title: Nationale parlementen in de Europese Unie
text: 1.5
  
  Onderzoeksmethode
  
  Voor dit onderzoek is gekozen voor de gangbare rechtswetenschappelijke onderzoeksmethode. Dit betreft bestudering van literatuur,26 wetgeving, parlementaire documenten en
  (waar gepast) jurisprudentie. Het verzamelen van data voor beide landen heeft op de volgende manieren plaatsgevonden. Voor het hoofdstuk Van Europees naar nationaal is
  gebruikgemaakt van het platform IPEX (ipex.eu) en de website van de Europese Commissie
  (ec.europa.eu). Op deze websites is te vinden hoe vaak het Nederlandse en het Duitse
  parlement met redenen omklede adviezen hebben ingediend in het kader van de gelekaartprocedure en hoe vaak de parlementen een politieke dialoog hebben gevoerd met de
  Europese Commissie. Ook documenten en verslagen van de interparlementaire conferenties
  zijn te vinden via IPEX. Aanvullende informatie werd gevonden via de websites van de
  nationale parlementen.27
  Voor het hoofdstuk over Nederland heeft het verzamelen van data op verschillende
  manieren plaatsgevonden. De Tweede Kamer houdt geen (openbare) overzichten bij van
  de keren dat controlebevoegdheden (in EU-aangelegenheden) worden ingezet. Voor het
  achterhalen van de benodigde data is gebruikgemaakt van een combinatie van onderzoeksystemen. Ten eerste is het interne zoeksysteem voor mij door een van de medewerkers
  van de Tweede Kamer geraadpleegd. De resultaten hiervan zijn vergeleken met de resultaten
  die via de website www.overheid.nl zijn gevonden. Daarnaast heeft het Parlementaire
  Documentatie Centrum (PDC) in Den Haag zijn overzichten met mij gedeeld. Het PDC
  houdt via het systeem Parlementaire Monitor bij hoe vaak bepaalde bevoegdheden door
  het parlement zijn gebruikt. Deze resultaten van het interne zoeksysteem van de Tweede
  Kamer, van www.overheid.nl en van het PDC zijn met elkaar vergeleken. Het merendeel
  van de resultaten kwam overeen en is waar nodig samengevoegd om een zo compleet
  mogelijk overzicht te krijgen. Via deze manier zijn de resultaten voor wat betreft de Tweede
  Kamer tot stand gekomen.
   26
  
  27
  
  Voor onderzoek naar de mogelijkheden en zin van ‘constitutional transplants’ zie onder andere W.J.M.
  Voermans, ‘From Legal Imposition to Legal Invitation: From Transplants to Mutual Learning, Benchmarks
  and Best-Practice-Inspiration’, European Journal of Law Reform 2018, 20, p. 8-19; V. Perju. ‘Constitutional
  Transplants, Borrowing and Migrations’, in: M. Rosenfeld & A. Sajo (eds.), Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford: Oxford University Press 2012; F. Jacobs, ‘Comparative Law and European
  Union Law’, in: M. Reinmann & R. Zimmermann, The Oxford Handbook of Comparative Law, Oxford:
  Oxford University Press 2019.
  Website Tweede Kamer; website Eerste Kamer; website Bundestag; website Bundesrat.
  25
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  De Eerste Kamer publiceert haar data op haar eigen website www.eerstekamer.nl. Via
  deze website is dus te achterhalen hoe vaak de Eerste Kamer haar bevoegdheden inzet.
  Daarnaast zijn de data die niet via de website verkregen konden worden opgevraagd bij
  de Eerste Kamer. De resultaten zijn via e-mail ontvangen.
  De Duitse Bundestag en Bundesrat houden ieder hun activiteiten bij en deze kunnen
  worden gevonden op de websites bundestag.de en bundesrat.de. Daarnaast zijn via e-mail
  overzichten opgevraagd bij beide organen. Deze overzichten bevatten het aantal ingediende
  met redenen omklede adviezen, het aantal gevoerde politieke dialogen, het aantal Stellungnahmen op grond van artikel 23 van de Grondwet en de aantallen ingezette controlebevoegdheden. Daarnaast zijn overzichten opgevraagd en ontvangen van de concrete inzet
  van de bevoegdheden. Dit was echter niet mogelijk voor de Stellungnahmen van artikel 23
  van de Grondwet. Concrete Stellungnahmen op grond van artikel 23 van de Grondwet in
  combinatie met de daaruit voortvloeiende wetten zijn gevonden via de websites van de
  Bundestag en de Bundesrat.28
  Het onderzoek heeft een nationale focus wat betekent dat uiteindelijk wordt onderzocht
  wat het Nederlandse parlement zou kunnen verbeteren aan zijn controle.
   1.6
  
  Opbouw
  
  Dit proefschrift bevat zes hoofdstukken. In hoofdstuk 2 wordt gekeken naar de plaats van
  nationale parlementen binnen de Europese Unie. In het kader hiervan wordt allereerst
  uiteengezet welke documenten aan nationale parlementen worden verstrekt in het kader
  van de informatievoorziening vanuit de Europese Unie aan de nationale parlementen.
  Daarna worden de politieke dialoog en de gelekaartprocedure behandeld. Beide instrumenten
  zijn direct gericht tot de Europese Commissie. Tot slot wordt ingegaan op interparlementaire samenwerking. Deze samenwerking tussen nationale parlementen en het Europees
  Parlement kan de invloed van nationale parlementen in de EU vergroten en zou wellicht
  kunnen bijdragen aan een betere democratische legitimiteit van de Europese Unie. Het
  doel van dit hoofdstuk is ten eerste om uiteen te zetten welke bevoegdheden alle nationale
  parlementen hebben op basis van Europese regels; in het bezit daarvan zullen het Nederlandse en het Duitse parlement niet verschillen. Ten tweede wordt bepaald welke waarde
  deze bevoegdheden hebben voor Duitsland en Nederland. Worden deze bevoegdheden
  gebruikt en zo ja, hoe vaak worden ze gebruikt?
  Hoofdstuk 3 is geheel gewijd aan het Nederlandse parlement. Dit hoofdstuk begint
  met enkele korte historische opmerkingen. Daarna is het hoofdstuk verdeeld in drie delen:
  controle, wetgeving, en het parlement en de EU. Het eerste gedeelte is gericht op de parle-
  
