title: Chapitre 9. Après l’État social aux Pays-Bas : l’entrepreneur social
text: Een ander probleem is de observeerbaarheid van gedrag.41 Wet- en regelgeving heeft
  pas een functie als de wet daadwerkelijk kan worden gehandhaafd. Als het gedrag
  van de partijen slecht waarneembaar is, is handhaving van de wet echter moeilijk en
  kunnen de kosten van monitoren hoog oplopen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de
  exacte inzet en kwaliteit die een partij levert slechts gedeeltelijk waarneembaar is. Bij
  de basisjeugdzorg is het bijvoorbeeld wel waarneembaar hoeveel kinderen deze
  vorm van zorg hebben gekregen, en hoeveel uren per kind zijn geleverd, maar de
  kwaliteit is niet waarneembaar. Ook is het slecht waarneembaar of de verwijzing
  naar basisjeugdzorg correct is gebeurd. Hierdoor kan moeilijk worden vastgesteld of
  een doorverwijzing naar specialistische jeugdzorg te wijten is aan een gebrekkig
  voortraject van de gemeente, of dat er sprake is van een kind met dusdanig grote
  problemen dat zelfs een goed voortraject doorverwijzing niet kon voorkomen.
  Herhaalde interactie (besproken in paragraaf 3.5.2) kan de observeerbaarheid van
  gedrag vergroten, waardoor de contracteerbaarheid toeneemt.
   De effectiviteit van wet- en regelgeving hangt nauw samen met het instrument
  financiering. Financiële prikkels kunnen de effectiviteit van wet- en regelgeving
  versterken of juist verminderen. Hoe meer de financiële prikkels afwijken van het
  gewenste gedrag zoals vastgelegd in wet- en regelgeving, hoe meer het loont om op
  zoek te gaan naar de ‘mazen in de wet’. Bij de bijstand bijvoorbeeld zijn gemeenten
  gedeeltelijk risicodragend, waardoor het loont om mensen zoveel als mogelijk door te
  verwijzen naar de Wajong. Om deze reden wordt regelmatig gekozen voor een
  combinatie van wet- en regelgeving en financiële prikkels. Bij de introductie van de
  Zorgverzekeringswet is er bijvoorbeeld voor gekozen om niet alleen een
  acceptatieplicht en een verbod op premiedifferentiatie op te leggen, maar ook diverse
  ex-ante en ex-post vereveningsmechanismen in te voeren om financiële prikkels voor
  risicoselectie af te zwakken (zie het kader in hoofdstuk 4 hierover).
  De wetgeving rondom toegang tot de Wet langdurige zorg illustreert de
  mogelijkheden en problemen van wet- en regelgeving bij afbakeningsproblemen.
  Opname in een instelling is één van de meest prominente afbakeningsproblemen bij
  de decentralisaties. Gemeenten en zorgverzekeraars worden er gezamenlijk voor
  verantwoordelijk dat mensen langer thuis kunnen wonen. De baten van dit beleid
  komen echter terecht bij de Wet langdurige zorg. Omdat gemeenten risicodragend
  zijn, hebben zij een prikkel om ‘twijfelgevallen’ zo snel mogelijk door te sturen naar
  een instelling.
  41
  
  Dit probleem wordt onder andere genoemd in Holstrom (1979).
   62
  
  In het ‘ voorstel van wet - regels inzake Wet maatschappelijke ondersteuning 2015’
  wordt de zorg die geleverd wordt door gemeenten afgebakend van de Wet langdurige
  zorg. Als de cliënt een CIZ-indicatie heeft voor zorg met verblijf, is de gemeente niet
  meer verplicht om zorg aan huis te leveren. Ook als de gemeente vermoedt dat de
  cliënt een CIZ-indicatie voor zorg met verblijf kan krijgen, dan kan de gemeente de
  cliënt verplichten deze aan te vragen. Deze bepaling voorkomt extreme gevallen
  waarbij gemeenten zorg moeten dragen voor cliënten met een zeer grote zorgvraag.
  Ook kunnen gemeenten niet zomaar zorg weigeren aan mensen die nog niet in een
  instelling terecht kunnen.
  Hoewel dit wetsvoorstel een duidelijke richtlijn geeft, is het de vraag in hoeverre de
  resultaten in lijn zullen zijn met het doel om mensen langer thuis te laten wonen.
  Gemeenten krijgen hiermee immers een prikkel om zo snel als mogelijk een indicatie
  aan te (laten) vragen bij het CIZ en hun dienstverlening stop te zetten. Dit kan als
  gevolg hebben dat grensgevallen, die het met inzet van veel mantelzorg thuis nog
  redden, verplicht worden een indicatie aan te vragen en naar een instelling te gaan.42
  Daarnaast zullen bij grensgevallen de gemeente, zorgverzekeraar en CIZ in
  gezamenlijk overleg moeten bepalen of de cliënt nog thuis kan blijven wonen.
  Gemeenten hebben hierbij een prikkel om aan te dringen op opname in een instelling.
  Hierbij kan een rol spelen dat het CIZ voor de indicatiestelling gedeeltelijk afhankelijk
  is van informatie die de gemeente verschaft over de situatie van de cliënt.
   In het begrotingsoverleg van half april is onder andere extra geld vrijgemaakt voor de
  Wet langdurige zorg. Deze maatregel vergroot onbedoeld de mogelijkheid voor
  gemeenten om grensgevallen door te sturen naar een instelling. In de oorspronkelijke
  plannen was het de bedoeling dat ouderen die verpleging en verzorging nodig hebben
  alleen naar een instelling kunnen wanneer ze een zorgzwaartepakket (ZZP) van 5 of
  hoger hebben. Verstandelijk gehandicapten kunnen opgenomen worden bij een ZZP 4
  of hoger. Het extra geld dat is vrijgemaakt is bedoeld voor mensen die verpleging en
  verzorging nodig hebben met ZZP 4 en verstandelijk gehandicapten met ZZP 3 voor
  ‘wie het thuis wonen niet langer meer gaat’.43 Tegelijk is het expliciet de bedoeling dat
  mensen met deze zorgzwaartepakketten die een ‘stabiele omgeving’ hebben thuis
  blijven wonen. De definitie van een ‘stabiele omgeving’ is echter niet helder. Dit biedt
  gemeenten een opening om deze mensen zo snel mogelijk door te verwijzen naar de
  Wet langdurige zorg.
  In hoeverre afbakeningsproblemen in de praktijk zullen ontstaan, is uiteindelijk een
  empirische vraag. Ervaring met andere voorzieningen wijst uit dat deze effecten fors
  kunnen zijn. Er zijn bijvoorbeeld overeenkomsten tussen de afbakening van bijstand
  
