text: Hierbij wordt uitgegaan van een definitie van menselijk kapitaal in een economische betekenis.
  Sen heeft de theorie over menselijke kapitaal in een breder perspectief geplaatst, Volgens Sen
  zou men de ontwikkeling van menselijke vermogens, onder andere door investeringen in onderwijs, kunnen verbinden met drie soorten effecten: a) de directe relevantie voor het welzijn en de
  vrijheid van mensen; b) het indirecte positieve effect op de economische productie; c) het indirecte effect door het eventueel ontstaan van sociale verandering. Sen constateert dat volgens het
  gebruikelijke economisch denken men slechts die vaardigheden rekent tot het menselijk kapitaal
  die leiden tot verhoging van de productiviteit, hoewel men ook de ontwikkeling van capaciteiten
  in een bredere betekenis hiertoe zou kunnen rekenen (Sen 1997).
  254
  
  Theorie van het menselijk kapitaal
  Kijkt men naar de financiering van en de participatie in het onderwijs, dan kan
  onderwijs vooral worden getypeerd als een overdracht van oud naar jong.
  Een belangrijk neveneffect van onderwijsoverdrachten is de opbouw van menselijk kapitaal, hetgeen bijdraagt aan een groei van de welvaart. Dit kan ook tot
  uitdrukking komen op de balans van generaties. Onderwijs is dan, naast een
  overdracht oud-jong, tevens een investering voor de oudere cohorten die aan
  deze overdracht bijdragen. Ten eerste wordt hierdoor het draagvlak voor overdrachtsuitgaven naar ouderen groter, doordat de jongere generatie in de toekomst productiever wordt. Ten tweede is er ook voor particuliere besparingen
  een positief effect. Door de investering van de werkende generatie in opvoeding
  en onderwijs aan de jongere generatie blijft het pensioenkapitaal in de toekomst
  rendabel (Van Imhoff 1988). Overigens geldt een en ander niet voor de oudste
  leeftijdscategorie. Deze zal immers geen profijt meer hebben van de investeringen die ook zij doet in het onderwijs aan de jeugd.
   Het begrip menselijk kapitaal is in zekere zin ontwikkeld naar analogie van het
  begrip fysieke kapitaalgoederenvoorraad. De fysieke kapitaalgoederenvoorraad
  is opgebouwd uit investeringen in de desbetreffende goederen en levert kapitaaldiensten die, als input in het productieproces, één van de productiefactoren
  vormen. Op analoge wijze is het menselijk kapitaal, zij het ten dele, opgebouwd
  door investeringen in onderwijs en werkervaring. In het productieproces levert
  het menselijk kapitaal diensten in de vorm van arbeidsinzet in betaalde arbeid
  als productiefactor naast onder meer kapitaaldiensten. Zo kan het begrip menselijk kapitaal op microniveau worden geoperationaliseerd als de som van het huidige en het in de toekomst verdisconteerde inkomen dat een individu in zijn of
  haar verdere leven in betaalde arbeid kan verwerven. Deze omschrijving geeft
  zicht op een aantal eigenschappen en eigenaardigheden die zich bij de waardebepaling van het menselijk kapitaal voordoen.
  onderwijs
  
  In de eerste plaats is het menselijk kapitaal van een individu, bij een verder gelijke werkzame periode in betaalde arbeid, hoger naarmate de verdiencapaciteit
  hoger is. Deze verdiencapaciteit hangt samen met initiële vaardigheden, karaktereigenschappen, opleiding en in het werk verkregen vaardigheden. Ten dele
  hangt deze samen met de investeringen in onderwijs en opleidingen. Kennis van
  leeftijds- en inkomensprofielen en van de samenhang tussen de investeringen in
  opleiding en kennis en deze profielen is dus van essentieel belang voor de berekening van de waarde van menselijk kapitaal.
  Een tweede eigenschap van deze operationalisering is dat het menselijk kapitaal
  afneemt bij het vorderen van de leeftijd. Ook neemt het ceteris paribus af wanneer de leeftijd waarop men ophoudt met het verrichten van betaalde arbeid
  daalt, bijvoorbeeld in geval van VUT-regelingen en vervroegde pensionering.
   In samenhang hiermee heeft ook de keuze voor non-participatie in betaalde
  arbeid in bepaalde levensfasen (bijv. voor het verrichten van onbetaalde zorgtaken) een invloed op de omvang van het menselijk kapitaal, in de betekenis van
  de verdiencapaciteit. Het gaat hierbij niet alleen om een directe reductie van de
  verdiencapaciteit – er wordt immers tijdelijk geen betaalde arbeid verricht –,
  maar tevens om een indirecte reductie. Bij herintreding zal de verdiencapaciteit
  over het algemeen lager zal zijn dan bij een ononderbroken arbeidscarrière.1
  Ten derde hangt de waarde van het menselijk kapitaal af van de disconteringsvoet die wordt gebruikt bij de berekening van het toekomstig inkomen.
  Hoe hoger de disconteringsvoet, des te lager de contante waarde van het menselijk kapitaal.
  Tot slot wordt de waarde van het menselijk kapitaal bepaald door de mate waarin de verdiencapaciteit bij een gegeven kennis en ervaring vermindert. Deze depreciatie komt tot uitdrukking in de vorm van het leeftijds- of inkomensprofiel.
  Bij weinig depreciatie ligt het voor de hand dat kennis en ervaring vooral in de
  eerste levensfase worden opgebouwd, aangezien deze kennis en ervaring dan
  over een zo lang mogelijke periode kunnen worden benut. Bij een snelle depreciatie van kennis en ervaring, bijvoorbeeld in een periode van technologische
  vernieuwing, herstructurering en de daarmee verbonden verandering van functie-inhoud, verdient het aanbeveling ook tijdens het werkzame leven in opleiding te investeren, ook al gaat dat ten koste van productief inzetbare arbeidstijd.
  Een soortgelijke afweging vindt trouwens ook plaats aan het begin van de werkzame levensfase, als de vraag aan de orde is hoe lang individuen doorgaan met
  investeringen in onderwijs en opleiding en dus minder tijd beschikbaar hebben
  voor productieve arbeid en het verkrijgen van werkervaring.
   Deze schets laat zien dat de feitelijke waarde van het menselijk kapitaal dat een
  individu op een bepaald moment in het leven heeft gehad, pas is vast te stellen
  na afloop van het werkzame leven. De berekening van het menselijk kapitaal van
  een individu (microniveau) of van het menselijk kapitaal waarover een land op
  dit moment kan beschikken (macroniveau), heeft dus altijd een prospectief
  
  255
  
  gener at iebew ust beleid
  
  karakter. De waarde ervan kan alleen worden berekend in de vorm van een
  waarschijnlijkheid over veronderstellingen over leeftijd, duur van het werkzame
  leven en eventuele onderbrekingen daarin en verder te verwerven ervaring
  (m.a.w. veronderstellingen over de vorm van het leeftijds- en inkomensprofiel).
  Een berekening van omvang en rendement van het menselijk kapitaal op microniveau, en a fortiori op macroniveau, is dus omgeven met allerlei haken en ogen.
  Toch zijn wel pogingen ondernomen om de waarde van het menselijk kapitaal op macroniveau te
  berekenen. Zo komt Fase (1975) voor het mannelijk deel van de Nederlandse beroepsbevolking in
  1965 bij een discontovoet van 4 procent uit op 650 miljard gulden. Dit is ongeveer tien maal zo
  hoog als het nationaal inkomen in dat jaar. De waarde van de fysieke kapitaalgoederenvoorraad
  kwam voor dat jaar uit op 200 miljard gulden en deze verhouding tussen de omvang van de
  voorraad menselijk kapitaal. De fysieke kapitaalgoederenvoorraad sluit aan op de verhoudingsgetallen die bij een dergelijke berekening voor de Verenigde Staten zijn gevonden (zie hiervoor
  bijv. Weisbrot 1961).
  256
  
