text: Ook de staat van onderhoud van bebouwing zou van belang zijn: waar deze
  g ~ e dis, zou deze minder agressie oproepen dan wanneer sprake is van verval
  en leegstand.
  De in verscheidene overheidsnota's genoemde punten van aandacht voor een
  ruimtelijke benadering bij de bestrijding van commune criminaliteit bestrijken een breed terrein en veronderstellen een nogal sterk ingrijpen in de ruimtelijke omgeving dat erg kostbaar is in verhouding tot de verwachte opbrengst.
  Bovendien zullen ook de sociale aspecten van de omgeving mede in de overwegingen moeten worden betrokken. Een en ander noodzaakt tot het aanbrengen
  van beperkingen bij het formuleren van voorstellen over de inrichting van de
  ruimtelijke omgeving.
   Vandalisme
  De ontvolking van de binnensteden heeft ertoe bijgedragen dat zij kwetsbaar
  zijn geworden voor vandalisme en andere vormen van normoverschrijdend
  gedrag. Een beleid dat zich richt op de, ook op andere gronden gewenste, revitalisering van de binnensteden, heeft als waarschijnlijk neveneffect een vermindering van de mogelijkheden tot vandalisme. Meer gerichte aanbevelingen
  kunnen aanknopen bij de omgeving waar vandalisme vooral voorkomt, de
  objecten waarop het zich in het bijzonder richt, en de medewerking van de burger bij de opsporing van vernielingen. In buitenwijken, met name bij grote
  complexen huurwoningen moet de oplossing vooral worden gezocht in het versterken van de betrokkenheid van de bewoners bij 'hun' omgeving, bijvoorbeeld door vormen van cooperatief beheer en, a1 kunnen hiertegen uit een oogpunt van volkshuisvestingsbeleid bezwaren bestaan, de overdracht van kwetsbaar gebleken huurwoningen aan de bewoners zelf. Voorts kan versterking
  van het functionele toezicht in kwetsbare complexen door de aanstelling van
  huismeesters, nuttig blijken. Functioneel toezicht alleen, zonder een stimulans voor de eigen verantwoordelijkheid van de bewoners, zal vermoedelijk
  minder opleveren, doordat toezichthouders dan gemakkelijk alleen kunnen
  komen te staan in hun taakvervulling. Hier geldt dat maatregelen bestendig
  en algemeen moeten zijn, willen zij op den duur zichtbare effecten gaan sorteren.
   Een consequent volgehouden bestuurlijke inspanning om kwaliteitsbederf
  van de openbare ruimte tegen te gaan door spoedig herstel van schade, alsmede
  verruiming van het functioneel toezicht ook, en misschien vooral, buiten de
  gewone uren, vormt aangevuld met gerichte politiesurveillance, wellicht de
  beste remedie, ook indien de resultaten hiervan niet meteen zichtbaar zullen
  zijn. Van een omgeving die bewaard, bewaakt en, zo nodig, hersteld wordt gaat
  
  "1
  
  Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer noemt de volgende aandachtsgebieden in verband
  met de preventie van commune criminaliteit:
  - onoverzichtelijke routes tussen en binnen stadsdelen;
  - stadsdelen in verval (in het bijzonder de 19e eeuwse en die uit de jaren vijftig en zestig;
  - grootschalige hoogbouwgebieden, in het bijzonder uit de jaren zestig;
  - parkgebieden;
  - grootschalige werkgebieden (industrie-, kantoor-, universiteits- en ziekenhuiscomplexen;
  - stedelijke attractiepunten, in het bijzonder die voor jongeren;
  - de binnenstad.
  (Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Maakt de gelegenheid de dader?; Rijks Planologische
  Dienst. 1985. blz. 49-50).
  het onmiskenbare signaal uit dat de samenleving hecht aan haar integriteit.
  Dit werkt normbevestigend tegenover het publiek en potentiele daders. De
  bevolking zou kunnen worden opgeroepen stelselmatig door haar waargenomen vernielingen te melden bij een centraal meldpunt van de gemeente (in
  enkele gemeenten bestaat dit all. Indien van overheidswege daarop dan merkbaar wordt gereageerd, kan dit een duidelijke drempelverhoging voor potentiele daders hebben, die zien dat de samenleving niet onverschillig staat tegenover vandalisme. Ook hier geldt weer dat een overheid die medewerking van
  de burgers nastreeft bij het voorkomen en terugdringen van normoverschrijdend gedrag, daar in haar eigen optreden wat tegenover zal moeten stellen.
   De ervaring met wagenbegeleiders in het openbaar vervoer heeft uitgewezen
  dat een versterking van het functioneel toezicht daar kan leiden tot vermindering van de schade door vernieling. Dit toezicht heeft als bijkomende aantrekkelijkheid dat de pakkans van daders vergroot wordt. Vergroting van de pakkans kan ook een argument zijn voor intensivering van de controle op andere
  kwetsbare objecten, met name in de ruimtelijke sfeer.
  3.4.5
  
  Versterking van maatschappelijke bindingen
  
  Maatschappelijke controle veronderstelt dat degenen die gecontroleerd worden, enige maatschappelijke binding hebben. Deze controle lijkt nauwelijks
  enig effect te kunnen sorteren voor jongeren die weinig kansen hebben: geen
  werk, een lage opleiding, ongunstige huisvesting, enzovoort. Aanbevolen
  wordt mede in verband met de bestrijding van de criminaliteit te pogen de
  ongunstige kansen van deze jongeren te doen keren. Dit kan betekenen dat
  bepaalde categorieen jongeren zoals drugsverslaafden, extra individuele aandacht krijgen.
  Deze aanbeveling lijkt in strijd met het algemene karakter van het sociale
  beleid. Een bekend argument - dat vooral voor het minderhedenbeleid geldt voor het streven naar een collectieve verbetering is dat dit de groepsidentiteit
  versterkt, wat een voorwaarde zou zijn voor emancipatie. Als de criminaliteitsbestrijding aan de orde is, lijkt echter juist een individuele benadering belangrijk, omdat de sociale identiteit of subcultuur als zodanig het moeilijk kan
  maken afstand te nemen van crimineel gedrag. Voorts is een vergroting van de
  individuele mobiliteit eerder te realiseren dan een collectieve emancipatie.
  Ten slotte zijn er waarschijnlijk ook argumenten voor deze individuele benadering te ontlenen aan de manier waarop mensen ongelijkheid ervaren.
   Sociale ongelijkheid wordt in de politieke discussie en in sociaal onderzoek dikwijls gedefinieerd en gemeten door het maken van momentopnames, waarbij
  op een zeker moment de inkomensverdeling, of de spreiding van collectieve
  voorzieningen wordt vastgesteld. Op grond van deze macro-overzichten worden conclusies getrokken over welzijnstekorten en sociale ongelijkheid. Eigenlijk is dit maar een beperkte meting. Onderzoek over een langere periode binnen de individuele levensloop kan namelijk een heel ander beeld geven van
  gelijkheid en ongelijkheid, dat misschien ook meer overeenkomt met de
  manier waarop mensen zelf ongelijkheid ervaren en er we1 of geen problemen
  mee hebben. Het kan acceptabeler zijn een kortere periode in een ongunstige
  sociale positie te verkeren waarbij er mogelijkheden zijn voor een verbetering, dan blijvend te verkeren in een iets betere positie zonder perspectief.
  In deze longitudinale visie op sociale ongelijkheid is het belangrijker dat overheidsbeleid en welzijnswerk zoeken naar indiuiduele mogelijkheden om de
  sociale mobiliteit te uergroten, dan dat getracht wordt op macro-niveau jongeren in het algemeen een bepaalde inkomensniveau te garanderen. Het voorgaande is in het bijzonder van toepassing op jongeren, omdat zij in hun gedrag
  sterk geleid worden door toekomstverwachtingen en zij - wanneer een realistische waarneming leidt tot de conclusie dat ze weinig hebben te verwachten om die reden geneigd zullen zijn tot crimineel gedrag, dat in de eigen groepering of bij anderen, door een op een onwettige manier verworven bezit, status
  geeft.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERlNGSBELElD
  