  42
  
  Het CIZ houdt bij de indicatiestelling rekening met de aanwezigheid van mantelzorgers, maar gaat ervan uit dat
  de mantelzorgers slechts een beperkt aantal uren per dag zorg kunnen leveren. Bij gevallen waar de cliënt nog
  thuis kan wonen omdat mantelzorgers vrijwel continu zorg leveren, zal waarschijnlijk toch een indicatie zorg met
  verblijf worden gesteld.
  43
  Zie de kamerbrief over uitkomst begrotingsoverleg hervorming langdurige zorg, 17 april 2014.
   63
  
  en Wajong en de afbakening van de Wlz. Het UWV vervult de rol van onafhankelijk
  orgaan dat de toegang tot de Wajong bepaalt, zoals het CIZ toegang tot de Wlz
  bepaalt. Maar ondanks de aanwezigheid van een onafhankelijk orgaan dat toegang tot
  de Wajong bepaalt, is de instroom in de Wajong sinds de inwerkingtreding van de
  WWB aanzienlijk toegenomen.44 De reden dat het onafhankelijk toegangsorgaan dit
  niet kon voorkomen is waarschijnlijk dat er een grijs gebied is van cliënten die zowel
  in de bijstand als de Wajong passen, en dat gemeenten een financiële prikkel hebben
  om twijfelgevallen in de Wajong onder te brengen. Ook bij de Wlz is er waarschijnlijk
  een grijs gebied en hebben gemeenten (en zorgverzekeraars, wanneer die
  risicodragend worden) een financiële prikkel om cliënten door te verwijzen.
  Wetgeving rondom toegang tot de Wet langdurige zorg kan afbakeningsproblemen
  waarschijnlijk niet volledig voorkomen. Zoals echter eerder genoemd, kan wetgeving
  gecombineerd worden met financiële prikkels om daarmee het gewenste gedrag te
  bereiken. Hoofdstuk 4 gaat verder in op de financiering van gemeenten, en hoe dit
  kan worden ingezet als instrument om onderinvestering en afbakeningsproblemen te
  voorkomen.
  44
  
  Zie Van Vuuren et al., 2011.
   64
  
  4
  
  De financiering van lokale overheden
  
  4.1
  
  Introductie
  
  Het versterken van doelmatigheidsprikkels in het sociaal domein door gemeenten
  risicodragend te maken, is een van de kansen die de eerste rapportage van het CPB
  over de decentralisaties naar voren heeft gebracht. De cumulatie van financiële
  risico’s zou individuele gemeenten echter ook in financiële problemen kunnen
  brengen. Daarnaast is gewezen op het risico dat het kwaliteitsniveau van
  voorzieningen waar niveau en kwaliteit niet strak omschreven en moeilijk meetbaar
  zijn, lager kan komen te liggen dan uit maatschappelijk oogpunt gewenst is. In het
  vorige hoofdstuk is het risico op onderinvestering en afbakeningsproblemen voor een
  aantal voorzieningen nader uitgewerkt.
  Dit hoofdstuk gaat in op de vraag hoe de financiering van gemeenten bij kan dragen
  aan het benutten van de hierboven genoemde kansen en het minimaliseren van de
  risico’s. In de financiering van het sociaal domein die op termijn beoogd is, krijgen
  gemeenten een vaste uitkering van het Rijk, waarin door middel van ex-ante
  verevening rekening is gehouden met observeerbare verschillen in de behoefte van
  voorzieningen en de kosten om deze aan te bieden.45 Met ‘ex-ante’ wordt hier bedoeld
  dat de uitkering niet afhankelijk is van de daadwerkelijke uitgaven aan voorzieningen
  in een gemeente. Het kan echter voordelen bieden om deze opzet aan te vullen,
  bijvoorbeeld door gemeenten meer afhankelijk te maken van lokale belastingen, of
  door de kosten van bepaalde voorzieningen op regionaal of landelijk niveau te delen
  op basis van daadwerkelijk gebruik. De voorwaarden waaronder deze voordelen
  ontstaan en de vormgeving van financiële instrumenten die ingezet kunnen worden
  om ze te realiseren staan in dit hoofdstuk centraal.
   Paragraaf 4.2 behandelt enkele voor- en nadelen van het verruimen van het aandeel
  van gemeentelijk beleid dat gefinancierd wordt uit lokale belastingen. Een grotere rol
  van lokale belastingen stelt gemeenten beter in staat om het aanbod van
  voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag, waardoor het gemakkelijker wordt
  om financiële tegenvallers op te vangen. Het lijkt aannemelijk dat de
  geloofwaardigheid van doelmatigheidsprikkels hierdoor zal toenemen. Als
  gemeenten voor hun inkomsten voornamelijk van het Rijk afhankelijk zijn, dan zal er
  immers ook verwacht worden dat het Rijk bijspringt als een gemeente het niveau van
  een voorziening niet meer op peil kan houden. Voor gemeenten ondermijnt dit de
  prikkel om financiële risico’s te beperken. Een grotere afhankelijkheid van lokale
  belastingen kan de begrotingsdiscipline ook versterken doordat burgers zo directer
  45
  
  Zie:
  http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/10/09/kamerbrief-over-vormgevingdeelfonds-sociaal-domein.html.
  65
  
