text: Rechtshandhaving
  
  Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage 1988
  
  Wetenschappelijke Raad
  voor het Regeringsbeleid
  
  CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
  Rechtshandhaving
  Rechtshandhaving / [Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid]. 's-Gravenhage : Staatsuitgeverij. - (Rapporten aan de regering 1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ISSN 0169-6734 ; 35)
  Met lit. opg.
  ISBN 90-12-05862-7
  SISO 390.9 UDC 340
  Trefw.: rechtshandhaving.
  ISBN 90-12-05862-7
  
  Wetenschappelijke Raad
  voor het Regeringsbeleid
  
  Aan de ~inister-President
  Minister van Algemene Zaken
  De heer drs. R.F.M. Lubbers
  Postbus 20001
  2500 EA 's-Gravenhage
  
  Onderwerp
  
  j
  
  ,,/~antooradres: Plein 1813, nr.2
  Postbus 20004
  / 2500 EA 's-Gravenhage
  
  '
  i
  ,
  /
  
  Telefoon 070-61 40 I1
  Telefax 070-6018 65
  
  Rapport nr. 3 5
  Rechtshandhaving
  
  Hierbij zenden wij u het rapport "Rechtshandhaving". Dit rapport
  vormt het antwoord op de desbetreffende adviesaanvrage van de
  regering van 6 maart 1987.
  De regering heeft gevraagd hoe de overheid haar eigen gedrag
  moet inrichten om de vele regeloverschrijdingen aoor burgers te
  beperken. In dit rapport onderscheidt de Raad enerzijds de
  instrumentele wetgeving van de sociale rechtsstaat en anderzijds
  de wetgeving aangaande de veel voorkomende commune criminaliteit. Bij het eerste type regels kunnen preventieve maatregelen
  in alle schakels van de beleidsketen een oplossing bieden. Bij
  de commune criminaliteit zal de strafrechtelijke rechtshandhaving een meer centrale plaats moeten innemen, ook ter ondersteuning van preventie. De Raad doet een groot aantal voorstellen voor de inrichting van wetgeving, voor andere vormen van
  bestuurlijke preventie en voor verbetering van het strafrechtelijke rechtshandhavingsproces.
  Volgens de procedure die in de Instellingswet WRR is vastgelegd,
  ziet de Raad graag het bericht van kennisneming door en de
  bevindingen van de Raad van Ministers tegemoet.
   De voorzitter,
  
  Prof.dr. W. Albeda
  
  -
  
  De secretaris,
  
  Dr. W. van Drimmelen
  
  Inhoudsopgave
  
  Ten geleide
  lnleiding
  De adviesaanvraag
  Overheidsbeleiden criminaliteit
  Criminaliteit als probleem
  D e Commissie Roethof
  D e nota Samenleving en criminaliteit
  Conclusie
  D e marges van de rechtsstaat
  D e rechtsstaat als waarborg en als resultaat
  D e sociale rechtsstaat
  Uitwerking van de probleemstelling
  Rechtshandhavingen de sociale rechtsstaat
  Rechtshandhavingen commune criminaliteit
  Strafrechtelijke rechtshandhaving
  D e behandeling van de verschillende onderwerpen van de adviesaanvraag
  lnrichting van dit rapport
  
  Rechtshandhaving in de sociale rechtsstaat
  lnleiding
  Overheidshandelen, recht en rechtshandhaving
  D e vraag naar recht en rechtshandhaving
  Overheidshandelen en recht
  Wetgevingscomplexen van de sociale rechtsstaat
  Inkomens- en vermogensoverdrachten
  Randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer
  Wetgeving en regeloverschrijdend gedrag
  Inkomens- en vermogensoverdrachten
  Randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer
  Conclusies
  Bestuurlijke toepassing van de regelgeving
  lnleiding
  D e handelende overheid en regeloverschrijdend gedrag
  Inkomens- en vermogensoverdrachten
  Randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer
  Conclusies
  Handhaving
  Bestuurlijke en justitiele handhaving
  Conclusies
  
  Rechtshandhaving en commune criminaliteit
  lnleiding
  Commune criminaliteit: omvang, daders en slachtoffers
  Diefstal
  Vandalisme
  Geweld
  Conclusies
  Achtergronden van commune criminaliteit
  
  RECHTSHANDHAVING
  
  Leefsituatie van de jeugd
  Aandeel in de criminaliteit
  Randgroepjongeren
  Etnische rninderheidsgroepen
  Alcoholmisbruik
  Hard-druggebruik
  Probleern- en marktanalyse
  Oplossingsrichtingen
  Ruimtelijke omgeving
  lnformele econornie
  Rechtshandhaving
  D e r o l van bestuurlijke preventie
  De jaren vijftig als maatstaf?
  Versterking van het toezicht
  Gezin, onderwijs en andere rnaatschappelijke organisaties
  D e dure dienstverlening
  Be'invloeding van de ruirntelijke orngeving
  Versterking van maatschappelijke bindingen
  Strafrechtelijke rechtshandhaving
  
  Strafrechtelijke rechtshandhaving
  lnleiding
  Plaats en zin van de strafrechtelijke rechtshandhaving
  Enkele ontwikkelingen uit het verleden
  Samenleving en criminaliteit
  Enige ontwikkelingen in de toekomst
  Kwalitatieve aspecten van de strafrechtelijke rechtshandhaving
  Algemeen
  Politie en zekerheid
  Openbaar rninisterie en snelheid
  Effectiviteit in de laatste fase
  
  Samenvatting en aanbevelingen
  lnleiding
  D e onderwerpen van het advies
  Probleemstelling en enkele algernene conclusies
  Rechtshandhavingin de sociale rechtsstaat
  Rechtshandhavingen commune criminaliteit
  Commune criminaliteit: omvang, daders, slachtoffers en achtergronden
  Bestuurlijke preventie en strafrechtelijke rechtshandhaving
  Strafrechtelijke rechtshandhaving
  
  Zakenregister
  Bijlage Tekst van de adviesaanvraag
  'Overheidsbeleid en normoverschrijdendgedrag'
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Ten geleide
  Bij de voorbereiding van dit rapport is een beroep gedaan op de medewerking
  van externe deskundigen op verschillende gebieden die verband houden met
  de rechtshandhaving, namelijk het strafrecht, de politie en de criminologie.
   Aan het verzoek commentaar te geven op de opzet bij de start van het project
  is door velen voldaan. Ook daarna hebben sommigen op verzoek uitvoerige
  mondelinge en schriftelijke informatie geleverd. Voor deze bijdragen is de
  WRR hun zeer erkentelijk. In het bijzonder kunnen worden genoemd de
  bijdragen van prof.dr. W. Buikhuisen, drs. R.W.M. Geerts, prof.dr. A.C. 't
  Hart, mevr. drs. E.G.M. Nuyten-Edelbroek (WODC, ministerie van Justitie),
  mr.dr. D. Ruimschotel, drs. J.L.P. Spickenheuer (WODC, ministerie van
  Justitie), dr. D.W. Steenhuis en mr. M.A. Straver. De verantwoordelijkheid
  voor het rapport ligt vanzelfsprekend bij de WRR.
  De projectgroep die dit rapport heeft voorbereid bestond uit de volgende
  leden van de Raad: prof.mr. L.A. Geelhoed (projectvoorzitter n a 1 januari
  1988; tot 1januari was prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt voorzitter), prof.dr.ir. R.
  Rabbinge, en de volgende stafmedewerkers: mr. J.C.F. Bletz, mevr. drs. J.C.
  Huisman, drs. R.M.A. Jansweijer, drs. G.J. Kronjee (projectsecretaris), E.W.
  van Luijk, mr.drs. J.C.I. de Pree, mevr. mr. Y.M.M. Starrenburg.
  RECHTSHANDHAVING
  
  WETENSCHAPPEISJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
  
  Inleiding
  I.I
  
  De adviesaanvraag
  Op 6 maart 1987 heeft de regering de WRR een adviesaanvraag voorgelegd
  die in essentie aan de orde stelt of de overheid haar eigen gedrag anders zou
  moeten inrichten om minder frequent en minder ernstig regeloverschrijdend
  gedrag van de burgers te bewerkstelligen (zie voor de volledige tekst de bijlage bij dit rapport).
  In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op het overheidsbeleid ter zake van de
  rechtshandhaving (par. 1.2) en op de normatieve eisen die aan een rechtshandhavingsbeleid moeten worden gesteld (par. 1.3). In paragraaf 1.4 wordt
  naar aanleiding van de adviesaanvraag een probleemstelling uitgewerkt. De
  inrichting van het rapport wordt in paragraaf 1.5 weergegeven.
   1.2
  
  Overheidsbeleid en criminaliteit
  
  1.2.1
  
  Criminaliteit als probleem
  
  De handhaving van het recht lijkt steeds moeilijker te worden. Maatschappelijke normen, a1 dan niet door het strafrecht bekrachtigd, worden veelvuldig overtreden, zonder dat overheid en samenleving hierop een adequaat antwoord lijken te vinden. In de jaren 1948 tot 1984 is de geregistreerde criminaliteit tot het tienvoudige gestegen; het percentage opgehelderde delicten daarentegen met meer dad de helft gedaald (grafiek 1.1).
  Hoewel naar veler mening misdaad 'van alle tijden' is, wijzen de cijfers
  over de afgelopen decennia erop dat de omvang van het probleem thans
  ontegenzeglijk problematisch is. Met name het achterblijven van het aantal opgehelderde misdrijven bij het aantal geregistreerde misdrijven roept
  het beeld op van de almaar toenemende misdaad, waartegen de samenleving onmachtig is zich t e verweren.
  Aan het begin van een rapport over rechtshandhaving behoeft dit beeld
  toch enige nuancering. Allereerst mag worden verwacht dat met de groei
  van de bevolking ook het aantal misdrijven groeit. Daarom worden hierna
  in tabel 1.1de aantallen misdrijven per 100.000 inwoners weergegeven. E r
  blijkt weliswaar sprake te zijn van een, helaas, spectaculaire stijging van
  het aantal ter kennis gekomen delicten, maar dit is geen stijging over de
  hele lijn. De stijging van de geregistreerde criminaliteit zit vooral in twee
  groepen delicten: vermogensdelicten (met name diefstal) en zogenoemde
  ruwheidsdelicten (met name vandalisme). De toename van het aantal verkeersdelicten wordt voor een belangrijk deel verklaard door de groei van
  het autobezit en het autogebruik. Binnen de categorie tegen leven en personen neemt 'mishandeling' een belangrijke plaats in (bijna driekwart).
   Ook als men erkent dat in sommige gevallen sprake is van 'plaatsvervangende' delicten (appels pikken uit de boomgaard wordt snoepgoed stelen
  uit de supermarkt; hier vindt een 'promotie' plaats van traditioneel kwajongensgedrag naar de strafrechtelijke sfeer), blijkt uit de cijfers dat bij
  ruwheids- en vermogensdelicten de stijging inderdaad problematische vormen aanneemt. Met name geldt dit voor de toename in het aantal gekwalificeerde diefstallen. Zouden we hierbij de geografische verdeling van misdrijven betrekken, dan kan op sommige plaatsen worden gesproken van
  een epidemie van deze twee categorieen delicten.
  Ook ten aanzien van de ophelderingspercentages mag niet alles over Ben
  kam worden geschoren. Een overzicht geeft tabel 1.2.
  RECHTSHANDHAVING
  
  Grafiek 1.1
  
  Ter kennis van de politie gekomen misdrijven en opgehelderde misdrijven, 1948-1983
  Per 1000
  inwoners
  (12-64jaa
  
  absolute aantallen
  per 1000 inwoners (12-64 jaar)
  aantal
  
  r I1O
  I
  
  L I00
  I
  I
  
  1 000 000
  
  900 000
  
  r 90
  I
  
  L 80
  I
  
  800 000
  
  1
  700 000
  
  r 70
  I
  
  L 60
  I
  
  600 000
  
  I
  500 000
  
  r
  I
  L 40
  I
  I
  
  400 000
  
  300 000
  
  r 30
  I
  L 20
  
  200 000
  
  I
  I
  
  r lo
  1
  L0
  jar
  
  ophelderingspercentage
  
  Bron: Samenleving en criminaliteit; Tweede Kamer, zitting 1984-1985,18 995, nr. 1-2, blz. 20.
  Bij de beide aangemerkte probleemgroepen, de vermogens- en ruwheidsdelicten zijn de ophelderingspercentages benauwend laag (14 tot 17% van de geregistreerde delicten). Daarentegen liggen zij nog steeds relatief hoog bij de
  misdrijven tegen leven en persoon (76%), evenals bij de verkeersmisdrijven
  (68%).In het laatste geval gaat de opheldering evenwel vaak aan de registratie vooraf.
   Bij deze cijfers passen weer enige relativeringen. In de eerste plaats moet
  erop worden gewezen dat het hier om misdrijven gaat die ter kennis van de
  politie zijn gekomen. Deze onontkoombare beperking leidt noodzakelijkerwijs
  tot een beeld dat partieel en, zeker als een lange reeks van jaren wordt genomen, vertekend is. Het beeld is partieel, omdat deze misdaadstatistieken
  voornamelijk betrekking hebben op commune criminaliteit, delicten die
  sinds lang in het Wetboek van Strafrecht zijn opgenomen. Misdaad die niet
  'van alle tijden' is, maar die nauw samenhangt met de regelgeving van de
  sociale rechtsstaat (bijv. belastingontduiking, steun- en subsidiefraude)
  komt in deze overzichten weinig voor. Hier zijn we aangewezen op, overigens
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Tabel 1.1
  
  Jaar
  
  Aantal geregistreerde misdrijven naar delictscategorie per 100.000 inwoners van 12-79jaar, 1948-1986
  
  Misdrijven
  
  Misdrijven
  
  Ruwheids-
  
  Seksuele
  
  Vermogens-
  
  Totaal
  
  Totaal
  
  Totaal
  
  Totaal
  
  tegen
  
  tegen
  
  misdrijven
  
  misdrijven
  
  misdrijven
  
  aantal
  
  aantal
  
  aantal
  
  Generaal
  
  openbare
  
  leven en
  
  waarvan:
  
  misdrijven
  
  misdrijven
  
  misdrijven
  
  orde en
  
  persoon
  
  Eenvoudige
  
  Gekwalifi-
  
  Wetboek
  
  Wegenver-
  
  andere
  
  diefstal
  
  ceerde
  
  van
  
  keerswet
  
  Wetten,
  
  diefstal
  
  Strafrecht
  
  gezag
  
  Bron: CBS, rnaandstatistiek Rechtsbescherrning e n veiligheid.
  Besluiten
  
  Tabel 1.2
  
  Jaar
  
  Aantal opgehelderde misdrijven als percentage van het aantal geregistreerde misdrijven naar delictscategorie, 1948-1986
  
