stelt dan het
  kader vast, waarbinnen de verschillende belanghebbende partijen met hun
  onderling uiteenlopende belangen tot een vergelijk moeten zien te komen.
   Afhankelijk van de aard van de te beschermen belangen, de mate van economische gelijkheid van de betrokken partijen, hun organisatiegraad en het gewenste niveau van bescherming kan het wettelijke kader voor vormen van
  privaatrechtelijk te organiseren zelfregulering en privaatrechtelijke rechtshandhaving varieren. Zo een conditionerende wetgeving, die ruimte laat voor
  aanpassingen aan nieuwe technische en economischeontwikkelingen, bakent
  het perk af waarbinnen de maatschappelijke belangen hun discours kunnen
  houden en waarbinnen uiteindelijk de gewone rechter, arbiter of quasiWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  rechterlijke instantie het beslissende woord houden. De kosten van de bestuurlijke en justitiele rechtshandhaving worden dan weer ten dele naar de particuliere sfeer teruggewenteld. Dit is echter niet het enige voordeel. Doordat de
  overheid er zich in beginsel toe beperkt de essentie van het gewenste beschermingsniveau aan te geven, en de feitelijke gelijkheid van de betrokken belanghebbenden bij de uitwerking en toepassing van de gedragsregels, standaarden
  of codes te bewaken, worden verschillende van de belangenconflicten die thans
  binnen de overheid op moeilijk naspeurbare wijze moeten worden uitgevochten, meer in het openbaar uitgemaakt. Het openbaar bestuur kan dan wat
  afstandelijker optreden door zich te beperken tot de bewaking van de randvoorwaarden. De techniek van wettelijk geconditioneerde zelfregulering wordt in
  het Amerikaanse en Engelse rechtsysteem veel meer dan bij ons toegepast 24.
  Nu de overheid bij ons, en elders in Westeuropa bij de uitvoering en handhaving van de beleidswetgeving steeds meer de bezwaren van haar Btatistische
  wetgevings- en beleidstraditie ondervindt, is er reden om naar andere dan de
  gebruikelijke oplossingen te zoeken.
  7.
   Wetgeving op dit gebied heeft de strekking bepaalde maatschappelijke conflicten op te lossen; zij heeft echter in de praktijk tot gevolg dat zij soms aanzienlijke maatschappelijke conflicten oproept. Dit komt in de regel doordat de wetgever op betrekkelijk korte termijn diep ingrijpende beperkingen stelt aan
  activiteiten die tot dusver onbelemmerd mochten worden uitgeoefend. Dergelijke interventies van de wetgever roepen naar hun aard weerstanden op; hij
  krijgt niet zelden het verwijt dat hij dubbelzinnig handelt en dat hij n u gaat
  verbieden wat de overheid tot voor kort nogstimuleerde. Om dat verwijt te ontgaan en om de acceptatie van nieuwe voorschriften in het maatschappelijke
  verkeer te vergroten, verdient het aanbeveling dat wordt gezocht naar methoden voor een zogenaamdeprospectieve normstelling. Dit wil zeggen dat hij uitspraken gaat doen over de normen die op een door hem aan te geven termijn
  van toepassing zullen worden. Dit opent voor de betrokken belanghebbenden
  de mogelijkheid om zich in hun economisch gedrag tijdig in te stellen op de
  regels en beperkingen waarmee zij vanaf een bepaalde datum rekening hebben
  te houden. Gedurende zo'n overgangsperiode kunnen zij zoeken naar de economisch meest verantwoorde wijze om aan die normen te voldoen. Een overgangsperiode is ook voor het bestuur soms welkom; dat kan zich gedurende die
  periode instellen op de problemen die het zal ontmoeten bij de toepassing en
  handhaving van de regeling. Uit een oogpunt van beleidsresultaat is het tijdverlies dat nu eenmaal aan een dergelijke wetgevingstechniek kleeft, slechts
  een schijnbaar bezwaar. In de praktijk blijkt dat wetgeving die eenmaal op
  massieve maatschappelijke weerstanden is gestuit, een langdurige periode
  nodig heeft om alsnog te worden aanvaard en effectief te worden uitgevoerd. Zo
  heeft het bijvoorbeeld ruim tien jaar geduurd voordat een bevredigend uitvoeringsniveau bij de visserijquoteringen kon worden verzekerd. In de milieuwetgeving hebben zich vergelijkbare verschijnselen voorgedaan; een wetgever die
  hier te snel te veel wil, komt zichzelf a1 gauw tegen.
   2.5
  
