text: Het kan zijn dat de strekking van belangrijke wettelijke regelingen, in termen
  van beleidsdoeleinden, voor verschillende interpretaties vatbaar is, terwijl de
  in te zetten instrumenten, in termen van uitvoeringsregelingen of financiele
  instrumenten, worden bepaald door politieke en bestuurlijke nevenoverwegingen die met de publiekelijk geafficheerde beleidsdoelen weinig van doen hebben. Hiervan zijn talrijke voorbeelden te geven. Dient, bijvoorbeeld, een landbouwkwaliteitsbesluit primair de belangen van de consument of van de producent? Stond bij de invoering van de zogenoemde tweeverdienersregeling in
  de Wet op de inkomstenbelasting het materiele gelijkheidsbeginsel voorop of
  strekte deze wet primair tot vergroting van de overheidsinkomsten? Zijn de
  belangrijkste economische steunmaatregelen thans 'offensief omdat ze zo worden genoemd, of omdat een dergelijk effect er werkelijk mee wordt beoogd? Het
  a1 dan niet tersluiks meenemen van nevenoverwegingen in de uitvoering van
  wettelijke regelingen maakt het concrete optreden van het bestuur van onderdeel tot onderdeel voor burgers en ondernemingen weinig voorspelbaar, ook
  daar waar dat optreden geprogrammeerd lijkt in termen van wettelijke of
  pseudo-wettelijke normen.
   Het komt regelmatig voor dat belastende en beperkende wetgeving niet naar
  de letter of strekking van de wet wordt uitgevoerd en toegepast. Indien bij zo'n
  niet of niet behoorlijke toepassing van de wet geen belangen van derden rechtstreeks zijn betrokken, kan het bestuur daarmee lang doorgaan, voordat de
  kloof tussen de norm en de bestuurlijke praktijk wordt ontdekt. De achtergronden van een dergelijk niet-normconform bestuurlijk handelen kunnen heel
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  sterk uiteenlopen. Het kan zijn dat het bestuur meent beleidsconform te handelen, maar daarbij de wettelijke of pseudo-wettelijke regeling op zijn weg
  vindt en die dan maar buiten toepassing laat. Het kan ook zijn dat het bestuur
  de gegeven wettelijke regelingen niet goed uitvoerbaar acht en die daarom buiten toepassing laat. Het is, ten slotte, mogelijk dat het bestuur zijn eigen afwijkende beleidsmatige waardering voor die van de wetgever in de plaats stelt.
  Wat ook de achtergronden voor zo'n bestuurlijk optreden zijn, een bestuur dat
  in zijn gedrag te kennen geeft aan de wettelijke norm minder of in het geheel
  geen belang te hechten, mag ook niet verwachten dat de burger zich spontaan
  naar de regel of strekking van de wet voegt.
   Een variant op de voorgaande vorm van bestuurlijke onzorgvuldigheid doet
  zich vooral voor bij wettelijk of pseudo-wettelijk geregelde prestaties van overheidswege. Indien een burger of onderneming met medeweten van de betrokken instanties meer krijgt dan waarop hij recht heeft naar de letter of strekking van een regeling, zullen er slechts zelden derden-belanghebbenden zijn
  die bereid zijn dergelijke beslissingen aan te vechten. De redenen waarom het
  bestuur zo handelt, zijn sterk vergelijkbaar met die bij de vorige categorie, zij
  het dat de vaak gebrekkige juridische uitwerking van het presterend overheidsbestuur bij de betrokken instanties soms de - onjuiste - overtuiging kan
  geven dat men mocht handelen zoals men handelde.
  Voor een vierde groep van gevallen is kenmerkend het naast elkaar bestaan
  van verschillende wettelijke regelingen met een divergente of conflicterende
  strekking, die alle het uitvoerend bestuur ruime appreciatie- edof beleidsmarges laten. Indien dan wordt nagelaten naar buiten toe duidelijkheid te verschaffen over de wijze waarop de toepassing van de ene regeling die van de
  andere zal conditioneren, kan het intra-bestuurlijke besluitvormingsproces
  een 'black box' worden, waarvan de uitkomsten voor de burger onvoorspelbaar
  en dubbelzinnig zijn. Soms moeten de conflicten binnen Ben ambt of openbaar
  lichaam van bestuur worden beslecht, dan weer zijn daarbij meer competente
  bestuurlijke instanties betrokken. Het resultaat van een en ander kan zijn dat
  er naar buiten toe grote onzekerheid ontstaat over de juridische verplichtingen
  die voor de burger gelden.
   Een vijfde groep van gevallen doet zich voor wanneer op een bepaalde maatschappelijke activiteit verschillende wettelijke regelingen, met een vergelijkbare of convergente strekking, van toepassing zijn, die echter door verschillende bestuurlijke instanties met onderling uiteenlopende appreciaties moeten worden toegepast. De resultaten van het besluitvormingsproces plegen
  dan diffuus te worden, de betrokken diensten gaan in hun bestuurlijke controle
  langs elkaar heen werken en elkaar beconcurreren en zwaarwegende maatschappelijke belangen kunnen dan soms ernstige schade lijden.
  De hier genoemde varianten van niet-normconform of gebrekkig bestuurlijk
  handelen hebben alle gemeen dat het naar buiten werkende resultaat voor de
  geadresseerde of anderszins belanghebbende burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties alles behalve normmarkerend is. Het wekt de
  indruk van een opportunistische, slordige of lakse overheid, die haar eigen
  regels niet ernstig neemt. In een constellatie, waarin niet mag worden gerekend op spontaan normconform, laat staan beleidsconform gedrag van de burgers, is een dergelijke bestuurlijke omgang met de beleidswetgeving van de
  sociale rechtsstaat funest. Dat zal hieronder voor de twee in dit rapport nader
  onderzochte groepen van wetgeving nader worden geadstrueerd.
   2.5.2
  2.5.2.1
  
  De handelende overheid en regeloverschrijdend gedrag
  Inkornens- en verrnogensoverdrachten
  
  De reikwijdte van de fiscale en sociale zekerheidsregelingen en de veelvuldigheid van de afzonderlijke toepassingsbeslissingen, leiden welhaast onvermijdelijk tot een mechanische, geanonimiseerde toepassing ervan. Dit verschijnRECHTSHANDHAVING
  