  De rol van de overheid bij de overdracht van menselijk kapitaal
  Een actieve rol van de overheid op het terrein van het onderwijs kan vanuit verschillende disciplines worden gelegitimeerd; denk bijvoorbeeld aan de internationaal aanvaarde sociale grondrechten en de relatie tussen educatie en maatschappelijke cohesie in respectievelijk de juridische en sociologische theorie.
   Op hoofdlijnen komen de verschillende typen argumentatie tot dezelfde inhoudelijke conclusies. In het kader van dit betoog is het functioneel om vooral wat
  dieper in te gaan op de economische argumentatie.
  Een extreme versie van de economische theorie van het menselijk kapitaal gaat
  ervan uit dat de investeringsbeslissing in onderwijs en opleiding volstrekt rationeel is. Deze visie impliceert dat ieder individu een zuiver zicht heeft op zijn of
  haar te verwachten verdiencapaciteit bij verschillende investeringen in onderwijs en opleiding. De investeringsbeslissing wordt dan genomen op basis van
  het verlangde rendement op deze investeringen. Bovendien kan men hierbij in
  extremo nog veronderstellen dat er geen overdrachten in de vorm van onderwijsfinanciering behoeven plaats te vinden en dat de overheid geen rol heeft bij
  het verschaffen van onderwijs. Ieder individu zou immers zijn of haar investering in onderwijs en opleiding persoonlijk kunnen financieren met behulp van
  een lening die in het werkzame leven wordt afbetaald.
  Het beschikbare inkomen van deze individuen is dan gelijk aan de initiële verdiencapaciteit (zonder investeringen in onderwijs en opleiding) en het verschil
  tussen het verlangde rendement op de investeringen in menselijk kapitaal en de
  rente plus aflossingen van de onderwijslening. In deze extreme redenering
  bestaat inderdaad een flinke overeenkomst tussen een investering in fysieke
  kapitaalgoederen en in menselijk kapitaal, zij het dat fysieke kapitaalgoederen
  via vererving nog aanleiding kunnen geven tot een overdracht tussen generaties.
   De voorgaande extreme redenering gaat slechts op indien de revenuen van de
  investeringen in menselijk kapitaal volledig op individueel niveau zouden kun-
  
  onderwijs
  
  nen worden toegeëigend, dat wil zeggen volledig internaliseerbaar zijn. Om
  twee redenen is dit niet het geval. In de eerste plaats heft de overheid belasting
  over het arbeidsinkomen, zodat het netto beschikbaar inkomen dat relevant is
  voor het individu – en dat bepalend is voor het individuele rendement op de
  investeringen in menselijk kapitaal – veel geringer is dan de brutoproductiewaarde die aan de inzet van arbeid kan worden toegeschreven. Bij een belasting
  van de productie geldt dit overigens ook voor het rendement op de overige productiefactoren.
  De vraag is dan in hoeverre het belastingsysteem de allocatie van de productiefactoren verstoort. Deze verstoring kan een reden zijn waarom de overheid een deel
  van de investeringen in menselijk kapitaal bekostigt, zeker wanneer in een systeem van progressieve inkomstenbelastingen het belastingaandeel hoger wordt
  naarmate de verdiencapaciteit toeneemt. Dit betekent overigens dat het marginale
  rendement van de investeringen in menselijk kapitaal voor de overheid afwijkt
  van het marginale rendement voor de individuen (als de investeringsopbrengst
  volledig aan de individuele bezitter van het menselijk kapitaal toekomt).
  Er is nog een reden waarom het van groot belang is dat de overheid een rol speelt
  bij de investeringen in menselijk kapitaal, en waardoor er sprake kan zijn van
  intergenerationele overdrachten. Het rendement van deze investeringen in termen van maatschappelijk kapitaal hoeft namelijk niet gelijk te zijn aan de som
  van de individuele rendementen die zouden worden bereikt indien de overheid
  geen coördinerende rol zou vervullen en indien er geen maatschappelijke organisatiestructuur zou zijn. Het gaat hier als het ware om het deels verborgen,
  niet-internaliseerbare deel van het rendement van het menselijk kapitaal.
   Het komt in beginsel overeen met het begrip cultuur dat Cozzi (1998) hanteert
  in zijn model voor het doorgeven van culturele kennis tussen twee overlappende generaties. Dit niet-internaliseerbare deel van de opbrengsten van het menselijk kapitaal, dat ook wel het externe effect naar tijd wordt genoemd, blijft in een
  rendementsberekening of een berekening van de omvang van het menselijk
  kapitaal waarschijnlijk in belangrijke mate aan het oog onttrokken. Deze culturele baten van het maatschappelijk organisatieproces zijn immers al inbegrepen
  in de gerealiseerde opbrengsten van de productiefactor arbeid: lonen worden
  uitbetaald op basis van de feitelijke productiviteit en niet op basis van hypothetische productiviteit in een niet-gecoördineerde en structuurloze maatschappij.
  Voor een belangrijk deel valt dit trouwens samen met wat de opbrengsten van
  het sociaal kapitaal zou kunnen worden genoemd (zie hiervoor ook de brede
  betekenis die Sen aan het begrip menselijk kapitaal toekent).
  Aanvullende argumenten voor een rol van de overheid kunnen worden gevonden in onzekerheid
  over en de mogelijkheden voor investeringen Het is namelijk de vraag of iedereen zal willen en
  kunnen investeren in onderwijs.
  Er is onzekerheid over de uitkomst voor het individu van deze investering. Onder de aanname dat
  mensen risico-avers zijn, zal een hoge onzekerheid de opbouw van human capital belemmeren.
   Bij onduidelijkheid over de toekomstige baten van human capital wordt nu minder geïnvesteerd;
  
  257
  
  gener at iebew ust beleid
  
  in plaats van te sparen voor later (het investeren in onderwijs) wordt geconsumeerd. Verder veronderstelt de human-capitaltheorie impliciet dat personen, wanneer zij dat wensen, persoonlijk
  hun opleiding door een gang naar de bank kunnen financieren. Aangenomen wordt dat de kapitaalmarkt ‘perfect’ werkt. Deze aanname is in de praktijk niet houdbaar. Personen met lagere
  inkomens krijgen moeilijker toegang tot kredieten; banken vrezen dat zij de leningen niet kunnen terugbetalen. Omdat sommige personen hierdoor niet in staat zijn de gewenste opleiding te
  volgen, bestaat het gevaar dat, wanneer de overheid zich niet met het onderwijs bezighoudt, een
  onderinvestering in onderwijs ontstaat. Door onderwijs aan te bieden verschaft de overheid de
  burgers gelijke kansen op de opbouw van human capital.
  258
  
