text: Prof. dr. Judith van Erp
  Prof. dr. Martijn van der Steen
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  Prof. dr. Judith van Erp (Universiteit Utrecht)
  Prof. dr. Martijn van der Steen (Erasmus Universiteit Rotterdam)
  
  April 2018
  
  2
  
  USBO advies
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  3
  
  INHOUDSOPGAVE
  Wetenschapsagenda Toezicht
  1. Een vernieuwd verhaal voor het toezicht
  2. Waarom een wetenschapsagenda Toezicht?
  3. De wetenschapsagenda voor het toezicht
  4. De wetenschapsagenda als platform voor
  samenwerking tussen toezicht en wetenschap
  
  7
  7
  11
  17
  
  Bijlage
  
  31
  
  Totstandkoming wetenschapsagenda
  
  31
  
  27
  
  4
  
  Titel:
  Wetenschapsagenda Toezicht
  Auteurs:
  Judith van Erp
  (Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap,
  Universiteit Utrecht)
  Martijn van der Steen
  (Departement Bestuurskunde en Sociologie,
  Erasmus Universiteit Rotterdam)
  Met medewerking van:
  Aline Bos, David Schelfhout
  Datum:
  13 april 2018
  
  USBO advies
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  5
  
  Voorwoord
  Wetenschap en
  toezicht op weg
  naar een sterk
  verbond
  Hoe kunnen we de verbinding tussen toezicht en wetenschap
  verstevigen? Hoe kunnen we gezamenlijk wetenschappelijke kennis
  ontwikkelen en delen? Dat zijn vragen die al langer bij de
  rijksinspecties leven en die voor ons als Inspectieraad aanleiding
  waren om samen met prof. Judith van Erp en prof. Martijn van der
  Steen het initiatief te nemen voor het ontwikkelen van een
  Wetenschapsagenda Toezicht.
  Natuurlijk hebben individuele inspecties, zoals de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd i.o., al langer
  verbinding met de wetenschappelijke wereld op hun terrein. Maar veel toezichtvragen zijn niet aan
  één domein gebonden en hebben betrekking op het ‘vak’ toezicht. Bovendien moeten we allemaal
  ons toezicht innoveren om aan te haken bij de uitdagingen van deze tijd. Ook voor dat doel is het
  essentieel om de verbinding tussen wetenschap en toezicht te verstevigen. Een gezamenlijke
  Wetenschapsagenda Toezicht past naadloos in het programma Innovatie Toezicht, dat de
  Inspectieraad in samenwerking met anderen de komende periode wil ontwikkelen en uitvoeren.
   USBO advies
  
  6
  
  Veel toezichthouders gaan aan het werk op basis van een idee over hoe een bepaald vraagstuk in
  elkaar zit. Wetenschappelijk onderzoek kan dat idee falsifiëren of bevestigen en ervoor zorgen dat
  toezichthouders beter beslagen en met effectievere aanpakken ten ijs komen. Aan de andere kant
  kunnen wij als toezichthouders thema’s aanreiken die in onze praktijk spelen en daarmee het
  wetenschappelijk werk voeden. De Wetenschapsagenda Toezicht is dus geen eenrichtingsverkeer,
  maar in hoge mate tweerichtingsverkeer. Beide werelden – wetenschap en toezicht – kunnen er hun
  voordeel mee doen.
  Ons doel was het op gang brengen van een dialoog tussen wetenschap en toezicht over strategische
  en bestuurlijke vraagstukken en de agendering van deze vraagstukken in wetenschappelijke
  netwerken. Prof. Judith van Erp en Prof. Martijn van der Steen hebben die dialoog de afgelopen
  periode georganiseerd. Het doet mij goed dat er zo breed is deelgenomen aan deze dialoog. Vanuit
  de wetenschap, maar ook door andere toezichthouders dan alleen de rijksinspecties. Dat biedt de
  gelegenheid
  
  om
  
  de
  
  agenda
  
  in
  
  de
  
  toekomst
  
  te
  
  verbreden
  
  naar
  
  bijvoorbeeld
  
  de
  
  markttoezichthouders.
  Het resultaat ligt nu voor ons. De agenda benoemt de gezamenlijke thema’s waar toezicht en
  wetenschap elkaar verder kunnen brengen. Een belangrijke stap op weg naar het einddoel: een
  sterk verbond tussen wetenschap en toezicht.
   Ronnie van Diemen,
  Inspecteur-Generaal van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd i.o.,
  DB lid Inspectieraad, met de Wetenschapsagenda Toezicht in portefeuille
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  7
  
  Wetenschapsagenda
  Toezicht
  Het toezicht heeft te maken met een duale werkelijkheid. Toezicht wekt
  tegelijkertijd vertrouwen én wantrouwen; moet op de achtergrond
  opereren, maar ook zichtbaar ingrijpen; ziet zich geconfronteerd met
  nieuwe risico’s én kansen. Die spanningsvolle context vraagt om
  fundamentele kennis ten aanzien van effectiviteit en legitimiteit van
  toezicht in deze tijd. De Wetenschapsagenda Toezicht verbindt vragen die
  zijn
  
  opgekomen
  
  vanuit
  
  toezichthouders
  
  aan
  
  wetenschappelijke
  
  onderzoeksagenda’s en agendeert de gezamenlijke thema’s waar toezicht
  en wetenschap elkaar verder kunnen brengen.
  1. EEN VERNIEUWD VERHAAL VOOR HET TOEZICHT
  Onafhankelijk publiek toezicht is een kerninstitutie van de rechtsstaat. Toezicht waarborgt de
  veiligheid van producten, de betrouwbaarheid van diensten en beschermt tegen risico’s. Daarmee
  is het één van de pijlers van maatschappelijk vertrouwen. Dat is nodig om welvaart en stabiliteit te
  borgen en ontwrichting en crises te voorkomen. Maatschappelijke betrokken hechten grote waarde
  aan goed toezicht en gaan er over algemeen ook vanuit dat het toezicht in Nederland goed is. Ze
  verwachten dat het voedsel veilig is, dat het onderwijs goed is, dat de financiële markten
  gecontroleerd worden, dat de detentiefaciliteiten deugen en dat de zorg volgens de standaarden
  verleend wordt. Dat zijn geen thema’s die individuele burgers of cliënten dagelijks moeten
  bespreken met de betreffende ‘dienstverleners’: de kwaliteit wordt vanzelfsprekend verondersteld
  “dankzij” een goed werkende toezichtspraktijk. Die vaak onzichtbare maar toch aanwezig
  