  28
  
  Website Bundestag; website Bundesrat.
   26
  
  Hoofdstuk 1 Inleiding
  
  mentaire middelen die het parlement kan inzetten om de regering te controleren in de
  nationale context. Hiermee wordt bedoeld dat alleen gekeken wordt naar de middelen die
  vastgelegd zijn in Nederlandse wetgeving of door Nederlandse gewoonten zijn ontstaan
  en dus niet naar de middelen die vastgelegd zijn in Europese verdragen. De middelen die
  zijn onderzocht, zijn onder andere het recht van interpellatie en het vragenrecht. Per
  controlemiddel zal worden aangegeven of en hoe vaak het middel door de Tweede Kamer
  dan wel de Eerste Kamer is ingezet om controle uit te oefenen op Europees beleid van de
  regering. In het gedeelte ‘wetgeving’ wordt ingegaan op de processen in beide Kamers voor
  wat betreft de behandeling van nieuwe commissievoorstellen. Ook zal in dit gedeelte aandacht worden besteed aan de twee (nieuwe) bevoegdheden van het parlement, te weten
  het instemmingsrecht en het behandelvoorbehoud, die zijn neergelegd in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon. In het laatste gedeelte van dit hoofdstuk ligt de focus
  op de meer politieke manieren van invloed uitoefenen. Denk hierbij aan de parlementaire
  vertegenwoordiging bij de EU, de Staat van de Europese Unie, het begrotingsrecht en het
  Europees Semester.
  In hoofdstuk 4 is getracht hetzelfde te doen als in hoofdstuk 3, maar dan voor Duitsland.
  Aangezien de staatsstructuur van Duitsland anders is dan die van Nederland zal deze kort
  worden uitgelegd aan het begin van het hoofdstuk. Het doel hiervan is inzicht geven in de
  voor dit onderzoek belangrijkste staatsorganen en de verhouding tussen de organen.
   Vervolgens wordt het wetgevingsproces behandeld. Ook in Duitsland wordt de regering
  gecontroleerd door het parlement. Met welke bevoegdheden het parlement dit doet en
  hoe vaak deze middelen worden ingezet voor Europese aangelegenheden wordt besproken
  in de vijfde paragraaf. Anders dan in Nederland bestaan er in Duitsland wetten met daarin
  specifieke rechten van het parlement om mee te werken aan Europese aangelegenheden.
  Deze wetten vloeien voort uit artikel 23 van de Duitse Grondwet met daarin de rechten
  van de Bundestag en de Bundesrat om standpunten in te nemen in Europese aangelegenheden.
  In hoofdstuk 5 wordt een vergelijking gemaakt tussen Nederland en Duitsland. Hier
  wordt aansluiting gezocht bij de opbouw van de vorige twee hoofdstukken over de beide
  landen.
  Het onderzoek wordt afgesloten met het hoofdstuk ‘Conclusie’ waarin antwoord wordt
  gegeven op de onderzoeksvragen en aanbevelingen worden gedaan voor het Nederlandse
  parlement.
   27
  
  H o o f d s t u k 2 Va n E u r o p e e s na a r
  nat i o na a l
  2.1
  
  Inleiding
  
  Vanuit de Europese Unie is getracht de rol van nationale parlementen in de EU te vergroten
  teneinde het eerder besproken democratic deficit tegen te gaan. Dit begon al bij het Barrosoinitiatief in 2006. De toenmalige voorzitter van de Europese Commissie, José Manuel
  Barroso, stelde voor om voortaan alle stukken van de Commissie direct aan de nationale
  parlementen te sturen. Zo zouden de nationale parlementen daarvoor niet langer afhankelijk
  zijn van hun regeringen. Zo geschiedde. Het gevolg van het Barroso-initiatief was de
  politieke dialoog. De nationale parlementen kregen de mogelijkheid om met de Commissie
  in dialoog te gaan. Elk onderwerp is met de Commissie te bespreken. Dat kan nieuwe
  conceptwetgeving zijn waar een nationaal parlement kritiek op heeft, maar ook kan een
  simpel compliment aan de Commissie worden gestuurd. Deze politieke dialoog heeft als
  doel de betrokkenheid van nationale parlementen te vergroten.
   Sinds het Verdrag van Lissabon kunnen nationale parlementen met redenen omklede
  adviezen aan de Commissie sturen in het kader van de gelekaartprocedure. Hiermee
  kunnen nationale parlementen hun stem laten horen voor wat betreft nieuwe wetgevingsvoorstellen van de Commissie. Om via deze weg effectieve invloed te hebben op Europees
  niveau dienen nationale parlementen wel samen te werken. Het Nederlandse en Duitse
  parlement maken immers deel uit van de Europese Unie, waarin verder nog 25 parlementen
  bestaan. Deze parlementen kunnen een één- of tweekamerstelsel hebben. Zowel het
  Nederlandse als het Duitse parlement bestaat uit twee kamers.1 In de EU bestaan, exclusief
  de twee laatstgenoemde parlementen, nog tien tweekamerstelsels en vijftien eenkamerstelsels. In totaal zijn dat 39 kamers. Doordat er 39 kamers bestaan, is het voor een enkel
  parlement of een enkele kamer van een parlement moeilijk om invloed uit te oefenen.2
  Het is in de context van de gelekaartprocedure noodzakelijk dat meerdere nationale parlementen een gemotiveerd advies aan de Commissie sturen waarin bezwaar wordt gemaakt
  tegen nieuwe wetgeving. Hoe meer nationale parlementen een gemotiveerd advies sturen,
  
  1
  
  2
  
  Formeel is de Bundesrat geen kamer maar hij wordt voor EU-doeleinden wel als kamer gezien. Voor dit
  onderzoek wordt naar Bundesrat verwezen als kamer, hoewel het naar Duits constitutioneel recht geen
  kamer is (BVerfGE 37, 363 ff., 380).
  S. Hölscheidt, ‘Die Mitwinkungsrechte des Deutschen Bundestages in europapolitischen Angelegenheiten’,
  in: K. Böttger & M. Jopp (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Europapolitik, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2017, p. 105-114, op p. 106.
   29
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  hoe groter de kans is dat een gele of zelfs een oranje kaart getrokken wordt en de Commissie
  haar wetgevingsvoorstel dient te heroverwegen of in te trekken. Voor een effectieve gele
  kaart doen de nationale parlementen er verstandig aan samen te werken aangezien de
  procedure vereist dat minimaal een bepaald aantal nationale parlementen een gemotiveerd
  advies stuurt voordat de Commissie haar wetgevingsvoorstel dient te heroverwegen.
  In dit hoofdstuk wordt onderzocht of het Nederlandse en het Duitse parlement de
  bevoegdheden die zij op basis van Europees recht bezitten, uitoefenen en hoe vaak zij dit
  doen. Deze bevoegdheden zijn voor alle nationale parlementen gelijk. Hoe de uitoefening
  van deze bevoegdheden op nationaal niveau wordt georganiseerd is echter een aangelegenheid van de lidstaten/de nationale parlementen zelf. Allereerst zal in dit hoofdstuk worden
  gekeken naar de plaats van nationale parlementen in de Europese Unie alvorens wordt
  uiteengezet welke documenten precies worden verstrekt in het kader van de informatievoorziening vanuit de Europese Unie aan nationale parlementen. Daarna worden de
  voornoemde politieke dialoog en de gelekaartprocedure behandeld. Tot slot wordt in dit
  hoofdstuk ingegaan op wenselijkheid en bestaan van parlementaire samenwerking tussen
  de parlementen van de 27 lidstaten teneinde hun inbreng en invloed zo effectief mogelijk
  te laten zijn.
  2.2
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  Langs twee lijnen kunnen nationale parlementen zich mengen in EU-aangelegenheden.
   De eerste weg is via de naar nationaal recht geregelde controle van de executieve (en haar
  handelen in de Europese Raad en de Raad). Het Nederlandse en Duitse parlement controleren hun eigen regeringen. De tweede weg is een Europese en gaat via de politieke dialoog
  en de gelekaartprocedure en is gericht op invloed uitoefenen op (nieuwe wetgeving van)
  de Europese Commissie. In de paragrafen hieronder wordt allereerst ingegaan op deze
  laatste route. Onder het gedeelte Europees perspectief wordt de rol van nationale parlementen in de Europese Unie uitgewerkt, als ook de mogelijkheden van nationale parlementen
  om de Europese Commissie te beïnvloeden. In het tweede gedeelte genaamd nationaal
  perspectief, wordt kort aangestipt hoe de nationale parlementen het Europees beleid van
  hun eigen regeringen controleren. Dit wordt vervolgens meer in detail uitgewerkt in de
  hoofdstukken over Nederland en Duitsland.
   2.2.1
  