  Misdrijven
  
  Misdrijven
  
  Ruwheids-
  
  Seksuele
  
  Verrnogens-
  
  Totaal
  
  Totaal
  
  Totaal
  
  Totaal
  
  tegen
  
  tegen
  
  misdrijven
  
  misdrijven
  
  rnisdrijven
  
  aantal
  
  aantal
  
  aantal
  
  Generaal
  
  openbare
  
  leven en
  
  waarvan:
  
  misdrijven
  
  rnisdrijven
  
  misdrijven
  
  orde en
  
  persoon
  
  Eenvoudige
  
  Gekwalifi-
  
  Wetboek
  
  Wegenver-
  
  andere
  
  diefstal
  
  ceerde
  
  van
  
  keerswet
  
  Wetten.
  diefstal
  
  Strafrecht
  
  gezag
  
  Bron: CBS, maandstatistiek Rechtsbescherming en veiligheid.
   Besluiten
  
  we1 gedocumenteerde, vermoedens. Waar juist bij deze delicten het overheidsgedrag bij uitstek in het geding is, zijn zij voor dit rapport van veel belang;
  hoofdstuk 2 is geheel aan deze categorie gewijd. Het beeld is bovendien vertekend doordat het aandeel van de gepleegde delicten dat ter kennis komt van de
  politie in de tijd niet constant is. Voor zover registratie afhankelijk is van het
  gedrag van politie en justitie, hangt het geregistreerde aandeel af van wat zij
  belangrijk vinden en van de mogelijkheid delicten te constateren. Zowel de
  prioriteiten als de capaciteit veranderen in de loop des tijds. Voor zover het ter
  kennis komen van een aangifte afhangt, speelt het aangiftegedrag van het
  publiek een rol; ook dit is over een reeks van jaren zeker niet constant. Men
  mag aannemen dat uitschieters 'naar boven' ontstaan, doordat iets erger wordt
  gevonden dan vroeger en in de publieke aandacht staat (bijv. verkrachting),
  maar delicten kunnen ook minder erg worden gevonden of uit de criminele
  sfeer verdwijnen (sommige zedendelicten). De lage ophelderingspercentages
  zouden er bovendien toe kunnen leiden dat bepaalde delicten in mindere mate
  worden gemeld, omdat benadeelden hier toch geen heil meer van verwachten
  (bijv. fietsendiefstal). Juist van de delicten met de laagste gemeten ophelderingspercentages zou in tabel 1.1dus een te rooskleurig beeld kunnen worden
  gesuggereerd.
   Zelfs als men kennis heeft van de cijfers, is het niet eenvoudig zich een beeld te
  vormen van wat werkelijk gaande is. Hierbij moet worden bedacht dat het
  gangbare beeld van velen nu eenmaal sterk wordt gekleurd door emoties en
  voortdurend wisselt: de aandacht gaat nu eens naar een spectaculaire ontvoering, dan naar een grote fraude of drugvangst, dan naar het asociale gedrag
  van mede-weggebruikers. Dit beeld wordt gevoed door een stroom van publiciteit - ook de misdaadverslaggeving beleeft een hausse - en zo bestaat de kans
  op ouerbelichting, bijvoorbeeld bij levensbedreigende delicten, naast de eerdergenoemde onderbelichting van minder tot de verbeelding sprekende, of minder
  aan angstgevoelens appellerende categorieen misdrijven. Uiteraard moet worden erkend dat ook een onrealistisch beeld bij het publiek van wat gaande is,
  beleidvoerders voor problemen kan stellen (foutieve percepties zijn ook feiten),
  maar om tot een doeltreffende aanpak te komen is het toch verkieslijk zo dicht
  mogelijk bij de realiteit te blijven.
  Het beeld van de onrustbarende en niet aanvaardbare stijging van twee soorten commune criminaliteit (vermogens- en ruwheidsdelicten), alsmede van
  een onmiskenbare, maar minder exact weer te geven normoverschrijding bij de
  eerdergenoemde regelgeving van de sociale rechtsstaat, lijkt als uitgangspunt
  voor dit rapport het meest geschikt. Daarnaast mag ook worden geconstateerd
  dat de meeste burgers zich we1 aan de regels houden en aldus de rechtsstaat
  een kapitaal aan vertrouwen en loyaliteit toekennen dat het waard is zorgvuldig te worden beheerd.
   1.2.2
  
  De Commissie Roethof
  
  De grote bezorgdheid over de kleine criminaliteit als zodanig is vrij recent. In
  de jaren zeventig richtte het overheidsbeleid zich nog op de toename van de
  criminaliteit in het algemeen en werd het voorkomen van criminaliteit
  gezocht in verbetering van welzijnsvoorzieningen en in uitbreiding van de
  politie. Verontrusting onder de bevolking werd vooral in verband gebracht
  met de toename van gevaarlijke vormen van criminaliteit. Deze verontrusting werd ook niet zo serieus genomen en meer geweten aan angstgevoel dan
  aan feiten.
  De huidige politieke bezorgdheid over de kleine criminaliteit werd op gang
  gebracht door de enquetes die sinds 1974 worden gehouden om vast te stellen
  hoeveel mensen slachtoffer van misdrijf worden. Hieruit bleek dat veel burgers in aanraking komen met kleine criminaliteit en dat vooral deze concrete
  ervaringen de angst voor criminaliteit in het algemeen aanwakkeren. In de
  Memorie van Toelichting bij de Justitiebegroting voor het jaar 1979 kreeg de
  RECHTSHANDHAVING
  
  kleine criminaliteit naast de ernstige delicten een aparte status toebedeeld,
  vanwege de maatschappelijke hinder die zij veroorzaakt en vanwege de
  invloed op de onrustgevoelens onder de bevolking '. In het regeerakkoord van
  het eerste kabinet Lubbers (1982) werd de bestrijding van de kleine criminaliteit een belangrijk doel. De accenten werden gelegd bij de veiligheid van de
  burger en de werklast van het justitieel apparaat. Besloten werd tot het instellen van de Commissie kleine criminaliteit, de zogenoemde Commissie Roethof,
  die tot taak kreeg de kleine criminaliteit en de aanpak bij de voorkoming en
  bestrijding daarvan te analyseren en wegen naar een verbeterde aanpak aan
  te geven.
   Interimrapport
  Het interimrapport van de Commissie Roethof (1983) maakt het beleid ter preventie en bestrijding van de kleine criminaliteit 10svan andere criminaliteitsvormen. De commissie omschrijft het begrip kleine criminaliteit als
  'massaal voorkomende strafbaar gestelde gedragingen die door de politie kunnen worden getransigeerd of bij een eerste overtreding in het
  algemeen door de officier van justitie worden afgedaan dan we1 door de
  rechter worden bestraft met maximaal een geldboete enlof een voorwaardelijke vrijheidsstraf en die - vooral door hun massaliteit - hinderlijk zijn of de gevoelens van onveiligheid bij de burgerij bevorderen'.
  De commissie heeft een aantal profielschetsen opgesteld van de meest in het
  oog springende vormen van kleine criminaliteit die onder deze omschrijving
  vallen. Dat zijn vandalisme, in het bijzonder voetbalvandalisme, fietsendiefstal, winkeldiefstal, inbraken in woningen, lichtere vormen van (openlijk)
  geweld en fraude in het openbaar vervoer. Naar het oordeel van de commissie
  zijn het vooral deze vormen van kleine criminaliteit die beantwoorden aan de
  gestelde criteria van massaliteit, hinderlijkheid en - met name door het zichtbaar en openlijk voorkomen - de gevoelens van onveiligheid bevorderend. A1
  deze vormen vallen onder de noemer commune criminaliteit, delicten tegen a1
  lang bestaande en algemeen geaccepteerde verbodsbepalingen.
  Naast deze commune criminaliteit plaatst de commissie als andere categorie
  van kleine criminaliteit, de verkeerscriminaliteit. Daaronder vallen ook delicten die niet zeer massaal worden gepleegd en die op zichzelf beschouwd geen
  hinder veroorzaken of onveiligheidsgevoelens verhogen. De subcommissie verkeer (het werk van de Commissie Roethof steunde in belangrijke mate op een
  enkele specialistische subcommissies) heeft geen principieel onderscheid
  gemaakt tussen de diverse verkeersdelicten, omdat een groot aantal van de
  door haar behandelde thema's, zoals de omvang van het huidige regelbestand,
  de regeldichtheid en de handhavingsproblemen, betrekking heeft op de totale
  verkeerscriminaliteit.
   Uit het bovenstaande blijkt, dat onder het begrip kleine criminaliteit delicten
  vallen die moeilijk op BBn noemer zijn te brengen. Deze pluriformiteit, alsmede
  de zeer uiteenlopende criteria die worden gehanteerd - strafbaar, massaal,
  hinderlijk, gevoelens van onveiligheid oproepend - maken de afbakening van
  het begrip tot een hachelijke onderneming. Dit geldt niet alleen ten opzichte
  van de zwaardere vormen van criminaliteit (inbraak is een twijfelgeval), maar
  ook ten opzichte van hinderlijk gedrag op de p e n s van wetsovertreding, dat
  soms meer ergernis oproept dan de 'erkende' kleine criminaliteitsdelicten.
  Behalve een begripsomschrijving bevat het interimrapport van de Commissie
  Roethof een analyse van achtergronden van de kleine criminaliteit. Deze analyse is richtinggevend voor de aanbevelingen van het interimrapport en heeft
  
