text: 5.2
  
  te verwachten uitgaven en het dr aagvl ak hiervoor
  In het onderstaande wordt de ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven van
  de overheid in kaart gebracht. Bij de uitgaven gaat het om die aan AOW, zorg,
  onderwijs en kinderbijslag. Zowel bij de inkomsten als bij de uitgaven wordt een
  onderscheid gemaakt in volume-effecten die gerelateerd zijn aan de demografische veranderingen en prijseffecten die gerelateerd zijn aan uitkeringsniveaus en
  economische ontwikkelingen in het algemeen.
  119
  
  De verkenningen in deze paragraaf leveren het materiaal voor een vergelijking
  van de inkomsten en uitgaven van de overheid als percentage van het bruto binnenlands product (BBP). Hiermee wordt in de volgende paragraaf een tijdpad uitgezet voor het vorderingensaldo en de schuldquote van de overheid. Als door
  een dalende schuldquote de rentelasten afnemen, ontstaat steeds meer financieringsruimte voor andere uitgaven. Als deze ruimte voldoende groot is, kan daarmee de stijging van de uitgaven door de vergrijzing worden opgevangen.
  Het tijdpad voor het vorderingensaldo en de schuldquote is afhankelijk van de
  veronderstellingen die op de verschillende deelterreinen gehanteerd worden.
  Zulke veronderstellingen zijn plausibel, maar onzeker. Daarom zal gebruik
  worden gemaakt van diverse alternatieve veronderstellingen op deelterreinen
  om de gevoeligheid voor de gebruikte veronderstellingen te testen.
  5.2.1
  
  het dr aagvl ak voor de uitgaven
  Het draagvlak voor de overheidsuitgaven wordt gevormd door het bruto binnenlands product. Het BBP is daarnaast ook de referentie waartegen het overheidstekort en de schuld van de collectieve sector worden afgezet. Hoe groter
  het BBP, des te minder zorgelijk is uiteraard een in guldens gemeten tekort of
  schuld. Een voldoende reductie van het vorderingentekort en een uitgavengroei
  bij de overheid die niet boven de groei van het BBP uitgaat, leiden op langere termijn tot een afnemende overheidsschuldquote.
   gener at iebew ust beleid
  
  Volumecomponent: demografische veranderingen
  In het onderstaande wordt gebruikt gemaakt van de lage, midden- en hoge
  variant van de CBS bevolkingsprognose 1996. In de middenvariant blijft de totale
  omvang van de beroepsbevolking nagenoeg constant tot 2015 als de arbeidsparticipatie ongewijzigd blijft. De leeftijdssamenstelling verandert overigens wel
  (WRR 1993). Na 2015 begint het demografisch draagvlak terug te lopen, zodat in
  2050 ten opzichte van 1999 9 procent van het demografisch draagvlak verloren
  zal zijn gegaan. In de lage variant begint de afname van het demografisch draagvlak eerder (2005) en zet deze verder door, tot in 2050 bijna een derde van het
  demografisch draagvlak verloren is gegaan. In de hoge variant daarentegen stijgt
  het demografisch draagvlak. Die stijging vindt vooral plaats na 2035, als de hogere
  geboortecijfers beginnen door te werken op de arbeidsmarkt. In 2030 is het demografisch draagvlak 4 procent groter dan in 1999, in 2050 14 procent.
  120
  
  De middenvariant geldt als meest plausibele en wordt gebruikt als referentie voor
  de demografische ontwikkeling op diverse deelterreinen. Voor de gevoeligheidsanalyse wordt doorgaans gebruik gemaakt van de hoge en de lage variant.
  Daarmee wordt echter niet de gehele onzekerheid verdisconteerd, omdat de hoge
  en lage variant vooral verschillen op de totale omvang van de bevolking, terwijl in
  verband met de vergrijzing de leeftijdssamenstelling van de bevolking van groter
  belang is. Door de veronderstellingen omtrent vruchtbaarheid, sterfte en migratie
  anders te combineren kunnen ook varianten worden gemaakt met een qua leeftijdssamenstelling jonge, respectievelijk oude bevolking. Net als in het rapport
  Ouderen voor ouderen (WRR 1993) is ook voor dit rapport op basis van de CBSprognose van 1996 ook een jonge en een oude variant geconstrueerd.
   Volumecomponent: groei van de arbeidspar ticipatie
  Nederland loopt op dit ogenblik snel de achterstand qua arbeidsparticipatie in
  ten opzichte van andere Europese landen. Dit komt vooral door de stijgende participatiegraad van vrouwen. In de door het CBS en het CPB (1997) uitgewerkte scenario’s wordt aangenomen dat deze trend zich nog een aantal jaren zal voortzetten. Dit is waarschijnlijk, omdat er nog flink wat ruimte zit in het potentiële
  arbeidsaanbod. In het scenario Divided Europe (de) van het CPB werkt noch het
  marktmechanisme, noch het coördinatiemechanisme, zowel nationaal als internationaal. Als gevolg daarvan verslechtert de concurrentiepositie van Europa als
  geheel en blijft de groei van de arbeidspartipatie beperkt. In het scenario Global
  Competition (gc) ligt de nadruk op een dynamische technologische ontwikkeling, internationalisering en concurrentie. Dit leidt tot een sterk groeiende
  arbeidsparticipatie en productiviteitsontwikkeling. In het scenario European
  Coordination (ec) speelt beleidscoördinatie een belangrijke rol. Ook in dit scenario groeit de arbeidsparticipatie sterk.
  De groei van de arbeidsparticipatie vindt vooral plaats bij vrouwen en bij ouderen. Bij de mannen beneden 55 jaar loopt de participatiegraad in alle scenario’s
  nog licht terug. Boven de 55 jaar stijgt de participatiegraad van 39 procent in
  1995 naar 41 procent in 2020 in DE en naar 58 respectievelijk 66 procent in ec
  
  demografie en overheidsschuld
  
  en gc. Bij de vrouwen stijgt de participatiegraad in alle leeftijdsgroepen, maar het
  sterkst bij de ouderen. In gc wordt de participatiegraad van mannen vrij dicht
  benaderd. Gemiddeld stijgt de participatiegraad van vrouwen van 49 procent in
  1995 naar 63 procent (de) respectievelijk 69 procent (ec) en 73 procent ( gc).
  Omdat het EC-scenario het meest lijkt overeen te komen met de recente ontwikkelingen, wordt hierna de participatiegraad in EC gebruikt als referentie.
   Vanzelfsprekend ontstaat de groei van de arbeidsparticipatie niet vanzelf. Er is
  beleid voor nodig dat gericht is op ouderen, vrouwen en etnische minderheden.
  Verder terugdringen van vervroegd uittreden en arbeidsongeschiktheid, meer
  aandacht voor de combinatie van arbeid en zorg en maatschappelijke integratie
  zijn noodzakelijke voorwaarden om de hier ingeboekte potentie ook daadwerkelijk te realiseren. Na 2020 wordt de participatie constant verondersteld. De groei
  van de arbeidsparticipatie in EC heeft op dat moment het draagvlak met circa 23
  procent doen toenemen. Voor de gevoeligheidsanalyse wordt gebruikt gemaakt
  van gc en DE, en van ongewijzigde participatie vanaf 1995.
  Prijscomponent: groei van de arbeidsproductiviteit
  Aangenomen wordt dat de economische groei het product is van de groei van de
  arbeidsproductiviteit en die van het arbeidsvolume en voorts dat de groei van de
  gemiddelde lonen gelijk is aan die van de arbeidsproductiviteit. Er wordt dus
  voorbijgegaan aan de vraag hoe de groei van de arbeidsproductiviteit tot stand
  komt als gevolg van investeringen in menselijk en materieel kapitaal.
  Gezien de lange termijn van de prognose is een voorzichtige inschatting gekozen
  van 1,5 procent per jaar. De groei van de werkzame beroepsbevolking door de veronderstellingen over demografie en arbeidsparticipatiegraad brengt dan de groei
  van het BBP op 2 procent per jaar in de periode tot 2030. Voor de gevoeligheidsanalyse wordt gebruik gemaakt van een arbeidsproductiviteitsgroei van 0,5 procent
  respectievelijk 3 procent per jaar. De invloed van de arbeidsproductiviteit op de
  overheidsuitgaven als percentage van het BBP is overigens beperkt. Met de welvaart nemen, als gezegd, ook de aspiraties voor de overheidsuitgaven toe.
   5.2.2
  