  Europees perspectief
  
  Nationale parlementen worden sinds 2007 voor het eerst als zodanig genoemd in Europese
  verdragen. Hiermee wordt duidelijk dat de nationale parlementen een belangrijk element
  vormen in Europese aangelegenheden, niet alleen binnen de wetgevingsprocedure maar
  
  30
  
  Hoofdstuk 2 Van Europees naar nationaal
  
  binnen de Europese Unie als geheel. Volgens het Verdrag van Lissabon dragen nationale
  parlementen actief bij aan de goede werking van de Europese Unie. Hiertoe hebben zij
  onder het verdrag enkele bevoegdheden en rechten gekregen. Genoemd is al de gelekaartprocedure waarbinnen parlementen een met redenen omkleed advies kunnen sturen, en
  verder is er de mogelijkheid een zaak bij het Hof van Justitie van de Europese Unie aanhangig te maken en het recht rechtstreeks Europese documenten te ontvangen. Nationale
  parlementen kunnen daarmee onafhankelijk van hun regeringen op Europees niveau
  handelen. Parlementariërs zijn daarmee niet enkel vertegenwoordigers van de burgers van
  hun lidstaat, maar ook spelers binnen de Europese Unie.3
  De rol van nationale parlementen in de EU wordt wel geduid aan de hand van een
  onderscheid tussen directe en indirecte betrokkenheid bij Europese besluitvorming. Directe
  betrokkenheid ligt bij het direct gekozen Europees Parlement en als vertegenwoordiging
  van de lidstaten bij de Raad. Deze instellingen nemen direct deel aan het wetgevingsproces
  op EU-niveau. Nationale parlementen zijn (slechts) indirect betrokken via de controle die
  zij uitoefenen op hun regeringen in hun hoedanigheid als lid van de Raad (of Europese
  Raad). Dit wordt gezien als de traditionele rol van nationale parlementen in de EU en
  hoort bij het idee dat Europese besluitvorming kan worden gescheiden van het nationale
  gebeuren.4 Sinds het Verdrag van Lissabon hebben nationale parlementen echter een
  prominente(re) plaats gekregen en worden zij in het Verdrag expliciet genoemd en erkend
  als onderdeel van de democratische legitimiteit. Artikel 12 VEU, dat geplaatst is onder de
  nieuwe titel ‘Bepalingen inzake de democratische beginselen’, geeft aan dat ‘de nationale
  parlementen actief bij[dragen] tot de goede werking van de Unie (...)’. Op grond van het
  sub a vermelde worden parlementen door de instelling van de Unie geïnformeerd over
  ontwerpen van wetgevingshandelingen van de Unie, met andere woorden, nieuwe wetgevingsvoorstellen worden direct aan nationale parlementen toegestuurd. Dit kan worden
  gezien als de codificatie van het Barroso-initiatief. Daarnaast moet de Commissie erop
  toezien dat het beginsel van subsidiariteit wordt geëerbiedigd; wanneer dat niet het geval
  is, kunnen nationale parlementen op grond daarvan bezwaar maken tegen wetgevingsvoorstellen.  Het zijn echter nog altijd de staatshoofden en regeringsleiders en ministers die, volgens
  het VEU, de lidstaten in de Europese Raad en de Raad vertegenwoordigen.5 De staatshoof-
  
  3
  
  4
  
  5
  
  L. Besselink, ‘EU Constitutionalism and National Parliaments. Insiders or Outsiders?’, in: C. Fasone &
  N. Lupo, Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution, Oxford: Hart Publishing
  2016, p. 27.
  A. Groen & T. Christiansen, ‘National Parliaments in the European Union: Conceptual Choices in the
  European Union’s Constitutional Debate’, in: C. Hefftler e.a. (eds.), The Palgrave Handbook of National
  Parliaments and the European Union, Londen: Palgrave Macmillan 2015, p. 45.
  Art. 10 lid 2 VEU.
  31
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  den en regeringsleiders zijn wel verantwoording schuldig aan hun parlementen en hun
  burgers. Op basis van het voorgaande wordt op het niveau van de Europese Unie erkend
  dat nationale parlementen een controlerende taak hebben ten opzichte van hun eigen
  regeringen voor Europese handelingen en optreden.6
  De mogelijkheid om invloed uit te oefenen in de Europese Unie ligt vooral, maar niet uitsluitend, in de Europese wetgevingsprocedure. Het is met name in deze procedure dat
  nationale parlementen hun bevoegdheden kunnen inzetten. Dat kan al in een vroeg stadium
  door te reageren op groen- of witboeken, of in een later stadium door een met redenen
  omkleed advies aan de Commissie te sturen in het kader van de gelekaartprocedure.
   Nieuwe Europese wetgeving ontstaat niet ad hoc. Initiatieven voor nieuwe Europese
  wetgeving worden ten eerste geplaatst in het jaarlijkse wetgevings- en werkprogramma van
  de Europese Commissie. Dit programma wordt ieder najaar aan het Europees Parlement
  aangeboden en gepubliceerd op de website van de Commissie. Voordat de Commissie een
  initiatief uitwerkt, consulteert zij geïnteresseerden zoals nationale overheden, belangengroeperingen, non-gouvernementele organisaties (ngo’s), vertegenwoordigers van het
  maatschappelijk middenveld en politieke groeperingen in Europa. Dit wordt gedaan om
  een zo groot mogelijk draagvlak te creëren voor het uiteindelijke wetsvoorstel. Na deze
  informele consultatierondes volgt doorgaans een groenboek in een officiële consultatieronde.7
  In een groenboek wordt een maatschappelijk probleem of onderwerp geanalyseerd en
  worden aanbevelingen gedaan voor het te ontwikkelen beleid. Ook wordt bekeken of de
  bestaande instrumenten toereikend zijn of dat er nieuwe instrumenten ontwikkeld moeten
  worden. Een vraag die dan (met uitzondering van de exclusieve EU-bevoegdheden) volgt,
  is op welk niveau, nationaal of Europees, maatregelen moeten worden getroffen om het
  probleem zo effectief mogelijk aan te pakken. Daarbij geldt dat de Unie alleen wetgevend
  mag optreden als de beoogde maatregelen aan het in artikel 5 lid 3 VEU en in Protocol
  nr. 2 neergelegde beginselen van subsidiariteit en evenredigheid voldoen. Het onderwerp
  van een groenboek kan betrekking hebben op alle terreinen waarop de Europese Unie
  bevoegdheden heeft. Geïnteresseerden zoals overheden, organisaties en bedrijven kunnen
  op groenboeken binnen een bepaalde termijn reageren, doorgaans door antwoord te geven
  op de in het groenboek gestelde vragen. Na een groenboek kan een witboek volgen. Een
  witboek wordt doorgaans opgesteld voor een discussie over meer concrete voorstellen.
  Het bevat een voorstel en daarbij een actieplan voor een bepaald concreet beleidsterrein.
  Ook via een witboek vraagt de Europese Commissie om input voor nieuwe Europese
  