  geconfronteerd worden met de kosten van voorzieningen en door belastingconcurrentie tussen gemeenten. De potentiële risico’s van belastingconcurrentie
  kunnen worden beperkt door onroerend goed als de belangrijkste belastingbasis te
  handhaven. Een scherpere kostenafweging kan ook betekenen dat er minder
  aangeboden wordt van voorzieningen waarvan niet alle baten bij de gemeente
  terecht komen.
   De mogelijkheid om meer eigen inkomsten te genereren maakt het voor gemeenten
  weliswaar gemakkelijker om financiële tegenvallers op te vangen, maar het neemt de
  financiële risico’s niet weg. Voor bepaalde voorzieningen kan risicodeling voor
  gemeenten daarom aantrekkelijk zijn. Paragraaf 4.3 gaat hier nader op in. Als de
  rijksuitkering voor sociale voorzieningen vaststaat, dan leiden de decentralisaties
  voor gemeenten tot een financieel risico, omdat de mate waarin inwoners hier een
  beroep op zullen doen niet volledig door een vereveningsmodel te voorspellen is. Of
  iemand op een bepaald moment een sociale voorziening nodig heeft, is immers
  gedeeltelijk een kwestie van toeval. Aan de hand van een getallenvoorbeeld wordt
  geïllustreerd dat dit idiosyncratische risico, dat niet systematisch samenhangt met
  observeerbare kenmerken die in een verdeelmodel kunnen worden meegenomen,
  vooral relevant is voor voorzieningen waar relatief weinig gebruik van wordt
  gemaakt en vooral speelt bij kleine gemeenten. Het valt grotendeels weg op het
  niveau van regionale samenwerkingsverbanden.
   Risicodeling kan gemeenten dus helpen om met idiosyncratisch risico om te gaan. Op
  landelijk niveau gebeurt dit bijvoorbeeld bij Wet werk en bijstand (WWB), waar
  sprake is van een vangnet in de financiering. Risicodeling gaat wel ten koste van
  doelmatigheidsprikkels. In het bijzonder wordt voor gemeenten de financiële prikkel
  kleiner om beleid te voeren dat het gebruik van voorzieningen terugdringt. Dit
  probleem staat in verzekeringswereld bekend als moreel gevaar. Een veel toegepaste
  oplossing is het vaststellen van een eigen risico, waardoor de verzekeringsnemer
  financieel beloond wordt voor het nemen van risicobeperkende maatregelen. Aan de
  hand van enkele praktijkvoorbeelden laat paragraaf 4.3 zien hoe de balans tussen het
  behoud van doelmatigheidsprikkels en het verzekeren van risico’s kan worden
  vormgegeven, door een deel van het financiële risico bij gemeenten neer te leggen. In
  navolging van ex-post verevening tussen zorgverzekeraars zou de inzet van deze
  verzekeringsmechanismen ook beperkt kunnen blijven tot een transitieperiode,
  waarin er ruimte is om de ex-ante vereveningsmodellen te verfijnen en de
  verschillende partijen de gelegenheid krijgen om te wennen aan hun nieuwe rol.
  Paragraaf 4.4 gaat nader in op het risico dat het kwaliteitsniveau van voorzieningen
  lager komt te liggen dan uit maatschappelijk oogpunt gewenst. In het vorige
  hoofdstuk is het risico op onderinvestering in voorzieningen besproken, dat ontstaat
  als er baten zijn door verminderd verbruik van andere voorzieningen. In dit
  hoofdstuk wordt de bredere term onderaanbod gebruikt, omdat de maatschappelijke
  kosten van een lager kwaliteitsniveau van voorzieningen niet per se tot uitdrukking
  66
  
  hoeven te komen in een hoger beroep op andere voorzieningen. Als er in de
  samenleving waarde wordt gehecht aan adequate sociale voorzieningen – ook door
  mensen die hier zelf geen gebruik van maken, dan vermindert een ontoereikend
  niveau van een voorziening op zich al de maatschappelijke welvaart.
   Net als onderinvestering in het vorige hoofdstuk wordt onderaanbod hier in verband
  gebracht met externe effecten. Een extern effect treedt op als een gemeente niet alle
  baten van het gevoerde beleid naar zich toe kan halen, of als er kosten bij andere
  partijen terechtkomen. De investeringen door gemeenten die zich uitbetalen in een
  lagere zorgvraag richting de zorgverzekeraars en de Wet langdurige zorg vormen
  hiervan een voorbeeld. Het kan ook zijn dat een ontoereikend niveau van sociale
  voorzieningen in een specifieke gemeente elders in het land tot ongenoegen zou
  leiden. Paragraaf 4.4 bespreekt de voorwaarden waaronder externe effecten ontstaan
  vanuit een breder perspectief en maakt aannemelijk dat deze voorwaarden
  verschillen over de decentralisaties en de specifieke voorzieningen die hieronder
  vallen. Externe effecten die optreden tussen nabijgelegen gemeenten worden
  besproken in het volgende hoofdstuk.
  Het risico op onderaanbod kan voor sommige voorzieningen beperkt worden door
  het kwaliteitsniveau vast te leggen in afspraken of wetgeving, maar zoals besproken
  in het vorige hoofdstuk is dit niet altijd mogelijk en kunnen hier ook nadelen aan
  verbonden zijn. Paragraaf 4.4 belicht daarom enkele instrumenten in de financiering
  van gemeenten, waarmee het risico op onderaanbod ook kan worden verkleind. Zo’n
  instrument zou bijvoorbeeld de vorm kunnen aannemen van een subsidie op
  bepaalde uitgaven, of van het verstrekken van een uitkering op basis van indicatoren
  zoals de hoeveelheid geleverde zorg van een bepaalde vorm. Het belonen van
  gemeenten wanneer het aantal opnames in een instelling minder is dan op basis van
  objectieve kernmerken verwacht kan een manier zijn om afbakeningsproblemen
  rondom de Wlz te verkleinen. Ook het oormerken van uitkeringen voor sociale
  voorzieningen kan de prikkel tot onderaanbod inperken. De voor- en nadelen van
  deze instrumenten worden nader toegelicht.
   4.2
  
  De rol van lokale belastingen
  
  Gemeentelijke inkomsten bestaan op dit moment voor zo’n tien procent uit lokale
  belastingen, terwijl uitkeringen van het Rijk goed zijn voor ongeveer tweederde. Met
  de decentralisaties zal het relatieve belang van rijksuitkeringen nog groter worden
  (zie Tabel 2.8). Omdat het aandeel van lokale belastingen in gemeentelijke inkomsten
  in de meeste andere landen groter is, lijkt er ruimte te bestaan om lokale belastingen
  ook hier te verhogen en tegelijk de uitkering van het Rijk (en de belastingen waarmee
  