  de A O W
  Volumecomponent: demografische ontwikkelingen
  De volumecomponent van de AOW wordt grotendeels bepaald door het aantal
  ouderen. Daarnaast speelt hun huishoudenssituatie via de differentiatie van het
  uitkeringsniveau een rol. Het aantal ouderen wordt gewogen naar dit uitkeringsniveau. Dit gewogen aantal stijgt tot 2010 nog betrekkelijk langzaam. Vanaf dat
  moment gaat de babyboom met pensioen en neemt de groei van het aantal ouderen plotseling snel toe. Na 2020 zwakt de groei weer af, totdat tussen 2035 en
  2040 het maximale aantal ouderen bereikt wordt: 80 (lage variant) tot 130 procent (hoge variant) meer dan in 1996.
  121
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Vanaf dat moment begint het aantal ouderen weer geleidelijk te dalen. Die daling
  leidt evenwel maar tot een geringe correctie van de demografische verhoudingen, omdat tegen die tijd ook de daling van het aantal jongeren flink begint door
  te werken op de arbeidsmarkt.
  Prijscomponent: interpretaties van welvaar tsvastheid
  De prijscomponent in de AOW-uitgaven wordt bepaald door het uitkeringsniveau. Indien slechts wordt uitgegaan van koopkrachtbehoud en waardevaste
  uitkeringen, is de verwachte economische groei door groei van de arbeidsproductiviteit en van de participatiegraad ruimschoots voldoende om de demografische veranderingen te compenseren. In de politieke discussie wordt gewoonlijk
  gekozen voor welvaartsvastheid van de uitkeringen. Dit begrip is voor meerdere
  interpretaties vatbaar.
  122
  
  De W K A -koppeling
  De WKA-koppeling (Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheden) gaat uit van
  een koppeling aan de contractlonen. Wanneer we veronderstellen dat de stijging
  van de contractlonen de stijging van de arbeidsproductiviteit weerspiegelt, zou
  daarmee een van de bovengenoemde compenserende effecten wegvallen. In de
  praktijk blijkt echter dat de gemiddelde lonen door stijging van het opleidingsen functieniveau sterker stijgen dan de contractlonen.
  Daardoor groeit de premiegrondslag nog steeds sneller dan het uitkeringsniveau.
   Samen met de groei van de arbeidsparticipatiegraad ontstaat dan voldoende
  draagvlakgroei om de demografische verschuivingen grotendeels te compenseren (Commissie financiering oudedagsvoorziening 1987; WRR 1993).
  De koopkracht van de AOW-uitkering stijgt wel, maar minder snel dan die van
  het gemiddelde arbeidsinkomen.
  W K A -Koppeling plus
  
  Een hoger niveau van welvaartsvastheid wordt gerealiseerd als de AOW evenveel
  stijgt als het gemiddeld netto verdiende loon. De koopkracht van een gepensioneerde en die van een werkende gaan dan gelijk op. In dat geval blijft van de
  bovengenoemde compenserende effecten alleen de stijging van de arbeidsparticipatiegraad over om de demografische verschuiving te compenseren. Het aantal
  personen dat van één arbeidsinkomen moet leven, neemt echter geleidelijk af
  door de stijgende participatiegraad en het dalend aantal personen in een huishouden, terwijl het aantal AOW-uitkeringen per huishouden constant blijft.
  Qua welvaartsniveau ontstaat dus nog steeds een achterstand.
  Koppeling aan het B B P per hoofd
  In de laatste jaren is een trend zichtbaar waarbij loonruimte in collectieve onderhandelingen niet wordt ingezet voor een contractloonstijging, maar voor andere
  doelen. Dat is voordelig, omdat een dergelijke besteding niet leidt tot stijging
  van de uitkeringsniveaus. Toch leiden die andere doelen wel tot welvaartsstijging bij de werkenden. Scholing zal bijvoorbeeld leiden tot incidentele loonstijgingen. Arbeidstijdverkorting, kinderopvang en zorgverlof leiden ertoe dat
  
  demografie en overheidsschuld
  
  voorheen onbetaalde zorg van ouders gemonetariseerd wordt. Ouders krijgen
  daardoor gelegenheid de arbeidsparticipatie te verhogen. Een deel van de groei van
  de participatiegraad kan daarom gezien worden als herverdeling van werk tussen
  de partners in een huishouden. Het extra inkomen dat door de groeiende participatiegraad ontstaat, zou zonder die herverdeling ten dele bij de hoofdkostwinner
  zijn neergeslagen. De scheiding tussen welvaartsgroei door loongroei en door participatiegroei is dus minder scherp dan op het eerste gezicht lijkt.
   Het hoogste niveau van welvaartsvastheid wordt gerealiseerd als de AOW-uitkering even snel groeit als het BBP per hoofd. In dat geval deelt de gepensioneerde
  volledig in de welvaartsgroei, maar worden alle bovengenoemde compenserende effecten buiten werking gesteld, zodat de demografische groei ten volle doorwerkt in de groei van de AOW-uitgaven als percentage van het BBP.
  Alleen sparen biedt dan uitkomst om de lasten te egaliseren. Dat sparen kan de
  vorm krijgen van het aflossen van overheidsschuld.
  Argumenten voor een keuze
  De keuze voor een niveau van welvaartsvastheid is een politieke keuze.
  Niet alleen solidariteit en rechtvaardigheid spelen daarbij een rol, maar ook
  houdbaarheid. Politieke keuzen voor bepaalde inkomensverhoudingen worden
  gemaakt op basis van preferenties op een bepaald moment. De houdbaarheid
  gebiedt dat een gemaakte keuze in de toekomst moet kunnen worden volgehouden. Dat is niet hetzelfde als moet worden volgehouden. Ook de huidige politiek
  is immers niet gebonden aan de preferenties uit een voorbij decennium.
  Een stabiele inkomensverdeling vraagt in eerste instantie om uitkeringen die
  meegroeien met het gemiddelde BBP per hoofd, de duurste vorm van welvaartsvastheid. Want de burger meet zijn relatieve welvaartspositie af aan
  de uitgaven die hij kan doen in verhouding tot anderen, niet aan een meer
  abstracte loonindex.
  Toch wijzen solidariteit en rechtvaardigheid niet zonder meer in de richting van
  de hoogste vorm van welvaartsvastheid. Zo kan het zelfs bij een strikte WKAindexering al voorkomen dat een werkende met een minder dan gemiddelde
  contractloonstijging zijn koopkracht ziet achterblijven bij de AOW-uitkering.
   Want weliswaar worden gemiddeld incidentele loonstijgingen gerealiseerd en
  neemt het aantal inkomens per huishouden toe, maar op individueel niveau kan
  een dergelijke welvaartsstijging langdurig achterwege blijven. Hoe langer de termijn is die in aanmerking wordt genomen, des te kleiner zal het aantal individuen zijn waarvoor dit geldt en des te zwaarder zal de achterstand van de AOW op
  het gemiddelde welvaartsniveau gaan wegen.
  Redenerend vanuit de wenselijkheid van een stabiele inkomensverdeling zijn er
  ook argumenten om de AOW-uitkering juist minder snel te laten groeien dan het
  BBP per hoofd. Het aantal ouderen met een aanvullend inkomen uit pensioen of
  individuele besparingen groeit.
  123
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Als het aanvullend inkomen sneller groeit dan de inkomens van werkenden, kan
  een minder snelle groei van de AOW-uitkering per saldo resulteren in een stabiel
  blijvende inkomensverdeling. Wanneer op de lange termijn een stabiele inkomensverdeling gewenst wordt, zal het indexeringsmechanisme vermoedelijk
  moeten liggen tussen een strikte WKA-koppeling en een koppeling aan het BBP
  per hoofd. De onzekerheid rond de relatieve inkomenspositie van toekomstige
  gepensioneerden ten opzichte van jongeren is echter groot. In de nota ‘Werken
  aan zekerheid’ wordt de mogelijkheid opengehouden dat er ruimer geïndexeerd
  wordt dan de contractlonen, indien de inkomensverhoudingen daartoe aanleiding geven en de economische situatie het toelaat, maar ook dat in neerwaartse
  zin wordt afgeweken bij een onverantwoorde loongroei of een te sterke groei
  van de i/a-ratio (Tweede Kamer 25010, nr. 1-2: 28).
  124
  