  Versterking van sociale bindingen van de hiervoor genoemde risicogroepen is
  een zaak van de lange termijn. Op korte termijn zou de confrontatie van de
  plegers van crimineel gedrag met politie en justitie de massale criminaliteit
  kunnen verminderen.
   3.4.6
  
  Strafrechtelijke rechtshandhaving
  
  Algemeen
  
  Voor veel plegers van veel voorkomende criminaliteit geldt dat, voor zover zij
  een maatschappelijke binding hebben, deze gewild of ongewild er een is met de
  overheid, vooral politie en justitie. Het strafrechtelijk netwerk lijkt hier niet
  goed op toegerust, qua omvang van de organisatie niet, maar ook niet wat
  betreft de daar levende opvattingen. Men lijkt soms het idee verlaten te hebben
  dat sanctietoepassing zou kunnen leiden tot rehabilitatie. Het verdient aanbeveling in gevangeniswezen en reclassering naar een zodanige opzet te zoeken
  dat deze rehabilitatie we1 ernstig wordt nagestreefd, zeker waar het gaat om
  jongeren.
  Het effect van inspanningen op lokaal niveau door gemeentelijke en particuliere dienstverlenende instellingen zou versterkt kunnen worden door een
  politieel-justitieel beleid dat in het bijzonder het effect van normmarkering
  beoogt. Dit effect kan onder andere worden bereikt door ook op te treden tegen
  jongeren die voor de eerste keer een misstap begaan. Bij dit optreden hebben
  alternatieve sancties de voorkeur. Het nu dikwijls voorkomende niet-vervolgen heeft het leereffect dat verwacht wordt dat de gevolgen een volgende keer
  ook we1 mee zullen vallen.
  Een betere afstemming van het optreden van het bestuur in zijn vele verschijningsvormen op dat van politie en justitie is ook geboden, waar en wanneer
  aanvankelijk incidenteel crimineel gedrag van jeugdigen habitueel en groepsgebonden is geworden of dreigt te worden. De samenwerking dient te zijn
  gericht op preventie en op een zo vroeg mogelijke repressie van crimineel
  gedrag. Wanneer eenmaal incidenteel crimineel gedrag een onderdeel van het
  bestaanspatroon in een groepsgebonden milieu is geworden, blijkt het veel
  moeilijker door bestuurlijke ofjustitiele interventie nog te corrigeren. Met het
  langer worden van de criminele loopbaan plegen de resocialisatiemogelijkheden, en daarmee de maatschappelijke vooruitzichten voor de betrokken
  delinquenten af te nemen.
   -
  
  Welke preventieve bestuurlijke inspanningen ook op voor crimineel gedrag
  vatbare groepen jongeren zullen worden gericht, meer of minder ernstig criminee1 gedrag zal vooralsnog blijven voorkomen. Het is wenselijk dit gedrag in
  een zo vroeg mogelijk stadium van een normmarkerende justitiele interventie
  te voorzien. Voor de individuele dader om te voorkomen dat hij of zij een criminele loopbaan zal hebben ontwikkeld voordat politie en justitie tussen beide
  komen. Voor de groepen waarin de individuele daders zich ophouden opdat de
  grenzen waarbinnen zij zich naar een eigen code kunnen gedragen, tijdig en
  duidelijk worden aangegeven. Voor de omringende samenleving en haar
  leden, opdat hun schade en leed beperkt blijft. Een zo gerichte politieel-justitiele aandacht zal aan twee voorwaarden moeten voldoen:
  de justitiele sanctiemogelijkheden zullen adequater moeten worden. Het
  opleggen van adequate geldboeten is, gelet op de marginale inkomenspositie
  van verreweg de meeste daders, niet altijd mogelijk. Hetzelfde geldt voor het
  opleggen van een vrijheidsstraf zonder meer. Bij de thans bestaande krapte in
  penitentiaire capaciteit zijn de mogelijkheden voor de nodige ge'individualiseerde penitentiaire bejegening te gering. De oplossing zal vooral moeten worden gezocht in voonvaardelijke vrijheidssancties met als voonvaarde bijzondere gedragsvoorschriften of in de vrijheidsstraf vervangende dienstverlening,
  RECHTSHANDHAVINC
  
  -
  
  of voor zover de zaken niet ter zitting worden aangebracht, in voorwaardelijke
  transacties;
  de justitiele tussenkomst zal een vervolg moeten hebben in een gerichte reclasseringsopvang, waarbij het bestuur de nodige voorwaarden moet creeren voor
  rehabilitatie. Indien de justitiele repressieve bemoeienis met jonge daders te
  veel op zich zelf blijft staan en geen vervolg krijgt, is de kans aanwezig dat die
  bemoeienis zichzelf zal moeten gaan herhalen. Ook hier doet zich derhalve de
  noodzaak van een betere aansluiting en onderlinge afstemming van de
  bestuurlijke (vooral gemeentelijke) en justitiele interventies voor.
   Diefstal
  Preventieve particuliere zorg ter voorkoming van diefstal of inbraak is slechts
  tot op zekere hoogte effectief. Zij biedt een zeker verweer tegen weinig professioneel opererende, meestal 'beginnende' daders; een afdoende preventie tegen
  professioneel en in vereniging opererende daders gaat het vermogen van verreweg de meeste particulieren te boven. Dergelijke maatregelen zullen niet
  zelden ook voor ondernemingen economisch onverantwoord blijken. Kortom,
  preventie in de particuliere sfeer legt we1 een drempel, doch deze zal slechts
  een deel van de potentiele daders keren. Preventie leidt vaak ertoe dat aanvankelijk afgeschrikte daders elders gelegenheid gaan zoeken om hun voornemen
  tot uitvoering te brengen. Zo kan een verhoging van het beschermingsniveau
  voor bepaalde groepen burgers of ondernemingen een zwaardere criminele
  druk op andere, gewoonlijk maatschappelijk zwakkere groepen veroorzaken.
  Van overheidszijde zal tegen dit mogelijk gevolg moeten worden gewaakt.
  Grote verschillen in het feitelijk niveau van bescherming tegen crimineel
  gedrag zijn moeilijk in overeenstemming te brengen met de rechtsstaatsidee.
  Tot medio de jaren zeventig heeft de groei van het politieel-justitiele apparaat
  geen gelijke tred gehouden met de in kwalitatief en kwantitatief zwaardere
  eisen die een welvarender, beweeglijker en veelvormiger samenleving aan het
  bewaken van de rechtsorde stelt. Het dient te worden onderkend dat ook bij
  maximale effectiviteit van de normbewaking, het beroep op politie en justitie
  veel groter is geworden. Daarmee moet de zogenoemde justitiele keten qua
  omvang en organisatie gelijke tred houden. In het voorgaande is erop gewezen
  dat de strafrechtelijke rechtshandhaving idealiter in het verlengde moet liggen van de - mogelijke - maatschappelijke en bestuurlijke normbewaking.
   Het omgekeerde is ook waar. Wanneer burgers en bestuur de verantwoordelijkheden hebben genomen, die redelijkenvijs van hen mogen worden gevergd,
  en een beroep op het strafrecht als verlengstuk nodig blijkt, mag dit verlengstuk niet ontbreken. Integendeel, naarmate omwille van een goede handhaving van onze rechtsorde - met reden - zwaardere eisen worden gesteld aan de
  zorgvuldigheid van burgers, zal dit ook zwaardere eisen gaan stellen aan de
  politiele en justitiele normbewaking.
  Een burger die zijn gemerkte fiets uit een bewaakte fietsenstalling gestolen
  ziet, mag terecht erop rekenen dat zijn aangifte serieuzer wordt genomen, dan
  wanneer hij zijn fiets onbewaakt, met een ondeugdelijk slot op straat heeft achtergelaten. Een winkelbedrijf dat in overleg met de politie het redelijk mogelijke heeft gedaan om winkeldiefstal te voorkomen, moet naderhand niet kunnen vernemen dat desondanks betrapte dieven er zonder straf of maatregel van
  afkomen.
  Verhoogde aandacht voor de inbreuken op het mijn en dijn is thans om drie
  redenen geboden:
  
