text: WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
  
  rapporten aan de regering
  55
  
  generatiebewust beleid
  
  De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
  ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad deﬁnitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
  Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere termijn
  de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig te wijzen
  op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
  Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
  minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
   De samenstelling van de raad is:
  prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
  prof.dr.ir. J. Bouma
  prof.dr. F.A.G. den Butter
  prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
  prof.dr. W. Derksen
  prof.dr. G.A. van der Knaap
  prof.dr. P.L. Meurs
  prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
  Secretaris: mr. J.C.F. Bletz
  
  De WRR is gevestigd:
  Plein 1813, nr.  2-4 Postbus 20004 2500 EA ’s-Gravenhage Telefoon 070-356 46 00 Telefax 070-356 46 85 E-mail postmaster@wrr.nl website http://www.wrr.nl WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D rapporten aan de regering 55 generatiebewust beleid Sdu Uitgevers, Den Haag 1999 ISBN 90-399-1687-x over publieke en private verantwoordelijkheden inhoudsopgave inhoudsopgave Samenvatting 9 Ten geleide 15 1 1.1 1.2 1.3 1.4 Inleiding Het generatiedebat als aanleiding Achtergronden van het generatiedebat Probleemstelling en kernvragen Indeling van dit rapport 17 17 22 26 28 2 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.4 2.5 2.6 Generaties en overdrachten: een begripsbepaling Inleiding Het generatiebegrip Soorten overdrachten tussen generaties Algemeen De longitudinale versus de transversale invalshoek Intergenerationele en intragenerationele overdrachten Een taxonomie van bezittingen Een verstandige verdeling van overdrachten over de levensloop Indeling van beleidsproblemen Conclusies 31 31 31 34 34 34 38 40 41 44 45 3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.6 Solidariteit tussen generaties Inleiding Generaties in het licht van sociologische theorie en empirie Algemeen Een empirische studie naar het generatiebesef Generatietheorie en de solidariteit tussen generaties Bestaat er een contract tussen de generaties? Solidariteit in microverband Algemeen Geld, geschenken en erfenissen De wettelijke onderhoudsplicht Solidariteit in de macrosfeer Algemeen De babyboomgeneratie versus de babybustgeneratie? Vertrouwen en de reputatie van de overheid De verhouding tussen het macro-en microniveau Conclusie 47 47 47 47 51 52 54 56 56 60 62 63 63 65 67 68 72 5 gener at iebew ust beleid 6 4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.3.7 4.3.8 De economie van intergenerationele overdrachten Inleiding Generatierekeningen Inleiding Beschrijving van de methode Rechtvaardigheid Houdbaarheid Conclusie De eeuwige discussie over omslag en kapitaaldekking Inleiding De theorie: modellen van overlappende generaties Voor- en nadelen van omslag en kapitaaldekking De Aaronconditie nader bezien Transitieproblemen Omslag en kapitaaldekking in internationaal perspectief Mengvormen Conclusie 75 75 77 77 78 83 89 92 94 94 95 98 105 107 108 111 112 5 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.4 5.5 5.6 Demografie en overheidsschuld Inleiding Te verwachten uitgaven en het draagvlak hiervoor Het draagvlak voor de uitgaven De AOW De zorg Onderwijs en kinderbijslag Totale collectieve uitgaven aan AOW, zorg, onderwijs en kinderbijslag Overheidstekort en schuld collectieve sector Een gezonde boekhouding Gevoeligheidsanalyse Conclusie Een financieringsprobleem of een verdelingsprobleem? Een internationale vergelijking Naar een generatiebewust overheidsschuldbeleid 117 117 119 119 121 128 134 135 136 136 148 154 155 159 162 6 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 Intergenerationele risicobeheersing in de pensioensfeer Inleiding Een analytische beschrijving van pensioensystemen Defined benefit versus defined contribution Drie dimensies: systeem, aspiratieniveau en financieringswijze Risico en risicodraagvlak Solidariteit tussen generaties De meerwaarde van solidariteit in het aanvullend pensioen Risicospreiding: buffervorming Risicospreiding: voorwaardelijke aanspraken Naar een generatiebewust pensioenbeleid 169 169 173 173 178 185 191 191 197 202 204 inhoudsopgave 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 Zorg voor de jeugd Inleiding De overdracht van zorg De levensloop van de verzorgers Een houdbare verdeling van zorg en zorgverplichtingen over de levensloop Samenvatting 220 223 8 8.1 8.2 8.3 8.3.1 8.3.2 8.3.3 8.4 8.4.1 8.4.2 8.4.3 8.5 8.6 8.6.1 8.6.2 8.6.3 8.7 8.8 8.8.1 8.8.2 8.9 Zorg voor ouderen Inleiding Typen zorg Ouder worden in Nederland Demografische ontwikkelingen Gezond oud worden Leefsituatie van ouderen Wie zorgen voor ouderen in de privésfeer ? Partners Dochters De leefsituatie en de zorglast voor vrouwen Informele zorg en thuiszorg Wie zorgen voor ouderen in de publieke sfeer? Zorgvoorzieningen Professionalisering van zorg en zorgverleners De zorgverleners, het arbeidsaanbod Conclusies over de zorgbalans Mogelijke consequenties voor het beleid Het overheidsbeleid en de zorg voor ouderen Het instellingsbeleid en de zorg voor ouderen Samenvatting 227 227 227 229 229 231 233 234 234 235 237 237 239 239 240 241 243 244 244 248 250 9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.4.1 9.4.2 9.4.3 9.4.4 Onderwijs Inleiding De overdracht van menselijk kapitaal Veranderingen in de maatschappelijke context Onderwijsoverdrachten in de loop der tijd Algemeen Omvang van de overdrachten Feitelijke veranderingen in het overheidsbeleid De toekomstige relatie tussen draaglast en draagvlak; mogelijke ontwikkelingen Een verstandige balans van onderwijsoverdrachten in de levensloop Beleidsmatige uitwerking van dit perspectief Samenvatting 253 253 253 259 261 261 261 263 9.5 9.6 9.7 211 211 211 215 266 269 270 275 7 gener at iebew ust beleid 8 10 10.1 10.2 10.3 10.3.1 10.3.2 10.3.3 10.3.4 10.3.5 10.4 10.5 Technologiekapitaal in een generatieperspectief Inleiding De economische vruchten van kennis ontrafeld Technische vooruitgang in een generatieperspectief Vergrijzing en kenniscreatie Van inventie tot innovatie De adoptie van innovaties De schaduwzijde van nieuwe technologieën Generationele beloningsverschillen De invloed van technologie op levens en levensduur Naar een generatiebewust kennisbeleid 279 279 281 289 289 290 291 292 293 295 300 11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 Overdrachten van milieukapitaal Inleiding Milieu(kapitaal) en het generatieconflict Milieu, milieuproblemen en milieukapitaal Risico’s, percepties en rechtvaardige erfenissen De nalatenschap aan milieukapitaal in verschillende handelingsperspectieven Conclusies 305 305 307 309 315 Naar een generatiebewust beleid Inleiding Algemene inzichten voor een generatiebewust beleid De impliciete band tussen generaties: risicobereidheid en verantwoordelijkheid Rechtvaardigheid en houdbaarheid De verhouding tussen de microsfeer en de macrosfeer Gevolgen van veranderingen in de levensloop Consequenties van een generatiebewust beleid Intragenerationele en intergenerationele overdrachten Drie beginselen van generatiebewust beleid Generatiebewust beleid en het stelsel van collectieve voorzieningen Generatiebewust beleid en toekomstige generaties 327 327 329 11.6 12 12.1 12.2 12.2.1 12.2.2 12.2.3 12.2.4 12.3 12.3.1 12.3.2 12.3.3 12.3.4 320 324 329 330 333 335 336 336 337 339 342 Literatuur 345 Bijlage A: een taxonomie van bezittingen 361 samenvatting samenvatting In de komende tientallen jaren zullen belangrijke beslissingen genomen moeten worden over het stelsel van collectieve oudedagsvoorzieningen (AOW), pensioensystemen en de gezondheidszorg. De collectief gefinancierde stelsels voor pensionering en zorg zijn echter niet de
  enige kaders voor intergenerationele overdrachten. Het onderwijs is een belangrijke overdracht in omgekeerde richting, doorgaans van oud naar jong. Ook de
  technologische ontwikkeling en de ontwikkeling van de milieukwaliteit zijn
  overdrachten die niet buiten beschouwing mogen blijven. Dit WRR-rapport
  bevat derhalve een brede analyse van de verhouding tussen generaties. Naast
  AOW, zorgkosten en staatsschuld, is ook gekeken naar onderwijs, milieukapitaal
  en technologische kennis.
  Beoordelingscriteria
  De WRR heeft de verhouding tussen generaties bestudeerd, aan de hand van
  twee criteria, houdbaarheid en rechtvaardigheid:
  • de houdbaarheidsvraag luidt: hoe kunnen aanspraken op overdrachten zodanig worden gewaarborgd dat het bestaande systeem voor deze overdrachten
  niet wordt ontwricht?
  • de rechtvaardigheidsvraag luidt: hoe kunnen lusten en lasten zodanig tussen
  generaties worden verdeeld, dat velen, verspreid over de verschillende generaties, dit als rechtvaardig ervaren en aanvaarden?
  Van deze twee criteria biedt houdbaarheid de beste aanknopingspunten voor
  beleid. Het toepassen van rechtvaardigheidscriteria op de verhouding tussen
  generaties blijkt problematisch. ‘Intergenerationele rechtvaardigheid’ valt namelijk niet of zeer moeilijk te berekenen, omdat:
  • onafwendbare historische omstandigheden (voorbeeld: de nu optredende
  vergrijzing) telkens tot andere lastenverdelingen over generaties leiden;
  • de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de rekenkundige balans
  van lusten en lasten per generatie (zgn. generatierekeningen), onzeker zijn.
  Bij de complexe en moeilijk te kwantificeren overdrachten in de sfeer van
  milieu en technologie bijvoorbeeld verliest de notie van een evenwicht per
  generatie haar betekenis.
   9
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Het houdbaarheidscriterium houdt in dat de huidige instituties, waarvan wordt
  aangenomen dat zij de huidige preferenties vertegenwoordigen, in stand kunnen worden gehouden – eventueel met wijzigingen in de toekomst. Hierbij
  speelt de rechtvaardigheid indirect toch mede een rol. Immers, door te zorgen
  voor houdbaarheid wordt het impliciete ‘contract tussen de generaties’ in stand
  gehouden. Voorts zal een systeem dat als niet rechtvaardig wordt ervaren, op
  den duur vermoedelijk ook niet houdbaar zijn.
  10
  