  sel wordt nog versterkt door de in de loop van de tijd steeds verder ingekrompen
  beoordelings- en toepassingsmarges van de gedecentraliseerde of gedeconcentreerde uitvoerende instanties (vooral bij de Algemene Bijstandswet en de
  belangrijkste sociale-zekerheidswetten). Voor een zorgvuldige toetsing van de
  feiten en de achtergronden van de individuele gevallen is bij een mechanische
  toepassing heel weinig ruimte. Veel van de energie van de toch a1 zwaar
  belaste uitvoeringsorganen gaat zitten in het wat amechtig volgen van de talrijke veranderingen in de wettelijke en uitvoeringsregels 25. De produktie aan
  beleid lijkt hier het opnemingsvermogen van het uitvoerende apparaat structureel te overschatten. Dit is niet onbedenkelijk want de rechten en verplichtingen van de hier bedoelde wetgeving zijn vaak afhankelijk gesteld van
  betrekkelijk instabiele factoren in de persoonlijke levenssfeer van degenen op
  wie deze wetgeving van toepassing is. De toepassing en handhaving ervan
  leidt dan ook steeds meer tot fricties met de rechten van de burgers op een ook
  door de overheid te eerbiedigen privesfeer. In het verkeer tussen het uitvoerende bestuur en de burgers treedt steeds vaker het verschijnsel op dat belanghebbenden relevante hoedanigheden voorwenden die zij niet hebben, terwijl de
  uitvoerende instantie bewust de andere kant opkijkt. Rechten en verplichtingen verliezen zo onvermijdelijk aan scherpte. Ze gaan vaak afhangen van
  menigmaal moeilijk te constateren feiten en van betwistbare waarderingen
  daarvan. Feitelijke waarnemingen waartoe de vaak overbelaste uitvoeringsinstanties niet of niet voldoende meer in staat zijn.
   Een voorbeeld is de differentiatie naar huishouden als criterium in de
  Algemene Bijstandswet. Tot voor enkele jaren was het onderscheid
  beperkt tot gezinnen, een-oudergezinnen en alleenstaanden; een onderscheid overigens dat niet prima facie te constateren is, maar speurwerk
  vereist. De invoering van de woningdeler als nieuwe categorie heeft het
  de uitvoerende instanties niet gemakkelijker gemaakt. Woningdelers
  en alleenstaanden onderscheiden zich door het we1 of niet gemeenschappelijk delen van de woonkosten. Veel hangt hierbij af van de presentatie van de reele situatie aan de uitvoerende instantie: een gescheiden huurcontract met de verhuurder of een huurder-onderhuurderrelatie tussen de beide bewoners vormt een voldoende criterium voor
  het alleenstaand zijn.
  Dit opent ruime mogelijkheden voor oneigenlijk gebruik. Het onderscheid tussen samenwoners en woningdelers is het a1 dan niet voeren
  van een gemeenschappelijke huishouding. Wanneer samenwonende
  partners opteren voor een benoeming als woningdelers, is het voor de
  uitvoerende instantie moeilijker om aan te tonen dat dit een onjuiste
  voorstelling is, dan wanneer zij in de oude situatie opteerden voor een
  benoeming als alleenstaanden. Het uitvoeren van de wet volgens de
  bedoeling van de wetgever wordt verregaand gefrustreerd door de keuzevrijheid voor de burgers zich een situatie aan te meten die hen past.
  De uitvoerende instantie zit, ondanks haar waarschuwingen en verzet,
  opgescheept met een praktisch onuitvoerbare regeling 26.
  Een wetgever die niet let op de capaciteit van zijn uitvoerend apparaat, noch op
  de maatschappelijke verhoudingen waarin de door hem gestelde regels moeten
  werken, ziet zich beloond en met een structureel tegenvallend beleidsresultaat
  en met een bedenkelijk niveau van rechtstoepassing.
  Dit heeft zich in het recente verleden meermalen voorgedaan bij aanpassingen
  (ombuigingen) in de sfeer van de Algemene Bijstandswet, de regelingen voor
  de individuele huursubsidies, de gefinancierde rechtshulp en de gezinszorg.
   De mechanismen die hier werken, zijn verschillend, maar zij dragen er alle toe
  
  "1
  26
  
  ]
  
  R.W. van Engers.]. Kaandorp.]. Plomp en G. Veerrnan, De cornplexiteit van de sociale verzekering; serie Werkdocumenten WRR.
  W 5 . 's-Gravenhage. DOP. 1985.
  A. Lenting, K. de Waal, 'Woningdelers (2)'; Sociaol bestek, 1987, nr. 13, blz. 308.3 12.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  bij dat het resultaat tegenvalt. Het stellen van striktere voorwaarden voor de
  toekenning van bepaalde overheidsprestaties of voorzieningen levert voor het
  uitvoerend bestuur meer werk op, zeker wanneer uit rechtvaardigheidsoverwegingen aan die condities nog ontsnappings- of uitzonderingsclausules zijn
  verbonden.
  Indien de met de uitvoering van deze nieuwe of veranderde regelgeving belaste
  instanties de daaruit voortvloeiende werkbelasting niet aankunnen, zullen ze
  prioriteiten moeten gaan stellen. Zo'n prioriteitenstelling hoeft geenszins in te
  houden dat de aandacht primair wordt gericht op de meest 'fraudegevoelige'
  aspecten van de desbetreffende wetgeving. Waar deze een onevenredig grote
  bestuurlijke inspanning vergen of relaties met de geadresseerden kunnen verstoren, kunnen zich bij de toepassing ook vormen van bestuurlijk ontwijkend
  gedrag voordoen. Dit verschijnsel wordt mede in de hand gewerkt door de
  clientgerichtheid van het uitvoerend bestuur dat zich niet als vanzelfsprekend
  met de bedoelingen van de wetgever vereenzelvigt. Wanneer dan de opbrengsten van een striktere wetstoepassing naar een ander openbaar lichaam gaan
  dan hetgeen daarmee feitelijk is belast, pleegt de prikkel tot vergroting van de
  inspanningen niet groot te zijn. Ten slotte, vermindering van prestaties of verzwaring van de lasten onder de ene regeling kunnen voor goed gei'nformeerde
  of geadviseerde belanghebbenden vaak met behulp van een andere regeling
  worden gecompenseerd. Dit opschuivingsverschijnsel brengt op zijn beurt
  weer andere bestuurlijke kosten mee.
   De kloof tussen de letter en strekking van wettelijke regelingen aan de ene
  kant en de bestuurlijke uitvoeringspraktijk aan de andere kant mag bedenkelijk zijn uit een beleidsinstrumentele visie op deze wetgeving, zij is dat evenzeer uit een oogpunt van de toepassing en naleving ervan als 'recht'. Het kleiner maken ervan vergt dat in het wet- en regelgevingsproces veel meer aandacht wordt besteed aan de signalen die van de bestuurlijke werkvloer komen.
  Het negeren ervan kan tot ernstige mislukkingen leiden. Sommige daarvan
  zijn spectaculair; zij geven aanleiding tot politiek geladen discussies. Andere
  worden nauwelijks zichtbaar, omdat min of meer massale maatschappelijke
  ontwijkingsverschijnselen onzichtbaar blijven of doordat het bestuurlijk apparaat die verschijnselen, bewust of noodgedwongen, negeert.
  Te gemakkelijk wordt verondersteld dat de uitvoeringslasten van wetgeving
  kunnen worden verminderd door automatisering van de gegevensverwerking.
  De zwakke schakel wordt gevormd door de invoer van snel wisselende gegevens in de bestanden. Het is geenszins verzekerd dat de in de geautomatiseerde
  gegevensbestanden opgenomen gegevens ook feitelijk juist zijn - integendeel,
  in veel gevallen zal de geautomatiseerde werkelijkheid blijken af te wijken van
  de feitelijke realiteit. Kortom, een bestuur dat zich rijk rekent met een geautomatiseerde administratie, zal voor onaangename verrassingen kunnen komen
  te staan als het de in zijn gegevensverzamelingen opgenomen gegevens niet
  systematisch verifieert. E n dat is in een beweeglijke samenleving als de onze
  niet eenvoudig en bijzonder arbeidsintensief.
   Daar waar toepassing van overdrachtsregelingen wordt bepaald door zeer specifieke persoons- of omgevingsgebonden condities, zoals dat bijvoorbeeld bij de
  Algemene Bijstandswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheid of de Wet op de
  studiefinanciering het geval is, condities die niet zelden ook nog snel kunnen
  veranderen, verdient het aanbeveling de uitvoering van de desbetreffende
  regelingen territoriaal of functioneel te decentraliseren om een adequate gei'ndividualiseerde uitvoering mogelijk te maken. Dit geldt in beginsel steeds
  waar de verificatie van een groot aantal specifieke gegevens nodig is voor de
  waardering en toekenning van bepaalde aanspraken. De centrale wetgever
  lijkt de mogelijkheden tot gecentraliseerde uitvoering van deze regelingen, die
  de informatisering van de overheid schijnt te bieden, sterk te overschatten.
  Waar concrete omstandigheden of concrete gedragingen van de belanghebbenden voor het recht op en de omvang van de prestaties bepalend zijn, dient het
  uitvoerend bestuurlijk orgaan inderdaad eenvoudig in de gelegenheid te zijn
  RECHTSHANDHAVING
  