  a.
  Selectiviteit bij de opsporing en vervolging van strafbare feiten kan in de
  samenleving de mening doen postvatten dat bepaalde categorieen strafbare
  feiten er minder toe doen dan andere. Wanneer de maatschappelijke en
  bestuurlijke bewaking van de normen die een lage prioriteit toegemeten krijWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  gen, anderszins a1 onder druk staat, wordt de handhaving ervan heel moeilijk.
   De kans dat dan, uiteraard onbedoeld, een onderscheid zal worden gemaakt
  tussen 'eerste-' en 'tweede-rangs'normen is niet denkbeeldig. De in de tweederangs rechtsregels neergelegde normen kunnen in het maatschappelijk verkeer een voorwaardelijke gelding krijgen, hetgeen wil zeggen dat zij in
  abstract0 nog we1 als nastrevenswaardig worden aanvaard, maar in concreto
  bij de bepaling van het gedrag van de burgers, voor andere wensen en verlangens kunnen worden ingeruild. De normen ter bescherming van het mijn en
  dijn zijn bij uitstek kwetsbaar voor calculerende en marchanderende redeneringen, als inbreuken erop evident zonder markerende sanctie blijven.
  b.
  De meeste diefstallen zijn op zich zelf bezien relatief minder ernstig, maar in
  hun totaliteit kunnen zij, naar de Commissie Roethof a1 opmerkte, we1 ernstige
  maatschappelijke gevolgen veroorzaken. Bij dit macro-effect moet niet alleen
  - worden gedacht aan de totale schade, c.q. opbrengst van diefstal, maar ook
  vooral aan de gevolgen voor het maatschappelijk verkeer wanneer de naleving
  van de normen aan vanzelfsprekendheid verliest.
  c.
  Wanneer de publieke repressie van inbreuken op eigendom achterwege blijft,
  wordt het voorkomen van eigen richting in haar verschillende verschijningsvormen heel moeilijk. Voor de van overheidswege gehandhaafde publieke
  rechtsorde ontstaat een andere orde in de plaats: het recht van de sterkste,
  snelste of slimste.
  Een consequente en blijvende aandacht van het opsporings- en vervolgingsapparaat hoeft niet noodzakelijkerwijs te bestaan uit de vervolging en bestraffing van elke opgespoorde dader (een berisping of alternatieve sanctie zal voor
  jongeren dikwijls de voorkeur verdienen). Niettemin noopt deze benadering
  tot verruiming van de capaciteit van het politieel-justitiele apparaat. In het
  volgende hoofdstuk zal op de consequenties van deze conclusie worden teruggekomen.
   Bestrijding van heling
  Voor het aanscherpen van de nodige scheiding tussen de bonafide en malafide
  handel in losse en tweedehandsgoederen, is een versterking van de bestuurlijke controle op die handel nodig. Dit kan door een versterking van het
  bestuurlijke en politiele toezicht op zwarte markten en soortgelijke evenementen. Het kan ook door de administratieve controle op opkopers en andere handelaren in tweedehandse en losse goederen te versterken. Van oudsher houdt
  het Wetboek van Strafrecht uitdrukkelijk de opdracht aan de plaatselijke wetgever in om deze handel te reguleren en onder controle te stellen. Voor zover de
  gemeentebesturen in het verleden we1 de nodige bepalingen daartoe in hun
  algemene politieverordening hebben opgenomen, zijn zij zacht gesproken niet
  erg actief geweest bij de tenuitvoerlegging en handhaving van die bepalingen.
  Dit is niet alleen ten koste gegaan van een goede rechtshandhaving, maar
  heeft ook de aanvankelijk bonafide handel ernstige schade berokkend. Hier
  zien we hoe onvoldoende normmarkerend bestuurlijk optreden mee werkt aan
  de vorming van een maatschappelijk klimaat waarin op de langere termijn de
  grenzen tussen het zwarte en het legale handelscircuit vervagen, een klimaat
  waarin onzekerheid groeit omtrent de normen waaraan men zich in het marktverkeer moet houden. Het is derhalve aanbevelenswaardig dat het plaatselijk
  bestuur hier zijn verantwoordelijkheden onderkent en daadwerkelijk gebruik
  maakt van de competenties waarover het beschikt. De strafwetgever kan zich
  hier zijn verantwoordelijkheid aantrekken door een herformulering, uitbreiding en aanscherping van de artikelen 437,437bis en 437ter van het Wetboek
  van Strafrecht, bepalingen die in hun huidige redactie de economische en
  maatschappelijke realiteit weerspiegelen van het eind van de negentiende
  
