title: Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel. Brussels Studies, 2016, 105, pp.1 - 21. &#x27E8;10.4000/brussels.1429&#x27E9;. &#x27E8;hal-03393219&#x27E9;
text: Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel
  
  HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of scientific research documents, whether they are published or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers. L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés. Brussels Studies is gepubliceerd met steun van Innoviris (Brussels Instituut voor Onderzoek en Ontwikkeling) w w w. b r u s s e l s s t u d i e s. b e het elektronisch wetenschappelijk tijdschrift voor onderzoek over Brussel Nummer 105, 24 oktober 2016.
  
  Catherine Xhardez Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel
  
  Vertaling: Ben Winant
  
  In België is het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de belangrijkste toegangspoort voor internationale migranten. Zoals overal in Europa zijn migratie en vooral postmigratie, namelijk de integratie van de nieuwkomers in de gastsamenleving, zeer delicate kwesties. Binnen de Belgische federale Staat hebben de deelgebieden een verschillend integratiebeleid opgezet, dat onlangs ingrijpend gewijzigd werd, vooral in Brussel, waar de situatie interpellerend is. Er zijn immers verschillende instellingen (die met elkaar kunnen concurreren) bevoegd voor het integratiebeleid. Vandaag bestaan er op hetzelfde grondgebied twee inburgeringstrajecten: een Nederlandstalig en een Franstalig. Het artikel strekt ertoe die trajecten in detail te beschrijven binnen de uitermate complexe Brusselse institutionele context. Het is niet enkel de bedoeling om het institutionele labyrint waarin het inburgeringsbeleid wordt gevoerd, te bestuderen en te begrijpen, maar ook om Catherine Xhardez doctoreert in de politieke wetenschappen aan de Université Saint-Louis – de trajecten te vergelijken. Die institutionele puzzel Bruxelles en aan Sciences Po Paris. Haar thesis gaat over het integratiebeleid voor nieuwkomers in heeft gevolgen voor de actoren, zowel voor de de multinationale democratieën met een sterke nationalistische component (Québec, Vlaanderen en overheden als voor de migranten zelf. Brussel). In 2015 publiceerde ze een commentaar op een arrest van het Grondwettelijk Hof over de toelatingsvoorwaarden betreffende taal en inburgering voor de sociale huurders in Vlaanderen (Administration publique, 2015). Catherine Xhardez, +32(0)2 792 36 25, catherine.xhardez@usaintlouis.be Benjamin Wayens (Redactiesecretaris), +32(0)2 211 78 22, bwayens@brusselsstudies.be
  
  Catherine XHARDEZ, Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel, Brussels Studies, Nummer 105, 24 oktober 2016, www.brusselsstudies.be
  
