text: 40
  E.g. section 2(3) on mutual recognition; section 5(3) on non-discrimination.
  37
  
  157
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  fundamentally different from the Single Market – both on paper and,
  one can safely assume, in practice.41
  On paper, i.e. taken simply on its own terms, the Act is based upon
  a strong, if not radical, market dynamic: strict guarantees of market
  access, capable of overriding or bypassing local regulatory choices,
  subject to only very limited opportunities for exclusion or justification. Indeed: the UKIMA 2020 is effectively ‘Cassis de Dijon on steroids’: market integration is not just a presumption, but an almost absolute rule; there is barely any system of derogations allowing host
  territories to defend their regulatory standards in the public interest.
  Even in the best of circumstances, the UKIM rules are capable of
  generating significant deregulatory pressures – making it much more
  difficult for one territory to choose, justify and enforce stricter levels
  of public regulation, in any situation where another territory follows
  more lax standards. The Act also risks creating a powerful disincentive to engage in legal reform or innovation, in response to changing
  economic challenges or social preferences – since not only brand new
  regulatory initiatives, but also plans to amend existing rules in any
  substantive way, would immediately become subject to the UKIM’s
  market access principles.
  Yet the inherent design problems are only likely to grow still further
  when put into practice. After all: in the particular context of the UK,
  the Act’s strong market access principles, plus their inherent deregulatory pressures and disincentives to reform or innovate, simply will
  not operate in a neutral manner across the constituent territories.
   Taming England’s relative size and power would challenge any internal market system. Instead, the Act’s regime would positively magnify England’s inherent advantages yet further and risk rendering the
  exercise of many devolved powers redundant in practice. English
  choices would be able to produce their full effects within Scotland
  41
  
  There are other more technical points on which the UKIM rules differ from those
  already familiar under EU free movement law: e.g. the rather idiosyncratic definition
  of indirect discrimination used in section 8 UKIMA 2020; e.g. the exclusion from
  scrutiny under the Act of rules regulating or restricting the post-sale use of goods
  (which under EU law would be analysed in accordance with the caselaw following C110/05, Commission v Italy, ECLI:EU:C:2009:66).
  158
  
  MICHAEL DOUGAN ☙
  and Wales, on a scale that could simply overwhelm the latter’s own
  preferences. In effect: the UKIMA 2020 will subject the exercise of
  various devolved competences to the operation of market forces – yet
  in a market which is inherently, if not altogether dysfunctionally,
  skewed in favour of one dominant territory.
   Furthermore: unlike the EU system, there is no clear and conscious
  attempt by the UK Government and Westminster Parliament to define the relationship between the general principles that will govern
  cross-border commerce by default; and the role to be performed by
  centralised harmonisation or other forms of politically negotiated solutions to potential trade problems. Indeed, the relationship between
  market access principles under the Act, on the one hand, and a project like ‘common frameworks’, on the other hand, has been left deliberately ambiguous. The UKIMA 2020 simply confers upon the
  central executive a power to amend the list of express exemptions
  from the market access principles for goods as laid down in Schedule
  1; and states that that power might be exercised, inter alia, to give
  effect to a common framework agreement between the UK government and one or more devolved administrations about how matters
  previously governed by EU law should be regulated after expiry of
  the post-Brexit transition period. 42 But arguably, the Act is so extreme in its vision and design that it points towards an implicit answer to the question about harmonisation versus mutual recognition:
  who needs ‘common frameworks’ at all, if market forces will do the
  job themselves, based on the overwhelming extra-territorial effects of
  whatever standards England choses to adopt?
  And unlike the EU system: there are no guarantees that the UKIM
  will operate according to certain minimum common standards in
  fields such as the environment, consumers and employment protection. Indeed, it is clear from the UKIMA 2020 that any good marketed in England even in the total absence of any relevant public interest regulation, is still entitled to benefit from the principle of mutual
  recognition when it comes to sale or supply in Scotland or Wales.
   And again unlike the EU system: there is no attempt to combine the
  42
  
  Section 10.
  159
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  new UKIM principles with reforms to the UK’s overall governance
  structures, for example, so as to create more independent and impartial fora for decision-making and dispute resolution between the constituent territories. Far from it: the UKIMA 2020 confers significant
  powers upon the central executive to change the rules of the game
  laid down in the Act itself and even without the consent of the devolved authorities.43 At the same time, the conferral of direct legal enforceability upon the core market access principles contained in the
  Act would only serve to render its potential impacts and problems
  even more potent in practice, as the courts would be called upon to
  disapply devolved rules that fall foul of the Act’s turbocharged system of mutual recognition and non-discrimination.44
  So on paper, devolution might continue to look the same. Indeed,
  it might even look more extensive. But in practice, the operation of
  the UKIM has real potential to limit the capacity of the devolved institutions to pursue different economic or social choices from those
  made in London.
   It is arguable that the underlying problems affecting the UKIMA
  2020 lie in its core starting assumptions: that regulatory differences
  capable of creating any barrier to trade are inherently objectionable
  and must be suppressed in practice; and that those barriers to trade
  will emanate primarily from the actions of the Scottish or Welsh authorities, never from choices made in London. But in reality, the
  main challenge facing the UKIM does not lie in the ability of Scotland or Wales to do certain things differently from England in accordance with their legitimate powers under their own devolution settlements. The real problem is the sheer empirical fact that, without
  43
  
  E.g. section 6(5)-(9) on the definition of rules subject to non-discrimination;
  section 8(7)-(11) on the legitimate aims capable of justifying indirect discrimination;
  section 10(2)-(11) on exclusions from the market access principles as laid down in
  Schedule 1. Note section 13 on review of those delegated amendment powers; and
  sections 56-57 on the general scope of executive powers under the Act.
  44
  Note also the controversial powers contained in Part 6 (whereby the UK
  Government can directly fund a wide variety of projects across the UK and regardless
  of devolved powers); Part 7 (categorisation of subsidy control as a competence
  reserved to the central UK authorities); and section 54 (protection of the UKIMA
  2020 against modification by the devolved institutions).
  160
  