  eeuw 14. Van wettelijke bepalingen waarop nog het patina rust van een agrarische en kleinschalige samenleving, kan men moeilijk effectiviteit verwachten
  bij de bestrijding van een zo met de huidige sociaal-economische omstandigheden verweven delict als heling.
   Wanneer de grenzen tussen bonafide en malafide handel duidelijker en nauwkeuriger worden gemarkeerd, verliest de handel in gestolen goed ten dele zijn
  mimicry en wordt deze wat eenvoudiger te traceren en in kaart te brengen.
  Hierbij zou het contraproduktief zijn als het verscherpen van de wettelijke
  eisen aan de reguliere handel zijn concurrentiepositie ten opzichte van de handel in gestolen goed ongunstiger maakt. Dit impliceert tweeerlei. De strafwetgever zal moeten nagaan of en hoe de bewijslast bij de helingsmisdrijven kan
  worden verlicht en hoe de activiteiten die zich onttrekken aan de in de artikelen 437 e.v. Wetboek van Strafrecht bedoelde voorschriften en controles, eenvoudiger voor strafrechtelijke repressie vatbaar zijn te maken. Daarnaast zal
  een verdergaande bestuurlijke controle op de in beginsel reguliere handel
  gepaard moeten gaan met een grotere politiele en justitiele aandacht voor de
  heler en zijn omgeving. De in dit rapport bepleite noodzaak tot versterking van
  de bestuurlijke en justitiele complementariteit bij de rechtshandhaving doet
  zich ook bij de bestrijding van heling uitdrukkelijk voor.
  Vandalisme
  Heeft een justitieel optreden tegen vandalistisch gedrag zin? Over de toepassing van de gewone strafsancties is gerede twijfel mogelijk. Een geldelijke
  sanctie, bij transactie door het openbaar ministerie of in de vorm van een geldboete, is weinig adequaat als zij niet in verband wordt gebracht met het
  gepleegde feit zelf. Een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf zal gewoonlijk niet
  meteen in aanmerking komen, en als zij wordt opgelegd is het middel van de
  korte vrijheidsbeneming voor het verdere gedrag van de jeugdige dader vaak
  erger dan de kwaal. Zo ergens de bezwaren van de korte vrijheidsstraf van toepassing zijn, is het we1 hier.
   Strafrechtelijk optreden tegen vandalisme is, wanneer andere sancties ontbreken, zinvol als het een speciaal of generaal preventief effect kan hebben. Hiervoor is vereist dat de sancties de dader confronteren met de gevolgen van zijn
  handelen en zo mogelijk gericht zijn op het ongedaan maken van de schade. De
  voorstellen, die zijn gedaan tot verruiming van de mogelijkheden om in het
  strafproces het slachtoffer van een strafbaar feit genoegdoening te verschaffen, verdienen juist bij de gevolgen van vandalisme ernstige ovenveging, ook
  omdat zij de mogelijke slachtoffers van dit delict tot meer weerbaarheid kunnen activeren. Vormen van strafvervangende dienstverlening zijn, indien zij
  een confronterende werking hebben, op dezelfde gronden afdoender dan de
  gewone strafsancties. Hierbij moet worden aangetekend dat een wat meer
  gerichte straftoemeting vooral in de uitvoeringsfase arbeidsintensiever kan
  blijken dan de executie van confectiestraffen. Dat geldt ook voor een strafmodaliteit die ten aanzien van voetbalvandalen we1 wordt aanbevolen: melding
  bij de politie op de tijdstippen dat de wedstrijden plaatsvinden voor een
  geruime periode (bijv. een seizoen).Speciaal preventief is deze sanctie zeker en
  als zij consequent op de harde kern van vandalen wordt toegepast, zal zij ook
  een generaal preventief effect sorteren.
  Als toelichting op de strafvervangende dienstverlening kan het volgende worden gezegd. Bij het voorkomen van vandalisme wordt sinds enige tijd herstel
  van schade door de daders als alternatieve sanctie toegepast. Dit versterkt de
  binding met slachtoffers en confronteert delinquenten met de gevolgen van
  hun daden. In deze sfeer zijn verschillende experimenten opgezet, waarbij het
  
  "1 - W e r k g r o e p Helingbestrijding Recherche Advies Commissie, Helingbestrijding; 's-Gravenhage, 1987.
  - Katholieke Universiteit Brabant. ' W i e het kleine niet weert ....', Bestuurlijke maatregelen ter bestrijding van veel voorkomende
  
  criminaliteit; Tilburg. 1988.
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  de bedoeling is dat de daders aan het werk worden gezet, zij het vooralsnog
  alleen voor herstel van schade aan publieke eigendommen (Haltprojecten: het
  alternatief). In Rotterdam worden per jaar ongeveer 200 vandalen ingezet voor
  schoonmaak- of herstelwerkzaamheden. In ongeveer de helft van de gevallen
  komt deze dienstverlening in de plaats van een strafvemolging. Sinds de
  instelling van het bureau Halt zijn de schadeposten van de gemeente Rotterdam licht gedaald 75. Van Dijk komt na een kosten-batenanalyse tot de conclusie dat de opties van preventie door voorlichting en alternatieve sancties het
  meest aantrekkelijk zijn uit economisch oogpunt, in vergelijking met middelen
  als meer politietoezicht, strenger straffen, meer jeugd/clubhuiswerk, meer
  werkgelegenheid voor jongeren en het betrekken van leerlingen en hun ouders
  bij het onderhoud van de school en van plantsoenen. Voorlichting en alternatieve sancties zouden een groot rendement opleveren en geen belangrijke
  negatieve neveneffecten hebben 76. Deze afweging wordt echter in hoofdzaak
  bepaald door het verwachte effect op vandalisme. Andere vormen van criminaliteit, noch de achtergronden van delinquent gedrag worden bij de afweging
  voldoende meegenomen. Hiermee wordt niet beoogd te zeggen dat alternatieve
  sancties en voorlichting niet wenselijk zouden zijn (integendeel!) maar wordt
  aandacht gevraagd voor het mogelijk resultaat van bijvoorbeeld politietoezicht bij het voorkomen van andere delicten zoals diefstal.
  "1 Th.A.M.M. Peer. 'Alternatieve sancties'; in: Vandalisme, Verschijnsel en bestrijding: door G.P. Hoefnagels en E.J. Karman (red.).
  Alphen aan den RijnlBrussel, Samson. 1986. blz. 79-85.
  76]
  
  J.J.M.van Dijk en A. Roell, 'Criminaliteit in tal en Iast';lustitide Verkenningen, jaargang 14, maart 1988, blz. 7-33.
  RECHTSHANDHAVING
  
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  Strafrechtelijke
  rechtshandhaving
  4.1
  
  Inleiding
  Aan het slot van de adviesaanvraag van de regering is de volgende passage
  opgenomen.
   'Juist vanwege het minder vanzelfsprekend geworden overheidsgezag, dat telkens opnieuw verworven moet worden, moet het uiteindelijk repressieve
  optreden in de justitiele sfeer (het strafrecht als ultimum remedium) steeds
  nauwkeuriger gezien worden in het verlengde van een keten van maatschappelijke en publieke reacties op regeloverschrijdend gedrag. In het advies van
  de WRR dient tevens aan de plaats en de zin van het repressieve optreden in de
  justitiele sfeer naast, na in of in combinatie met andere maatschappelijke,
  bestuurlijke en publieke reacties, in het bijzonder privaatrechtelijke en
  bestuurlijke reacties, aandacht te worden besteed'.
  In dit hoofdstuk wordt op deze plaats en zin van het strafrecht nader ingegaan.
  Deels op grond van hetgeen a1 in de vorige hoofdstukken is behandeld, kunnen
  vier conclusies worden getrokken.
  1. De rol van de strafrechtelijke rechtshandhaving bij de bestrijding van veel
  voorkomende commune criminaliteit zal ook in de toekomst zeer belangrijk
  zijn.
  In hoofdstuk 3 is gebleken dat het ook met een optimaal preventiebeleid niet
  mogelijk zal zijn deze criminaliteit binnen afzienbare tijd terug te dringen.
  ~estuurlijkeen privaatrechtelijke reacties hebben hier beperkte toepassingsmogelijkheden en effecten. Het strafrecht blijft als stok achter de deur onmisbaar; soms zal het zelfs de enige remedie van betekenis zijn. Een goede normmarkering is zonder een verantwoord gebruik van zo'n uiterste middel een
  illusie.
  Het strafrecht is echter meer dan een ultimum remedium, dat vooral wegens
  zijn generaal preventieve werking kan worden ingezet. Soms is het ook het
  enige middel dat als reactie op een schending van de rechtsorde in aanmerking
  komt, bijvoorbeeld in geval van mishandeling door een dader die niet tot betaling van een schadevergoeding in staat is; vergelding, een element dat ook
  overigens meestal een rol speelt, staat dan voorop.
   De derde reden waarom strafrechtelijke rechtshandhaving van grote betekenis zal blijven, ook in verband met veel voorkomende kleinere criminaliteit, is
  dat in een reeks van situaties alleen, of althans op veruit de meest effectieve
  wijze, met dit middel tegen crimineel gedrag kan worden opgetreden. Deze toepassing, waarbij speciale preventie het voornaamste doe1 is, is in de eerste
  plaats van belang in die situaties, waarin op zichzelf minder ernstige vormen
  van criminaliteit worden gevoed door georganiseerde, professionele criminelen. Dit bleek bij een groot deel van de vermogensdelicten het geval te zijn (door
  enerzijds drughandel, anderzijds helingscircuits). Ook waar het optreden in
  groepen een belangrijk element is in het crimineel gedrag - bij vandalisme en
  mishandeling bleek dit dikwijls het geval te zijn - kan een gericht gebruik van
  de mogelijkheden die het strafrecht biedt zeer effectief zijn. Bij deze mogelijkheden gaat het zeker niet alleen om strafoplegging zonder meer; bij een andere
  dadergroep, die van de drugverslaafde criminelen, zal de bevoegdheid tot straffen mede het aanknopingspunt moeten bieden om de verslaving zelf aan te
  pakken. Een laatste categorie die hier van betekenis is, wordt gevormd door de
  'first offenders': bij hen kan een directe, duidelijke correctie, mits deze niet
  zodanig is dat stigmatisering optreedt, verdere ontsporingen dikwijls voorkomen.
  RECHTSHANDHAVING
  