  '1 Interimrapport van de Commissie kleine criminaliteit. 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij. 1984, blz. 4.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  tevens de toon gezet voor alle nadien verschenen overheidsstukken met
  betrekking tot dit onderwerp.
  In haar achtergrondanalyse komt de commissie tot de conclusie dat de kleine
  criminaliteit primair uraagt om een socio-preuentieue benadering en pas in
  tweede instantie om een strafrechtelijke 2. De commissie stelt dat delicten als
  diefstal, vandalisme en dergelijke zich vooral daar op grote schaal voordoen
  waar het relatiegebonden en functiegebonden toezicht op jongeren gering is.
   Burgers voelen zich in gezins-, verenigings-, school- en buurtverband minder
  d a n vroeger geroepen om op te treden tegen regelovertredend gedrag, onder
  andere omdat men zich individualistischer en toleranter opstelt. Deze tolerantie lijkt soms om te slaan in onverschilligheid. In anonieme situaties is de
  bereidheid zelf redresserend op te treden - of de politie in te schakelen - bij het
  zien plegen van delicten zeer gering. Op criminaliteit reageert men in hoofdzaak door het nemen van beveiligingsmaatregelen op individueel niveau (het
  eigen huis, de eigen fiets). Daarnaast probeert men de eigen schadeposten zo
  laag mogelijk te houden door zich te verzekeren, vervangende goederen te
  kopen op de tweedehandsmarkt of, bijvoorbeeld in het geval van fietsendiefstal, zelf een identiek delict te plegen.
  Maatschappelijke organisaties spelen het uitoefenen van preventieve taken
  veelal toe naar politie en justitie. Zelf hebben zij fors bezuinigd op het functiegebonden toezicht en zij vertonen weinig animo om hierin weer meer te gaan
  investeren.
  H e t resultaat van deze verschillende reactiewijzen is volgens de Commissie
  Roethof dat er in het sociale verkeer tussen de burgers onderling in informeel,
  georganiseerd of commercieel verband onvoldoende natuurlijke tegenkracht e n ontstaan die tot een dalingvan de kleine criminaliteit kunnen leiden. Sommige burgers en organisaties verbeteren hun technische beveiliging, maar het
  toezicht op potentiele plegers van kleine delicten blijft onder de maat en valt
  zelfs nog verder weg. De toezichthoudende functie wordt als een exclusieve
  t a a k van de politie en justitie gezien.
   De hier gegeven analyse leidt naar het oordeel van de commissie tot verontrustende conclusies. Met technopreventie zonder een adequaat toezicht op potentiele daders vallen slechts marginale successen te behalen. Voor het optreden
  v a n politie en justitie geldt hetzelfde: een enigszins functionerend toezicht op
  jongeren op het micro-niveau (de individuele burger, gezin, buurt) en mesoniveau (maatschappelijke organisaties) is een noodzakelijke voorwaarde voor
  een effectieve aanwending van het politiele en justitiele instrumentarium ter
  bestrijding van kleine criminaliteit. Deze constatering leidt voor de commissie
  tot de slotsom dat op het gebied van de criminaliteitsbestrijding 'meer van hetzelfde' zinloos is 3. Een eenzijdige verdere uitbouw van technopreventie wordt
  ontraden. Van uitbreiding van politie en justitie wordt niet veel verwacht. Dit
  zou weinig effectief en onbetaalbaar zijn.
  Samengevat komt de beleidslijn van de Commissie Roethof erop neer dat zowel
  de aandrang als de gelegenheid tot het plegen van kleine criminaliteit in de
  socio-preventieve sfeer moet worden bestreden door meer functioneel en
  relatiegebonden toezicht, of we1 door formele en informele sociale controle. De
  commissie dankt hieraan de bijnaam 'commissie van de sociale controle'.
  Eindrapport
  In 1986 verscheen het eindrapport van de Commissie kleine criminaliteit. In
  dit eindrapport houdt de commissie vast aan haar eerdere analyse. Zij verwijst
  n a a r eerdere aanbevelingen van meer functioneel toezicht en ook naar het
  voorbeeld van sleutelfiguren in de overdracht van normen op de jeugd, zoals
  ouders, leerkrachten, idolen op sportgebied en, niet in de laatste plaats, politici.
  '1 Ibid., blz. 40.
  I]
  
  Ibid.. blz. 40.
   RECHTSHANDHAVING
  
  Deze aanvullingen betekenen dat de commissie, meer dan in het interimrapport, de aandacht richt op wat aldaar als achtergrond van de criminaliteitstoename is geschetst. De achtergrond is als het ware voorgrond geworden. De
  commissie formuleert de door haar voorgestane oplossing thans als de versterking van het besef dat bij alle vrijheden die een pluriforme en ontzuilde maatschappij biedt en ook hoort te bieden, de fysieke integriteit e n eigendommen
  van medeburgers ten volle dienen te worden gerespecteerd. De in het strafrecht op dit punt verankerde normen dienen actief te worden uitgedragen. De
  gelegenheid om met deze normen de hand te lichten, dient zo klein mogelijk te
  worden gemaakt. De uitoefening van persoonlijk en functioneel toezicht is
  hierbij volgens de commissie onmisbaar 4.
  Deze visie wordt op talrijke terreinen nader gepreciseerd; van openbaar vervoer tot werkgelegenheid, van onderwijs tot economische zaken. Hiermee
  raakt de commissie aan verschillende gebieden van overheidsbeleid. In feite
  bepleit zij dat de preventie en de bestrijding van de kleine criminaliteit in
  het gehele overheidsbeleid wordt meegenomen, als een facet van alle beleid.
  D e nota Sarnenleving en criminaliteit
  