  8
  
  USBO advies
  
  veronderstelde kwaliteit van het toezicht verlaagt maatschappelijke transactiekosten en vergroot
  maatschappelijke dynamiek.
  Tegelijkertijd staat toezicht onder druk. Er is toenemende complexiteit in de economie. Globalisering
  en innovatie creëren nieuwe risico’s, die sneller, schadelijker, en minder beheersbaar zijn.
   Wetgeving loopt vaker achter de feiten aan. Het handhaven van wet- en regelgeving is niet altijd
  meer voldoende om publieke belangen te borgen. Dat vraagt om nieuwe vormen voor de
  maatschappelijke functie van het toezicht. Omdat de samenleving verandert moet het toezicht mee
  bewegen: deels om de vernieuwing niet in de weg te staan en ‘bij de tijd te blijven’, maar ook om te
  borgen dat in de vernieuwing en verandering maatschappelijke kernwaarden niet verloren gaan.
  Toezicht kent een duale verhouding tot innovatie, vernieuwing en complexiteit: borging van
  publieke waarden vereist vaak combinaties van meebewegen en tegendruk.
  Dezelfde factoren die complexiteit in de samenleving vergroten, bieden ook mogelijkheden voor
  verbetering van het toezicht. Digitalisering maakt toezicht soms lastiger, maar biedt ook nieuwe
  kansen. Complexe netwerken zijn lastig te overzien, maar zijn ook een vehikel voor nieuwe,
  effectieve interventies. Globalisering creëert specifieke uitdagingen, maar biedt ook mogelijkheden
  om in nieuwe allianties tot oplossingen voor toezichtvragen te komen. Zo kan de maatschappelijke
  dynamiek worden uitgedrukt in twee verhalen: een complicerend verhaal dat wijst op nieuwe
  maatschappelijke uitdagingen en waaruit druk op het toezicht ontstaat; en een verhaal dat nieuwe
  mogelijkheden, middelen en kansen voor effectief toezicht biedt. Beide verhalen zijn gelijktijdig aan
  de orde. De kunst voor het toezicht is om in beide verhalen te acteren en balans te zoeken tussen
  kansen en beperkingen, tussen behoud en vernieuwing.
  Rondom toezicht spelen voortdurend vragen van legitimiteit. Burgers willen profiteren van de
  mogelijkheden van de globaliserende markteconomie, maar tegelijkertijd worden beschermd.
   Terwijl beleid steeds meer toezicht vereist worden uitgaven aan toezicht veelal als een last
  beschouwd. Er is op momenten krachtige maatschappelijke roep om “stevig toezicht”, terwijl
  evenzeer een krachtige roep is om meer ruimte en minder toezichtslast. Er is behoefte aan
  transparantie en zichtbaarheid van het toezicht in de media, maar dat staat in contrast met de
  beslotenheid van toezicht en het tempo van juridische besluitvorming. Ook wordt de kennis en
  expertise, waarop toezicht is gebaseerd, regelmatig ter discussie gesteld in het post-truth tijdperk:
  betrokkenen schermen met al dan niet geloofwaardige onderzoeken of eigen ervaringskennis die
  het oordeel van de toezichthouder in twijfel trekken. Ook daarbij geldt dat er enerzijds
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  9
  
  maatschappelijke steun en waardering voor een goed functionerend toezicht is, maar anderzijds
  maatschappelijke druk en weerstand tegen de werking van toezicht. Dit zorgt ervoor dat publiek
  vertrouwen in het toezicht kwetsbaar is.
  Zo is er steeds sprake van een duale werkelijkheid, waarin toezicht ruimte biedt en maatschappelijke
  vernieuwing mogelijk maakt, maar tegelijkertijd publieke belangen waarborgt en vertrouwen borgt.
  Toezicht moet zich vernieuwen, om wendbaarder en flexibeler te worden, zich beter te verbinden
  met maatschappelijke controle, en responsiever te worden naar publieke verwachtingen. Dat
  gebeurt in een politieke en maatschappelijke context waarin toezicht gewaardeerd én gewantrouwd
  wordt, en waarin toezicht tegelijkertijd stevig en op de achtergrond moet zijn. In die duale
  werkelijkheid moeten toezichtorganisaties – en ook in individuele inspecteurs – hun weg zien te
  vinden. Dat vraagt om fundamentele kennis ten aanzien van effectiviteit en legitimiteit van toezicht
  in deze tijd.
   10
  
  USBO advies
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  11
  
  2. WAAROM EEN WETENSCHAPSAGENDA TOEZICHT?
  Toezicht grijpt diep in de samenleving in. Dat maakt wetenschappelijke onderbouwing van dit
  ingrijpen noodzakelijk: toezicht moet werken volgens de state of the art. Er is binnen het toezicht een
  sterke behoefte aan innovatieve, kennisgedreven, risicogerichte aanpakken. Die vragen om nieuwe
  competenties en deskundigheden van toezichtsprofessionals. Wetenschappelijke kennis kan
  bijdragen aan professionalisering van het toezichtsvak, zowel ten aanzien van effectiviteit als ten
  aanzien van legitimiteit.
  “De overtuigingen over wat wel
  en niet werkt zijn erg sterk - bij
  
  Wetenschappelijke kennis kan ook bijdragen aan
  de sterk gevoelde behoefte aan versterking van
  de onafhankelijkheid van toezicht ten opzichte
  
  toezichthouders en in de
  
  van beleid, politiek en het veld. Ingrijpen op basis
  
  maatschappij. Dat maakt het
  
  van gevalideerde, objectieve kennis versterkt de
  positie van toezichthouders en maakt hen
  
  lastig om wetenschappelijke
  
  minder afhankelijk van de waan van de dag. Het
  
  inzichten toegepast te krijgen.”
  - Femke de Vries (bijzonder hoogleraar toezicht RuG)
  
  biedt tegenwicht tegen de roep om korte termijn
  oplossingen
  
  voor
  
  problemen
  
  die
  
  meer
  
  doordachte en bestendige antwoorden vragen.
  Enerzijds is de Nederlandse ‘toezichtswetenschap’ goed ontwikkeld. Toezicht krijgt onder andere
  aandacht in de criminologie, bestuurskunde, rechtssociologie, empirische rechtswetenschap,
  psychologie, en economie. Het Nederlandse onderzoek naar toezicht in deze afzonderlijke
  disciplines behoort tot de internationale top. Ook technische vakgebieden, zoals data science,
  beginnen verbanden te leggen met het toezichtdomein. Datzelfde geldt voor het domein van de
  gedragspsychologie.
   Er bestaan ook diverse samenwerkingsverbanden tussen wetenschap en toezicht. Die bestaan in de
  eerste plaats binnen inspecties, markttoezichthouders en de Belastingdienst. Er zijn bijvoorbeeld de
  Academische
  
  Werkplaats
  
  Toezicht
  
  bij
  
  de
  
  Inspectie
  
  Gezondheidszorg
  
  en
  
  Jeugd,
  
  gedragswetenschappers bij de Autoriteit Financiële Markten, De Nederlandsche Bank en de
  Nederlandse Zorgautoriteit; academic partners bij de Kansspelautoriteit en promotieplaatsen bij
  diverse toezichthouders. Samenwerking is ook organisatie-overstijgend, zoals de Vide-leerstoel
  Toezicht aan de RUG en het interdepartementale programma Handhaving en Gedrag, dat zich richt
  op de ontwikkeling en verspreiding van wetenschappelijke kennis over gedrag in relatie tot
  
  12
  
  USBO advies
  
  regelnaleving. Ook het Tijdschrift voor Toezicht en het Vide Academisch Netwerk Toezicht dragen
  bij aan kennisdeling. De Inspectieraad – het samenwerkingsverband van Rijksinspecties – heeft in
  2014 een gezamenlijke Kennisagenda vastgesteld, die in de afgelopen jaren deels is uitgevoerd. Van
  belang zijn ook diverse opleidingstrajecten waarin wetenschappelijke kennis met de praktijk wordt
  gedeeld, bij de Inspectieraad, het CCV en executive opleidingsprogramma’s bij onder andere de
  Universiteit Utrecht en de NSOB. Er gebeurt dus al veel in termen van wetenschappelijke activiteit
  in en rond het toezicht.
  Anderzijds leeft breed de indruk dat de wetenschappelijke onderbouwing van toezicht achterblijft
  in vergelijking met andere onderdelen in het openbaar bestuur, bijvoorbeeld bij wetenschappelijke
  kennis en onderzoek in het domein van de gezondheidszorg, het economisch beleid, of
  criminaliteitsbeleid. Ook geldt dat binnen de wetenschap veiligheid en overtredingsgedrag van
  individuen zeer veel wetenschappelijke aandacht krijgen, terwijl er ten aanzien van economisch
  verkeer en organisaties, en de verbinding tussen macro- meso- en microfactoren van gedrag binnen
  organisaties, nog veel wetenschappelijke vragen onbeantwoord zijn. Juist deze thema’s zijn voor
  toezicht relevant.
   Daarom is er op veel plaatsen de behoefte om een volgende stap te zetten. Uit een uitgebreide
  inventarisatie ten behoeve van deze wetenschapsagenda blijkt dat er behoefte is aan méér
  wetenschappelijke kennis ten behoeve van toezicht, meer fundamentele en vernieuwende kennis
  en meer kennisoverdracht en –uitwisseling. Zo is er nog relatief weinig financiering vanuit de
  reguliere onderzoeksfondsen via NWO (zogenaamde tweede geldstroomfinanciering). Deze is
  volgens betrokkenen uit de wetenschap nodig is om de internationale positie van het Nederlandse
  toezichtsonderzoek te ondersteunen en nieuwe disciplinaire invalshoeken uit te nodigen. Dergelijke
  onderzoeksgelden zijn in belangrijke mate bepalend voor de richting die wetenschappers in hun
  werk kiezen. Het verder vergroten van de diversiteit aan disciplines bij de beantwoording van
  onderzoeksvragen rondom toezicht kan bijdragen aan wetenschappelijk vernieuwende kennis.
  Een zelfde vraag zien we, hoewel minder helder gearticuleerd, aan de kant van de samenleving. Het
  maatschappelijk belang van goed toezicht rechtvaardigt dat toezichtvragen een prominentere plek
  krijgen in wetenschapsprogrammering, bovenop de meer projectmatige en toepassingsgerichte
  onderzoeksprogrammering van toezichthouders. Toezicht verdient structurele en systematische
  wetenschappelijke aandacht, ook vanuit publieke onderzoeksmiddelen voor meer fundamenteel
  onderzoek. Inspecties investeren fors in de stand van hun kennis door een substantieel deel van
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  13
  