  2.
  De rol van de strafrechtelijke rechtshandhaving bij de handhaving van normen
  die verband houden met de intervenierende sociale staat, dient een beperkte te
  blijven.
  In hoofdstuk 2 is aangegeven om welke redenen de oplossing voor de hier optredende handhavingsproblematiek vooral zal moeten liggen in aanpassing van
  het wetgevingsbeleid, dat veel sterker in een uitvoerings- en handhavingsperspectief zal moeten worden gebracht. Waar sancties nodig zijn, zullen deze bij
  de sterk beleidsinstrumentele en wisselende regels slechts in bijzondere gevallen van strafrechtelijke aard moeten zijn.
  3.
   Strafrechtelijke rechtshandhaving in de rechtsstaat impliceert dat een aanvaardbaar niveau van norrnnaleving wordt nagestreefd binnen de grenzen die
  het recht hierbij aan het overheidsoptreden stelt. Hetgaat zowel om bescherming
  door als tegen de overheid.
  Het belang van strafrechtelijke rechtshandhaving bij vooral commune criminaliteit betekent niet dat het strafrecht beschouwd zou moeten en kunnen worden als een instrument waarvan de inzet uitsluitend op grond van ovenvegingen van een doeltreffende criminaliteitsbestrijding zou moeten en kunnen
  worden bepaald. Ook het element van rechtsstatelijkheid, het rechtsgehalte
  van de strafrechtelijke rechtshandhaving moet tot gelding blijven komen. De
  tegenstelling, die traditioneel tussen deze beide aspecten van het strafrecht
  wordt gezien, is echter betrekkelijk. Zonder twijfel stelt het element rechtsstatelijkheid grenzen aan de hantering van het strafrecht: noch een politieagent
  op elke straathoek, noch een strafvorderingsbeleid waarbij alleen de bescherming van de samenleving een rol speelt, is gewenst. Hier staat evenwel tegenover dat, waar de handhaving van rechtsnormen beneden een bepaald niveau
  daalt, de rechtsstaat evenzeer bedreigd wordt. De rechtsstaat vereist niet
  alleen dat de overheid zich beperkingen oplegt waar de individuele vrijheid
  van de burger in het geding is, maar houdt ook een opdracht in te zorgen dat het
  recht feitelijk tot gelding komt. Zo bezien vloeit een adequate rechtshandhaving en dus ook, waar deze onmisbaar is, een adequate strafrechtelijke rechtshandhaving uit de rechtsstaatgedachte voort.
   Beide aspecten van de rechtsstaat stellen grenzen aan de mogelijkheden om
  beleid te voeren en prioriteiten te stellen, zaken die op zichzelf alleen a1door de
  beperkte capaciteit van het met de rechtshandhaving belaste apparaat noodzakelijk zijn. Aan de ene kant is terughoudendheid vereist bij een koppeling van
  strafrechtelijke reacties aan de preventieve inspanningen van burgers, afspraken met het lokale bestuur of inzichten van het openbaar ministerie omtrent
  het belang van (vervolging van) bepaalde categorieen overtredingen. Moeilijk
  te rechtvaardigen ongelijkheden kunnen dan snel optreden. Aan de andere
  kant is voorzichtigheid geboden bij het op grote schaal afdoen van zaken buiten
  de rechter om (bijv. transacties), bij het kiezen voor uitbreiding van de opsporingsbevoegdheden van de politie boven uitbreiding van het personeelsbestand en verhoging van de efficiency, enzovoort.
  Een en ander roept de vraag op of de strafrechtelijke rechtshandhaving op dit
  moment doeltreffend is en of zij opgewassen zal zijn tegen de deels zwaardere
  eisen die uit de vorige hoofdstukken voortvloeien. Het onderzoek op dit punt
  leidde tot de volgende conclusie.
  4.
  De kwaliteit van de strafrechtelijke rechtshandhaving behoeft in het bijzonder
  verbetering op de aspecten zekerheid en snelheid. De doelmatigheid van de organisatie moet met het oog hierop worden vergroot.
  Aan straf(rechte1ijke rechtshandhaving) worden een aantal effecten toegeschreven, die mede een beperking van het aantal regeloverschrijdingen inhouden (zie punt 1).Willen deze effecten kunnen optreden, dan zal de rechtshandhaving aan een aantal eisen moeten voldoen, binnen de zojuist (in punt 3) aangeduide grenzen. Het is gebruikelijk hierbij te toetsen op zekerheid (de kans
  dat op normschending een interventie volgt), snelheid (van strafvordering
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  en -tenuitvoerlegging) en strafzwaarte of, preciezer, adequaatheid van interventie.
   Op het punt van zekerheid blijkt het lage ophelderingspercentage het voornaamste knelpunt te vormen. De snelheid wordt vooral geremd door de tijdrovende afhandeling van eenmaal ten parkette ,ingeschreven (opgehelderde)
  misdrijven. Bij de maatregelen en sancties is de vrijheidsstraf het belangrijkste knelpunt. Enerzijds wordt een zeer zwaar beslag gelegd op de beschikbare
  ruimte door langgestraften, die in veel gevallen harder door andere sancties
  zouden worden getroffen (bijv. drughandelaren door ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel). Anderzijds zijn er onvoldoende mogelijkheden
  om drugverslaafde criminelen tijdens hun opsluiting een begin van een doeltreffende behandeling te geven, mede door de ruime aanwezigheid van drugs
  ter plaatse.
  Verhoging van de doelmatigheid van de organisatie die met de strafrechtelijke
  rechtshandhaving belast is, is nodig. Voor het element zekerheid ligt hierbij
  het zwaartepunt bij de politie, voor de snelheid bij het openbaar ministerie.
  Voorts kan de onderlinge afstemming tussen de activiteiten van de verschillende onderdelen van het strafrechtelijke apparaat verbeterd worden.
   De positie van het strafrecht als een belangrijk, maar zeker niet als het enige
  middel tot rechtshandhaving betekent dat een veelomvattende afstemming
  met andersoortige maatregelen nodig is. De relatie met preventief optreden is
  a1 in de vorige hoofdstukken aan de orde geweest. Ook de verhouding tussen
  strafrechtelijke sancties en ander repressief optreden zal in de overlegstructuren en plannen moeten worden behandeld. Of en wanneer bijvoorbeeld heling
  zou moeten leiden tot intrekking van een horecavergunning of tot strafvordering, dan we1 tot beide, dient voor alle betrokkenen zoveel mogelijk vast te
  staan. De mogelijkheden om bestuurlijk of privaatrechtelijk te reageren dienen hiertoe uiteraard eerst in kaart te zijn gebracht. Voor wat betreft de eerste
  categorie maatregelen is dit grotendeels gebeurd in een recent rapport van de
  Katholieke Universiteit Brabant l. Op enkele privaatrechtelijke mogelijkheden, waarbij uiteraard acties tot schadevergoeding een prominente plaats
  innemen, wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan. Hierbij komen ook mogelijkheden voor andere strafrechtelijke reacties dan de nu gebruikelijke aan de
  orde.
  De indeling van het hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 4.2 wordt meer algemeen ingegaan op de plaats en de zin van het strafrecht; achtereenvolgens
  wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling in hoofdlijnen van deze plaats in
  het verleden (4.2.1),aan de nota Samenleving en criminaliteit (4.2.2)en aan de
  rol die in de naaste toekomst voor de strafrechtelijke rechtshandhaving is weggelegd (4.2.3). In 4.3 ligt de nadruk op de kwaliteit van de strafrechtelijke
  rechtshandhaving. In het bijzonder wordt gekeken naar de punten zekerheid
  en snelheid (4.3.1), waarna wordt nagegaan in hoeverre verbetering in het
  vlak van de opsporing (politie; 4.3.2), afhandeling (openbaar ministerie; 4.3.3)
  en tenuitvoerlegging van interventies (van sepot tot en met gevangenisstraf;
  4.3.4) wenselijk en mogelijk is.
   4.2
  4.2.1
  