  Verbreding van de financieringsgrondslag voor de AOW
  Omdat niet iedereen profiteert van de groei van het aanvullend pensioen, ligt
  hierin een argument om wel het uitkeringsniveau van de AOW te laten groeien,
  maar de groei van de bijdrage van de werkende bevolking aan de AOW te beperken. Dit kan door de financieringsbasis voor de AOW-premie te verbreden.
   De Sociaal Economische Raad geeft hiervoor een aantal varianten, maar schrikt
  vooralsnog terug voor een volledige fiscalisering (SER 1997). Een rapport van de
  Commissie van Sociaal Economische Deskundigen (1999) noemt fiscalisering
  inmiddels wel als optie. Selectieve verhoging van de AOW door de uitkering
  (gedeeltelijk) inkomensafhankelijk te maken wordt door de SER eveneens afgewezen, onder andere omdat daarmee het verzekeringskarakter zou worden
  ondermijnd.
  Tekstbox 5.1 Alleen erkenning ontbreekt nog aan fiscalisering van de AOW
  Bij de Oort-hervorming is de inning van de premies voor de volksverzekeringen geïntegreerd in
  het schijventarief van de inkomstenbelasting. Fiscalisering van de AOW wil zeggen dat de AOW
  betaald wordt uit de algemene middelen in plaats van uit een afzonderlijke AOW-premie.
  Daardoor wordt de heffingsgrondslag breder en verdwijnen specifieke knelpunten, zoals bijvoorbeeld het probleem dat de heffingsgrondslag via de inflatiecorrectie op de eerste schijf de prijsstijging volgt, terwijl de uitkeringen in beginsel de contractlonen volgen.
  Het tarief in de eerste schijf is opgebouwd uit deeltarieven voor premies volksverzekering en
  belasting. Formeel staan belasting en premies in de eerste schijf los van elkaar. In de praktijk
  blijkt dat niet het geval. Bij de keuze van de tarieven voor de belastingschijven zijn de totalen
  (35, 50, 60%) bepalend geweest. Tot 1993 heeft de belastingcomponent in de eerste schijf nog een
  onafhankelijk bestaan geleid. In 1994 zijn de premies voor de volksverzekeringen de facto gefiscaliseerd. Vanaf dat jaar is het belastingtarief telkens aangepast aan de premies voor de volksverzekeringen, zodanig dat het totaal geleidelijk terugkeerde naar het oorspronkelijk beoogde totaal
  (zie fig. 5.1 ). Als belasting en premies zulke communicerende vaten zijn, kan niet worden volgehouden dat er sprake is van een gescheiden financiering.
   demografie en overheidsschuld
  
  Figuur 5.1
  
  Samenstelling belasting en premies in de eerste schijf
  
  40
  premies volksverzekeringen
  
  percentage
  
  30
  
  20
  
  10
  
  inkomstenbelasting
  
  0
  1990
  
  1991
  
  1992
  
  1993
  
  1994
  
  1995
  
  1996
  
  1997
  
  1998
  
  1999
  
  jaar
  
  De huidige labeling van de overheidsinkomsten leidt tot de enigszins bizarre situatie dat de
  volksverzekeringen grotendeels bekostigd lijken te worden door de lagere inkomensgroepen, terwijl alle overige overheidsuitgaven grotendeels bekostigd lijken te worden door de hogere inkomensgroepen, althans voor zover het de inkomstenbelasting aangaat. Wanneer het totaal in aanmerking wordt genomen, volgt een wezenlijk andere conclusie.
  125
  Erkenning van de fiscalisering van de premies volksverzekeringen heeft, zoals aangegeven in de
  hoofdtekst, als belangrijkste voordeel een verbreding van de heffingsgrondslag. Er zijn ook andere voordelen. Er ontstaat een meer homogeen bruto-netto traject. Ook vermindert een geleidelijke gelijktrekking van de tarieven van jongeren en ouderen de oneigenlijke incentives voor
  pensioensparen. Dat komt doordat de aftrek van de premie plaatsvindt tegen een tarief dat minder sterk dan nu afwijkt van het tarief waartegen te zijner tijd de uitkering wordt belast.
   Fiscalisering van de premies volksverzekeringen zou een logische voortzetting
  zijn van de zogenoemde Oort-hervorming (zie tekstbox 5.1). Via fiscalisering
  kunnen draagkrachtige ouderen met een aanvullend pensioen meer bij de financiering van de AOW worden betrokken, waardoor de financieringsgrondslag
  wordt vergroot. Tot nu toe zijn ouderen vrijgesteld van het meebetalen aan de
  AOW-uitkering van hun minder bedeelde leeftijdgenoten. Heffing van AOW-premie bij ouderen stuit op het verzekeringskarakter van de AOW (hoewel er een
  precedent is bij de werknemersverzekeringen). Na fiscalisering kan gemakkelijker dan via premieheffing bij ouderen worden gerealiseerd dat ouderen met aanvullend pensioen meebetalen aan de AOW, namelijk via een geleidelijke aanpassing van de tariefstructuur. Dit zou impliceren dat het tariefverschil tussen 65minners en 65-plussers geleidelijk vermindert of verdwijnt. Via een aanpassing
  van de bruto AOW-uitkering kan het netto niveau worden aangepast aan het
  nieuwe belastingtarief, zodat per saldo alleen ouderen met een aanvullend pensioen op een bijdrage worden aangesproken. Daarnaast biedt de (aanvullende)
  ouderenaftrek een compenserend instrument voor ouderen met een klein pensioen (zie tekstbox 5.2).
   gener at iebew ust beleid
  