  Voortbouwend op het interimrapport van de Commissie Roethof bracht de
  regering in 1985 de beleidsnota 'Samenleving en criminaliteit' uit. De term
  kleine criminaliteit is hierin vervangen door de term veel voorkomende criminaliteit. Hiermee wordt meer nadruk gelegd op het eerste criterium van
  Roethof c.s., de massaliteit. Wat de bestrijding van de veel voorkomende criminaliteit betreft, sluit deze nota aan bij de analyse van het interimrapport
  van de Commissie Roethof 5. Toch worden in de nota ook nieuwe accenten
  gelegd.
   Samengevat komen de beleidsvoornemens neer op:
  het activeren van de medeverantwoordelijkheid van de samenleving in a1
  haar geledingen voor de preventie van de veel voorkomende criminaliteit;
  het verminderen van de kloof tussen het aantal gepleegde misdrijven en het
  aantal strafrechtelijke correcties;
  het versterken van de normbevestigende werking van het optreden van politie en justitie (0.a. door het uitvoeren van controles) 6.
  Het eerste voornemen wordt voornamelijk uitgewerkt via de bestuurlijke
  preventie. Het kabinet onderscheidt hier drie hoofdlijnen:
  de ontwikkeling van een bebouwde omgeving die qua planologische en bouwtechnische kenmerken zo min mogelijk gelegenheid biedt tot het plegen van
  delicten;
  het versterken van de binding van de opgroeiende generatie met de maatschappij;
  de versterking van het functionele toezicht door conducteurs, concierges,
  winkelpersoneel, sporttrainers, jongerenwerkers en dergelijke op potentiele
  wetsovertreders 7.
  Ter stimulering van de bestuurlijke preventie is een fonds i n het leven geroepen waaruit veelbelovende projecten gesubsidieerd kunnen worden. Voor het
  versterken van het functionele toezicht kan volgens de nota mogelijk een
  beroep worden gedaan op de (in voorbereiding zijnde) Wet onbeloonde arbeid
  uitkeringsgerechtigden (WOAU).
  Het tweede voornemen komt neer op het vergroten van de pakkans en de
  strafkans en ligt dus in de sfeer van de formele handhaving. Het derde punt
  sluit hier op aan; het formuleert de hypothese d a t reactie op een delict door
  
  '1 Eindrapport v!an de Commissie kleine criminaliteit, 's-Gravenhage,Staatsuitgeverij. 1986, blz. 59.
  5]
  
  6]
  
  '1
  
  Sarnenleving en crirninaliteit. Een beleidsplan voor de kornende jaren; Tweede Karner, zitting 1984- 1985, 18 995. nr. 1-2.
  blz. 22.
  Ibid., blz. 10.
  Ibid.. blz. 9.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  het strafrechtelijk handhavingsapparaat de norm versterkt en daarmee toekomstige overtredingen of misdrijven zal voorkomen. De tweede en derde voornemens komen dus neer op: preventie door repressie.
   Vergeleken met de analyse van de Commissie Roethof wordt in Samenleving
  e n criminaliteit meer aandacht gegeven aan het formele handhavingsaspect,
  ofte we1 de justitiele kant van de strafrechtshandhaving, maar het belang hiervan wordt bij de veel voorkomende criminaliteit uitdrukkelijk gezien als
  ondersteunend. Het opsporen wordt afhankelijk gesteld van de inspanningen
  van burger, maatschappelijke organisaties en bestuur. Het meest concreet zijn
  de aanbevelingen over de procedures (driehoeksoverleg tussen politie, justitie
  e n bestuur) en over de capaciteit (cellen). Het beleid steunt hierbij sterk op de
  idee van preventie via normbevestiging. Deze normbevestiging moet de uitkomst zijn van repressie door de formele handhavingsinstanties. Het onbestraft laten van crimineel gedrag zou demotiverend werken op de handhaving
  van de normen. Een aankondiging van de uitbreiding van het aantal cellen
  wordt dan ook gemotiveerd met het argument dat 'de huidige tekorten niet langer kunnen worden getolereerd, aangezien de geloofwaardigheid en effectiviteit van de strafrechtspleging hierdoor rechtstreeks worden aangetast' '.
  Actieplan
  
  -
  
  1.2.4
  
  I n januari 1987 zonden de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken
  een actieplan naar de Tweede Kamer, waarin mededeling werd gedaan van
  verschillende plannen voor preventie en nadere studie:
  verbeteringen in de regelgeving, onder andere in de vorm van nieuwe richtlijnen voor de zorg voor slachtoffers en voor het verhalen van schade;
  maatregelen om de verloedering van de naoorlogse hoogbouw te voorkomen en
  wettelijke bepalingen over de beveiliging van woningen;
  versterking van de normstellende functie van het jeugd- en jongerenwerk;
  aanstelling van huismeesters;
  onderzoek naar de preventie van winkeldiefstallen;
  een plan voor bestrijding van heling;
  instelling van een interdepartementale projectgroep voor de bestrijding van
  voetbalvandalisme;
  uitbreiding van het aantal bewaakte fietsenstallingen;
  stimuleringsregeling voor de opzet van HALT-bureaus, voor de bestrijding van
  vandalisme.
   Conclusie
  
  Overziet men de rapporten van de Commissie Roethof en de recente beleidsstukken van de regering, dan springen twee punten in het oog.
  I n de eerste plaats heeft de kleine (nu: veel voorkomende) criminaliteit een
  eigen plaats gekregen als aparte categorie naast de bovenlokale en georganiseerde misdaad. In de nota Samenleving en criminaliteit is deze zelfstandigheid niet volledig geworden (er worden tevens maatregelen aangekondigd
  tegen de meer ernstige vormen van veel voorkomende criminaliteit) en
  gezien de hierboven gesignaleerde afbakeningsproblemen kan dit ook nauwelijks anders. De tendentie is echter onmiskenbaar. Er worden specifieke
  beleidsadviezen en beleidsvoornemens inzake de veel voorkomende criminaliteit genoemd: minder gelegenheid, meer functioneel toezicht en meer relationeel toezicht c.q. versterking van de sociale bindingen. Deze koers berust
  bovenal op de oorzakenanalyse van de Commissie Roethof, een analyse die
  - het is van verschillende kanten reeds benadrukt - wordt gekenmerkt door
  (soms zeer) aannemelijke, maar toch niet empirisch vastgestelde causale ver-
  