  Bestuurlijke toepassing van de regelgeving
  
  2.5.1
  
  Inleiding
  
  De in paragraaf 2.4 gegeven opsomming van achtergronden van het voorkomen van wetsoverschrijdend gedrag in relatie tot wetgeving kan waarschijnlijk nader worden verfijnd en uitgewerkt. Deze achtergronden zullen in een
  sterk wisselende mate relevant blijken bij een analyse van de afzonderlijke
  wettelijke en pseudo-wettelijke regelingen. Voor zo'n analyse is in dit kader
  geen ruimte. Zij vergt een studie die het best kan worden verricht door de bij de
  
  '1
  
  L. Cohen-Tamugi. Le droit sans I'Etot; Paris. P.V.F.. 1986, met name hoofdstuk 6.
  RECHTSHANDHAVING
  
  toepassing en uitvoering ervan betrokken instanties. Als insiders weten zij
  waar de technische tekortkomingen in de afzonderlijke regelingen zitten; zij
  weten ook het best waar deze regelingen het meest fraudegevoelig zijn. Maar
  hoe vanzelfsprekend zo een studie ook uit een oogpunt van goede rechtshandhaving zou zijn ,in de praktijk blijkt dit vaak op onoverkomelijke hindernissen
  te stuiten. Dit komt doordat de instanties die over de meeste expertise over de
  afzonderlijke wettelijke regelingen beschikken en die derhalve ook de tekortkomingen ervan het best kennen, zich zodanig met de instrumentele aspecten
  ervan en hun bevoegdheden erover hebben vereenzelvigd, dat zij niet gemakkelijk geneigd zullen zijn deze regelingen aan te passen op hun tekortkomingen in de uitvoerende of handhavende sfeer. Bij de keuze tussen de eisen van
  het beleid zoals het is en de eisen van een behoorlijke bestuurlijke gedragscontrole plegen zij in de regel te kiezen voor de eerstgenoemde eisen. Zo gezien ontmoeten de wetgever en het bestuur op deze wetgevingsgebieden het niveau van
  rechtshandhaving dat zij verdienen.
   De binding van het bestuur aan de letter of strekking van wettelijke regelingen kan sterk uiteenlopen. Slechts betrekkelijk zelden programmeert een
  materieelwettelijke regeling het optreden van het bestuur volstrekt. Ook daar
  waar de aard van de bestuurlijke interventies een sterke gebondenheid doet
  veronderstellen aan de wetmatigheidseis, zoals dit bij de fiscale wetgeving het
  geval is, blijkt het uitvoerend bestuur over soms aanzienlijke beoordelingsmarges en beleidsvrijheden te beschikken.
  Er zijn vaak sterke argumenten voor om het uitvoerend bestuur ruime appreciatie- en beleidsmarges toe te kennen, hetzij omdat de wetgever de voor de toepassing van de regeling relevante feiten en situaties niet kan overzien, hetzij
  omdat naar tijd, plaats, belangen en omstandigheden wisselende situaties tot
  wisselende beleidsmatige oordelen kunnen leiden. Van een zich aan het recht
  onttrekkende beleids- en toepassingsvrijheid kan echter geen sprake zijn. Het
  concrete handelen van het bestuur blijft gebonden aan een door de rechter te
  plegen toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
  Hiermee is echter niet verzekerd dat de uitvoering van de wetgeving die de
  sociale rechtsstaat typeert, tegenover de burger voldoende verzekerd is uit een
  oogpunt van rechtshandhaving. Er doen zich verschillende typen van gevallen
  voor waarin het bestuur zich betrekkelijk ongecontroleerd kan vrijmaken van
  zijn bindingen aan de wet of het recht.
  