text: D e behandeling van de verschillende onderwerpen van de adviesaanvraag
  
  Over de drie hiervoor genoemde onderwerpen van de adviesaanvraag is de
  afgelopen jaren een grote hoeveelheid rapporten verschenen, waarvan sommige zeer uitvoerig zijn en met gegevens onderbouwd. De verschillende studies
  hebben echter betrekking op enkele onderdelen van de drie hiervoor genoemde
  onderwerpen. Het hier voorliggende rapport beoogt een bredere beschouwing
  te geven. Deze gaat in op de voorbereiding van het overheidsoptreden, de wetgeving, de uitvoering van de wetgeving, de controle op de naleving, de preventie van commune criminaliteit door ander bestuurlijk handelen en de strafrechtelijke rechtshandhaving.
  De centrale gedachte van het rapport is de volgende. E r doet zich in het overheidsbeleid bij de bestrijding van regeloverschrijdend gedrag van burgers een
  opmerkelijk verschijnsel voor: in het tegengaan van commune criminaliteit
  wordt thans steeds meer het accent gelegd op vormen van bestuurlijk handelen
  die dergelijke normoverschrijdingen kunnen voorkomen, terwijl de strafrechtelijke rechtshandhaving en de specifieke problemen die zich daarbij voordoen,
  relatief minder aandacht krijgen. Overschrijdingen van de instrumentele
  rechtsregels waarvan de sociale rechtsstaat zich vooral bedient, leiden daarentegen steeds meer tot het gebruik van strafrechtelijke rechtshandhavingsmiddelen.
  Op grond van zijn analyses van de problematiek beveelt de Raad in dit rapport
  een ander accent in deze benadering aan.
  Bij overtreding van de instrumentele beleidswetgeving kunnen preventieve
  maatregelen in alle schakels van de beleidsketen, alsmede niet-strafrechtelijke
  sancties, een betere oplossing bieden.
  Bij de bestrijding van de commune criminaliteit zal, onverlet het zoeken naar
  geeigende vormen van preventie, de strafrechtelijke rechtshandhaving een meer
  centrale plaats moeten innemen mede als ondersteuning van preventie.
   Bij de instrumenteel gerichte regelingscomplexen die typerend zijn voor de
  RECHTSHANDHAVING
  
  sociale rechtsstaat, waar de overheid lang niet altijd kan bouwen op een bij de
  burgers in den brede aanwezig normbesef, kan met vrucht getracht worden
  door middel van preventief optreden in alle schakels van het beleidsproces (te
  beginnen met de beleidsvoorbereiding zelf en eindigend bij een gedegen controle op de naleving van kwetsbare regels) een verbetering van de naleving
  ervan te bewerkstelligen. Hier is de strafrechtelijke rechtshandhaving het
  sluitstuk wanneer alle andere middelen van preventieve en repressieve aard
  (bestuursrechtelijke en eventueel privaatrechtelijke sancties) hebben gefaald.
  Ten aanzien van de preventie van veel voorkomende commune criminaliteit,
  waar we1 sprake is van een levend normbesef, kan een versterking van de
  maatschappelijke en de bestuurlijke gedragscontrole we1 enige effecten hebben. Echter, of deze gevolgen blijvend zullen zijn, hangt uiteindelijk in hoge
  mate af van de beschikbaarheid van een strafrechteliike revressie als sluitstuk
  op de door particulieren of door bestuur genomen preventieve maatregelen.
  Vormen van particuliere gedragscontrole of zelfbescherming en bestuurlijke
  preventie die niet worden gedekt door een adequate justitiele rechtshandhaving zullen, indien zich desondanks normoverschrijdingen voordoen, a1 gauw
  weinig effectief blijken. Zo kan versterking van de functionele controle onder
  omstandigheden een drempelverhogende werking hebben voor degenen die
  bepaalde normen willen overtreden. Dit effect gaat echter onmiddellijk teloor,
  indien die controle niet voorzien is van de mogelijkheid om, zo nodig, te kunnen
  terugvallen op strafrechtelijke sanctioneringsmogelijkheden.
   Daarnaast heeft een zuiver bestuurlijke preventie, indien zij eenzijdig wordt
  toegepast, bezwaren. Preventief bestuurlijk beleid richt zich in beginsel tot
  alle burgers; zij kan derhalve het gevaar inhouden van onevenredige vrijheidsbeperkingen in het maatschappelijke verkeer, omdat deze ook de overgrote
  meerderheid van de goedwillende burgers treffen. Een dergelijk beleid kan ook
  in sociaal opzicht onevenwichtig uitvallen. Indien bijvoorbeeld het overheidsoptreden afhankelijk wordt gesteld van door de belanghebbende burgers en
  ondernemingen zelf uitgeoefend toezicht, zal de criminaliteit zich kunnen verplaatsen naar die personen en ondernemingen die niet in staat zijn zichzelf te
  beschermen. De ervaringen in de Verenigde Staten nopen in dit opzicht tot
  voorzichtigheid. Een ongerichte preventieve controle van het gedrag van burgers is bovendien lang niet altijd doelmatig, omdat de normen waar het om
  gaat, door het overgrote deel van de bevolking nog steeds worden aanvaard en
  gerespecteerd. Dan kan van een doelmatig plaatsvindende politiecontrole en
  een gerichte repressieve strafvervolging voor de veel voorkomende commune
  criminaliteit veel meer preventieve werking uitgaan op potentiele of reele
  daders.
  Uiteraard worden in het rapport op deze algemene gedachten de nodige nuanceringen aangebracht. In de uiteindelijke aanbevelingen zal blijken dat ook bij
  de handhaving van de typische instrumentele wetgevingen van de sociale
  rechtsstaat repressief, strafrechtelijk ingrijpen soms de enige mogelijke aanpak oplevert en, omgekeerd, dater ook vormen van bestuurlijke preventie zijn
  die een in menig opzicht noodzakelijk complement vormen op de strafrechtelijke repressie van commune criminaliteit.
   1.5
  