  Maatschappelijke achtergronden
  Houdbaarheid en rechtvaardigheid krijgen gestalte tegen de achtergrond van
  belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen:
  • de verhouding tussen de micro- en de macrosfeer
  Eeuwenlang hebben generaties voor elkaar gezorgd in gezins- en familieverband. Ook heden is dit vaak nog zo. In de microsfeer lijkt op het ogenblik
  geen sprake te zijn van algemeen optredende problemen. Daarentegen beginnen op macroniveau wel wat spanningen op te treden, als gevolg van vergrijzing en draagvlakverkleining. Ook in Nederland beginnen jongere generaties
  zich zorgen te maken over de verhouding tussen huidige lasten en toekomstige aanspraken.
  • de veranderingen in de levensloop
  Jonge mensen zijn in Nederland zijn steeds later maatschappelijke verantwoordelijkheid gaan dragen en blijven dus steeds langer afhankelijk van overdrachten. In de fase van volwassenheid wordt de periode waarin men betaalde arbeid verricht, steeds korter en gaat deze samen met een relatief sterke
  opeenstapeling van maatschappelijke verplichtingen (werk, gezin). De periode na het verrichten van betaalde arbeid, waarin men vaak nog lange tijd
  gezond blijft en maatschappelijke verantwoordelijkheid zou kunnen dragen,
  is steeds verlengd. Deze ontwikkelingen leiden tot draagvlakverkleining bij
  een toenemende afhankelijkheid van collectieve overdrachten. Als geen veranderingen tot stand komen in het nu gegroeide patroon van de levenslopen,
  wordt de houdbaarheid van de collectieve voorzieningen een probleem.
   • de internationale context
  Bijna alle collectieve zekerheidsstelsels zijn ontwikkeld in een periode waarin
  de nationale schaal van de economie voorop stond. Financiële lastenverzwaringen ter oplossing van vorengenoemde problemen staan thans echter onder
  druk van internationale concurrentie. De eisen die de lidstaten van de Europese Monetaire Unie zichzelf hebben gesteld aangaande begrotingsevenwicht
  en het financieringstekort houden eveneens beperkingen in met betrekking
  tot de collectieve overdrachten.
  Een generatiebewust beleid
  De analyse van de raad leidt tot een algemene conclusie: noodzakelijk is een
  generatiebewust beleid. Dit wil zeggen dat nu al consequent rekening dient te
  worden gehouden met de belangen van toekomstige generaties, op basis van de
  preferenties van de huidige generaties en onder erkenning van de verschillende
  posities van de onderscheiden generaties.
  samenvatting
  
  De raad wijst erop dat de politieke besluitvorming traditioneel sterk gericht is
  op hedendaagse verdeelproblemen en hedendaagse belangen. Bij de keuze tussen tegenwoordige verdelingsproblemen en het te verwachten verdelingsprobleem op langere termijn, zullen politici zich in de toekomst meer moeten laten
  leiden door de laatste problematiek.
  Natuurlijk is bij het vormgeven van een generatiebewust beleid de beperkte kenbaarheid van de toekomst een probleem. Ook is het nauwelijks mogelijk de
  voorkeuren van toekomstige generaties te betrekken bij ‘generatiegevoelige’
  beslissingen als de aanleg van een nieuwe luchthaven, het droogleggen van een
  binnenzee of het bestemmen van bosgebieden voor woningbouw. In zulke
  gevallen is een afweging aan de orde tussen beslissingen nu en risico’s in de toekomst. Het hierbij incalculeren van de – nog niet tot uitdrukking gebrachte –
  belangen van toekomstige generaties vormt een wezenlijk onderdeel van generatiebewust beleid.
   Een belangrijk aspect van collectieve overdrachten is de verwevenheid van
  intragenerationele overdrachten (binnen een generatie van de ene levensfase
  naar de andere) en intergenerationele overdrachten (van de ene generatie naar de
  andere). De AOW had tot doel de welvaart onder de burgers goed te verdelen.
  Invoering van de AOW betekende echter ook dat de overheid voor een lange
  periode overdrachten vastlegde van de jongere werkende generatie naar de
  ouderen die de arbeidende fase achter zich hadden. Met zijn pleidooi voor een
  generatiebewust beleid vraagt de raad aandacht voor deze invloed van de intragenerationele herverdeling op de intergenerationele overdrachten. Het lijkt de
  raad van groot belang dat de overheid op korte termijn zichtbaar maakt welke
  maatregelen zij voornemens is te nemen. Anders wordt het vertrouwen in de
  houdbaarheid van het stelsel ondergraven, hetgeen uiteindelijk het stelsel zelf
  kan ondermijnen.
  Algemene aanbevelingen
  Het naar behoren medewegen van de intergenerationele aspecten heeft directe
  gevolgen voor de collectieve stelsels van oudedagsvoorzieningen en gezondheidszorg, kennisbeleid en milieubeleid. Generatiebewust beleid houdt echter
  ook in dat de houdbaarheid van het totaal aan overheidsverplichtingen in het
  oog moet worden gehouden. De mogelijkheden voor overheidsuitgaven, worden
  immers mede bepaald door de overheidsverplichtingen in verband met de staatsschuld en de hiermee gemoeide rentebetalingen.
  Tegen deze achtergrond noemt de raad een drietal voorwaarden voor de houdbaarheid van overheidsverplichtingen:
  • Versterking van het draagvlak voor de overheidsuitgaven door de arbeidsparticipatie te vergroten. In de eerste plaats dienen werken en niet-werken beter
  over de levensloop te worden verdeeld. Institutionele belemmeringen hiervoor dienen te worden opgeruimd. Zo kan betaalde arbeid op jongere leeftijd
  aanvangen (door leertrajecten beter te spreiden) en kunnen condities worden
  geschapen voor doorwerken, indien gewenst, ook na het 65-ste levensjaar.
  Arbeidsparticipatie van vrouwen dient verder te worden bevorderd.
   11
  