  6
  7
  
  De basis daarvoor zijn art. 10 en 12 VEU.
   Rapport Tweede Kamer, ‘Bovenop Europa: Evaluatie van de versterkte EU-ondersteuning van de Tweede
  Kamer 2007-2011, Den Haag: Tweede Kamer 2011, p. 5.
  32
  
  Hoofdstuk 2 Van Europees naar nationaal
  
  wetgevingsvoorstellen. Wederom kunnen geïnteresseerden (bedrijven, organen, organisaties,
  individuen, enzovoort) een reactie sturen. Ook nationale parlementen kunnen een reactie
  naar de Commissie sturen. Hoe eerder een parlement actief is binnen Europa, hoe groter
  de kans dat werkelijk invloed kan worden uitgeoefend. Het is daarom van belang dat niet
  pas actie wordt ondernomen na ontvangst van wetgevingsdocumenten maar ook al bij
  consultatiedocumenten.
  2.2.2
  
  Nationaal perspectief
  
  De erkenning van nationale parlementen in de EU houdt geen overdracht van bevoegdheden
  aan de EU in. Bij het Verdrag van Lissabon hebben nationale parlementen juist bevoegdheden gekregen. Hieronder wordt duidelijke welke bevoegdheden nationale parlementen
  kunnen inzetten om invloed uit te oefenen in de EU. Of, en hoe deze bevoegdheden uitgeoefend worden is aan de nationale parlementen zelf. De uitvoering van Europese
  bevoegdheden wordt daarmee nationaal geregeld. Dit kan zijn in de Grondwet, wetten,
  regelingen als ook door gewoonte. Dit verklaart dan ook het verschil van de wijze en mate
  van controle en invloed op EU-aangelegenheden tussen de nationale parlementen c.q.
  lidstaten. Niet alle parlementen zijn op dezelfde manier ingericht. Bij het ene parlement
  (het Duitse parlement) zijn de ‘Europese’ bevoegdheden terug te vinden in de Grondwet
  en uitgebreid uitgewerkt in andere nationale wetten, bij het andere parlement (het
  Nederlandse parlement) is de nationale wetgeving over ‘Europese’ bevoegdheden heel
  summier. Maar ook verschilt de politieke cultuur, de mate van ondersteuning, de wijze
  van organisatie van parlementaire werkzaamheden, dan wel de mate van ‘monisme’ tussen
  regering en (meerderheid van het) parlement.
   2.3
  
  Welke documenten worden verstrekt?
  
  Tot aan het Verdrag van Lissabon werd nieuwe Europese wetgeving op EU-niveau geregeld,
  met andere woorden, nationale parlementen speelden geen rol in het Europese wetgevingsproces. Het Verdrag van Lissabon bracht daarin verandering. De lidstaten zijn meer
  geïntegreerd in de Europese wetgevingsprocedure en andere EU-aangelegenheden. Daarbij
  hoort ook een actieve houding van de nationale parlementen. Voor het Verdrag van Lissabon bestond er slechts een marginale betrokkenheid van nationale parlementen bij Europese
  wetgeving, alleen via de indirecte manier van ministeriële verantwoordelijkheid en de op
  gewoonte gebaseerde politieke dialoog. Nationale parlementen konden hun ministers
  voorafgaand aan een vergadering van de Raad van Ministers van de Europese Unie aanwijzingen geven en hen achteraf ter verantwoording roepen. Daarnaast ontvingen nationale
  parlementen informatie via hun regeringen. Deze indirecte betrokkenheid bestaat nog
  
  33
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  steeds maar daarnaast zijn op Europees niveau instrumenten gecreëerd om nationale
  parlementen meer betrokken te maken.
  De bevoegdheden die nationale parlementen bezitten op basis van Europees recht zijn
  onder andere neergelegd in Protocol 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in
  de Europese Unie en Protocol 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid behorende bij het Verdrag van Lissabon. Alle nationale parlementen
  hebben op basis van Europees recht dezelfde bevoegdheden; dit betekent echter niet dat
  ook alle parlementen de bevoegdheden op dezelfde manier of met dezelfde intensiteit
  uitoefenen.8 Een essentiële voorwaarde voor het kunnen uitoefenen van de bevoegdheden
  zoals die in deze protocollen zijn neergelegd is dat nationale parlementen op de hoogte
  worden gesteld van nieuwe ontwerpwetgeving van de Commissie. In het Verdrag van
  Lissabon is daarvoor een informatievoorziening aan nationale parlementen vastgelegd.
   Het recht op informatie is te vinden in Protocol 1 bij het verdrag van Lissabon. Een van
  de doelen hiervan was het wegwerken van het zogenoemde ‘informatietekort’ dat heerste
  onder vorige verdragen.9 Op basis van het Protocol betreffende de rol van de nationale
  parlementen in de Europese Unie bij het Verdrag van Amsterdam waren nationale parlementen afhankelijk van hun regeringen voor wat betreft de informatievoorziening inzake
  Europese wetgevingsvoorstellen. Niet alle parlementen kregen alle documenten die de
  regeringen wel hadden ontvangen. Het Verdrag van Amsterdam schreef voor dat voorstellen
  van de Commissie tijdig beschikbaar werden gesteld zodat de regering van elke lidstaat
  ervoor kon zorgen dat nationale parlementen ze, indien bruikbaar, zouden ontvangen.10
  Het was daarbij niet in elke lidstaat gebruik dat de regering de voorstellen van de Commissie
  doorstuurde naar het parlement. Hierdoor ontstond een ‘informatietekort’. Om effectieve
  controle uit te oefenen is het echter van belang dat nationale parlementen tijdig correcte
  en volledige informatie ontvangen.
  Thans, op basis van Protocol 1 bij het Verdrag van Lissabon, ontvangen nationale
  parlementen discussiedocumenten (groenboeken, witboeken en mededelingen) en het
  jaarlijks wetgevingsprogramma van de Europese Commissie, als ook alle andere instrumenten voor wetgevingsprogrammering en beleidsstrategie.11 Daarnaast ontvangen de nationale
  parlementen wetgevingsontwerpen.12 Hieronder worden verstaan de voorstellen van de
  Europese Commissie, de initiatieven van een groep lidstaten, de initiatieven van het
  