  MICHAEL DOUGAN ☙
  proper constraints and processes, a strong UKIM system will magnify England’s existing economic and constitutional dominance yet
  further – and do so to the clear cost of devolution itself.
  For those reasons, it is tempting to regard the UKIMA 2020 as so
  flawed that it should be scrapped at the earliest opportunity and the
  entire design of internal UK trade reimagined from first principles.
   For example: one might propose that the unique characteristics of
  the UK are best reflected in avoiding any system of direct legal enforceability at the behest of individual traders; in favour of an effective system of pre-legislative dialogue between the competent authorities from across the UK – allowing potential internal trade problems
  to be identified and resolved even before they arise; while insisting
  that any potential barriers which are eventually enacted in law must
  then be accepted as a fact of economic and regulatory life by all relevant traders. That would place the emphasis back on finding a satisfactory approach to the development and implementation of ‘common frameworks’. In some sectors, the solution might well be fullscale harmonisation. In other sectors, it might be possible to reach
  agreement on a system of mutual recognition, but subject to more
  appropriate or extensive opportunities for derogation and justification. And in some fields, it might be best simply to allow internal
  trade barriers to arise and expect businesses to adapt to them – because that is what the responsible political actors agree would strike
  the best balance between the competing public interests at stake.
   But even for such a system of pre-legislative dialogue and political
  management to work smoothly and effectively, there would need to
  be major changes to the way the UK currently operates. For example,
  one would ideally want the cooperative political resolution of trade
  issues to be settled against the background of an agreed definition
  over the minimum ‘flanking policies’ required to prevent principles
  such as mutual recognition from morphing into a tool for unfair
  trade practices and harmful social dumping. Similarly: one would
  ideally want a system of pre-legislative dialogue to take place within
  a political and constitutional culture that values devolution and respects the prerogatives of the democratic institutions of Scotland and
  Wales. Systematically undermining the Sewell Convention, and
  161
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  allowing the UK’s central institutions to overrule their devolved colleagues at will, does not build the sort of mutual trust that is needed
  for the long term stability and credibility of the UKIM.
   Even if such radical redesign options are hoping for too much, the
  basic scheme of the UKIMA 2020 could nevertheless be improved in
  smaller but still significant ways. For example: the Act could be
  amended so as to provide a much broader system of derogations and
  justifications, allowing an individual territory to refuse mutual recognition or defend trade discrimination where its local regulations are
  justified for the protection of a much wider range of public interest
  objectives – as happens in the EU Single Market. After all: even if one
  cannot change the empirical and constitutional fact of English dominance, and even if the central UK authorities are unwilling simply to
  substitute a system of pre-legislative dialogue for the legally binding
  market access principles now contained in the Act, we could still take
  Cassis de Dijon off its steroids and live, at least for a while, with a
  more fairly balanced system of internal trade rules.
  6. Concluding Remarks
  The UK as such may be a latecomer to the global club of internal
  market making. But the British did spend 45 years as leading members of one of the most advanced and sophisticated internal markets
  in the world. Which makes it all the more surprising that so many of
  the core features that make the EU system so acceptable and indeed
  attractive to its participants, have simply been expunged from the
  UK Government’s plans for the design and operation of the British
  version.
   As it stands under the 2020 Act, the UKIM is characterised by a
  default rule of market access based on a decidedly distorted reading
  of Cassis de Dijon. There are no clear principles to govern the alternative strategy of centralised harmonisation or collective regulatory
  coordination. There are no enforceable minimum standards in crucial flanking fields such as labour and environmental standards.
  There are no changes to a highly problematic governance framework,
  of the sort that would promote more independent and impartial
  162
  
  MICHAEL DOUGAN ☙
  institutions and processes. Most of all: there is not even a flicker of
  recognition for the unique circumstances of the UK, in which one
  territory, out of just four, occupies a position of not merely relative
  but absolute and indeed overwhelming dominance over the others.
   All of which makes one suspect that the problems of the UKIMA
  2020 are not just a reflection of subtle differences in government
  preferences about the challenges of cross-border trade and the solutions for market management, but instead reveal a much deeper and
  stronger antipathy by the current Conservative administration towards a more fundamental set of constitutional arrangements and
  relationships: devolution itself. In that regard, it is important to highlight that the UKIMA 2020 was itself adopted without the consent
  of the Scottish Parliament or the Welsh Senedd. Far from it: the governments in both Edinburgh and Cardiff accused London of a unilateral and shameless power-grab that undermines UK democracy
  and risks weakening still further its own composite yet fragile union.45
  There is no parallel universe in which Brexit is as entertaining as
  K563 or the Goldbergs. But Brexit still manages to provide us with
  the occasional hint of, albeit unintended, irony: the ferocious effort
  that hard core British Europhobes have invested in undermining the
  European Union might yet end up unravelling their own ‘United
  Kingdom’ instead.
  ❦
  
  45
  
  Consider, e.g. Scottish Government, Legislative Consent Memorandum: United
  Kingdom Internal Market Bill (28 September 2020) available via
  parliament.scot/S5_Finance/General%20Documents/SPLCM-S05-47.pdf.
   163
  
  Vrijwillige adoptie van Unierechtelijke beginselen en
  concepten in het Nederlands algemeen bestuursrecht
  ROB WIDDERSHOVEN*
  Universiteit Utrecht
  
