title: Nationale parlementen in de Europese Unie
text: Binnen de regering wordt de groeianalyse gecoördineerd door de minister van Economische
  Zaken en Klimaat (EZK) maar in de Kamer wordt deze vaak door andere Kamercommissies
  behandeld dan door EZK. Ook wordt het document door meerdere Kamercommissies
  behandeld omdat het verschillende beleidsterreinen raakt. Door deze versnippering is het
  voor de Kamer moeilijk om het Europees Semester inhoudelijk te laten behandelen door
  de Kamercommissies die er inhoudelijk over gaan. Aangezien de minister van EZK op
  kabinetsniveau verantwoordelijk is, zou het logisch zijn dat de Kamercommissie voor EZK
  in de Kamer verantwoordelijk zou zijn maar in praktijk is dit niet het geval. In de afgelopen
  jaren is de jaarlijkse groeianalyse een aantal keren verhuisd van de commissie Europese
  Zaken naar de commissie Financiën (in verband met de buitensporigtekortprocedure) en
  weer terug. De commissie Financiën heeft echter vooral aandacht voor de EMU-normen
  en minder voor andere beleidsterreinen die de jaarlijkse groeianalyse kan bevatten. De
  Tweede Kamer is dus nog zoekende naar een goed werkende procedure om de jaarlijkse
  groeianalyse optimaal inhoudelijk te behandelen.
   In de jaren 2013-2015 heeft de Tweede Kamer een rapporteur Europees Semester gehad
  met als doel de behandeling van de stukken die daarmee verband houden in de Kamer te
  coördineren.249 In haar rapport doet de rapporteur een drietal aanbevelingen. De eerste
  aanbeveling ziet op een actieve betrokkenheid van de relevante Kamercommissies bij de
  totstandkoming van de landenspecifieke aanbevelingen en de implementatie ervan in
  nationaal beleid. Het gaat dan met name om de Kamercommissies op wier terrein een
  dergelijke landenspecifieke aanbeveling van toepassing is. De Kamer dient niet alleen
  waakzaam en betrokken te zijn bij het Europese gedeelte van semester maar ook zeker bij
  het nationale gedeelte waar de landenspecifieke aanbeveling wordt verwerkt in de verschillende departementale begrotingen. Met andere woorden, de Kamer dient elke stap te
  controleren, van het begin – de opstelling van de landenspecifieke aanbevelingen – tot het
  eind – de implementatie van de aanbeveling – evenals het kabinetsbeleid door het jaar
  heen. De rapporteur beveelt dit aan om erzo voor te zorgen dat het parlement niet buitenspel
  komt te staan door het Europees Semester.250 De tweede aanbeveling ziet op het aanstellen
  
  249 Kamerstukken II 2014/15, 33574, nr. 6.
  250 Kamerstukken II 2014/15, 33574, nr. 6, p. 8.
   142
  
  Hoofdstuk 3 Nederland
  van een nieuwe rapporteur Europees Semester in 2015.251 De rapporteur schetst de vooren nadelen van het aanstellen van een nieuwe rapporteur en laat de uiteindelijk beslissing
  over aan de Kamer. In dat opzicht wordt er geen aanbeveling gedaan. Tot slot wordt aanbevolen een rapporteur voor de mid-term review Europa 2020-strategie aan te stellen.252
  Gezien de complexiteit van het onderwerp, de uitwerking die het mogelijk kan hebben op
  het Europees Semester en de betrokkenheid van vrijwel alle Kamercommissies adviseert
  de rapporteur om hiervoor een aparte rapporteur aan te stellen die dit onderwerp nauwlettend in de gaten kan houden en de herziening van de strategie kan coördineren.
   Tijdens een procedurevergadering van de Kamercommissie voor Europese Zaken wordt
  besloten om de eerste aanbeveling over te nemen en daarmee de relevante Kamercommissies
  actief te betrekken bij de totstandkoming en implementatie van de landenspecifieke aanbevelingen. Met betrekking tot een rapporteur Europees Semester 2015 wordt besloten
  om deze niet aan te stellen en over het aanstellen van een rapporteur mid-term review
  Europa 2020 wordt te zijner tijd een besluit genomen.253
  
  3.5.4
  
  Wet informatiepositie Staten-Generaal inzake de Europese Unie
  
  Op 17 maart 2017 dienden toenmalige Kamerleden Marit Maij (PvdA) en Anne Mulder
  (VVD) een initiatiefwetsvoorstel in bij de Tweede Kamer.254 Het ‘voorstel tot verbetering
  van de informatiepositie van de Staten-Generaal met betrekking tot de Europese Unie
  (Wet informatiepositie Staten-Generaal inzake de Europese Unie)’ is een verzamelplaats
  van bevoegdheden en rechten van de beide Kamers. Het doel van deze wet is het verbeteren
  van de informatiepositie van de Staten-Generaal om zo de parlementaire controle te verbeteren tijdens de onderhandelingen die de regering uitvoert op Europees niveau, de
  invloed van het Nederlandse parlement in het Europese besluitvormingsproces te vergroten
  en daarbij de legitimiteit van dat besluitvormingsproces te doen toenemen.255
  Het probleem van de huidige situatie is volgens de initiatiefnemers dat parlementaire
  controle op Europese besluitvorming complex en veelzijdig is. Omdat er tegelijkertijd vele
  onderhandelingsprocessen en besluitvormingsprocessen over verschillende onderwerpen
  lopen, moet het parlement op elk moment alert zijn omdat het doorlopend parlementaire
  controle moet uitvoeren. De complexiteit, veelzijdigheid en het feit dat het parlement
  continu alert moet zijn maakt het controleproces voor het parlement ingewikkeld en
  