  AOW gedeeltelijk inkomensafhankelijk
  
  Het ligt niet op voorhand vast dat het uitkeringsniveau van alle uitkeringscategorieën in hetzelfde tempo moet groeien. Voor niet-actieven in de actieve
  levensfase geldt dat er uitzicht is op verbetering van de inkomenspositie door
  het vinden van werk. Een lage replacement rate voorkomt de verlammende werking van de armoedeval. Van ouderen wordt geen arbeid meer verwacht, hetgeen een relatief hogere uitkering zou kunnen rechtvaardigen. Anderzijds heeft
  de eerste pijler (zie hfdst. 4) primair de functie welvaart te verdelen en armoede
  te voorkomen. Vanuit dit gezichtspunt is een gerichte, dus inkomensafhankelijke verhoging op zijn plaats. In het huidige systeem is geen plaats voor zulke
  nuances. Een inkomensafhankelijke AOW noch een doorbreking van de koppelingen tussen de verschillende uitkeringen is bespreekbaar. Toch is die differentiatie er langs een sluipweg wel gekomen via de arbeidsaftrek en de (aanvullende) ouderenaftrek (zie tekstbox 5.2).
  Tekstbox 5.2 Instrumentalisering belasting als uitweg uit verstarring
  Het systeem van netto-nettokoppelingen ligt politiek gevoelig, maar leidt daardoor ook tot verstarring. Zo maakt de koppeling tussen het minimumloon en de uitkeringen het onmogelijk een
  
  126
  
  verschil in niveau te creëren tussen het laagste inkomen uit arbeid en dat uit een uitkering,
  terwijl dat toch nodig gevonden wordt om aan de armoedeval te ontkomen. De arbeidsaftrek
  biedt in dit geval een uitweg. Langs fiscale weg kan hiermee een verschil tussen het netto minimumloon en de netto uitkering geforceerd worden.
   De koppeling tussen de uitkeringsniveaus van bijstand, AOW enzovoort maakt een differentiatie
  van uitkeringsniveaus onmogelijk. Alweer biedt de belasting een uitweg. Een relatief gunstige
  fiscale behandeling van ouderen met een klein pensioen via de (aanvullende) ouderenaftrek
  vormt een compensatie voor een uitkeringsniveau dat door een matige indexering aan de krappe
  kant blijft. De uitkering wordt deels vervangen door een belastinguitgave. In het voorgestelde
  nieuwe belastingstelsel wordt het uitkeringskarakter van de ouderenaftrek nog sterker, omdat de
  huidige aftrek tegen een variabel tarief wordt vervangen door een vaste belastingkorting.
  Door middel van een belastinguitgave wordt in feite de AOW meer verhoogd dan de overige uitkeringen. De ouderenaftrek maakt de AOW-uitkering zelfs feitelijk inkomensafhankelijk, iets
  wat in de AOW zelf nooit gerealiseerd zou kunnen worden. De (aanvullende) ouderenaftrek zorgt
  ervoor dat de extra koopkracht vooral bij ouderen met weinig of geen aanvullend inkomen
  terechtkomt. Zolang dit inkomensafhankelijke gedeelte beperkt is, hoeft hiervan geen verstorende werking uit te gaan op het spaargedrag. Op deze wijze kan de koppeling tussen AOW en overige uitkeringen behouden blijven zonder dat de overige uitkeringen even sterk meegroeien.
  De extra koopkracht voor ouderen via de aanvullende ouderenaftrek wordt slechts toegekend aan
  een beperkt aantal ouderen in een bepaald inkomenstraject.
   De uitgavenquote
  De wijze waarop de AOW-uitkering wordt aangepast aan de gegroeide welvaart,
  bepaalt in vrij sterke mate de groei van het uitgavenniveau. Op dit ogenblik lijkt
  de politiek het meest te voelen voor een evenwichtige inkomensverdeling op de
  
  demografie en overheidsschuld
  
  lange termijn. Toepassing van de WKA-koppeling lijkt hiervoor het aangewezen
  middel. In het referentiescenario wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de
  AOW 0,25 procent per jaar achterblijft bij de groei van de gemiddeld verdiende
  lonen. Dit is ook de schatting die het CPB (1997b) aanhoudt voor de incidentele
  looncomponent.2 Een dergelijke achterstand lijkt derhalve realiseerbaar zonder
  de WKA geweld aan te doen. Bovendien blijft de inkomensverdeling bij een dergelijke achterstand min of meer stabiel, omdat het inkomen uit aanvullend pensioen van toekomstige ouderen hoger zal zijn dan van huidige. Zou de incidentele looncomponent in de toekomst toch hoger uitvallen dan de schatting van
  het CPB, dan zal vermoedelijk druk ontstaan om ook de AOW-uitkeringen extra te
  verhogen. Dit is reden om hier niet zozeer de feitelijke incidentele loonontwikkeling als uitgangspunt te nemen, maar eerder een beleidsmatig koppelingsdoel
  voor de langere termijn.
   Figuur 5.2
  
  AOW-uitgaven in procenten BBP in het referentiescenario
  14
  oud
  midden
  jong
  
  12
  
  procent bbp
  
  10
  
  127
  
  8
  6
  4
  2
  0
  2000
  
  2005
  
  2010
  
  2015
  
  2020
  
  2025
  
  2030
  
  2035
  
  2040
  
  2045
  
  2050
  
  jaar
  
  Figuur 5.2 geeft de ontwikkeling weer van de AOW-uitgaven in het referentiescenario als percentage van het BBP. In de middenvariant is de maximale stijging
  circa 3 procentpunt van het BBP, tot 8,3 procent. In de figuur is tevens de demografische onzekerheidsmarge aangegeven, omdat de demografie zich geheel onttrekt aan beleidsmatige beïnvloeding. De demografische onzekerheidsmarge is
  betrekkelijk groot, omdat bij een qua leeftijdsamenstelling jonge bevolking het
  aantal ouderen lager is dan in de middenvariant, terwijl het draagvlak zich relatief gunstig ontwikkelt. Bij een oude bevolking daarentegen gaat een groot aantal ouderen samen met een beperkt draagvlak van werkenden. In dat geval zouden de AOW-uitgaven kunnen oplopen tot 10,7 procent van het BBP in 2040.
  In de gevoeligheidsanalyse wordt aandacht besteed aan de demografische onzekerheid. Daarnaast wordt gekeken wat de gevolgen zouden zijn van een koppeling van de AOW aan het BBP per hoofd. Ook wordt bezien hoeveel de AOW zou
  moeten achterblijven op de verdiende lonen om te voorkomen dat extra bijstellingen van de overheidsfinanciën nodig zijn.
  gener at iebew ust beleid
  