  lnrichting van dit rapport
  In de hierna volgende hoofdstukken worden de verschillende onderwerpen van
  de adviesaanvraag op de voet gevolgd. In hoofdstuk 2 komt de rechtshandhavingsproblematiek aan de orde die zich voordoet bij de omvangrijke complexen
  van regelgeving van de sociale rechtsstaat (de wetgeving die betrekking heeft
  op inkomens- en vermogensoverdrachten en de wetgeving die randvoorwaarden stelt aan het maatschappelijk verkeer). De wegenverkeerswetgeving en de
  specifieke problemen die de toepassing en handhaving hiervan oproept, komen
  in dit hoofdstuk alleen zijdelings aan de orde. Van een wat uitgebreide behandeling is afgezien, omdat deze wetgeving thans in den brede wordt heroverWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  wogen en omdat zeer binnenkort een fundamentele verandering zal worden
  aangebracht in de handhaving ervan, door de introductie van een stelsel van
  administratieve boetes voor verkeersovertredingen. Het onderwerp van hoofdstuk 3 is de mogelijkheid van maatschappelijke, bestuurlijke en strafrechtelijke be'invloeding van de veel voorkomende commune criminaliteit, in het bijzonder diefstal, vandalisme en geweld. De beperking tot vormen van veel voorkomende commune criminaliteit sluit een behandeling van ernstige, maar
  veel minder frequente delicten, zoals levensdelicten, zware zedendelicten en
  kapitale fraudes uit. Hierbij wordt eerst ingegaan op enkele maatschappelijke
  ontwikkelingen die bepalend kunnen zijn voor de toeneming van commune criminaliteit: de maatschappelijke positie van de jeugd in het algemeen en van
  randgroepjongeren en jongeren uit etnische minderheidsgroepen in het bijzonder, alcohol- en drugrnisbruik, de rol van de ruimtelijke omgeving en het ontstaan van een informele economie waarin de opbrengsten van vooral diefstal
  kunnen verdwijnen. Hoofdstuk 4 onderzoekt of en hoe in de organisatie van
  rechtshandhaving beter kan worden aangesloten op initiatieven in de bestuurlijke sfeer en of en hoe het optreden binnen de verschillende schakels van de
  justitiele keten kan worden gecoordineerd en versterkt. Hoofdstuk 5 bevat een
  samenvatting en geeft nog eens de aanbevelingen weer.
   Voorbereiding
  Ter voorbereiding van dit rapport zijn verscheidene studies verricht, waarvan
  de uitkomsten in het rapport zijn verwerkt. Enkele van deze studies zijn afgerond tot afzonderlijke werkdocumenten. De navolgende studies verschijnen
  binnenkort in de serie 'Werkdocumenten' van de WRR bij de Dienst Overheids
  Publikaties in Den Haag.
  - J.J. Godschalk, Fraude met belastingen, subsidies enpremies.
  - F.F.W. Brouwer en F.A.C. Meijer van Meijbeek, Lokale overheid, veel voorkomende criminaliteit en leefilimaat.
  - D. Ruimschotel, Criminelegedragingen, overheid en samenleving: een drieluik.
  - R.W.M. Geerts, Knelpunten in en bij het functioneren van depolitie.
  - D.W. Steenhuis, Doelmatigheid van rechtsvervolging.
  Ten slotte kan worden verwezen naar een afzonderlijk themanummer van het
  tijdschrift Beleid en Maatschappij, waarvan de inhoud mede bepaald is door de
  thematiek van de adviesaanvraag, namelijk het nummer over Sociale Controle van novemberldecember 1987.
  RECHTSHANDHAVING
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOORHET REGERINGSBELEID
  
  Rechtshandhaving in de
  sociale rechtsstaat
  2.1
  
  Inleiding
  De kern van de adviesaanvraag aan de WRR luidt 'gegeven veranderde en veranderende maatschappelijke ontwikkelingen, doet zich de kernvraag voor hoe
  de overheid haar gedrag in ruime zin moet inrichten om minder frequent en
  minder ernstig regeloverschrijdend gedrag van burgers te bewerkstelligen'.
  Bij de beantwoording van deze vraagstelling doen zich verscheidene voorvragen voor.
  Is het gedrag van de burgers frequent en ernstig regeloverschrijdend? Uit
  hoofdstuk 1blijkt dat deze veronderstelling in de adviesaanvraag dient te worden gedifferentieerd en gerelativeerd, zij het niet gebagatelliseerd. De redenen
  tot bezorgdheid kunnen uiteenlopen. Zij kunnen liggen in de maatschappelijke
  onrust die door regeloverschrijdend gedrag kan ontstaan. Dit is vooral het
  geval bij de in het volgende hoofdstuk te behandelen commune criminaliteit.
   Zij kunnen ook liggen in het geleidelijk minder effectief worden van de wettelijke en pseudo-wettelijke regelingen die door de verschillende overheden worden gebruikt voor de verwezenlijking van hun beleidsdoeleinden. Wanneer
  deze belangrijke maatschappelijke belangen betreffen, zoals de bestaanszekerheid van de burgers of de volksgezondheid, geeft een gebrekkige naleving van
  de betrokken wettelijke regels inderdaad reden tot zorg.
  Draagt het overheidsgedrag bij aan het gewraakte gedrag van burgers? De
  analyses in dit hoofdstuk leiden tot een, zij het genuanceerd, bevestigend antwoord. Waaraan ligt dit, aan de wetgeving, aan het uitvoerend bestuur of aan
  de handhaving? Dit is niet in zijn algemeenheid te beantwoorden. Een actieve
  overheid, die op steeds meer terreinen intervenieert, streeft hiermee verschillende doeleinden na die kunnen convergeren, divergeren en, niet zelden, conflicteren. De uitvoering van de regelgeving wordt gehandicapt door de complexiteit van en de voortdurende wijzigingen in de regelgeving, die weer samenhangen met de noodzaak het overheidshandelen in een dynamische omgeving
  voortdurend aan te passen. Dit heeft vanzelfsprekend zijn terugslag op de
  handhaving.
  Leidt deze conclusie tot de aanbeveling dat de overheid haar gedrag dient te
  wijzigen? Alvorens deze vraag te beantwoorden moeten enkele dilemma's naar
  voren worden gebracht: wat, wanneer de wetgeving berust op een duidelijke
  politieke voorkeur evenals het handelen van het bestuur; of wat, wanneer politie en justitie door capaciteitsproblemen gedwongen prioriteiten moeten stellen? Het antwoord zal van geval tot geval uiteen kunnen lopen, maar in het
  algemeen kan worden gesteld dat een betrouwbare overheid in een sociale
  rechtsstaat consistent en rechtmatig gedrag dient te vertonen en tevens dat zij
  bereid en in staat moet zijn een normconform gedrag bij de burgers af te dwingen.
   Kortom, de enkele constatering dat de naleving van wettelijke voorschriften in
  onze samenleving niet meer vanzelfsprekend is, dwingt niet als zodanig tot
  stellige conclusies ten aanzien van verandering van de desbetreffende wetgeving, de bestuurlijke uitvoering of de bestuurlijke dan we1 justitiele handhaving. Hier zijn steeds verschillende keuzes mogelijk, die a1 dan niet in combinatie kunnen worden gemaakt. Een nieuwe of andere wetgeving en een ander
  bestuurlijk optreden zullen vaak ook een andere inhoud van het beleid meebrengen. Het is zeer de vraag of men altijd deze prijs voor een verbeterde
  rechtshandhaving kan eisen en of de politieke organen bereid zijn deze te betalen. Ervaringen in het verleden met notoir moeilijk uitvoerbare wetgeving
  hebben geleerd dat het terugkoppelingsmechanisme naar de wetgever vaak
  heel moeizaam werkt. Niet-functionele en onhanteerbare wetgeving heeft
  vaak lang een symbolisch bestaan gerekt, ook a1 wist iedere insider dat zij niet
  RECHTSHANDHAVING
  