  251 Kamerstukken II 2014/15, 33574, nr. 6, p. 9.
  252 Kamerstukken II 2014/15, 33574, nr. 6, p. 10.
  253 Besluitenlijst van de procedurevergadering van donderdag 19 maart 2015, 2015D13191.
   254 Kamerstukken II 2016/17, 34695, nr. 1 en 2; het voorstel is thans, zomer 2021, in behandeling bij de Tweede
  Kamer.
  255 Kamerstukken II 2016/17, 34695, nr. 3, p. 1.
  143
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  moeilijk uit te voeren. Dit is met name het geval wanneer het parlement geen of in beperkte
  mate antwoord krijgt op cruciale controlevragen zoals: Wat was de inzet van de regering
  tijdens raadsonderhandelingen? en Welke rol heeft de regering gespeeld in het bereiken van
  het eindresultaat?
  Het parlement kan zich hierdoor geen compleet beeld vormen van de situatie. Daarnaast
  krijgt het parlement geen inzicht in alle documenten die door de Europese onderhandelingspartners aan de regering zijn gestuurd. Dit is echter nodig voor een goede controle.
  Over de afgelopen jaren heeft het parlement toegang gekregen tot meer documenten. Toch
  zijn er nog documenten die het parlement niet kan inzien; dit zijn de zogeheten non-papers.
  De regering ontvangt deze documenten, die van informele aard zijn, van de verschillende
  onderhandelingspartners op Europees niveau, of levert ze zelf aan tijdens onderhandelingen,
  maar stuurt ze niet aan het parlement.
   In het voorstel zijn het parlementair behandelvoorbehoud en het parlementair
  instemmingsrecht uit de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon terug te vinden
  in artikel 2 en 3.256 Daarnaast bevat het voorstel in het eerste artikel een algemene plicht
  voor de minister die het aangaat en de minister van Buitenlandse zaken om de Kamers
  tijdig, doorlopend en volledig in te lichten over aangelegenheden met betrekking tot de
  Europese Unie. Dit is niet veel meer dan een kopie van artikel 68 van de Grondwet. De
  inlichtingenplicht uit dit artikel ziet namelijk ook op Europese aangelegenheden. Wel is
  in het wetsvoorstel toegevoegd dat de minister die het aangaat deze plicht heeft, hetgeen
  niet meer dan logisch is, en daarnaast ook de minister van Buitenlandse Zaken (BuZa).
  Volgens de initiatiefnemers heeft de betrokkenheid van de minister van Buitenlandse
  Zaken het doel om de coördinatie tussen de ministeries te waarborgen, en wanneer
  inlichtingen meerdere ministeries aangaan dan zorgt de minister van Buitenlandse Zaken
  voor de inlichtingen. Daarnaast heeft de minister van BuZa de taak om de algehele kwaliteit
  te waarborgen.257
  Naast deze algemene plicht is ook een inlichtingenplicht opgenomen voor dezelfde
  ministers als in het eerste artikel, om beide Kamers onverwijld te informeren over de bij
  het wetsvoorstel onder lijst I (EU-voorstellen) en II (EU-Documenten) opgenomen handelingen en ook over alle groenboeken of witboeken die de regering ontvangt.258 Wanneer
  de regering EU-voorstellen aan de Kamers stuurt, dient zij deze te doen vergezellen van
  een zogenoemde oplegbrief. Hierin wordt de volgende informatie opgenomen: ‘de
  belangrijkste inhoud en doel van het EU-voorstel; de datum van het verschijnen van de
  
  256 Beide bevoegdheden zijn geïntroduceerd in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon in respectievelijk art. 3 en 4.
  257 Kamerstukken II 2016/17, 34695, 3, p. 17.
   258 Dit zijn onder andere wetgevingsvoorstellen, mededelingen, aanbevelingen, rapporten, verslagen en
  beleidsprogramma’s van de instellingen van de Europese Unie. Zie art. 7 van het wetsvoorstel voor de plicht
  met betrekking tot groenboeken en witboeken.
  144
  
  Hoofdstuk 3 Nederland
  
  eerste versie alsook van het verschijnen van de eerste versie in de Nederlandse taal; de
  rechtsbasis van een voorgenomen besluit; de toepasselijke besluitvormingsprocedure; de
  naam van Onze Minister die het aangaat en tot slot de data ten behoeve van digitale verwerking’.259
  Naast het wettelijk vastleggen van het BNC-fiche wordt ook een BUC-fiche geïntroduceerd. BUC staat voor ‘Beoordeling Uitonderhandeld Commissievoorstel’.260 De bedoeling
  van dit BUC-fiche is dat de regering uitleg geeft over de verhouding tussen de vastgestelde
  wetgevingshandeling en de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, en de
  gevolgen die de wetgevingshandeling heeft voor Nederland, waaronder de gevolgen voor
  implementatie hiervan; verder is het de bedoeling dat de regering een oordeel geeft over
  de uitkomst van de onderhandelingen, de onderhandelingen die door Nederland zijn
  ingezet en een verantwoording daarover.
  Ook wordt in het wetsvoorstel vastgelegd dat de minister een agenda, de zogenoemde
  ‘geannoteerde agenda’ aan de Kamers zendt voor een bijeenkomst van de Europese Raad,
  de Raad, informele ministeriële bijeenkomsten, de Eurozone-top en bijeenkomsten van
  de Eurogroep. Na afloop van een bijeenkomst zendt de minister van Buitenlandse Zaken
  een verslag van de bijeenkomst aan beide Kamers.261 Waarom hier gekozen is voor de
  minister van Buitenlandse Zaken en niet de minister die het aangaat, is onduidelijk.
   Tot slot wordt vastgelegd dat de minister van Buitenlandse Zaken viermaal per jaar
  een overzicht stuurt aan beide Kamers met daarin ‘de actuele politieke ontwikkelingen
  over zaken die betrekking hebben op de Europese Unie; de voortgang van implementatie
  van Europese wetgevingsvoorstellen’.262
  