  In het SER-advies over werken aan zekerheid (1997) zijn diverse modaliteiten
  aangegeven om de uitgavengroei bij de AOW te accommoderen. De gemeenschappelijke noemer hiervan is een structurele verbreding van de financieringsbasis. Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden genoemd: een verlenging van
  de eerste schijf, maximering van de AOW-premie gekoppeld aan rijksbijdragen
  en geleidelijke invoering van AOW-premieheffing bij gepensioneerden.
   5.2.3
  
  de zorg
  Volumecomponent: demografische ontwikkelingen
  Naarmate het aantal ouderen toeneemt, zullen de zorguitgaven stijgen, omdat
  deze sterk gerelateerd zijn aan de leeftijd (Polder et al. 1997a; WRR 1993;
  Koopmanschap et al. 1991). Een basisschatting van de volumecomponent in de
  zorguitgaven is verkregen door het aantal personen uitgesplitst naar leeftijd en
  geslacht in de verschillende demografische projecties te vermenigvuldigen met de
  uitgaven per persoon in de betreffende categorie volgens de studie van Polder.
  128
  
  Gezonde of ongezonde extra levensjaren
  In alle demografische varianten neemt de gemiddelde levensverwachting bij
  geboorte toe, vooral bij mannen (3,3 jaar in de lage variant; 7,3 jaar in de hoge),
  maar in mindere mate ook bij vrouwen (0,7 respectievelijk 4,5 jaar). Uit diverse
  onderzoeken komt naar voren dat de uitgaven aan gezondheidszorg vooral hoog
  zijn in de jaren voorafgaand aan het overlijden (WRR 1997). Als alleen overlijden
  duur is, bestaat de toename in levensverwachting vooral uit gezonde jaren.
  Vergelijking van de levensverwachting uit 1983 en 1994 geeft aan dat bij mannen
  de toename in levensverwachting voor ongeveer de helft uit gezonde jaren
  bestond en de andere helft uit licht ongezonde jaren, waarbij bovendien het
  accent verschoof van matige naar lichte ongezondheid. Bij de vrouwen daarentegen nam zowel het aantal gezonde jaren als het aantal matig ongezonde jaren af
  en nam het aantal jaren in lichte ongezondheid per saldo meer toe dan de
  levensverwachting (Ruwaard et al. 1997: 44 e.v.).
  Op basis van het bovenstaande kunnen twee extremen worden geformuleerd.
   Wanneer wordt uitgegaan van constante leeftijdspecifieke uitgaven aan zorg,
  is de impliciete veronderstelling dat de toename in de levensverwachting in de
  demografische scenario’s uitsluitend bestaat uit ongezonde jaren op hoge leeftijd. Dit klopt niet met het gegeven dat vooral de kosten van overlijden hoog
  zijn, maar verdisconteert weer wel dat vooral de behoefte aan zorg met de leeftijd toeneemt. Het andere uiterste is dat men veronderstelt dat de toename in de
  levensverwachting uitsluitend bestaat uit een toename van gezonde levensjaren.
  Uitgaande van dit gegeven zou men kunnen veronderstellen dat mensen in de
  toekomst op dezelfde biologische leeftijd overlijden als nu, maar dat zij deze
  biologische leeftijd pas op een latere kalenderleeftijd bereiken. De leeftijdspecifieke uitgaven worden vervolgens gekoppeld aan de jongere biologische leeftijd.
  demografie en overheidsschuld
  
  In de lage demografische variant is het mogelijke effect van het gezonder oud
  worden op de totale zorguitgaven gering (2% van de volumecomponent in
  2050), omdat de levensverwachting slechts weinig toeneemt. In de midden- en
  hoge variant is het effect 7 respectievelijk 11 procent. De demografische middenvariant met een gecorrigeerde biologische leeftijd zal worden gebruikt als referentie. Voor de gevoeligheidsanalyse wordt gebruikt gemaakt van de lage variant
  met gecorrigeerde biologische leeftijd en van de hoge variant met constante leeftijdspecifieke uitgaven.
   Prijscomponent: ‘overige ontwikkelingen’ belangrijker dan demografie
  In de afgelopen decennia zijn volgens het CPB (1994) de collectieve uitgaven
  gemiddeld sneller gestegen dan het BBP, vooral (maar niet alleen) in de zorgsector. De grootste stijging van de uitgavenquote in de zorgsector vond plaats in de
  jaren zestig (0,2%punt BBP/jaar) en vooral in de jaren zeventig (0,3%punt
  BBP/jaar). Maar ook in de jaren tachtig ging de stijging door. Als oorzaken voor
  de stijging kunnen worden onderscheiden: veranderingen in de populatie, veranderingen in het gebruiksgedrag en ten slotte veranderingen in arbeidsproductiviteit en in relatieve prijzen. Omdat in de zorgsector de meting van de output
  problemen oplevert, wordt het inputvolume meestal gebruikt als maat voor de
  productie. Hierdoor is het moeilijk een scheiding aan te brengen tussen de
  genoemde componenten.
   Demografische veranderingen verklaren maar een klein deel van de stijging van
  de uitgavenquote. Dit deel stijgt van 0,01 procentpunt BBP per jaar in de jaren
  vijftig tot 0,04 procentpunt BBP per jaar in de jaren tachtig.3 Een meer gedifferentieerde definitie van populatiekenmerken (bijv. ook arbeidsmarktstatus en
  inkomen) relativeert het belang van de demografie nog verder. De stijging van
  gebruiksindicatoren (outputvolume) tussen 1987 en 1995 wordt door Groot
  (1998) nagenoeg geheel aan veranderd gebruiksgedrag toegeschreven. In de
  Volksgezondheid Toekomst Verkenning (Ruwaard en Kramers 1997: 74, 148-149)
  wordt in navolging van Polder et al. (1997a) voor de periode 1994-2015 uitgegaan
  van een demografische volumecomponent in de uitgavengroei van 0,9 à 1,0 procent per jaar (bevolkingsgroei 0,4%; vergrijzing 0,6 %) en een component ‘overige ontwikkelingen’ van 1,1 à 1,2 procent per jaar.4 Polder et al. onderscheiden
  daarnaast een autonome extra prijsontwikkeling ten opzichte van de algemene
  prijsontwikkeling van 0,3 procent per jaar. In een recente SER-rapportage (1999)
  worden de diverse ramingen naast elkaar gezet en vergeleken. Merk op dat er een
  verschil is tussen (groei)ramingen van reële uitgaven en (groei)ramingen van de
  uitgavenquote, waarmee hier wordt gewerkt. In het laatste geval speelt ook de
  ontwikkeling van het draagvlak een rol.
  129
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Scheiden van prijs- en volume-effecten
  In de uitgavenquote voor de zorgsector zijn prijs- en volume-effecten moeilijk te
  scheiden. In de aangehaalde CPB-studie wordt voor de decompositie gebruik gemaakt van veronderstellingen over de arbeidsproductiviteitsgroei in de collectieve
  sector. Volgens de wet van Baumol (1966) leidt een achterblijvende arbeidsproductiviteitsgroei in de zorgsector tot een relatieve prijsstijging (zie tekstbox 5.3).
   Over de periode 1991-1997 hebben De Vries et al. (1998) in de care-sector een
  arbeidsproductiviteitsdaling gemeten. Het is echter plausibel dat die daling voor
  een groot deel schijn is en hoofdzakelijk wordt veroorzaakt door normstijgingen. In de curatief somatische zorg werd over dezelfde periode een arbeidsproductiviteitsstijging gemeten van 0,7 procent per jaar.5 Het gebruiksvolume steeg
  met 2,2 procent per jaar.
  130
  