  67
  
  deze is gefinancierd) te verlagen.46 Niet elke gemeente heeft dezelfde
  belastingcapaciteit, maar dit kan ondervangen worden door verschillen in de omvang
  van de belastingbasis gedeeltelijk te verevenen. Deze paragraaf behandelt enkele
  voor- en nadelen van het verruimen van het aandeel van gemeentelijk beleid dat
  gefinancierd wordt uit lokale belastingen.
   Lokale belastingen stellen gemeenten financieel in staat om het aanbod van
  voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag. Als er in een gemeente behoefte is
  aan een genereus aanbod van een bepaalde voorzieningen, dan kan hierin worden
  voldaan door meer belasting te heffen. In een gemeente waar de wensen soberder
  zijn hoeven inwoners minder belasting te betalen. Lokale belastingen spelen daarom,
  naast andere aanpassingsmechanismen, ook een rol bij het opvangen van financiële
  mee- en tegenvallers. Overaanbod van voorzieningen kan worden voorkomen door
  meevallers aan inwoners terug te geven door een belastingverlaging. Als inwoners na
  een financiële tegenvaller geen concessies willen doen aan het niveau van
  gemeentelijke voorzieningen, dan kan dit worden gerealiseerd door meer belasting te
  heffen. Als de mogelijkheid om meer belasting te heffen beperkt is, dan komt er meer
  druk te staan op het aanbod van voorzieningen. Het kan daardoor zijn dat het aanbod
  van bepaalde voorziening achterblijft bij de vraag. Het is in dat geval bijvoorbeeld
  denkbaar dat er maatschappelijk rendabele investeringen in het fysieke domein
  achterwege blijven in gemeenten die met hoge kosten in het sociale domein worden
  geconfronteerd, of dat de kwaliteit van sociale voorzieningen lager komt te liggen dan
  uit maatschappelijk oogpunt gewenst.
  Omdat een grotere rol van lokale belastingen gemeenten beter in staat stelt om het
  aanbod van voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag, neemt de
  geloofwaardigheid van de budgetrestrictie van gemeenten toe. Als gemeenten voor
  hun inkomsten grotendeels van het Rijk afhankelijk zijn, dan zal er verwacht worden
  dat het Rijk ook bijspringt als een gemeente door financiële krapte niet in staat is om
  het voorzieningenniveau op peil te houden. Deze situatie kan zich bijvoorbeeld
  voordoen wanneer het beroep op sociale voorziening in een gemeente hoog uitvalt.
   Als de ruimte om eigen inkomsten te genereren beperkt is, zal er eerder worden
  gesneden in uitgaven. Het is echter de vraag of de samenleving het in deze situatie zal
  accepteren als een sociale voorziening als zorg of begeleiding niet meer naar behoren
  geleverd wordt, omdat een gemeente financieel krap zit. Het lijkt aannemelijk dat er
  politieke druk op het Rijk zal ontstaan om bij te springen.
  Volgens artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet kunnen gemeenten een beroep
  doen op een additionele uitkering uit het gemeentefonds als ze meerdere jaren achter
  
  46
  Het aandeel van lokale belastingen in gemeentelijke inkomsten wordt voor verschillende landen gerapporteerd
  in bijvoorbeeld Europese Commissie (2012) en OESO (2014). Deze maatstaf zegt niet alles over lokale fiscale
  autonomie, omdat de centrale overheid de tarieven in sommige landen vaststelt en de belastingen ook int en
  verdeelt. Als hier rekening mee gehouden wordt, dan is het aandeel van lokale belastingen in lokale inkomsten in
  Nederland echter nog steeds relatief klein (Blöchliger en King, 2006).
   68
  
  elkaar niet in staat zijn om een sluitende begroting te presenteren. Sinds de jaren
  tachtig wordt er betrekkelijk weinig van deze regeling gebruik gemaakt.47 Het Rijk
  zou gemeenten echter ook te hulp kunnen komen door andere additionele
  uitkeringen te verstrekken, zoals veelvuldig gebeurd is in de financiering van de
  WWB (zie ook het kader hierover in paragraaf 3.3), of door de verdeling van de
  algemene of één van de specifieke uitkeringen gericht in het voordeel van de
  desbetreffende gemeente aan te passen.48 Als de verwachting is dat het Rijk te hulp
  schiet, wat als een gemeente eenmaal in de malaise zit een verstandige keuze kan zijn,
  dan neemt de geloofwaardigheid van de budgetrestrictie hiermee af. Voor gemeenten
  ondermijnt dit de begrotingsdiscipline en de prikkel om financiële risico’s te
  beperken.49
  Een verruiming van het aandeel van lokale belastingen in de inkomsten van
  gemeenten kan ook langs andere kanalen de democratische verantwoording en de
  begrotingsdiscipline versterken.50 Doordat burgers zo directer geconfronteerd
  worden met de kosten van gemeentelijke voorzieningen, kunnen ze deze beter tegen
  de baten afwegen. De prikkel om doelmatig beleid te voeren kan verder versterkt
  worden door concurrentie tussen gemeenten. Kiezers kunnen een gemeenteraad
  afstraffen als de kosten van beleid hoog zijn ten opzichte van andere gemeenten die
  vergelijkbare voorzieningen aanbieden. Dit mechanisme staat bekend als
  maatstafconcurrentie.51 Bovendien kunnen inwoners stemmen met hun voeten, door
  weg te trekken uit gemeenten waar de verhouding tussen lokale belastingen en de
  voorzieningen die hier tegenoverstaan ongunstig is.52 Deze argumenten gelden niet
  alleen voor de te decentraliseren sociale voorzieningen, maar voor alle gemeentelijke
  uitgaven. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt inderdaad dat
  47
  
  Zie Wassenaar (1999).
   Allers (2011) geeft een overzicht van alle uitkeringen van het Rijk naar gemeenten. Een voorbeeld van een
  sterk gerichte uitkering is de decentralisatie-uitkering Rolstoelvoorzieningen. Uitsluitend de gemeente Arnhem
  profiteert hiervan. De grootste vier gemeenten ontvangen een aparte bijdrage uit het gemeentefonds, die
  gedeeltelijk los staat van de verdeelsystematiek. Ook uit de internationale literatuur blijkt dat de
  verdelingssystematiek van uitkeringen van de centrale overheid, die officieel gebaseerd is op objectieve
  maatstaven voor de lokale behoefte aan voorzieningen en de kosten om hierin te voorzien, vaak voldoende
  ruimte laat om te sturen op basis van andere overwegingen. Zo is de lokale omvang van de partij die op nationaal
  niveau dominant vaak van invloed op de verdeling van uitkeringen. Zie bijvoorbeeld Knight (2002) en Albouy
  (2013) voor de VS, Hilber e.a. (2011) voor het VK, Dahlberg en Johansson (2002) voor Zweden en Solé-Ollé en
  Sorribas-Navarro (2008) voor Spanje.
  49
  Zie Kornai e.a. (2003) voor een algemene formulering van het probleem van zachte budgetrestricties en
  Rodden e.a. (2003) en Oates (2005) voor een discussie in de context van fiscaal federalisme. Een kanttekening
  is dat ook een grotere rol van lokale belastingen het probleem van de zachte budgetrestrictie niet helemaal
  oplost, omdat gemeenten onder relatief milde voorwaarden toegang krijgen tot een Artikel 12-procedure. Allers
  en Merkus (2013) betogen dat dit risico beperkt lijkt, omdat hier tegen de achtergrond van deze voorwaarden
  opvallend weinig gebruik van wordt gemaakt.
  50
  Zie Rodden (2003) en Oates (2005) voor een overzicht van argumenten die in de economische literatuur over
  dit onderwerp een rol spelen. Zie ook OESO (2014) voor een discussie van deze argumenten in de context van
  de decentralisaties in Nederland.
   51
  Allers en Elhorst (2005) vinden aanwijzingen voor maatstafconcurrentie op OZB-tarieven. Allers (2012) laat
  zien dat maatstafconcurrentie beter werkt als niet-beïnvloedbare verschillen tussen gemeenten in kosten en
  belastingcapaciteit verevend worden.
  52
  Als er sprake is van een mobiele belastingbasis, zoals inkomen of kapitaal, dan ontstaat hierdoor een prikkel
  omdat gemeenten een sterke belastingbasis willen behouden (zie bijvoorbeeld Rodden, 2003). Als er sprake is
  van een relatief immobiele belastingbasis, zoals vastgoed, dan gaat de prikkel vooral uit van de eigenaren van dit
  vastgoed. Door kapitalisatie zijn zij namelijk de dupe van een ongunstige verhouding tussen lokale belastingen en
  de voorzieningen die hier tegenoverstaan. Het mag daarom bijvoorbeeld verwacht worden dat woningeigenaren
  hun electorale invloed aan zullen wenden om dit soort beleid te voorkomen (zie Fischel, 2001).
   48
  