  3.5.5
  
  Voorstel tot verandering van de Grondwet strekkende tot toevoeging
  van bepalingen inzake het lidmaatschap van de Europese Unie
  
  Op 9 mei 2019 maakten D66-leden Kees Verhoeven en Rob Jetten een voorstel tot wijziging
  van de Grondwet aanhangig in de Tweede Kamer.263 Dit voorstel heeft als doel een bepaling
  inzake het lidmaatschap van de Europese Unie toe te voegen aan de Grondwet. Aan artikel 90 van de Grondwet worden drie leden toegevoegd. In het eerste lid wordt ‘Het
  Koninkrijk is lid van de Europese Unie’ opgenomen.264 De tweede toevoeging betreft de
  opzegging van het lidmaatschap van de Europese Unie. Het voorstel regelt met welke
  
  259 Zie Lijst III – Leeswijzers onder sub a van Lijsten behorende bij het wetsvoorstel.
  260 Ibid.
  261 Art. 6 wetsvoorstel.
  262 Art. 8 wetsvoorstel.
  263 Kamerstukken II 2018/19, 35202 – (R2126), nr. 1.
  264 Kamerstukken II 2018/19, 35202 – (R2126), nr. 2.
   145
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  procedure het lidmaatschap eventueel beëindigd kan worden. Verhoeven en Jetten nemen
  daarbij democratische legitimatie als uitgangspunt. Voorgesteld wordt namelijk om de
  procedure van grondwetswijziging van overeenkomstige toepassing te verklaren. Dit houdt
  in dat de procedure uit artikel 137 van de Grondwet gevolgd dient te worden. Indien
  Nederland uit de Europese Unie wil treden, dient in de zinsnede ‘een verandering in de
  Grondwet’ in artikel 137, ‘de goedkeuring voor het opzeggen van het lidmaatschap van de
  Europese Unie’ gelezen te worden.265 Tot slot wordt in een derde lid de betrokkenheid van
  de Staten-Generaal bij besluitvorming van de Europese Unie over wetgeving en verdragen
  vastgelegd. Hierbij kan volgens Verhoeven en Jetten worden aangesloten bij het voorstel
  van Maij en Mulder voor de Wet informatiepositie Staten-Generaal inzake de Europese
  Unie.
   Het verankeren van de Europese Unie in de Nederlandse Grondwet brengt geen verplichtingen met zich. Wanneer men kijkt naar constituties van andere lidstaten valt op
  dat hierover overeenstemming bestaat. Er zijn landen, zoals Luxemburg en Denemarken,
  die in hun constituties geen verwijzing hebben naar de Europese Unie; daarnaast er zijn
  ook landen, zoals Frankrijk en Duitsland, die in hun constituties een (of meer) specifieke
  bepaling(en) over de Europese Unie hebben opgenomen.266 De lidstaten denken nu eenmaal
  verschillend over het opnemen van een bepaling over (het lidmaatschap van) de Europese
  Unie. Het voorstel van Verhoeven en Jetten is niet opvallend in vergelijking met andere
  lidstaten. Wel geeft het ondubbelzinnig aan dat Nederland lid is van de Europese Unie en
  geeft het een duidelijk ‘pro-Europa’ signaal af. Tot slot, gezien de chaos en problemen die
  Brexit met zich brengt, is het niet vreemd dat Verhoeven en Jetten een voorstel doen voor
  een duidelijke procedure indien ook Nederland de Europese Unie wil verlaten. Wil
  Nederland zijn lidmaatschap van de Europese Unie opzeggen dan dient dat via een
  grondwetswijziging te gaan. Een grondwetsherziening zorgt ervoor dat het Nederlandse
  volk, in verband met de tussentijdse verkiezingen, zich kan uitspreken over een eventuele
  Nexit. Daarnaast zorgt de procedure met twee lezingen en een twee derde meerderheid in
  beide Kamers in de tweede lezing ervoor dat het besluit om de Europese Unie te verlaten,
  weloverwogen wordt genomen en gesteund wordt door het volk. De drempel van een twee
  derde meerderheid in beide Kamers betekent echter ook dat de kans op een Nexit wordt
  verkleind.267 Met andere woorden, de initiatiefnemers wilden het moeilijker maken om
  het lidmaatschap op te zeggen.
  Op 25 februari 2021 is het voorstel in eerste lezing verworpen.268
  
  265 Kamerstukken II 2018/19, 35202 – (R2126), nr. 3, p. 10.
   266 Art. 23 Duitse Grondwet en art. 88-1 e.v. Franse Grondwet.
  267 H.T. Nguyen & S. Wolf, ‘Europa in de Grondwet: A reaffirmation of commitment’, Nieuwsbrief De Hofvijver
  2019, 9(97).
  268 Handelingen II 2020/21, 59, item 26.
  146
  