  Uit de diverse mechanismen in tekstbox 5.3 ontstaat het beeld dat in de zorgsector zowel stijgende als stagnerende arbeidsproductiviteit leiden tot stijgende uitgaven. In de cure-sector lijkt het technologievraagstuk belangrijker dan het
  Baumolprobleem. Maar ook in de care-sector zijn productiviteitsstijging en
  normstijging moeilijk te scheiden. Het onderscheid tussen beide effecten is
  vooral analytisch van aard.
  Tekstbox 5.3 De wet van Baumol
  Stel dat de economie bestaat uit twee sectoren met een hoge respectievelijk lage groei van de
  arbeidsproductiviteit. Als welvaartsstijging zorgt voor een evenredig toenemende vraag naar alle
  producten, dan zal een steeds groter deel van de beroepsbevolking werken in de sector met de
  achterblijvende arbeidsproductiviteit; de sector met de hoge arbeidsproductiviteit kan met weinig werknemers toe. Werknemers zullen echter alleen in de sector met de lage productiviteitsgroei blijven werken als de lonen daar even snel stijgen als elders, dat wil zeggen sneller dan de
  arbeidsproductiviteitsgroei. Dit betekent dat de producten uit de sector met de lage productiviteitsgroei in prijs stijgen, terwijl de producten uit de sector met de hoge productiviteitsgroei in
  prijs dalen. De arbeidsintensieve sector zal daardoor ook een steeds groter deel van de totale consumptie in guldens voor zijn rekening nemen.
   Baumol illustreert zijn wet bij voorkeur aan een musicus die in de tijd van Mozart een muziekstuk speelt. Hij heeft in de loop van de tijd zijn productiviteit niet verhoogd door sneller te spelen of door meer violen tegelijk te bespelen. Levende muziek wordt daardoor steeds duurder. De
  computerindustrie daarentegen laat een snelle productiviteitsgroei zien. De prijs van een pc
  daalt en men koopt veel meer pc voor hetzelfde geld dan een jaar ervoor. Toch kan ook een musicus zijn productiviteit wel enigszins verbeteren, bijvoorbeeld door niet per koets, maar per auto
  naar de plaats van zijn uitvoering te reizen. Ook kan hij cd's verkopen in plaats van plaatsen in de
  concertzaal: productiviteitsgroei door andere producten aan te bieden.
  Het Baumol-effect is geen probleem, maar een luxe: de wet van Baumol geeft aan hoe welvaartsstijging wordt besteed. In de tijd van Mozart was het luisteren naar een muziekuitvoering voorbehouden aan een kleine elite. Dankzij de productiviteitsstijging (in andere sectoren) is dit
  genoegen binnen het bereik van de gewone burger gekomen.
  demografie en overheidsschuld
  
  In de zorgsector zijn de genoemde wijzigingen in de productiviteit ook terug te vinden. De zorgsector bestaat uit nogal diverse deelsectoren. In de verzorgende sector (care) is vooral sprake van
  persoonlijke dienstverlening. De arbeidsproductiviteitsstijging is daar laag, omdat bijvoorbeeld
  helpen bij het douchen nu niet sneller gaat dan dertig jaar geleden. Niettemin kunnen technische
  hulpmiddelen de zelfredzaamheid van zorgafhankelijke ouderen vergroten, wat geïnterpreteerd
  kan worden als een productiviteitsstijging. De welvaartsstijging leidt er evenwel toe dat de norm
  voor de douchefrequentie stijgt. Enerzijds is een dergelijke normstijging aan fysieke beperkingen
  onderhevig (op het moment dat de douchekraan niet meer dicht gaat); anderzijds lijkt er althans
  voorlopig nog ruimschoots ruimte voor verbetering van het zorgniveau.
   Als wordt verondersteld dat geen normstijging plaatsvindt (constante output: even vaak douchen),
  daalt de uitgavenquote aan zorg door het noemereffect, omdat de welvaartsgroei aan andere zaken
  wordt uitgegeven (zoals buitenlandse reizen). Ook daalt de uitgavenquote door de productiviteitsgroei (minder hulp nodig in een uitgekiende douche). Als daarentegen wordt verondersteld dat wel
  normstijging plaatsvindt (evenredige outputgroei: verbetering van het zorgniveau door vaker douchen), stijgt de uitgavenquote door de relatieve prijsstijging. Dit is het zuivere Baumoleffect.
  In de curatieve zorg is in de afgelopen jaren een omvangrijke efficiencyverbetering tot stand
  gebracht, waardoor bijvoorbeeld het ziekenhuisverblijf per ziektegeval sterk is verkort (bijv. poliklinische behandeling). Ziekenhuiszorg is daardoor verschoven naar thuiszorg, deels in de informele sector. Maar dit wil niet zeggen dat de uitgaven aan cure dalen. Nieuwe behandelingstechnieken kunnen worden opgevat als een sterke stijging van de arbeidsproductiviteit, met als
  gevolg een relatieve prijsdaling: toen de behandelingstechniek er nog niet was, was de prijs
  oneindig. Doordat nieuwe behandelmethoden (bijv. dotteren) vaak minder belastend zijn voor
  patiënten, wordt de indicatiestelling verruimd, waardoor de productiviteitsstijging per saldo
  vaak eerder leidt tot hogere dan tot lagere uitgaven.
  Sturen via budgettering
  In de praktijk blijken veranderingen in de vraag (welvaartseffect, ruimere indicatiestellingen bij technische vernieuwingen) en in de arbeidsproductiviteit gemakkelijk elkaars vorm aan te kunnen nemen. Dit maakt de grotendeels collectief gefinancierde zorguitgaven moeilijk normeerbaar. De overheid probeert grip op de
  zorguitgaven te krijgen via budgetdiscipline. Een krap budget moet er dan toe leiden dat bijvoorbeeld een groter dan beoogde loonstijging wordt gecompenseerd
  via uitgavenbeperkingen (i.e. volume) in dezelfde sector (Tweede Kamer 25604:
  nr. 2, Bijlage A5). Of een budgetteringsstelsel houdbaar is in de veranderende
  internationale verhoudingen, is overigens onzeker na recente uitspraken van het
  Europese Hof van Justitie (Het Financieele Dagblad 1998; Van der Mei 1998).
   Budgettering vindt plaats op basis van collectieve preferenties voor een collectief
  uitgavenniveau. De genoemde volume- en prijscomponenten worden als geheel
  binnen het budget gedwongen en daardoor onderling uitwisselbaar. Als het collectieve budget meestijgt met het BBP (constante uitgavenquote), is er ruimte
  voor zowel absolute uitgavenstijgingen ten gevolge van demografische veranderingen als voor enige stijging in het gevraagde zorgniveau. Maar er is dan geen
  ruimte voor een aan de welvaartsgroei evenredige stijging.
  131
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Het collectief gekozen uitgavenniveau kan zo gaan afwijken van de preferenties
  van het individu, omdat het onvoldoende recht doet aan de normstijging ten
  gevolge van de welvaartsgroei. Een strak budgetbeleid kan dus tot gevolg hebben
  dat bij vergrijzing en een relatieve prijsstijging in de collectieve sector het collectief gefinancierde volume minder stijgt dan het algehele welvaartsniveau, terwijl
  de vraag naar zorg evenveel of meer stijgt.6 Die extra vraag wijkt uit naar de particuliere sector, zoals het gebruik van AWBZ-voorzieningen laat zien (SER 1999).
  Ook in de cure-sector wordt uitwijkgedrag zichtbaar. Een verschuiving van een
  deel van de groei van de zorguitgaven naar de particuliere sector is overigens
  niet per definitie negatief te waarderen. Het kan ook een beleidsdoel zijn.
  Het feit dat de stijging van de uitgavenquote in het verleden sterk bepaald werd
  door veranderingen in het gebruiksgedrag maakt de stijging op zichzelf minder
  hard. Een beperking van het beschikbare budget kan er dan toe leiden dat relatieve
  prijsstijgingen weglopen in een beperking van de toename in het gebruiksgedrag.
   132
  