  om die gedragingen of omstandigheden te verifieren en te controleren. Als de
  centrale wetgever daarmee geen rekening houdt, loopt hij het gevaar grote uitvoerings- en handhavingsproblemen te scheppen.
   Het niet op de formele wet berustende bestuur met financiele incentives,
  steunmaatregelen en subsidies is voor een belangrijk deel bij pseudo-wettelijke regeling of beleidsregel gereguleerd. In de rechtspraak en doctrine worden de aanspraken die de burgers daaraan kunnen ontlenen steeds meer
  gelijkgesteld met die welke uit 'echte' wettelijke regelingen voortvloeien. De
  juridische gebondenheid van het bestuur eraan wordt navenant stringenter. In
  de praktijk echter blijken de bestuurlijke instanties met deze juridisering van
  wat zij nog graag als hun eigen vrije domein beschouwen, grote moeite te hebben. Ten onrechte lijken zij we1 ervan uit te gaan dat de bestuurlijke bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen de vrijheid inhoudt om deze naar believen
  opzij te kunnen zetten, als de beleidsmatige of bestuurlijke inzichten van het
  moment daarom vragen. In deze misvatting wordt miskend dat pseudo-wettelijke regels, evenals wettelijke regels, in het bestel van onze parlementaire
  rechtsstaat meer dan Ben functie vervullen. Zij normeren het gedrag van
  bestuur en bestuurder, doordat zij verplichtingen en aanspraken scheppen. Zij
  vormen voor de rechter een toetssteen voor de rechtmatigheid van het gedrag
  van bestuur en bestuurden. Zij zijn, ten slotte, het terugkoppelingsmechanisme bij uitstek bij de parlementaire controle op het beleid van de excecutieve.
  Indien het bestuur naar buiten toe de indruk wekt niet aan de normen gebonden te zijn die het zichzelf heeft gesteld, wordt het heel moeilijk de belanghebbende particuliere partijen daaraan we1 te houden. Niet-normgebonden
  bestuurlijk gedrag sorteert niet-normconform maatschappelijk gedrag.
   Beleidsregels die overigens de belanghebbende burgers geen houvast meer
  bieden, worden ook in beleidsinstrumentele zin symbolisch, omdat deze daardoor hun gedrag niet (meer) zullen laten bei'nvloeden. Het behoeft geen nadere
  uitleg dat, indien het feitelijke bestuurlijke optreden zich systematisch van de
  geafficheerde beleidsregelingen gaat verwijderen, iedere parlementaire controle op het buitenwettelijke overheidsbeleid aan de hand van deze regelingen
  tot een schimmenspel wordt.
  Verschijnselen als hier bedoeld, plegen zich vooral voor te doen waar de vormgeving en de uitvoering van het beleid organisatorisch in BBn hand zijn verenigd. Indien het uitvoerend bestuur zijn eigen optreden gaat normeren,
  bestaat steeds het gevaar dat de naleving van de bestaande regels tot een
  afhankelijke van de inzichten van het moment worden gemaakt. Gelet op de
  risico's die aan het buitenwettelijke overheidsoptreden voor het rechtsstatelijk
  gehalte daarvan verbonden zijn, wordt bij dit optreden van het bestuur niet
  minder, doch meer zorgvuldigheid gevergd. Het onvoldoende onderkennen van
  deze eis heeft bijgedragen tot de rechtshandhavingsproblemen, waarmee de
  sociale rechtsstaat thans worstelt.
  2.5.2.2
  
  Randvoorwaarden voor het rnaatschappelijk verkeer
  
  De problemen die zich met de toepassing en uitvoering van de hier bedoelde
  wetgeving voordoen zijn in grote lijnen vergelijkbaar met die van de wetgeving
  welke het financieel verkeer tussen overheden en burgers regelt.
  Er is a1 op gewezen dat de wetgevingsmassa op de hier bedoelde gebieden de
  capaciteit van het uitvoerend bestuur structureel te boven dreigt te gaan.
   Iedere regeling die het vermogen van het uitvoerend bestuur om haar zorgvuldig toe te passen overschrijdt, schept handhavingsproblemen. Tekorten aan
  mogelijkheden tot een adequate naar buiten toe normmarkerende wetstoepassing in de uitvoerende sfeer, lokken in eerste instantie een slordige naleving
  van de desbetreffende wetgeving uit. In tweede instantie roepen zij de vraag
  naar strafrechtelijke handhaving op. Dit is een kwantitatief probleem: kunnen
  de strafrechtelijke instanties we1 deze vraag beantwoorden? Het is ook een
  kwalitatief probleem: in hoeverre is repressieve rechtshandhaving nog zinvol,
  wanneer de uitvoerende instanties zich onvoldoende normmarkerend kunnen
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOORHET REGERINGSBELEID
  