  hun middelen vrij te maken voor onderzoek en expertise-ontwikkeling. Dat gebeurt alleen vaak wel
  in directe relatie tot actuele en domeinspecifieke vraagstukken die bij de toezichthouder spelen.
   Wetenschappers doen dan onderzoek dat in de praktijk relevant is en vaak ook direct “helpt”, maar
  dat minder ingaat op de achterliggende, meer principiële vragen. Het is vanwege de achtergrond
  van de vraag – en de herkomst van de middelen – vaak ook een vraag die relevant is voor één
  organisatie. Zo is er relatief weinig ruimte voor vergelijkende onderzoeksvraagstellingen of voor
  afstand van de dagelijkse praktijk. De kennis die in dergelijke trajecten tot stand komt vindt tenslotte
  vaak moeilijk zijn weg naar andere organisaties. Er is geen echte nexus van kennisuitwisseling
  tussen inspecties en markttoezichthouders onderling. En ook voor de betreffende wetenschappers
  is dat geen kernactiviteit. Zij verrichten projectmatige onderzoeken voor toezichtorganisaties, maar
  hebben geen wezenlijke prikkel om tot uitwisseling, stapeling of combinatie van onderzoeken te
  komen.
  Met het oog op deze ontwikkelingen, en de combinatie van zorgen en kansen die daaruit voortkomt,
  is deze wetenschapsagenda voor het toezicht ontwikkeld. Deze agenda verbindt vragen die zijn
  opgekomen vanuit toezichthouders aan wetenschappelijke onderzoeksagenda’s. Ze agendeert de
  gezamenlijke thema’s waar toezicht en wetenschap elkaar verder kunnen brengen. De agenda
  creëert beweging en ruimte voor meer fundamentele onderzoeksprogramma’s op het terrein van
  het toezicht, die zich onttrekken aan de directe actualiteit. Ze biedt een basis voor duurzame
  investering van wetenschapsgelden en de bijdrage van toezichthouders aan meer gecoördineerde,
  systematische kennisontwikkeling op domeinoverstijgende vraagstukken van toezicht. Daarmee
  biedt de agenda een aanvulling op domeingebonden en projectmatig onderzoek op de afzonderlijke
  werkterreinen van de verschillende toezichthouders.
   De wetenschapsagenda is afgebakend tot vragen over publiek toezicht door inspecties en
  markttoezichthouders. Intern toezicht, dus toezicht binnen organisaties door raden van toezicht en
  raden van commissarissen, privaat toezicht door accountants, en interbestuurlijk toezicht tussen
  overheden, vallen niet direct binnen het domein van deze wetenschapsagenda. Hetzelfde geldt voor
  toezicht op veiligheid binnen de openbare ruimte. Op termijn kan de wetenschapsagenda wel
  worden verbreed naar deze onderwerpen.
  14
  
  USBO advies
  
  De totstandkoming van de Wetenschapsagenda Toezicht 1
  Het initiatief tot de Wetenschapsagenda Toezicht is genomen naar aanleiding van een tweetal
  ‘diners pensants’ waarin Inspecteurs-Generaal met hoogleraren uit verschillende disciplines
  reflecteerden op de kennisbehoefte van inspecties. De Wetenschapsagenda Toezicht kwam
  vervolgens tot stand in samenspraak met een groot aantal partijen, die via uiteenlopende kanalen
  hun input leverden. We spraken uitgebreid met toezichthouders, wetenschappers en personen die
  zich continu op het snijvlak van wetenschap en praktijk begeven. De bereidheid om mee te denken
  en input te leveren was bijzonder groot. Betrokkenen deden hun inbreng voor de
  wetenschapsagenda via (A) de digitale consultatieronde, (B) de dialoogsessies en/of (C) de
  interviewronde.
  A. Digitale consultatie – We trapten af met een breed uitgezette digitale consultatieronde. Via een email kregen geadresseerden een digitale link naar een vragenlijst met vijf open vragen. Die vragen
  gingen over inhoudelijke thema’s die volgens respondenten een plek verdienen in de
  Wetenschapsagenda Toezicht én over goede voorbeelden van uitwisseling tussen de
  toezichthouders en wetenschappers. Vijfentachtig personen leverden via deze weg hun input.
  Vrijwel alle inspecties en markttoezichthouders waren vertegenwoordigd, andere respondenten
  waren werkzaam bij gemeenten, provincies, of onderzoeksbureaus. Hun input hebben we
  systematisch geordend en geanalyseerd.
   B. Dialoogsessies – In vier dialoogsessies gingen we vervolgens in gesprek met wetenschappers,
  toezichthouders en beleidsmakers. In groepen van zeven tot veertien deelnemers startten we met
  de belangrijkste uitkomsten uit de digitale consultatie en de ‘diners pensants’: wat waren daarin de
  belangrijkste thema’s? Vervolgens verkenden en verdiepten we deze thema’s met de deelnemers
  aan de dialoogsessies. Daarbij hadden we ook aandacht voor manieren om de uitwisseling van
  kennis tussen wetenschappers en toezichthouders verder te versterken. Van elke dialoogsessie
  maakten we een uitgebreid verslag. De uitkomsten gaven we een plek bij het opstellen van deze
  wetenschapsagenda.
  C. Expert Interviews – Parallel aan de voorgaande trajecten gingen we in gesprek met personen die
  vanuit hun rol goed zicht hebben op kennisuitwisseling tussen wetenschap en (toezichts)praktijk. In
  zeventien interviews spraken we met toezichthouders, wetenschappers en/of personen in de
  domeinen toezicht, veiligheid en justitie die constant bezig zijn met de verbinding tussen
  wetenschap en praktijk. We gingen op zoek naar good practices, voorbeelden van een passende en
  werkbare vormgeving van die uitwisseling. In die gevallen waarin de respondent vanuit zijn of haar
  achtergrond ook expertise had over toezicht, gingen we in deze gesprekken ook in op inhoudelijke
  vragen voor de Wetenschapsagenda Toezicht. De interviewverslagen hebben we wederom
  systematisch geanalyseerd.
  1
  
  De namen van de deelnemers zijn opgenomen in de bijlage. In deze bijlage is ook extra informatie over de totstandkoming van de
  
  Wetenschapsagenda Toezicht te vinden.
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  15
  