  Als referentieveronderstelling zal ervan worden uitgegaan dat de gecombineerde
  stijging van prijs en gebruikstoename even groot is als de stijging van het BBP per
  hoofd, omdat het aannemelijk is dat economische groei de vraag opwaarts beïnvloedt. Het is daarom niet zinvol de uitgavengroei op lange termijn los te zien
  van de groei van het draagvlak. Het Baumoleffect loopt bij deze veronderstelling
  geheel weg in een toename van het collectief gefinancierde gebruik, die achterblijft op de groei van de welvaart. De uitgavenquote in verhouding tot het BBP
  wordt dan geheel bepaald door de demografische veranderingen en de leeftijdspecifieke gebruikscijfers. Een demografisch stabiele bevolking zou in deze projectie een constant deel van het BBP aan zorg uitgeven. Dit is een optimistische
  veronderstelling als men de zorg over een lange periode beschouwt, omdat over
  de lange termijn gemeten de zorgquote sneller is gestegen dan verklaarbaar is uit
  de demografische vraag.
  In het meer recente verleden (1985-1995) bleek evenwel dat de autonome groei
  beneden het niveau van de groei van het BBP kon worden gehouden (Polder et al.
  1997b), ondanks het – zij het nu nog beperkte – vergrijzingseffect. Het totaal van
  toename in het gebruiksgedrag en Baumoleffect is derhalve beneden de BBP-groei
  gebleven. Per saldo is in het afgelopen decennium de vergrijzingsproblematiek
  geheel opgevangen door de groei van de economie. Zou men hier in de komende
  decennia via beheersing van de uitgaven ook in slagen, dan zouden de zorguitgaven in verhouding tot het BBP in het geheel niet hoeven toenemen. In verhouding tot het meer recente verleden is de referentieveronderstelling dus eerder
  voorzichtig te noemen.
   Het is echter niet waarschijnlijk dat het strakke budgettaire beleid van het afgelopen decennium onverkort kan worden voortgezet. Er is veel lucht uit het systeem geperst, al is het proces van doelmatigheidsvergroting nog lang niet voltooid. Niet uitgesloten is dat het beleid geleid heeft tot een zodanig onderdrukte
  vraag, dat zich in de komende jaren een inhaalslag zal voordoen om de kwaliteit
  
  demografie en overheidsschuld
  
  (weer) in overeenstemming te brengen met de maatschappelijke preferenties.
  Een projectie waarbij zoals in de afgelopen jaren de demografische groei wordt
  gefinancierd uit de economische groei, is dus zeker niet realistisch.
  In het voorafgaande is gebleken dat er voor het niet-demografisch bepaalde deel
  van de uitgavenstijging afzonderlijke, maar empirisch nauwelijks te scheiden
  oorzaken kunnen worden aangewezen. Enerzijds is het plausibel dat deze ‘overige ontwikkelingen’ de economische groei overtreffen, bijvoorbeeld omdat zorg
  een luxegoed is, omdat er een eindeloze individuele vraag is naar zorg mits deze
  collectief gefinancierd wordt of omdat technologische vernieuwingen tot verruimingen van de indicatiestellingen leiden. Anderzijds is het eveneens plausibel
  dat de ‘overige ontwikkelingen’ juist achterblijven op de economische groei,
  bijvoorbeeld omdat nieuwe technologie per saldo arbeidsbesparend is, door een
  toenemende zelfredzaamheid van ouderen, doordat er succesvol gebudgetteerd
  wordt of doordat de groei ten dele verschuift naar de individueel gefinancierde
  particuliere sector.
  Het in de hand houden van de ‘overige ontwikkelingen’ is een belangrijke
  beleidsopgave. Om de gevoeligheid hiervoor in kaart te brengen, zal worden
  bezien wat het effect is van ‘overige ontwikkelingen’ die 1 procentpunt voorlopen, respectievelijk achterlopen op de economische groei.
   De uitgavenquote
  In figuur 5.3 is te zien hoe het collectief gefinancierde deel van de zorguitgaven
  zich in het referentiescenario ontwikkelt als percentage van het BBP. In de middenvariant bedraagt de stijging van de uitgavenquote op de lange termijn slechts
  2,5 procent van het BBP. Deze stijging is relatief gering omdat verondersteld
  wordt dat de toename in de levensverwachting bestaat uit gezonde levensjaren.
  Ook bij een qua leeftijdsamenstelling jonge bevolking valt de uitgavenstijging
  om dezelfde reden mee. Bij een naar leeftijdsamenstelling oude bevolking is het
  aantal ouderen hoog en het draagvlak klein. Bovendien zijn hier leeftijdsspecifieke zorguitgaven gebruikt, hetgeen impliceert dat de bij een oude bevolking
  sterke toename van de levensverwachting geheel uit ongezonde extra levensjaren bestaat. In demografisch opzicht is dit een worst-casescenario, waarin de
  collectief gefinancierde zorguitgaven in 2050 met 6 procentpunt van het BBP zijn
  gestegen. De grafiek geeft aan dat de demografische onzekerheidsmarge vooral
  groot is in ongunstige richting. Meer informatie over de relatieve positie van de
  lijnen in de figuur is te vinden in paragraaf 5.3.2
  
  133
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Figuur 5.3
  
  Collectief gefinancierde zorguitgaven in procenten BBP in het referentiescenario
  14
  oud
  midden
  jong
  
  12
  
  procent bbp
  
  10
  8
  6
  4
  2
  0
  2000
  
  2005
  
  2010
  
  2015
  
  2020
  
  2025
  
  2030
  
  2035
  
  2040
  
  2045
  
  2050
  
  jaar
  
  Ook de onzekerheidsmarge in de groei van de zorguitgaven anders dan door
  demografische veranderingen is aanzienlijk, maar deze component leent zich in
  tegenstelling tot de demografische veranderingen wél voor beleidsbeïnvloeding,
  ook al kan de maatschappelijke druk om het aspiratieniveau te verhogen zodanige vormen aannemen dat het lijkt alsof het om een autonome ontwikkeling gaat.
   In figuur 5.3 is verondersteld dat de zorguitgaven per persoon naar leeftijd en
  geslacht meegroeien met het BBP per hoofd. Onzekerheid over deze aanname
  cumuleert niet zonder meer met demografische onzekerheid. Het ligt voor de
  hand dat een grote demografische druk zal leiden tot het beperken van de groei
  van het aspiratieniveau voor de kwaliteit van de zorg. Een meevallende demografische druk zou juist kunnen leiden tot een grotere stijging van het ambitieniveau. De onzekerheid over de ‘overige ontwikkelingen’ zal de totale onzekerheid dus eerder verkleinen dan vergroten.
  134
  