  Hoofdstuk 3 Nederland
  
  3.6
  
  Tussenconclusie
  
  Het onderwerp van dit hoofdstuk betrof de Nederlandse parlementaire activiteit aangaande
  Europese aangelegenheden en daarmee verbonden (vooral indirecte) invloed op Europese
  besluitvorming. De vraag daarbij is hoe het Nederlandse parlement een en ander doet en
  welke middelen dan wel bevoegdheden het parlement daarvoor tot zijn beschikking heeft
  en hoe (vaak) deze worden ingezet. Dit alles is bekeken vanuit een nationaal perspectief.
  Aan bod kwamen de bevoegdheden die het parlement heeft op basis van Nederlandse
  (constitutionele) wetgeving. Zoals beschreven verlopen de bedoelde activiteiten via het
  politieke controle- en verantwoordingsproces. De bevoegdheden die het parlement gebruikt,
  zien deels op de controle van de eigen regering en deels op acties richting de Europese
  Commissie.
  Controle kan niet plaatsvinden zonder adequate informatievoorziening. In het eerste
  gedeelte van dit hoofdstuk is daarom ingegaan op de parlementaire controlemiddelen c.q.
   informatievoorziening. Deze middelen zijn niet specifiek voor controle van de regering
  inzake Europese aangelegenheden gecreëerd maar kunnen voor alle activiteiten van de
  regering, Europees of nationaal, worden ingezet. Het gaat dan om interpellaties, enquêtes,
  dertigledendebatten en schriftelijke en mondelinge vragen. Er zijn in de onderzoeksperiode
  van 2010 tot en met 2016 geen interpellaties en enquêtes geweest over Europa. Het percentage dertigledendebatten over Europa is met vijf procent het hoogste percentage van de
  in de vierde paragraaf van dit hoofdstuk genoemde controlemiddelen. Het percentage
  schriftelijke en mondelinge vragen ligt op vier procent, respectievelijk twee procent van
  het totaal. In de Eerste Kamer zijn er, net als in de Tweede Kamer, geen interpellaties of
  enquêtes geweest over Europa. Het percentage schriftelijke vragen aangaande EU-aangelegenheden is wel hoger dan in de Tweede Kamer, namelijk dertien procent. Als de regering
  ziet dat het parlement activiteit aangaande Europese aangelegenheden serieus neemt, zal
  de regering ook meer geneigd zijn om de standpunten van het parlement over te nemen/in
  aanmerking te nemen aangezien ook bij Europese aangelegenheden (politieke) sancties
  kunnen volgen. De tweede gele kaart inzake het voorstel voor een Europees Openbaar
  Ministerie is daarvan een goed voorbeeld. De Tweede Kamer zat daar ‘bovenop’ (via
  behandelvoorbehoud, rapporteurschap en gemotiveerde advies aan de Commissies) en de
  regering kon ook niet veel anders dan de Kamer daarin volgen, wat ze ook heeft gedaan.
  Tot slot zijn er nog de ad hoc gemaakte afspraken tussen de regering en de Tweede
  Kamer. Bij nieuwe Europese wetgeving kan de Tweede Kamer een of meer ‘Europese’
  bevoegdheden inzetten zoals het parlementair behandelvoorbehoud. Als het echter gaat
  om bijvoorbeeld handelsverdragen dan kan de Kamer deze bevoegdheden niet inzetten.
   Niets staat er dan aan in de weg om toch in lijn met de bevoegdheden van het behandelvoorbehoud (ad hoc procedure)afspraken te maken met de regering. Dit is gebeurd bij het
  
  147
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  CETA-verdrag en de ESM-besluiten. De afspraak die werd gemaakt ziet met name op een
  tijdelijke en adequate informatievoorziening en een debat tussen de regering en de Kamer
  voordat de regering zich ergens aan committeert op Europees niveau. Hetzelfde geldt voor
  de afspraak met betrekking tot Visserijakkoorden. Ook hier werd afgesproken om de
  Kamer meer, sneller en beter te informeren. Ook werd met de staatssecretaris afgesproken
  dat het standpunt van de Kamer zou worden meegenomen in de onderhandelingen in de
  Raad. Tot slot is er nog de afspraak om een behandelvoorbehoud te plaatsen op elk voorstel
  dat instemming van de Staten-Generaal vergt. Wederom zorgt dit voor een adequatere
  informatievoorziening.
  Van deze afspraken zijn een paar voorbeelden gevonden. Aangezien er van deze
  afspraken geen overzicht wordt bijgehouden valt ook niet uit te sluiten dat er meer van
  dergelijke afspraken zijn gemaakt.
  Het tweede gedeelte van het hoofdstuk behandelt de ‘directe weg’ om invloed uit te oefenen.
  Daarmee wordt bedoeld invloed op de Europese Commissie als initiatiefnemer van nieuwe
  Europese wetgeving. Voor het Barroso-initiatief was het Nederlandse parlement voor
  informatie vanuit de Europese Unie afhankelijk van de BNC-fiches van de regering. Dit
  is thans niet meer zo maar de BNC-fiches blijven van grote waarde voor het parlement
  aangezien het parlement zo door de regering wordt geïnformeerd over het standpunt van
  de regering betreffende nieuwe Europese wetsvoorstellen.
   Naar aanleiding van het jaarlijkse wetgevings- en werkprogramma van de Europese
  Commissie stellen beide Kamers van het parlement een lijst samen met hun prioriteiten
  uit dit programma. Die prioriteiten worden door de desbetreffende Kamercommissie
  direct op de agenda gezet. Ook kunnen de Kamercommissies aangeven of ze van plan zijn
  een subsidiariteitstoets uit te voeren en/of een behandelvoorbehoud te plaatsen. Het feit
  dat beide Kamers selecteren en prioriteren is positief; in de eerste jaren na 2010 werden
  deze geplande behandelvoorbehouden echter niet geplaatst. In de jaren na 2013 loopt het
  aantal voorgestelde/geplande behandelvoorbehouden terug en de daadwerkelijk geplaatste
  behandelvoorbehouden nemen juist toe, maar nog altijd wordt niet elk voorgesteld
  behandelvoorbehoud geplaatst. Uiteindelijk is het belangrijk dat het aantal daadwerkelijk
  geplaatste behandelvoorbehouden toeneemt. Dat betekent namelijk dat de parlementaire
  bemoeienis met ook voor Nederland belangrijke Europese besluitvorming toeneemt. Bij
  een behandelvoorbehoud mag de minister namelijk in de Raad geen onomkeerbare
  beslissingen nemen voordat hij of zij de standpunten van de Kamer heeft gehoord.
  De consultaties die de Europese Commissie verstuurt, de groenboeken en witboeken,
  staan niet hoog op de agenda van beide Kamers. Op vele groen- en witboeken wordt wel
  gereageerd naar de Commissie of de regering maar inhoudelijk zijn deze reacties niet erg
  indringend. Als de Kamer het niet eens is met de visie van de Commissie is dit een goed
  moment om dit te laten weten. Het zijn niet voor niets consultatiedocumenten, dus de
  