  Plaats en zin van de strafrechtelijke rechtshandhaving
  Enkele ontwikkelingen uit het verleden
  
  In het klassieke, van origine negentiende-eeuwse strafrecht stond handhaving
  van de wet centraal. De wettelijke strafbepalingen waren voor het overgrote
  deel tot rechtsregels getransformeerde sociale (verbods)normen, dat wil zeggen zij betroffen vrijwel steeds algemeen als belangrijk aanvaarde rechts-
  
  '1 Katholieke Universiteit Brabant. 'Wie het kleine niet weert...',Bestuurlijke rnaatregelenter bestrijding van veel voorkomendecrirninaliteit: Tilburg, januari 1988.
  RECHTSHANDHAVING
  
  goederen zoals leven, veiligheid en eigendom. Het 'zelfhandhavende gehalte7
  was hoog.
  Dat het om handhaving van de wet ging, betekende tegelijk een belangrijke
  vooruitgang ten opzichte van de soms willekeurige hantering van strafrechtelijke middelen in voorafgaande perioden. Het strafprocesrecht met zijn waarborgen voor de positie van de verdachte had in belangrijke mate dezelfde strekking. Het strafrecht werd ook in deze tijd a1 als ultimum remedium beschouwd,
  maar dan vooral als het ging om de vraag of strafbaarstelling geboden was. Als
  deze eenmaal had plaatsgevonden en de strafwet daadwerkelijk was overtreden, dan vond we1 zo consequent mogelijk opsporing, vervolging en bestraffing
  plaats. Van een strafrechtelijk beleid, waarbij de uitvoerende macht volgens
  bepaalde lijnen opspoort, verbaliseert en vervolgt, kon derhalve nog nauwelijks gesproken worden; het legaliteitsbeginsel - wetsovertredingen worden
  steeds vervolgd - was het leidende principe. Overeenkomstig de heersende
  strafrecht(vaardigings)theorieen stonden overwegingen van vergelding en
  van generale preventie voorop. Matiging werd vooral bereikt door het principe
  dat tussen daad en straf een zekere proportionaliteit diende te bestaan; met bijzondere omstandigheden die de daad of de dader betroffen, werd overigens
  slechts in beperkte mate rekening gehouden.
  Pas kort voor de eeuwwisseling gingen, vooral onder invloed van nieuwe
  wetenschappelijke inzichten over de achtergronden van crimineel gedrag, dergelijke factoren in toenemende mate een rol spelen, en werd ook speciale preventie een element van betekenis in het strafrecht.
   Verdergaande veranderingen werden ingezet door de uitbreiding van de overheidstaak die omstreeks 1900 begon. Vooral het sturende optreden, dat zich na
  de eerste wereldoorlog op sociaal-economischterrein doorzette, heeft de aanzet
  gegeven tot een andere rol van het strafrecht: het kreeg mede een functie bij de
  ondersteuning van het overheidsbeleid. Deze laatste ontwikkeling houdt niet
  alleen in dat de wetgever de veronderstelde effectiviteit van straf(dreiging)
  kan afwegen tegen die van andere middelen, met name administratieve sancties. Zij brengt ook praktisch onvermijdelijk met zich mee, dat de wisselende
  beleidsprioriteiten die binnen het soms zeer ruime kader van de wet gesteld
  worden, hun weerslag hebben in de strafrechtelijke handhaving. Het strafrecht zelf gaat dan ook als een beleidsinstrument functioneren en zal, mede
  rekening houdend met de effectiviteit en de opportuniteit, en dus minder consequent dan het legaliteitsbeginsel vraagt, worden toegepast. A1 voordat dit
  soort ontwikkelingen zich op ruime schaal voltrokken - de intervenierende
  staat was nog in opbouw - werd in 1926 het legaliteitsbeginsel afgezwakt tot
  het opportuniteitsbeginsel. Voortaan was wettelijk vastgelegd dat van vervolging kon worden afgezien op gronden aan het algemeen belang ontleend '.
  Ongetwijfeld ging het hierbij vooral om legalisering van een a1 bestaande
  praktijk en om het vastleggen van de mogelijkheid om de eerder aangeduide
  nieuwe wetenschappelijke inzichten over achtergronden van crimineel gedrag
  ook in de vervolgingsfase a1recht te doen. Tegelijk werd echter de mogelijkheid
  gecreeerd om over de volle breedte van het strafrecht de zin van vervolging en
  strafoplegging te verdisconteren.
  In de navolgende decennia zette de uitbreiding van de overheidstaken en als
  vanzelfsprekend die van het aantal strafbepalingen zich voort; het aantal overtredingen nam mede hierdoor voortdurend toe. Niettemin bleef de praktijk,
  zeker ten aanzien van commune criminaliteit, sterk legalistisch georienteerd.
   'Vervolgen, tenzij' was het uitgangspunt. De beoordeling van de vraag of het
  algemeen belang aanleiding gaf tot het afzien van vervolging vond in beginsel
  van geval tot geval plaats, waarbij enkele algemene vragen - is het feit van te
  gering gewicht? Komt de staatsveiligheid bij vervolging in gevaar? - richting
  gaven. Van een beleid waarbij een afweging van de zwaarte van bepaalde
  typen overtredingen leidde tot een prioriteitstelling bij de vervolging was nog
  