  gedragen? Op de wetgever rust dus de verplichting om bij het uitwerken van
  zijn voorschriften zich ervan rekenschap te geven welke bestuurlijke uitvoeringslasten daarmee gemoeid zijn, en in hoeverre het bestaande apparaat is
  opgewassen tegen deze lasten. Het handelen in de niet-getoetste veronderstelling dat het bestaande apparaat zonder meer de voorschriften van de wetgever
  zal kunnen uitvoeren, leidt ertoe dat deze wetgeving onvoldoende wordt toegepast en onvoldoende wordt nageleefd. De veronderstelling ook dat in zo'n situatie de strafrechtelijke rechtshandhaving de eenmaal ontstane leemte we1 zal
  kunnen opvullen, is onjuist.
  Op deze wetgevingsgebieden doet zich regelmatig het in paragraaf 2.5.1 a1
  genoemde verschijnsel voor dat het beleid van de overheid uiteenlopende en
  met elkaar botsende belangen dient. In dergelijke situaties, kan de bestuurlijke toepassing van wetgeving en dus ook de handhaving ervan op grote problemen stuiten. Binnen het overheidsapparaat kunnen zich dan ernstige loyaliteitsconflicten voordoen. Deze vormen een voortzetting van de dubbelzinnigheid waarin de wetgever zich begeeft, wanneer hij met verschillende wettelijke
  regelingen onderling conflicterende doelstellingen nastreeft, zonder daarbij
  een uitspraak te doen over de wijze waarop de ene wettelijke regeling de andere
  moet conditioneren. Weinig verkwikkelijke en onvruchtbare interdepartementale afstemmingsgevechten - zij kunnen jaren duren - zijn dan het gevolg.
   En wanneer het overheidsgedrag dubbelzinnig blijft, wordt de toepassing van
  sancties, als de betrokken burgers eBn van de in het geding zijnde regelingen
  overtreden, heel moeilijk. Uit het recente verleden zijn de toepassingsproblemen met de visvangstquoteringsregelingen een illustratief voorbeeld van een
  en ander.
  Indien in gevallen, waarin het door de overheid gevoerde beleid duidelijk conflicterende doelstellingen nastreeft, uiteindelijk gekozen wordt voor Ben
  bepaalde restrictieve aanpak, vergt het vinden van een behoorlijk evenwicht
  bij de toepassing en handhaving van de voorschriften veel tijd en inspanning.
  In deze context kan bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de thans
  actuele problemen bij de hantering van de Wet goederenvervoer binnenscheepvaart; zij vormt in menig opzicht een leerzaam voorbeeld.
  Ook indien er geen sprake is van conflicterende belangen dienende wetgeving,
  schept de hier bedoelde wetgeving vaak grote uitvoeringsproblemen. De
  bestuurlijke schaarsteproblemen plegen grotere vormen aan te nemen, naarmate de kring van geadresseerden van de desbetreffende wetgeving groter is,
  de beperkingen dieper in de tot dusver bestaande particuliere handelingspraktijk ingrijpen en de mogelijkheden tot ontwijkend gedrag groter zijn. Zij doen
  zich thans, bijvoorbeeld, manifest voor bij de toepassing en handhaving van de
  milieuwetgeving, die zich mede of in het bijzonder op de 'kleine' vervuilers
  richt. De weerstanden die de invoering van de vernieuwde meststoffenwetgeving thans oproepen zijn symptomatisch voor een uitvoeringsproblematiek,
  die niet alleen door het uitvoerend bestuur alleen kan worden opgelost, doch
  vooral een zorgvuldige wetgevingsstrategie vereist.
   Bij sommige van de wettelijke regelingen die onder de hier aan de orde zijnde
  wetgeving vallen, zoals de wetgeving met betrekking tot de bescherming van
  de economische belangen van de consument, en tot op zekere hoogte ook bij de
  eigenlijke kwaliteitswetgeving, heeft de wetgever, naar in paragraaf 2.4.3 is
  uiteengezet, de behartiging van de betrokken belangen te exclusief in de
  publieke sfeer getrokken. Daarmee heeft hij het bestuur belast met soms zeer
  aanzienlijke uitvoerings- en controlelasten, die, zeker ten dele, ook in de particuliere sfeer zouden kunnen worden waargenomen. Daar waar in beginsel de
  bewaking van belangen in het geding is die ook door a1 dan niet georganiseerde
  belanghebbende burgers kunnen worden verdedigd, lijkt de bestuurlijke
  bewaking ervan voorwaardenscheppend en, eventueel, complementair te kunRECHTSHANDHAVING
  
  nen blijven. Het bestuurlijk optreden pretendeert hier meestal een substituut
  te zijn voor de te kort schietende mogelijkheden die bepaalde belanghebbenden
  - zoals consumenten - hebben tegenover hun sterkere wederpartijen. Indien
  de wetgever hier de oplossing van geconditioneerde zelfregulering kiest, zal hij
  tevens de voorwaarden moeten scheppen waaronder de in de privaatrechtelijke sfeer tot stand gebrachte normen afdoende kunnen worden bewaakt en, zo
  nodig, afgedwongen. Daartoe zal hij een zeker evenwicht van krachten moeten
  scheppen tussen de verschillende belanghebbende groeperingen en organisaties. De rol van het uitvoerende bestuur wordt dan meer aanvullend en corrigerend. Het kan dus binnen de door de wetgever gestelde normen stimulerend en
  aanvullend optreden, ten einde tot een eindresultaat te komen dat de door de
  wetgever gestelde randvoorwaarden respecteert.
   Een onderhandelende overheid wordt vaak aangezien voor een slagvaardige
  en daadkrachtige overheid. Met dit horizontale bestuur is echter ook bij deze
  wetgeving grote voorzichtigheid geboden. Naar hierboven is opgemerkt, loopt
  een onderhandelende of schikkende overheid het gevaar zich te gemakkelijk
  10s te maken van de marges die wet en recht haar stellen en de rechtsstatelijke
  principes rechtszekerheid en rechtsgelijkheid uit het oog te verliezen.
  Het milieubeheer is bij uitstek een terrein waar het uitvoerende bestuur blijkbaar behoefte heeft aan afspraken naast, of in plaats van, de bestaande juridische bestuursinstrumenten 27. De afspraken die het bestuur en de bestuurde
  maken, worden vastgelegd in, onder meer, convenanten en beleidsovereenkomsten. Wat deze vormen gemeen hebben, is hun onbepaaldheid. Zij laten
  grote onzekerheden over de bindingen die zij voor de betrokken partijen sorteren, het privaatrechtelijke of publiekrechtelijke regime waaronder zij tot
  stand komen en hun verhouding tot bestaande wettelijke regelingen.
   Het gaat hier in het bijzonder om de publiekrechtelijke aspecten. Het typische
  van de hier bedoelde figuren is dat de behartiging van specifieke overheidstaken plaatsvindt door afstemming in de vorm van gentlemen's agreements,
  pseudo-overeenkomsten of overeenkomsten tussen overheden onderling of tussen overheden of particulieren. Over deze constructies bestaat een uitgebreide
  literatuur aan de hand van een veel minder omvangrijke rechtsspraak. Het is
  hier niet de plaats om een keuze te doen in de doctrinaire richtingenstrijd die
  zich over de waardering van de beleidsovereenkomst voordoet. We1 kan hier
  worden vastgesteld dat bij het ontbreken van algemene of bijzondere publiekrechtelijke wettelijke regelingen van de grenzen waarbinnen beleidsovereenkomsten voor de betrokken overheden toelaatbaar zijn, er grote onzekerheid
  blijft bestaan omtrent hetgeen de overheid daarmee kan en mag doen ". Haar
  bijzondere positie schept voor haar beperkingen en verplichtingen, die niet
  alleen voor haar wederpartijen bij deze vormen van horizontale afstemming
  nuttig, maar ook voor derde-belanghebbenden van wezenlijk belang zijn.
  Uiteraard moet een uitvoerend bestuur dat gebruik maakt van 'horizontale'
  constructies, normgebonden en -markerend te werk te gaan. Ontbreekt het
  daaraan, dan geeft de handhaving van de betrokken wettelijke regelingen
  grote moeilijkheden.
  u
  