  hanteerbaar was en in het maatschappelijk verkeer niet werd nageleefd. De
  problemen die de huidige overheid ondervindt met de toepassing en naleving
  van wettelijke voorschriften, hangen ten nauwste samen met de inhoud van
  die voorschriften, dus met het beleid dat zij daarmee wil voeren. Indien zij niet
  bereid is de inhoud van haar beleid te veranderen, zullen ook de voorschriften
  en de toepassing ervan ongewijzigd blijven.
   De problemen met de toepassing en naleving van wettelijke voorschriften doen
  zich niet overal op dezelfde wijze voor. Er zijn wettelijke voorschriften die
  bestuurlijk geen problemen geven met hun toepassing, maar die toch op grote
  schaal niet worden nageleefd. Men denke, bijvoorbeeld, aan bepaalde voorschriften uit de wegenverkeerswetgeving. Er zijn andere voorschriften die
  voor het bestuur heel moeilijk toe te passen blijken en die dan ook in de maatschappelijke praktijk weinig effect zullen sorteren. Dit blijkt zich bijvoorbeeld
  voor te doen bij onderdelen van de milieuwetgeving. En er zijn voorschriften
  die door de wetgever zo ingewikkeld zijn gemaakt, dat zij zowel voor het
  bestuur als voor de burger problemen opleveren. Het is daarom naar het oordeel van de WRR niet juist om in het algemeen uitspraken te doen over 'het
  falen van de wetgever', of 'het te kort schietende bestuur', of 'de gebrekkige
  strafrechtelijke handhaving' van de wettelijke regels. Per wetgevingscomplex,
  zoals bijvoorbeeld de belastingwetgeving, of de sociale-zekerheidswetgeving,
  dan we1 de milieuwetgeving, zal moeten worden nagegaan waar de belangrijkste knelpunten liggen. Nu eens zal blijken dat de voornaamste problemen door
  de wetgever zelf worden veroorzaakt, dan weer dat de zwakste steeen vooral bij
  het bestuur liggen en ten slotte kan ook blijken dat de politiele of justitiele
  rechtshandhaving te kort schiet.
   Bij de keuze van de in dit hoofdstuk behandelde wetgevingscomplexen heeft de
  WRR zich laten leiden door het belang van de desbetreffende wettelijke regels
  voor de fundamentele beleidstaken van de sociale rechtsstaat nu, en naar alle
  waarschijnlijkheid ook in de afzienbare toekomst. Het gaat hier in grote trekken om twee groepen van wettelijke stelsels. In de eerste plaats de omvangrijke stelsels die het geheel van inkomens- en vermogensoverdrachten naar en
  van de overheid beheersen, zoals de fiscale wetgeving, de sociale-zekerheidswetgeving en de talrijke subsidieregelingen. Deze stelsels zijn van wezenlijk
  belang voor de belangrijke functies van de sociale rechtsstaat, zoals zijn waarborgende, presterende en sturende functies. In de tweede plaats de nog steeds
  omvangrijker en verscheidener wordende wetgeving die de gedragingen van
  burgers en ondernemers aan kwalitatieve eisen bindt, zoals belangrijke delen
  van de milieuwetgeving, de warenwetgeving, de arbeidsveiligheidswetgeving
  en de gezondheidswetgeving.
  De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. In de volgende paragraaf wordt eerst
  een korte beschouwing gewijd aan enkele meer algemene aspecten van de
  rechtshandhaving in de sociale rechtsstaat (par. 2.2). Daarna wordt een korte
  karakteristiek gegeven van de in dit hoofdstuk centraal staande groepen van
  wettelijke stelsels, alsmede een indicatie van de belangrijkste knelpunten die
  zich bij de uitvoering en handhaving van elk van deze stelsels voordoen (par.
  2.3).Daarna wordt de rechtshandhaving op deze terreinen geanalyseerd intermen van typerende vormen van overheidshandelen: wetgeving (par. 2.4), toepassing van de regels en bestuurlijk gedrag (par. 2.5) en de handhaving in
  eigenlijke zin (par. 2.6). Elk van deze paragrafen wordt besloten met conclusies, die hetzij algemeen zijn, hetzij meer in het bijzonder zijn toegesneden op
  de beide hoofdterreinen. De in dit hoofdstuk vervatte aanbevelingen geven
  oplossingsrichtingen voor de rechtshandhavingsproblematiek, die elk apart of
  in combinatie, hun prijs hebben in termen van beleidsinhoud, bestuurlijke
  handelingsvrijheid en bestuurlijke of justitiele capaciteit.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR H E T REGERINGSBELEID
  
  publieke sfeer, van de bestuurlijke rechtshandhaving naar de justitiele
  (straorechtshandhaving.
  Ofschoon het verschijnsel in dit en het volgende hoofdstuk nog herhaaldelijk
  aan de orde zal komen, worden hier bij wijze van illustratie enkele voorbeelden
  van de werking van dit afwentelingsmechanisme gegeven.
  Op de markt beschikken producenten en handelaren vaak over een aanzienlijke kennisvoorsprong op de consumenten. Om dezen tegen bedrog en andere
  oneerlijke praktijken te beschermen, heeft de wetgever geleidelijk een vrij
  omvangrijke publiekrechtelijke wetgeving voor de zogenoemde economische
  consumentenbescherming tot stand gebracht, mede onder druk van particuliere belangenorganisaties. De bestuurlijke toepassing van en controle op de
  naleving van deze wetgeving is echter tamelijk arbeidsintensief; de omvang
  van hiermee belaste diensten heeft geen gelijke tred gehouden met de uitvoeringslasten van de wetgeving. Deze kan niet (meer) naar behoren worden uitgevoerd. Dit heeft weer tot gevolg dat moet worden teruggevallen op de diensten van opsporings- en justitiele instanties wanneer, mede door een structureel te kort schietende bestuurlijke controle, de wetgeving niet naar behoren
  blijkt te worden nageleefd.
  Niet altijd verloopt de afwenteling van de lasten die een intensieve gedragscontrole meebrengt in twee fasen, dat wil zeggen eerst naar het bestuur en vervolgens naar justitie. Neemt in winkels en warenhuizen het functionele toezicht op goederen en inventaris af, omdat dit, als te arbeidsintensief, te duur
  wordt, dan zal dit uitnodigen tot meer winkeldiefstal. En meer diefstal leidt tot
  een groter beroep op politie en justitie.
   Zo heeft zich in onze samenleving een grote vraag naar, vooral, justitiele
  rechtshandhaving ontwikkeld. Het gaat hier om een, in vergelijking met
  andere vormen van particuliere en bestuurlijke gedragscontrole, relatief dure
  vorm van gedragscontrole, daar zij een intensief beslag op hoog gekwalificeerd
  personeel legt. Zo heeft onze samenleving voor de voldoening aan de groeiende
  vraag naar rechtshandhaving gekozen voor de duurst mogelijke oplossing, die
  op het ogenblik 'onbetaalbaar' schijnt te worden.
  De behoefte aan meer rechtshandhaving is derhalve een neveneffect van onze
  sociaal-economische ontwikkelingsgang dat niet of onvoldoende door de veroorzakers ervan voor hun rekening is genomen, maar is afgewenteld naar het
  justitiele circuit en de repressieve strafrechtshandhaving. Het is onverantwoord deze lasten helemaal in de strafrechtelijke sfeer te houden, omdat het
  met de toepassing van het strafrecht belaste apparaat ze, ook bij een aanzienlijke uitbreiding, niet kan verwerken. Daarom wordt in dit rapport gezocht
  naar mogelijkheden om de lasten en verantwoordelijkheden voor een behoorlijke toepassing en naleving van het recht in onze samenleving terug te wentelen naar de primair belanghebbende burgers, hun organisaties en naar het
  bestuur. Uitgangspunt hierbij is dat de lasten die voortkomen uit de behoefte
  aan meer recht en meer rechtshandhaving, in beginsel dienen te worden opgebracht door degenen bij wie, of de instanties bij welke deze behoeften in het bijzonder rijzen. Naar zal blijken, zijn de mogelijkheden voor een terugwenteling
  van de rechtshandhavingslasten bij de in dit hoofdstuk centraal staande
  instrumentele beleidswetgeving van de sociale rechtsstaat, waar het bestuur
  altijd in het voorveld van de wetgeving zit, groter dan bij de commune strafbepalingen van het Wetboek van Strafrecht die in het volgende hoofdstuk aan de
  orde komen.
   2.2.2
  