  O
  
  p 28 oktober 2020 deed de Grote Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
  Afdeling of ABRvS) uitspraak in een geschil tussen de minister van LNV en Greenpeace over de handhaving van de Europese
  Houtverordening.1 In de zaak was de vraag aan de orde of een bestuursorgaan bij de heroverweging in bezwaar van herstelsancties
  nieuwe feiten en omstandigheden zou mogen betrekken. Op het genuanceerde antwoord op de vraag kom ik hieronder (in par. 5) nog
  terug. Voor deze bijdrage van meer belang is dat de Afdeling voorop
  stelt dat ‘(…) het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een
  doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de
  desbetreffende norm’.
  * Prof. dr. R.J.G.M. Widdershoven is als hoogleraar Europees bestuursrecht
  verbonden aan het Montaigne Centrum voor Rechtsstaat en Rechtspleging,
  Universiteit Utrecht. Hij is daarnaast staatsraad/raadsheer advocaat-generaal voor het
  bestuursrecht.
  1
  ABRvS 28 oktober 2020 (Greenpeace), ECLI:NL:RVS:2020:2571.
  Liber amicorum Besselink (2021) p. 165–182
  This work is licensed under CC BY 4.0.
  doi.org/10.5281/zenodo.5528718
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  Daarbij, zo vervolgt zij,
  ‘sluit de Afdeling in algemene zin, dus ook voor herstelsancties die
  uitsluitend worden beheerst door nationaal recht [cursivering RW],
  aan bij de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie punt 24
  van het arrest van 21 september 1989, Commissie/ Griekenland,
  ECLI:EU:C:1989:339).’
  Met deze overweging promoveert de Afdeling in het kader van de heroverweging in bezwaar van herstelsancties, maar wellicht ook daarbuiten (zie par. 5), de Europese normen voor de handhaving van
  Unierecht uit de zaak Griekse maïs tot nationale handhavingsnormen die ook hebben te gelden als de zaak geen Unierechtelijke dimensie heeft, maar uitsluitend wordt beheerst door het nationale
  recht.
   Deze uitspraak biedt een mooi recent voorbeeld van de vrijwillige
  adoptie door een Nederlandse bestuursrechter van Unierechtelijke
  beginselen in louter nationale zaken. Van vrijwillige adoptie is sprake
  wanneer een lidstaat zonder dat het Unierecht daartoe dwingt, Unierechtelijke concepten of beginselen toepast in en dus importeert naar
  nationale zaken die geen enkel verband hebben met het Unierecht.
  Deze vorm van bottom up Europeanisering van het nationale recht
  staat naast de top down Europeanisering die wordt opgelegd door secundaire Unieregelgeving en door Unierechtelijke beginselen, zoals
  die zijn ontwikkeld in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de
  Europese Unie (hierna: Hof of HvJEU). Vrijwillige adoptie bevordert de rechtseenheid binnen de nationale rechtsorde en tussen de
  nationale en de Europese rechtsorde, en vormt aldus een ideale brug
  tussen de Europese en nationale componenten van de samengestelde
  Europese rechtsorde. Daarmee past de thematiek van vrijwillige
  adoptie uitstekend in een liber amicorum voor de bruggenbouwer
  tussen rechtstelsels die Leonard Besselink altijd is geweest.2
  
  2
  
  Vergelijk L.F.M. Besselink, A Composite European Constitution (Europa Law
  Publishing 2007), alsmede zijn Utrechtse liber amicorum, H.R.B.M. Kummeling e.a.
  166
  
  ROB WIDDERSHOVEN ☙
  Deze bijdrage bevat verkennende beschouwingen over de vrijwillige adoptie van EU-rechtelijke concepten en beginselen in het Nederlandse algemeen bestuursrecht. Daartoe bespreek ik eerst het
  waarom en wie van vrijwillige adoptie (par. 1). Vervolgens komen
  voorbeelden ervan aan de orde op het gebied van doorwerking van
  Unierecht (par. 2), rechtsbescherming (par. 3), EU-beginselen (par. 4)
  en rechtshandhaving (par. 5). Daarbij roep ik ook een aantal vragen
  op. De bijdrage wordt afgerond met samenvattende bevindingen
  (par. 6).
   1. Europeanisering van bestuursrecht door vrijwillige
  adoptie: waarom en wie?
  De door het Unierecht geschapen rechtsorde is een samengestelde
  rechtsorde.3 Binnen die rechtsorde worden de materiële normen in
  toenemende mate en in steeds meer sectoren bepaald door het Unierecht, maar vindt de toepassing, handhaving en rechtsbescherming
  ervan in de regel plaats in de lidstaten door nationale bestuursorganen en rechters met behulp van het nationale recht, waaronder het
  algemeen bestuursrecht. Het Unierecht is voor zijn doorwerking dus
  in hoge mate afhankelijk van nationaal recht, dat daarbij echter wel
  al sinds de jaren zeventig door dat Unierecht wordt beïnvloed.
  Deze europeanisering geschiedt in belangrijke mate top down en
  wel op twee manieren. In de eerste plaats door middel van door het
  Hof ontwikkelde Unierechtelijke beginselen, waaraan de lidstaten
  gebonden zijn als zij het Unierecht ten uitvoer brengen, casu quo als
  zij handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. De ‘werkingssfeer van het Unierecht’ is een ruim begrip en omvat onder meer
  alle nationale toepassing en handhaving (inclusief sanctionering) van
  specifieke EU-verplichtingen en bevoegdheden, voorgeschreven
  (ed.), De samengestelde Besselink. Bruggen bouwen tussen nationaal, Europees en
  internationaal recht (WLP 2012).
  3
  S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht
  (Ars Aequi Libri 2017), p. 4-5; Besselink, A Composite European Constitution;
  Commissie Europeanisering algemeen bestuursrecht VAR, Europa en het algemeen
  bestuursrecht, VAR-reeks 165 (Boom Juridisch 2021), p. 25-48.
   167
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  door EU-richtlijnen en verordeningen. 4 De beginselen waaraan de
  lidstaten in dat kader gebonden zijn betreffen de aloude Rewe-beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid,5 en de diverse EUrechtsbeginselen zoals gelijkheid, evenredigheid, transparantie, goed
  bestuur en effectieve rechtsbescherming, beginselen die inmiddels
  ook geheel of gedeeltelijk zijn gecodificeerd als fundamenteel recht in
  het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna: Handvest). In
  de tweede plaats vindt top down beïnvloeding van het bestuursrecht
  plaats door secundaire, sectoraal geldende EU-regelgeving, zoals de
  Dienstenrichtlijn en de Aarhus-richtlijn. 6 Deze invloed geldt uiteraard alleen voor de sector waarop de desbetreffende EU-regeling betrekking heeft, maar de reikwijdte van zo’n regeling kan behoorlijk
  breed zijn.
  Europeanisering van bestuursrecht kan, als gezegd, ook bottom up
  plaatsvinden, doordat een lidstaat een EU-concept of beginsel dat zij
  binnen de werkingssfeer van het Unierecht of van een specifieke sectorale richtlijn moet toepassen, vrijwillig toepast in louter nationale
  zaken buiten die werkingssfeer.7 Tot vrijwillige adoptie van een EUconcept of beginsel kan de lidstaat overgaan om te voorkomen dat
  binnen de nationale rechtsorde twee verschillende sets van hetzelfde
  concept of beginsel gelden, één voor de omvangrijke groep van
  4
  