  69
  
  decentralisatie vaker samengaat met een kleinere omvang van de publieke sector als
  geheel, wanneer de afhankelijkheid van lokale belastinginkomsten en de autonomie
  hierover substantieel zijn, terwijl de totale overheidsuitgaven juist kunnen stijgen als
  de decentralisatie van taken vooral gefinancierd wordt met uitkeringen van het
  Rijk.53
  Een kleinere omvang van de publieke sector hoeft vanuit welvaartseconomisch
  perspectief niet per se beter te zijn. Belastingconcurrentie kan ook leiden tot een
  onderaanbod van publieke voorzieningen. Als er belasting wordt geheven over een
  mobiele basis, dan bestaat het risico dat gemeenten hun belastingen verlagen om de
  factor die belast wordt aan te trekken, waardoor er uiteindelijk nergens voldoende
  belastinginkomsten gegenereerd worden om het lokale voorzieningenniveau op pijl
  te houden. Voor een belasting op onroerend goed is dit risico minder groot dan voor
  een belasting op inkomen, omdat huizen en bedrijfspanden doorgaans vast op de
  grond staan.54 Ook onroerend goed bestaat echter voor een deel uit kapitaal dat op de
  lange termijn mobiel is, bijvoorbeeld door investeringen in nieuwe opstal en
  onderhoud van bestaand vastgoed. Er bestaat dus een bovengrens aan hoeveel
  belasting die hierop geheven kan worden. Bijna overal ter wereld worden lokale
  overheden dan ook voor een deel gefinancierd door uitkeringen van de centrale
  overheid.55 Omdat lokale belastingen in Nederland een relatief klein aandeel vormen
  van gemeentelijke inkomsten, lijkt de bovengrens aan de belastbaarheid van vastgoed
  hier nog niet bereikt.
  Het risico op onderaanbod wordt ook groter voor gemeentelijke voorzieningen
  waarvan de baten elders terecht komen. Als dergelijke voorzieningen gefinancierd
  worden met lokale belastingen, dan dragen inwoners immers wel de volledige kosten.
   Weliswaar geldt dit ook als deze voorzieningen vanuit het Rijk gefinancierd worden
  met een vaste uitkering, omdat deze uitkering ook aan voorzieningen kan worden
  uitgegeven waarvan de baten wel lokaal neerslaan of gebruikt kan worden voor een
  belastingverlaging. Als de lokale afweging van kosten en baten echter door een groter
  aandeel van lokale belastingen wordt verscherpt, dan lijkt het aannemelijk dat het
  aanbod van voorzieningen waarvoor sprake is van externe effecten ook verder onder
  
  53
  Zie Rodden (2003). Europese Commissie (2012) en IMF (2012) komen tot vergelijkbare conclusies in een
  onderzoek naar de decentralisatie van taken en belastingen in Europa. Enige terughoudendheid is bij
  interpretatie van deze studies op zijn plaats, omdat de effecten van decentralisaties niet causaal geïdentificeerd
  zijn. Het is daarom niet uitgesloten dat de gerapporteerde samenhang deels het gevolg is van andere factoren
  die zowel de decentralisaties als de overheidsuitgaven beïnvloed hebben.
  54
  Een ander voordeel van onroerend goed als belastingbasis is dat er door kapitalisatie een verband bestaat
  tussen de waarde die mensen aan voorzieningen hechten en de belasting die ze betalen. Zie De Groot et al.
  (2010) voor een uitgebreide discussie en empirische ondersteuning voor kapitalisatie van lokale voorzieningen in
  grondprijzen. Omdat de OZB alleen op eigenaren van vastgoed wordt geheven, lijkt het alsof huurders geen
  belasting betalen terwijl ze wel van voorzieningen profiteren. Het mag echter verwacht worden dat eigenaren de
  belasting grotendeels aan hun huurders doorrekenen – zeker buiten de sociale sector. Hiermee is niet uitgesloten
  dat er herverdeeleffecten van een verhoging van de OZB zijn die niet samenvallen met het profijt dat
  belastingbetalers van gemeentelijke voorzieningen ondervinden.
  55
  Nationale overheden kunnen gemakkelijker inkomstenbelasting heffen dan lokale overheden, omdat arbeid
  tussen landen minder mobiel is dan binnen landen.
   70
  
  druk komt te staan. Dit vergroot het belang van instrumenten om onderaanbod voor
  deze voorzieningen te beperken. Paragraaf 4.4 gaat hier nader op in.
   Concluderend kan gesteld worden dat het advies van de Studiegroep
  Begrotingsruimte om de omvang en vormgeving van het lokaal belastinggebied nader
  te onderzoeken niet aan actualiteit heeft ingeboet.56
  
  4.3
  
  Financieel risico
  
  In de financiering van het sociaal domein die op termijn beoogd is krijgen gemeenten
  een vaste uitkering van het Rijk, waarin door middel van ex-ante verevening rekening
  is gehouden met observeerbare verschillen in de behoefte van voorzieningen en de
  kosten om deze aan te bieden. Dit betekent dat het financiële risico over uitgaven aan
  sociale voorzieningen waarvoor het vereveningsmodel niet corrigeert bij gemeenten
  terecht komt. Gemeenten kunnen met tegenvallers omgaan door hun
  uitgavenpatroon aan te passen, in te teren op hun reserves, of de belastingen te
  verhogen. Zoals in de vorige paragraaf besproken maakt de mogelijkheid om meer
  eigen inkomsten te genereren het voor gemeenten weliswaar gemakkelijker om
  financiële tegenvallers op te vangen, maar het neemt deze risico’s niet weg. Inwoners
  worden dan immers nog steeds geconfronteerd met hogere lasten. Als gemeenten
  hun uitgavenpatroon aanpassen, dan krijgen inwoners te maken met een lagere
  kwaliteit van andere voorzieningen. Risicodeling kan voor gemeenten daarom voor
  bepaalde voorzieningen nog steeds aantrekkelijk zijn.57
  Eén van de onderdelen van het financiële risico waarmee gemeenten geconfronteerd
  worden is de toevalsfactor in het beroep sociale voorziening. Dit idiosyncratische
  risico, dat niet systematisch samenhangt met observeerbare kenmerken die in een
  verdeelmodel kunnen worden meegenomen, is vooral relevant voor voorzieningen
  waar relatief weinig gebruik van wordt gemaakt en speelt vooral bij kleine
  gemeenten. Aan de hand van een getallenvoorbeeld illustreert een kader over
  idiosyncratisch risico deze samenhang voor verschillende typen jeugdzorg. Het kader
  laat eveneens zien dat dit risico grotendeels wegvalt op het niveau van regionale
  samenwerkingsverbanden. Het lijkt dus mogelijk om het idiosyncratische risico voor
  afzonderlijke gemeenten aanzienlijk te verkleinen door risicodeling op dit niveau.
   56
  