  Overheidshandelen en recht
  
  In de rechtsstaat zijn bestendigheid, berekenbaarheid en controleerbaarheid
  van optreden wezenlijke kwaliteiten voor een goed bestuur. Een actieve overheid heeft echter andere prioriteiten. Zij wil beleid voeren. Beleid voeren houdt
  in dat met wisselende instrumenten wisselende doelstellingen worden nagestreefd. De wet is voor zo een overheid in de eerste plaats een instrument om
  bepaalde doelstellingen te verwezenlijken en pas in de tweede plaats een norm
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  waaraan zij zich gebonden zou moeten achten '. Een actieve overheid is ongedurig en welhaast onvermijdelijk slordig. De ongedurigheid is een gevolg van
  het beleidsmatig denken en handelen in termen van doeleinden en middelen.
  Blijven de resultaten van het beleid achter bij de verwachtingen, dan wordt a1
  gauw gegrepen naar 'andere', 'verbeterde' of 'meer' instrumenten. Dergelijke
  aanpassingen weerspiegelen zich in een welhaast constant vloeiende stroom
  van wets- en regelwijzigingen. Slordigheden in de uitvoering en toepassing
  van de wetgeving worden moeilijker te vermijden, naarmate de wettelijke bindingen voor het bestuur onvaster worden. Ook organisaties zijn beperkt in hun
  aanpassingsvermogen. Een laatste in het oog vallende trek van het moderne
  bestuur is zijn inconsistentie. De doeleinden die de sociale rechtsstaat
  nastreeft lopen in menig opzicht uiteen en komen regelmatig met elkaar in
  conflict. De ene beleidsdoelstelling vormt niet zelden een beperking voor de
  andere. Doordat de nodige consistentie van het overheidshandelen niet in de
  wetgeving zelf is verzekerd - dat zou waarschijnlijk ook niet kunnen -moet de
  afstemming tussen de doeleinden van het beleid bij de toepassing van de wetgeving plaatsvinden. Dit lukt lang niet altijd. Het gebrek aan interne consistentie wordt dan ook als het belangrijkste gebrek van een in instrumenteel
  opzicht te kort schietend overheidsbeleid aangewezen 3.
   Uit een oogpunt van rechtshandhaving is het echter de kernvraag of een overheid die op zeer veel terreinen een zeer actief beleid wil voeren, naar rechtsstatelijke maatstaven gemeten niet een opportunistische of een onberekenbare
  overheid wordt. En of die overheid niet steeds meer de op zichzelf legitieme
  aanspraak op de loyaliteit van de burger tegenover de wet verliest. Een apart
  probleem hierbij is dat een repressieve justitiele rechtshandhaving bij een
  'slordig, onberekenbaar of ondoorzichtig' openbaar bestuur steeds meer op
  zichzelf komt te staan en steeds moeilijker te rechtvaardigen blijkt. De dilemma's die dan rijzen zijn pittig. Leent de sterk aan procedurele waarborgen
  gebonden strafrechtelijke rechtshandhaving zich we1 voor een wisselende
  inzet a1 naar gelang van de beleidsinzichten van het moment? Op deze vraag
  past een voorzichtig ontkennend antwoord. De tijd die een verantwoorde strafvervolging in beslag neemt, is menigmaal aanzienlijk langer dan de kortademige prioriteiten van het beleid. De waardering van de ernst van de afzonderlijke normoverschrijdingen en de daarbij gei'ndiceerde strafsanctie door het
  Openbaar Ministerie en de strafrechter kan en mag niet steeds congruent zijn
  met die van de betrokken bestuurlijke instanties, die in de zwaarte van de
  sanctie een uitvoeringsmodaliteit van 'hun' beleid willen zien 4.
   Moet het Openbaar Ministerie vervolgen als het bestuur zelf min of meer
  medeplichtig is aan wetsoverschrijdend gedrag van burgers, ondernemingen
  en maatschappelijke organisaties? Deze vraag kan niet in absolute zin bevestigend of ontkennend worden beantwoord. Bij een bevestigende beantwoording
  zonder meer wordt de toepassing van het strafrecht tot een verzameling van
  incidenten, die losstaan van de bestuurlijke wetstoepassing. Bij een negatieve
  beantwoording worden door de wetgever gegeven rechtsregels door het
  bestuur en het Openbaar Ministerie gediskwalificeerd als regels die de het
  recht kenmerkende binding ontberen. Maar wordt zo de justitiele rechtshandhaving niet even onberekenbaar en ondoorzichtig als het overige overheidsgedrag? In hoeverre mag de rechtshandhaving een verlengstuk worden van welhaast per definitie onbestendig en ondoorzichtig overheidsbeleid? Of moeten
  we de zaak omkeren, in de zin dat de wezenlijke waarden die aan een bereken-
  
  '1 Een sterk instrumentele visie op de beleidswetgeving van de sociale rechtsstaat is te vinden bij: P. de Haan. Th.G. Drupsteen en
  