  gener at iebew ust beleid
  
  • Om het draagvlak te ontzien dienen de uitgavenstijgingen in de zorg die voortkomen uit andere dan demografische veranderingen, te worden beheerst. Een
  toenemend aspiratieniveau en de druk van technologische ontwikkelingen
  hebben de collectieve zorguitgaven sneller doen stijgen dan het inkomen per
  hoofd. Een dergelijke stijging is strijdig met een voorkeur voor een min of
  meer constante verhouding tussen publieke en private bestedingen.
  • In de derde plaats maakt de demografische ontwikkeling het nodig te anticiperen op toekomstige uitgavenstijgingen. Door in de komende twintig jaar de
  overheidsschuld af te lossen zouden de huidige rentebetalingen beschikbaar
  komen als financieringsbron voor de te verwachten uitgavenstijgingen. In de
  huidige omstandigheden is het systematisch terugbrengen van de schuldquote een wezenlijk onderdeel van een generatiebewust beleid.
  12
  
  Beleidsaanbevelingen
  Op de bestudeerde beleidsterreinen trekt de raad de navolgende conclusies en
  doet hij de navolgende aanbevelingen:
  a Oudedagsvoorzieningen
  Het gemengde Nederlandse pensioenstelsel van omslag en kapitaaldekking
  sluit op zichzelf goed aan bij de aanbevelingen voor een driepijlersysteem
  van de Wereldbank, namelijk een collectieve publieke, op omslagbasis gefinancierde AOW om een bestaansminimum te garanderen, daarnaast collectieve private via kapitaaldekking gefinancierde aanvullingen die dienen voor
  inkomenscontinuïteit, en een derde pijler van individuele besparingen voor
  individuele wensen.
   Indien aan de vorengenoemde voorwaarden voor draagvlakversterking wordt
  voldaan, behoeft de houdbaarheid van de AOW niet in gevaar te komen, ook
  niet op de lange termijn, zo wijzen de analyses in dit rapport uit. Wél houdt
  het uitgangspunt dat alle generaties verantwoordelijkheid voor de toekomst
  dragen, in dat ook ouderen zo nodig kunnen worden aangesproken voor het
  in stand houden van publieke voorzieningen. Gezien de gevoeligheid van de
  AOW voor demografische verschuivingen, adviseert de raad in de toekomst
  ook een AOW-bijdrage te vragen van de generaties boven de 65 jaar. Fiscalisering van de AOW-premie zou een middel hiertoe zijn.
  b Gezondheidszorg
  Ook in de gezondheidszorg geldt dat een collectieve verantwoordelijkheid
  kan worden onderkend voor een basisniveau van zorg en verzorging. Dit
  basisniveau hangt af van wat op een bepaald moment politiek wenselijk
  wordt geacht als minimale voorziening. Om het collectieve gezondheidszorgsysteem op een lange termijn te kunnen behouden, adviseert de raad een
  mengvorm van een publiek stelsel en private stelsels, waarbij boven het aanvaardbaar minimum een groter beroep zal moeten worden gedaan op de eigen
  verantwoordelijkheid van zowel jongeren als ouderen.
  De raad wijst hierbij nog eens op de adviezen aan de regering in het WRRrapport Volksgezondheidszorg (1997).
  c Technologie-/kennisbeleid
  In tijden van snelle technologische ontwikkeling dienen binnen generaties
  
  samenvatting
  
  desbetreffende vaardigheden op peil te worden gehouden. Investeren in het
  vermogen om nieuwe technologieën op te nemen, kan onder andere geschieden door werken en leren beter over loopbanen te spreiden (levenslang leren).
  Intergenerationeel moet, ook wanneer de druk van de vergrijzing op de overdrachtsuitgaven toeneemt, vastgehouden worden aan goede onderwijsvoorzieningen voor de jeugd. Dit is onder andere van belang voor een soepel verlopen van generatiewisselingen. Voorts dienen, naast de investeringen in
  kennis en menselijk kapitaal, de investeringen in technologiegerelateerde
  kapitaalgoederen te worden ontzien en waar nodig bevorderd.
   d Milieubeleid
  De zorg voor een goed milieu noopt tot verantwoordelijk gedrag bij de
  milieu-overdrachten aan volgende generaties. Bij de vraag wat ‘goed’ is, spelen zowel huidige als toekomstige voorkeuren een rol. Onder erkenning van
  dit subjectieve karakter van het milieubeleid, adviseert de raad, gezien huidige en verwachte preferenties, in het beleid de nadruk te leggen op al bestaande en nieuwe vormen van collectieve zelfbinding (combinaties van regelgeving, institutionele voorzieningen en financiële prikkels) om vast te leggen
  wat voor langere tijd tegen welke prijs behouden moet blijven.
  Indeling van dit rappor t
  Het rapport bestaat uit twee delen.
  Deel I biedt een analyse van de belangrijkste begrippen en geeft een overzicht
  van bestaande wetenschappelijke inzichten over de generatieproblematiek uit de
  economie en de sociologie (hfdst. 2-4).
  Deel II geeft een analyse van de generatieproblematiek op de diverse overdrachtsdomeinen. Dit tweede deel gaat in op afzonderlijke problemen op verschillende beleidsterreinen:
  • de financiering van de AOW en de gezondheidszorg in de periode 2010-2035
  (hfdst. 5);
  • de rol van solidariteit tussen generaties bij de risicobeheersing in aanvullende
  pensioenregelingen (hfdst. 6);
  • de zorg voor de jeugd en voor ouderen, rekening houdend met de veranderingen in de levensloop (hfdst. 7 en 8);
  • de overdracht van kennis in het onderwijs (hfdst. 9);
  • de overdracht van technologie en milieukapitaal (hfdst. 10 en 11).
  In een concluderend hoofdstuk bevat het rapport een integrale afweging van de
  generatieproblematiek en doet het aanbevelingen voor toekomstig beleid om de
  solidariteit tussen generaties houdbaar en rechtvaardig te houden (hfdst. 12).
  13
  