  Zie preciezer, J.E. van den Brink e.a., ‘Hoofdstuk IV - Rechtsbeginselen en
  fundamentele rechten’, in: Prechal & Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees
  bestuursrecht, p. 137-145; Commissie Europeanisering algemeen bestuursrecht VAR,
  Europa en het algemeen bestuursrecht, p. 26-30.
  5
  S. Prechal, ‘Hoofdstuk II – Europeanisering van het nationale bestuursrecht in
  hoofdlijnen’, in Prechal & Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees
  bestuursrecht, p. 35-64.
   6
  Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt, PbEU 2006, L
  376/6; Aarhus-richtlijn 2003/35, tot implementatie van het Verdrag van Aarhus in
  de EU-lidstaten en tot wijziging van Richtlijn 85/337, betreffende de
  milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (inmiddels
  opnieuw gecodificeerd in Richtlijn 2011/92) en de IPPC-richtlijn 96/91 (inmiddels
  opnieuw gecodificeerd in Richtlijn 2010/75, betreffende industriële emissies), PbEU,
  L 156.
  7
  R. Ortlep & R.J.G.M. Widdershoven, ‘Wie wenst en hoopt leeft al in de toekomst.
  Europa en het algemeen bestuursrecht. Burger en bestuur in de gemeenschappelijke
  rechtsorde’, NTB 2021/138, afl. 5, p. 318-324, i.h.b. p. 323-324.
   168
  
  ROB WIDDERSHOVEN ☙
  besluiten binnen de werkingssfeer van het Unierecht en een andere
  voor louter nationale besluiten. Aldus draagt vrijwillige adoptie bij
  aan rechtseenheid binnen de nationale rechtsorde en voorkomt zij
  omgekeerde discriminatie van louter nationale besluiten. Bovendien
  bevordert zij de rechtseenheid tussen de nationale en EU-rechtsorde
  en daarmee de ontwikkeling van een Ius Commune binnen de Unie.8
  Verder reduceert vrijwillige adoptie de complexiteit van het recht
  en draagt zij aldus ook bij aan rechtszekerheid. In dit verband is van
  belang dat het lang niet altijd duidelijk is of een bepaalde situatie nog
  net wel binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt of niet. Dat
  geldt bijvoorbeeld voor nationale regelgeving die meer bescherming
  biedt dan een richtlijn en die, afhankelijk van de wijze waarop de
  richtlijn de nationale bevoegdheid om meer bescherming te bieden
  heeft geformuleerd, soms wel, maar vaak niet binnen die werkingssfeer valt.9 Bovendien kan het zo zijn dat bepaalde besluiten, bijvoorbeeld omgevingsvergunningen, vaak wel binnen die werkingssfeer
  vallen (als in zo’n vergunning Europese normen zijn opgenomen),
  maar soms niet (als dat niet het geval is). In al die situaties is het heel
  lastig en soms zelfs praktisch onmogelijk om met twee sets van concepten en beginselen te werken en ligt vrijwillige adoptie van de Europese concepten voor de hand.
  Om zoveel mogelijk rechtseenheid en reductie van complexiteit te
  bereiken, is het wenselijk dat het vrijwillig geadopteerde EU-beginsel
  of concept (ook) in louter nationale situaties zoveel mogelijk wordt
  ingevuld conform de (vervolg)rechtspraak van het Hof van Justitie.
  Doet men dat niet, dan ontstaan er op den duur toch weer twee sets
  van beginselen, eentje binnen de werkingssfeer van het Unierecht en
  8
  
  Vgl. R. Caranta, ‘Judicial Protection against the Member States: a New Ius
  Commune Takes Shape’, 32(3) CMLRev (1995), p. 703-726.
   9
  Vgl. zaak C-609/17 en C-610/17 (TNS & AKT), ECLI:EU:C:2019:981, AB
  2020/210, m.nt. Widdershoven, waaruit, kort gezegd, blijkt dat de nationale regeling
  niet binnen de reikwijdte van het Handvest valt als zij volgens de secundaire EUregeling een nationaal behouden bevoegdheid betreft en wel wanneer de bevoegdheid
  door de EU-regeling wordt verschaft en/of uitdrukkelijk toegestaan. Of sprake is van
  een nationaal behouden bevoegdheid of niet zal lang niet altijd gemakkelijk te
  bepalen zijn.
  169
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  eentje erbuiten. Tegelijkertijd geschiedt de adoptie vrijwillig en heeft
  de nationale rechter natuurlijk de mogelijkheid om aspecten van de
  rechtspraak van het Hof, die hij in louter nationale zaken niet gewenst acht, niet te adopteren.10 Daarvoor moeten dan wel goede redenen bestaan. In paragraaf 5 kom ik op dit punt terug. Verder kan
  vrijwillige adoptie van een EU-concept of beginsel worden beperkt
  door de nationale wet. Anders dan binnen de werkingssfeer van het
  Unierecht heeft het (geadopteerde) EU-beginsel of concept in louter
  nationale situaties immers geen voorrang. Mocht de toepassing ervan
  in een louter nationale situatie strijdig zijn met de formele wet, dan
  prevaleert de laatste.
  Zoals blijkt uit de zaak Greenpeace van de Afdeling kan vrijwillige
  adoptie plaatsvinden doordat de rechter een Europees beginsel of
  concept van toepassing acht of verklaart in puur nationale situaties.
   Daarnaast komt het voor dat de wetgever een bijdrage levert of probeert te leveren aan vrijwillige adoptie. Dat laatste is bijvoorbeeld aan
  de orde bij artikel 3:4 Awb, dat volgens de regering zou kunnen worden ingevuld conform het EU-evenredigheidsbeginsel zoals dat is
  ontwikkeld in de rechtspraak van het Hof van Justitie.11 Verder kan
  het voorschrijven door een Unieregeling van een bepaald concept of
  10
  