  '1
  
  '1
  
  R. Fernhout. Bestuursrecht in de sociole rechtsstoat; 3e druk. Deventer. Kluwer, 1986, deel I, blz. 179- 197. Zij is ook in de buitenlandse literatuur te vinden, 0.a. bij: T. Daintith; 'Law as a Policy Instrument: A Comparative Perspective, in: T. Daintith (Ed.). Low
  as on Instrument ofEconomic Policy: Comparative and Critical Approaches; BerlinlNew York. Walter de Gruyter. 1987 en G. Farjat.
  Droit economique; 2e druk. Paris. P.V.F.. 1983, blz. 760-764.
  Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst. Rapport nr. 3 'Elk kent de loon die derwoort goat'; 's-Gravenhage. Staatsdrukkerij. 1980.
  blz. 58-5 I.
  A. Mulder en R.A.A. Duk. Schets van het sociaol-economischrecht in Nederlond; 3e druk, Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink. 1985, blz.
  60en61.
   RECHTSHANDHAVING
  
  bare toepassing en handhaving van het recht verbonden zijn, wetgever en
  bestuur grenzen stellen en verplichtingen opleggen bij het beleid dat zij uitvoeren?
  De voorlopige conclusie kan zijn dat er een moeilijk op te lossen spanning
  bestaat tussen het mogen en moeten van de rechtsstaat. Zorgvuldig moet worden nagegaan of de verwachte winst van een beleidsinstrumentele opstelling
  we1 opweegt tegen de verliezen aan legitimiteit. Het evenwicht tussen de
  rechtsstaat als waarborg en de rechtsstaat als resultaat (zie par. 1.4)moet hier
  steeds opnieuw worden gezocht en gevonden.
  Naar hieronder, in paragraaf 2.4, nog verder zal worden uiteengezet voor de
  wetgeving met betrekking tot de inkomens- en vermogensoverdrachten en die
  met betrekking tot de kwalitatieve randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer, blijken bij de handhaving van de beleidswet- en regelgeving
  steeds dezelfde vier aspecten een grote rol te spelen.
   In de eerste plaats de veranderende betekenis van de legaliteitseis of we1 de
  gebondenheid van het bestuur aan de wet of beleidsregel. Deze gebondenheid
  heeft in drieerlei opzicht veranderingen ondergaan. De moderne overheid
  intervenieert in het maatschappelijk verkeer in toenemende mate met de burger niet dwingende instrumenten, zoals subsidies, steunmaatregelen en
  andere incentives. Naar de heersende opvatting behoeven deze interventies
  geen formeel wettelijke basis, ook waar het gaat om arrangementen die voor de
  betrokken burgers, ondernemingen en instellingen letterlijk van vitaal belang
  zijn 5. De juridische vrijheid tot extra-legaal bestuur geeft aan bestuurlijke
  instanties een grote beleidsvrijheid, ook waar deze door zogenoemde beleidsregels wordt ingeperkt. Dit kan aanleiding geven tot grote onzekerheden
  omtrent de vraag wat geldend recht is in de verhoudingen tussen het betrokken bestuur en de belanghebbende burgers, en aan welke normen de bij deze
  interventies betrokken partijen zijn gehouden. Deze onzekerheden slaan terug
  op de rechtshandhaving. Immers, waar de rechtsnormen waaraan het bestuur
  is gehouden onduidelijk zijn, zal er vaak ook onzekerheid bestaan over de
  rechts~lichtenvan de ~esubsidieerden:is het. met medeweten van de betrokken bestuurlijke instanties, doen van onjuiste opgaven in voor de aanspraak op
  een subsidie bepalende documenten nog strafwaardige valsheid in geschrifte?
  Veel dwingende overheidsinterventies, zoals verschillende vergunningseisen
  in de milieuwetgeving, zijn weliswaar te herleiden tot competentiescheppende
  formele wetgeving, maar wanneer deze wetgeving geen materiele normen
  inhoudt voor de uitoefening van de vergunningverlenende bevoegdheden,
  loopt de vergunningsplicht het gevaar een betrekkelijk lege verplichting te
  worden. Wanneer zich dan naderhand ernstige misstanden blijken voor te
  doen, zijn de aanknopingsmogelijkheden voor een verantwoorde rechtshandhaving zwak. De (te) geringe normatieve gebondenheid van het betrokken
  bestuur zet zich voort in een (te) weinig normerend en normmarkerend
  bestuurlijk handelen. Voor een repressief normhandhavend optreden is dan
  weinig ruimte, ook wanneer de in het geding zijnde rechtsbelangen prima facie
  aanzienlijk zijn. Deze problemen doen zich vooral bij de handhaving van de
  milieuwetgeving voor, maar niet alleen daar.
   De gebondenheid aan de wet blijkt ook daar waar de grondwettelijke legaliteitseis haar we1 oplegt, in de overheidssfeer zelf veel minder dwingend te worden opgevat dan het constitutionele karakter ervan zou doen vermoeden. Op
  enkele beleidsgebieden lijkt 'wetswijziging' per circulaire of per nota een in de
  praktijk gangbaar alternatief te zijn voor de wat omslachtiger procedure van
  een formele wetswijziging 6. De mogelijke instrumentele voordelen van zo een
  
  -
  
  '1 Artikel89, tweede lid G W . Daarover onder andere C.W. van der Pot1A.M. Donner. Handboek van het Nederlands Staatsrecht;
  6]
  