  2.5.3
  
  Conclusies
  
  De problemen die zich bij de bestuurlijke toepassing van de beleidswetgeving
  voordoen, worden verregaand veroorzaakt door de wetgever zelf. Zij kunnen
  derhalve ook in belangrijke mate door hem worden verholpen, namelijk doordat hij zijn wetgeving gebruiksvriendelijker maakt of doordat hij van meet af
  aan het uitvoeringsperspectief bij zijn afwegingen betrekt. Dit laatste betekent dat hij stelselmatig de bestuurlijke lasten meeweegt en meer dan thans
  het geval is reageert op de signalen die van de uitvoerende 'werkvloer' komen.
  Dit leidt tot de volgende twee algemene aanbevelingen.
  27]
  28
  
  C. Lambers. 'Beleidsovereenkomsten in het milieubeheer'. Tijdschrift voor milieu en recht; 1988, nr. I , blz. 2.
   ] Z o ook: D e Haan. Drupsteen en Fernhout op. cit.. blz. 342-352.
  WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  1.
  Uitvoerings- en controlelasten die structureel de capaciteit van het bevoegde
  bestuur te boven gaan scheppen handhavingsproblemen die niet of heel moeilijk te redresseren zijn door het toepassen achteraf van bestuurlijke dwangmiddelen of strafrechtelijke sancties. De wetgever dient dan ook scherp te letten op de uitvoeringslasten die nieuwe of veranderde wetgeving in de specifieke maatschappelijke context waarin zij moet werken, meebrengt.
  2.
  De uitvoering van de beleidswetgeving dient zo plaats te vinden dat eventueel
  naderhand nodig blijkende sancties een logisch vervolg zijn op daaraan voorafgaand bestuurlijk gedrag: een normgebonden handhaving vooronderstelt een
  normmarkerende toepassing van de wet. Beide dienen in elkaars verlengde te
  liggen. Onvolkomenheden en onzorgvuldigheden bij de uitvoering van wetgeving moeten zo spoedig mogelijk worden onderkend en verholpen, omdat deze
  bij uitstek normoverschrijdingen van particulieren bevorderen.
  3.
  4.
  Meer in het bijzonder ten aanzien van de uitvoering van de wetgeving die de
  inkomens- en vermogensoverdrachten beheerst, kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan:
  Vooral in de sfeer van de fiscale wetgeving, de sociale-zekerheidswetgevingen
  de tegen inkomensprijzen aangeboden voorzieningen, zijn de hieruit voortkomende aanspraken en hun omvang soms afhankelijk gesteld van moeilijk
  waar te nemen en lastig te interpreteren feiten, die, bovendien, door de belanghebbenden gemakkelijk 'bij t e kleuren' of te veranderen zijn. Het verdient aanbeveling hiermee heel terughoudend te zijn, omdat zij tot onevenredig hoge
  uitvoerings- en controlelasten aanleiding geven, zonder dat hierdoor een
  normconforme naleving blijvend kan worden verzekerd.
   Een correcte en zorgvuldige uitvoering van financiele overdrachtsregelingen
  met sterke persoons- of omgevingsgebonden condities vergt dat het uitvoerend
  bestuur dichtbij de geadresseerden van deze regelingen blijft. Dit pleit voor
  decentralisatie, in territoriale of functionele zin, van de uitvoering. Het verdient aanbeveling de belangen van de uitvoerende instanties bij een correcte
  toepassing van de regelingen te versterken.
  5. Bij het niet op de formele wet berustende bestuur met financiele regelingen,
  dienen in beginsel organisatorische scheidingen aangebracht te worden tussen
  de instanties die het beleid vormen en het neerleggen in beleidsregels en de
  instanties die het uitvoeren. Beleidsregels, evenals de wijzigingen ervan, dienen gepubliceerd te worden. Deze regels dienen de marges te stellen waarbinnen ervan kan worden afgeweken. Wijzigingen van beleid die niet binnen de
  bekendgemaakte marges kunnen worden opgevangen, moeten zich weerspiegelen in wijzigingen van de beleidsregels.
  6.
  7.
  Meer in het bijzonder ten aanzien van de wetgeving voor de randvoorwaarden
  voor het maatschappelijk verkeer leiden de voorgaande beschouwingen tot de
  volgende conclusies:
  Indien met verschillende wettelijke regelingen uiteenlopende of conflicterende doeleinden worden nagestreefd, dient de wetgever of, indien dit niet
  mogelijk is, het bestuur naar buiten toe duidelijk aan te geven of en hoe de toepassing van de ene wettelijke regeling die van de andere conditioneert. Een
  onvoldoende houvast biedende bestuurlijke praktijk schept bij uitstek de onzekerheden, waarin ernstig normoverschrijdend gedrag van particulieren zonder afdoende correctie blijft.
  Een algemene of meer specifieke publiekrechtelijke vormgeving van bestuurlijke overeenkomsten tussen overheidsinstanties en particulieren, zoals bijvoorbeeld de beleidsovereenkomsten in het milieurecht, is nodig. De huidige
  onzekerheden omtrent de rechtsplichten van het bestuur daarbij zijn uit een
  oogpunt van rechtshandhaving ongewenst.
   RECHTSHANDHAVING
  
  De in paragraaf 2.4.3 bepleite vormen van geconditioneerde zelfregulering
  geven mogelijkheden voor vormen van privaatrechtelijke georganiseerde uitvoering en nalevingscontrole. De publieke uitvoering en controle kan tot een,
  de privaatrechtelijke uitvoering corrigerende en, eventueel, daaraan complementaire worden gemaakt.
  Handhaving
  Bestuurlijke en justitiele handhaving
  