  Inleiding 1. In België is het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het Gewest waar proportioneel gezien het grootste aantal vreemdelingen wonen. In 2015 had 33% van de Brusselaars een buitenlandse nationaliteit tegenover 9,8% van de Walen en 7,8% van de Vlamingen1. Bovendien is het Gewest de belangrijkste toegangspoort voor internationale migranten, aangezien ongeveer 11% van zijn actieve bevolking recente inwijkelingen zijn, aangezien ze een buitenlandse nationaliteit hebben en minder dan vijf jaar in België verblijven [BISA, 2014]. Volgens de studie CBAIUCL [Ansay et al., 2012] telde het Gewest 120.000 nieuwkomers op 1 januari 2013, wat overeenkomt met het aantal personen van buitenlandse nationaliteit die minder dan drie jaar wettelijk verblijven op het grondgebied en een verblijfsvergunning voor meer dan drie maanden hebben. Dat toont aan hoezeer immigratie en postmigratie in het bijzonder, namelijk de integratie van de nieuwkomers in de gastsamenleving, een acute en delicate uitdaging zijn. 2. Als we verder dan de cijfers kijken, is de integratie van nieuwkomers al vele jaren een heet hangijzer. In Europa is er een vorm van integratiebeleid tot stand gekomen, dat tot een zekere convergentie leidt: de inburgeringsprogramma’s [Jacobs & Rea, 2007; Mouritsen, 2008; Joppke, 2007, Carrera et al.., 2009]. Hoewel die programma’s volgens verschillende regels verlopen, hebben ze toch gemeenschappelijke kenmerken: ze zijn bestemd voor migranten en stellen hun voor (of verplichten hen ertoe) cursussen taal, burgerschap, gemeenschappelijke waarden of nog een beroepsopleiding te volgen. Die trajecten worden niet langer enkel opgezet om de nationaliteit te kunnen verkrijgen [Huddelston & Vink, 2015], maar kunnen ook worden gekoppeld aan de toekenning of intrekking van de verblijfsvergunning, van economische en sociale rechten enz. Dat inburgeringsbeleid heeft veel belangstelling gekregen in de wetenschappelijke literatuur om de programma’s objectief te bestuderen en er een vergelijkende studie van te maken [Goodman, 2010, 2012, 2014; Michalowski & Van Oers, 2012; Goodman & Wright, 2015], maar ook vanuit een normatiever standpunt [Bauböck & Joppke, 2010; Kostakopoulou, 2010; Triadafilopoulos, 2011]. 1 3. België is niet ontsnapt aan die convergentiebeweging, aangezien de verschillende deelgebieden van het land die bevoegd zijn voor integratie, eveneens hun inburgeringsbeleid hebben uitgerold. Ilke Adam schetst in haar werk Les entités fédérées belges et l’intégration des immigrés [2013a] de ontstaansgeschiedenis en de redenen van dat beleid, dat onlangs ingrijpend gewijzigd werd, vooral in Brussel, waar zich, voor zover wij weten, een nieuwe situatie voordoet. Op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn verschillende federale deelgebieden en instellingen [Delgrange & El Berhoumi, 2015], die met elkaar in concurrentie kunnen treden, bevoegd voor integrat . Het resultaat doet vragen rijzen, aangezien er vandaag op eenzelfde grondgebied twee inburgeringstrajecten bestaan: een Vlaams en een Franstalig. 4. Onze analyse strekt ertoe die twee inburgeringstrajecten in detail te beschrijven binnen het kader van het Brussels institutioneel bestel, dat zeer complex en veellagig is. Het is niet alleen de bedoeling om het institutionele doolhof waarin die beleidsvormen zijn opgezet, te bestuderen en te verklaren (deel 1), maar ook om die laatste te beschrijven en aldus systematisch te kunnen vergelijken (deel 2). Tot slot zullen we aantonen dat die institutionele puzzel gevolgen heeft voor de actoren: zowel voor de overheden als voor de migranten zelf (deel 3). 5. Om een duidelijk en vrij volledig overzicht van de situatie te geven, maken we gebruik van verschillende bronnen: de wetsteksten van de verschillende deelgebieden, de parlementaire documenten van de bevoegde assemblees, de officiële documenten en rapporten, informatiebrochures alsook de wetenschappelijke werken over het onderwerp 2. 6. Zelfs al zou het relevant zijn om ook de praktijken van de actoren die dat beleid in de praktijk ten uitvoer brengen, of nog de gevolgen ervan voor de migranten (integratie op de arbeidsmarkt, beheersing van de taal, enz.) onder de loep te nemen, valt dat aspect buiten het bestek van dit artikel, dat er hoofdzakelijk toe strekt een systematische balans op te maken van de situatie in Brussel en de specifieke kenmerken ervan uiteen te zetten. 1. Het doolhof van het Brussels institutioneel bestel 7. De bevoegdheid voor het onthaal en de integratie van migranten is verschillende keren overgedragen [Adam, 2013a: 11-17; Adam & Jacobs, 2014] ten gevolge van het dissociatief federalisme in de Belgische Staat [Alen, 1994; Behrendt & Bouhon, 2009: 358; Verdussen, 2011]. Vanuit institutioneel oogpunt is het beleid voor het onthaal en de integratie van migranten sinds 1980 overgedragen aan de Gemeenschappen, maar de Franstaligen hebben de uitoefening van die bevoegdheid sinds 1993 overgedragen aan het Waals Gewest en aan de Franse Gemeenschapscommissie (COCOF) in Brussel 3 [Clement & Van de Putte, 2007]. Voor de Nederlandstalige Brusselaars bestaat er geen echt equivalent: die bevoegdheid wordt nog steeds uitgeoefend door de Vlaamse Gemeenschap. 8. Die institutionele regeling en de rol van de COCOF in het bijzonder worden verklaard door het historisch, politiek en juridisch streven om geen subnationaliteiten in Brussel te creëren [Dumont & Van Drooghenbroeck, 2011; Dumont, 2012a]. Dat vereiste de invoering van een complex systeem dat uitgaat van de instellingen in plaats van de personen voor de bevoegdheden van de twee Gemeenschappen, die op eenzelfde grondgebied bevoegd zijn. Om te voorkomen dat de Brusselaars worden opgesplitst in subnationaliteiten die hen definitief aan één van de twee Gemeenschappen zouden binden, heeft “de Grondwet (art. 127 en 128) in een oplossing voorzien volgens welke de Vlaamse en Franse Gemeenschap in het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad bevoegd zijn, niet ten aanzien van de personen, maar ten aanzien van de instellingen die zich respectievelijk tot de Nederlandstaligen en Franstaligen wenden” [de Jonghe & Doutrepont, 2012 : 49]. 9. Bijgevolg kunnen er vier verschillende entiteiten optreden op het grondgebied van het Brussels Gewest (tabel 1): • de Vlaamse Gemeenschap (VG) staat aan het roer in Vlaanderen en haar inburgeringsbeleid is eveneens van toepassing op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, mits enkele aanpassingen die noodzakelijk waren wegens de voornoemde verdeling van de bevoegdheden. 2 • de Franse Gemeenschapscommissie (COCOF) beschikt sinds 1993 over wetgevende bevoegdheid in de aangelegenheden die haar zijn overgedragen door de Franse Gemeenschap (maatschappelijk werk, waaronder integratie van migranten). In tegenstelling tot haar Vlaamse tegenhanger (VGC) beschikt de COCOF over echte decretale (wetgevende) bevoegdheid op dat vlak. Bijgevolg kan ze volledig autonoom een ad hoc beleid voeren dat specifiek bestemd is voor de Franstalige instellingen in Brussel. Aan Franstalige zijde staat de COCOF bijgevolg aan het roer voor het beleid inzake onthaal en integratie van nieuwkomers in Brussel. • de Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC) voert het beleid van de Vlaamse Gemeenschap in Brussel uit. In tegenstelling tot de COCOF heeft deze instantie haar oorspronkelijke werkingswijze behouden (namelijk de gesprekspartner en uitvoerder zijn van het Vlaamse communautaire beleid in Brussel) en er zijn geen bevoegdheden aan overgedragen. Ze heeft bijgevolg geen decretale bevoegdheid om een eigen beleid te voeren. • de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC) is in bepaalde gevallen in Brussel bevoegd voor de tweetalige instellingen en de personen. Ze is enerzijds bevoegd voor alle instellingen die zich bezighouden met “persoonsgebonden” aangelegenheden en die wegens hun tweetalige organisatie noch onder de Vlaamse Gemeenschapscommissie noch onder de Franse Gemeenschapscommissie ressorteren, en anderzijds voor de “persoonsgebonden” aangelegenheden die niet zijn toegewezen aan de Vlaamse en Franse Gemeenschap, met mogelijkheid om rechtstreeks op te treden ten aanzien van de personen, waardoor deze laatste rechten of plichten krijgen. 10. De bevoegdheid voor de integratie van migranten is dus in België verdeeld volgens het volgende schema: in noorden van het land is de Vlaamse Gemeenschap daarvoor bevoegd gebleven sinds 1980. In het zuiden van het land, wat het Franstalig landsgedeelte betreft, is het Waals Gewest sinds de overdracht van 1993 bevoegd voor de integratie van migranten4. De Duitstalige Gemeenschap is bevoegd voor het Duitstalig landsgedeelte. Hoewel ze officieel bevoegd is voor het beleid Catherine XHARDEZ, Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel, Brussels Studies, Nummer 105, 24 oktober 2016, www.brusselsstudies.be Tabel
  
  1. Overzicht van de voor integratie bevoegde
  
  
  
  instellingen in Brussel.
  
  De gemeenschapscommissies hebben elk een assemblee en een regering (het College), die respectievelijk zijn samengesteld uit de gekozenen en de ministers van het Brussels Gewest
  
  die
  
  tot de taalrol in
  
  kwestie
  
  be
  
  horen.
  