  8
  9
  
  10
  11
  12
  
  H.T. Nguyen, An uneven balance? A legal analysis of power asymmetries between national parliaments in
  the EU, The Hague: Eleven International Publishing 2018, p. 50.
  A. Groen & T. Christiansen, ‘National Parliaments in the European Union: Conceptual Choices in the
  European Union’s Constitutional Debate’, in: C. Hefftler e.a. (eds.), The Palgrave Handbook of National
  Parliaments and the European Union, Londen: Palgrave Macmillan 2015, p. 8, 46-47.
   Art. 2 Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie.
  Art. 1 Protocol nr. 1.
  Art. 2 Protocol nr. 1.
  34
  
  Hoofdstuk 2 Van Europees naar nationaal
  
  Europees Parlement, de verzoeken van het Hof van Justitie, de aanbevelingen van de
  Europese Centrale Bank en de verzoeken van de Europese Investeringsbank.13 Ook ontvangen de parlementen van de Europese Commissie een aankondiging dat de Commissie
  voornemens is een van de verdragen te wijzigen.14 Van de Raad ontvangen de parlementen
  de agenda’s en de resultaten van de Raadszittingen, waaronder begrepen de notulen van
  de Raadszittingen waarin over ontwerpen van een wetgevingshandeling is beraadslaagd.15
  Tevens ontvangen de parlementen het jaarverslag van de Rekenkamer.16
  Een andere grote vooruitgang sinds het Verdrag van Lissabon is dat documenten
  sindsdien in alle officiële talen van de EU beschikbaar worden gesteld.17 Dit zorgt voor een
  hechte(re) band tussen de nationale parlementen en de Europese instellingen. Bij schending
  van deze verplichtingen is het mogelijk een zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie van de EU op grond van een vormgebrek dat leidt tot onverbindendheid van het
  betreffende Europese besluit.18 Zover kan worden nagegaan heeft geen nationaal parlement
  hierover ooit een zaak aanhangig gemaakt. Verder is grote vooruitgang geboekt met
  betrekking tot het aantal documenten dat nationale parlementen ontvangen en de manier
  waarop.19
  Wanneer de informatieverstrekking uit het Verdrag van Lissabon wordt vergeleken
  met die uit het Verdrag van Amsterdam zijn twee grote punten van vooruitgang te zien.
   Ten eerste valt het aantal documenten dat nationale parlementen ontvangen op. Thans
  ontvangen nationale parlementen meer documenten dan voorheen aangezien ze tegenwoordig eenvoudigweg alle documenten ontvangen. Hierdoor worden alle nationale parlementen geïnformeerd en beschikken ze allemaal over dezelfde informatie. Ten tweede,
  zoals eerdergenoemd, worden tegenwoordig alle consultatiedocumenten en wetgevingsvoorstellen aan de nationale parlementen gestuurd in de officiële talen.20 Door het Verdrag
  van Lissabon zijn nationale parlementen daarmee in een betere positie gekomen, al moet
  worden opgemerkt dat, ondanks de positieve ontwikkelingen voor nationale parlementen,
  Protocol 1 bij het Verdrag van Lissabon ervan uitgaat dat nationale parlementen met name
  
  13
  14
  15
  16
  17
  18
  
  19
  20
  
  Art. 2 Protocol nr. 1.
  Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, House of Commons European Scrutiny Committee,
  HC 563, 2007-2008, p. 4.
  Art. 5 Protocol nr. 1.
  Art. 7 Protocol nr. 1.
  Art. 1 en 4 Protocol nr. 1; P. Kiiver, ‘The early-warning system for the principle of subsidiarity: the national
  parliament as a Conseil d’Etat for Europe’, European Law Review 2011, 36(1), p. 98-108, op p. 99.
  H.R.B.M. Kummeling, B. van Mourik & R. Nehmelman, Enkele staatsrechtelijke reflecties op de positie van
  de Eerste Kamer in het kader van de Europese Unie, Eerste Kamer 2009, p. 9 (zie www.eerstekamer.nl/eu/
  publicatie/20090201/bijlage_europese_herbezinning/document).
  A. Cygan, ‘The parliamentarisation of EU decision-making? The impact of the Treaty of Lisbon on national
  parliaments’, European Law Review 2011, 36(4), p. 480-499, op p. 493.
  Art. 1 en 4 Protocol nr. 1.
  35
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  een rol spelen op nationaal niveau.21 Maar ook daarbij is de ontvangen informatie vanzelfsprekend van groot belang. De grote vraag is wel of parlementen die kennis ook benutten
  en daadwerkelijk in staat en bereid zijn deze te verwerken en gebruiken.
   2.4
  
  Parlementaire invloed op Europese ontwerpwetgeving
  
  Parlementen kunnen met de hun toekomende Europese en nationale bevoegdheden invloed
  uitoefenen in het Europese besluitvormingsproces. In deze paragraaf zullen de twee
  Europese middelen worden beschreven die parlementen hiervoor tot hun beschikking
  hebben. Dat zijn de politieke dialoog, gebaseerd op het Barroso-initiatief, en de gelekaartprocedure.
  2.4.1
  
  Het Barroso-initiatief en de politieke dialoog
  
  Om parlementen in staat te stellen invloed uit te oefenen in het Europese besluitvormingsproces, is het essentieel dat zij voldoende worden geïnformeerd. Er bestaan meerdere
  manieren waarop nationale parlementen geïnformeerd kunnen worden. De informatieverschaffing door de Europese Commissie is het belangrijkst. De Commissie zendt sinds 2006
  al haar wetsvoorstellen en discussiedocumenten, het jaarlijkse wetgevings- en werkprogramma en andere beleidsplannen aan de nationale parlementen.22 Zoals eerder beschreven
  deed de Commissie dit aanvankelijk op initiatief van voormalig voorzitter Barroso. Het
  doel hiervan is het verbeteren van de uitwisseling van informatie en standpunten over
  beleid, wetgeving en andere initiatieven tussen de Europese Commissie en de nationale
  parlementen.23 Deze verbetering was nodig omdat er een informatietekort heerste onder
  nationale parlementen. Tot 2009 deed de Commissie dit vrijwillig, vanaf 2009 is deze
  informatieverschaffing verplicht nadat deze is neergelegd in Protocol nr. 1 bij het Verdrag
  van Lissabon.24
  Nadat nationale parlementen25 zijn geïnformeerd, kunnen zij zich een mening vormen
  over hetgeen van de Commissie afkomstig is, of het nu gaat om wetgevingsvoorstellen,
  
  21
  
  22
  23
  24
  25
  
  Zie de eerste alinea van de preambule: ‘(...) dat de wijze waarop de nationale parlementen de controle
  uitoefenen op hun regering met betrekking tot de activiteiten van de Europese Unie, onder de eigen constitutionele inrichting en praktijk van de lidstaten valt’.
  Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, House of Commons European Scrutiny Committee,
  HC 563, 2007-2008, p. 4.
  Website Europese Commissies, Betrekkingen met nationale parlementen.
   Art. 1 Protocol nr. 1.
  Daar waar ‘nationaal parlement’ staat, kan ook ‘kamer van een nationaal parlement’ worden gelezen zoals
  de Tweede Kamer, de Eerste Kamer, de Bundestag of de Bundesrat. De bevoegdheden in de politieke dialoog
  en de gelekaartprocedure gelden voor alle kamers afzonderlijk en niet per se voor het parlement als geheel.
  36
  