  gener at iebew ust beleid
  
  14
  
  ten geleide
  
  ten geleide
  Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de WRR.
   Voorzitter was prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt, lid van de raad. Verder maakten de
  volgende raads- en stafleden deel uit van de projectgroep: prof.dr. F.A.G. den
  Butter, dr. H.P. van Dalen, mr.dr. F.J.P.M. Hoefnagel, dr. R.M.A. Jansweijer,
  dr. G.J. Kronjee (projectsecretaris), dr. H.C. van Latesteijn en prof.dr. P.L. Meurs.
  Ook heeft drs. S. Bröker een bijdrage geleverd aan de werkzaamheden van de
  projectgroep.
  Bij de voorbereiding van dit rapport kon gebruik worden gemaakt van adviezen
  en informatie die van veel kanten verstrekt werden, onder andere door medewerkers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Centraal Planbureau, het
  Sociaal en Cultureel Planbureau en de Gezinsraad. De raad is allen erkentelijk
  voor hun bijdrage. Ook wil de raad prof. dr. P. Ester en prof. dr. C.A. de Kam
  danken voor het deskundig commentaar dat zij, op verzoek van de raad, leverden op een eerdere versie van dit rapport.
  De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende studies die in opdracht van de raad zijn verricht:
  • Aart C. Liefbroer en Pearl A. Dykstra, Levenslopen in Verandering. Een studie
  naar ontwikkelingen in de levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900
  en 1970;
  • R. Gerlagh en M.W. Hofkes, Intergenerationele overdrachten van milieukapitaal;
  • H.A.A. Verbon, B.J.A.M. Groezen en Th. Leers, Economische theorie van overlappendegeneratiemodellen;
  • C. G. E. Boender, Solidariteit en individualiteit in de tweede pensioenpijler. Een
  scenarioanalyse.
  Deze studies zullen afzonderlijk worden gepubliceerd.
   15
  
  gener at iebew ust beleid
  
  16
  
  inleiding
  
  1
  
  inleiding
  
  1.1
  
  het gener atiedebat als aanleiding
  Generaties wisselen elkaar af als de wisseling der seizoenen. Iedereen heeft
  ouders en grootouders of heeft ze gehad. In de persoonlijke beleving valt een
  generatie samen met verschillen in lijn in het familieverband (eerste, tweede,
  derde generatie). Vaak gaat de verwantschapsrelatie gepaard met de verantwoordelijkheid voor opvoeding, financieel onderhoud en wederzijdse steun en zorg.
  In de opvoeding staat de relatie in het teken van de zorg van de oudere voor een
  nieuwe, jongere generatie. Bij het ouder worden – een natuurlijk proces dat zich
  voltrekt met ijzeren regelmaat – worden de rollen vaak omgedraaid. Jongeren
  gaan dan zorgen voor ouders of andere ouderen als die afhankelijk worden.
  Soms wordt één generatie overgeslagen. Grootouders nemen dan opvoedingstaken over van hun kinderen of de jongste generatie gaat zorgen voor de oudste.
  Het patroon van deze relatie tussen generaties verschilt van cultuur tot cultuur.
  Voor de samenleving als geheel zijn generaties vanzelfsprekende kaders waarin
  het handelen van mensen en hun onderlinge relaties worden geordend. Kennis
  en ervaring moeten worden overgedragen, opengevallen functies moeten
  worden vervuld, bestuurlijke of politieke elites worden afgelost. Samenlevingen
  kunnen aanzienlijk verschillen in de wijze waarop deze generatiewisselingen
  plaatsvinden en georganiseerd zijn. Hoewel de noodzaak van een onderlinge
  relatie tussen de generaties een vast gegeven vormt, is de manier van ordenen
  van deze relatie dat niet. Hierin treden zelfs grote variaties op. Soms constateert
  men met enige spijt een generatiekloof. Bij tijd en wijle vinden generatieconflicten plaats. Van het laatste lijkt vooralsnog eerder sprake in het buitenland dan in
  Nederland, maar er zijn ook in Nederland wel aanwijzingen voor dat uiteenlopende belangen tot nieuwe spanningen tussen generaties leiden.
   Het generatiedebat in het buitenland
  In de Verenigde Staten woedt in het publieke debat al lange tijd een war between
  generations. Vergrijzing brengt een verschuiving van de macht van het getal en
  dit treft politiek en electoraal een gevoelige snaar. Aan de ene kant verenigen
  ouderen zich in grey power-verbanden en maken zij zich op om bijvoorbeeld
  collectieve uitgaven specifiek voor jongeren (onderwijs) te verminderen. De
  kosten van de vergrijzing zouden dan in principe door de electorale macht van
  ouderen op de jongeren afgewenteld kunnen worden. De jongeren moeten de
  kosten die gemaakt worden voor ouderen, via hun arbeid opbrengen en zouden
  zich – als de druk te hoog wordt – er op allerlei manieren aan kunnen onttrekken
  (emigratie, internationale werkverbanden, private financieringsregelingen,
  looninflatie).
  Het generatieperspectief, dat wil zeggen, het beschouwen van algemene beleidsproblemen vanuit het specifieke gezichtspunt van de verhouding tussen generaties, kan kennelijk gemakkelijk uitgroeien tot een generatieconflict. Niet overal
  wordt evenwel gereageerd zoals in de Verenigde Staten. De ervaringen in andere
  
  17
  
  gener at iebew ust beleid
  
  landen duiden er op dat de latente belangentegenstellingen tussen generaties
  ook tot andere, meer of minder scherpe reacties kunnen leiden.
  Berekeningen voor Duitsland tonen aan dat aan de werkende bevolking een
  belastingverhoging van circa 40 procent moet worden opgelegd om in 2030
  alleen al het pensioneringsysteem te betalen. Een toename van de economische
  groei zorgt niet voor verbetering, daar de betalingen aan pensioenen geïndexeerd zijn naar het gangbare loonniveau. Hoewel de situatie in Duitsland veel
  nijpender zal zijn dan in de Verenigde Staten, als gevolg van een lagere vruchtbaarheid en de aard van de welzijns- en socialezekerheidsregelingen, vindt er in
  Duitsland toch géén scherpe discussie over het generatievraagstuk plaats (zie
  voorts Worldbank 1994).
   In Noorwegen heeft het parlement expliciet aan het Nationale Planbureau
  gevraagd om zogenoemde generatierekeningen op te stellen ten behoeve van de
  vorming van beleid. Elk jaar worden deze generatierekeningen aan de begroting
  toegevoegd (Finans- og Tolldepartementet 1998). Dit blijkt niet te leiden tot
  politieke tegenstellingen.
  18
  