  Het zijn vooral de externe effecten bij de opbrengsten uit investeringen in menselijk kapitaal en de belastingbaten, die de rol van de overheid bij de intergenerationele overdrachten in dit verband bepalen. Hierbij is sprake van een ingewikkelde samenhang tussen de verschillende investeringsbeslissingen, de overheidsbestedingen en de intergenerationele overdrachten. Zo is het rendement op
  het pensioenkapitaal dat via kapitaaldekking is opgebouwd, mede afhankelijk
  van de toekomstige beschikbaarheid en kwaliteit van de productiefactor arbeid.
   Met andere woorden, het rendement op het pensioenkapitaal hangt af van de
  investeringen in menselijk kapitaal. Wanneer er een relatief tekort ontstaat aan
  de productiefactor arbeid ten opzichte van de productiefactor kapitaal, zal de
  prijs die voor de inzet van de productiefactor arbeid wordt betaald, stijgen ten
  opzichte van de prijs van kapitaaldiensten. Bij een relatieve overinvestering in
  pensioenvermogen, en daarmee in fysieke kapitaalgoederen, loopt het relatieve
  rendement van het menselijk kapitaal dus op. Anders gezegd, een dergelijke
  afname van het rendement op het pensioenvermogen duidt op een onderinvestering in menselijk kapitaal.
  Vanwege de lange tijdshorizon van deze processen ligt het voor de hand dat de
  overheid hier een actieve coördinerende functie heeft te vervullen om de rendementen op beide typen investeringen zodanig in evenwicht te houden dat deze
  vanuit maatschappelijk efficiëntie optimaal zijn, dan wel dat ten minste de
  houdbaarheid van de pensioenen en de overdracht van culturele waarden (in
  brede zin) gewaarborgd zijn. Daarbij zijn tevens de investeringen in ontwikkeling en verspreiding van kennis, dit wil zeggen de opbouw van technologiekapitaal, van belang. Volgens de endogene groeitheorie zijn er immers effecten zoals
  het doorsijpelen van de investeringen in technologiekapitaal naar het menselijk
  kapitaal (learning by designing). Deze doorsijpelingseffecten impliceren dat de
  opbrengsten van investeringen in onderzoek en ontwikkeling op hun beurt niet
  volledig kunnen worden geïnternaliseerd. Zoals dat ook voor het menselijk
  kapitaal het geval is, zou hier zonder overheidscoördinatie een onderinvestering
  plaatsvinden. In het kader van een beschouwing over overdrachten tussen generaties is dit des te meer relevant, omdat de opbouw van technologiekapitaal en
  gecodificeerde kennis een belangrijk deel lijkt uit te maken van de overdrachten
  van de oudere naar de jongere generaties.
   onderwijs
  
  Conclusie
  Door onderwijs in de jeugdfase wordt menselijk kapitaal overgedragen tussen
  de generaties. Dit wordt mede mogelijk gemaakt door de overheid, onder andere
  via het middel van bekostiging. Bepalend voor deze rol van de overheid zijn vooral
  de externe effecten op de langere termijn van investeringen in menselijk kapitaal.
  9.3
  
  ver anderingen in de maatschappelijke contex t
  Belangrijke veranderingen in de maatschappelijke context van het onderwijs
  betreffen de demografische, technologische en economische ontwikkelingen.
  Deze worden hier achtereenvolgens besproken.
  Demografische veranderingen
  De leeftijdsopbouw van de bevolking bepaalt in hoge mate het beroep dat op
  onderwijs wordt gedaan. In figuur 9.1 wordt een overzicht gegeven van de
  demografische ontwikkeling in de bevolkingscategorie tussen 5 en 25 jaar oud,
  in samenhang met het aantal personen dat onderwijs volgt. Uit deze figuur blijkt
  dat het aantal deelnemers aan het onderwijs sterk is gegroeid, en recent ook licht
  is gedaald. Deze ontwikkeling hangt samen met de omvang van het jongere deel
  van de bevolking. Niettemin is er bij de deelname aan het
  tertiaire onderwijs geen daling waar te nemen, doordat de participatie in de
  opeenvolgende cohorten is toegenomen.
  Figuur 9.1
  
  Ontwikkeling deelnemersaantallen in onderwijs
  totaal bevolking 5-25
  primair onderwijs
  secundair onderwijs
  tertiair onderwijs
  totaal onderwijs
  
  6000000
  5000000
  
  aantal
  
  4000000
  3000000
  2000000
  1000000
  0
  50
  
  53
  
  56
  
  59
  
  62
  
  65
  
  68
  
  71
  
  74
  
  77
  
  80
  
  83
  
  86
  
  89
  
  jaar
  
  Bron: CBS
  
  Technologische ontwikkelingen
  Door technologische ontwikkelingen veroudert kennis snel. Als gevolg hiervan
  worden niet alleen hoge eisen gesteld aan de inhoud van het onderwijs, maar
  ook aan het institutioneel vermogen tot permanente aanpassing van het onderwijsbestel. Vooral op dit punt kan de hoge mate van formalisering in deze sector
  prohibitief werken. Er ontstaan kansen voor nieuwe educatieve instellingen buiten het onderwijs die alerter reageren.
   259
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Dezelfde ontwikkelingen maken dat kennis in toenemende mate buiten schoolverband, in de vrije tijd of in de werksituatie, wordt verworven. Door ontwikkelingen op het terrein van de media en ICT ontstaat niet alleen ruimte voor leerprocessen buiten schoolverband, maar worden ook nieuwe, meer eigentijdse
  typen van interactieve leerprocessen gecreëerd. Het eenrichtingsverkeer dat
  onderwijs als een klassieke vorm van cultuuroverdracht kenmerkt, wordt hierbij
  verbroken. Toegepast in de vorm van afstandsonderwijs kan ICT bovendien de
  dominantie doorbreken van de nationale schaal waarop het onderwijs plaats
  vindt. Een belangrijk kenmerk van het onderwijsbestel, de nationale bepaaldheid van het stelsel, kan hierdoor aan feitelijke betekenis verliezen.
  Een en ander leidt ertoe dat het nationale klassieke onderwijsbestel, in de vorm
  van scholen en universiteiten, in toenemende mate zijn monopoliepositie verliest als dè plaats voor overdracht van kennis en waarden.
  260
  
  Economische ontwikkelingen
  De stijgende welvaart heeft een meerduidige relatie met onderwijsoverdrachten.
  Enerzijds is het hierdoor mogelijk meer middelen voor het onderwijs te besteden, dus meer menselijk kapitaal tussen de generaties over te dragen.
  Anderzijds kan men de welvaart zelf zien als een resultaat van het onderwijs.
  De eerstgenoemde relatie kan er feitelijk toe leiden dat de overheidstaak zich
  uitbreidt, zoals ook ten aanzien van de zorg is gebeurd. Het is een reële mogelijkheid dat de overheid steeds meer zal voorzien in individuele onderwijsbehoeften, naast en in aanvulling op de taak om via het onderwijs maatschappelijke functies te vervullen. Het is een andere, normatieve, vraag of de overheid ook
  moet voorzien in de toenemende individuele vraag naar onderwijs.
  Hierna zal blijken dat de Nederlandse overheid hier de laatste decennia duidelijk
  andere keuzen heeft gemaakt dan in de zorg, zeker met betrekking tot het postleerplichtig onderwijs.
   Er bestaan verschillende visies op de vraag in hoeverre in de toekomst, als
  gevolg van het effect dat de vergrijzing heeft op de economie, een fundamenteel
  ander soort economie ontstaat: een rentenierseconomie. Hierbij is het ook van
  belang in hoeverre dit verschijnsel zich internationaal voordoet (zie ook Verbon,
  Groezen en Leers 1999). Deze ontwikkeling zal mede bepalend zijn voor de
  positie van het onderwijs en de verwachtingen die ten opzichte van dat onderwijs kunnen worden geformuleerd. In een vergrijzende samenleving verdwijnt
  voor velen het economisch voordeel van collectieve investeringen in onderwijs
  voor de jeugd (de oudste generatie heeft hiervan immers geen profijt meer).
  Investeringen in jeugdonderwijs zullen dan vooral een rechtvaardiging kunnen
  vinden in de totale balans van overdrachten, als pendant van overdrachten naar
  ouderen in de vorm van zorg. Niettemin zal het ook dan nuttig zijn in onderwijs
  op latere leeftijd te investeren, overigens niet per se via collectieve overdrachten. Op deze manier wordt immers bevorderd dat mensen langer doorwerken.
  onderwijs
  