  Instelling 3 Functie
  
  Vlaamse Gemeenschap (VG) Een van de bij de Grondwet opgerichte drie gemeenschappen belast met integratie, waarvan het beleid van toepassing is in het Vlaams Gewest, maar ook op het tweetalig grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Commission communautaire française (COCOF - Franse Gemeenschapscommissie) Satelliet van de Franse Gemeenschap in Brussel. Sinds 1993 heeft ze wetgevende bevoegdheid voor bepaalde aangelegenheden (die niet meer ressorteren onder de Franse Gemeenschap, ze heeft een grotere autonomie gekregen), waaronder integratie. Vlaamse Gemeenschapcommissie (VGC) Satelliet van de Vlaamse Gemeenschap in Brussel. Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie - GGC (Commission communautaire commune - COCOM) Tweetalige entiteit bevoegd voor de tweetalige instellingen en voor bepaalde niet-toegewezen persoonsgebonden aangelegenheden. inzake onthaal en integratie van migranten, heeft ze tot nu toe geen integratietraject opgezet. In Brussel is, aan Nederlandstalige zijde, de Vlaamse Gemeenschap bevoegd voor het integratiebeleid met de VGC als regisseur. Aan Franstalige zijde heeft de COCOF wetgevende (decretale) bevoegdheid en kan bijgevolg volledig autonoom een onthaaltraject opzetten. Tot slot kunnen eveneens het federale en Europese niveau optreden.
  
  2. Twee voor de prijs van één? Het Vlaams en Franstalig integratietraject in Brussel 11.
  
  Meer dan tien jaar lang werd in Brussel enkel een Vlaams integratietraject aangeboden. De Vlaamse Gemeenschap organiseerde in de hoofdstad hetzelfde integratietraject als in Vlaanderen, namelijk de inburgering die sinds 2004 5 is ingevoerd. Dat is nog steeds het geval met een nieuw decreet dat de sectoren van de integratie en de inburgering heeft gefuseerd (Integratie- en Inburgeringsdecreet6 ). Een Vlaamse dienst is ermee belast de inburgering in Brussel te implementeren. Er is evenwel een verschil: de Vlaamse overheden kunnen de Brusselaars er niet toe dwingen het inburgeringstraject te volgen, want ze zijn daarvoor niet bevoegd ten gevolge van de Brusselse institutionele architectuur. Aan Franstalige zijde handelt een decreet van 2014 over de sociale cohesie7 en het organiseert verschillende maatregelen die niet exclu- sief bestemd zijn voor de nieuwkomers. Het decreet is in hoofdzaak gebaseerd op de initiatieven die op lokaal vlak en door de verenigingen zijn opgezet. De situatie is ingrijpend geëvolueerd in juli 2013, aangezien de COCOF een decreet heeft aangenomen, dat in werking is getreden in maart 2015 en een Franstalig onthaaltraject invoert voor nieuwkomers 8. In 2016 werd het decreet toegepast met de opening van verschillende onthaalbureaus (BAPA’s). 12. Voortaan bestaan er in Brussel twee verschillende en onafhankelijke trajecten, een Vlaams en een Franstalig. Ze kunnen in detail beschreven en op verschillende vlakken vergeleken worden: de respectieve inhoud (punt 2.1), de met de implementatie belaste operatoren (2.2), de doelgroepen en het beschikbare aanbod (2.3) en, tot slot, de beschikbare begrotingsmiddelen (2.4) (zie tabel 2 voor een synthese).
  
  2.1. De inhoud
  
  13. Aan Nederlandstalige zijde bestaat het traject dat in Brussel wordt aangeboden, uit dezelfde delen als in Vlaanderen. Een inburgeringstraject is gebaseerd op vier hoofdassen die zijn vastgelegd in een inburgeringsovereenkomst 9. In de eerste plaats moet de deelnemer (inburgeraar) lessen (maatschappelijke oriëntatie10, MO, een standaardprogramma van 60 uur) volgen. Die lessen gaan over de elementaire kennis die iedereen geacht wordt te hebben om actief te kunnen deelnemen aan de Vlaamse samenleving [Cherroud, 2009: 6]. De lessen heb-
  
  Catherine XHARDEZ, Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel, Brussels Studies, Nummer 105, 24 oktober 2016, www.brusselsstudies.be Inburgering Vlaamse Gem
  
  e
  
  en
  
  schap
  
  (
  
  VG
  
  ) (2004-2016 : Inburgeringsdecreet) Wett
  
  elijke grondslagen
  
  Inhoud Onthaaltraject Franse Gemeenschapscommissie (COCOF) Decr.Vl. 7 juni 2013 betreffende het Vlaamse integratie- en inburgeringsbeleid, BS 26 juni 2013 (Integratie- en Inburgeringsdecreet). Décret de la Commission Communautaire française du 18 juillet 2013 relatif au parcours d’accueil pour primo-arrivants en Région de Bruxelles-Capitale, M.B., 18 septembre 2013 ; erratum : M.B., 2 avril 2015 (Decreet onthaaltraject) Inwerkingtreding: 29 februari 2016 B.Vl.Reg. 29 januari 2016 houdende de uitvoering van het decreet van 7 juni 2013 betreffende het Vlaamse integratie- en inburgeringsbeleid, BS 7 april 2016. Inwerkingtreding : 30 maart
  
  2015 B.Vl.Reg. 6 september 2013 betreffende de inwerkingtreding van diverse bepalingen van het decreet van 7 juni 2013 betreffende het Vlaamse integratie- en inburgeringsbeleid, BS 25 oktober 2013. Arrêté 2014/1382 du Collège de la Commission communautaire française du 19 mars 2015 relatif à la programmation des bureaux d'accueil pour primo-arrivants et modifiant l'article 29 de l'arrêté 2014/562 du Collège de la Commission communautaire française, M.B., 30 mars 2015. Voor een overzicht van alle teksten: http://inburgering.be/node/10 Arrêté 2014/562 du Collège de la Commission communautaire française du 24 avril 2014 portant exécution du décret de la Commission communautaire française du 5 juillet 2013 relatif au parcours d'accueil pour primo-arrivants en Région de Bruxelles-Capitale, M.B., 19 septembre 2014. Inburgeringstraject (primair deel) 1* Maatschappelijke oriëntatie (standaardprogramma: 60 uur) ; 2* Cursus Nederlands (NT2 – Nederlands als tweede taal) (doel : niveau A2 GERT) = 90 tot 600 uur (standaard : 240 uur) ; 3* Loopbaanoriëntatie : professionele, educatieve of sociale perspectieven ; 4* Trajectbegeleiding : follow-up van het traject, opmaak van de overeenkomst, doorverwijzing naar VDAB/ACTIRIS/Huis van het Nederlands ; follow-up van de deelname. Inburgeringsattest Primair deel – Diagnostische fase 1* Sociale balans (diagnose) 2* Taalbalans Frans (doelstelling : A2 GERT) 3* Rechten en plichten (10 uur) Attest Aanvullend
  
  aanbod
  
  (secundair deel) Aan het eind van het traject, op vrijwillige basis: beroepsopleiding, cursus Nederlands, studies, hulp bij opstarten
  
  van een onderneming, socio-culturele activiteiten enz. Operatoren 4 BON – Het Brusselse Onthaalbureau voor anderstalige Nieuwkomers
  