  Hoofdstuk 2 Van Europees naar nationaal
  
  groenboeken, witboeken of mededelingen. Het doel van het Barroso-initiatief was het
  bewerkstelligen van een dialoog tussen de Commissie en de nationale parlementen om de
  parlementen meer te betrekken bij de EU en om de parlementaire en democratische
  dimensie van de EU te versterken. Deze dialoog is er gekomen en heet, heel toepasselijk,
  de politieke dialoog.26 De politieke dialoog komt neer op een uitwisseling van informatie
  tussen nationale parlementen en de Europese Commissie. De nationale parlementen vragen
  onder andere naar de beweegredenen van de Commissie, het doel van het voorstel, de
  uitwerking van het voorstel, enzovoort. In mindere mate is de politieke dialoog een manier
  om invloed uit te oefenen op de Commissie. Nationale parlementen geven argumenten
  mogelijk in de hoop dat de Commissie deze overneemt en veranderingen aanbrengt. Het
  gaat erom dat nationale parlementen worden betrokken in het Europese besluitvormingsproces, dat ze kunnen reageren op wetgevingsvoorstellen en andere documenten. Dit
  laatste zegt overigens nog niets over de mate van invloed die nationale parlementen op
  dat proces kunnen uitoefenen.
  2.4.1.1
  Nieuwe Europese wetgeving
  Wanneer nationale parlementen conceptwetgeving van de Europese Commissie ontvangen,
  kan deze door de nationale parlementen getoetst worden op strijd met enkele beginselen.
   Het beginsel van bevoegdheidsverdeling wordt getoetst om te verzekeren dat de Commissie
  de bevoegdheid heeft om deze conceptwetgeving te maken. Nationale parlementen kunnen
  beoordelen of de Commissie gebruikmaakt van de juiste juridische basis. Daarnaast kunnen
  de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid worden bezien om ervoor te zorgen dat
  de Commissie met haar nieuwe voorstel ook op dat punt in lijn handelt met de Europese
  verdragen. Met betrekking tot de subsidiariteit wordt bekeken of een bepaald onderwerp,
  dat onder de gedeelde bevoegdheden van de EU valt, daadwerkelijk beter door de Commissie c.q. de EU geregeld kan worden omdat het doel dat nagestreefd wordt met het
  voorstel niet onvoldoende op nationaal niveau geregeld kan worden. Bij evenredigheid
  wordt bekeken of de vorm en inhoud van het optreden van Commissie niet ruimer zijn
  dan nodig om de te behalen doelen uit de Europese verdragen te bereiken.27 In het kader
  van de politieke dialoog moet de Commissie haar handelingen (kunnen) verantwoorden
  aan nationale parlementen. De Commissie moet kunnen uitleggen, ophelderen en beredeneren waarom ze handelt en op welke manier ze handelt.28 Verder kunnen nationale parlementen het voorstel op elk ander politiek of juridisch punt beoordelen; daarbij kan
  gedacht worden aan de wenselijkheid of politieke opportuniteit van de nieuwe wetgeving.
  26
  27
  28
  
  D. Jančić, ‘The Barroso Initiative: Window Dressing or Democracy Boost?’, Utrecht Law Review 2012, 8(1),
  p. 80.
  Art. 5 lid 4 VEU.
  D. Jančić, ‘The Barroso Initiative: Window Dressing or Democracy Boost?’, Utrecht Law Review 2012, 8(1),
  p. 80.
   37
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  Wanneer nationale parlementen het voorstel strijdig achten met een of meer beginselen
  kunnen zij een met redenen omkleed advies aan de Commissie sturen met daarin argumenten waarom zij een of meer beginselen geschonden achten. Alleen als het gaat om strijd
  met het subsidiariteitsbeginsel dan valt dat advies binnen de gelekaartprocedure. Indien
  en voor zover het advies ingaat op een ander beginsel of op andere (politieke) vragen
  rondom het voorstel, dan valt het advies binnen de politieke dialoog. In dit laatste geval
  kan een nationaal parlement wel op alle punten van het voorstel commentaar geven en
  alle vragen stellen die het heeft. Het is ook toegestaan om een positieve reactie aan de
  Commissie te sturen over het voorstel.
   De Commissie reageert doorgaans op alle adviezen binnen de politieke dialoog en
  probeert dit binnen drie maanden te doen. Positieve reacties krijgen geen antwoord of
  enkel een ontvangstbevestiging. De Commissie is niet verplicht te reageren en er is geen
  juridisch instrument om haar te sanctioneren wanneer zij niet reageert. Ook is de Commissie niet verplicht haar voorstel aan te passen na ontvangst van adviezen van nationale
  parlementen.29 Alle adviezen worden gepubliceerd op de website van de Commissie.30
  Zowel het Europees Parlement als de Raad wordt op de hoogte gehouden van de dialoog.31
  Het Europees Parlement heeft nationale parlementen gevraagd om de adviezen die zij aan
  de Commissie sturen tevens aan het Europees Parlement te sturen. Zo beschikt het Europees
  Parlement in een vroeg stadium over informatie over de standpunten van nationale parlementen. Daarnaast worden ook de antwoorden van de Commissie ter informatie doorgegeven aan het Europees Parlement en de Raad.32
  Buiten het schriftelijk contact via de politieke dialoog heeft de Commissie ook contact
  met nationale parlementen in de vorm van vergaderingen en contacten op politiek en
  administratief niveau. Leden van de Commissie komen dan samen met leden van de
  nationale parlementen. Dit gebeurt zowel in Brussel als in de lidstaten. Daarnaast zijn
  Europarlementariërs ook vaak aanwezig bij interparlementaire vergaderingen en conferenties.33 Hier zal later in dit onderzoek bij worden stilgestaan.
  2.4.1.2
  Nationale parlementen
  De manieren waarop nationale parlementen Europese bevoegdheden uitoefenen, verschillen.
  De inhoud van de bevoegdheden is voor elk nationaal parlement hetzelfde, maar de
  uitoefening wordt nationaal geregeld en kan daarom van parlement tot parlement verschil-
  
  29
  30
  31
  32
  33
  
  D. Jančić, ‘The Barroso Initiative: Window Dressing or Democracy Boost?’, Utrecht Law Review 2012, 8(1),
  p. 81.
  Website Europese Commissie, Adviezen van nationale parlementen en antwoorden van de Commissie.
  Website Europese Commissie, Dienst secretariaat-generaal.
   Verslag van de Commissie. Jaarverslag 2007 over de contacten tussen de Europese Commissie en de
  nationale parlementen, COM(2008)237, p. 3.
  Website Europese Commissie, Dienst secretariaat-generaal.
  38
  