  Voorgaande stappen leidden tot rijke informatie over zowel inhoudelijke thema’s voor de
  wetenschapsagenda, als ook voor het praktisch vormgeven van de uitwisseling tussen wetenschap
  en toezichtspraktijk. De informatie uit de verschillende databronnen zorgde voor steeds verdere
  verdieping en bevestiging van de meest centrale thema’s en zorgde zo voor een stevige en breed
  gedragen basis voor de wetenschapsagenda die wij presenteren.
   Met het proces is bovendien geborgd dat de Wetenschapsagenda Toezicht aansluit bij bestaande
  wetenschappelijke onderzoeksprogramma’s naar toezicht, zoals het onderzoeksprogramma
  Handhaving en Gedrag van inspecties en de Belastingdienst, het programma Effectief Toezicht van
  ZonMW, en de centrale thema’s in het onderzoeksprogramma van het WODC. Ook sluit de
  wetenschapsagenda inhoudelijk aan bij de Nationale Wetenschapsagenda Route Veerkrachtige
  Samenlevingen. De wetenschapsagenda kan ook inbreng leveren voor professioneel leren in de
  bestaande kennisinfrastructuur van toezichthouders.
  16
  
  USBO advies
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  17
  
  3. DE WETENSCHAPSAGENDA VOOR HET TOEZICHT
  Missie: in welke kennisbehoefte voorziet de wetenschapsagenda?
  Zowel in toezichtbeleid, als in onderzoek, is de afgelopen jaren veel aandacht uitgegaan naar
  effectiviteit en efficiëntie van toezicht, onder invloed van bezuinigingen en fusies. Het onderzoek
  binnen bestaande onderzoeksprogramma’s en –financiering door inspecties heeft vaak een
  toegepast karakter en is gericht op instrumentele kennis: kennis die gericht is op het oplossen van
  problemen of het beantwoorden van vragen over ‘wat werkt’, ten behoeve van de wetenschappelijke
  onderbouwing van concrete interventies en aanpakken. De vragen die in de digitale consultatie zijn
  ingebracht hebben vaak ook een instrumenteel karakter. Op een deel van de in de consultatie
  geagendeerde vragen is het antwoord bovendien al beschikbaar, maar kennelijk nog geen
  onderdeel van het repertoire van toezichthouders.
   Zowel in de dialoogsessies als in de interviews met experts is een krachtig signaal afgegeven dat de
  wetenschapsagenda niet primair gericht zou moeten zijn op het verbeteren van het bestaande
  instrumentarium. Het wordt breed gedeeld dat de wetenschapsagenda meer fundamentele vragen
  zou moeten adresseren over de maatschappelijke waarde van toezicht in de complexe,
  gefragmenteerde samenleving. De grote basiswaarden van het openbaar bestuur, zoals gelijkheid
  en rechtvaardigheid, onafhankelijkheid, en objectiviteit, spelen een belangrijke rol bij het borgen
  van vertrouwen en legitimiteit van toezicht, naast de nieuwe waarden adaptiviteit en flexibiliteit. De
  wetenschapsagenda moet zich daarom met name richten op strategische kennis: kennis die
  reflectie mogelijk maakt op de positie, missie en doelen van toezichthouders. Wetenschappelijk
  onderzoek zou zich vooral moeten richten op strategic non-urgent issues, die versterkend zijn aan nu
  levende problematiek: thema’s die wel van strategisch belang zijn, maar die in de praktijk veelal bij
  toezichthouders ‘van het bordje vallen’. Ook is de behoefte uitgesproken aan langlopend onderzoek;
  onderzoek naar thema’s waarvan nu nog niet zeker is of ze van belang zullen zijn, maar die mogelijk
  over een aantal jaar hoog op de agenda zullen staan of conceptueel onderzoek dat een bijdrage kan
  leveren aan innovatie van toezicht, zoals het burgerperspectief, risicogestuurd toezicht, big data en
  procedurele rechtvaardigheid oftewel fairness.
   Tegelijkertijd wordt in alle gesprekken veelvuldig gesignaleerd dat dergelijke reflectieve kennis vaak
  te weinig wordt benut in de praktijk. Het genereren van fundamentele kennis doet een groter
  beroep op het overbruggen van de kloof met de toezichtspraktijk. Daarom is in deze
  wetenschapsagenda ook aandacht voor de kennisinfrastructuur waarin, in interactie tussen
  
  USBO advies
  
  18
  
  wetenschap en toezichtpraktijk, wetenschappelijke kennis van een handelingsperspectief kan
  worden voorzien. Het overbruggen van de kloof tussen wetenschap en praktijk moet echter van
  twee kanten komen. In deze wetenschapsagenda worden twee manieren voorgesteld om de kloof
  te overbruggen. In de eerste plaats meer cocreatie van onderzoek, door het gezamenlijk formuleren
  en uitvoeren van onderzoek. In de tweede plaats het verbinden van fundamentele met toegepaste
  vragen. Een andere visie op de rol en positie van toezicht in de maatschappij heeft immers
  consequenties voor de wijze waarop toezicht in de praktijk wordt ingevuld. De kracht van de
  wetenschapsagenda is dat deze de instrumentele vragen verbindt met het grotere geheel van
  strategische vragen over toezicht en, daarbuiten, het openbaar bestuur. De wetenschapsagenda
  agendeert en verbindt daarom zowel onderzoeken met een kortere doorlooptijd als grotere vragen
  met een langere doorlooptijd, zodat de kortere-termijn vragen onderdeel zijn van een groter geheel.
  Themaclusters voor wetenschappelijk onderzoek
  Hierna presenteren we de belangrijkste themaclusters voor wetenschappelijk onderzoek, zoals die
  uit onze analyse van de digitale consultatie, de dialoogsessies en de interviews naar voren komen.
   Thema 1 Goed toezicht te midden van toenemende maatschappelijke complexiteit
  Globalisering, de toenemende dynamiek als gevolg van snelle technologische ontwikkelingen en
  innovatie, en de pluriformiteit van verhoudingen in de netwerksamenleving, leiden tot een
  omgeving die vaak als vluchtig, onzeker, complex en ambigu wordt gekarakteriseerd. De
  onafhankelijkheid, objectiviteit, distantie en zorgvuldigheid die van toezichthouders wordt verwacht,
  staan soms op gespannen voet met de snelheid en betrokkenheid die nodig zijn voor adequate
  bescherming tegen risico’s. Hierdoor ontstaan spanningen tussen rechtmatigheid, legitimiteit, en
  effectiviteit van toezicht, die vragen opwerpen over de positionering van toezichthouders in
  veranderende constellaties. Dit alles leidt tot de vraag hoe het rechtsstatelijk karakter van toezicht
  nieuwe invulling kan krijgen in meer vloeibare verhoudingen.
  De
  
  samenleving
  
  vraagt
  
  om
  
  een
  
  verschuiving van output naar outcome:
  
  Toezicht verleggen van de achterkant
  
  van het bevorderen van naleving van
  
  naar de voorkant; van repressie naar
  
  wet-
  
  preventie; van problemen oplossen
  
  en
  
  regelgeving
  
  naar
  
  het
  
  voorkomen van schadelijk gedrag en
  het
  
  bevorderen
  
  van
  
  kwaliteit
  
  en
  
  veiligheid. Deze verschuiving leidt tot
  
  naar problemen voorkomen.
  - Bron: digitale consultatie
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  19
  
  identiteits- en positioneringsvragen. Heeft toezicht een waarborgfunctie en is de toezichthouder
  een onpartijdige scheidsrechter, of heeft zij een kwaliteitsfunctie, met de toezichthouder als
  deelnemer aan een kwaliteitssysteem? Omdat de maatschappelijke complexiteit eerder toe- dan af
  lijkt te nemen, ontstaat hier een dwingende agenda voor het toezicht. Wat is goed toezicht in een
  context
  
  van
  
  toenemende
  
  “Toezicht moet uitgaan van
  
  maatschappelijke complexiteit? Ook
  
  maatschappelijke behoeften in plaats
  
  het meten van de maatschappelijke
  
  van wettelijke voorschriften.
   opbrengst van toezicht vraagt om
  nieuwe
  
  instrumenten
  
  en
  
  Toezicht gaat óók over risico’s die niet
  
  meetmethoden om de (economische
  
  in regelgeving zijn opgenomen.”
  
  en
  
  maatschappelijke)
  
  waarde
  
  van
  
  toezicht voor de samenleving vast te
  - Bron: digitale consultatie
  
  kunnen stellen. Onderzoek kan deze
  
  waarde beter zichtbaar maken en bijdragen aan verantwoording: wat is het belang van toezicht voor
  de economie, veiligheid, vertrouwen?
  