  In de voorafgaande paragrafen is gesteld dater een direct verband bestaat tussen de instrumentalisering van de wetgeving en de handhavingsproblematiek.
  De fout moet echter niet alleen bij de wetgever worden gezocht. Het in menig
  opzicht overbelaste uitvoerend bestuur komt vaak zelden toe aan een systematische bestuurlijke gedragscontrole. Overbelast als het is, richt het zich op de
  administratie van de regeling als zodanig. Voor een consequente controle op de
  naleving van de door de wet gestelde eisen door de geadresseerde van de regeling is niet of slechts heel weinig ruimte. Het bestuur pleegt vaak pas op te treden als het echt misloopt, namelijk wanneer de overtredingen zo'n omvang
  hebben aangenomen dat zij niet langer genegeerd kunnen worden of wanneer
  zich ernstige gevolgen van een te kort schietende naleving hebben geopenbaard. Echter, een bestuur dat de regelingen waarvoor het verantwoordelijk is
  slechts te hooi en te gras actief handhaaft, staat niet sterk. Het maakt weinig
  indruk en de preventieve werking die van zijn controle en de handhaving uitgaat is niet erg groot. In zo'n situatie zal ook de justitiele gedragscontrole als
  sluitstuk weinig indruk maken. Zij is dan niet het logisch gevolg op een consistente bestuurlijke gedragscontrole en zij komt, dientengevolge, in de lucht te
  hangen.
   Bestuurlijke rechtshandhaving roept echter twee vragen op. In de eerste
  plaats: beschikt het bestuur over adequate mogelijkheden om normoverschrijdingen met administratieve sancties te beeindigen dan we1 te corrigeren? In de
  tweede plaats: is het bestuur in de positie om dergelijke sancties toe te passen?
  De sanctiemogelijkheden waarover het bestuur beschikt, zijn per beleidsgebied en zelfs per wet verschillend. Ze omvatten het opleggen van een dwangsom, het intrekken van een vergunning of sluiting van een inrichting of het
  toepassen van bestuursdwang. Met name het laatste dwangmiddel veroorzaakt aarzelingen bij het bestuur om dit daadwerkelijk toe te passen. Wanneer
  het bestuur problemen heeft om het bewijs 'rond' te krijgen of twijfelt over de
  toepasselijke wet of de bevoegde instantie, of we1 niet zeker is ten aanzien van
  de proportionaliteit van de te nemen maatregelen, zal het vaak besluiten niets
  te doen. Dit wordt nog versterkt door de schadevergoedingsplicht die kan ontstaan als de sanctie ten onrechte is opgelegd of buiten proportie blijkt te zijn.
  Bij acuut gevaar is bestuursdwang bovendien een onbruikbaar middel, omdat
  in de regel pas kan worden opgetreden na afloop van de beroepstermijn. Maar
  ook wanneer het kwaad a1 is geschied, is het vaak niet mogelijk op korte termijn de juiste maatregelen aan te geven die nodig en redelijk zijn om aan de
  overtreding een eind te maken. De eisen bijvoorbeeld om illegaal gestort afval
  te verwijderen, kunnen pas worden vastgesteld als bekend is wie heeft gestort
  en of hetgeen gestort is, gevaar oplevert voor bodem- of waterverontreiniging.
  Daar is vaak kostbaar en langdurig onderzoek voor nodig. En zelfs dan kan het
  bestuur in kwestie nog worden gehandicapt doordat de kosten niet te verhalen
  zijn wegens de opheffing of het faillissement van de overtreder ".
   De WRR meent dat het aanbeveling verdient om het administratieve sanctiearsenaal van het bestuur uit te breiden met lichtere en gemakkelijker hanteerbare sancties. In dit verband kan wellicht worden gedacht a a n de in het Angel'9]
  
  A,]. Waterloo en H. Sluimer. 'Handhaving van de milieuwetgeving door de lagere overheid', Tijdschrift voor milieu en recht; 1985,
  nr. 10. blz. 302.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
  
  saksische recht veel gehanteerde figuur van de zogenaamde rechterlijke
  injunctie. Een 'injunction' is een rechterlijk verbod of bevel om een bepaalde
  handeling te verrichten of na te laten, via een procedure die vergelijkbaar is
  met het Nederlandse civielrechtelijke kort geding 30. Het bijzondere van deze
  rechtsfiguur is gelegen in de mogelijkheid voor overheden om als verzoeker op
  te treden op dezelfde manier, in grote lijnen, als een prive persoon. Het gaat te
  ver om op deze plaats alle voor- en nadelen uitgebreid te behandelen, maar
  twee in het oog springend voordelen mogen niet ongenoemd blijven. De mogelijkheid om op te treden voordat schade kan worden toegebracht of kort daarna
  is, zeker in milieuzaken, van het grootste belang. Een niet te onderschatten
  belang is voorts, dat minder twijfel behoeft te rijzen over de rechtmatigheid
  van het bevel, nu de rechter dit geeft.
  De vraag of het bestuur we1 in de positie verkeert om administratieve sancties
  op te leggen, schept namelijk soms verlegenheid. Een in zijn bevoegdheden gefragmenteerd bestuur, waarvan de diensten bij de uitvoering en handhaving
  van belangrijke wetgeving langs elkaar heen werken, een bestuur waarvan
  sommige onderdelen zich bij gebrek aan houvast biedende normen soms verregaand committeren aan bedenkelijk gedrag van particulieren, is over het algemeen niet de geeigende instantie tot het opleggen van administratieve sancties die pijnlijk zijn.
   Over het begrip 'administratieve sancties' bestaat overigens in de rechtswetenschap geen unanimiteit. Strikt genomen, zijn verscheidene van de bestuurlijke interventies die we1 als 'sancties' worden aangemerkt, zoals het intrekken van vergunningen of andere begunstigende beschikkingen, het stilleggen
  van ondernemingen of het doen beeindigen van irreguliere activiteiten, a1 dan
  niet door middel van politiedwang, niet meer dan de maatregelen die een
  behoorlijke toepassing van de desbetreffende wettelijke regeling vereist. Dat
  zij, wat oneigenlijk, als 'sancties' worden aangemerkt, heeft te maken met het
  feit dat deze interventies voor de betrokken burgers en ondernemers buitengewoon belastend kunnen zijn. Zo is voor een onderneming een hoge geldboete
  wegens overtreding van een milieudelict in economisch opzicht veel minder
  ingrijpend dan een bevel tot het stilleggen van een belangrijke produktieinstallatie.
  Van eigenlijke administratieve sancties is sprake wanneer het bestuur bezwarende maatregelen oplegt, die de behoorlijke toepassing als zodanig van de desbetreffende wettelijke regeling te boven gaan, zoals de in het fiscale recht
  gebruikelijke administratieve boetes en de in de sociale-zekerheidswetgeving
  we1 voorkomende strafkortingen.
   Uit een en ander valt af te leiden dat er een zeker continuum bestaat tussen
  bestuurlijke toepassing en handhaving van de beleidswetgeving, die beide
  erop gericht dienen te zijn dat het feitelijk gedrag van de betrokken burgers en
  ondernemingen gaat plaatsvinden overeenkomstig de bij of krachtens de wet
  gestelde normen. Het bevoegde bestuur beschikt in de regel over voldoende
  bevoegdheden en middelen om de betrokken burgers tot een - meer - normconform gedrag te brengen. De problemen voor een meer normmarkerend
  bestuurlijk gedrag liggen elders. De capaciteit van het apparaat kan onvoldoende blijken voor een afdoende controle op het gedrag van de burgers. En
  tegen onregelmatig gedrag waarvan het bevoegde bestuur niet afweet, kan het
  ook niet met bestuurlijke middelen optreden. De bestuurlijke waardering van
  normoverschrijdend gedrag kan ertoe leiden dat het niet van zijn wettelijke
  bevoegdheden gebruik maakt - een in de milieu- en ruimtelijke-ordenings- en
  bouwwetgeving tamelijk veelvuldig voorkomend verschijnsel. Het bestuur
  kan normoverschrijdend gedrag onderkennen, de ongewenstheid ervan erkennen, maar een optreden ertegen toch achterwege laten, omdat aan de hantering van de in aanmerking komende bestuurlijke middelen ernstige juridi-
  