  9.4
  
  onderwijsoverdr achten in de loop der tijd
  
  9.4.1
  
  algemeen
  In deze paragraaf komen de overdrachten van onderwijs aan de orde in relatie
  tot de systeemkenmerken van dit onderwijs: funderend en niet-funderend
  onderwijs, leerplichtig onderwijs, jeugdonderwijs en volwasseneneducatie.
  Hierbij gaat het niet om zaken als de kwaliteit en de structuur van het onderwijsaanbod, maar om de overdrachten tussen verschillende leeftijdscategorieën
  die met genoemde systeemkenmerken in verband kunnen worden gebracht.
   9.4.2
  
  omvang van de overdr achten
  Onderwijsoverdrachten kunnen op verschillende manieren worden gemeten,
  met financiële maatstaven maar ook in de vorm van cijfers over de deelname van
  de jongere generaties aan het onderwijs. Overheidsuitgaven aan jeugdonderwijs
  kunnen worden beschouwd als een overdracht naar de jeugd door oudere leeftijdscategorieën, die deze uitgaven via de belasting financieren. Het Sociaal en
  Cultureel Planbureau heeft onderzocht welk deel van de overheidsuitgaven kan
  worden toegerekend aan onderwijs voor de jeugd. In 1991 was dit 24,5 miljard
  gulden (Pommer 1994: 134). Een kanttekening hierbij is dat de jongere generatie
  ook onderwijs kan volgen aan particuliere, niet door de overheid gefinancierde
  instellingen. Over de omvang van dit particuliere onderwijs, gedifferentieerd
  naar de verschillende leeftijdscategorieën, waren bij het schrijven van deze tekst
  echter geen financiële gegevens beschikbaar.
  Het is in het algemeen een probleem om met financiële gegevens de ontwikkeling van onderwijsoverdrachten voor verschillende cohorten goed te beschrijven. Daarom zullen in deze tekst participatiecijfers in jeugdonderwijs naar leeftijd en gegevens over het bereikte opleidingsniveau worden gebruikt om de
  omvang van de overdrachten aan te geven. Deze gegevens maken het mogelijk
  cohorten te vergelijken over een langere periode. Zij geven bovendien een indicatie van de inspanningen in de privésfeer. Een grotere en langduriger onderwijsparticipatie van de jeugd zal immers gepaard gaan met een groter en langduriger beroep op de ouders.
  Voor het particuliere onderwijs kan een soortgelijke vergelijking naar leeftijd
  over een langere periode niet worden gemaakt. Wel blijkt uit gegevens over 1993
  dat de omvang van dit onderwijs aanzienlijk is: in totaal 424 duizend cursisten.
  Hiervan volgden 216 duizend personen schriftelijk onderwijs en 208 duizend
  personen buitenschools mondeling onderwijs (CBS 1994: 190).
   Het bereikte opleidingsniveau
  In figuur 9.2 wordt het behaalde opleidingsniveau van mannen en vrouwen per
  tienjaars geboortecohort weergegeven. Bij de figuur moet worden opgemerkt dat
  een deel van het cohort 1961-1970 de opleiding nog niet heeft afgerond.
  261
  
  gener at iebew ust beleid
  
  In dit cohort zal het aandeel hoog opgeleiden nog verder stijgen. Uit de figuur,
  en uit aanvullende gegevens van het NIDI, blijkt dat:
  • het opleidingsniveau van de bevolking enorm is gestegen. De meerderheid
  van de mannen en vrouwen geboren aan het begin van deze eeuw had slechts
  de lagere school of een deel daarvan doorlopen, terwijl meer dan 60 procent
  van de mannen en vrouwen geboren tussen 1961 en 1970 een opleiding heeft
  op minimaal havo- of mbo-niveau;
  • vrouwen geboren aan het begin van deze eeuw nog een aanmerkelijke
  achterstand in bereikt opleidingsniveau hadden. Deze achterstand is ondertussen vrijwel geheel weggewerkt.
  Figuur 9.2
  
  Gemiddeld bereikt opleidingsniveau per cohort
  
  262
  
  6=primair, 9-12=secundair,
  15-17=tertiar onderwijs
  
  16
  mannen
  vrouwen
  
  14
  
  12
  
  10
  
  8
  
  6
  1901-1910
  
  1911-1920
  
  1921-1930
  
  1931-1940
  
  1941-1950
  
  1951-1960
  
  1961-1970
  
  cohort
  
  Bron: NIDI
  
  Leef tijd bij het beëindigen van het voltijdse onder wijs
  In tabel 9.1 wordt voor de verschillende cohorten weergegeven op welke leeftijd
  jongeren het voltijdse onderwijs al hebben verlaten of juist nog een opleiding
  volgen.
   Tabel 9.1
  
  Leeftijd, in jaren en maanden, waarop 50 procent het voltijdse onderwijs heeft
  verlaten en het percentage dat op 20-jarige leeftijd nog in opleiding is
  mannen
  