  Dit is trouwens niet mogelijk als het nationale recht het Unierecht ‘rechtstreeks en
  onvoorwaardelijk’ van toepassing heeft verklaard in zuiver interne situaties. In dat
  geval kan de nationale rechter in een puur nationale zaak prejudiciële vragen stellen
  over de uitlegging van het Unierecht, waarnaar het nationale recht verwijst, en ligt
  het, mede in het licht van beginsel van loyale samenwerking van art. 4 lid 3 VEU,
  voor de hand dat hij het nationale recht conform de rechtspraak van het Hof invult,
  zolang het nationale recht ‘rechtstreeks en onvoorwaardelijk’ naar het Unierecht
  verwijst. In Nederland wordt een Unierechtelijke regeling soms ‘rechtstreeks en
  onvoorwaardelijk’ van toepassing verklaard in een situatie die uitdrukkelijk buiten de
  werkingssfeer van de regeling valt, maar dat betreft nooit algemene EU concepten of
  beginselen, maar specifieke regels in een bepaalde sector. Zie voor een recent
  voorbeeld, gevoegde zaken C‑381/18 en C‑382/18, ECLI:EU:C:2019:1072 (G.S. en
  V.G.), waarin het Hof een bepaling van de gezinsherenigingsrichtlijn 2003/86 uitlegt
  in een situatie buiten haar werkingssfeer, omdat de Nederlandse wetgeving de
  bepaling in die situatie rechtsreeks en onvoorwaardelijk van toepassing heeft
  verklaard.
  11
  Zie voor de opvatting van de wetgever, Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, in: PG
  Awb I, p. 211.
   170
  
  ROB WIDDERSHOVEN ☙
  beginsel met een ruime reikwijdte voor de wetgever reden zijn om dat
  concept in algemene zin te regelen in het Nederlands recht. Dat laatst
  is aan de orde bij het systeem van de silencio positivo dat in artikel 13
  lid 4 Dienstenrichtlijn als regel wordt voorgeschreven als ‘sanctie’ tegen het niet tijdig-beslissen op aanvragen van dienstenvergunningen.
  Dat de richtlijn deze rechtsfiguur voorschrijft voor de grote groep
  van dienstenvergunningen die onder die richtlijn valt, was voor de
  wetgever een reden om in paragraaf 4.1.3.3 Awb een algemene regeling op te nemen van de positieve fictieve beschikking bij niet-tijdig
  beslissen, die ook buiten het terrein van de richtlijn van toepassing
  kan worden verklaard.12
  In het vervolg bespreek ik diverse voorbeelden van rechterlijke vrijwillige adoptie in het Nederlands algemeen bestuursrecht.
  2. Rechtstreekse werking
  Een eerste concept waarbij in Nederland tot op zeker hoogte sprake
  is van vrijwillige adoptie, is het doorwerkingsinstrument rechtstreekse werking. Volgens de rechtspraak van het Hof heeft een bepaling van Unierecht rechtstreekse werking als zij inhoudelijk gezien
  onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is.13 In dat geval kan de
  nationale rechter deze bepaling toepassen, waarbij een strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing wordt gelaten.
   De term ‘rechtstreekse werking’ en de EU-rechtelijke definitie ervan worden door de Hoge Raad en sinds kort ook de Afdeling toegepast om vast te stellen of een bepaling van internationaal recht ‘eenieder verbindend’ is in de zin van artikel 93 en 94 Grondwet, zodat
  een daarmee strijdige bepaling van nationaal recht geen toepassing
  kan vinden. Sinds 2011 spreekt de Hoge Raad in dit verband in diverse arresten niet meer van een ‘eenieder verbindende bepaling’ van
  12
  
  Kamerstukken II 2007/08, 31579, 3, p. 47-49. Ook Duitsland en Frankrijk hebben
  de positieve fictieve beschikking bij niet-tijdig beslissen algemeen geregeld onder
  invloed van de Dienstenrichtlijn. Vergelijk K.J.M. de Graaf & N.G. Hoogstra,
  ‘Silence is golden? Tacit Authorizations in the Netherlands, Germany and France’,
  6(2) REALaw (2013), p. 7-34.
  13
  Zie reeds zaak 8/81 (Becker), ECLI:EU:C:1982:7.
  171
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  internationaal recht, maar van een ‘rechtstreeks werkende bepaling’.14 Van zo’n bepaling is volgens de Hoge Raad sprake als zij ‘onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale
  rechtsorde zonder meer als objectief recht te kunnen worden toegepast’. 15 Deze terminologie en definitie worden in een recente uitspraak van februari 2021 ook gevolgd door de Afdeling. 16 Aldus
  wordt de definitie van eenieder verbindend door zowel Hoge Raad
  als Afdeling afgestemd op die van het EU-begrip rechtstreekse werking. Dat is niet zo vreemd omdat beide begrippen dezelfde functie
  hebben, namelijk vaststellen welke bepalingen van hoger (Europees
  of internationaal) recht voorrang hebben op daarmee strijdig nationaal recht.
   Tegelijkertijd gaat deze vrijwillig adoptie van het EU-begrip van
  rechtstreekse werking niet zo ver dat de Hoge Raad of Afdeling bij
  de invulling van het begrip ‘eenieder verbindend’ in de zin van artikel
  93 en 94 Grondwet expliciet toepassing geeft aan de rechtspraak van
  het Hof inzake het begrip rechtstreekse werking. Wel lijkt de rechtspraak van de Hoge Raad soms geïnspireerd door die rechtspraak.
  Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn bij de oprekking van het
  begrip door de Hoge Raad in de zaak Rookverbod. Daarin overwoog
  de Hoge Raad dat ‘indien het op grond van een verdragsbepaling in
  de nationale rechtsorde te bewerkstelligen resultaat onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is omschreven, […] de enkele omstandigheid dat de wetgever of de overheid keuze- of beleidsvrijheid toekomt wat betreft de te nemen maatregelen ter verwezenlijking van
  dat resultaat, niet [belet] dat de bepaling rechtstreekse werking
  heeft’.17 Deze overweging en de ratio erachter doen denken aan de
  oprekking van het Unierechtelijke begrip ‘rechtstreekse werking’
  door het Hof in de zaak Kraaijeveld.18 Daarin oordeelde het Hof dat
  14
  