  De discussie is het felst geweest in Nieuw-Zeeland en in Australië, waar de verzorgingsstaat wordt afgeschilderd als een geschenk van de vooroorlogse en
  babyboomgeneraties aan zichzelf. Het is in deze visie de babyboomgeneratie
  geweest, die gunstige collectieve regelingen heeft ontwikkeld en er nu in en de
  toekomst het meeste profijt van zal trekken. Deze generatie zou verwachten dat
  de aanspraken voor de oude dag onverkort zullen blijven gelden. De rekening
  van het geschenk wordt echter aan de jongere generatie voorgelegd. Het impliciete contract tussen de generaties dreigt in die visie een kettingbrief te worden,
  waarbij de laatst aangeslotenen het gelag betalen, waarbij het in feite niet uitmaakt of men zich wel of niet aan het contract houdt.
  Is een botsing tussen generaties onvermijdelijk? De reacties in het buitenland
  laten zien dat conflict en consensus tussen generaties bij de oplossing van
  urgente beleidsproblemen allebei tot de mogelijkheden behoren. Het benutten
  van economische generatierekeningen als beleidsinstrument, zoals in
  Noorwegen, kan als een serieus te onderzoeken optie worden gezien. Maar een
  scherper conflict over de publieke uitgaven ten behoeve van ouderen of ten
  behoeve van jongeren, zoals in Australië of Nieuw-Zeeland, kan ook te voorschijn komen.
  Een beginnend debat in Nederland
  In Nederland lijken de tegenstellingen tussen jong en oud wat toe te nemen. In
  de publieke discussie kan men het ontstaan waarnemen van een diffuus gevoel
  van onzekerheid over de toekomstige sociale zekerheid (AOW en gezondheidszorg), wat versterkt kan worden door de niet goed voorspelbare milieulasten.
   Men realiseert zich steeds meer dat de nu reeds genomen beslissingen of handelingspatronen in de toekomst op de schouders gaan drukken van de thans jongste generaties. Bestaande stelsels van overdrachten lijken niet goed te passen bij
  
  inleiding
  
  de veranderende maatschappelijke omstandigheden. Ook op het terrein van het
  milieu is een discussie aan de gang op welke wijze de belangen van de komende
  generaties gehonoreerd kunnen worden (Nieuwenhuis 1992).
  De collectief gefinancierde sociale overdrachten ontstonden volgens een specifiek patroon dat was gebaseerd op de samenstelling van de werkende bevolking
  in de naoorlogse jaren. De eerste naoorlogse sociale wetten, de Noodwet Drees
  in 1948 en de Algemene Ouderdomsvoorziening Wet (AOW) in 1956, betroffen
  financiële toezeggingen en inkomensoverdrachten voor de oudere generatie. Die
  ouderen hadden door crisis en oorlogsjaren weinig kunnen sparen voor hun
  oude dag. Oud en arm gingen vaak samen. Noodgedwongen koos de toenmalige
  regering voor een omslagstelsel ter financiering van de AOW. Andere regelingen
  ter bescherming van werknemersrisico’s en ter financiering van ziektekosten
  volgden ook het systeem van het omslagstelsel. Hierdoor gingen de groepen met
  weinig pech of tegenslag betalen voor de groep die wel werd getroffen. Gezonde
  mensen betaalden voor zieken, werkenden voor niet-werkenden. De premielasten voor al deze collectieve regelingen werden jaarlijks opgebracht, maar werden
  in de loop van de tijd wel een belemmering voor het goed functioneren van de
  economie.
   19
  
  De gekozen solidariteitsvormen waren niet uitsluitend overdrachten van rijk
  naar arm, gezond naar ongezond, geschikt naar ongeschikt, maar ook overdrachten van jong (werkend) naar oud (niet meer werkend). Deze richting van overdracht was gewild en door velen aanvaard. Men betaalde graag mee aan de
  ouderdomsvoorzieningen voor de oudere generaties, in de stille verwachting dat
  men – eenmaal zelf oud en gepensioneerd – op dezelfde rechten zou kunnen
  bogen. Men besefte evenwel niet dat dit stelsel van collectieve overdrachten in
  feite een stilzwijgend of impliciet contract tussen de generaties inhoudt.
  De veranderende samenstelling van de bevolking bedreigt dit contract. Minder
  jongeren zullen samen méér moeten opbrengen ten behoeve van de uittredende
  en uitgetreden generaties. Dat leidt tot hogere premies en belastingdruk. Het
  financiële draagvlak van jongeren, in casu van de komende draagvlakgeneraties,
  zou verder verzwakt kunnen worden als met de inkrimping van de werkende
  beroepsbevolking ook de productiviteit zou dalen.
  Naar aanleiding van de vergrijzing is als samenvatting van verschillende publicaties het volgende
  beeld geschetst:
  “Vele collectieve voorzieningen voor ouderen, zoals de AOW en medische zorg worden gefinancierd uit belastingen die door de werkenden worden opgebracht. Door de vergrijzing zal het
  draagvlak voor deze voorzieningen afnemen. Binnen de categorie groeit bovendien het aandeel
  van mensen van tachtig jaar en ouder. Omdat de zorg voor deze categorie ouderen duur is, zullen
  de uitgaven daaraan ook nog eens meer dan evenredig stijgen. Het gaat hier zeker niet om kleine
  bedragen. Op het hoogtepunt van de vergrijzing, in 2035, zal er in huidige guldens liefst vijftig
  miljard meer aan AOW en zorgvoorzieningen moeten worden uitgegeven dan nu. In feite komt
  het erop neer dat oudere generaties meer van de overheid ontvingen aan uitkeringen en subsidies
  dan ze aan belastingen en premies betaalden. Voor de jongere generaties geldt dit niet meer.
   gener at iebew ust beleid
  
  Voor de jongere en toekomstige generaties is het bestaan van een collectieve sector niet langer een
  goede ‘deal’. De generatie geboren in de jaren dertig maakt, berekend over hun hele leven, op de
  AOW (in guldens van 1990) een ‘winst’ van twee ton, terwijl de generatie geboren in de jaren
  
  zestig ongeveer quitte speelt. De naam Generatie Nix die jongeren en oudere-jongeren zich toeeigenen lijkt dan ook niet uit de lucht gegrepen. Bij deze berekening treedt een splitsing op tussen de seksen van deze oudere-jongeren. Voor mannen geboren in de jaren zestig betekent de
  ‘AOW-deal’ een verliespost van 54.000 gulden, terwijl vrouwen van dezelfde generatie 91.000
  gulden bij hun levensinkomen kunnen optellen (Nelissen 1995). Voor de toekomst zijn de voorspellingen op dit terrein nog minder vrolijk: vele jongeren en toekomstige generaties zullen de
  sociale zekerheid als een verliespost ervaren. De ‘Generatie Min’ lijkt daarmee te zijn geboren. Het
  zou in ieder geval voor de calculerende baby’s onder ons voordelig zijn als de vele collectieve voorzieningen zouden worden overgebracht naar de private sfeer.” (Verbon en Van Dalen 1998: 23)
  In dit citaat worden in één adem genoemd het hoge tot zeer hoge bedrag dat extra nodig zal zijn
  voor de toekomstige financiering van AOW en gezondheidszorg, de toekomstige botsing tussen
  met name genoemde generaties (de oudere versus Nix en Min) en de mogelijke teloorgang van
  een collectief stelsel van sociale zekerheid. Ook de oplossing wordt al gesuggereerd: privatisering
  en zelfsparende baby’s.
   Deze benadering van een toekomstig probleem is vaker te horen. Het rapport van NYFER uit 1996
  