  '1 Ibid, blz. I 1.
  RECHTSHANDHAVING
  
  banden tussen uiteenlopende maatschappelijke ontwikkelingen, veranderingen in sociale bindingen en veranderingen in criminaliteit '.
  In de tweede plaats vloeit uit het door de Commissie Roethof voorgestane e n
  door de regering overgenomen beleid logisch voort, dat maatregelen niet meer
  uitsluitend betrekking hebben op het politieel enjustitieel beleid. Het interimrapport van de commissie tracht aannemelijk te maken dat de preventie en
  bestrijding van de kleine criminaliteit een gezamenlijke inspanning vergen
  van de Rijksoverheid, de lagere overheden, maatschappelijke instituties en
  geledingen.
   Mede hierdoor is de vraag naar voren gekomen in hoeverre de overheid zelf
  verantwoordelijk is voor de groei van de criminaliteit. De commissie stelt op
  verschillende plaatsen in haar interimrapport vast, dat er een verdichting van
  regels heeft plaatsgevonden die niet gepaard is gegaan met voldoende uitbreiding van het toezicht op de naleving van die regels. In concreto signaleert zij
  deze problematiek op het gebied van het verkeer.
  De rol van de overheid komt ook in het geding waar de vraag rijst of zij met
  betrekking tot de sociale bindingen in de privesfeer een actief beleid moet voeren. De Commissie Roethof formuleert haar mening hierover als volgt:
  'De commissie is ervan overtuigd dat veel kleine criminaliteit zou kunnen worden voorkomen indien ouders en andere opvoeders meer toezicht zouden uitoefenen op het doen en laten van hun kinderen. Zij
  betwijfelt echter of het op de weg ligt van de overheid om zich zo rechtstreeks te bemoeien met het priveleven van de burgers door bijvoorbeeld op te roepen tot een hechter gezinsleven. Zo'n oproep zou een
  belangrijke verworvenheid van de pluriforme samenleving, namelijk
  de keuzevrijheid voor wat betreft het particuliere leefpatroon, op de
  tocht zetten. Zeker is dat daarop gerichte beleidsmaatregelen bij
  althans een deel van de bevolking op verzet zullen stuiten. De commissie acht het hoe dan ook onwaarschijnlijk dat een dergelijk beleid op de
  korte termijn succes zal hebben, aangezien de huidige kenmerken van
  het Nederlandse gezin worden bepaald door een veelheid aan economische, maatschappelijke en culturele factoren van structurele aard. Een
  beleid dat is gericht op een hervorming van het gezinsverband zal hierdoor in feite neerkomen op een omstreden moraliserend appel zonder
  tastbaar resultaat' lo.
   Niettemin ligt hier we1 een probleem. De overheid is in zekere zin altijd moraliserend, ook als zij dit zelf niet wil. Haar regelgeving is mede bepalend voor de
  stelling en handhaving van morele normen. Het gedrag van gezagsdragers
  geeft aan wat (blijkbaar) 'kan'. Omgekeerd kan tolerantie van de samenleving
  een pendant vinden in tolerantie van de overheid, wanneer zij regeloverschrijdend gedrag toelaat en aldus lijkt te accepteren.
  Deze relaties tussen regelverdichting en regeloverschrijding e n tussen het
  gedrag van de overheid en de normstelling en normhandhaving vormen een
  belangrijk aandachtspunt, waaraan de Commissie Roethof niet toekwam. Zij
  adviseerde in haar eindrapport om verder adviezen in t e winnen over de wijze
  waarop de preventie van normoverschrijdend gedrag door het daarop gerichte
  optreden van overheidsorganen kan worden versterkt en verbeterd ll. Naar
  aanleiding hiervan heeft de regering aan de WRR advies gevraagd.
  9]
  
  lo]
  'I]
  
  P. Kapteyn, 'Het nieuwe gelijk? Over het oordeel van de Commissie Kleine Crirninaliteit'. Tijdschrift voor criminologie; 1986.
  516. blz. 247-255.
  F.L. Leeuw e.a.. Sociale bindingen van jongeren, kleine criminoliteit en beleid; Leids lnstituut voor Sociaal Beleidsonderzoek, 1987.
  lnterimropport van de Cornmissie kleine crrminoliteit, op. cit.. blz. 4 1.
  Eindropport van de Comrnissie kleine crrminoliteit, op. cit., blz. 37.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  1.3 D e marges van de rechtsstaat
  In een rapport over rechtshandhaving past een korte beschouwing over de
  marges die de rechtsstaat stelt bij de daadwerkelijke handhaving van het recht
  door de overheid in haar verschillende verschijningsvormen.
   1.3.1
  
  De rechtsstaat als waarborg en als resultaat
  
  In de rechtswetenschap en de rechtspraktijk pleegt het accent te liggen op het
  uitwerken en bewaken van de normatieve voorwaarden waaronder de overheid het recht tegenover de burger mag handhaven. De rechtsstaat als samenstel van waarborgen voor de burger heeft sedert het eind van de achttiende
  eeuw geleidelijk aan gestalte gekregen in het constitutionele recht (0.m. in het
  legaliteitsbeginsel, de gewaarborgde onafhankelijkheid van de rechter en in
  de klassieke grond- of vrijheidsrechten), in het materiele en formele strafrecht,
  alsmede in de administratieve rechtsbescherming en de daarmee verbonden
  algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtsstaat als waarborg
  vindt zijn belangrijkste, zij het niet uitsluitende, uitdrukking in het behoorlijk
  proces (van wetgeving, van bestuur en van strafvervolging) en in de gebondenheid van wetgever, bestuur en rechter aan (grondlwettelijke normen.
   Bij alle politieke en maatschappelijke aandacht die sinds het eind van de
  negentiende eeuw is gegeven aan de geleidelijke opbouw van de sociale rechtsstaat of verzorgingsstaat met zijn typisch positief of actief optredende overheden, is de belangstelling voor de rechtsstaat als stelsel van waarborgen voor de
  burger tegen het dwingende en sanctionerende optreden van de overheid zeker
  niet minder geworden. Met de omvang en intensiteit van het publiek bestuur
  zijn ook de rechtswaarborgen tegenover dat bestuur kwalitatief en kwantitatief versterkt. Zo zijn tot ongeveer het eind van de jaren zeventig in het Wetboek van Strafvordering en, in wat mindere mate, in het Wetboek van Strafrecht tal van wijzigingen aangebracht tot versterking van de processuele positie van de verdachte. Met eerst de Wet beroep administratieve beschikkingen
  en naderhand de Wet administratieve rechtsspraak overheidsbeschikkingen
  zijn de in het begin van de jaren zeventig nog bestaande leemten in de administratieve rechtsbescherming goeddeels gedicht. De ontwikkeling en uitwerking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de administratieve jurisdicties is tot op zekere hoogte een vervanging gaan vormen voor
  de minder strikte binding van het actieve overheidsbestuur aan de wet.
  De ontwikkeling van de rechtsstaat Nederland weerspiegelt in grote lijnen de
  rechtsontwikkelingen buiten onze grenzen. Deze hebben overigens een
  belangrijke neerslag gevonden in rechtstreeks binnen onze rechtsorde
  werkende internationale verdragen als het Europees Verdrag tot bescherming
  van de rechten van de mens en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Op hun beurt conditioneren deze verdragen weer het
  optreden van de Nederlandse wet- en regelgever en het bestuur, zoals ook de
  laatste jaren weer herhaaldelijk is gebleken.
   Bij alle aandacht in rechtspraktijk en doctrine voor de beperkingen die de
  rechtsstaat aan het 'mogen' van de overheid stelt, dreigt we1 eens wat uit het
  oog te raken dat de beginselen van de rechtsstaat ook een positieve, verplichtende strekking hebben. De rechtsstaat is meer dun een samenstel van juridische waarborgen tegenover de overheid; hij houdt ook de verplichting in te verzekeren dat in het verkeer van overheid en burgers en van burgers onderling het
  recht tot gelding komt en, zo nodig, effectief wordt gehandhaafd. Het resultaat
  van de rechtsstaat - zijn 'moeten' - kan bij benadering worden omschreven als
  een maatschappelijke toestand waarin de burgers zich vrij van vrees voor
  zowel de overheid en haar dienaren als voor elkaar kunnen bewegen. Hoe groot
  ook de intrinsieke waarde van een met vele procedurele waarborgen omgeven
  strafproces en van een uitgebreide administratieve rechtsbescherming is, als
  enige uitdrukking van de rechtsstaat schieten zij te kort indien in de samenleving de materiele normen van het recht onvoldoende tot gelding kunnen
  komen doordat zij niet afdoend worden toegepast, bewaakt en, zo nodig,
  RECHTSHANDHAVING
  