  148
  
  Hoofdstuk 3 Nederland
  
  Commissie verwacht er reacties op. Desondanks maken de Kamers door hun beknopte
  reacties slechts beperkt gebruik van deze mogelijkheid.
   De Tweede Kamer kan een of meer van haar leden benoemen tot rapporteur voor een
  bepaald dossier. Hoe de Kamer tot die beslissing komt, is betrekkelijk onnavolgbaar. Het
  is onduidelijk waarom voor sommige onderwerpen een rapporteur wordt benoemd en
  voor andere niet. Zo is in 2015 een rapporteur aangesteld voor de begrotingscyclus.
  Onduidelijk is waarom er slechts één jaar een rapporteur is aangesteld terwijl de begrotingscyclus elk jaar terugkomt. Het eindigen van een rapporteurschap hangt vaak samen
  met het einde van de gestelde termijn. Dit kan ook zijn als over het wetgevingsvoorstel
  nog onderhandeld wordt. Juist dan zou een rapporteur nog steeds van belang zijn. De
  rapporteur kan de Kamer op de hoogte houden van de onderhandelingen waardoor het
  voor de Kamer makkelijker zou moeten zijn om greep op het onderwerp te houden. Het
  rapporteurschap zou pas moeten eindigen als het wetsvoorstel definitief wordt en niet als
  een termijn eindigt of als er nieuwe verkiezingen zijn van de Tweede Kamer. Het rapporteurschap is een effectief middel om enerzijds alle ontwikkelingen te volgen, informatie
  in te winnen en kennis bij te houden over een onderwerp of voorstel, en anderzijds is het
  ook een signaal aan de regering. De Kamer laat daarmee zien dat het gaat om een belangrijk
  onderwerp waarover zij alles wil weten en dat zij scherp in de gaten wil houden, maar met
  name dat het een onderwerp is waar de Kamer een sterke mening over heeft waarvan ze
  niet snel af zal wijken en waarmee ze de regering kritisch volgt.
   Algemeen kan gesteld worden dat beide Kamers weliswaar hun bevoegdheden om controle
  en invloed uit te oefenen op Europese aangelegenheden gebruiken, maar dat dit een beperkt
  deel is van de vele andere activiteiten die de Kamers verrichten. Indien de Kamers meer
  invloed willen uitoefenen op Europese besluitvorming kan het nuttig zijn om vaker een
  behandelvoorbehoud te plaatsen bij nieuwe Europese wetgeving. Het voordeel hiervan is
  dat wanneer een van beide Kamers dit doet, de andere Kamer hierop kan meeliften.
  Daarnaast zou dit niet meer tijd van de Kamerleden kosten aangezien het de minister is
  die de Kamers moet informeren. De ‘last’ ligt dus bij de minister en niet bij de Kamers.
  Een dergelijk voorbehoud kost de Kamers weinig maar levert veel informatie op. De Kamers
  worden niet alleen over de inhoud op de hoogte gehouden maar ook over het proces,
  waardoor zij op het juiste moment actie kunnen ondernemen. Ook is het positief dat de
  minister geen onomkeerbare beslissingen in de Raad mag nemen zonder eerst de Kamers
  te hebben gehoord. Zo is voor de Kamers hun inbreng verzekerd.
  149
  