  Zie Studiegroep Begrotingsruimte (2012).
  Zie bijvoorbeeld Bucovetsky (1997, 1998), Lockwood (1999) en Persson en Tabellini (1996a, b) over het
  verzekeren van risico voor decentrale overheden.
  57
  
  71
  
  Idiosyncratisch risico
  Dit kader illustreert de samenhang tussen gemeentegrootte en idiosyncratisch risico voor verschillende
  typen jeugdzorg aan de hand van een getallenvoorbeeld. De kans dat een persoon die jonger is dan 18
  jaar van een bepaalde vorm van jeugdzorg gebruik maakt varieert aanzienlijk tussen de verschillende
  zorgtypen. In het bijzonder maken zo’n zeven op de tienduizend jongeren gebruik van JeugdzorgPlus –
  gesloten jeugdzorg bestemd voor kinderen met ernstige gedragsproblemen. In totaal maken 46 op de
  tienduizend jongeren gebruik van jeugdreclassering, terwijl dit er voor de jeugdbescherming ruim 130 zijn.
  De tabel in bijlage B geeft voor verschillende vormen van jeugdzorg aan welk percentage van de
  jongeren hier in 2012 gebruik van heeft gemaakt.
  In dit getallenvoorbeeld wordt aangenomen dat iedere jongere dezelfde kans heeft om een bepaalde
  vorm van jeugdzorg te gebruiken en dat deze kans onafhankelijk is van het gebruik door andere
  jongeren. Er wordt dus geen rekening gehouden met de invloed die jongeren in een gemeente op elkaar
  zouden kunnen hebben, waardoor het financiële risico zou toenemen, of met de mate waarin ex-ante
  verevening het financiële risico op basis van observeerbare kenmerken verkleint. Onder deze aannamen
  hebben jongeren in grote steden bijvoorbeeld dezelfde kans om van jeugdzorg gebruik te maken als
  jongeren in plattelandsgemeenten.
   Er wordt verondersteld dat gemeenten het verwachte gebruik van een bepaald type jeugdzorg en het
  budget dat hiervoor gereserveerd moet worden, ramen op basis van de gemiddelde kans op gebruik en
  het aantal jongeren. Het daadwerkelijke gebruik zal hier door toevallige fluctuaties van afwijken. De
  omvang van dit risico wordt geïllustreerd aan de hand van de kans dat een gemeente geconfronteerd
  wordt met een zorgvoorzieningengebruik dat minstens vijftig procent hoger ligt dan het verwachte
  gebruik. Als elke behandeling binnen het jeugdzorgtype even duur is, dan correspondeert dit met de kans
  op een overschrijding van het budget voor dit type met minstens vijftig procent (a).
   Financieel risico als functie van het aantal jongeren
  0,45
  
  Kans op overschrijding met meer dan 50%
  
  0,4
  RTA
  Midden-Limburg
  
  Nederweert
  
  0,35
  
  Gemiddelde gemeente
  
  Breda
  
  Leiden
  
  Almere
  
  0,3
  0,25
  0,2
  0,15
  0,1
  0,05
  
  0
  0
  
  5000
  
  10000
  
  JeugdzorgPlus (0,07%)
  
  15000
  
  20000
  
  25000
  
  30000
  
  Jeugdreclassering (0,46%)
  
  35000
  
  40000
  
  45000 50000
  Aantal jongeren
  Jeugdbescherming (1,34%)
  