  • 1 april 2004, in de rechtsvorm van een vzw. Destijds werden drie Brusselse onthaalbureaus uit de verenigingswereld gefuseerd:Tracé, Compas en Oniko. • 1 januari 2015 : opname in het EVA (Extern Verzelfstandigd Agentschap Integratie & Inburgering), semioverheidsinstelling (centralisatie). Nieuwe benaming: Inburgering Brussel
  
  Tabel 2 - deel 1. Vergelijking van de Brusselse inburgerings- en onthaaltrajecten. Secundair deel 1* administratieve begeleiding 2* taalopleiding om niveau A2 te bereiken (240 tot 1140 uur) 3* opleiding burgerschap (min. 50 uur) 4* oriëntatie socioprofessionele inschakeling Volgattest BAPA Bruxelles – Bureau d’Accueil pour les Primo-Arrivants Max. 6 op het Brussels grondgebied. Geplande rechtsvorm : vzw. • april 2016 : VIA (Schaarbeek & Molenbeek) • september 2016 : BAPA Bruxelles (Brussel-Stad)
  
  Catherine XHARDEZ, Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel, Brussels Studies, Nummer 105, 24 oktober 2016, www.brusselsstudies.be
  
  Doelgroepen en aanbod Inburgering Onthaaltraject
  
  Doelgroep • personen die uit andere landen dan België komen en lange tijd in België mogen verblijven • in het buitenland geboren Belgen van wie minstens één van de ouders eveneens in het buitenland is geboren. Doelgroep: de nieuwkomers • personen van buitenlandse nationaliteit ouder dan 18 jaar die minder dan 3 jaar wettelijk in België verblijven en over een verblijfsvergunning van meer dan 3 maanden beschikken. Art. 2 Decreet onthaaltraject. Art. 26 et 27 Integratie- en Inburgeringsdecreet. Beschikbaar aanbod: 3.000 plaatsen (aankondiging van 2.400 extra plaatsen) BON 2014: 4.706.251 euro [zie Figuur 1] Inburgering Brussel 2015: 6.418.604 euro (deel van de totale Vlaamse begroting). 17 % van alle Vlaamse inburgeringstrajecten wordt in Brussel afgelegd. Middelen 5 2014: 11,18 % van de middelen van de totale Vlaamse begroting voor integratie en inburgering werd besteed aan Brussel. 2015: 13,10 %. 2016: 14,40 % (raming). Totale begroting: 73.936.000 euro. Beschikbaar aanbod 4.000 (wanneer de twee BAPA’s operationeel zullen zijn en hun maximale capaciteit bereikt hebben). 2 BAPA in 2016 3 miljoen euro voor de financiering van de onthaalbureaus + 2,1 miljoen euro om de FLE-operatoren te financieren = 5,1 en euro aan vastleggingen in 2016 voor de versterking van het beleid inzake opvang en begeleiding van nieuwkomers, namelijk 1,5 miljoen euro meer dan in 2015. De (vastleggings)begroting van de COCOF voor sociale cohesie in 2016 bedraagt 19.272.000 euro (tegenover 17.070.000 in 2015). Tabel 2 - deel 2. Vergelijking van de Brusselse inburgerings- en onthaaltrajecten. ben eveneens een cultureel aspect, aangezien de waarden en normen van de Vlaamse samenleving eveneens worden onderwezen11. Ten tweede omvat het programma basislessen Nederlands (NT2) 12: taal wordt beschouwd als een doorslaggevende factor voor integratie in de samenleving. De duur van die lessen (tussen 90 en 600 uur), die dienen om niveau A2 van het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Talen (GERT) 13 te halen, hangt af van de scholingsgraad, de initiële kennis van het Nederlands en de aanleermogelijkheden van de inburgeraars. Ten derde krijgen de inburgeraars ook een loopbaanoriëntatie om bepaalde (professionele, educatieve of sociale) perspectieven te openen. Ten vierde wordt elke inburgeraar tijdens het hele traject begeleid door een begeleider14 die hem wegwijs maakt, de inburgeringsovereenkomst opstelt en volgt, bijstand verleent, de aanwezigheid controleert, enz. 14. Nadat de inburgeraar de verschillende modules heeft gevolgd, kan hij een inburgeringsattest krijgen. Oorspronkelijk gold er een inspanningsverbintenis (minstens 80% van de lessen bijgewoond hebben). Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe Vlaamse decreet op 29 februari 2016 geldt er voortaan ook een resultaatverbintenis 15 [Ganty & Delgrange, 2015]. Het Vlaams Agentschap Integratie en Inburgering 16 verduidelijkt dat als volgt [2016: 22]: “Concreet zal het inburgeringsattest enkel nog worden uitgereikt aan wie geslaagd is voor MO en NT2.” In de praktijk zal het slagen voor de MO-module geëvalueerd worden op basis van de regelmatige en actieve deelname (permanente evaluatie), van de opstelling van een actieplan en van de uitvoering van twee daarin opgenomen acties (evaluatie aan het einde van het traject) [Agentschap Integratie en Inburgering, 2016: 22]. 15. Na het inburgeringstraject krijgt de inburgeraar de mogelijkheid om zijn leerproces voort te zetten, teneinde volwaardig deel te nemen aan de samenleving 17 (bijvoorbeeld een beroepsopleiding of aanvullende lessen Nederlands volgen, studies voortzetten enz.). 16. Aan Franstalige zijde omvat het primaire deel van het door de COCOF georganiseerde onthaaltraject informatie over de rechten en plichten (10 uur), die op zijn minst de volgende onderwerpen moet behandelen: “de door de Grondwet bevestigde rechten en plichten, het Europees Verdrag van de rechten van de mens alsook de rechten en plichten van de begunstigden van gezondheidszorg, huisvesting, mobiliteit, werkgelegenheid”18. Er wordt een sociale balans opgemaakt om de (familiale, professionele, sociaaleconomische, enz.) situatie van de nieuwkomer te evalueren en hem, zo nodig, te oriënteren naar een regeling voor bijstand of ondersteuning. Tegelijk wordt een taalbalans opgemaakt om na te gaan of de begunstigde voldoet aan de eisen A2 van het GERT 19. Nadat de nieuwkomer zich heeft aangemeld bij het BAPA, de sociale en taalbalans heeft laten opmaken en informatie heeft gekregen over zijn rechten en plichten, krijgt hij een volgattest. Indien er behoeften worden vastgesteld, krijgt de nieuwkomer een onthaalovereenkomst (tweede deel) voorgelegd dat het volgende omvat: een taalopleiding om niveau A2 te bereiken (van 240 tot 1140 uur) 20, een opleiding burgerschap (min. 50 uur)21, een socioprofessionele inschakelingsoriëntatie en begeleiding bij de administratieve stappen22. Als het secundaire luik wordt gevolgd en de onthaalovereenkomst wordt nagekomen, wordt er een volgattest afgegeven23. 17. De trajecten aan Vlaamse en Franstalige zijde hebben dus verschillende eisen en zijn anders georganiseerd, vooral wat de onderverdeling betreft. De scheiding tussen het primaire en secundaire deel is niet dezelfde en kan tot verwarring leiden. In de praktijk mag het primaire deel van de VG niet worden vergeleken met enkel het primaire deel van de COCOF, maar moet het veeleer met het geheel (i.e. de twee delen) worden vergeleken. Het Vlaamse secundaire deel, dat wordt uitgevoerd door reguliere voorzieningen die niet specifiek bestemd zijn voor de nieuwkomers, zou aan Franstalige zijde overeenkomen met de socioprofessionele oriëntatie, de sociale cohesie enz. Het verschil gaat 6 vooral over de draagwijdte van de attesten die in het kader van het inburgerings- of onthaaltraject worden afgegeven (zie punt 3.3.).
  