  Van toezicht wordt, naast bescherming, tegelijkertijd óók verwacht dat het ruimte biedt voor
  innovatie en experiment, of hier zelfs actief sturing aan geeft. Wetgeving heeft hierbij steeds minder
  het karakter van het fijnmazig regelen van hoe het moet. Er wordt meer gewerkt met open normen
  die in het toezicht moeten worden ingevuld en die zodoende ruimte inbouwen voor
  maatschappelijke dynamiek. Open normen zijn niet nieuw, maar de intensiteit ervan is dat wel, en
  de grotere beslisruimte leidt tot legitimiteitsvragen aan de kant van het toezicht. De ruimte die in
  de wetgeving op deze manier is ingebouwd past goed bij de maatschappelijke complexiteit, maar
  verplaatst belangrijke vragen en dilemma’s naar het domein van het toezicht. Daar moeten
  toezichthouders nieuwe manieren vinden om normen met draagvlak, overtuigingskracht en
  legitimiteit te ontwikkelen. Wat is dan het goede repertoire voor de toezichthouder en hoe verhoudt
  zich dat tot politiek bestuur en beleid? Hier is dringend behoefte aan wetenschappelijk onderzoek
  en reflectie.
   Open normen zijn een manier om gekende complexiteit te temmen als antwoord op een vraagstuk
  dat in beeld is. Recentelijk ontdekken we echter steeds vaker nieuwe onderwerpen en risico’s die
  zich aandienen, of waarin cruciale elementen van het probleem ingrijpend van karakter veranderen,
  zoals radicale innovaties. Toezicht vindt plaats in de context van een dynamischer, ‘turbulenter’
  omgeving met meer innovatie en hoogtechnologische, globaliserende markten. Dit doet een groter
  
  USBO advies
  
  20
  
  beroep op de reflectieve functie van toezicht, niet alleen ten aanzien van technologische risico’s,
  maar ook van risicopercepties van burgers en nieuwe maatschappelijke problemen. De reflectieve
  rol behelst het signaleren en agenderen van maatschappelijke problemen en benoemen van
  lacunes in wet- en regelgeving. Deze proactieve rol, waarmee toezichthouders nog relatief beperkt
  ervaring hebben, leidt tot een meer onafhankelijke positionering van toezichthouders ten opzichte
  van beleid en politiek. Wat zijn hiervan de gevolgen voor sturings- en verantwoordingsrelaties?
  
  Tot nu toe hebben we maatschappelijke
  
  “Om vrijwillige naleving te
  beïnvloeden, is het nodig om de goede
  
  complexiteit
  
  vooral
  
  geduid
  
  als
  
  een
  
  veranderende aard van de vraagstukken
  
  netwerken op te zetten zonder daarbij
  
  waarvoor het toezicht staat. Het geldt
  
  aan onafhankelijkheid in te boeten.”
  
  echter ook voor de constellatie van
  partijen, van het ecosysteem waarin het
  
  - Bron: digitale consultatie
  
  toezicht
  
  opereert.
   Toezichthouders
  
  bevinden zich in een maatschappelijk krachtenveld waarin horizontale en verticale relaties zich
  vermengen. Alleen hiërarchisch command and control toezicht is in een dergelijk speelveld niet
  langer effectief; toezicht werkt vaker via preventie dan via sanctionering. De wens tot betrokkenheid
  van burgers neemt toe en moet structureler worden georganiseerd. Dat is mogelijk een wens van
  de toezichthouder, maar ook een maatschappelijke realiteit die vanuit de samenleving zelf tot stand
  komt, bijvoorbeeld in initiatieven waarin
  mensen data verzamelen en delen en zo de
  
  “Het toezicht moet zich niet alleen
  
  geluidscontouren,
  
  ingrijpend aanpassen op
  
  luchtkwaliteit
  
  of
  
  aardbevingen goed in de gaten houden. Ze
  melden zich niet op uitnodiging van de
  inspectie, maar worden uit eigen beweging
  
  technologisch en economisch gebied
  (digitalisering, robotisering,
  
  actief. Hoe verhoudt het toezicht tot
  
  globalisering), maar ook op sociaal
  
  dergelijke dynamiek? Wat is de positie van
  
  gebied (netwerksamenleving).”
  
  de
  
  toezichthouder
  
  in
  
  horizontale
  
  netwerken, waarin samenwerking voor de
  
  - Bron: digitale consultatie
  
  hand ligt, maar tevens de hiërarchie in bevoegdheden en verantwoordelijkheid ook onverminderd
  van kracht is; netwerken of niet, de inspectie heeft en houdt altijd de bevoegdheid en de
  verantwoordelijkheid om op momenten te sanctioneren. Hoe werkt die verhouding in netwerken?
  Een vergelijkbare kwestie zien we ten aanzien van transparantie. Bij toezichthouders leeft breed de
  wens om de transparantie van toezicht te vergroten. Dit brengt echter evidente dilemma’s met zich
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  21
  
  mee. Toezicht is immers ook afhankelijk van vertrouwelijkheid: wat achter de schermen gebeurt, is
  soms effectiever en rechtsbescherming en privacy vragen soms om geheimhouding. Dat is deels
  een kwestie van privacy en manieren om informatiestromen goed te organiseren, maar het is ook
  een kwestie van verhoudingen en vertrouwen. Werken partijen nog met de inspectie mee als ze
  weten dat hun gegevens vervolgens omwille van goedbedoelde transparantie openbaar zijn? De
  grotere beschikbaarheid en transparantie van data, maakt ook beter zichtbaar welke risico’s en
  nalevingsproblemen er zijn en kan tot wantrouwen leiden. De vraag is hoe het toezicht interactiever
  en responsiever kan worden, met meer participatie van stakeholders op strategisch niveau en meer
  dialoog. Dat alles vindt plaats in de bijzondere context van de toezichthouder als organisatie met
  bijzondere bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Wat is dan de betekenis van transparantie en
  vertrouwen en hoe krijgt die vorm?
  
  “Toezichthouders krijgen
  concurrentie uit verschillende hoeken.
   Naarmate er meer ‘toezichthouders’ zijn,
  wordt de vraag naar het bestaansrecht
  en de toegevoegde waarde van publiek
  
  Door steeds meer ogen wordt
  
  toezicht prominenter. Dit betekent dat
  
  toegezien op maatschappelijke
  
  er
  
  activiteiten. Deze
  
  nieuwe
  
  invulling
  
  moet
  
  worden
  
  gegeven aan het publieke belang van
  toezicht: wanneer is publiek toezicht
  
  vermaatschappelijking van het
  
  écht
  
  toezicht leidt tot vragen over de
  
  overgelaten aan anderen? Ook dat zijn
  
  specifieke meerwaarde van toezicht.”
  - Bron: dialoogsessies
  
  nodig
  
  en
  
  wat
  
  kan
  
  worden
  
  geen nieuwe vragen, maar in de context
  van
  
  toenemende
  
  maatschappelijke
  
  complexiteit krijgen deze vragen wel
  nieuw gewicht. Datzelfde geldt voor de
  
  internationale context van het toezicht. Europese en internationale regelgeving en private
  normering spelen een steeds belangrijkere rol in het werk van de toezichthouder. Nu technologieën
  convergeren, wordt toezicht vaker domeinoverstijgend en grensoverschrijdend. Horizontale en
  hybride samenwerkingsverbanden, nationaal, publiek-privaat, en internationaal, winnen aan
  belang. Tegelijkertijd klinkt vanuit de maatschappij een roep om ‘verticaal’ getinte autoriteit in de
  vorm van strenger straffen, inclusief de schandpaal en moreel leiderschap, ook in het toezicht. Dit
  leidt tot vragen met betrekking tot gezag in horizontale verhoudingen. Hoe blijven toezichthouders
  gezaghebbend in netwerken? En hoe kunnen deze effectief worden vormgegeven? Groeiende
  afhankelijkheden leiden ook tot vragen over legitimiteit en verantwoording. Hoe kunnen
  
  USBO advies
  
  22
  
  toezichthouders hun toegevoegde waarde overtuigend voor het voetlicht brengen als toezicht deels
  door anderen vorm krijgt?
  