  1'
  
  Zie bijvoorbeeld S.A. de Smirh.]udicial Review ofAdministrative Action: 4e druk. London. Steven & Sons Ltd.. 1980
  RECHTSHANDHAVING
  
  sche, financiele of andere bezwaren - bijvoorbeeld verstoringen van de openbare orde - zijn verbonden.
   Het is van groot belang meer aandacht te besteden aan de kwaliteit van de
  bestuurlijke toepassing en handhaving van de beleidswetgeving. Zij kan veel
  normoverschrijdend gedrag voorkomen, waardoor eigenlijke sancties achterwege kunnen blijven. Zij kan ook ertoe bijdragen dat deze sancties hun eigen,
  bescheiden, plaats als complement op, en niet als substituut voor de bestuurlijke toepassing en handhaving kunnen blijven innemen. De materiele vereisten hiervoor zijn hierboven a1 grotendeels besproken: namelijk een bestuurlijke uitvoeringscapaciteit die evenredig is aan de uitvoeringslasten en een
  naar buiten toe blijkend normgebonden en normmarkerend bestuurlijk
  gedrag. Voor zover de bestuurlijke mogelijkheden om een normconform gedrag
  af te dwingen te kort schieten, en dat is bij juridisch of financieel riskante
  maatregelen het geval, is er reden om in die leemte te voorzien.
  Daar waar de complementaire oplegging van echte sancties is gei'ndiceerd, kan
  de keus tussen 'echte' administratieve of strafsancties rijzen. Die keuze is minder zwaarwegend geworden, doordat ingevolge de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens over artikel 6 ECRM de procedurele
  waarborgen waaraan de 'echte' administratieve sancties moeten voldoen in
  belangrijke mate vergelijkbaar zijn met die van strafsancties. Praktische
  argumenten kunnen onder omstandigheden -en binnen de door genoemde
  jurisprudentie gestelde marges - leiden tot de keus voor 'echte' administratieve sancties boven strafsancties.
  Niet alleen de bestuurlijke maar ook de justitiele gedragscontrole kampt met
  veel problemen. Dit ligt in de eerste plaats aan de wijze waarop de wetgever
  vorm heeft gegeven aan de bestuurlijke en strafrechtelijke sancties in deze
  wetgeving.
   De spreiding van de strafrechtelijke sancties over tal van specifieke wettelijke
  regelingen heeft ertoe geleid dat in Nederland geen algemene strafrechtelijke
  normen bestaan voor de minimaal in acht te nemen behoorlijkheid in het verkeer tussen overheid en de burger in diens hoedanigheid van contribuale of
  subsidiabele. De grenzen van een heel moeilijk omkeerbaar te maken berekenend gedrag in deze normsfeer worden zo door de strafwetgever onvoldoende
  gemarkeerd. In dit opzicht schiet het Wetboek van Strafrecht, dat een zekere
  afspiegeling behoort te geven van de voor het kunnen functioneren van de
  samenleving wezenlijke normen en waarden, fundamenteel te kort. In een
  sociale rechtsstaat met zijn omvangrijke inkomens- en vermogensoverdrachten dient het Wetboek van Strafrecht een algemene behoorlijkheidsnorm te
  geven voor de burger in zijn financiele relatie met de overheid. Deze norm zal
  zodanig geformuleerd moeten zijn dat zij, wanneer nodig, door het opsporingsen vervolgingsapparaat eenvoudig en doeltreffend is te hanteren. In zekere zin
  is het niet juist dat het Openbaar Ministerie zijn strafvervolging van frauduleus gedrag moet baseren op een algemene strafbepaling die daarvoor niet
  geschreven is. Valsheid in geschrifte is namelijk in de regel maar een van de
  bijkomende aspecten van dit frauduleuze gedrag; de eigenlijke normoverschrijding ligt in dat gedrag zelf. Daar zal de strafwetgever zijn omschrijving
  van het feit op moeten toespitsen. Voor een algemene omschrijving in het Wetboek van Strafrecht van frauduleus gedrag op dit gebied is te meer reden
  omdat het normatieve gehalte van de afzonderlijke, vaak instrumenteel
  gerichte overdrachtsregelingen laag is.
   In de Bondsrepubliek heeft deze overweging de strafwetgever aanleiding ertoe
  gegeven om in 1976 een bijzondere bepaling voor het financieel verkeer tussen
  overheid en burger aan het Strafgesetzbuch toe te voegen, in de vorm van paragraaf 264, 'Subventionsbetrug'. De Nederlandse wetgever heeft dit voorbeeld
  tot dusver niet willen volgen, onder meer met het argument dat in Nederland
  rechtspersonen vervolgbaar zijn, terwijl dit in de Bondsrepubliek niet het
  geval is. Ervan afgezien dat dit argument aan de kern van de zaak voorbijgaat,
  namelijk dat het materiele strafrecht voor het naar behoren functioneren van
  WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
  
  de samenleving wezenlijke normen moet uitdrukken en beschermen, blijft hier
  in het midden wat het bezwaar zou zijn tegen betere mogelijkheden tot bestrijding van fraude in het verkeer met de overheid dan de Westduitse wetgeving
  biedt. Overigens moet nog worden bedacht dat veel van deze fraude niet in de
  sfeer van rechtspersonen of criminele organisaties plaatsvindt. Nadat in de
  Bondsrepubliek inmiddels ruim tien jaar ervaring is opgedaan met deze bepaling, is er reden voor, om lering trekkend daarvan, een vergelijkbare bepaling
  aan ons Wetboek van Strafrecht toe te voegen.
  De strafrechtelijke handhaving van voor sanctionering in aanmerking
  komende inbreuken op beleidswetgeving, wordt niet alleen bemoeilijkt door
  het ontbreken van adequaat geformuleerde strafbepalingen. De hiervoor
  nodige opsporings- en vervolgingsinspanningen zijn vaak omvangrijk, vooral
  waar men te doen heeft met goed georganiseerde daders die op de hoogte zijn
  van de zwakke steeen in de wet. De aard van de materie vergt soms deskundigheden die de algemene opsporingsinstanties (de politie) niet of schaars voorhanden hebben. Er bestaat niet zelden een wanverhouding tussen de inspanningen voor een 'geslaagde' vervolging en de uiteindelijk opgelegde sanctie.
   Een en ander leidt ertoe dat of we1 de inspanningen worden gelegd bij relatief
  eenvoudig aan te pakken gevallen of ze moeten worden beperkt tot kwalitatief
  of kwantitatief zeer ernstige inbreuken. Van een consistent en systematisch
  handhavingsbeleid kan onder deze omstandigheden nauwelijks sprake zijn.
  De bestuurlijke en justitiele handhaving van beleidswetgeving, vooral bij
  delen van de wetgeving die randvoorwaarden aan het maatschappelijk verkeer stelt, ondervindt in onze sterk Btatistische rechtscultuur (te) weinig
  ondersteuning van privaatrechtelijke vormen van rechtshandhaving. Inbreuken op regels die de kwaliteit van het milieu, de persoonlijke veiligheid of
  gezondheid bedreigen, dan we1 de gelijkheid van partijen in het economisch
  verkeer waarborgen, zijn niet alleen schendingen van door het publiekrecht
  gearticuleerde rechtsplichten, zij zijn in menig geval ook te construeren als
  inbreuken op privaatrechtelijke rechtsplichten. Indien de wetgever echter een
  zekere blinde vlek blijft houden voor dit aspect en het bestuur het zich in juridisch opzicht activistisch opstellen van particulieren (en hun organisaties) als
  een hinderlijke complicatie blijft beschouwen, schrijft het daarmee de mogelijkheden dat de maatschappij zelf gaat bijdragen aan de bewaking van voor
  haar functioneren wezenlijke normen bij voorbaat af. De overheid laadt zo een
  handhavingslast op zich, die zij steeds moeilijker blijkt te kunnen dragen en
  maakt zich aldus tot de enige geadresseerde voor a1 hetgeen er in de ogen van
  belanghebbende burgers en hun organisaties misgaat in onze samenleving.
  Vormen van privaatrechtelijke rechtshandhaving kunnen, in samenhang met
  en ter aanvulling op vormen van geconditioneerde zelfregulering op den duur
  we1 terdege zinvol en doelmatig zijn. Wetgever en bestuur zullen hiertoe beide
  de nodige voorwaarden kunnen en moeten scheppen, ook a1 lijken deze in een
  door een langdurige Btatistische wetgevings- en beleidstraditie bepaalde
  maatschappelijke omgeving thans nog niet zo gunstig.
   2.6.2
  