  2.2. De operatoren
  
  18. Sinds 2004 wordt de inburgering in Brussel georganiseerd door het BON 24. Het gaat om het Brussels Bureau voor Inburgering, dat door de VG wordt gefinancierd. Meer dan tien jaar lang heeft het een belangrijke rol gespeeld en zijn specificiteit ten opzichte van de andere Vlaamse inburgeringsinstellingen opgeëist25. Na tien jaar bestaan is die onthaaldienst, die voorheen in de vorm van een vzw bestond, sinds 1 januari 2015 geïntegreerd in een Vlaams superagentschap 26 en Inburgering Brussel geworden. In feite werden alle Vlaamse onthaalbureaus en integratiecentra, behalve Gent en Antwerpen, gefuseerd in een enkele semioverheidsinstelling: een extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm27 (EVA) Integratie & Inburgering) [Van den Broucke et al., 2016 : 21]. 19. Bij de fusie rees een conflict tussen sommige vooraanstaande politici van de VGC en de Vlaamse overheid. Brigitte Grouwels 28 (CD&V) had gepleit voor een uitzonderingsstatuut voor Brussel, zoals het geval is voor Gent en Antwerpen, want Brussel zit in een zeer bijzondere situatie, onder meer wegens zijn tweetaligheid en de diversiteit van zijn bevolking29. Ze wenste dat de VGC de rechtstreeks verantwoordelijk instantie voor het integratiebeleid en de desbetreffende beleidskeuzes zou zijn. Uiteindelijk kreeg Brussel geen recht op een uitzonderingspositie buiten het EVA30, maar het kreeg toch een bijzonder statuut, aangezien de VGC belast wordt met de rol van “regisseur”31 van het integratie- en inburgeringsbeleid op het Brussels grondgebied. 20. Aan Franstalige zijde zijn de bureaux d’accueil pour les primo-arrivants (BAPA) de operatoren van het onthaaltraject. Het decreet voorziet in de oprichting van maximum 6 BAPA’s op het hele Brussels grondgebied 32. Bijgevolg zal er geen gecentraliseerde structuur bestaan die het onthaaltraject in Brussel organiseert, maar zullen er verschillende operatoren, verschillende vzw’s en verschillende erkenningen zijn33. De bureaus worden gekozen op basis van een offerte-oproep. Hoewel er slechts één BAPA de deuren heeft geopend in 2015-2016, heeft de Brusselse Franstalige regering uiteindelijk beslist om er twee te openen. Catherine XHARDEZ, Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel, Brussels Studies, Nummer 105, 24 oktober 2016, www.brusselsstudies.be
  
  Ze heeft die beslissing verantwoord met de toename van het aantal aanvragen om en behoeften aan onthaal en begeleiding van vluchtelingen34. Volgens een andere interpretatie zou de opening van twee bureaus in plaats van één veeleer zijn ingegeven door politieke keuzes en onderhandelingen tussen partners van de meerderheid35 [Vallet, 26 november 2015]. Hoe dan ook, in 2016 werden twee BAPA’s van categorie 4 geopend. Het gaat om de hoogste categorie die een onthaalcapaciteit van 2.000 nieuwkomers per jaar op kruissnelheid36 vereist. Het ene bureau heet VIA en is een project van de gemeenten Schaarbeek en Molenbeek. Het andere bureau heet BAPA-BXL en is opgericht door de Stad Brussel en haar OCMW. Wat de taalopleiding betreft, worden de taallessen uitbesteed aan FLE-operatoren (Français Langue Etrangère). De offerte-oproep voor overeenkomsten met de taalopleiders is afgesloten en de operatoren zijn aangesteld 37. 21. Er zij op gewezen dat de rechts- en operationele vormen verschillen. Aan Vlaamse zijde werd het EVA opgericht om versnippering van de structuren te vermijden en te streven naar een hercentralisering van de inburgeringssector [Michielsen e.a. 2014: 72]. Aan Franstalige zijde daarentegen zijn verschillende autonome vzw’s belast met het aanbieden van het onthaaltraject. Die operatoren zijn weliswaar verenigingen, maar zijn in de praktijk nauw verweven met de gemeentelijke overheden. De opleidingsoperatoren aan Vlaamse zijde hebben zeker een kleinere manoeuvreerruimte dan de verenigingen die met de COCOF werken. Deze laatste kan nog grotere heterogenere praktijken in het leven roepen tussen de BAPA’s zelf, bovenop het verschil tussen Vlaamse en Franstalige zijde,. Daardoor blijven er vragen onbeantwoord over de noodzakelijke harmonisering en coördinatie. Tijdens de bespreking van 17 juni 2016 verklaarde Rudi Vervoort: “Wat de coördinatie tussen de twee BAPA’s betreft, heb ik voorgesteld om daarover vergaderingen te beleggen binnen de administratie. (...) Alle BAPA’s moeten immers een gemeenschappelijke basis behouden, maar mettertijd zal er wellicht een vorm van oriëntatie komen die van de ene BAPA tot de andere kan verschillen. We zitten nog maar in de beginfase en de uitdaging bestaat erin een zo algemeen mogelijke coördinatie en een maximale coherentie te behouden tussen de verschillende verenigingen die belast zijn met het beheer van de onthaalbureaus” 38. Hij bevestigde eveneens dat het niet de bedoeling is om concurrentie tussen de BA- 7 PA’s in het leven te roepen, maar om te zorgen voor een buurtverankering teneinde de concrete projecten te bevoorrechten en rekening te houden met de verschillen tussen de gemeenschappen en met nieuwe, verschillende behoeften39. De evolutie van die coördinatie moet evenwel gevolgd worden om te voorkomen dat de praktijken nog heterogener worden en het aanbod nog meer versnippert en tot concurrentie leidt. 2.3. De doelgroepen en het beschikbare aanbod
  