  “We hebben vragen rond het
  omgaan met risico’s. Wat doen
  
  In de derde plaats is de vraag van belang
  hoe publiek vertrouwen vorm krijgt in de
  dynamiek
  
  van
  
  de
  
  risicosamenleving.
   toezichthouders met risico’s die
  
  Toezichthouders
  
  maatschappelijk heel sterk leven, ook
  
  verfijndere methoden van risico-analyse,
  
  al zeggen de data dat ze van weinig
  belang zijn? Hoe zijn media van
  
  ontwikkelen
  
  steeds
  
  maar voor burgers lijken andere factoren te
  bepalen of zij zich veilig voelen. Hoe kan
  technische expertise in het toezicht tot zijn
  
  invloed op risicopercepties? Wat zijn
  
  recht
  
  effectieve vormen van communicatie
  
  technocratisch wordt en hoe kan toezicht
  
  over risico’s met het publiek?”
  - Bron: digitale consultatie
  
  komen
  
  zonder
  
  dat
  
  toezicht
  
  burgers het vertrouwen geven dat ze
  beschermd
  
  worden?
  
  Een
  
  gedragsperspectief kan behulpzaam zijn bij
  de vraag hoe risicopercepties tot stand
  
  komen, en welke rol toezicht hierin speelt. Onderzoek naar risicocommunicatie kan in beeld
  brengen hoe toezichthouders om moeten gaan met de kloof tussen wat burgers belangrijk vinden
  en meer technische risicoanalyse: hoe ‘responsief’ moet toezicht zijn?
  
  Vertrouwen komt in het bijzonder onder druk te staan bij crises. Toezichthouders voelen dan de
  druk om meer prioriteit te geven aan onderwerpen waarop problemen aan het licht zijn gekomen,
  waardoor ze andere zaken moeten laten liggen. Dat kan weer leiden tot méér incidenten elders, tot
  het moment dat zich een institutionele crisis voordoet. De vraag naar factoren en responsstrategieën die ertoe bijdragen dat toezichthouders in dergelijke crises hun reputatie en legitimiteit
  behouden en het vertrouwen kunnen herstellen, is, gezien de toegenomen complexiteit in
  combinatie met de druk op capaciteit, van bijzonder belang.
   Wetenschapsagenda Toezicht
  
  23
  
  Thema 2 Slim toezicht in een complexe informatiesamenleving
  De ontwikkeling naar een gedigitaliseerde, hoogtechnologische samenleving stelt het toezicht voor
  grote uitdagingen. Enerzijds is de vraag hoe toezicht op gedigitaliseerde productieprocessen en
  dienstverlening in de platformeconomie plaats moet vinden. Toezicht is historisch gezien altijd
  gericht op rechtspersonen. Steeds vaker vinden economische transacties echter plaats in informele
  verhoudingen, zoals buurtzorg, Airbnb, crowdfunding. Ook worden formele organisaties vaker
  vervangen door technologie, zoals blockchaintechnologie of algoritmes. Organisaties veranderen
  van langlevende rechtspersonen naar meer fluïde of virtuele entiteiten of netwerken. De vraag is of
  een toezichtssysteem bestaand uit en gericht op formele arrangementen nog voldoet, of hoe dit
  zou moeten worden aangepast. Hoe moet bijvoorbeeld toezicht op werkgeverschap in
  algoritmegestuurde arbeidsrelaties er uit zien? En leiden deze nieuwe verhoudingen tot nieuwe
  risico’s ten aanzien van publieke waarden, zoals privacy? Is het toezicht hiervoor voldoende
  toegerust?
  
  “Tot welke ingrijpende
  
  Vanzelfsprekend kan toezicht technologie en
  informatie ook benutten. Toezicht moet
  
  veranderingen in het toezicht leidt
  
  inspelen op de veranderde situatie van een
  
  de toepassing van robotisering? Hoe
  
  schaarste, naar een overvloed van data en
  
  kan big data gebruikt worden om
  
  informatie. Technologie compliceert, maar
  
  toezichtstrategieën in te richten?
  
  biedt ook enorme kansen voor effectiever
  toezicht. Kan blockchain bijvoorbeeld het
  
  Hoe is online monitoring te
  
  toezicht ten goede komen? Kunnen social
  
  gebruiken in toezicht?”
  
  media, algoritmen, of satellietbeelden, een
  
  - Bron: digitale consultatie
  
  rol spelen bij het toezicht? Dit thema leent
  zich bij uitstek voor onderzoek vanuit
  
  technische disciplines, data science, digitale technologie, virtual reality en biometrie. Onderzoek
  vanuit deze disciplines kan bijdragen aan vernieuwing van methodieken, maar het is van belang dat
  de verbinding wordt gelegd met de juridische en ethische vragen die hierbij ook spelen, bijvoorbeeld
  bij het gebruik van big data.
   USBO advies
  
  24
  
  Een heel ander thema is de beschikbaarheid en benutting van toezichtsinformatie voor de
  ontwikkeling van databestanden voor wetenschappelijk onderzoek. Integratie en standaardisatie
  van gegevensbestanden kan wetenschappelijke kennis en onderzoek naar toezicht versterken en
  ook onderzoekers aantrekken uit disciplines die zich tot dusver minder met toezicht bezighouden,
  en
  
  internationale
  
  onderzoeksnetwerken
  
  versterken. In andere onderzoeksvelden binnen
  
  “Met big data krijgen
  
  het veiligheidsdomein, bijvoorbeeld justitiële
  
  toezichthouders straks ook
  
  veld, is men veel verder in het reguleren van data,
  
  informatie die niet direct voor
  
  en bijvoorbeeld het opstellen van protocollen
  voor gebruik en openbaarmaking van data. Dat is
  ook
  
  aanleiding
  
  samenwerking
  onderzoekers
  toezichthouders,
  
  de toezichthouder bedoeld is.
  gebleken
  
  voor
  
  intensieve
  
  Waar trekken toezichthouders
  
  tussen
  
  wetenschappelijke
  
  de streep tussen kunnen weten
  
  bij
  
  universiteiten
  waardoor
  
  en
  
  bij
  
  kennisbenutting
  
  wordt bevorderd. Vanuit dit, maar ook vanuit
  
  en willen weten? Ik vrees dat
  toezichthouders niet goed zijn
  
  andere velden, kan worden bekeken welke
  
  toegerust op de beantwoording
  
  nieuwe aanpakken, methoden en technieken er
  
  van dergelijke ethische vragen.”
  