  HR 1 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3044 (SGP); HR 10 oktober 2014,
  ECLI:NL:HR:2014:2928 (Rookverbod). Vgl. M.C. Burkens e.a., Beginselen van de
  democratische rechtsstaat (Wolters Kluwer 2017), p. 359-360.
  15
  HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Rookverbod).
  16
  ABRvS 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:205.
  17
  HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928 (Rookverbod).
  18
  Zaak C-72/95 (Kraaijeveld), ECLI:EU:C:1996:404.
  172
  
  ROB WIDDERSHOVEN ☙
  een bepaling van Unierecht die de lidstaat beleids- of keuzevrijheid
  laat toch rechtstreeks werkend kan zijn wat betreft de grenzen die het
  Unierecht aan die vrijheid stelt. Als die grenzen wel voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn en worden overschreden in het nationale recht, dan moet dat recht buiten toepassing worden gelaten.
   Hoewel beide zaken niet identiek zijn, wordt in beide wel met een
  vergelijkbare redenering erkend dat bepalingen van internationaal en
  EU-recht die een lidstaat keuze- of beleidsvrijheid laten onder omstandigheden toch rechtstreeks werkend kunnen zijn.
  3. Rechtsbescherming
  De nationale rechtsbescherming in Unierechtelijke zaken wordt top
  down geëuropeaniseerd door de Rewe-beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, het EU-beginsel van effectieve rechtsbescherming (inmiddels gecodificeerd in artikel 47 Handvest en artikel
  19 lid 1 VEU), en door sectorale EU-regelgeving, zoals de Aarhusrichtlijn en de Procedurerichtlijn (herschikking), 19 die onderdelen
  van de rechtsbescherming op het gebied van milieurecht, respectievelijk asielrecht harmoniseren.20 Een wat ouder, maar klassiek voorbeeld van vrijwillige adoptie op het gebied van rechtsbescherming
  biedt de Engelse zaak M. v. Home Oﬃce van het House of Lords uit
  1993.21 Daarin bepaalden de Lords dat de rechterlijke mogelijkheid
  om tegen de wetgever een voorlopige maatregel te treffen, die volgens
  het Hof van Justitie op grond van de EU-beginselen van effectiviteit
  en effectieve rechtsbescherming moet bestaan in EU-zaken, 22 ook
  19
  
  Aarhus-richtlijn 2003/35, ter implementatie van het Verdrag van Aarhus in de
  lidstaten, PbEU L 156; Richtlijn 2013/32/EU, betreffende gemeenschappelijke
  procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming
  (herschikking), PbEU L 180.
  20
  Vgl. Prechal, ‘Hoofdstuk II’, p. 35-64; R.J.G.M. Widdershoven, ‘National
  Procedural Autonomy and General EU Law Limits’, 12(2) REALaw (2019), p. 5-34.
  21
  House of Lords [1993] 3 All ER 537 (M. v. Home Oﬃce).
  22
  In zaak C-213/89 (Factortame), ECLI:EU:C:1990:257, baseert het Hof dit vereiste
  nog op het beginsel van effectiviteit. In zaak C-432/05 (Unibet),
  ECLI:EU:C:2007:163, baseert het Hof dezelfde eis op het beginsel van effectieve
  rechtsbescherming.
   173
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  geldt in zuiver nationale zaken. Zij kwamen tot dit oordeel omdat het
  volgens hen onacceptabel is dat de rechtsbescherming van personen
  in nationale context slechter zou zijn dan wanneer de zaak een Europese dimensie heeft. Aldus biedt deze uitspraak een mooi voorbeeld
  van vrijwillige adoptie van een Unierechtelijk beginsel in zuivere interne zaken om omgekeerde discriminatie in die nationale zaken te
  voorkomen.
  3.1 Heroverweging van deﬁnitieve besluiten
  In Nederland komt vrijwillige adoptie van Unierechtelijke concepten in de sfeer van de rechtsbescherming niet heel veel voor. Het
  meest spectaculair is ongetwijfeld de verruiming van het heroverwegingskader van artikel 4:6 Awb.23 Vóór juni 2016 hanteerde de Afdeling in zowel nationale als Unierechtelijke zaken het strikte ne-bis-inidem-beoordelingskader. Dat kader kwam erop neer dat de bestuursrechter een beroep tegen de weigering om een definitief besluit te heroverwegen verwierp als nieuwe feiten en omstandigheden (nova) ontbraken, ook als het bestuursorgaan die weigering niet had gebaseerd
  op het ontbreken van nova, maar op inhoudelijk gronden. Deze lijn
  werd in juni 2016 door de Afdeling in asielzaken verlaten omdat zij
  in strijd was met de regeling voor herhaalde asielverzoeken uit de Procedurerichtlijn (herschikking), zoals die regeling in Nederland was
  omgezet.24 Sindsdien en anders dan voorheen, toetst de Afdeling een
  beslissing waarbij de IND een tweede of later asielverzoek op inhoudelijk gronden heeft afgewezen, eveneens op inhoudelijk gronden als
  ware zij een eerste besluit en niet meer op het ontbreken van nova.
   Bovendien – maar dat staat los van de Procedurerichtlijn – kan volgens de nieuwe lijn zo’n afwijzing, ondanks het ontbreken van nova,
  onrechtmatig zijn als het eerste besluit evident onredelijk is. Deze
  stap zette de Afdeling niet alleen in zaken binnen de reikwijdte van
  de richtlijn, maar, om redenen van rechtseenheid, in alle zaken op
  23
  
  Vgl. Commissie Europeanisering Algemeen bestuursrecht VAR, Europa en het
  algemeen bestuursrecht, p. 43-44.
  24
  ABRvS 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1759.
  174
  