  22. Het Vlaamse aanbod in Brussel is bestemd voor een vereenvoudigde doelgroep ten opzichte van Vlaanderen, waar een onderscheid wordt gemaakt tussen degenen die recht hebben op inburgering en degenen die ertoe verplicht zijn in te burgeren [Somers, 2016]. In Brussel bestaat de doelgroep, enerzijds, uit personen uit andere landen dan België die lange tijd in België mogen verblijven en, anderzijds, de in het buitenland geboren Belgen van wie minstens één van de ouders eveneens in het buitenland is geboren40. In 2015 is het aantal personen die de cursussen hebben gevolgd, nog gestegen tot 3.374 overeenkomsten (tegenover 2.426 in 2012) 41. Thans begeleidt het BON op kruissnelheid ongeveer 3.000 personen per jaar42. 23. Aan Franstalige zijde is het onthaaltraject toegankelijk voor personen van buitenlandse nationaliteit die ouder dan 18 jaar zijn, minder dan 3 jaar wettelijk in België verblijven en over een verblijfsvergunning van meer dan 3 maanden beschikken43. Volgens een studie [Ansay e.a., 2012] zouden meer dan 120.000 personen aan die definitie voldoen. Op jaarbasis zou Brussel ongeveer 30.000 nieuwkomers tellen44, van wie 11.000 van buiten Europa 45. Dit laatste cijfer is zeer belangrijk, want het zou dienen als ijkpunt voor de doelgroep ingeval het inburgeringstraject verplicht gesteld wordt bij ordonnantie van de GGC. Wegens het principe van vrij verkeer binnen de Europese Unie kunnen echter enkel de onderdanen van derde landen, behoudens uitzonderingen, ertoe gedwongen worden een integratietraject te volgen. 24. Dat is een significant verschil: aan Franstalige zijde is de doelgroep beperkter in vergelijking met Vlaanderen, aangezien enkel de nieuwkomers, namelijk degenen die minder dan drie jaar geleden zijn aangekomen en de buitenlandse nationaliteit hebben, het traject mogen volgen. In het algemeen wordt het integratieaanbod in Brussel in dit stadium geraamd op 7.000 plaatsen overeenkomstig de volgende verdeling: 4.000 voor de twee BAPA’s (wanneer ze volledig operationeel zullen zijn) en 3.000 voor het BON. 11# 22%# 10# 20%# 2.4. De begrotingsmiddelen 9# 18%# 25. Aan Vlaamse zijde moeten we eerst de financiering van het BON onder de loep nemen. Tot in 2014 en de opslorping ervan door het EVA kreeg het eigen begrotingsmiddelen ten belope van 4.706.251 euro 46. Vanaf 2015 werkt Inburgering Brussel binnen het EVA en komt de financiering uit de begroting van het Vlaams agentschap, namelijk 6.418.604 euro in 2015. Naast dat absolute cijfer is het nuttig te weten wat de Vlaamse investeringen in Brussel in integratie en inburgering relatief gezien vertegenwoordigen, namelijk wat de verhouding tussen de investeringen in de hoofdstad en de totale begrotingsmiddelen is. Die verhouding is zeer interessant, aangezien de Vlaamse Gemeenschap er zich toe verbindt de “Brusselnorm” na te leven, namelijk 5% van de uitgaven van de Vlaamse Gemeenschap te bestemmen voor Brussel47 [BRIO]. Om die begrotingsmiddelen te krijgen, moeten verschillende begrotingen worden opgeteld, want tot eind 2014 werden de subsidies voor integratie en inburgering in Brussel toegekend aan drie verschillende vzw’s: het onthaalbureau BON, het integratiecentrum FOYER en Brussel Onthaal 48. Vanaf 2015 zouden er geen specifieke subsidies voor Brussel meer zijn, maar wordt een deel van de algemene middelen van het EVA bestemd voor Brussel. Die berekeningen (figuur 1) tonen aan dat de norm van 5% ruimschoots gehaald wordt, er zelfs 11% wordt bereikt voor de laatste jaren en 14,4% in 2016, een jaar waarin extra middelen werden uitgetrokken voor dat beleid wegens de vluchtelingencrisis. Een ander interessant cijfer is het volgende: de 3.000 plaatsen in Brussel komen overeen met 17% van alle door de Vlaamse Gemeenschap gefinancierde inburgeringstrajecten. Wegens de extra maatregelen die in het kader van de asielcrisis zijn aangekondigd, zouden er bovendien 2.400 extra plaatsen worden gecreëerd in Brussel en komt het totaal op 5.400 plaatsen49. 8# 16%# 7# 14%# 6# 12%# 5# 10%# 4# 8%# 3# 6%# 2# 4%# 1# 2%# 0# 2010# 2011# 2012# 2013# 2014# 2015# 2016# 0%# 2017
  
  # ##Begro2ngsmiddelen#voor#Brussel#(miljoen#EUR)# ##Percentage#voor#Brussel#ten#opzichte#van#de#totale# begro2ngsmiddelen#van#Vlaanderen##(%)# Figuur 1. Financiering van integratie en inburgering door de Vlaamse Gemeenschap: begroting voor Brussel en verhouding tussen de voor Brussel bestemde begrotingsmiddelen en de totale Vlaamse begroting.
  