  I I e druk, Zwolle, W.E.]. Tjeenk Willink, 1983, blz. 443.
  Een recent voorbeeld hiervan is te vinden in de zogenaamde bypass-regeling,waarmee werd beoogd de uitvoeringsproblemen
  met de Wet op de studiefinanciering tijdelijk te verminderen. Tweede Kamer. zitting 1987- 1988. 20 200. hoofdstuk VIII, nr. 14.
  blz. 6.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  werkwijze hebben grote onzekerheid omtrent de geldende normen in het verkeer tussen de overheid en de belanghebbende burgers en instellingen tot
  keerzijde. Deze onzekerheid werkt onvermijdelijk door in de bestuurlijke toepassing en handhaving van de desbetreffende wetgeving.
  In de tweede plaats moet worden gewezen op de afbrokkelende rechtszekerheid
  bij een te eenzijdige benadering van de wet als beleidsinstrument. De beleidswetgeving van de sociale rechtsstaat schept naar haar aard vaak voor de
  belanghebbende burgers vitale aanspraken en onderwerpt deze regelmatig
  aan diep in hun levenssfeer ingrijpende verplichtingen. Als dragers van rechten en rechtsplichten zullen zij hun maatschappelijk gedrag daarnaar inrichten, althans dat wordt van hen verwacht 7 . Deze accommodatie vergt tijd; zij zal
  moeten worden ondersteund door een bestendige bestuurlijke uitvoeringspraktijk en, zo nodig, een consequente handhaving. Onder deze omstandigheden kan worden verwacht dat na verloop van tijd de van overheidswege gegeven normen zich in de maatschappelijke praktijk zullen gaan internaliseren.
   Welnu, indien de inhoud en de uitwerking van de rechten en rechtsplichten
  van de burger te veelvuldig worden gewijzigd, lopen deze het gevaar hun
  karakter als recht en rechtsplicht, althans in de ogen van de betrokkenen, te
  verliezen. De bestuurlijke toepassing van de desbetreffende rechtsregels wordt
  moeilijker, evenals hun handhaving, tegenover onverschilliger en, mogelijk,
  deloyaler wordende burgers. Wanneer men nu de rechtsregel als instrument
  wil hanteren, dient men de typische kenmerken ervan als rechtsregel te bewaren. Wetgeving die naar frequentie, complexiteit of ondoorzichtigheid rechtsonzekerheid schept, wordt ook als beleidsinstrument onhanteerbaar. In dit
  opzicht is de tegenstelling tussen de wettelijke regel als rechtsnorm en als
  instrument minder absoluut dan we1 eens wordt verondersteld.
   In de derde plaats is de normativiteit van veel moderne beleidswetgeving aan
  afbrokkeling onderhevig. Onmiskenbaar liggen aan veel van deze wetgeving
  van oorsprong belangrijke normatieve noties ten grondslag, die het optreden
  van de overheid legitimeren. Dit geldt, bijvoorbeeld, voor grote delen van de
  sociale-zekerheidswetgeving, het geldt ook voor de milieu- of de arbeidsveiligheidswetgeving. Echter, als de wetgever bij de inrichting van zijn wetgeving,
  door het opleggen van lasten, het stellen van beperkende normen of door het in
  het vooruitzicht stellen van incentives bewust een beroep gaat doen op de lusten- en lastenafweging van de geadresseerden van zijn regels, loopt hij de kans
  dat de normatieve rechtvaardigheidsnoties die aan zijn handelen ten grondslag liggen, uit het zicht verdwijnen. Dan zal een ieder die belang heeft bij de
  wet in kwestie, proberen zijn lasten te minimaliseren en zijn lusten te maximaliseren. Zo een berekenend gedrag zal gemakkelijker ontstaan, naarmate de
  instrumentele strekking van de desbetreffende wetgeving evidenter wordt,
  bijvoorbeeld door de frequentie waarmee zij wordt veranderd of door het, gelet
  op de eigenlijke strekking van de betrokken wettelijke regeling, minder vanzelfsprekende karakter van de beleidsinstrumentele wetswijzigingen. Vooral
  bij de toepassing en de handhaving van de omvangrijke regelgeving die het
  financiele verkeer tussen overheid en burger beheerst, wordt het door een te
  instrumenteel gebruik van wetgeving uitgelokte calculerende gedrag van de
  burger in toenemende mate problematisch voor de rechtshandhaving.
   In de vierde plaats speelt het ineenvloeien van de publieke en particuliere sfeer
  een ro18. In de moderne sociale rechtsstaat is de scherpe scheiding tussen staat
  en maatschappij niet meer te handhaven. Bij het geven van inhoud aan de wetgeving en bij haar toepassing is op velerlei wijze voorzien in het daarbij medebetrekken van belanghebbenden, die in a1 dan niet georganiseerd verband
  
  '1 Dit is kenmerkend voor veel moderne beleidswetgeving, volgens Daintith, op. cit., blz. 13.
  '1 M.C. Burkens en F.A.M. Stroink. 'Sociale verzorgingsstaat en consensuele besluitvorming'; Nederlonds]uristenblod1980;blz. 743750.
  RECHTSHANDHAVING
  
  kunnen optreden. Veel van de zich als typische overheidsregelgeving aandienende wetgeving is in de praktijk de resultante van langdurige onderhandelingen tussen belanghebbende organisaties en de betrokken overheidsinstanties.
  Die onderhandelingen plegen niet zelden een vervolg te hebben bij de toepassing van de wettelijke regels op concrete gevallen. In de zogenaamde kwaliteitswetgeving, bijvoorbeeld de Wet op de geneesmiddelenvoorziening, de
  milieuwetgeving, de ruimtelijke wetgeving en de bouwwetgeving, zijn tal van
  voorbeelden van een en ander te vinden.
  Bij dit verschijnsel van de zogenaamde horizontalisering van de verhoudingen
  tussen bestuur en burger passen echter enige kanttekeningen, die uit een
  gezichtspunt van rechtshandhaving van belang zijn.
  Van het ineenvloeien van de publieke en particuliere sfeer plegen over het
  algemeen de maatschappelijke belangen die het best zijn georganiseerd, het
  meest te profiteren. De uiteindelijke inhoud van de krachtens delegatie gegeven materiele regelgeving kan daardoor soms aanzienlijk afwijken van de
  bedoelingen van de formele wetgever. Voor de bijstandstrekker stelt het
  bestuur zich aanzienlijk minder 'horizontaal' op dan voor de institutionele
  belegger, die het voor de gesubsidieerde woningbouw zoekt te interesseren '.
   Waar zich 'horizontale', soms contractuele of quasi-contractuele verhoudingen
  tussen bestuur en burgers voordoen, blijken de uitkomsten daarvan niet
  zelden in hoge mate af te hangen van de krachtsverhoudingen tussen de
  betrokken publieke en particuliere partijen. Dit kan soms aanleiding geven tot
  vormen van rechtsongelijkheid, die onder door het publiekrecht volledig
  beheerste verhoudingen zonder meer onrechtmatig zouden zijn lo.
  Repressieve bestuurlijke of strafrechtelijke rechtshandhaving zijn bij uitstek
  vormen van uitoefening van 'verticaal' overheidsgezag. Dit gezag, dat op gronden van rechtsstatelijkheid uitgeoefend moet kunnen worden, blijkt niet zelden heel moeilijk operationeel te maken, wanneer het normoverschrijdend
  gedrag van particuliere partijen te herleiden is tot 'horizontale' gedragsafspraken met publieke instanties.
  De vier hier genoemde problematische kanten van de rechtshandhaving doen
  zich vaak in combinatie voor. Iedere oplossing die voor de huidige problemen
  met de handhaving van de typische beleidswetgeving van de sociale rechtsstaat aan de hand wordt gedaan, zal in het bijzonder met deze aspecten rekening moeten houden.
   2.3
  2.3.1
  
  Wetgevingscomplexen van de sociale rechtsstaat
  lnkomens- en vermogensoverdrachten
  
  De sociale rechtsstaat kenmerkt zich onder meer doordat de overheid een aanzienlijk deel van het nationaal inkomen verdeelt en herverdeelt. Zij doet dit op
  verscheidene gronden. In de eerste plaats omdat een van de belangrijkste doelstellingen van de sociale rechtsstaat het geven van waarborgen is voor een
  minimale bestaanszekerheid voor zijn burgers. Die staat volstaat niet met het
  geven van minimale waarborgen alleen; door zijn optreden poogt hij ook meer
  aanvaardbare inkomensverhoudingen te verwezenlijken dan uit het ongecorrigeerde spel van de maatschappelijke krachten zou voortvloeien. Ten slotte
  gebruikt de sociale rechtsstaat inkomens- en vermogensoverdrachten, evenals
  heffingen op inkomen en vermogen, als instrument om bepaalde beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, bijvoorbeeld op economisch gebied of op het terrein van de volkshuisvesting, dan we1 op het terrein van het sociaal-culturele
  beleid. De wet- en regelgeving die deze activiteiten van de overheid beheersen,
  is zeer omvangrijk. De overheid heeft haar zorg uitgestrekt over steeds meer
  9]
  