  5.2.4
  
  onderwijs en kinderbijsl ag
  De uitgaven aan onderwijs en kinderbijslag zijn weliswaar gevoelig voor demografische veranderingen, maar leggen over het geheel weinig gewicht in de
  schaal. Soms wordt verondersteld dat verminderende uitgaven door ontgroening de stijgende uitgaven door vergrijzing zouden kunnen compenseren of dat
  juist extra uitgaven aan onderwijs het economisch draagvlak zouden kunnen
  versterken. Dat is reden om deze hypothesen te toetsen op hun effect voor de
  overheidsfinanciën.
  Vanwege het geringe gewicht wordt bij de uitgaven aan onderwijs en kinderbijslag alleen uitgegaan van de demografische veranderingen. Voorts wordt ervan
  uitgegaan dat het uitgavenniveau meegroeit met de groei van het BBP per hoofd.
  Er is een onveranderde participatie naar onderwijstype en leeftijd verondersteld.
  De uitgaven aan kinderbijslag zijn toegerekend aan de gehele populatie van 0tot 19-jarigen. De indexen voor deze uitgaven lopen slechts weinig uiteen. In de
  middenvariant van de bevolkingsprognose bedraagt deze index (1996=100) in
  2050 95 (onderwijs), respectievelijk 93 (kinderbijslag).
   demografie en overheidsschuld
  
  Omdat de lage en hoge bevolkingsvarianten sterk worden bepaald door veronderstellingen over de vruchtbaarheid, is de invloed van onzekerheid over de
  demografisch ontwikkeling op de uitgaven aan onderwijs en kinderbijslag tamelijk groot. In de lage bevolkingsvariant bedraagt de index in 2050 62, respectievelijk 59; in hoge bevolkingsvariant 133, respectievelijk 136. In het overheidsbudget wegen de onderwijsuitgaven (incl. studiefinanciering 6% BBP) veel
  zwaarder dan die aan kinderbijslag (krap 1% BBP).
  5.2.5
  
  totale collectieve uitgaven aan A O W , zorg , onderwijs en
  kinderbijsl ag
  Figuur 5.4 geeft het totaal weer van de bovengenoemde vergrijzingsgevoelige
  collectief-gefinancierde uitgaven aan AOW, zorg, onderwijs en kinderbijslag. Het
  totaal neemt in de middenvariant toe met circa 4,5 procentpunt van het BBP. De
  uitgaven aan onderwijs en kinderbijslag veranderen weinig aan het totaalbeeld
  van de uitgavenstijging door AOW en zorg. Wel wordt de demografische onzekerheidsmarge iets gemitigeerd, omdat in de oude (jonge) bevolkingsvariant de
  uitgavenstijging bij AOW en zorg groot (klein) is, terwijl de uitgaven voor jongeren juist wat lager (hoger) uitvallen dan in de middenvariant. Dit geldt het
  sterkst voor de onderwijsuitgaven, omdat die aan AKW qua volume te klein zijn
  om veel gewicht in de schaal te leggen.
  Aan compensatiemogelijkheden voor de kostenstijging bij AOW en zorg via uitgavenkrimp in andere sectoren mag men überhaupt niet teveel belang hechten.
  De krachten binnen een dergelijke sector zullen zich verzetten tegen een eventuele verlaging van de uitgavenquote en proberen de vrijkomende financieringsruimte aan te wenden voor tot dan toe onderdrukte wensen, bijvoorbeeld klassenverkleining in het onderwijs.
   Figuur 5.4
  
  Totale collectieve uitgaven aan AOW, zorg, onderwijs en AKW in procenten BBP in het
  referentiescenario
  28
  oud
  midden
  jong
  
  procent bbp
  
  26
  24
  22
  20
  18
  16
  2000
  
  2005
  
  2010
  
  2015
  
  2020
  
  2025
  
  jaar
  
  2030
  
  2035
  
  2040
  
  2045
  
  2050
  
  135
  
  gener at iebew ust beleid
  
  5.3
  
  overheidstekort en schuld collectieve sector
  Nadat in de vorige paragraaf de ontwikkelingen van draagvlak en draaglast afzonderlijk in beeld zijn gebracht, wordt in deze paragraaf de ontwikkeling van het
  draagvlak geconfronteerd met die van de uitgaven. Uiteraard moet er op de lange
  termijn een evenwicht zijn tussen inkomsten en uitgaven van de overheid.
  In paragraaf 5.3.1 wordt het criterium van een gezonde boekhouding uitgewerkt.
  Hieraan liggen minder impliciete veronderstellingen ten grondslag dan aan de
  methode van de generatierekeningen, maar omdat beide criteria uitgaan van de
  budgetrestrictie van de overheid vertonen zij duidelijke overeenkomsten wat
  betreft conclusies voor de korte termijn. Het criterium van een gezonde boekhouding wordt in twee varianten toegepast op de geprojecteerde inkomsten en uitgaven van de overheid. Hieruit volgt een te realiseren pad voor de overheidsschuldquote en het vorderingentekort dan wel vorderingenoverschot. Uit de gevoeligheidsanalyse in paragraaf 5.3.2 zal vervolgens blijken dat dit te realiseren pad nauwelijks beïnvloed wordt door veronderstellingen over economische en demografische variabelen. Wel blijken deze variabelen veel invloed te hebben op de moeite
  die het zal kosten om dit pad te realiseren. Paragraaf 5.3.3 sluit af met een conclusie.
  136
  
  5.3.1
  
  een gezonde boekhouding
  In hoofdstuk 4 is aandacht besteed aan de methode van de generatierekeningen
  als middel om het evenwicht in de overdrachten tussen generaties te bewaken.
   Daarbij is gebleken dat de methode op twee manieren wordt ingezet, namelijk
  vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid in de welvaartsverdeling tussen de
  diverse cohorten ten opzichte van elkaar en vanuit het oogpunt van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.
  Naar in hoofdstuk 4 werd vastgesteld, leunen generatierekeningen vanuit het
  oogpunt van rechtvaardigheid zwaar op impliciete veronderstellingen over een
  rechtvaardige verdeling tussen cohorten. Dit is zowel de kracht als de zwakte van
  de methode. Het is de kracht omdat een generatierekening een eenvoudig en aansprekend concept is dat gemakkelijk gecommuniceerd kan worden. Het is de
  zwakte omdat er geen doorslaggevende argumenten zijn voor de impliciete veronderstellingen over een rechtvaardige verdeling, terwijl deze normatieve veronderstellingen in de methode verstopt blijven en daardoor niet ter discussie staan.
  Generatierekeningen vanuit het oogpunt van houdbaarheid van overheidsfinanciën op de lange termijn zijn daarentegen valide en robuust. De gedachte erachter is dat in een gezonde overheidsboekhouding ook de overdrachten tussen
  generaties via het overheidstekort, de staatsschuld en de toekomstige claims op
  de overheid moeten worden meegewogen. Naar in paragraaf 4.1.5 werd geconcludeerd blijken generatierekeningen in de publieke discussie evenwel vooral te
  worden gebruikt om onrechtvaardigheden in de verdeling tussen generaties aan
  de orde te stellen. Aangegeven werd dat een minder pretentieuze methode van
  boekhouden daarom voordelen kan hebben.
  