  Na 2014 werd de financieringswijze gewijzigd wegens de oprichting van het EVA Integratie en Inburgering. Het gaat niet langer om eigen subsidies voor de Brusselse vzw’s (BON, FOYER, Brussel Onthaal), maar om een deel van de totale begrotingsmiddelen van het Vlaams agentschap dat voor Brussel wordt bestemd. Vanaf 1 januari 2016 wordt het Huis van het Nederlands Brussel eveneens gefinancierd met de kredieten Integratie en Inburgering ten belope van 1.307.680 euro. De financiering van het bureau Inburgering Brussel wordt eveneens aangerekend op die begroting. De specifieke subsidies voor 2016, die nog niet bekend zijn, moeten daar nog wel aan toegevoegd worden. De stijging ten opzichte van de begroting 2015 is hoofdzakelijk te wijten aan de vrijgemaakte extra middelen in het kader van de asielcrisis. Bronnen: Vlaams Parlement, vraag nr. 595 van 24 maart 2015,
  
  vraag
  
  nr. 598
  
  van
  
  8 juni
  
  2016. 26. Aan Franstalige zijde kost het 1,5 miljoen euro om een BAPA van categorie 4 te financieren. Bijgevolg is 3 miljoen euro uitgetrokken voor de financiering van de eerste twee onthaalbureaus in 2016. Bovendien heeft de COCOF 2,1 miljoen euro uitgetrokken om de FLE-operatoren te financieren. De COCOF kampt evenwel met grote budgettaire problemen, want ze kampt met een recurrente onderfinanciering50. Na het begrotingsconclaaf dat na 2015 werd gehouden, werd aangekondigd dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 11 miljoen euro extra zou verstrekken aan de Gemeenschapscommissies om hen te helpen de uitdagingen van de vluchtelingencrisis aan te nemen51. Dat bedrag werd verdeeld tussen de COCOF en de VGC volgens het systeem van het trekkingsrecht en de 80/20 sleutel. Zo is er 9 miljoen euro naar de COCOF gegaan (en 2 miljoen naar de VGC) voor de asielcrisis. Die miljoenen werden echter ingeschreven op de totale begroting van de COCOF. De oppositie hekelde dat die 9 miljoen is opgeslokt in de hele begroting en diende voor een algemene herfinanciering van de instelling in plaats van nieuwe beleidsvormen52. 27. De gemeenschappen moeten zich bijgevolg de middelen verschaffen om hun ambities waar te maken, maar ze worden geconfronteerd met structurele begrotingsbeperkingen. Op dit ogenblik is het Franstalige aanbod vrij beperkt, maar de begrotingsmiddelen zullen aanzienlijk toenemen. Aan Nederlandstalige zijde blijven de investeringen stijgen met een niet te verwaarlozen deel voor Brussel, ondanks de oprichting van het EVA, dat als doel heeft de kosten te rationaliseren. Het budgettaire aspect zal belangrijker worden als het traject verplicht wordt gesteld en Nederlandstaligen en Franstaligen de kosten onder elkaar moeten verdelen. 3. De Brusselse institutionele puzzel en de gevolgen ervan
  
  28. De Belgische institutionele structuur heeft de opties van de Brusselse politieke actoren op het vlak van de integratie van de nieuwkomers sterk bepaald. Die complexe architectuur heeft verschillende gevolgen. Ten eerste wordt de samenwerking tussen de verschillende federale deelgebieden bemoeilijkt (ook hier komen de spanningen tot uiting). Ten tweede wordt het ingewikkeld om een (onthaal of inburge- 9 rings)parcours op het Brussels grondgebied verplicht te stellen. Ten derde zijn er een groot aantal gevolgen voor degenen voor wie de maatregelen bestemd zijn, namelijk de migranten.
  
  3.1. De obstakels op de weg naar samenwerking
  
  29. Een eerste probleem zit in de asymmetrie tussen de bevoegde instellingen, waardoor het aantal beleidsverantwoordelijken toeneemt. Aan Nederlandstalige zijde is de Vlaamse Gemeenschap (die gefuseerd is met het Vlaams Gewest) bevoegd. Het gaat om een enkele sterke politieke actor. Inburgering is een specifieke portefeuille en Vlaams minister Liesbeth Homans (N-VA) is daar op dit ogenblik voor bevoegd. Het EVA Integratie en Inburgering53 is voortaan ook een actor waarmee rekening moet worden gehouden, aangezien het agentschap verantwoordelijk is voor de operationalisering van de inburgering en vooral omdat het agentschap het BON heeft overgenomen. De VGC heeft geen autonomie op dit vlak en moet als “regisseur” samenwerken met het EVA. De toekomst zal uitwijzen wat de reële invloed van de VGC op dat gebied zal zijn. Aan Franstalige zijde is de COCOF de bevoegde instelling en de bevoegdheid voor sociale cohesie zit thans in de portefeuille van minister Rudi Vervoort (PS), de Minister-President van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Wat de GGC betreft, is de portefeuille tegelijk in handen van Céline Fremault (cdH) en Pascal Smet (sp.a). De invoering van een coherent onthaal- en integratiebeleid in Brussel vereist samenwerking tussen al die actoren. Dat zal des te meer het geval zijn als de beleidsverantwoordelijken een dergelijk traject in Brussel verplicht willen stellen via de GGC (zie afdeling 3.2). Die samenwerking is echter niet vanzelfsprekend, want op dit ogenblik hebben de Vlaamse Brusselse beleidsverantwoordelijken, die in de GGC (en de VGC) zitten, soms andere meningen dan hun Vlaamse tegenhangers. Ze functioneren immers niet op hetzelfde gezagsniveau (Brussels Hoofdstedelijk Gewest versus Vlaanderen) en bovendien zijn de coalities voor de zittingsperiode 2014-2019 niet dezelfde (OpenVLD, sp.a, CD&V in Brussel en N-VA, CD&V, Open-VLD in Vlaanderen). 30. Meer in het algemeen doen er op nationaal niveau problemen voor met de intrafederale mobiliteit en de erkenning van de trajecten door de verschillende federale deelgebieden. In dit geval bepaalt het nieuwe Vlaamse decreet voortaan dat de nieuwkomers die zich eerst in Brussel Catherine XHARDEZ, Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel, Brussels Studies, Nummer 105, 24 oktober 2016, www.brusselsstudies.be en Wallonië vestigen en vervolgens binnen vijf jaar na hun aankomst in België naar Vlaanderen verhuizen, eveneens een inburgeringstraject moeten volgen54. Wat is de huidige situatie, nu er een traject, maar dan wel Franstalig en minder veeleisend, bestaat in Brussel (en in Wallonië)? In april 2015 had de woordvoerder van minister Homans de volgende verklaring afgelegd: “Als het zo ver komt, moeten we dat bekijken. Maar ook als verplichte inburgering in Brussel en Wallonië ingevoerd wordt, kan het nog altijd zinvol zijn om de verplichting in Vlaanderen te behouden55 ”. De bevoegdheid voor inburgering vormt dus geen uitzondering in een Belgische federale Staat, waar centrifugale krachten aan het werk zijn [Dumont, 2012b].
  