  20
  
  ‘Lang zullen ze leven en wie zal dat betalen’ komt met vooruitberekeningen die grote, haast
  onoverkomelijke moeilijkheden zullen brengen voor toekomstige beleidsmakers. Eerder al hadden De Kam en Nypels gesproken van een tijdbom, die door de vergrijzing gelegd was onder het
  gebouw van de oudedagsvoorzieningen en gezondheidszorg. (De Kam en Nypels 1995)
  In een open brief van een veertigtal jongeren, in de NRC van 26 oktober 1996 werd een groot aantal punten opgesomd, waarin oudere generaties politici hun taken verwaarloosd hadden ten
  opzichte van de jongeren. Na klachten over onderwijs en arbeidsmarkt komen nog twee grotere
  kwesties aan de orde:
  “Daarnaast hebben jullie slecht op de familieportemonnee gepast. Jullie hebben schulden
  gemaakt die wij straks gezellig mogen afbetalen. De rentelasten vormen bijna de grootste post op
  de rijksbegroting. Wij moeten een steeds groter deel van ons inkomen betalen aan jullie schulden. Jullie hebben op te grote voet geleefd, en wij zullen daarvoor op moeten draaien (…).
   En dan onze omgeving. Welvaart wilden jullie brengen voor iedereen. Jullie brachten ons magnetrons, CD-spelers, video’s en vooral veel portable telefoons. Jullie hebben van je ouders en
  grootouders een wereld geërfd, die schoon was. Een wereld waarin veel soorten vlinders voor
  een gelukkige zomerdag zorgden, waarin het voorjaar nog lekker rook. En kijk eens wat jullie ons
  nalaten: het stinkt in de zomer naar mest, uitlaatgassen, smog en afval. Wij mogen straks 100
  miljard aan bodemsanering betalen voor het gif dat jullie hebben achtergelaten Het debat over de
  ecotax was in dit kader weer van een adembenemende triestheid. Het allereerste, allerkleinste
  stapje naar ecologisch belastingstelsel is voor de meesten van jullie eigenlijk alweer een brug te
  ver”. (NRC-Handelsblad 26 oktober 1996)
  In dit citaat valt de persoonlijke toon op: jullie hebben op een te grote voet geleefd, jullie hebben
  van je ouders en grootouders een wereld geërfd die schoon was. Een diffuse groep ouderen
  wordt persoonlijk aangesproken en aansprakelijk gesteld. De genoemde schadeposten voor de
  toekomst worden in miljarden uitgedrukt.
  inleiding
  
  Is de stilzwijgende solidariteit tussen generaties nu in gevaar? De eerste berekeningen en schattingen van AOW en pensioenen laten inderdaad zien dat er grote
  verzwaringen van lasten zullen optreden voor de jonge generaties – bij gelijkblijvend beleid. Vooruitlopend op het vervolg van dit rapport kan hier al gezegd
  worden dat veel van deze berekeningen zich baseren op aanvechtbare aannamen.
  Indien het beleid vroegtijdig en adequaat anticipeert op het latere beroep op
  ouderdomsvoorzieningen, behoeft de demografische verschuiving géén rampzalige gevolgen te hebben voor de collectieve financiering.
   Hier komt echter nog iets bij: de toekomstige voorzieningen vormen niet uitsluitend een financieel-economisch probleem, maar achter de financieel-economische problematiek gaat een morele problematiek schuil. Op welke morele
  gronden berust dat zogenaamde stille contract tussen generaties? Welke impliciete aspecten van rechtvaardigheid en van billijke verdeling van lusten en lasten bevat het contract? Hoe zullen de generaties met elkaar omgaan, op macrosociaal niveau, maar ook in microrelaties, gegeven de onontkoombare lastenverzwaringen vanwege de demografische verschuivingen? Ook deze vragen zullen
  aan de orde moeten komen.
  De noodzaak van nader onderzoek
  Er is voldoende aanleiding de genoemde deels sombere, deels realistische vooruitzichten aan een nader onderzoek te onderwerpen. Deze vooruitzichten kunnen de verhouding tussen generaties, zo leert de buitenlandse discussie, onder
  druk zetten. Als gezegd zijn de tegenstellingen tussen generaties in Nederland
  weliswaar op dit moment niet al te groot, in vergelijking bijvoorbeeld met het
  generatieconflict in de zeventiger jaren. Maar, gegeven de uiteenlopende belangen die verschillende generaties hebben, zouden zij zich tot een nieuw generatieconflict kunnen ontwikkelen. Naar aanleiding hiervan ontstaat de noodzaak
  van een standpuntbepaling, of ten minste van een grondig onderzoek naar de
  juistheid van de geschetste toekomstbeelden.
  Veel bestaande toekomstverkenningen blijven beperkt tot één probleemgebied
  en vaak worden de toekomstige ontwikkelingen geschetst als een lineaire ontwikkeling. Daarbij wordt niet systematisch rekening gehouden met de ontwikkeling van andere zaken of kwesties, die relevant kunnen zijn voor het probleemgebied. Bij voorspellingen over toekomstige milieulasten wordt vaak
  voorbijgegaan aan nieuwe technologische ontdekkingen, die de toekomstige problemen zouden kunnen opvangen. De problemen worden in een dynamisch perspectief geplaatst, terwijl het vermogen tot oplossen van deze problemen in statische toestand wordt gehouden. Natuurlijk kan het ook voorkomen dat de technische mogelijkheden op dit gebied juist worden overschat.
   De manier waarop de problemen van de toekomst worden geschetst en geanalyseerd vormt dus zelf een onderdeel van de toekomstige verhouding tussen de
  generaties. Deze verhouding wordt niet zonder meer bepaald door de demografische verhoudingen en een getalsmatig uit te drukken afhankelijkheid (de ratio
  
  21
  
  gener at iebew ust beleid
  
  tussen werkende bevolking en de niet-meer-werkende bevolking). Politieke
  denkbeelden, sociale opvattingen, gegroeide institutionele voorzieningen en
  verwachtingen én zo nauwkeurig mogelijke wetenschappelijke analyses vormen
  samen het kader waarin de toekomstige problemen zullen moeten worden aangepakt.
  1.2
  
  22
  
  achtergronden van het gener atiedebat
  De solidariteit tussen generaties staat kennelijk onder druk. Men kan hierbij een
  verband leggen met de demografische ontwikkelingen, namelijk de veranderende samenstelling van de bevolking als geheel: meer ouderen in relatie tot de jongeren (vergrijzing). Naast deze demografische verandering doen zich ongeveer
  gelijktijdig veranderingen voor in de levensloop van bijna alle leeftijdsgroepen
  in de samenleving. Jongeren gaan langer naar school alvorens de arbeidsmarkt te
  betreden, vrouwen gaan meer participeren op de arbeidsmarkt en blijven dat
  doen, kinderen worden later geboren, er vinden meer echtscheidingen plaats.
  Ouderen treden eerder uit de arbeidsmarkt en er ontstaat een derde levensfase
  voor relatief welvarende, gezonde en onbezorgde ouderen. Pas in een latere leeftijdsfase (de vierde) komt de ouderdom met gebreken.
  Naast de vergrijzing en de veranderingen in de levensloop lijken internationale
  ontwikkelingen een factor van belang te zijn.
   Demografische achtergronden
  Het gaat bij de samenstelling van de bevolking niet per se om absolute aantallen,
  maar om verhoudingen tussen diverse leeftijdsgroepen. Na de geboortegolf, die
  vlak na de Tweede Wereldoorlog begon, ontstond in de tweede helft van de
  jaren zestig een snelle daling van het aantal geboorten. Daarbij kwam dat daarna
  de leeftijd waarop vrouwen hun eerste kind kregen, steeg. Het is de verwachting
  dat dit patroon van lage vruchtbaarheid zich zal voortzetten, zodat ook na 2035
  rekening zal moeten worden gehouden met een bevolkingsopbouw met relatief
  veel ouderen.
  Welke consequenties dit heeft voor de economie, voor de verhouding tussen
  sparen en consumeren en voor de kansen op het ontstaan van een zogenaamde
  rentenierseconomie, zal in dit rapport aan de orde komen. Eén ding is duidelijk:
  de urgentie van een goede analyse van de gevolgen van de vergrijzing voor de
  samenleving als geheel heeft zich nu reeds aangediend. Deze urgentie zal des te
  sterker worden in de voor ons liggende periode. Na 2010 zal de babyboomgeneratie massaal 65 jaar worden en het zal tot 2035 duren voordat de gevolgen van
  de demografische ontwikkeling zich zullen hebben gestabiliseerd (zie tabel 1.1).
   inleiding
  