  '1 Artikel 167, tweede lid, Wetboek van Strafvordering.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  geen sprake. Beleidsmatige sturing van de opsporingsactiviteiten van de
  politie, waartoe ook toen a1 de mogelijkheid bestond 3, en een algemeen
  strafvorderingsbeleid kwamen, voor zover bekend, evenmin voor.
  Pas in de tweede helft van de jaren zestig ontstonden spanningen die tot een
  ommekeer zouden leiden. Het beleid werd, met name naar aanleiding van het
  optreden bij enkele grotere ordeverstoringen, voorwerp van externe kritiek.
  Binnen het openbaar ministerie ontstond vooral aandacht voor de aanzienlijke
  verschillen in strafvordering voor vergelijkbare normschendingen in verschillende delen van het land; harmonisatie ter wille van de rechtseenheid werd
  noodzakelijk geacht. Deze harmonisatie waste meer nodig omdat het stijgende
  aanbod van overtredingen tot knelpunten in hetjustitiele apparaat ging leiden
  en hierdoor tot een selectie dwong; het beginsel van 'vervolgen, tenzij' (negatief
  opportuniteitsbeginsel) diende vervangen te worden door dat van 'niet vervolgen, tenzij' (positief opportuniteitsbeginsel). In hoeverre deze verschuiving
  mede was ingegeven door stromingen die de rol van het strafrecht op principiele gronden wilden terugdringen, is niet duidelijk.
   De eisen van selectie en harmonisatie leidden ertoe dat in 1970 de stap naar
  een 'officiee vervolgingsbeleid werd gezet. Vooral vanaf dit moment kunnen
  twee vormen van functioneel of instrumenteel gebruik van het strafrecht worden onderscheiden. Enerzijds is er het a1 in de jaren twintig ingezette gebruik
  van het strafrecht als instrument om buiten-strafrechtelijke beleidsdoelen te
  bereiken, een gebruik dat een nieuwe impuls krijgt door de totstandkoming in
  1950 van de Wet op de economische delicten met zijn bijzondere straffen en
  maatregelen. Anderzijds is vooral vanaf ongeveer 1970 sprake van 'binnenstrafrechtelijk' beleid, waarbij de voornaamste vraag is hoe de beperkte capaciteit zo goed mogelijk benut kan worden. Een mede hierop gerichte hantering
  van het opportuniteitsbeginsel, alsmede ruimere toepassing van voorwaardelijke straffen zijn hier de voornaamste middelen.
  Van het gevoerde beleid wordt, te beginnen in 1970, een zekere openbare verantwoording afgelegd in de jaarverslagen van het openbaar ministerie, die
  onder verantwoordelijkheid van de procureurs-generaal bij de gerechtshoven
  worden uitgebracht. De opzet -tot voor kort - rond een elk jaar verschillend
  thema maakt echter dat de verslagen voor het commune strafrecht geen
  omvattend overzicht geven van het beleid.
   Bij de prioriteitstelling in hoofdlijnen lijken de commune criminaliteit en
  vooral de 'veel voorkomende' vormen hiervan, een vrij ondergeschikte rol te
  vervullen. Binnen het commune strafrecht wordt onderscheid gemaakt tussen
  prioriteiten op landelijk niveau en lokale prioriteiten. Tot de eerste categorie
  behoren delicten die een ernstige schade voor of inbreuk op de samenleving
  opleveren, of een inbreuk op belangrijke ethische normen vormen; dit betreft
  dus vooral zware vormen van criminaliteit. Beleidsruimte wordt hier nauwelijks aanwezig geacht. Met betrekking tot lichtere vormen van criminaliteit
  wordt een afweging op lokaal niveau in het driehoeksoverleg tussen burgemeester, oficier van Justitie en korpschef nodig geacht. Deze aanpak sluit aan
  op de adviezen van de Commissie Van Binsbergen, die in 1976 concludeerde
  dat landelijke richtlijnen voor het opsporings- en verbaliseringsbeleid niet
  mogelijk waren. De opvatting van Samenleving en criminaliteit dat het justitieel optreden hier als sluitstuk op bestuurlijk ingrijpen moet functioneren, is
  ook a1 in eerdere jaarverslagen terug te vinden.
  Als voornaamste instrument ter bevordering van de harmonisatie werden
  richtlijnen van het openbaar ministerie ontwikkeld. Aanvankelijk beperkten
  deze zich tot de vervolging, later gingen zij zich ook uitstrekken tot de opsporing en de afdoening ('tarieflijsten'). Hun terrein is in hoofdzaak beperkt gebleven tot verkeersovertredingen en inbreuken op bijzondere wetgeving. (De relatief zeer grote aandacht die wordt besteed aan de overtredingen van bijzondere
  
  '1 Artikel 148, tweede lid, Wetboek van Strafvordering,geeft hiervoor de grondslag.
  113
  
  RECHTSHANDHAVING
  
  -
  
  -
  
  -
  
  -
  
  wetten, kan een gevolg zijn van de complexiteit van de materie: het openbaar
  ministerie heeft hier te maken met een grote hoeveelheid strafbepalingen, met
  prioriteitstellingen van vakdepartementen en met bijzondere opsporingsdiensten.) Sinds enkele jaren is hiernaast de methode van de 'indicatielijsten' gei'ntroduceerd, waarmee leden van het openbaar ministerie onder meer inzake
  sepot en het vorderen van voorlopige hechtenis op Ben spoor moeten worden
  gebracht.
   Het vorenstaande betekent niet dat het openbaar ministerie van een vervolgingsinstantie tot een geolied beleidsorgaan is omgevormd en dat de strafrechtelijke rechtshandhaving zich probleemloos en volgens duidelijke beleidslijnen voltrekt. Zo is over de concretisering van de prioriteitstelling op lokaal
  niveau niet veel meer bekend dan dater in een aantal gemeenten (meest politiele) beleidsplannen opgesteld of in voorbereiding zijn en zijn de sepot- en vervolgingsindicatielijsten nog in een ontwikkelingsstadium. Ook over de effectiviteit van de uitgezette beleidslijnen en van de hiermee verband houdende wijzigingen in de organisatie- en overlegstructuren zijn in de jaarverslagen (of
  elders) weinig positieve mededelingen aan te treffen. Men krijgt kortom de
  indruk dat de gestelde doelen nog lang niet zijn bereikt. In dit verband is een
  beschouwing over de taakuitoefening van het openbaar ministerie in het jaarverslag 1984 verhelderend. In het eerste van de drie stadia die hierin worden
  onderscheiden, baseert de officier van Justitie zijn beslissing omtrent vervolging op de wet, de concrete strafbare gedragingen en de persoon van de daders
  ('vervolgen, tenzij'). In het tweede stadium gaan hiernaast ook normen betreffende de vraag of strafrechtelijk optreden gewenst is, een rol spelen ('niet vervolgen, tenzij'). Het derde stadium is de fase waarin vanwege de beperkte verwerkingscapaciteit een prioriteitstelling noodzakelijk wordt. De (meer)
  bestuurlijke toepassing van het strafrecht die in de twee laatste stadia vereist
  is, vraagt een sterke omschakeling van een organisatie die tot dan vooral op de
  afhandeling van afzonderlijke zaken was gericht.
  De snelle opeenvolging van de twee laatste stadia heeft de noodzakelijke
  omschakelingen bemoeilijkt. Bovendien treden in elk van de stadia van de
  strafrechtelijke rechtshandhaving tal van praktische knelpunten op, die mede
  kunnen verklaren dat de aandacht voorlopig meer was toegespitst op het aandragen van mogelijke oplossingen dan dat hun effectiviteit a1werd onderzocht.
   Een greep uit de verslagen over de periode 1970-1986levert onder meer de volgende knelpunten op:
  Ten aanzien van de politie:
  onderbezetting, met name van de recherche;
  beperkte deskundigheid op nieuwe werkterreinen;
  afstemmingsproblemen met bijzondere opsporingsdiensten, met vreemdelingendiensten en dergelijke.
  Ten aanzien van het openbaar ministerie:
  onderbezetting door niet toereikende normen voor de parketbezetting;
  arbeidsintensievere zaken, vooral op de nieuwe terreinen fraude en milieu;
  behoefte aan opleiding en vorming;
  ontbreken van een gestructureerde informatievoorziening, nodig voor het
  voeren van beleid.
  Ten aanzien van de rechter wordt in hoofdzaak de lange wachttijd tot de behandeling ter terechtzitting genoemd.
  Ten aanzien van de executie:
  het tekort aan celcapaciteit (reeds in het verslag over 1970; toen vanwege het
  sluiten van een aantal inrichtingen);
  de lange wachttijd tot aan executie van de vrijheidsstraf;
  de inning van geldboetes;
  de ontvluchtingen uit gevangenissen of TBR-inrichtingen;
  het groeiende aantal buitenlanders, met de problemen van verschillen in cultuur, taal en dergelijke.
  Opvallend is hoezeer de knelpunten bijna zonder uitzondering de uerwerkingscapaciteit van het strafrechtelijke systeem betreffen. Het element dat sommiWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  gen als een ten minste even groot probleem noemen, en dat ook mede oorzaak
  is van venverkingsproblemen, namelijk het ontbreken van een goede afstemming tussen de onderdelen, krijgt veel minder aandacht 4.
  4.2.2
  