  H o o f d s t u k 4 Du i t s l a n d
  4.1
  
  Inleiding
  
  Zoals in het vorige hoofdstuk de Nederlandse parlementaire werkzaamheden met betrekking
  tot Europese besluitvorming zijn beschreven, zal in dit hoofdstuk op de Duitse parlementaire activiteiten met betrekking tot EU-aangelegenheden, wetgeving en bestuur worden
  ingegaan. In het eerste gedeelte van dit hoofdstuk wordt een korte beschrijving gegeven
  van de (constitutionele) geschiedenis van Duitsland, met nadruk op de naoorlogse periode.
   Vervolgens wordt, eveneens kort, de staatsstructuur besproken met de voor dit onderzoek
  belangrijke staatsorganen. Het gaat dan met name om de Bundestag (de bondsdag), de
  Bundesrat (de bondsraad), de federale regering en het Bundesverfassungsgericht (het
  constitutioneel hof). De Duitse staatsstructuur is anders dan die van Nederland. Om te
  beginnen is Duitsland een federale staat. Op federaal niveau heeft Duitsland andere organen
  dan Nederland op centraal niveau heeft. Om te begrijpen welke rol het Duitse parlement
  speelt in Europese aangelegenheden is het nodig om een duidelijk beeld te hebben van de
  bestaande organen, de verhoudingen tussen de organen en de rollen en bevoegdheden die
  deze hebben. Aangezien de staatsstructuur verschilt, verschillen ook de regelingen van
  bevoegdheden en procedures. In het algemeen worden zowel in Duitsland als in Nederland
  bevoegdheden toegekend in de Grondwet. Het verschil tussen beide landen ligt in de uitwerking van deze bevoegdheden. In Duitsland is de uitwerking veel nauwkeuriger. De
  uitwerking betreft dan niet alleen de bevoegdheid zelf maar ook de procedure rondom de
  bevoegdheid. Welke procedure wanneer gevolgd moet worden en in welke volgorde
  bepaalde stappen genomen dienen te worden is vaak terug te vinden in een wet; zie daarvoor
  wat betreft het onderwerp van dit boek de drie ‘Europawetten’ die een uitwerking vormen
  van artikel 23 van de Duitse Grondwet, waar ik later in dit hoofdstuk op terugkom. Op
  dat punt is er een contrast zichtbaar met Nederland, waar de te volgen procedures vaker
  zijn bepaald door gewoonte, ‘omdat men het altijd al zo doet’, zoals ook bijvoorbeeld het
  geval is bij de vertrouwensregel.
   Paragraaf 4.3 omvat een beschrijving van het wetgevingsproces. In paragraaf 4.4 komt
  de controle van de regering door het parlement aan bod. Hierin zullen de bevoegdheden
  van het parlement worden besproken waarmee het de regering controleert, alsmede hoe
  vaak deze bevoegdheden tussen 2010 en 2016 zijn ingezet. De bevoegdheden die worden
  besproken, zijn de algemene controlebevoegdheden van de Bundestag en Bundesrat zoals
  die kunnen en worden ingezet in alle aangelegenheden. Daarmee wordt bedoeld dat het
  niet uitmaakt of het gaat om een nationale aangelegenheid of een Europese aangelegenheid,
  in tegenstelling tot de bevoegdheden die in paragraaf 4.5 worden besproken. Deze (bijzon-
  
  151
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  dere) bevoegdheden kunnen uitsluitend worden ingezet bij Europese aangelegenheden.
  Op de verhouding tussen deze twee bevoegdheden wordt eveneens in paragraaf 4.5 ingegaan.
  Deze paragraaf draagt de titel ‘Duitsland en de Europese Unie’.
  In paragraaf 4.5 wordt eveneens ingegaan op artikel 23 van de Duitse Grondwet. Dit
  is het artikel in de Grondwet waarin specifiek naar de Europese Unie wordt verwezen.
  Artikel 23 is uitgewerkt in de drie wetten die al aangeduid zijn en die ook in deze paragraaf
  aan bod komen. Ook zijn in deze paragraaf tabellen opgenomen die een overzicht geven
  van het aantal keren dat de Bundestag of Bundesrat zijn bevoegdheden op grond van
  artikel 23 Grondwet dan wel de drie specifieke wetten heeft ingezet. Daarbij hoort ook de
  vraag of deze ‘bijzondere’ bevoegdheden die alleen voor Europese aangelegenheden kunnen
  worden ingezet, iets toevoegen aan de algemene controlebevoegdheden, of dat deze laatste
  al voldoende zijn om de regering op Europees beleid te controleren.
   Historie
  Duitsland was in de naoorlogse periode lange tijd verdeeld. Daarom was de huidige
  Grondwet, die dateert uit 1949, tot de eenwording strikt genomen alleen de Grondwet van
  de Bondsrepubliek Duitsland (BRD).1 Het huidige Duitsland werd in 1949 verdeeld in
  twee staten; de in het Oosten gelegen Duitse Democratische Republiek (DDR) en de in
  het Westen gelegen Bondsrepubliek Duitsland (BRD). De voormalige hoofdstad Berlijn
  lag dan wel geheel in het oostelijke gedeelte maar behoorde voor de helft toe aan de DDR
  en voor de helft aan de BRD.2 De relaties tussen de DDR en de BRD werden pas geregeld
  in het Verdrag van 21 december 1972 inzake de grondslagen van de betrekkingen tussen
  de DDR en de BRD. Tussen het Oosten en het Westen liep een scheidingslijn, het IJzeren
  Gordijn. In Berlijn werden beide delen gescheiden door de Berlijnse Muur die in augustus
  1961 klaar was. Dit bleef zo tot het najaar van 1989. De muur werd afgebroken en Duitsland
  was vanaf 3 oktober 1990 weer verenigd, doordat de DDR toetrad tot het ‘Geltungsbereich
  des Grundgesetzes’. Met andere woorden, op het gebied van de DDR werd de Grondwet
  van de BRD van toepassing. Politiek, ideologisch en qua mentaliteit gezien bleef er echter
  nog enige tijd verdeeldheid bestaan tussen Oost en West (volgens sommigen is dat nog
  steeds het geval). Op papier was er sprake van één Duitsland, maar in de praktijk was dit
  niet het geval.3 In de tijd dat Oost en West gescheiden waren, had ieder deel zijn eigen
  wetten en regels. Na de val van de muur werd het Oosten bij het Westen gevoegd en werd
  