  72
  
  Idiosyncratisch risico (vervolg)
  Het figuur in dit kader toont de relatie tussen het risico op een overschrijding van minstens vijftig procent
  en het aantal jongeren in een gemeente. De drie curven zijn gebaseerd op de kansen op gebruik van
  JeugdzorgPlus, jeugdreclassering en jeugdbescherming. Ter illustratie staat aangegeven hoeveel
  jongeren er wonen er in de gemeenten Nederweert, Leiden, Breda en Almere en in de gemiddelde
  gemeente. De figuur laat zien dat het risico afneemt met het aantal jongeren in een gemeente en met de
  kans op gebruik. Voor jeugdbescherming en jeugdreclassering speelt dit risico nauwelijks een rol,
  behalve wellicht voor een paar gemeenten waar slechts zo’n duizend jongeren wonen. Voor
  JeugdzorgPlus is het echter voor veel gemeenten relevant. In een gemeente met vijfduizend jongeren is
  het risico gelijk aan 17 procent, wat betekent dat jaarlijks bijna één op de vijf gemeenten van deze
  omvang met zo’n overschrijding te maken zou krijgen. In bijna de helft van alle gemeenten is het aantal
  jongeren kleiner en het risico dus groter, terwijl het risico voor een relatief grote gemeente als Leiden is
  nog steeds bijna drie procent is.
   Dezelfde figuur toont ook het aantal jongeren dat in de RTA-regio Midden-Limburg woont (b). Deze regio
  is relatief klein van omvang – een gemiddelde RTA-regio heeft vijfentachtigduizend jongeren. Voor de
  gemeente Nederweert, die deel uitmaakt van deze regio, is het risico voor JeugdzorgPlus meer dan
  twintig procent. Door risico’s te verevenen binnen de RTA Midden-Limburg kan dit risico teruggebracht
  worden tot minder dan één procent.
  (a) Stel de kans dat een jongere een bepaald type jeugdzorg moet gebruiken gelijk aan p. In een gemeente met n jongeren is
  het aantal jongeren dat dit jeugdzorgtype gebruikt dan binomiaal verdeeld met verwachting np en variantie np(1 – p). Als n
  voldoende groot is, dan mag deze verdeling door toepassing van de centrale limietstelling benaderd worden met een normale
  verdeling. De kans op een overschrijding van het verwachte gebruik met ten minste vijftig procent komt dan overeen met de
  kans dat een trekking uit een standaardnormale verdeling (met een gemiddelde van nul en variantie van één) een waarde
  aanneemt die groter is dan de helft van het verwachte gebruik np gedeeld door de wortel van de variantie np(1 – p). Omdat dit
  getal proportioneel toeneemt met zowel de wortel van n als de wortel van p / (1 – p), wordt de kans op een overschrijding van
  het verwachte gebruik met 50 procent dus steeds minder waarschijnlijk naarmate het aantal jongeren n en de kans op gebruik
  p toenemen.
  (b) In Regionale Transitiearrangementen (RTA’s) zijn er afspraken vastgelegd over intergemeentelijke samenwerking bij de
  uitvoering van de Jeugdwet. Momenteel zijn er 42 RTA-regio’s. De RTA’s worden verder besproken in hoofdstuk 5.
   Een nadeel van het delen van risico is dat de doelmatigheidsprikkels in het aanbod
  van sociale voorzieningen, waarin juist een belangrijke kans voor de decentralisaties
  gelegen is, op deze manier zwakker worden. Binnen een regionaal
  samenwerkingsverband zouden gemeenten bijvoorbeeld kunnen afspreken dat het
  gebruik van voorzieningen uit een gezamenlijk budget betaald wordt, waaraan elke
  gemeente bijdraagt op basis van een verdeelsleutel die rekening houdt met de
  bevolkingssamenstelling. Voor afzonderlijke gemeenten wordt de financiële prikkel
  om beleid te voeren dat gericht is op het beperken van risico dat gedeeld wordt dan
  echter kleiner. Dit nadeel kan wellicht gedeeltelijk ondervangen worden door af te
  spreken welke voorziening in welk geval toegekend moet worden. Het vastleggen en
  monitoren van dergelijke afspraken kan echter een ingewikkelde en dure
  aangelegenheid worden.58 Moreel gevaar kan ook beperkt worden door af te spreken
  dat afzonderlijke gemeenten zelf voor een deel van het financiële risico
  verantwoordelijk blijven. In de verzekeringswereld is dit een gebruikelijke oplossing.
  Verzekeringsinstrumenten die een deel van het risico bij afzonderlijke gemeenten
  leggen kunnen allerlei vormen aannemen. Een typisch verzekeringscontract stelt vast
  welke uitkering er gedaan wordt als zich een bepaalde situatie voordoet. In de
  58
  
  Dit relateert aan de beperkingen van wet- en regelgeving zoals besproken in hoofdstuk 3.
  73
  
  context van het sociaal domein zou bijvoorbeeld een afspraak gemaakt kunnen
  worden over de uitkering die gemeenten krijgen als er binnen hun grenzen een
  beroep gedaan wordt op een dure voorziening zoals JeugdzorgPlus – naar analogie
  van de Hogekostenverevening in de financiering van zorgverzekeraars (zie kader).59
  Deze uitkering zou dan kunnen bestaan uit een vast aandeel van de kosten, een
  aandeel van de budgetoverschrijding (het eigen risico) of simpelweg een vast bedrag.
   Een andere manier om het eigen risico vorm te geven is dat de kosten voor de eerste
  periode, bijvoorbeeld een kwartaal of een jaar, voor de gemeente zijn, maar dat het
  samenwerkingsverband of het Rijk (een deel van) de kosten draagt als iemand langer
  gebruik moet maken van de voorziening. Het aantal mensen dat de voorziening
  langer dan deze periode gebruikt zou als variabele in een verdeelmodel opgenomen
  kunnen worden.60 In al deze constructies behoudt de gemeente een zekere prikkel om
  het gebruik van deze voorziening te beperken, bijvoorbeeld door te investeren in
  goede eerstelijns zorg.
  Twee kaders over vangnetten in de financiering van het inkomensdeel van de WWB
  en ex-post verevening tussen zorgverzekeraars illustreren hoe de uitruil tussen
  verzekering en financiële prikkels in de praktijk kan worden vormgegeven. Het is
  opvallend dat er voor de WWB uitgebreide vangnetconstructies zijn, terwijl het
  budget voor de drie decentralisaties, waarvoor vooralsnog geen vangnetten voorzien
  zijn, aanzienlijk groter is. Een mogelijke verklaring is dat het onbeïnvloedbare risico
  door bijvoorbeeld lokale arbeidsmarktontwikkelingen voor gemeenten groter is en
  dat het lastig is om zulke factoren goed met een verdeelmodel te verklaren. Verder is
  het vangnet door de stapeling van verschillende regelingen in beide voorbeelden erg
  complex. Een eventuele introductie van verzekeringsmechanismen in de financiering
  van gemeenten dient dus rekening te houden met de transparantie van de financiële
  prikkels die hierdoor uiteindelijk ontstaan. In navolging van ex-post verevening
  tussen zorgverzekeraars zou de inzet van deze verzekeringsmechanismen ook
  beperkt kunnen blijven tot een transitieperiode, waarin er ruimte is om de ex-ante
  vereveningsmodellen te verfijnen en de verschillende partijen de gelegenheid krijgen
  om te wennen aan hun nieuwe rol.
  59
  
  Een dergelijke vorm van risicoverevening is ook toegepast bij de decentralisatie van jeugdzorg in Denemarken;
  zie het Deense Ministerie van Binnenlandse Zaken en Gezondheid (2004).
   60
  Door het totale budget voor gemeenten vast te stellen, hoeft dit risico niet bij het Rijk terecht te komen.
  74
  