  ROB WIDDERSHOVEN ☙
  grond van de Vreemdelingenwet en de Wet Centraal Orgaan opvang
  asielzoekers. Een half jaar later heeft de Afdeling deze lijn, wederom
  om redenen van rechtseenheid, doorgetrokken naar het gehele bestuursrecht, zodat het beoordelingskader bij herhaalde aanvragen
  thans over de hele linie is versoepeld.25 De andere hoogste bestuursrechters hebben deze versoepeling gevolgd.26 Aldus is een specifieke
  EU-regeling in een asielrichtlijn voor de bestuursrechters aanleiding
  geweest om het strikte ne-bis-beoordelingskader dat zij gedurende
  tientallen jaren hebben gehanteerd, binnen een half jaar over de hele
  linie – en dus ook in zaken die geen enkel verband houden met het
  Unierecht – los te laten.
   3.2 Procedurele fuiken
  Een ander voorbeeld van vrijwillige adoptie van een Europees beginsel (het beginsel van doeltreffendheid) in Nederland op het terrein
  van rechtsbescherming dateert van wat langer geleden. Het betreft de
  afschaffing door de Afdeling in 2003 van de harde bedenkingenfuik,27 op grond waarvan vóór die tijd in beroep bij de rechter geen
  gronden konden worden aangevoerd die niet reeds waren aangevoerd
  in een bedenking tegen een ontwerp-milieubesluit.28 Deze afschaffing was ingegeven door de zaak Peterbroeck,29 waarin het Hof had
  bepaald dat de combinatie van een dergelijke fuik tussen de bestuurlijke en rechterlijke fase met een beperkte ambtshalve toetsingsbevoegdheid van de bestuursrechter inzake aan het EU-recht ontleende
  gronden, in strijd was met het EU-beginsel van doeltreffendheid. De
  afschaffing van die fuik werd door de Afdeling niet beperkt tot aan
  het EU-recht ontleende gronden, maar strekte zich uit tot louter
  25
  
  ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131.
  Vergelijk CRvB 20 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872; CBB 24 mei
  2017, ECLI:NL:CBB:2017:190.
  27
  ABRvS 20 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1206, AB 2003/391.
  28
  Zie onder meer ABRvS 25 januari 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AN6672, AB
  2001/171. Deze lijn stond bekend als de Medembliklijn.
  29
  Zaak C-312/93 (Peterbroeck), ECLI:EU:C:1995:437, zoals verduidelijkt in
  gevoegde zaken C-222/05 t/m 225/05 (Van der Weerd), ECLI:EU:C:2007:318.
  26
  
  175
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  nationale gronden. Aldus werkte de invloed van het beginsel van
  doeltreffendheid ook door buiten de werkingssfeer van het Unierecht,
  in zuiver interne zaken.
   Iets vergelijkbaars is aan de orde als gevolg van de recente uitspraak
  van het Hof in de zaak Varkens in Nood.30 In die zaak oordeelt het
  Hof onder meer dat de zienswijzefuik van artikel 6:13 Awb, op grond
  waarvan de ontvankelijkheid van een beroep tegen een besluit op de
  bestuursrechter afhankelijk is van het indienen van zienswijzen tegen
  het ontwerp-besluit in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, voor niet-gouvernementele organisaties (NGOs), die deel uitmaken van het ‘betrokken publiek’, in strijd is met artikel 9 lid 2 Verdrag van Aarhus. Deze strijdigheid geldt volgens de Afdeling, gelet
  op de overwegingen 58 t/m 60 van de uitspraak, niet alleen voor
  NGOs, maar voor ‘betrokken publiek in het algemeen’,31 een groep
  die grosso modo alle belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb
  omvat. Bovendien acht de Afdeling het zo gecompliceerd om vast te
  stellen of een besluit al dan niet binnen reikwijdte van het Verdrag
  van Aarhus valt, dat zij heeft gekozen voor een uit het oogpunt van
  rechtsbescherming ruimhartige uitlegging van het verdrag, vooral
  ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voortvloeiend recht op
  toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom
  wordt, aldus de Afdeling,32 in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is
  toegepast, artikel 6:13 Awb niet meer aan belanghebbenden tegengeworpen. Daarmee is de zienswijzefuik ook in omgevingsrechtelijke
  zaken die niet binnen de werkingssfeer van Aarhus vallen verleden
  tijd. De wetgever is nu aan zet om artikel 6:13 Awb aan te passen aan
  Varkens in Nood. Een optie is daarbij is, aangezien de veruit belangrijkste toepassing van de fuik niet meer is toegestaan, om haar over de
  hele linie van het bestuursrecht te verlaten. Of het zover komt moet
  natuurlijk worden afgewacht.
  30
  
  Zaak C-826/18 (Varkens in Nood), ECLI:EU:C:2021:7.
   ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, punt 4.4.
  32
  ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, punt 4.8 en 4.9.
  31
  
  176
  
  ROB WIDDERSHOVEN ☙
  4. Beginselen van Unierecht
  Over het algemeen zijn de EU-rechtsbeginselen een vruchtbaar terrein voor spill over effecten door middel van vrijwillige adoptie ervan
  in louter nationale zaken.33 In Nederland ziet men deze effecten bij
  de verdeling van schaarse vergunningen. Zoals bekend heeft de Afdeling in de zaak speelautomatenhal Vlaardingen (2016) een rechtsnorm erkend die die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen.34 Deze rechtsnorm is gebaseerd op het
  Nederlandse gelijkheidsbeginsel, dat in deze context ertoe strekt om
  gelijke kansen te bieden. Ter realisering ervan geldt voor het orgaan
  bovendien een transparantieverplichting. De uitspraak is in hoge
  mate geïnspireerd door de rechtspraak die het Hof van Justitie over
  de verdeling van schaarse dienstenvergunningen heeft ontwikkeld op
  grond van artikel 49 en 56 VWEU en de Dienstenrichtlijn,35 en door
  de invulling die het Hof daarin heeft gegeven aan de Unierechtelijke
  beginselen van gelijke behandeling en transparantie.36 Aldus worden
  deze beginselen binnen de context van de verdeling van schaarse rechten tot op zekere hoogte door de Afdeling vrijwillig geadopteerd. Wel
  is de Afdeling tot nu toe (nog) niet zover gegaan dat zij het transparantiebeginsel als nationaal beginsel heeft erkend. Gelet op toe-
  