  cohorten
  
  50% opleiding
  
  vrouwen
  percentage nog in
  
  50% opleiding
  
  beëindigd, in jaren,
  
  opleiding op de
  
  beëindigd in jaren,
  
  opleiding op de
  
  maanden
  
  leeftijd van 20 jaar
  
  maanden
  
  leeftijd van 20 jaar
  
  1901-1910
  
  13,5
  
  9,9
  
  12,9
  
  4,2
  
  1911-1920
  
  14,1
  
  6,9
  
  13,9
  
  3,6
  
  1921-1930
  
  15,4
  
  14
  
  14,5
  
  5,3
  
  1931-1940
  
  16,1
  
  16,1
  
  15,6
  
  7,5
  
  1941-1950
  
  17,0
  
  25,5
  
  16,1
  
  14,4
  
  1951-1960
  
  19,6
  
  43,8
  
  17,11
  
  30
  
  1961-1970
  
  20,7
  
  54,2
  
  19,5
  
  42,2
  
  Bron: NIDI
  
  percentage nog in
  
  onderwijs
  
  Uit deze cijfers blijkt dat:
  • de leeftijd waarop men het voltijdse onderwijssysteem verlaat, sterk is gestegen. Er is 7 jaar verschil tussen de leeftijd waarop cohorten geboren aan het
  begin van deze eeuw en de leeftijd waarop cohorten geboren in de jaren zestig
  geen onderwijs meer volgen;
  • vrouwen het voltijdse onderwijssysteem nog steeds ongeveer een jaar eerder
  verlaten dan mannen. Dit verschil is in de loop van deze eeuw afgenomen.
  Conclusie
  Het was vroeger normaal dat jongeren op de leeftijd van 14 jaar of eerder, direct
  na de lagere school, aan het werk gingen om bij te dragen aan het gezinsinkomen
  van de ouders of te sparen voor het latere eigen gezin. Nu geldt zowel voor jongens als meisjes dat zij op die leeftijd nog lang niet aan werken toe zijn. Er is
  massaonderwijs ontstaan, eerst binnen het voortgezet onderwijs en nu langzamerhand ook op het niveau van het hoger onderwijs. De verschillen in onderwijsparticipatie door mannen en vrouwen zijn sterk verminderd.
  De onderwijsoverdrachten zijn in de loop van de tijd sterk toegenomen.
   Elk volgend cohort blijkt meer en langer onderwijs te ontvangen. Dit heeft een
  belangrijk effect op de levensloop en daarmee tegelijkertijd op het maatschappelijk draagvlak, voor zover dit bestaat uit het deel van de bevolking dat betaalde
  arbeid verricht.
  Een opvallende, meer recente ontwikkeling is dat de overgang van adolescentie
  naar volwassenheid, als men die definieert als het moment waarop men in economisch opzicht in staat is zichzelf en anderen te verzorgen, later plaats vindt.
  Dit komt doordat jongeren langer onderwijs volgen, waardoor ouders langer
  verantwoordelijk zijn voor hun kinderen. Tegelijkertijd is hierdoor voor vrouwen een totaal andere levensloop ontstaan. De fase waarin zij betaalde arbeid
  gaan verrichten, gaat niet langer vooraf aan de gezinsfase, maar is daarmee
  samen gaan vallen.
  9.4.3
  
  feitelijke ver anderingen in het overheidsbeleid
  Het onderwijsbeleid van de overheid heeft vanouds twee functies:
  1 het treffen van voorzieningen, met name via bekostiging en ordening;
  2 het bieden van legitimaties, in de vorm van diploma’s en dergelijke, die toegang geven tot (vervolg)onderwijs en functies en beroepen in het arbeidsbestel.
  Vanaf het begin van de vorige eeuw vormde het onderwijsbeleid een belangrijk
  element in het proces van natievorming, ontwikkeling van loyaliteit, sociale
  cohesie en het ontwikkelen van communicatiecodes op bovenlokaal, nationaal
  niveau. Vanaf het midden van de vorige eeuw werd daarnaast de economische
  functie van het onderwijs meer manifest. Sinds de Tweede Wereldoorlog is binnen de bekende Nederlandse institutionele context van de verzuiling de band
  tussen staat en onderwijs langs twee wegen versterkt.
  263
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Dit gebeurde enerzijds door de planmatige verdere ontwikkeling door de overheid van nieuwe generaties instituties en anderzijds door standaardisering van
  leerroutes voor jongeren, volgens de norm van voltijdsdagonderwijs en als verdere uitwerking van het beginsel van gelijke kansen.
   Sinds de oliecrisis aanvang de jaren zeventig zijn de overheidsuitgaven voor
  onderwijs in Nederland niet meer toegenomen. In de literatuur (De Vijlder
  1996: 73) wordt benadrukt dat hier meer aan de hand is dan de spanning tussen
  stijgende verwachtingen van onderwijs en schaarse middelen. Ook de inherente
  inertie van onderwijssystemen en het onvermogen van institutionele aanpassing spelen hier een rol.
  264
  
  Leerplichtig jeugdonder wijs
  Vanaf de jaren tachtig vertonen de beleidsontwikkelingen voor het leerplichtig
  jeugdonderwijs een divers en ook per land verschillend beeld. In Nederland
  heeft zich een duidelijke omslag voorgedaan in de relatie tussen centralisatie en
  decentralisatie. In inhoudelijk opzicht (doelstellingen, kerndoelen, curricula,
  rendement) is er sprake van een grotere overheidsinvloed en centralisatie.
  In bestuurlijk opzicht is er juist een beweging in omgekeerde richting, naar
  functionele en territoriale decentralisatie en deregulering. Met name is er een
  ruimere bestedingsvrijheid van de middelen op instellingsniveau, alsmede
  interne democratisering. Deze grotere vrijheid voor de instellingen moet ook
  worden gezien als compensatie voor de bezuinigingen. Hiernaast is het beleid
  geïntensiveerd op onderdelen, zoals meer aandacht voor feitelijk rendement, het
  achterstandenbeleid in de voorschoolse periode, het tegengaan van vroegtijdig
  schoolverlaten en inpassing van onderwijs in een breder, lokaal jeugdbeleid.
  Vanaf 1994 (het kabinet-Kok I) wordt bovendien wat soepeler omgegaan met het
  aloude beginsel van de financiële gelijkstelling en wordt de overleg- en adviesstructuur wat minder corporatistisch.
  Ideeën, zoals die in de VS bestaan, om voor het leerplichtig onderwijs over te
  gaan tot volledige privatisering, ook in financiële zin, vinden in Nederland echter weinig aanhang. Wel is de verplichte bijdrage van de ouders flink verhoogd
  (hoger schoolgeld) en wordt het steeds meer bespreekbaar geacht dat de ouders
  een groter aandeel in de bekostiging krijgen.
   Postleerplichtig onder wijs
  Bij het postleerplichtig onderwijs is vanaf de jaren tachtig in veel westerse landen het uitgangspunt ter discussie komen te staan dat een vrije toegankelijkheid
  tot het hoger onderwijs uit de publieke middelen moet worden bekostigd.
  De gedachte is dat deze bekostiging in feite een specifieke groep jongeren met
  reeds goede perspectieven extra begunstigt. Alle nationale overheden staan wat
  ambivalent ten aanzien van het door hen zelf geschapen fenomeen van massaal
  hoger onderwijs. Tegenover de overwegingen ten gunste van publieke bekostiging (human-capitaltheorie) staat de overweging van hoger onderwijs als consumptie en aantrekkelijke levensstijl, aspecten die eerder vragen om private
  financiering.
  onderwijs
  