  1
  
  2
  3
  
  P. Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes, München: Verlag C.H. Beck 2018,
  p. 50-51; D. Willoweit, Reich und Staat. Eine kleine deutsche Verfassungsgeschichte, München: Verlag C.H.
   Beck 2013, p. 115.
  P. Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes, München: Verlag C.H. Beck 2018,
  p. 70-72.
  D. Willoweit, Reich und Staat. Eine kleine deutsche Verfassungsgeschichte, München: Verlag C.H. Beck 2013,
  p. 117-118.
  152
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  de Grondwet van de Bondsrepubliek van toepassing op het gehele territorium. Hiertoe
  werden artikel 146 van de Grondwet en de preambule gewijzigd, zodat de Grondwet van
  het Westen ook van toepassing werd op het Oosten en zo de vereniging van Oost en West
  grondwettelijk vastgelegd werd. Artikel 23 van de toenmalige Grondwet over Duitse
  gebieden waarop de Grondwet niet van toepassing was, werd geschrapt omdat dit artikel
  niet langer nodig was. Artikel 23 van de huidige Grondwet is nu hét artikel over de Europese
  Unie.4
  Om de vereniging tussen Oost en West te realiseren werden drie verdragen tussen de
  DDR en de BRD gesloten, namelijk het ‘Staatsvertrag’ (Staatsverdrag)5 dat de gezamenlijke
  monetaire, economische en sociale unie regelde, het ‘Wahlvertrag’ (Verkiezingsverdrag)6
  dat gemeenschappelijke verkiezingen regelde en het ‘Einigungsvertrag’ (Eenheidsverdrag)7
  dat ervoor moest zorgen dat beide staten werden verenigd tot één staat. Tot slot werd het
  ‘Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland’ (Verdrag inzake de
  afsluitende regeling met betrekking tot Duitsland, ook wel het ‘Zwei-plus-Vier-Vertrag’
  (twee-plus-vier-verdrag) genoemd,8 gesloten tussen de DDR, BRD, de Verenigde Staten,
  het Verenigd Koninkrijk, de Sovjet-Unie en Frankrijk (de voormalige bezettingsmachten).
   Dit verdrag regelde dat deze vier machten hun rechten en verantwoordelijkheden met
  betrekking tot Duitsland beëindigden, waardoor Duitsland weer volledig soeverein werd.9
  De Bondsrepubliek Duitsland10 ontwikkelde na de Tweede Wereldoorlog een systeem
  met checks and balances op federaal en deelstatenniveau. Daarnaast wilde Duitsland uitdrukkelijk aangeven dat het openstond voor internationale samenwerking. Wat daar toen
  ook bij hoorde, was het afstaan van bevoegdheden aan supranationale organisaties. Dit
  werd gedaan om te laten zien dat Duitsland wereldvrede wilde promoten als een gelijkwaardige en bevriende staat binnen een verenigd Europa. De bevoegdheid tot het overhevelen
  van bevoegdheden werd specifiek opgenomen in de Grondwet.11
  
  4
  5
  6
  7
  8
  9
  10
  11
  
  P. Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes, München: Verlag C.H. Beck 2018,
  p. 72-73.
  Staatsvertrag, 18 mei 1990.
  Wahlvertrag, 2 december 1990.
  Einigungsvertrag, 31 augustus 1990; R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts, Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 7.
  Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland, 12 september 1990.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 8.
  Strikt genomen moet het Bondsrepubliek Duitsland zijn.
  D. Thym, ‘Parliamentary Control of EU decision-making in Germany’, in: O. Tans, C. Zoethout & J. Peters
  (eds.), National Parliaments and European Democracy: A Bottom-up Approach to European Constitutionalism,
  Groningen: Europa Law Publishing 2007, p. 49-50.
   153
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  4.2
  
  Staatsstructuur
  
  In deze paragraaf zal worden ingegaan op de staatsstructuur van Duitsland. Daarnaast
  worden de, voor dit onderzoek, belangrijkste staatsorganen beschreven evenals de verhouding tussen deze organen. Duitsland is een federale staat, een bondsstaat, en bestaat op
  federaal niveau uit de bond en op decentraal niveau uit zestien deelstaten, de Länder. Deze
  Länder hebben ieder zelf ook een constitutie waarin de organisatie van het Land is vastgelegd.12 In dit proefschrift zal niet verder worden ingegaan op de interne aangelegenheden
  van de Länder.13 De Länder worden op federaal niveau vertegenwoordigd in de Bundesrat,
  zie daarvoor paragraaf 4.2.2.
   Artikel 20 van de Grondwet maakt duidelijk dat gekozen is voor een republiek en een
  democratische en sociale federale staat, gebaseerd op het rechtsstaatbeginsel. Het democratieprincipe uit zich in de volkssoevereiniteit waarbij het niet gaat om een directe democratie
  maar een representatieve democratie waar het volk kan stemmen voor de samenstelling
  van de vertegenwoordigende staatsorganen. Daarnaast moet het handelen van de overheid
  herleidbaar zijn naar het volk, met andere woorden, het handelen moet democratisch
  gelegitimeerd zijn. Zo kiest het volk de leden van de Bundestag, die op zijn beurt weer de
  Bondskanselier kiest, die daarna ministers benoemt die in het kabinet komen. Dit is de
  zogenoemde legitimatieketen. De Bundestag is het hoogste representatieve orgaan binnen
  de democratie en heeft als taak de regering te vormen en te controleren en wetten te
  maken.14 Zoals aan het begin is aangegeven is Duitsland een sociale staat. Dit komt niet
  enkel tot uiting in het feit dat de staat verplicht is om socialezekerheidswetten te maken
  en een bestaansminimum van het volk te waarborgen maar ook in het doel van de ontwikkeling van de Europese Unie in artikel 23 van de Grondwet. In dit artikel is vastgelegd dat
  Duitsland deelneemt aan de ontwikkeling van een democratische en sociale Europese
  Unie.15
  Een belangrijk aspect van deze bepaling is dat de Europese eenwording zich blijft ontwikkelen en dus geen voltooid project is. Hierdoor ontstaat ruimte voor verdere integratiestappen en overdracht van bevoegdheden, voor zover de overige bepalingen van de
  Grondwet deze toelaten.
  12
  13
  