  33
  
  Zie voor voorbeelden hiervan in Spanje en de Scandinavische landen, L. Aroyo
  Jimenez & G. Doménech Pascual, ‘The Europeanisation of Administrative Law
  through the Principle of Legitimate Expectations’, 13(2) REALaw (2020), p. 55-86;
  H. Wenander, ‘Europeanisation of the Proportionality Principle in Denmark,
  Finland and Sweden’, 13(2) REALaw (2020), p. 133-154.
  34
  ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927.
   35
  Vergelijk onder meer zaak C-203/08 (Betfair), ECLI:EU:C:2010:307, en gevoegde
  zaken C-340-341/14 (Trijber & Harmsen), ECLI:EU:C:2015:641. Dat de nationale
  norm is geïnspireerd door het genoemde Unierecht blijkt duidelijk uit de conclusie
  van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, die
  op dit punt door de Afdeling is gevolgd.
  36
  C.J. Wolswinkel, ‘Concurrerende verdelingsregimes? Schaarste onder Unierecht en
  nationaal recht’, 66(7/8) SEW (2018), p. 288-301, in het bijzonder p. 294.
  177
  
  ❧ LIBER AMICORUM BESSELINK
  nemende impliciete en expliciete toepassing van het beginsel in haar
  rechtspraak, lijkt die erkenning mij echter een kwestie van tijd.37
  Een ander Europees beginsel waarvan de rechterlijke erkenning als
  Nederlands beginsel aanstaande lijkt, is het Europese evenredigheidsbeginsel.38 De reden hiervoor is dat vooral als gevolg van de Dienstenrichtlijn het aantal Unierechtelijke zaken waarin de Nederlandse
  rechters het Unierechtelijke beginsel – en de daarin geïmpliceerde
  trits van geschiktheid (inclusief effectiviteit en coherentie), noodzakelijkheid en evenredigheid in strikte zin – moeten toepassen, aanzienlijk is toegenomen. Deze zaken betreffen kernsectoren van het
  bestuursrecht, zoals het omgevingsrecht en de APV- en huisvestingsregulering, terreinen waarop niet alleen de centrale overheid maar
  juist ook decentrale overheden actief zijn. Daardoor is het aantal organen en personen dat het Europese evenredigheidsbeginsel moet
  toepassen aanzienlijk uitgebreid en lijkt er voldoende voedingsbodem voor een volgende stap te bestaan, namelijk de vrijwillige adoptie van Europese evenredigheid in Nederland over de hele linie van
  het overheidsoptreden door concrete en algemene besluiten. Dat zou
  aansluiten bij de al genoemde wens van de wetgever om de rechterlijke invulling van artikel 3:4 lid 2 Awb te oriënteren op het Europese
  beginsel (zie par. 1). Bovendien lijkt deze stap het logische vervolg op
  de vrijwillige adoptie van ook EU-rechtelijke evenredigheid in de
  context van herstelsancties in de zaak Greenpeace (zie par. 5).
   5. Rechtshandhaving
  Daarmee ben ik terug bij de aanleiding van deze bijdrage, de zaak
  Greenpeace, waarin de Afdeling binnen de context van de herover37
  
  Zie voor een vergelijkbaar pleidooi, R.J.G.M. Widdershoven, ‘De Awb binnen het
  Unierecht: geen rustig bezit’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), 25 jaar Awb. In eenheid en
  verscheidenheid (Wolters Kluwer 2019), p. 459-469, alsmede de in noot 36 vermelde
  conclusie.
  38
  Vgl. voor een verdere uitwerking van deze verwachting en wens, R.J.G.M.
  Widdershoven & M. van Zanten, ‘De olievlekwerking van de Dienstenrichtlijn: naar
  een evenredigheidsbeginsel à l’Européenne?’, in: L.W. Verboeket e.a. (red.),
  Bestuursrecht in het echt (Wolters Kluwer 2021), p. 241-253.
  178
  
  ROB WIDDERSHOVEN ☙
  weging in bezwaar van herstelsancties zich in algemene zin, dus ook
  voor herstelsancties die uitsluitend worden beheerst door het nationale recht, aansluit bij de rechtspraak van het Hof in de zaak Griekse
  maïs.39 Daarom is voor de vraag of bij die heroverweging nieuwe feiten en omstandigheden kunnen worden betrokken in alle zaken bepalend dat deze leidt tot een wijze van handhaving van de overtreden
  norm, die voldoet aan de Unierechtelijke eisen van doeltreffendheid,
  afschrikwekkendheid en evenredigheid. In het vervolg geeft de Afdeling aan wat deze eisen betekenen voor de heroverweging in bezwaar
  van de weigeringen door de minister om op te treden tegen een aantal
  bedrijven die de Europese Houtverordening hebben overtreden.
   Daarbij beroept de Afdeling zich niet op rechtspraak van het Hof van
  Justitie waarin de Europese handhavingseisen worden toegepast in
  de context van heroverweging in bezwaar om de eenvoudige reden
  dat dergelijke rechtspraak niet bestaat. Wel geeft zij aan die eisen invulling op een wijze die qua resultaat aansluit bij de algemene rechtspraak van het Hof over deze eisen, die erop neerkomt dat de lidstaten daadwerkelijk moeten optreden tegen overtredingen van Unierecht en daarbij sancties moeten toepassen die overtreders van de regels ervan kunnen weerhouden om het Unierecht (opnieuw) te
  schenden.40
  Hoewel de aansluiting door de Afdeling bij de EU-handhavingseisen in louter nationale zaken strikt genomen alleen de heroverweging in bezwaar van herstelsancties betreft, vermoed ik dat de Afdeling deze handhavingseisen in algemene zin heeft geadopteerd als
  normatief kader voor de rechtshandhaving in Nederland. Dat is in
  elk geval het advies van advocaat-generaal Wattel, die in Greenpeace
  door de Afdeling grotendeels wordt gevolgd, en die omwille van
  rechtszekerheid wat betreft handhavingseisen zoveel mogelijk concordantie bepleit tussen zaken binnen en buiten de werkingssfeer van
  39
  
  Zaak C-68/88 (Commissie/Griekenland, Griekse maïs), ECLI:EU:C:1989:339.
  Vgl. voor deze eisen, de conclusie van Advocaat-Generaal Wattel van 11 maart
  2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, punt 5.10, alsmede uitvoeriger O. Essens,
  Operationalising Effective Public Enforcement of Environmental Law in the European
  Union, with a focus on England, Germany and the Netherlands, dissertatie
  Universiteit Utrecht 2019, p. 28-35.
  