  Conclusies
  
  Het voorgaande geeft aanleiding tot de volgende algemene conclusies aangaande de handhaving:
  1. Voor het strafrecht en de justitiele gedragscontrole is in de hier besproken wetgevingsgebieden slechts plaats, voor zover het gaat om gepleegde normoverschrijdingen die zo ernstig zijn dat met een bestuurlijke correctie niet kan worden volstaan en een strafrechtelijke sanctie daarenboven of in plaats daarvan
  aangewezen is. Voor een apart optreden van het justitiele apparaat is ook
  reden in situaties waarin een bestuurlijke correctie geen zin meer heeft of kan
  hebben, bijvoorbeeld indien degene die de feiten heeft gepleegd, zijn activiteiten sindsdien reeds lang heeft gestaakt. Een rechterlijke injunctie of het
  intrekken van de vergunning zijn dan niet zinvol. Een normmarkering door de
  strafrechter blijft dan als enige mogelijkheid open.
  RECHTSHANDHAVING
  
  2.
  3.
  4.
  5.
  6.
  Zo nodig zullen de politie of gespecialiseerde opsporingsinstanties en het openbaar ministerie een beroep moeten kunnen doen op elders bij de overheid aanwezige specifieke deskundigheden en kennis. Aan deze samenwerking lijkt
  thans nog veel te ontbreken. Slechts het principiele inzicht dat de justitiele
  rechtshandhaving hier het noodzakelijk vervolg en sluitstuk moet vormen op
  de bestuurlijke normbewaking, kan ertoe leiden dat de samenwerking, die
  thans nog ontbreekt, in de toekomst een vanzelfsprekendheid wordt. E r is hier
  sprake van een duidelijke wederkerigheid. Een meer afdoende justitiele
  rechtshandhaving vergemakkelijkt de wetstoepassing door het bestuur; en
  een zorgvuldiger bestuurlijke wetstoepassing verlicht de handhavingslasten
  voor het justitiele apparaat. Het gaat erom deze wederkerigheid ook i n de organisatie van de normtoepassing en -bewaking tot uitdrukking te brengen.
   Meer in het bijzonder ten aanzien van de inkomens- en vermogensoverdrachten
  luiden de conclusies:
  De sanctionering van de regels met betrekking tot de inkomens- en
  vermogensoverdrachten is een van oudsher verwaarloosd hoofdstuk. Het verdient aanbeveling om bij elk van de hier aan de orde zijnde wettelijke regelingen na te gaan of en hoe er kan worden voorzien in bestuurlijke correctiemogelijkheden op de normoverschrijdende gedragingen van belanghebbende burgers en ondernemingen. Deze bestuurlijke middelen zullen, zo mogelijk, steeds
  in eerste instantie moeten worden gebruikt wanneer ten onrechte een beroep
  wordt gedaan op een bepaalde regeling, dan we1 de voorwaarden waaronder
  bepaalde prestaties worden gegeven, niet worden nageleefd. Pas als die
  bestuurlijke sancties te kort schieten of de ernst van de inbreuk zodanig is d a t
  een bestuurlijke sanctie geen evenredige sanctie meer kan zijn, komt strafrechtelijke repressie in beginsel aan de orde.
  Het verdient aanbeveling om in het Wetboek van Strafrecht BBn of meer op het
  financiele verkeer tussen overheden en burgers toegesneden strafbepalingen
  op te nemen naar analogie van het Westduitse 'Subventionsbetrug'. Zij kunnen uitdrukking geven aan het minimale 'behoren' in dat verkeer en tevens
  repressieve handhaving van dat behoren eenvoudig en afdoende maken.
   Indien thans vele gevallen van kleinere fraude onvervolgd moeten blijven,
  doordat het bestaande materiele strafrecht onevenredig hoge en soms oneigenlijke eisen stelt ten aanzien van hetgeen moet worden bewezen, moet worden
  geconcludeerd dat het materiele strafrecht in dit opzicht de maatschappelijke
  evolutie onvoldoende heeft gevolgd. Dit geldt niet alleen voor de omschrijving
  van de strafbare feiten, het geldt ook voor het arsenaal aan sancties en maatregelen dat het openbaar ministerie en de strafrechter ter beschikking staat. Een
  strafrechtelijke handhaving die de dader het genot van het frauduleus verkregene laat, schiet in Ben essentieel opzicht te kort: naar buiten toe kan de indruk
  blijven bestaan dat normoverschrijdend gedrag loont. En op een gebied waar
  het gedrag van de burger welhaast per definitie calculerend is geworden, zou
  zo'n indruk averechts kunnen werken.
  Meer in het bijzonder met betrekking tot de randvoorwaarden voor het maatschappelt,jk verkeer luiden de conclusies:
  Ten aanzien van de randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer, verdienen bestuurlijke handhavingsvormen eveneens de voorkeur, waarbij de
  WRR voorstelt het sanctie-arsenaal uit te breiden met lichtere en gemakkelijker hanteerbare maatregelen. Hierbij ware te denken aan de 'rechterlijke
  injunctie' uit het Angelsaksische recht. Indien een bestuurlijke sanctie echter
  niet volstaat, omdat sprake is van ernstige verwijtbaarheid of grove nalatigheid, dient ook hier een strafrechtelijke reactie te volgen.
  