  gesanctioneerd. De rechtsstaat impliceert kortom de rechtsplicht tot rechtshandhaving.
   Er bestaat een moeilijk op te lossen spanning tussen het mogen en moeten van
  de rechtsstaat, doordat de rechtswaarborgen die het dwingende optreden van
  de overheid tegenover de burger conditioneren, haar tevens aan vrij strakke
  banden leggen bij de actieve handhaving van het recht. Deze meestal latente
  spanning treedt naar buiten, wanneer de naleving van het recht als problematisch wordt ervaren en wanneer de handhavingscapaciteit van het politiele en
  justitiele apparaat te kort schiet tegenover veel voorkomende vormen van
  regeloverschrijdend gedrag. Een zekere geneigdheid om dan aan de waarborgzijde van de rechtsstaat wat te gaan sleutelen ten einde de feitelijke handhaving van het recht doeltreffender, doelmatiger, sneller en minder kostbaar te
  maken, ligt dan voor de hand.
  Op de pogingen die de laatste vijf jaar zijn ondernomen om te komen tot een
  zekere stroomlijning en vereenvoudiging van vooral de strafrechtspleging,
  past een genuanceerde reactie. Voor zover deze erop gericht zijn de interne efficientie van het opsporings- en vervolgingsapparaat te vergroten, verdienen zij
  ondersteuning. Zoals in dit rapport, in de hoofdstukken 2 en 3, zal worden uiteengezet, is de maatschappelijke context waarin veel voorkomend en ernstig
  wetsoverschrijdend gedrag plaatsvindt, in menig opzicht verzakelijkt en dynamischer geworden. Een bestuurlijk-justitieel apparaat dat deze ontwikkeling
  niet volgt, loopt het gevaar ineffectief te worden in de uitvoering van zijn
  primaire plicht tot daadwerkelijke handhaving van het recht.
  Waar vereenvoudigende en stroomlijnende maatregelen de rechtspositie van
  de burger in zijn verschillende hoedanigheden bij de toepassing van het strafrecht gaan raken, is echter grote voorzichtigheid op haar plaats. De marges
  waarbinnen deze maatregelen kunnen worden genomen, zijn ook uit een internationaal-rechtelijk gezichtspunt, tamelijk krap. Deze maatregelen moeten
  worden getoetst aan meer algemene beginselen van rechtsstatelijkheid.
   Bovendien moet zorgvuldig worden nagegaan of de ervan verwachte winst aan
  doelmatigheid bij de rechtshandhaving we1 opweegt tegen de verliezen aan
  legitimiteit die een te gemakkelijk wijzigen van ons reeds lang gecodificeerde
  strafprocesrecht kan meebrengen. Een te eenzijdig beleidsinstrumentele opstelling van de wetgever is hier riskant. Een zorgvuldige voorbereiding van de desbetreffende wetgeving, waarbij nauwkeurig wordt gelet op de consistentie van
  het systeem van het strafprocesrecht als een samenstel van nodige rechtswaarborgen, is een dwingende noodzaak. Gelegenheids- of verlegenheidswetgeving
  is hier niet op haar plaats.
  Hiermee wil de WRR niet stellen, dat wijzigingen van en aanpassing in het
  stelsel van rechtswaarborgen voor de burger per definitie uitgesloten moeten
  zijn. Aanpassingen daarvan kunnen nodig zijn, omdat de maatschappelijke
  context waarin deze waarborgen tot gelding moeten komen zodanig veranderd
  is, dat de keerzijde van het rechtsstaatsbeginsel, namelijk de verplichting om
  het recht tot gelding te brengen, in het gedrang komt. Aanpassingen kunnen
  ook verantwoord blijken, indien het bestaande samenstel van rechtswaarborgen, dat stukje bij beetje tot stand is gebracht, in zijn toepassingspraktijk onevenwichtigheden blijkt te vertonen. Het evenwicht tussen de rechtsstaat als
  waarborg en als resultaat moet steeds opnieuw worden gezocht en gevonden.
   De noodzaak om zorgvuldig te blijven letten op het bewaren van het evenwicht
  tussen de rechtsstaat als waarborg en de rechtsstaat als resultaat, kan onder
  omstandigheden - zij lijken zich thans voor te doen - meebrengen dat de
  belangrijkste oplossing voor de rechtshandhavingsproblematiek moet worden
  gezocht in een verruiming van de capaciteit van het met de daadwerkelijke
  handhaving van het recht belaste apparaat. Dit geldt vooral daar waar er
  sprake is van een toeneming van veel commune criminaliteit. Capaciteitsvergroting hoeft niet meteen te dwingen tot vergroting van de personele en materiele omvang van het apparaat; in sommige schakels van de keten is zeker met
  een vergroting van de interne e f f i c i e n t het een en ander te bereiken. Deze
  impliceert evenmin een verzwaring van de afzonderlijke sanctie, maar we1 een
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELElD
  
  verruiming van het vermogen om op overschrijdingen te reageren, ook waar
  het om op zichzelf beschouwd niet zo ernstige feiten gaat. De strafrechtelijke
  rechtshandhaving blijft hier vaak de enige remedie en steeds het nodige sluitwerk. Zo blijft een volwaardige rechtstaat steeds 'due process' en 'crime control'
  in vereniging vergen.
   1.3.2
  
  D e sociale rechtsstaat
  
  De ontwikkeling van de klassieke negentiende eeuwse rechtsstaat tot de
  huidige sociale rechtsstaat heeft onder meer meegebracht dat de staat waarborgen is gaan bieden voor de bestaanszekerheid van zijn burgers, meer
  maatschappelijke gelijkheid is gaan nastreven en dat hij zich de behartiging
  en bescherming van tal van belangen is gaan aantrekken die in het ongecorrigeerde maatschappelijk verkeer in het gedrang dreigden te komen. De
  sociale rechtsstaat streeft kortom een toestand na waarin burgers zich vrij
  van vrees voor elkaar, voor de overheid en voor calamiteiten in gelijkwaardigheid kunnen bewegen. Deze staat kenmerkt zich door een groot aantal
  uiteenlopende doeleinden die hij met zijn optreden nastreeft, en waarbij
  hij tal van middelen in wisselende samenstelling en omvang hanteert.
  De evolutie van de rechtsstaat tot sociale rechtsstaat heeft aanleiding gegeven tot een tweede spanning, namelijk die tussen de beginselen van de
  rechtsstaat als waarborg en resultaat enerzijds en anderzijds het beleidsinstrumentele optreden van de sociale rechtsstaat die voortdurend regelend,
  financierend of belastend in de maatschappij tussenbeide komt. Deze spanning treedt het duidelijkst op bij de toepassing van de wet- en regelgeving
  die de overheid op tal van beleidsgebieden hanteert. Met deze wet- en regelgeving worden in de regel zwaarwegende maatschappelijke belangen nagestreefd, die de burger indirect aangaan. Meer direct brengt de toepassing
  van dit recht in de persoonlijke sfeer nu eens omvangrijke lasten (de fiscale
  en de sociale-zekerheidswetgeving), dan weer omvangrijke voordelen (subsidies, uitkeringen en andere prestaties) en ten slotte soms verregaande
  beperkingen mee (de ruimtelijke regelgeving en milieuwetgeving).
  Ofschoon aan deze wet- en regelgeving we1 normatieve noties ten grondslag
  kunnen liggen, heeft zij in haar toepassing en handhaving een steeds sterker wordende instrumentele inslag gekregen.
   De naleving en handhaving van deze wetgeving klemt thans in velerlei
  opzicht. Groeiende problemen doen zich in de bestuurlijke sfeer zelf voor,
  waar de binding aan wet en wettelijke regel minder vanzelfsprekend lijkt te
  worden tegenover de eisen die de - overigens snel wisselende en uiteenlopende - doeleinden van het beleid stellen. Zij klemt in de verhouding tussen
  de verschillende overheden en de burgers, waar de laatsten zich mogelijk
  nog we1 naar de letter van de wet gedragen, maar niet naar de hun vaak niet
  duidelijke bedoelingen van die overheden. Zij klemt niet in de laatste plaats
  tussen de verschillende overheidsinstanties onderling.
  Een en ander heeft tot gevolg dat de sociale rechtsstaat kampt met een sterk
  toenemende handhavingsproblematiek bij de ten uitvoerlegging van de
  omvangrijke wet- en regelgeving, waarvan zij zich moet bedienen. Deze problematiek is, binnen de marges die de beginselen van de rechtsstaat stellen,
  niet op te lossen door de strafrechtelijke rechtshandhaving een effectiever
  instrument van wisselende beleidsinzichten te maken. Naar in hoofdstuk 2
  zal worden uiteengezet, zal de oplossing hier moeten liggen in een aanpassing van het wetgevingsbeleid, dat veel sterker in een uitvoerings- en handhavingsperspectief zal moeten worden gebracht. In essentie zullen de
  rechtsstaat en de interventies van de sociale rechtsstaat weer nader tot
  elkaar moeten worden gebracht om de rechtshandhavingsproblemen te
  kunnen oplossen.
  1.4
  1.4.1
  