  Zeker vergeleken met Duitsland en Frankrijk heeft Nederland in de jaren tachtig
  rigoureuze keuzes gemaakt: tvc-operaties (taakverdeling en -concentratie),
  lump-sumfinanciering, hogere collegegelden en meer inkomensafhankelijke
  studiefinanciering. De financiële kortingen van overheidswege werden ten dele
  gecompenseerd, doordat in bestuurlijk opzicht de autonomie van de uitvoerende instelling nog meer dan bij het leerplichtig onderwijs werd versterkt.
  Ten minste even belangrijk is de recente ontwikkeling dat enkele instellingen
  zelf de rijksoverheid steeds minder willen zien als de exclusieve bestuurlijke en
  financiële actor. Wetgeving moet in hun visie plaats maken voor een contract
  met de rijksoverheid als slechts één belangrijke financier. Hiernaast is er een
  zekere neiging bij instellingen om zich niet langer te beschouwen als een onderdeel van een uniform, door de overheid te bewaken nationaal onderwijsstelsel.
  Ook de ordenende rol van de overheid neemt dan af. Buiten de wetgeving om
  worden op basis van zelfregulering door het bedrijfsleven vele nieuwe soorten
  kwalificerende diploma’s ontwikkeld.
   De overheid heeft zo wel een algemene verantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid van het hoger onderwijs, maar deze verantwoordelijkheid verdraagt
  zich goed met gedifferentieerde financiering door overheid, student, ouder en
  werkgever. Dit min of meer Nederlandse model wordt ook gemotiveerd door
  inhoudelijke overwegingen. De inhoud van het aanbod zou zo beter worden
  afgestemd op de toenemende differentiatie in de vraag.
  Overheidsbeleid en scholing
  De vorengenoemde veranderingen zijn gepaard gegaan met veranderingen in de
  taakverdeling tussen maatschappelijke instituties. Een kenmerkende ontwikkeling is dat de verantwoordelijkheid voor scholing is verschoven van het microniveau van het bedrijf, waar de jeugd een ambacht kon leren, naar officiële onderwijsinstellingen. Deze ontwikkeling heeft ook geleid tot een grotere collectieve
  verantwoordelijkheid. Tegelijkertijd is de duur van de verantwoordelijkheid van
  het ouderlijk gezin groter geworden. Leverden kinderen vroeger een bijdrage aan
  het gezinsinkomen, nu wordt zelfs verwacht dat de ouders bijdragen aan de
  financiering van het onderwijs, al wordt die ouderafhankelijkheid soms wel als
  ongewenst beschouwd (niet voor de ouders maar wel voor de jeugd).
  Daarnaast heeft de kortere arbeidsfase ertoe geleid dat er in bedrijven en instellingen minder mogelijkheden zijn voor jongeren om door oudere collega's te
  worden opgeleid. De overheid stimuleerde deze ontwikkeling onbedoeld door
  tussen 1986 en 1994 de zogenoemde Ouderenrichtlijn te hanteren waardoor
  ouderen in het geval van bedrijfsinkrimpingen konden uittreden. Zo waren in
  1983 van de ruim 300.000 mannen in de leeftijd van 60-64 jaar er nog circa
  100.000 werkzaam, dus één op de drie. Deze verhouding was in 1996 teruggelopen tot één op de zes (CBS 1998).
   265
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Mede door het afnemend beroep dat voor opleiding op ouderen kan worden
  gedaan, maar waarschijnlijk ook door een eigen dynamiek in het onderwijs, zijn
  steeds meer taken naar het jeugdonderwijs overgeheveld (zie bijvoorbeeld de
  ontwikkelingen in de metaalsector en in de verpleging).
  Educatie van volwassenen
  In de volwassenenondewijs is er een duidelijke lijn van terugtreden van de overheid. Deze spreekt ook uit de nota Een leven lang leren (1997). De algemene aanspraken op bekostiging die het traditionele onderwijsbeleid zo kenmerken, zijn
  hier geheel afwezig. Alle nadruk ligt op niet-financiële instrumenten: voorlichting,
  bewustwording, inzichtelijk maken van de markt, de- en herregulering. De bekostiging beperkt zich tot fiscale stimulering en ondersteuning van zeer specifieke
  groepen. De extra uitgetrokken financiële middelen gaan vooral naar de basis voor
  een leven lang leren: het leerplichtig, funderend onderwijs voor jongeren.
  Conclusie
  Het onderwijsbeleid is er in hoge mate op gericht geweest de positie van het
  jeugdonderwijs (leerplichtig en postleerplichtig) te versterken. Hiernaast is er
  nu een duidelijke trend in het beleid om vooral voor het postleerplichtig hoger
  onderwijs voor jeugdigen een plaats te geven aan private financiering.
  266
  
  9.4.4
  
  de toekomstige rel atie tussen dr aagl ast en dr aagvl ak;
  mogelijke ont wikkelingen
  Hoe het antwoord ook luidt op de vraag naar het evenwicht en de rechtvaardigheid in de overdrachten tussen generaties, het is waarschijnlijk dat de levensloop die zich nu heeft ontwikkeld, in een aantal opzichten nieuwe, nog niet
  beantwoorde vragen oproept.
   Zo wordt, doordat de leeftijd waarop jongeren maatschappelijke verantwoordelijkheid gaan dragen is verhoogd en ouderen vroeger weer ophouden met werken, het draagvlak voor overdrachten aan oud en jong in een verouderende
  samenleving kleiner. Misschien valt dit probleem voorlopig nog mee. De personen die nu vroeg ophouden met werken, hebben over het algemeen nog weinig
  opleiding gehad. De volgende lichting die de leeftijd van 55 jaar en ouder gaat
  bereiken, is de geboortegolfgeneratie. Deze generatie heeft veel meer onderwijs
  gevolgd, is later begonnen met werken en zou dan ook langer kunnen doorwerken. Ook als de motivatie voor dit langer doorwerken er bij dit cohort is, is het
  nog wel de vraag of het door hen gevolgde onderwijs hiervoor toereikend is.
  Het is niet zonder meer zo dat een langere opleiding in de jeugd een stevig fundament is voor het langer doorwerken op hogere leeftijd. De eisen die op de
  arbeidsmarkt gesteld worden, veranderen immers steeds.
  Er is nog een tweede probleem dat aandacht verdient. In een verouderende
  samenleving kan het maatschappelijke en derhalve ook het politiek-democratische draagvlak voor de financiering van jeugdonderwijs kleiner worden.
  onderwijs
  
  In een dergelijke samenleving zijn er minder gezinnen met kinderen en uiteraard dus meer ouderen die hun politieke invloed kunnen laten gelden.
   Uit onderzoek blijkt dat het in andere landen, met name de Verenigde Staten,
  van invloed is op de politieke voorkeur of men kinderen heeft die onderwijs volgen. Bovendien zijn oudere kiezers minder geneigd publieke financiering van
  het onderwijs te steunen dan jongere kiezers. Worden de uitgaven per leerling
  over een lange periode, van 1900-1990, in drie Amerikaanse staten bezien, dan
  blijkt er aanvankelijk een positief effect te zijn van het aandeel ouderen op de
  uitgaven per leerling. In de loop van de tijd slaat dit echter om in een negatief
  effect (Poterba 1998: 319). De publieke onderwijsuitgaven per leerling blijken bij
  veroudering van de bevolking af te nemen (Poterba 1998: 316).
  Overigens komt ook uit Nederlands onderzoek naar voren dat oudere cohorten
  geneigd zijn minder politieke steun te geven aan het onderwijs voor de jeugd
  (Becker 1999: 45). Dit roept de vraag op welke steun in de toekomst van de
  geboortegolfgeneratie kan worden verwacht als het zou komen tot politieke
  afwegingen tussen uitgaven voor onderwijs en uitgaven voor voorzieningen
  voor ouderen (dus voor de leden van de geboortegolfgeneratie). Als de steun
  voor het onderwijs dan afbrokkelt, zal dit kunnen botsen met de wens van de
  generatie die dan in de actieve levensfase verkeert, om haar nageslacht een even
  langdurig onderwijs te bieden als zij zelf heeft ontvangen.
  Bij de nadere interpretatie van deze relatie zal men rekening moeten houden met
  de voor de toekomst te verwachten maatschappelijke omstandigheden, met
  name met het dan verwachte financieringstekort. Ook als de waarde van onderwijs breed wordt ondersteund en als onderwijs een relatief klein deel is van het
  totaal van de publieke uitgaven, zal het politiek wellicht lastig zijn het niveau
  van deze overdrachtsuitgaven in stand te houden, terwijl uitgaven in het algemeen, waaronder die voor oudedagsvoorzieningen, beperkt moeten worden.
   Een dergelijk mechanisme is misschien ook nu al werkzaam. In de periode 19881997 zijn de uitgaven voor onderwijs en wetenschappen als percentage van het
  BNP gedaald en in de periode 1975-1997 zijn de uitgaven per leerling in het voortgezet en hoger onderwijs afgenomen (scp 1998: 571-572). Hierbij moet er wel
  rekening mee worden gehouden dat de uitgaven voor onderwijs mede onder
  invloed staan van de in het onderwijs verdiende inkomens.
   Een nadere beschouwing over het draagvlak voor onder wijsoverdrachten
  In Nederland (en West-Europa), lijkt een verminderde beschikbaarheid van
  publieke gelden voor onderwijs voorlopig nog niet waarschijnlijk. Een aantal
  factoren kan een dergelijke ontwikkeling verhinderen:
  • de vermindering zou vooral het gevolg zijn van een afnemend maatschappelijk democratisch draagvlak onder de bevolking. Zeker in de Nederlandse traditie is onderwijsbeleid vanouds echter ook altijd een zaak geweest van
  bestuurlijke en professionele elites, die wèl meer letten op het algemeen
  belang op langere termijn en de noodzaak van goed publiek gefinancierd
  onderwijs. Een vergelijking met het wetenschaps- en cultuurbeleid laat zien
  