  '1
  
  F.H. van der Burg. 'Heeft de overheid nog onderdanen?', in: Recht der werkelijkheid: 198712. blz. 70-8 I.
  L.J.A. Damen, Ongeregelden ondoorzichtig bestuur. Deventer. Kluwer. 1987, blz. 805-807. wijst op dit risico bij het economische
  steunverleningsbeleid.
  WETENSCHAPPELIJKE R A A D VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  aspecten van het maatschappelijk leven. Dit noopte op zich zelf reeds tot onderlinge afstemming van de vele en vaak ingewikkelde wettelijke arrangementen. Men spreekt dan ook niet ten onrechte over wetgevingscomplexen.
   Het is kenmerkend voor de wetgevingscomplexen die het financieel verkeer
  tussen overheid en burger beheersen, dat zij aan de ene kant rechten en aanspraken voor de burger scheppen en hem aan de andere kant financiele verplichtingen opleggen. De achtergronden van deze wetgeving zijn zeer uiteenlopend. De klassieke wetgeving met betrekking tot de sociale zekerheid en de
  sociale basisvoorzieningen heeft ontegenzeggelijk een duidelijk normatieve
  lading. Die lading houdt in dat alle leden van de samenleving zich door tussenkomst van de wetgever minimaal voor elkaar aansprakelijk stellen, tegen wisselingen in persoonlijke sociale of economische omstandigheden die men niet
  in de hand heeft. Dit solidariteitsbeginsel veronderstelt van degene op wie de
  lasten rusten, een vanzelfsprekende loyaliteit bij het opbrengen van de premies of bij het afdragen van de algemene belastingen, terwijl het van de zijde
  van degenen die er rechten of aanspraken aan ontlenen zorgvuldigheid en een
  maximale eigen inspanning verlangt. Dus een uitgesproken wederkerigheid
  tussen rechten en verplichtingen, zoals die vaak ook werd en wordt bewaakt
  door instellingen waarin de belanghebbenden zelf een stem hebben.
   Het solidariteitsbeginsel als normatief beginsel vereist dat de wetgeving
  waarin het is neergelegd doorzichtig en bestendig is, dater een evenredige verdeling bestaat tussen lusten en lasten en dat het gedrag van de belanghebbenden, zowel van de premie- of heffingsplichtigen als van de prestatiegerechtigden, controleerbaar is. Geleidelijk a a n zijn deze voorwaarden afgekalfd, niet
  het minst door het gedrag van de wetgever zelf. Naarmate de regelingen
  waarin de waarborgfunctie van de sociale rechtsstaat is neergelegd, meer gingen omvatten, werd het interessanter om deze regelingen ook buiten hun
  eigenlijke strekking instrumenteel, dat wil zeggen voor beleidsmatige doeleinden, te gaan hanteren. Voor conjunctuur-politieke doeleinden door het varieren met de hoogte van belastingen en premies dan we1 met de hoogte van de
  uitkeringen; ook voor andere doeleinden, die met het eigenlijk onderwerp van
  de voorziening niet of slechts zijdelings verband houden, zoals bijvoorbeeld het
  gebruik van fiscale faciliteiten ter bevordering van het eigen woningbezit.
  De gevolgen die dit oneigenlijke instrumentele gebruik van de fiscale en
  sociale regelgeving heeft gehad voor de uitvoering en handhaving ervan, worden in de volgende paragrafen geanalyseerd.
   2.3.2
  
  Randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer
  
  In onze moderne samenleving stelt de wetgever tal van normen die burgers en
  ondernemingen in acht moeten nemen in hun onderlinge maatschappelijke
  verkeer. Het gaat hier om wettelijke regelingen op sterk uiteenlopende gebieden zoals de arbeidsveiligheid, de kwalitatieve voorschriften voor de volkshuisvesting, de volksgezondheid, de bescherming van het milieu en de vrijwaring voor gevaar en hinder. Kenmerkend voor deze wetgeving is dat, wanneer
  eenmaal de formele wetten van kracht zijn geworden, nadere uitwerking hiervan plaatsvindt in zeer omvangrijke stelsels van secundaire regelgeving: algemene maatregelen van bestuur, ministeriele verordeningen, ambtelijke richtlijnen, voorschriften van gedeconcentreerde organen van de centrale overheid
  of gemeentelijke dan we1 provinciale verordeningen. Deze regelcomplexen leiden, behalve voor de daarbij rechtstreeks betrokkenen, een betrekkelijk onopgemerkt bestaan. Slechts indien zich omvangrijke incidenten voordoen - zoals
  de ongecontroleerde storting van chemisch afval of het voorkomen van
  besmette garnalen - trekt deze wetgeving een brede publieke aandacht. Het
  maatschappelijk belang van deze wetgevingsmassa mag echter niet worden
  onderschat, evenmin als de a1 dan niet beoogde nevengevolgen ervan in de
  publieke en particuliere sfeer.
  In meer algemene zin kan worden gesteld dat de wetgever tal van conflicterende maatschappelijke belangen tot voorwerp van overheidszorg heeft
  gemaakt, waardoor de beslechting van deze conflicten in de publieke sfeer tot
  
  stand moet worden gebracht. Omdat de overheid van scheidsrechter tot medespeler is geworden, kunnen niet alleen legitimiteitsproblemen worden opgeroepen, maar kan ook de overheid, door het 'absorberen' van maatschappelijke
  tegenstellingen, aan sturend vermogen verliezen ".
   Het ineengroeien van de publieke en particuliere sfeer blijkt hier onder meer
  uit de talrijke institutionele voorzieningen, waarmee de wetgever de beleidsvorming en nadere regelgeving op deze gebieden heeft omgeven. Daarin is
  vaak het onderscheid tussen deskundigenadvies en belangenbehartiging
  moeilijk te maken. Soms ook blijkt het bestuur zich in de toepassing van de
  voorschriften zodanig vereenzelvigd te hebben met bepaalde van de conflicterende belangen, dat naderhand plaatsvindende normoverschrijdingen heel
  moeilijk te sanctioneren zijn, doordat het bestuur zelf betrokken is bij deze
  normoverschrijdingen 12.
  Ook deze consequenties zullen in de volgende paragrafen nader aan de orde
  komen.
  2.4
  