  Tabel 1.1
  
  Bevolking naar leeftijdsgroep in procenten in de bevolkingsprognose van het CBS,
  1998 (middenvariant)
  0-19 jaar
  
  20-64 jaar
  
  65+ (waarvan 80+)
  
  totaal
  
  1998
  
  24
  
  62
  
  14 (3)
  
  100
  
  2005
  
  24
  
  62
  
  14 (3)
  
  100
  
  2010
  
  24
  
  61
  
  15 (4)
  
  100
  
  2015
  
  23
  
  60
  
  17 (4)
  
  100
  
  2020
  
  22
  
  59
  
  19 (4)
  
  100
  
  2025
  
  22
  
  58
  
  20 (5)
  
  100
  
  2030
  
  22
  
  56
  
  22 (6)
  
  100
  
  2035
  
  22
  
  55
  
  23 (6)
  
  100
  
  2040
  
  22
  
  55
  
  23 (7)
  
  100
  
  2045
  
  22
  
  55
  
  23 (7)
  
  100
  
  2050
  
  22
  
  56
  
  22 (8)
  
  100
  
  Veranderingen in de levensloop
  Ook zonder sterke demografische veranderingen zou er een probleem zijn ontstaan van de zorg voor de oude dag. De demografische veranderingen zijn namelijk gepaard gegaan met belangrijke veranderingen in de levensloop van mensen.
  Deze hebben een directe invloed op de verhouding tussen generaties en zijn van
  belang voor de oplossing van de te verwachten problemen.
  Een goed inzicht in toekomstige ontwikkelingen vooronderstelt dus nadere
  informatie over veranderingen in de levensloop. In feite wordt bij veel in het
  verleden verrichte verkenningen op grond van demografische gegevens verondersteld dat de levensloop een vast patroon volgt: opleiding tot 15-jarige leeftijd
  en daarna werken tot 65 jaar. Hierbij wordt er geen rekening mee gehouden dat
  de levensloop in de loop van de tijd verandert. Het gebruik van de 15-jarige leeftijd als ondergrens voor de nadere bepaling van de beroepsbevolking is eigenlijk
  onjuist, velen beginnen pas later met werken. Het zelfde geldt voor de 65-jarige
  leeftijd als bovengrens; die is te hoog gezien het tijdstip waarop men tegenwoordig in feite ophoudt betaald werk te verrichten. Het is ook niet meer de
  regel – wat de veronderstelling was van inkomens- en socialezekerheidsregelingen – dat mannen tot op hoge leeftijd kostwinner zijn van een gezin.
   Voor de empirische onderbouwing van de uitspraken in dit rapport over veranderingen in de levensloop wordt gebruik gemaakt van de uitkomsten van een
  studie die in het kader van dit rapport is verricht door het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI). De vraagstelling van het NIDI-onderzoek is als volgt: welke veranderingen in de levensloop hebben plaatsgevonden
  onder de in deze eeuw geboren opeenvolgende cohorten mannen en vrouwen?
  Over de uitkomsten van deze studie wordt apart gerapporteerd. In de nu volgende tekst wordt kort ingegaan op enkele uitkomsten. In de volgende hoofdstukken worden op verschillende plaatsen aanvullende gegevens over veranderingen
  in de levensloop vermeld.
  23
  
  gener at iebew ust beleid
  
  De eerste levensfase, de fase van de kindertijd en de adolescentie wordt gekenmerkt door een verlenging in de loop van de tijd, een ontwikkeling naar het later
  dragen van maatschappelijke verantwoordelijkheid, en een langer afhankelijk
  zijn van maatschappelijke overdrachten. Een indicatie van deze latere maatschappelijke verantwoordelijkheid is te vinden in een sterke stijging van de leeftijd waarop het voltijdonderwijs wordt verlaten.
  Kenmerkend voor de tweede levensfase, waarin men in maatschappelijk opzicht
  volwassen is geworden, is de toenemend korte duur van de periode waarin men
  participeert in betaalde arbeid. De tweede levensfase wordt tevens gekenmerkt
  door een relatief steeds sterkere opeenstapeling van maatschappelijke verplichtingen (werk, gezin). Dit hangt samen met de verschuiving van de periode van
  participatie in betaalde arbeid van vrouwen, eerst voorafgaand aan de gezinsfase,
  later tijdens de gezinsfase. Het dalende kindertal wordt gecompenseerd door een
  toenemende duur van afhankelijkheid van kinderen. Deze verlengde afhankelijkheidsduur kan men afleiden uit de hogere leeftijd waarop het onderwijs is
  beëindigd en waarop men economisch zelfstandig is.
  24
  
  Jongere leeftijdscohorten stoppen eerder met het verrichten van betaalde arbeid.
   Hierdoor is een nieuw soort derde levensfase ontstaan. Deze derde levensfase is
  nieuw en tendeert naar een voortdurende verlenging. Men is dan in maatschappelijk opzicht oud, maar meestal nog gezond. Deze fase vormt het spiegelbeeld
  van de adolescentie. In beide fasen draagt men minder maatschappelijke verantwoordelijkheid dan men wellicht zou kunnen dragen.
  De vierde levensfase, de fase waarin men hoogbejaard is, duurt langer doordat de
  levensverwachting op oudere leeftijd stijgt (zie ook het hfdst. 8). Dit is een
  levensfase waarin een sterk beroep wordt gedaan op gezondheidszorg en daarmee ook op de financiële steun door jongere leeftijdscategorieën.
  Door de hiervoor genoemde ontwikkelingen wordt het economisch draagvlak
  voor collectieve overdrachten kleiner en neemt de periode toe waarin men
  afhankelijk is van collectieve overdrachten. Deze ontwikkeling wordt schematisch weergegeven in figuur 1.1. Daarin wordt de potentiële bijdrage vergeleken
  met de potentiële afhankelijkheid. Beide zijn afhankelijk van biologische en
  sociale factoren die een rol spelen bij het ouder worden. Uit de figuur blijkt dat
  door de beschreven verschuiving van de grenzen van de eerste en de tweede
  levensfase er een kleiner draagvlak voor overdrachten ontstaat (het aantal personen in de tweede levensfase). Bovendien neemt het aantal afhankelijke personen
  in andere levensfasen toe, waarbij er tegelijkertijd in afnemende mate een
  beroep wordt gedaan op de potentiële maatschappelijke bijdrage die laatstgenoemden kunnen leveren. Door de nu ontstane levensloop, in combinatie met
  de demografische ontwikkelingen, kan de houdbaarheid van het systeem van
  overdrachten tussen de verschillende leeftijdscategorieën, die verschillende
  generaties vertegenwoordigen, een probleem worden.
   inleiding
  