  Hoofdstuk 2 Van Europees naar nationaal
  
  len. De verschillen hebben hun oorsprong in een verschillende uitwerking van het parlementair stelsel van de lidstaten, maar ook in praktische parameters zoals de hoeveelheid
  parlementsleden, het aantal fracties binnen een parlement, en de grootte van het ondersteunende apparaat. In het kader van dit onderzoek wordt ingegaan op de uitoefening van
  bevoegdheden door het Nederlandse parlement en het Duitse parlement.
  2.4.1.2.1
  Tweede Kamer en Eerste Kamer
  In de Tweede Kamer nemen de Kamercommissies het initiatief om met redenen omklede
  adviezen in het kader van de politieke dialoog aan de Europese Commissie te sturen. Het
  voeren van de dialoog gebeurt veelal schriftelijk. De Nederlandse regering ontvangt een
  kopie van de brief die de Kamercommissie aan de Europese Commissie stuurt.34 Naast een
  schriftelijke dialoog gaan Tweede Kamerleden ook met commissarissen in gesprek. Met
  enige regelmaat bezoeken Kamerleden en Nederlandse ambtenaren de Europese Commissie.
  Andersom gebeurt dit ook. Commissarissen (en hun ambtenaren) nemen deel aan vergaderingen van de Tweede Kamer(commissies).35 Zo bracht Eurocommissaris Věra Jourová
  van Justitie, Consumentenrechten en Gendergelijkheid op 4 juni 2015 een bezoek aan
  Nederland. Zij sprak allereerst met de toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer,
  Anouchka van Miltenburg, waarna een gesprek met de Kamercommissie voor Veiligheid
  en Justitie volgde. Een van de onderwerpen waarover werd gesproken was het Europees
  Openbaar Ministerie.36 Van dergelijke ontmoetingen en gesprekken worden geen verslagen
  gemaakt. Het is daardoor niet te achterhalen wat er tijdens een gesprek is besproken en of
  deze gesprekken invloed hebben op het handelen van, in dit geval, Eurocommissaris
  Jourová.
  De Eerste Kamer kiest ervoor om een schriftelijke dialoog te voeren met de Commissie.
   Wanneer een Eurocommissaris een bezoek brengt aan de Tweede Kamer zal de Eerste
  Kamer hier vaak aansluiting zoeken maar zij zal zelf, om praktische redenen, zelden aansturen op een bezoek van een Eurocommissaris.37 De Eerste Kamer is overigens eerder
  geneigd haar vragen aan de regering te zenden dan aan de Commissie. De Eerste Kamer
  is namelijk van mening dat de beantwoording door de Commissie te wensen overlaat. De
  Eerste Kamer is niet tevreden over de kwaliteit van de beantwoording en evenmin over de
  tijdigheid van beantwoording. Beide zijn ook wel voor verbetering vatbaar. De Commissie
  streeft naar een beantwoording binnen drie maanden, terwijl de regering binnen vier tot
  zes weken antwoordt op een brief van de Eerste Kamer. Het is dan ook niet vreemd dat
  34
  35
  36
  37
  
  Website Tweede Kamer, Vaste commissie voor Justitie en Veiligheid.
  Website Europese Commissies, Betrekkingen met nationale parlementen.
  Website Tweede Kamer, Eurocommissaris Justitie spreekt met Kamerleden.
  F. Bergman & I. van den Driessche, ‘De Eerste Kamer en “Europa”’, Internationale Spectator 2015, nr. 8,
  p. 5.
  39
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  controle op Europese aangelegenheden door de Eerste Kamer grotendeels via de regering
  loopt, tenzij het gaat om specifieke keuzes die de Commissie heeft gemaakt. In dat geval
  wordt de brief aan de Commissie gestuurd.38
  2.4.1.2.2
  Bundestag en Bundesrat
  In Duitsland worden zowel in de Bundestag als in de Bundesrat binnenkomende documenten toegewezen aan de Kamercommissies waartoe het document naar onderwerp thuishoort.
  Deze toewijzing wordt gedaan door de Kamercommissie voor Europese Zaken. Daarnaast
  legt deze commissie de basis voor een eventuele correspondentie met de Europese Commissie. Het merendeel van de correspondentie van het Duitse parlement is schriftelijk.
   Daarnaast brengen Bundestag en Bundesrat meer adviezen uit aan de Europese Commissie
  over niet-wetgevingsdocumenten dan over wetgevingsdocumenten.39 Net zoals in Nederland
  brengen Eurocommissarissen ook bezoeken aan het Duitse parlement. Zo ging op
  25 september 2014 Eurocommissaris Günther Oettinger in gesprek met de Kamercommissie
  voor aangelegenheden van de Europese Unie van de Bundestag. In dit gesprek werden
  onder andere de doelstellingen van de Europese Commissaris op het gebied van digitale
  economie en samenleving besproken als ook de samenwerking van de nationale parlementen
  en de Europese Commissie.40
  2.4.1.3
  Beoordeling van de politieke dialoog
  In het algemeen hebben de nationale parlementen binnen de Europese Unie diverse prioriteiten en aandachtsgebieden die veelal niet overeenkomen. De Commissie maakt elk jaar
  de balans op over de door haar ontvangen adviezen en geeft aan welke onderwerpen in
  dat jaar meerdere adviezen hebben ontvangen, de zogenoemde belangrijkste onderwerpen.41
  Er zijn slechts weinig documenten binnen de politieke dialoog waarover de Commissie
  meer dan vier of vijf adviezen van Kamers heeft ontvangen. Met betrekking tot de
  belangrijkste onderwerpen zijn er een paar onderwerpen die meerdere jaren terugkomen.
  Het meerjarig financieel kader 2014-2020 en de Europa 2020-strategie zijn twee concrete
  onderwerpen die de afgelopen jaren veel binnen de politieke dialoog werden besproken.
  Daarnaast zijn de terreinen justitie, binnenlandse zaken, de Economische Monetaire Unie
  (EMU) en de interne markt onderwerpen die ieder jaar veelvuldig worden behandeld en
  die daarom tot de belangrijkste onderwerpen behoren.
  38
  39
  40
  41
  
  Ibid., p. 6.
  Verslag van de Commissie. Jaarverslag 2010 over de betrekkingen tussen de Europese Commissie en de
  nationale parlementen. COM(2011)345, p. 7.
  Website Bundestag, EU-Ausschuss diskutiert mit Kommissar Oettinger.
  Deze jaarverslagen, getiteld ‘Jaarverslag XXXX’, over de betrekking tussen de Europese Commissie en de
  nationale parlementen zijn te vinden op de website van de Europese Commissie, Jaarverslagen.
   40
  
  Hoofdstuk 2 Van Europees naar nationaal
  
  De meeste belangrijkste onderwerpen verschillen echter van die van het voorgaande
  jaar of de voorgaande jaren. In 2010 waren de belangrijkste onderwerpen het Europees
  burgerinitiatief,42 de Richtlijn inzake seizoenarbeiders,43 de Richtlijn inzake depositogarantiestelsels,44 het Groenboek over pensioenstelsels,45 economische governance46 en Europa
  2020.47,48 In 2013 waren de belangrijkste onderwerpen het voorstel tot oprichting van het
  Europees Openbaar Ministerie,49 de Richtlijn over de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten,50 de Richtlijn over maritieme ruimtelijke
  ordening en geïntegreerd kustbeheer,51 de Verordening over de toegang tot de markt voor
  havendiensten en de financiële transparantie van havens52 en de Verordening betreffende
  het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking en opleiding op het gebied van
  rechtshandhaving (Europol).53 In 2016 waren de belangrijkste onderwerpen de Richtlijn
  betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van
  diensten,54 de mededeling inzake het werkprogramma van de commissie voor 2016: Tijd
  