  267
  
  gener at iebew ust beleid
  
  dat ook hier sprake is van een wat kleiner maatschappelijk democratisch
  draagvlak, terwijl het beleid er toch weinig last van heeft. Opvattingen van
  elites zijn hier de schragende factor voor publieke financiering;
  • ten tweede kent het onderwijs zelf vanouds maatschappelijk goed georganiseerde deelbelangen, terwijl ook het georganiseerde bedrijfsleven, als pressiegroep en beleidspartner, niet zonder meer voorstander is van steeds verdergaande financiële privatisering van het onderwijs;
  • hiernaast moet rekening worden gehouden met de sterke formalisering en
  bureaucratisering van het onderwijsbeleid. Continuïteit is dan een belangrijke
  autonome factor. De toenemende juridificatie, waarbij ouders hun formele
  aanspraak op deugdelijk onderwijs met succes opeisen bij de rechter, kan
  deze continuïteit nog versterken;
  • tot slot speelt ook hier de Europese factor. Op sociaal en werkgelegenheidsterrein zullen de Europese landen elkaar in toenemende mate ‘de maat gaan
  nemen’ en nationale programma’s zullen op effectiviteit worden vergeleken.
  Voor zover uit de vergelijking zal blijken dat gerichte publieke financiering van
  onderwijs en scholing de effectiviteit bevordert, ligt er wellicht ook vanuit deze
  invalshoek een rem op een verdergaande financiële terugtred van de overheid.
   268
  
  Juist omdat veel ontwikkelingen tegen elkaar inwerken, is het niet goed mogelijk om met zekerheid te zeggen wat er in de toekomst met de publieke uitgaven
  voor onderwijs zal gebeuren. Het proces van besluitvorming over publieke middelen en de plaats van het onderwijs in dit proces lijken in ieder geval kwetsbaar.
  Gegeven het grote beslag dat zorgvoorzieningen voor ouderen op de publieke
  middelen leggen, zou de politiek immers zonder meer gedwongen kunnen zijn
  om tot een vermindering van de publieke uitgaven voor onderwijs te besluiten,
  zonder veel ruimte te laten voor inhoudelijke ten gunste van de publieke bekostiging van onderwijs. In zo’n scenario wordt de besluitvorming over publieke
  gelden grotendeels bepaald door autonome kostenstijgingen als gevolg van
  demografische verschuivingen in een bepaalde sector. De ruimte voor nieuwe
  inhoudelijke afwegingen over de sectoren heen is dan afwezig.
  Gegeven de onzekerheid over de houdbaarheid van onderwijsoverdrachten is de
  toepassing van het idee van verantwoordelijkheid hier zinvol. Daarbij wordt dit
  begrip wel anders opgevat dan in het verleden is gebeurd. In de volgende paragraaf zal dit, in de vorm van een verstandige verdeling van onderwijs over de
  levensloop, verder worden uitgewerkt.
  Veel bezuinigingen zijn in het nabije verleden nogal eens gelegitimeerd vanuit wat al te simpele
  en selectief toegepaste ideeën van ‘eigen verantwoordelijkheid’. Het beste voorbeeld zijn de welzijnsbezuinigingen uit de jaren tachtig. Zeker bij primaire vormen van leerplichtig onderwijs is
  het risico groot dat het idee van ‘eigen verantwoordelijkheid’, als motief om te bezuinigen, oneigenlijk wordt gebruikt. Eigen verantwoordelijkheid vooronderstelt immers het zelfstandig kunnen oordelen, het goed toegerust zijn met kennis en vaardigheden om zelf keuzen te maken,
  kwalificaties die juist in het onderwijsproces worden verkregen.
   onderwijs
  
  9.5
  
  een verstandige bal ans van onderwijsoverdr achten
  in de levensloop
  Het gewenste perspectief van een verstandige balans van onderwijsoverdrachten in de gehele levensloop zou moeten worden bepaald door een aantal maatschappelijke uitgangspunten:
  • het belang van een algemeen hoog opleidingsniveau;
  • meer aandacht voor onderwijs op oudere leeftijd;
  • een spreiding van leren en werken over de levensloop.
  Deze maatschappelijke uitgangspunten worden in deze paragraaf nader toegelicht. De poltiek-beleidsmatige uitwerking komt daarna apart aan de orde
  (par. 9.6). Wat maatschappelijk wenselijk is, kan immers op verschillende wijzen, door middel van verschillende interventies, politiek-beleidsmatige aandacht krijgen.
  Het belang van een algemeen hoog opleidingsniveau
  Volgens de economische theorie is het zo dat kennis productiever kan worden
  aangewend als het gemiddelde kennisniveau van een land hoger is (Draper en
  Wondergem 1993). Volgens deze theorie worden individuen productiever als
  hun kennisvermeerdering externe effecten heeft (zie par. 9.2 over menselijk
  kapitaal). Als men door onderwijs bijvoorbeeld beter in staat is informatie te
  verwerken, wordt de verspreiding van technische kennis gemakkelijker en kan
  in technologisch opzicht het productieproces gemakkelijker worden vernieuwd.
  Een omgeving waarin iedereen goed is opgeleid, is hiervoor van groot belang.
  Volgens deze theorie zou men zelfs kunnen stellen dat het bestaan van grote
  verschillen in opleidingsniveau, waardoor technologische vernieuwing minder
  gemakkelijk kan verlopen, op een gegeven moment een rem kan zetten op de
  economische groei (WRR 1995: 83). Het is vanuit dit gezichtspunt een positieve
  ontwikkeling dat in het verleden onderwijskansen voor de verschillende sociale
  milieus steeds gelijker zijn geworden (zie bijv. Ganzeboom en Ultee: 46).
  Er is dus een belangrijk verschil tussen:
  a een algemeen hoog opleidingsniveau, waardoor er een vruchtbare bodem is
  voor technologische ontwikkeling;
  b lange specialistische opleidingen van een deel van de bevolking in de jeugdfase.
   Kwalitatief goed onderwijs levert voor de samenleving veel rendement op, maar
  dit rendement wordt verminderd door een langdurige specialisatie in hoger
  onderwijs gedurende de jeugd (WRR 1995: 84). Er is wat dit betreft dus een
  onderscheid te maken tussen de economische betekenis van primair en secundair onderwijs enerzijds en tertiair of hoger onderwijs anderzijds (zie ook
  Van Wijnbergen 1998).
  Meer aandacht voor onder wijs op oudere leef tijd
  Het bestaande onderwijs is georganiseerd vanuit de gedachte dat het vooral
  in de jeugdfase wordt gegeven, waarna de rest van het leven betaalde arbeid
  wordt verricht.
  269
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Deze aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt staat nu onder druk van de
  volgende veranderingen:
  • ook op oudere leeftijd is steeds meer om- en bijscholing nodig om bij te kunnen blijven bij de veranderingen op de arbeidsmarkt;
  • mannen op oudere leeftijd zijn meestal geen kostwinner meer, doordat vrouwen in toenemende mate participeren op de arbeidsmarkt en er bij het afnemende kindertal een lege-nestfase is ontstaan, die gedeeltelijk valt in de
  periode voorafgaand aan de pensionering. Deze ontwikkelingen leiden tot
  voorstellen voor het doorvoeren van demotie, het aanpassen van de beloning
  bij een dalende productiviteit op oudere leeftijd. Een alternatief zou kunnen
  zijn dat ook tijdens de arbeidsfase scholing plaats vindt om de productiviteit
  op peil te houden.
  Hierdoor is het nodig in het beleid meer aandacht te schenken aan onderwijs op
  oudere leeftijd.
   Naar een spreiding van leren en werken over de levensloop
  De oudste nu levende generatie heeft veel geïnvesteerd in het onderwijs voor de
  jeugd, ook in het voortgezet en hoger onderwijs dat men zelf niet heeft kunnen
  volgen. Hierdoor is voor de geboortegolfgeneratie, die nu in de actieve levensfase verkeert, de welvaart toegenomen en is voor de oudere generatie zelf het
  draagvlak voor de financiering van overdrachtsuitgaven verbreed.
  270
  