  zijn voor datasharing, en welke infrastructuren en
  
  - Bron: digitale consultatie
  
  protocollen voor het beschikbaar maken van data
  voor wetenschappers.
  Thema 3: Effectiviteit van de toezichtsprofessie
  De bovenstaande thema’s krijgen hun weerslag in instrumentelere vragen over effectiviteit van
  toezicht. De ontwikkeling van wetenschappelijke kennis ten aanzien van de positie en legitimiteit
  van toezichthouders, en ten aanzien van innovatie van het toezicht, moeten immers uiteindelijk hun
  vertaalslag krijgen in de toezichtsprofessie.
   In de eerste plaats liggen er nog belangrijke vragen over het professioneel handelen van
  toezichthouders als streetlevel bureaucrats in moderne verhoudingen. Binnen de rechtssociologie
  bestaat een rijke onderzoekstraditie naar de oordeelsvorming en het optreden van inspecteurs, die
  kan worden vernieuwd vanuit bijvoorbeeld gedragsperspectief. Het opereren in een ambigue
  netwerksamenleving vraagt van toezichthouders ook andere professionele vaardigheden en een
  ‘moreel kompas’. Integriteit en ethisch handelen van toezichthouders krijgt in Nederland opvallend
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  25
  
  weinig wetenschappelijke aandacht. Al dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan professioneel
  handelen en vakmanschap, doordat het aanzet tot reflectie over de werkwijzen en toezichtspraktijk.
  Ook onderzoek naar motieven van naleving
  
  “‘Een belangrijk element van
  
  bij onder toezicht gestelde individuen en
  
  naleving is gedrag en cultuur in
  
  binnen organisaties en de effecten van
  
  organisaties. In ons toezicht hebben
  
  interventies op die onder toezicht gestelden,
  
  we nog geen uitontwikkeld en
  
  kent een rijke onderzoekstraditie. Op deze
  terreinen leven nog veel onbeantwoorde
  
  geïmplementeerd programma van
  
  vragen, die de effectiviteit van het toezicht
  
  hoe we hiermee het beste om
  
  ten goede kunnen komen. Deze vragen
  
  kunnen gaan. Bovendien richt veel
  
  hebben bijvoorbeeld betrekking op de rol van
  bedrijfscultuur, beloningssystemen, bestuur,
  
  literatuur over gedragsprincipes en
  
  corporate
  
  gedragskennis zich op individuen in
  
  governance,
  
  en
  
  compliance
  
  systemen bij de totstandkoming van naleving
  
  plaats van op bedrijven.”
  
  en overtredingen in organisaties en de wijze
  
  - Bron: digitale consultatie
  
  waarop
  
  publiek
  
  toezicht
  
  hierbij
  
  kan
  
  aansluiten in risico-analyses of interventies.
   Voortzetting van deze onderzoeksagenda is van belang, maar ook vernieuwing, door de agendering
  van
  
  nieuwe
  
  thema’s,
  
  zoals
  
  motieven
  
  van
  
  naleving
  
  in
  
  horizontale,
  
  informele
  
  dienstverleningsarrangementen, of de rol van gender, of nieuwe perspectieven, zoals in onderzoek
  naar biases van toezichthouders vanuit gedragsperspectief, of de introductie van een
  levensloopperspectief op organisaties. Veel respondenten geven aan behoefte te hebben aan
  kennis uit de gedragswetenschappen om ‘de juiste beïnvloedingstechnieken in te kunnen zetten’,
  nudging, het stimuleren van vrijwillige naleving. Het besef dat gedrag en organisatiecultuur een
  belangrijke factor zijn voor naleving, leidt tot de wens deze te beïnvloeden, maar een gebrek aan
  kennis over de wijze waarop het externe toezicht hier invloed uit op zou kunnen oefenen.
  Er
  
  is
  
  onder
  
  toezichthouders
  
  ook
  
  grote
  
  behoefte
  
  aan wetenschappelijk
  
  onderbouwde
  
  effectmetingen, waarbij met name vragen leven rondom de operationalisatie van ‘effectiviteit’ vanuit
  publieke belangen en waarden. Hoe kan toezicht niet alleen overtredingen voorkomen, maar ook
  bijdragen aan kwaliteit, in een complexe en dynamische omgeving waarin enkel de naleving van
  formele wet- en regelgeving geen voldoende waarborg meer wordt geacht? Veel toezichthouders
  hebben het idee dat zij deze vraag praktisch wel invulling geven, maar dat het niet goed lukt om
  
  USBO advies
  
  26
  
  opbrengsten in termen van publieke waarde in effectmeting uit te drukken. Toezicht wordt ingericht
  om publieke waarde te realiseren, maar de effectmeting is vaak op een ‘lager’ en eenvoudiger niveau
  van concrete output. In de formulering van bruikbare outcome-indicatoren, die aangeven wanneer
  sprake is van een maatschappelijk gewenste ontwikkeling, ligt een rol voor de wetenschap.
  Eenzelfde vraag geldt ten aanzien van het lerend vermogen van organisaties en professionals,
  waarbij de ervaring is dat bestaande vormen van verantwoording, dat lerend vermogen in de weg
  staan.
  “Door dataficering heb je meer zicht
  op risico’s en nalevings-problemen.
   Ook is behoefte aan de ontwikkeling van
  nieuwe methodieken en databronnen voor
  risico-analyse en effectmeting en inzicht in
  
  Je ziet ook beter wat er blijft liggen.
  de organisatorische consequenties van het
  
  Dat geeft veel druk, want vaak wordt
  
  gebruik van verschillende databronnen –
  
  dat soort informatie ook openbaar.
  het
  
  waarderen
  
  en
  
  borgen
  
  van
  
  ervaringskennis en professionele intuïtie
  
  Hoe creëer je draagvlak voor wat je
  
  naast
  
  niet doet? De prioritering en
  
  databestanden.
  Professionele,
  
  wetenschappelijk
  
  onderbouwde
  
  verantwoording daarvan moeten
  
  digitale
  
  en
  
  grootschalige
  
  methodieken kunnen ook weer bijdragen
  
  van een hoger niveau zijn.”
  
  aan de onder het eerste thema genoemde
  
  - Bron: dialoogsessie
  
  legitimiteitsvragen.
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  27
  
  4. DE WETENSCHAPSAGENDA ALS PLATFORM VOOR
  SAMENWERKING TUSSEN TOEZICHT EN WETENSCHAP
  
  Op diverse fronten wordt samengewerkt tussen wetenschap en toezicht – zowel in
  geïnstitutionaliseerde onderzoeksprogramma’s, zoals Handhaving en Gedrag en ZonMW, als in
  gezamenlijke onderzoeksprojecten, als in personele uitwisseling, zoals promovendiplaatsen bij
  Inspecties, en leerstoelen op het gebied van toezicht. Toch komt uit de brede inventarisatie ten
  behoeve van deze wetenschapsagenda een krachtig signaal naar voren dat de wisselwerking tussen
  wetenschap en toezicht veel intensiever zou moeten zijn dan tot dusver het geval is.
   Allereerst is het actief opzoeken en benutten van de nieuwste wetenschappelijke kennis nog niet op
  alle terreinen van toezicht een vanzelfsprekendheid. Veel kennisvragen die in de digitale consultatie
  naar voren zijn gebracht, zijn bijvoorbeeld al in wetenschappelijk onderzoek beantwoord. Het is dus
  zaak de bestaande kennis nog beter te vertalen naar bestaande praktijken en beter te delen binnen
  toezichthoudende organisaties. Het up to date houden van kennis over toezicht zou een
  vanzelfsprekend onderdeel moeten zijn van een professionele toezichtspraktijk. De in de digitale
  consultatie geformuleerde suggesties en behoeften richten zich opvallend vaak op toegankelijkheid,
  laagdrempeligheid, overzichtelijkheid of zelfs beschikbaarheid van kennis in de vorm van een
  kennisbank,
  