  42
  43
  
  44
  45
  46
  
  47
  48
  49
  50
  
  51
  52
  
  53
  
  54
  
  Groenboek over een Europees burgerinitiatief, COM(2009)622 en Voorstel voor een Verordening over het
  burgerinitiatief, COM(2010)119.
  Richtlijn 2014/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de voorwaarden voor de toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op seizoenarbeid, PbEU
  2014, L 94/375.
  Richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake de depositogarantiestelsels, PbEU 2014, L 173/149.
  Groenboek naar adequate, houdbare en zekere Europese pensioenstelsels COM(2010)365.
  Mededeling ‘Naar een intensivering van de economische beleidscoördinatie’, COM(2010)250, Mededeling
  ‘Naar een intensivering van de economische beleidscoördinatie ten behoeve van stabiliteit, groei en werkgelegenheid – Instrumenten voor een krachtigere economische governance van de EU’, COM(2010)367.
   Werkdocument van de Commissie – Raadpleging over de toekomstige ‘EU 2020’ strategie, COM(2009)647
  en Mededeling ‘EUROPA 2020. Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei’, COM(2010)2020.
  Verslag van de Commissie. Jaarverslag 2010 over de betrekkingen tussen de Europese Commissie en de
  nationale parlementen, COM(2011)345, p. 6.
  Voorstel voor een Verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie, COM(2013)534.
  Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge
  aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de
  presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG,
  PbEU 2014, L 127/1.
  Voorstel voor een Richtlijn tot vaststelling van een kader voor maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd
  kustbeheer, COM(2013)133.
  Verordening (EU) 2017/352 van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2017 tot vaststelling
  van een kader voor het verrichten van havendiensten en gemeenschappelijke regels inzake de financiële
  transparantie van havens, PbEU 2017, L 57/1.
  Voorstel voor een Verordening betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking en
  opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot intrekking van Besluiten 2009/371/JBZ en
  2005/681/JBZ, COM(2013)173; Verslag van de Commissie. Jaarverslag 2013 over de betrekkingen tussen
  de Europese Commissie en de nationale parlementen. COM(2014)507, p. 6.
  Voorstel voor een Richtlijn tot wijziging van Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad
  van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten
  van diensten, COM(2016)128.
   41
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  voor verandering,55 de Verordening inzake de behandeling van een verzoek om internationale bescherming door een onderdaan,56 de Richtlijn over aspecten van overeenkomsten
  voor de levering van digitale inhoud en de Richtlijn over bepaalde aspecten van overeenkomsten voor de onlineverkoop en andere verkoop op afstand van goederen.57 Aan de
  hand van deze drie willekeurig gekozen jaren uit het tijdbestek van dit onderzoek is te zien
  dat de nationale parlementen verschillende onderwerpen belangrijk vinden en dat dit ook
  elk jaar weer verschilt. Alle andere jaren binnen dit onderzoek zien er net zo versplinterd
  uit qua belangrijkste onderwerpen. Elk ander jaar had gekozen kunnen worden om het
  verschil in belangrijkste onderwerpen te laten zien.
   Uit de antwoorden van de Commissie blijkt dat het insturen van een advies binnen de
  politieke dialoog weinig effectief is. In vele gevallen geeft de Commissie met vage
  bewoordingen als ‘in aanmerking nemen’ aan wat zij met de adviezen zal doen. Concrete
  veranderingen worden niet genoemd. Doorgaans wordt nog eens extra uitgelegd wat de
  standpunten van de Commissie zijn en verantwoordt zij nogmaals waarom het onderwerp
  op Europees niveau geregeld zou moeten worden. De politieke dialoog moet dus letterlijk
  gezien worden als een dialoog waar de nationale parlementen hun meningen, zorgen en
  complimenten kunnen uiten en waarop de Commissie kan reageren. Het moet niet gezien
  worden als een instrument voor nationale parlementen om sterke of daadwerkelijke invloed
  uit te oefenen op de activiteiten van de Commissie. De Commissie is bereid om haar
  standpunten nogmaals uit te leggen, te verduidelijken of te verantwoorden maar is niet
  (snel) geneigd haar standpunten aan te passen naar aanleiding van een advies van een
  nationaal parlement. De Commissie geeft aan dat de politieke dialoog zich door de jaren
  heen ontwikkeld heeft tot ‘algemene bilaterale en multilaterale debatten en discussies
  (…)’.58 De meerwaarde van de politieke dialoog voor nationale parlementen zit in de
  vroegtijdige informatievoorziening en het rechtstreeks contact tussen de parlementen en
  de Europese Commissie. Parlementen kunnen op een relatief eenvoudige manier snel
  informatie ontvangen of vragen stellen aan de Commissie (de bron) en hoeven dit dus niet
  via een omweg (de nationale regering) te doen.59 Binnen de politieke dialoog worden met
  
  55
  56
  
  57
  
  58
  59
  
  Mededeling ‘Het werkprogramma van de Commissie voor 2016. Tijd voor verandering’, COM(2015)610.
   Voorstel voor een Verordening tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat
  verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een
  onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking),
  COM(2016)270.
  Voorstel voor een Richtlijn betreffende bepaalde aspecten van overeenkomsten voor de levering van digitale
  inhoud, COM(2015)634 en Voorstel voor een Richtlijn betreffende bepaalde aspecten van overeenkomsten
  voor de online-verkoop en andere verkoop op afstand van goederen, COM(2015)635; Verslag van de
  Commissie. Jaarverslag 2016 over de betrekkingen tussen de Europese Commissie en de nationale parlementen, COM(2017)601, p. 3.
  Verslag van de Commissie. Jaarverslag 2013 over de betrekkingen tussen de Europese Commissie en de
  nationale parlementen. COM(2014)507, p. 2.
  Ibid.
  42
  
  Hoofdstuk 2 Van Europees naar nationaal
  
  name adviezen gestuurd wanneer een nationaal parlement het niet eens is met de Europese
  Commissie. Doorgaans is dit een reactie op een wetgevingsdocument. Slechts enkele malen
  stuurt een nationaal parlement een advies over een niet-wetgevingsdocument. De Tweede
  Kamer stuurt af en toe ook een brief aan de Commissie om haar te laten weten dat zij het
  eens is met de Commissie. Hierop reageert de Commissie niet.60
  Meer concreet wordt in dit onderzoek gekeken naar de activiteiten van het Nederlandse
  en het Duitse parlement. In onderstaande tabel 1 zijn de aantallen ingediende adviezen in
  het kader van de politieke dialoog van het Nederlandse en Duitse parlement te zien.
  