  Figuur 1.1
  
  Levensloop en overdrachten
  maatschappelijke volwassenheid
  
  potentiële bijdrage
  potentiële afhankelijkheid
  
  verlaten arbeidsmarkt
  
  draagvlak
  
  0
  
  5
  
  10
  
  15
  
  20
  
  25
  
  30
  
  35
  
  40
  
  45
  
  50
  
  55
  
  60
  
  65
  
  70
  
  75
  
  80
  
  leeftijd
  
  De internationale context
  De achtergronden van het generatievraagstuk beperken zich niet tot de vergrijzing en veranderingen in de levensloop. De veranderde internationale context
  speelt ook een rol. Bijna alle collectieve zekerheidsstelsels ten behoeve van
  ouderen zijn ontwikkeld in een periode waarin de nationale schaal van de economie voorop stond. De zekerheidsgaranties waren gekoppeld aan het verrichten van arbeid in nationale bedrijven. De kosten hiervan vormden een onderdeel
  van de nationale economie.
  De oplossingen voor de financiële lastenverzwaring staan thans evenwel onder
  druk van de internationale concurrentie en monetaire arrangementen. Geen
  enkel land binnen Europa kan het zich veroorloven onbegrensd uitkeringen te
  doen aan de oudere, niet-werkende bevolking, ondanks het gegeven dat bijna
  alle landen in Europa op korte termijn met hetzelfde generatievraagstuk geconfronteerd worden (met uitzondering van de nog relatief ‘jonge landen’ Ierland en
  Polen).
  De toetreding tot de EMU stelt ook grenzen: in principe zal elk aangesloten land
  een evenwichtige begroting moeten hebben en zal het financieringstekort niet
  hoger mogen oplopen dan tot 3 procent. Dit stelt drastische beperkingen aan de
  oplossing van het probleem van de financiering van de AOW voor de periode
  2010-2035.
  Hoe de verschillende landen in Europa hun eigen generatieproblematiek zullen
  gaan oplossen, is nog volstrekt onzeker. De problemen lopen per land uiteen,
  vanwege de specifieke opbouw van de bevolking in combinatie met de historisch gegroeide en geïnstitutionaliseerde oudedagsvoorzieningen. Nederland
  neemt een gunstige positie in ten aanzien van pensioenbesparingen (bijv. in vergelijking met Frankrijk en Duitsland), maar zal in vergelijking met Engeland meer
  problemen tegemoet zien in de handhaving van het omslagstelsel in de AOW.
   25
  
  gener at iebew ust beleid
  
  1.3
  
  probleemstelling en kernvr agen
  De centrale probleemstelling van dit rapport kan als volgt worden geformuleerd:
  Onder welke voorwaarden is de huidige solidariteit tussen generaties, uitgedrukt
  in vele collectieve verzekerings- en verzorgingsregelingen en in andere formele en
  informele overdrachten tussen generaties, voort te zetten, zodanig dat voldaan
  wordt aan redelijke eisen van houdbaarheid en rechtvaardigheid?
  Deze probleemstelling komt in feite neer op de vraag of een vernieuwing of een
  herziening van de bestaande verhoudingen tussen generaties noodzakelijk is. In
  termen van een generationeel contract zou men zich hier kunnen afvragen of dit
  contract voor onbepaalde tijd verlengd kan worden of dat bepaalde clausules
  moeten worden aangepast. Over welke paragrafen uit het contract moet worden
  heronderhandeld? In voetbaltermen zou men spreken van het ‘openbreken van
  het contract’, dat wil zeggen dat er nieuwe afspraken worden gemaakt voor een
  toekomstige periode.
  26
  
  De kern van het vraagstuk van de verhouding tussen generaties kan ook in de
  vorm van de volgende twee hoofdvragen worden geformuleerd:
  • de houdbaarheidsvraag: hoe kunnen aanspraken op overdrachten zodanig
  worden gewaarborgd dat het bestaande systeem voor deze overdrachten niet
  wordt ontwricht?
  • de rechtvaardigheidsvraag: hoe kunnen lusten en lasten zodanig tussen generaties worden verdeeld, dat velen, verspreid over de verschillende generaties,
  dit als rechtvaardig ervaren en aanvaarden?
  Beide soorten vragen spelen een rol in het generatiedebat. Onder houdbaarheid
  wordt in dit rapport verstaan: de continuïteit van een stelsel van een bepaald
  soort overdrachten, zoals de AOW, het milieu of het zorgstelsel. Net als bij overdrachten in het heden, bijvoorbeeld tussen hogere en lagere inkomenscategorieën, is bij intergenerationele overdrachten doelmatigheid belangrijk. Een overdrachtstelsel moet bijvoorbeeld niet alle besparingen verdringen of het arbeidsaanbod verlagen, omdat daarmee de belastingbasis van het stelsel erodeert.
   Wanneer een door het beleid opgelegde regeling van intergenerationele overdrachten niet houdbaar is, zal deze regeling ten principale ook niet doelmatig
  zijn. De doelmatigheid van overdrachten zal hierna in enkele hoofdstukken aan
  de orde komen maar wordt niet als een apart beoordelingscriterium los van
  houdbaarheid beschouwd. Zo zal de houdbaarheid als noodzakelijke voorwaarde
  bij een generatiebewust beleid voorop moeten staan.
  Het begrip rechtvaardigheid is minder gemakkelijk te omschrijven. Het is in elk
  geval niet juist rechtvaardigheid simpelweg op te vatten als een rekenkundig
  gelijke verdeling van overdrachten. Binnen de economie zijn er pogingen
  geweest de mate van gelijkheid van de verdeling van lasten en inkomsten per
  generatie te schatten in de vorm van generatierekeningen. De rekenkundige veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de generatierekeningen zijn echter
  dermate onzeker dat het opstellen van een rechtvaardige balans tussen genera-
  
  inleiding
  
  ties onmogelijk blijkt te zijn (zie ook hfdst. 4). Dit is overigens veelal niet de
  bedoeling geweest van de opstellers van generatierekeningen (Bovenberg en
  Ter Rele 1999).
  Het is niet alleen empirisch niet goed mogelijk rechtvaardigheid te baseren op
  een gelijke verdeling, er zijn ook juridisch-filosofische problemen bij het op
  deze wijze definiëren van rechtvaardigheid, namelijk het probleem van de nog
  niet geboren generaties en het probleem van de veranderende omstandigheden.
   Uit de literatuur kan de conclusie worden getrokken dat geen auteur erin is
  geslaagd een consistente theorie te formuleren op grond waarvan duidelijke
  rechten aan toekomstige generaties kunnen worden toegekend (zie o.a. Rawls
  1971; Barry 1989). Bijna alle bestaande morele theorieën en rechtvaardigheidstheorieën gaan uit van onderlinge afhankelijkheid van bestaande partijen of collectiviteiten, waarbij wel zinvol gesproken kan worden over de rechtvaardigheid
  van de onderlinge relaties. Wel komt bijna elke auteur tot de conclusie dat er
  enige morele verplichtingen bestaan ten opzichte van toekomstige generaties,
  voor zover het er hierbij om gaat geen warboel achter te laten en niet alle eindige
  voorraden op te maken. Concreter wordt men bijna nooit, afgezien dan van het
  feit dat veel auteurs sparen en investeren zien als een belangrijke activiteit ten
  behoeve van toekomstige generaties, ook als men daar niet toe verplicht kan
  worden.
  De verdelingsproblematiek tussen generaties, in plaats van die tussen sociaaleconomische klassen, roept nog een nieuwe en nog niet goed beantwoorde
  vraag op. Immers, doordat generaties per definitie in historisch verschillende
  tijdperken leven, is een uitgangspunt dat groepen in de samenleving onder gelijke omstandigheden gelijk moeten worden behandeld moeilijk houdbaar.
  Bovendien zorgt de economische groei voor gestage verbetering van omstandigheden, zodat deze groei in feite absolute maatstaven van gelijkheid verhindert.
  In dit rapport wordt een meer beperkte opvatting van rechtvaardigheid als maatstaf gebruikt. Rechtvaardigheid verdient wél afzonderlijk aandacht, maar is geen
  criterium dat onafhankelijk is van de houdbaarheid. Rechtvaardigheid heeft te
  maken met het voorkómen van:
  a een onevenredig grote belasting van bepaalde generaties;
  b een sterke discrepantie tussen de verwachtingen van generaties omtrent de
  opbrengsten van een stelsel van overdrachten en de feitelijk ontvangen overdrachten.
  