  Vangnetten in Inkomensdeel WWB
  Gemeenten ontvangen een specifieke uitkering van het Rijk ten behoeve van bijstandsuitkeringen.
  Specifieke uitkeringen zijn van toepassing bij beleid dat gemeenten uitvoeren, maar waar het Rijk
  ‘bepaalt en betaalt’ en waarbij gemeenten verantwoording afleggen over de besteding van middelen. Het
  macrobudget - 5,6 mld euro in 2013 - wordt jaarlijks vastgesteld op basis van het door het CPB geraamde
  bijstandsvolume. Het macrobudget is in principe kostendekkend; het macrorisico ligt grotendeels bij het
  Rijk (a). Voor de verdeling van dit budget wordt gebruikt gemaakt van het zogenoemde objectief
  verdeelmodel dat is geschat op basis van regressieanalyse. Omdat een model nooit perfect aansluit bij
  de specifieke situatie in alle gemeenten, zijn vangnetten bedacht om het financiële risico voor gemeenten
  te begrenzen. De vangnetten beperken bestuurlijk ongewenst grote verschillen tussen het toegekende
  budget en de daadwerkelijke uitgaven. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen ‘dempers’, die
  ex-ante de verschillen tussen modeluitkomst en historische uitgaven beperken en ‘vangnetten’, die expost compensatie bieden:
  Historisch aandeel. Gemeenten met meer dan 40.000 inwoners ontvangen een uitkering die volledig
  is gebaseerd op het objectieve verdeelmodel. Voor kleine gemeenten met minder dan 25.000
  inwoners is het budget gebaseerd op het historische aandeel in de bijstandsuitgaven. In middelgrote
  gemeenten wordt afhankelijk van het inwonersaantal een glijdende schaal tussen de historische en
  objectieve verdeelgrondslag gebruikt.
  Ex-ante aftopping. Het verschil tussen het objectieve budgetaandeel en het historische
  budgetaandeel (herverdeeleffect) wordt bij voorbaat beperkt. Het feitelijke budgetaandeel kan
  daardoor niet meer dan 7,5% afwijken van het historische uitgavendeel. Het feitelijke budgetaandeel
  is daarmee in zekere mate afhankelijk van de gerealiseerde uitgaven.
   IAU. Gemeenten die meer dan 10% tekort komen op het WWB-budget, kunnen in aanmerking
  komen voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU). De onafhankelijke Toetsingscommissie
  WWB beoordeelt of het tekort het gevolg is van pech of beleid. De gemeente moet aan voorwaarden
  voldoen, zoals dat sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt en dat het tekort niet
  het gevolg is van gemaakte keuzes in beleid en uitvoering.
  MAU. Gemeenten die structureel (ten minste drie jaar achter elkaar) tekort komen op het WWBbudget, kunnen in aanmerking komen voor een meerjarige aanvullende uitkering (MAU). De
  onafhankelijke Toetsingscommissie WWB beoordeelt of het tekort wordt veroorzaakt door een
  verdeelstoornis. Samenloop tussen de IAU en MAU is niet mogelijk. De IAU en de MAU worden uit
  het macrobudget betaald.
  Circa 30% van de gemeenten wordt volledig objectief gefinancierd en een kwart wordt gedeeltelijk
  objectief gebudgetteerd. Hiervan wordt vervolgens circa 60% ex-ante afgetopt (b). Dat betekent dat
  ongeveer 20% van de gemeenten daadwerkelijk (gedeeltelijk) objectief wordt gebudgetteerd. De andere
  80% wordt volledig historisch gebudgetteerd (50%) of ex-ante afgetopt (30%). Sinds 2004 kreeg jaarlijks
  gemiddeld 25% van de gemeente een IAU. Dit aandeel liep in 2009-2011 op tot bijna 60% als gevolg van
  de economische crisis en de afspraken uit het Bestuursakkoord 2007.
   De financieringssystematiek in het Inkomensdeel geeft gemeenten een financiële prikkel tot doelmatige
  uitvoering: een overschot is vrij besteedbaar, terwijl een tekort uit eigen middelen gefinancierd moet
  worden. Hierbij is sprake van een ‘eigen risico’ voor gemeenten: een eenmalig tekort slaat tot 10% neer
  bij gemeenten en de MAU-uitkering wordt verminderd met een eigen bijdrage van 2,5 tot 7,5%. Een
  stijging of overschrijding van de uitgaven kan op verschillende manieren gedeeltelijk worden
  terugverdiend: via het (gedeeltelijke) historische aandeel, door middel van ex-ante aftopping, via een
  aanvullende uitkering, maar ook via het Gemeentefonds waarin het aantal WWB’ers een verdeelkenmerk
  is in de algemene uitkering.
  De vangnetten brengen een aantal nadelen met zich mee. Ten eerste wordt de prikkelwerking
  verminderd doordat de uitkomsten van het objectieve verdeelmodel slechts voor een klein gedeelte van
  de gemeenten relevant is. Voor veruit het grootste gedeelte van de gemeenten is sprake van een
  (gedeeltelijk) historisch aandeel en/of ex-ante aftopping. Ten tweede is de verdeling complex en
  ondoorzichtig, vooral vanwege de ex-ante aftopping. Dit vermindert de prikkelwerking ook. Bovendien is
  het de vraag of er voldoende relatie bestaat tussen de parameters in het verdeelmodel en door de
  gemeente beïnvloedbare variabelen in het beleid en de uitvoering van de bijstand. Ten slotte geldt dat de
  ex-post aanvulling uitvoeringskosten met zich meebrengt, zowel voor gemeenten in de
  aanvraagprocedure als toetsing door de commissie.
  (a) Het Rijk financiert een verwachte toename van instroom in de bijstand als gevolg van een hogere werkloosheid of
  beleidsmaatregelen. Wel is het zo dat een te laag vastgesteld macrobudget (ramingsfout) ceteris paribus voor 10% neerslaat
  bij gemeenten, omdat de IAU van toepassing is bij een tekort groter dan 10%.
  75
  (b) Kamerbrief, Verkenning verdeelmodel WWB 2014, 27 september 2012.
   Ex-post vereveningen in de ZVW
  Een mooie illustratie van het dilemma bij introductie van een verzekeringsmechanisme met het doel
  prikkels voor risicoselectie en onbeïnvloedbare risico’s te mitigeren is het stelsel van de
  risicovereveningen in de Zvw. Voor een goed werkend zorgstelsel is het van belang dat verzekeraars niet
  concurreren door selectie van verzekerden maar door een doelmatige zorginkoop. Ook kan de
  concurrentie verstoord zijn doordat bepaalde verzekeraars vanuit het verleden zijn opgezadeld met een
  relatief ongezonde populatie (bijvoorbeeld binnen een regio). Om prikkels voor selectie te verminderen en
  een gelijk speelveld te bevorderen is een systeem van ex-ante risicoverevening ingericht dat budgetten
  van verzekeraars vooraf corrigeert voor voorspelbare verschillen in de zorguitgaven tussen verzekerden
  (vergelijkbaar met een ex-ante verdeelmodel voor gemeenten). Na de ex-ante verevening houden
  verzekeraars maximaal prikkels om zorg doelmatig in te kopen, zoals gemeenten sterke
  doelmatigheidsprikkels hebben na de uitkering op basis van de verdeelmodellen. De ex-ante
  risicovervening is nooit perfect, en daarom zijn in de eerste periode na introductie van de ZVW diverse
  verzekeringsmechanismen in de vorm van ex-post vereveningen opgenomen om prikkels voor
  risicoselectie en risico’s voor verzekeraars te beperken. Vanaf de introductie van de ZVW in 2006
  bestonden er vijf ex-post correctiemechanismen (macronacalculatie, hoge kostenverevening, generieke
  verevening, nacalculatie en bandbreedteregeling). Bij wijze van illustratie bespreken we de eerste twee.
  