  Uitwerking van de probleemstelling
  Rechtshandhaving en de sociale rechtsstaat
  
  De vraag of de huidige rechtshandhavingsproblematiek mede een gevolg is
  van de manieren waarop de overheid, als wetgever en uitvoerend bestuur,
  optreedt om haar beleidsdoelstellingen aan burgers op te leggen, verdient een
  genuanceerde benadering. Immers, het overheidsgedrag speelt een heel onderscheiden rol bij de verschillende typen van normstelling en normoverschrijding.
   In de eerste plaats roept de ontwikkeling van de sociale rechtsstaat steeds verdergaande behoeften op aan rechtsregels die het gedrag van burgers onderling
  coordineren en het gedrag van burgers en overheid onderling regelen. Deze
  coordinatie valt in hoge mate toe aan de overheid, in haar verschillende hoedanigheden van wetgever en uitvoerend en rechtshandhavend bestuur. Het gaat
  hier om de twee grote complexen van regelgeving van de sociale rechtsstaat,
  namelijk de wetgeving die betrekking heeft op inkomens- en vermogensoverdrachten (bijv. de belastingwetgeving, de sociale zekerheid) en de wetgeving
  die randvoorwaarden stelt aan het maatschappelijk verkeer (bijv. de volksgezondheid, de bescherming van het milieu, de openbare veiligheid, de bescherming van de consument).
  De regels waarin dit beleid is uitgewerkt, hebben over het algemeen een
  geringe normatieve lading. Zij zijn doorgaans beleidsinstrumenteel en zij verschillen vaak sterk naar tijd en plaats; zij hebben een hoge omloopsnelheid,
  wat problematisch kan zijn voor de burgers die door deze regels in het bijzonder
  worden geraakt. Indien de hoogte van de individuele huursubsidie op korte termijn wordt veranderd, kunnen de consequenties daarvan voor de subsidiegerechtigden ingrijpend zijn. De doeleinden die de overheid met deze regels
  nastreeft, kunnen onderling conflicteren. Er bestaat bijvoorbeeld ontegenzeglijk een spanning tussen regels die investeringen in vissersschepen fiscaal stimuleren en regels die het gebruik van deze schepen, ter bescherming van de
  visstand beperken.
  Dergelijke conflicterende doeleinden en conflicterende regels scheppen in de
  persoonlijke sfeer van de burger onaangename dilemma's, die niet zelden,
  mogelijk vaak, opgelost worden door regelontwijkend of regelovertredend
  gedrag. In zoverre kan men hier inderdaad een verband onderkennen tussen
  overheidsgedrag en regeloverschrijding.
   De handhavingsproblematiek van deze regels wordt voorts nog gecompliceerd
  doordat de overheid bij de uitvoering en toepassing zelf niet altijd consistent
  optreedt: het probleem van het 'medeplichtige' bestuur bij de handhaving van
  de milieuwetgeving tegenover economische belangen, of het probleem van het
  niet-controlerende bestuur waar de toepassing van de regel naar de letter te
  veel problemen oplevert. In dergelijke situaties neemt de afstand geleidelijk
  toe tussen de woorden van de wet en de bedoeling van de wetgever aan de ene
  kant en de feitelijke beleidspraktijk aan de andere kant. Indien voorts de
  mening postvat dat de wet er niet of niet veel toe doet, zal dit tot gevolg hebben
  dat burgers hun gedragingen minder of in het geheel niet meer op de wet
  afstemmen.
  1.4.2
  
  Rechtshandhaving en commune criminaliteit
  
  De adviesaanvraag geeft echter niet alleen aanleiding in te gaan op de nalevingsproblematiek die zich voordoet bij de typische wetgeving van de sociale
  rechtsstaat. Zij heeft ook betrekking op andere soorten criminaliteit. Hierbij is
  vooral te denken aan de in paragraaf 1.2.1 genoemde vermogens- en ruwheidsdelicten, vormen van commune criminaliteit die sterk zijn toegenomen.
  Ten aanzien van de commune criminaliteit bevindt de overheid zich in een
  andere positie dan bij de typische regelgeving van de sociale rechtsstaat.
  Immers, er bestaat een onmiskenbare continui'teit en een betrekkelijk grote
  eensgezindheid over wat er in de Nederlandse samenleving als commune criWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSUELEID
  
  minaliteit moet worden beschouwd. Slechts weinigen zullen bestrijden dat het
  lijf en goed van de burger bescherming behoeven tegen inbreuken daarop. De
  regels die de wetgever in overeenstemming met de heersende maatschappelijke normen over deze onderwerpen in het Wetboek van Strafrecht heeft neergelegd, vergen derhalve in het kader van dit advies geen nadere beschouwing.
   Hier zit het probleem niet zozeer bij de regelstelling, maar bij de handhaving
  van deze regels. Het gaat hier in de kern om het gegeven dat de opsporings- en
  handhavingscapaciteit van het politiele en justitiele apparaat niet opgewassen blijken tegen de frequentie waarin de normen die betrekking hebben op de
  bescherming van lijf en goed, worden overtreden.
  Strafrechtelijke rechtshandhaving
  
  Bij politie en justitie is er een groeiende werklast door de toeneming van het
  aantal regeloverschrijdingen, zowel in de sfeer van de instrumentele wetgeving van de sociale rechtsstaat als in de sfeer van het Wetboek van Strafrecht.
  Volgens de adviesaanvraag dient tevens aan de plaats en de zin van het strafrechtelijke repressieve optreden naast, na of in combinatie met andere maatschappelijke, bestuurlijke e n publieke reacties, in het bijzonder privaati-echtelijke en bestuurlijke sancties, aandacht te worden besteed. De enkele vraag
  naar de plaats en de zin van het strafrechtelijke repressieve optreden naast of
  in combinatie met andere preventieve of repressieve overheidsreacties, dwingt
  ertoe na te gaan of het politiele en justitiele optreden we1 voldoende kan worden afgestemd op het bestuurlijke handelen. Hier rijzen niet te onderschatten
  organisatorische problemen, die zich zowel in de justitiele sfeer als in de
  bestuurlijke sfeer blijken voor te doen. Voorts dient te worden onderzocht of,
  daar waar strafrechtelijke rechtshandhaving noodzakelijk zal blijven, de effectiviteit ervan vergroot moet en kan worden, zonder aan het rechtsgehalte
  ervan afbreuk te doen. Het gaat hierbij vooral om de vraag of de bestaande middelen voldoende zijn en doelmatig worden gebruikt.
  