  Sarnenleving en crirninaliteit
  
  Inmiddels lijkt, nog voordat de omschakeling naar een meer bestuurlijke toepassing van het strafrecht volledig haar beslag heeft gekregen, alweer een
  nieuw stadium in de ontwikkeling ingetreden. De beperkte capaciteit van het
  apparaat lijkt hierbij een voorname drijfveer te zijn, en tegelijk wordt het
  beroep op de mogelijkheid om geconcerteerd op te treden verder verzwaard.
   Gedoeld wordt uiteraard op de verschijning in 1985 van de nota Samenleving
  en criminaliteit, die de criminaliteitsbestrijding tot een politiek issue van de
  eerste orde heeft verheven 5 . De in de nota aangekondigde benadering stoelt
  onder andere op de gedachte dat in het verleden de criminele politiek te eenzijdig geconcentreerd is geweest op de betrapping en bestraffing van wetsovertreders en hiermee op het strafrechtelijk optreden. Opsporing en bestraffing van
  criminelen blijft weliswaar het hoofdbestanddeel van elke criminele politiek,
  maar er is - mede vanwege de massale omvang die sommige vormen van
  'kleine criminaliteit' hebben aangenomen - reden om in samenhang met en ter
  aanvulling van dit hoofdbestanddeel meer aandacht te vragen voor activiteiten die gericht zijn op de veel grotere groep van burgers die niet tot de traditionele doelgroep behoren. Deze reden is tweeledig. In de eerste plaats is het
  inzicht gegroeid dat de samenleving op alle niveaus sterker dient te worden
  betrokken bij de preventie van criminaliteit. In de tweede plaats is steeds herhaalde en voor zoveel mogelijk burgers zichtbare bekrachtiging van de strafrechtelijke normen nodig om te voorkomen dat het normbesef van de meerderheid van de burgers geleidelijk erodeert. Dit laatste dient niet zozeer te worden
  nagestreefd door het opsporen en vervolgen van zoveel mogelijk daders, als we1
  door gerichte controle-acties, voorlichtingscampagnes, een adequate behandeling van slachtoffers die aangifte doen, en dergelijke.
  Bezien we de veel voorkomende criminaliteit en de taak van het strafrechtelijke apparaat hierbij, dan blijkt deze laatste als een beperkte te worden gezien.
   Alleen bij 'flagrante gevallen' - bijvoorbeeld bij betrapping op heterdaad, of bij
  zaken waarin de identiteit van de dader bekend of eenvoudig te achterhalen
  is - is steeds strafrechtelijke correctie van enigerlei aard noodzakelijk. Overigens moeten politie en justitie hun middelen vooral inzetten als sluitstuk van
  een preventiebeleid van burger en bestuur; hun inspanningen moeten dus een
  aanvullend karakter hebben. Bijzondere inspanningen hunnerzijds dienen
  afhankelijk te worden gesteld van de aard en omvang van de maatregelen die
  door de burgers, het bestuur en relevante maatschappelijke organisaties zijn
  genomen. Als deze maatregelen achterwege blijven of elkaar tegenwerken,
  dan is het zinvoller de schaarse middelen in te zetten waar gunstiger condities
  voor effectief strafrechtelijk optreden aanwezig zijn. Als we1 aan de genoemde
  randvoorwaarden is voldaan, dan kan in tweeerlei opzicht ondersteuning worden geboden. In preventieve zin kunnen de activiteiten van burger en bestuur
  .door de politie gesteund worden door preventie-surveillance, bijzondere massale opsporingsacties en dergelijke. In repressief opzicht zal - afgezien van
  flagrante gevallen - vooral steun worden gegeven aan de burger die ondanks
  redelijke voorzorgsmaatregelen (bijv. het merken van een fiets) toch slachtoffer van veel voorkomende criminaliteit is geworden. Verder hangt het repressieve optreden af van de op plaatselijk niveau gemaakte afspraken.
  De belangrijke eis van consistentie betekent, aldus nog steeds Samenleving en
  criminaliteit, in de eerste plaats dat de bestuurlijke, politiele en justitiele activiteiten goed op elkaar zijn afgestemd (externe afstemming) en in de tweede
  plaats dat zowel tussen de preventieve bestuurlijke maatregelen als tussen het
  
  '1 Zie bijvoorbeeld D.W. Steenhuis, 'Het OM op twee sporen'; lostitiCle Verkenningen, 1984, IOe iaargang nr. 5, blz. 52-59.
  '1 Samenleving en criminaliteit. een beleidsplan voor de komende jaren; Tweede Kamer. zitring 1984-1985. 18 995. nr. 1-2.
   opsporings- en het vervolgingsbeleid een goede interne afstemming aanwezig
  is. Verder moet het strafrechtelijk optreden vooral ook in de uitvoering consistent zijn. Door de justitie moet daarom in nauw overleg met de politie worden
  vastgesteld welke normschendingen onder welke omstandigheden een gei'ndividualiseerde strafrechtelijke reactie vereisen en wat het karakter van deze
  reactie zal zijn. Een aansluitende verwezenlijking van die reactie is essentieel
  voor het herstel van de geloofwaardigheid van het strafrechtelijk optreden
  (snelle executie van korte vrijheidsstraffen, nauwgezette inning van geldboeten, vervolging bij niet-naleving van aan een sepot verbonden voorwaarden,
  enz.).
  