  Wetgeving en regeloverschrijdend gedrag
  
  2.4.1
  
  Inkomens- en verrnogensoverdrachten
  
  A. Achtergronden
  Het geleidelijk afkalven van de waardengebonden basis van de belangrijkste
  wettelijke stelsels die het financieel verkeer tussen overheden en burgers
  beheersen, en een hiermee parallel lopende instrumentele toepassing van deze
  regelgeving in het politieke en bestuurlijke handelen, hebben zich vooral in de
  fiscale wetgeving voorgedaan, maar niet alleen daar. Ook de omvangrijke wetgeving voor de sociale zekerheid en de sociale voorzieningen is buiten de eigenlijke strekking ervan meer en meer instrumenteel toegepast.
   Specifieker en uitgesprokener nog is de instrumentele toepassing van inkomens- en vermogensoverdragende regelingen die andere doeleinden dienen
  dan het voorzien in de behoeften van de staat aan financiele middelen of het
  geven van algemene of bijzondere waarborgen voor de bestaanszekerheid van
  de burger. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de tegen zogenoemde inkomensprijZen aangeboden voorzieningen, zoals bouwsubsidies, individuele huursubsidies en, tot op zekere hoogte, de studietoelagen. De combinatie van het draagkrachtbeginsel, of we1 het materiele gelijkheidsbeginsel, en de specifieke
  beleidsdoeleinden waartoe deze voorzieningen als beleidsinstrument strekken, schept hier bijzondere spanningen. Wat uit een oogpunt van volkshuisvestingsbeleid een goed beleidsinstrument is, kan in de ogen van degene die
  ervan profiteert, een deel van zijn of haar inkomen betekenen. Variaties in de
  hoogte van deze voorzieningen, en vooral een vermindering ervan, mogen wellicht beleidsinstrumenteel verantwoord zijn, voor degenen die ervan genieten
  is het primair een aanslag op hun inkomen. Zo reageren zij er ook op.
  Het denkbeeld dat in zo'n situatie de belanghebbende burgers zich als het ware
  automatisch zullen conformeren aan de wisselende beleidsmatige appreciaties
  van de overheid lijkt bepaald nai'ef.
  Een welhaast exclusief beleidsinstrumenteel karakter hebben de subsidieregelingen die in het sociaal-economisch en het sociaal-culturele beleid worden
  toegepast. Zij worden gehanteerd in een snel veranderende economische en
  maatschappelijke context. De beleidsdoeleinden plegen hier betrekkelijk snel
  te veranderen, evenals de omvang van de voor deze maatregelen beschikbare
  middelen. Dit leidt ertoe dat vele subsidieregelingen of we1 een betrekkelijk
  
  "1 P. Kalma. De illusie van de 'democrotische stoat', Kanttekeningen bij het sociaal-dernocratisch stoats- en dernacr~tiebe~rip;WBS12]
  
  cahier. Deventer. Kluwer. 1982, blz. 70 e.v.
  Vgl. Rapport van de subcommissie Visquoteringsregelingen; Tweede Kamer, zitting 1986- 1987, 19 995, nr. 4, blz. 78-8 I.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  korte looptijd hebben, of we1 frequent worden gewijzigd 13. Het gebrek a a n
  intrinsieke normatieve lading wordt hier versterkt door onbestendigheid van
  regelgeving en beleid. Van overdrachtsregelingen van dit type mag dan ook
  niet worden verwacht, dat zij zich als vanzelf in de bestuurlijke en maatschappelijke praktijk zullen vastzetten als regels waaraan betrokken partijen
  gebonden zijn. Dit schept Bn bij hun toepassing Bn bij hun handhaving aanzienlijk problemen.
   Het hand over hand toegenomen beleidsinstrumentele gebruik van de wetgeving die het financiele verkeer tussen overheden en burgers beheerst, heeft
  verregaande gevolgen gehad. De stabiliteit en de doorzichtigheid van de wetgeving ging erdoor teloor. Immers waar de doelstellingen, waarvoor deze wettelijke regelingen als beleidsinstrument gingen dienen, in de loop des tijd
  onvast bleken, moesten ook de regelingen worden gewijzigd. Zij werden hierdoor zeker niet eenvoudiger, want voor iedere verfijning als bijstelling die er
  om beleidsmatige redenen in werd aangebracht, moest ook weer een specifiek
  wettelijk arrangement worden getroffen. De vaak toch a1 ingewikkelde wetgeving werd onvaster. Aan de hanteerbaarheid, of de 'gebruikersvriendelijkheid'
  van de wetgeving is dit alles zeker niet ten goede gekomen. De niet-beoogde
  kosten voor het bestuur en de burgers om de wetgeving naar behoren toe te
  passen en n a te leven zijn toegenomen. Wetsconform bestuur en wetsconform
  maatschappelijk gedrag zijn beide moeilijker en duurder geworden. Een
  bezwaar dat uit een oogpunt van materiele rechtsgelijkheid des te meer klemt,
  omdat de feitelijke mogelijkheden tot een nog met de letter van de wet of regeling overeenstemmende maximale benutting van de geboden faciliteiten, uitkeringen of voorzieningen sterk uiteenlopen, tussen burgers onderling, tussen
  burgers en ondernemingen en tussen ondernemingen onderling. Deze en
  ermee verband houdende bezwaren zijn in het kader van de dereguleringsoperatie a1 uitgebreid naar voren gebracht 14. Zij blijven aandacht vergen, ook
  omdat ze niet te onderschatten rechtshandhavingsproblemen scheppen.
  De veranderde betekenis van de legaliteitseis komt in de wet- en regelgeving
  voor het financiele verkeer tussen overheid en burger pregnant naar voren.
   Deze eis werd, als element van het rechtsstaatsbeginsel, geformuleerd in een
  tijd waarin het overheidsoptreden tegenover de burger nauwelijks anders dan
  als dwingend werd gezien. Door dit aan de wet te binden, zou de burger
  bescherming worden geboden tegen de willekeur van het boven hem gestelde
  gezag. Toen de staat zijn publiek gezag mede ging uitoefenen voor het geven
  van aanvankelijk minimale waarborgen voor de bestaanszekerheid enter verwezenlijking van meer maatschappelijke gelijkheid, hield dit in dat hij met
  positieve handelingen heel wezenlijke belangen voor grote delen van de bevolking is gaan behartigen. De rechtsstaat is tot wasdom gekomen in een maatschappelijk klimaat waarin de onderdaan bescherming verlangde tegen de
  willekeur van de overmachtige souverein. De sociale staat was het antwoord
  op de roep om bescherming van velen tegen het optreden van in de maatschappij en op de markt overmachtige onderdanen. De legaliteitseis kwam zo in een
  wat ander licht te staan: een overheid die bescherming en steun bood zonder
  dwang uit te oefenen, hoefde niet aan een hieraan voorafgaande machtiging
  van de wetgever te worden onderworpen.
  Ook op andere gronden leek de uitbreiding van de wetmatigheidseis tot het
  zogenaamde positieve sociale bestuur aanvankelijk niet zo urgent. De politieke en maatschappelijke reserves waarmee de staat zijn eerste taken op
  sociaal gebied werden opgedragen, noopten de wetgever die zorgvuldig af te
  
  'I]
  
  In her decennium dat de W e t op de lnvesteringsrekening in werking is geweest, zijn de toepassingsrnodaliteiten,alsmede de
  rnateriele en personele reikwijdte ervan enige tientallen rnalen aangepast. Met de niet-wettelijk geregelde steunrnaatregelen
  doet zich hetzelfde voor.
  Vgl. Damen, op. cit.. blz. 83-143.
  "1 Eindbericht van de Commissie Verrninderingen Vereenvoudiging van Overheidsregelingen. Dereguleringvan overheidsregelingen;
  Tweede Karner, zitting 1983-1984, 17 931. nr. 9, blz. 52,60e.v.
  