  3.2. Het probleem van de verplichting op het Brussels grondgebied
  
  31. Wegens de verdeling van de bevoegdheden en de wens om geen subnationaliteiten in Brussel te creëren, werden de Nederlandstalige en Franstalige beleidsverantwoordelijken geconfronteerd met heel wat hoofdbrekens, toen ze hun onthaal- of integratietraject verplicht wilden stelden. 32. De Vlaamse Gemeenschap, de voorloper op dat gebied, stootte als eerste op dat probleem, aangezien ze er in 2004 voor koos om inburgering verplicht te maken in Vlaanderen, maar niet hetzelfde kon doen in Brussel. Aan Franstalige zijde moest eerst het idee van een onthaaltraject ingang vinden. De Brusselse oppositie (MR) had vanaf 2003 al verschillende voorstellen in die zin56 ingediend, de eerste keer tijdens de zomer 2012, maar de partijen die zich meer links op het politiek schaakbord bevinden en in de regering zaten (PS-Ecolo-cdH voor de regeerperiode 2009-2014) plaatsten dat beleid op hun agenda. Het Franstalig onthaaltraject werd uiteindelijk goedgekeurd in 2013 [Adam, 2013c] en het idee van een verplichting vindt geleidelijk ingang. Het gaat om een copernicaanse revolutie in de Franstalige visie op integratie, die traditioneel gebaseerd is op een meer republikeins en universalistisch model [Jacobs & Rea, 2007; Martiniello, 1995; Adam, 2013a, b]. 33. Uiteindelijk wensen zowel Franstaligen57 als Nederlandstaligen hun traject verplicht58 te stellen, weliswaar op verschillende tijdstippen. Daartoe moet de GGC, die als enige bevoegd is om rechten en plichten 10 in te voeren voor individuen, worden ingeschakeld en moet men het bijgevolg eens geraken over de inhoud en de organisatie van het traject. Er werd een ordonnantie van de GGC aangekondigd in 2017 59. In dit stadium wordt niet gedacht aan een autonoom en tweetalig GGCtraject, want dat zou impliceren dat de Vlaamse Gemeenschap en de COCOF hun beleid opgeven en vervangen door een gemeenschappelijk beleid, maar zou de verplichting uitgaan van de GGC, die zich daartoe zou baseren op de bestaande trajecten. De definitie van de inhoud van het traject zou a minima gebeuren om het Vlaamse systeem, dat goed op poten staat, te behouden en de uitbouw van het Franstalige systeem voort te zetten. Er zouden administratieve boetes ingevoerd worden (van 100 tot 2.500 euro). Wat zal er gebeuren met de doelgroep, die thans verschilt volgens de trajecten? Tegelijkertijd zullen er aanzienlijke begrotingsmiddelen moeten worden uitgetrokken: indien het traject verplicht gesteld wordt, wie zal dan de rekening betalen of, met andere woorden, wat zal de proportionele bijdrage van eenieder zijn? Tot slot zouden, indien de GGC bij wege van ordonnantie het inburgeringstraject in Brussel verplicht stelt, de VG, de COCOF en de GGC een samenwerkingsovereenkomst moeten sluiten60. 3.3. Onduidelijkheid voor de begunstigden van de trajecten
  
  34. De institutionele puzzel, die leidt tot het bestaan van twee verschillende trajecten op eenzelfde grondgebied, heeft gevolgen voor de begunstigden zelf, namelijk de nieuwkomers. Op bepaalde gebieden worden ze gegijzeld door een zeer ingewikkeld systeem. De werking van het federale systeem is al moeilijk te begrijpen voor ingewijden. Het is dan zo goed als zeker dat de situatie onoverkomelijk moeilijk is voor een nieuwkomer, die noodzakelijkerwijze niet vertrouwd is met de Belgische institutionele architectuur. Die feitelijke situatie leidt bovendien tot een verplichte etnolinguïstische positionering van de nieuwkomers, die hun kamp moeten kiezen en een afweging moeten maken tussen het Nederlandstalige en Franstalige aanbod [Xhardez, 2014: 343]. Op basis van welke criteria zullen ze die keuze maken? Het zou jammer zijn dat ze verstrikt geraken in een wedijver tussen de deelgebieden, die een verschillend aanbod hebben en zoveel mogelijk nieuwkomers trachten aan te trekken of, a contrario, misschien zo weinig mogelijk om budgettaire redenen. Bovendien zou de heterogeniteit van het aanbod, zoals Catherine XHARDEZ, Integratie van nieuwkomers in Brussel: een institutionele en politieke puzzel, Brussels Studies, Nummer 105, 24 oktober 2016, www.brusselsstudies.be hierboven aangestipt, kunnen leiden tot kwaliteitsverschillen in de opleidingen, wat opnieuw in het nadeel van de nieuwkomers zou zijn. Als men de zaak vanop enige afstand bekijkt, kan men zich zelfs de vraag stellen of die situatie uiteindelijk niet leidt tot twee verschillende soorten burgerschap op eenzelfde grondgebied en nog een beetje meer tweedracht zaait tussen de burgers in België. Vanaf de invoering van het traject in Vlaanderen had Sébastien Van Drooghenbroeck [2006] de creatie de facto van een burgerschap van deelgebieden binnen de federale Staat ter discussie gesteld. Zijn bedenkingen zijn daag des te actueler, gelet op de toename van het aantal inburgeringstrajecten. 35. Tot slot verdient een bijzonder punt onze aandacht: het gaat om de consequenties van het volgattest voor de migranten die het traject hebben gevolgd: die kwestie is brandend actueel voor het verkrijgen van de nationaliteit 61 (federale bevoegdheid), aangezien in het kader van de korte procedure van nationaliteitsverklaring een bewijs van maatschappelijke integratie wordt vereist62. Dit laatste kan onder meer worden bewezen met een “inburgeringscursus”63. Zal er rekening worden gehouden met de door de COCOF64 afgegeven attesten voor het verkrijgen van de nationaliteit? De federale wet rept daar niet over en op dit ogenblik is er geen enkel uitvoeringsbesluit dat de lijst van de erkende “integratiecursussen” vaststelt. Aan Vlaamse zijde is de regeling goed opgezet en de rechtspraak ter zake bepaalt dat de inburgeringsgetuigschriften worden erkend. Aan Franstalige zijde, daarentegen, is de situatie zeer vaag 65.