  Het patroon waarbij de onderwijsoverdrachten voortdurend van de middencategorie naar de jongere generaties worden uitgebreid, zal in de toekomst minder
  adequaat zijn. Dit komt doordat:
  • de bevolkingsopbouw verandert en hiermee ook het draagvlak voor de financiering van overdrachtsuitgaven. Gegeven de genoemde verplichtingen ten
  opzichte van de jongste generatie zullen komende generaties in de actieve
  levensfase in een conflictsituatie kunnen komen, waarin zorg voor ouderen
  concurreert met onderwijs voor de jeugd;
  • het opleidingsniveau inmiddels sterk is verhoogd en er een grens is aan de
  mogelijkheid door verdere verlenging van het jeugdonderwijs in de toekomst
  de welvaart, en daarmee ook het draagvlak voor overdrachten naar de oudere
  generatie, te vergroten.
  In meer algemene zin zal het ook voor de onderwijsoverdrachten tussen generaties gunstig zijn, als het onderwijs wordt aangepast aan de veranderende maatschappelijke omstandigheden en leren en werken steeds meer gelijktijdig in de
  levensloop gaan samenvallen.
   9.6
  
  beleidsmatige uitwerking van dit perspectief
  In het toekomstig overheidsbeleid zouden maatschappelijke leerprocessen niet
  zonder meer verbonden moeten worden met een nationaal onderwijsstelsel dat
  zich voornamelijk richt op de jeugd. Er is een verbreding nodig naar:
  
  onderwijs
  
  1 beleidsobject: naast het klassieke onderwijs vragen ook de twee andere
  componenten van onderwijs, te weten scholing en vorming, gelijkwaardige
  aandacht;
  2 doelgroepen: de traditionele gerichtheid van het beleid op de jeugd moet
  worden doorbroken en er moet meer aandacht zijn voor andere levensfasen
  van werkenden en niet-werkenden;
  3 typen beleidsinterventie: juist voor relatief nieuwe vormen van leren zijn
  andere typen interventie dan de voor het klassieke onderwijsbeleid zo typerende wettelijke aanspraken op overheidsbekostiging op hun plaats, waarbij
  de overheid meer ordenend en aanvullend optreedt.
  Voor de uitwerking van dit algemeen uitgangspunt voor beleid kan het onderwijs langs twee dimensies worden onderscheiden: a) funderend en niet-funderend onderwijs; b) jeugdonderwijs en volwasseneneducatie. Deze dimensies
  vallen niet geheel samen.
  Funderend onder wijs
  Als gevolg van de demografische ontwikkelingen kan het draagvlak voor publieke financiering van funderend onderwijs afnemen. Niettemin heeft de politiek
  hier een eigen verantwoordelijkheid. Daarin ligt immers de kern van het onderwijsbeleid van de overheid. Als in het perspectief van de levensloop verantwoordelijk gedrag een belangrijk criterium is in een verouderende samenleving,
  dan is funderend onderwijs hiertoe een conditio sine qua non dat juist niet aan
  het vrije spel der maatschappelijke krachten kan worden overgelaten. Dit onderwijs is bij uitstek het middel om iedereen de basiscondities, toerustingen en
  vaardigheden te leveren om deze verantwoordelijkheid ook waar te maken.
   Het is ook een algemeen belang dat een ieder voor deze verantwoordelijkheid
  wordt toegerust. Het gaat hier immers om de overdracht van algemene kennis
  en algemeen geldende culturele waarden en vaardigheden, bijvoorbeeld van
  sociaal-normatieve aard, waarvan de externe effecten ook de maatschappij als
  geheel ten goede komen. Deze positieve effecten vormen een sterke legitimatie
  voor de verantwoordelijkheid van de overheid. Over de gewenste overheidsrol is
  er juist op dit punt een duurzame internationaal verankerde consensus, die in
  Europese en vn-verdragen is vastgelegd.
  Er kunnen drie vormen funderend onderwijs worden onderscheiden:
  1 het traditionele onderwijs voor jeugdigen;
  2 uitgesteld funderend onderwijs in de volwassenenfase voor enkelen;
  3 funderend onderwijs voor ouderen. Hier gaat het om het, gegeven de nieuwe
  maatschappelijke situatie, bijbrengen van nieuwe elementaire vaardigheden
  voor maatschappelijke participatie, zoals het kunnen omgaan met bureaucratische systemen.
  Los van alle overwegingen over de lastenverdeling tussen generaties, zijn er derhalve goede redenen om de verschillende vormen van funderend onderwijs in
  de voorzienbare toekomst publiek te blijven bekostigen.
  271
  
  gener at iebew ust beleid
  
  Dit betekent overigens niet dat publiek gefinancierd onderwijs altijd wederkerigheid moet vertonen en steeds evenredig over alle generaties moet worden
  verdeeld. Hier spelen ook veranderende beleidsinzichten en de veranderende
  maatschappelijke context een rol.
  Het idee van wederkerigheid kan in dit verband overigens wel een andere betekenis hebben in de leerrelatie tussen ouderen en jongeren, in de zin dat nieuwe
  kennisdynamiek het traditionele eenzijdige patroon kan doorbreken van ouderen die kennis overdragen aan jongeren.
  Niet-funderend onder wijs
  Ten aanzien van het niet-funderend onderwijs zou de overheid de beleidsruimte
  moeten hebben om, gegeven de veranderende maatschappelijke context, het
  publieke belang van de verschillende vormen van dit onderwijs steeds opnieuw
  en gedifferentieerd te wegen. Dit geldt allereerst voor de vraag of langdurig
  gespecialiseerd onderwijs in de jeugdfase maatschappelijk gewenst is.
  