  database,
  
  handzame
  
  samenvattingen,
  
  of
  
  bundelingen.
  Toegankelijker
  
  en
  
  vernieuwender vormen van kennisoverdracht, zoals MOOCs en linkedin groepen, maar ook
  factsheets met onderzoeksresultaten of Memoranda met rapportages van onderzoeksmethoden
  en - technieken zoals het WODC die uitgeeft, kunnen hieraan bijdragen. Het wezenlijke probleem
  ligt echter niet alleen bij een gebrek aan beschikbaarheid van kennis. Uit de geformuleerde behoefte
  aan overzicht spreekt ook de kloof tussen wetenschap en toezichtpraktijk, waarbij kennis door
  wetenschappers wordt geproduceerd en vervolgens door toezichthouders wordt geconsumeerd.
   In de gespreksronde en dialoogsessies is in reactie hierop, naar voren gebracht dat dit bestaande
  model van vraag en aanbod van kennis te weinig bijdraagt aan kennis die daadwerkelijk wordt
  benut. Enerzijds leidt een model waarin toezichthouders als opdrachtgever vragen aandragen
  waarmee wetenschappers aan de slag gaan, tot een focus op instrumentele kennis. Inspecties willen
  inzichten vaak té snel vertalen in operationele modellen en werkwijzen, wat ten koste gaat van
  fundamentele veranderingen. Strategische of fundamentele kennis vraagt om reflectie en kan soms
  ook ‘schuren’. Soms druist kennis ook in tegen bestaande opvattingen bij toezichthouders zelf en
  hum omgeving – bijvoorbeeld de gedachte dat strenger straffen effectief zou zijn. Het is dan lastig
  om die opvattingen te doorbreken. De vraag hoe wetenschappelijke inzichten beter kunnen worden
  
  28
  
  USBO advies
  
  benut, is in feite óók een gedragswetenschappelijk vraagstuk dat zich richt op toezichthouders en
  hun stakeholders.
  Anderzijds staat wetenschappelijk onderzoek vaak te ver af van de toezichtspraktijk, en zijn
  bestaande vormen van kennisoverdracht te eenzijdig; incidenteel en oppervlakkig. De
  wetenschapsagenda zou moeten leiden tot ‘benutbare’ kennis die geworteld is in de praktijk, en tot
  stand gekomen in een partnerschap van wetenschappers en practitioners. Wetenschappelijk
  onderbouwde interventies; experimenten, en pilots, zijn flexibel, spelen in op de actualiteit, en
  bieden mogelijkheid tot co-creatie van kennis waardoor toezichthouders dichter bij het
  onderzoeksproces worden betrokken en de kans op kennisbenutting groter is.
   Intensievere wisselwerking kan tot stand komen door meer dialoog en ontmoeting tussen
  wetenschappers en toezichthouders in kenniskringen. Bestaande good practices bínnen
  toezichthoudende organisaties zijn academische research partners bij markttoezichthouders; science
  practitioners bij inspecties; kennismakelaars binnen inspecties; academische werkplaatsen voor cocreatie van onderzoek; leerstoelen en promovendi bij inspecties; en kennistafels van het
  programma Handhaving en Gedrag waarin nieuwe thema’s worden verkend en geagendeerd. Een
  belangrijke vorm van kennisoverdracht kan ook tot stand komen in postacademisch onderwijs
  omdat hier vraag en aanbod van kennis letterlijk bij elkaar komen. De Academie voor Wetgeving
  voor wetgevingsjuristen, en SSR in het justitiële veld, zijn succesvolle voorbeelden van
  leeromgevingen die zijn geïnstitutionaliseerd in de beroepspraktijk, waardoor de nieuwste
  wetenschappelijke inzichten structureel worden verbonden met de beroepspraktijk.
  Samenwerking met wetenschappers hoeft niet uitsluitend tot uitdrukking te komen in het
  produceren van nieuwe kennis. Wetenschappers kunnen ook reflectie bieden op werkwijzen,
  strategieën en innovaties binnen inspecties, om collectief leren te bevorderen. Samenwerking met
  wetenschappers, zo leert de ervaring bij bijvoorbeeld de Academische Werkplaats Toezicht van de
  Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, dwingt toezichthouders in de praktijk om scherpere doelen te
  stellen en vooraf beter na te denken over de veronderstelde werkingsmechanismen van nieuwe
  interventies, en hierover systematisch data te verzamelen.
  De uitwisseling institutionaliseren in een platform
  Deze functies vragen om een platform waarin wetenschappers vanuit verschillende disciplines en
  toezichthouders domeinoverstijgende kennis kunnen uitwisselen. Het is belangrijk dat een platform
  
  Wetenschapsagenda Toezicht
  
  29
  
  tússen de verschillende inspecties en markttoezichthouders staat, zodat zij gezamenlijk kunnen
  profiteren van de kennis die binnen individuele organisaties wordt ontwikkeld over het toezichtsvak.
   Een platform maakt ook duurzame uitwisseling mogelijk: voor het overnemen van nieuwe inzichten,
  die soms botsen met bestaande, is ruimte, tijd, en reflectie nodig, waarin de bestaande incidentele
  ontmoetingen niet voorzien. Ook voor het gezamenlijk agenderen en uitvoeren van onderzoek
  binnen de thema’s die in deze agenda zijn benoemd, is het nodig dat wetenschappers en
  toezichthouders elkaar op structurele basis ontmoeten en elkaar goed leren kennen.
  We bevelen de inspecties en markttoezichthouders daarom aan om de uitwisseling tussen
  wetenschap en toezicht verder te institutionaliseren in een platform-organisatie. Daarbij kan
  inspiratie worden geput uit het model van de Academie voor Wetgeving, waarbinnen in een
  combinatie van gespecialiseerd onderwijs; uitwisseling met wetenschappers; en onderzoek, de
  wetenschappelijke attitude van wetgevingsjuristen wordt versterkt. Ook binnen de inspecties zijn
  goede ervaringen opgedaan met dergelijke Academies. De reeds bestaande Academie voor Toezicht
  zou kunnen worden benut om deze platformfunctie te vervullen en te verbreden naar de
  markttoezichthouders.
  Naast dit institutionele spoor, kan een inhoudelijk spoor worden gestart om concrete
  onderzoeksprojecten te ontwikkelen. We bevelen de Inspectieraad daartoe aan om, samen met
  markttoezichthouders, de aansluiting te zoeken bij NWO en de Nationale Wetenschapsagenda, om
  de daar beschikbare middelen aan te wenden voor onderzoek naar toezicht.
   30
  
  USBO advies
  
  Voorbeelden van uitwisseling wetenschap en toezichtspraktijk
  Academische werkplaatsen IGJ en IvhO
  
  Zowel de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de Inspectie van het Onderwijs (IvhO)
  hebben in de afgelopen jaren positieve ervaringen opgedaan met zogenaamde ‘academische
  werkplaatsen’. In die academische werkplaatsen komen wetenschap, toezicht en beleidspraktijk
  samen. We zoomen hier kort nader in op de Academische Werkplaats Toezicht van de IGJ. Voor
  onderzoek in het kader van de Academische Werkplaats Toezicht heeft ZonMw het programma
  Effectief Toezicht opgezet. Het centrale doel dat de werkplaats wil bereiken is drieledig: het
  professionaliseren van toezicht door het evalueren van de praktijk; het bijdragen aan de
  ontwikkeling van toezichtmethoden en (analyse-)instrumenten; en het uitbreiden en verspreiden
  van de wetenschappelijke kennis over toezicht.
  Bijzondere aandacht binnen de academische werkplaats gaat uit naar het overbruggen van de
  kloof tussen wetenschap en praktijk. Een van de krachtigste mechanismen daartoe is de deelname
  van inspecteurs aan onderzoek; in onderzoekprojecten en voor enkelen als onderdeel van een
  promotietraject. Volgens de werkplaats is bij uitstek de science practitioner, de inspecteur die
  onderzoek doet naar zijn eigen praktijk, in staat om kennis te vergroten, te verspreiden en toe te
  passen in de praktijk.
  