  14
  
  15
  
  P. Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes, München: Verlag C.H. Beck 2018,
  p. 452-453.
  Het is niet zo dat de Länder geen rol spelen in Europese aangelegenheden. Länder spelen bijvoorbeeld een
  rol bij de implementatie en uitvoering van EU-recht, maar dit gaat het bereik van dit proefschrift te buiten.
   De interne aangelegenheden en organisatie van Länder zullen daarom geen rol spelen in dit onderzoek.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 27; Ch. Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganistionsrecht.
  Mit Bezügen zum Europarecht, Heidelberg: C.F. Müller GmbH 2017, p. 11.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 142.
  154
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  Op federaal niveau kunnen meerdere organen worden onderscheiden: de bondspresident, de Bundestag (Bondsdag), de Bundesrat (Bondsraad) en de bondsregering (bestaande
  uit de bondskanselier en de bondsministers). Daarnaast zijn er enkele adviescolleges en
  rechterlijke instanties. De laatste twee zullen verder niet behandeld worden, met uitzondering van het Bundesverfassungsgericht.16
  Binnen het Duitse stelsel is een duidelijke machtenscheiding terug te vinden. Er is
  gekozen voor de klassieke driedeling van wetgeving, bestuur en rechtspraak. De machtenscheiding is niet alleen terug te vinden in deze driedeling maar ook in de checks and
  balances die te vinden zijn in de gedeelde bevoegdheden en de controlebevoegdheden
  tussen de organen. Zo heeft de bondspresident op grond van artikel 82 van de Grondwet
  de opdracht om conceptwetten te ondertekenen en af te kondigen. Voordat de bondspresident dit doet, controleert hij of de conceptwet in lijn is met de Grondwet. Indien hij van
  mening is dat de conceptwet onconstitutioneel is dan heeft hij het recht om zijn handtekening eraan te onthouden.17 De wet komt hiermee niet tot stand. Artikel 82 moet in
  samenhang met artikel 78 gelezen worden. Hierin is de eis opgenomen dat de totstandkoming procedureel correct moet zijn en de president gehouden is de Grondwet na te leven.
   Er zijn twee benaderingen voor het al dan niet ondertekenen van een conceptwet die de
  Grondwet schendt. De ene benadering is dat wanneer de president vindt dat de Grondwet
  wordt geschonden, hij de handeling, het ondertekenen van de conceptwet, niet mag uitvoeren. Dit is in enkele evidente gevallen ook gebeurd in het verleden.18 De andere benadering is dat de president juist wel de onconstitutionele conceptwet moet tekenen zodat
  deze daarna aan het Bundesverfassungsgericht kan worden voorgelegd voor finale
  beslechting.19
  De Duitse Grondwet van 1949 geeft duidelijk een federale republiek met een parlementaire democratie weer. De zestien Länder worden op nationaal niveau vertegenwoordigd
  in de Bundesrat. De Bundesrat vormt samen met de Bundestag het parlement. De regering
  wordt geleid door de kanselier.
  De Duitse Grondwet is de hoogste regeling binnen Duitsland en heeft voorrang boven
  andere wetten en regelingen.20 De Grondwet kan slechts gewijzigd worden door een procedure te volgen die met bijzondere waarborgen is omkleed. Niet alle bepalingen in de
  Grondwet kunnen worden gewijzigd. Artikel 79 lid 3 bepaalt dat artikel 1 (menselijke
  
  16
  17
  
  18
  19
  20
  
  Ibid., p. 218.
  Het komt niet vaak voor dat de bondspresident weigert een handtekening te zetten. In 2006 weigerde
  bondspresident Köhler zijn handtekening te zetten onder de conceptwet die privatisering van de luchtverkeersbeveiliging regelde.
  Zie vorige voetnoot.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 286.
  Art. 20 lid 3 Grondwet.
   155
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  waardigheid) en 20 (staatsrechtelijke beginselen) niet gewijzigd kunnen worden.21 De
  Grondwet regelt de organisatie van de staat, de inrichting daarvan, de samenstelling en
  bevoegdheden van organen van de staat, de grondrechten van de burgers, de verhouding
  tussen de bond en de Länder en de verhouding tussen de burgers en de overheid.22
  
  4.2.1
  
  Bundestag
  
  Binnen de representatieve parlementaire democratie in Duitsland is de Bundestag het
  rechtstreeks gekozen orgaan dat het volk vertegenwoordigt.23 Andere federale organen
  worden via de Bundestag gelegitimeerd.24 De Bundestag heeft als parlement de taak om
  de regering te controleren. Deze behoeft dan ook het vertrouwen van de Bundestag.
  Daarnaast is de Bundestag, samen met de Bundesrat, wetgever. De leden van de Bundestag
  worden rechtstreeks gekozen door het volk. In beginsel bestaat de Bundestag uit 598 leden
  maar door het kiessysteem waarbij het aantal zetels in de Bundestag kan worden verhoogd,
  zitten er doorgaans (veel) meer leden meer in de Bundestag.25 In de negentiende Bundestag,
  die in 2017 werd gekozen, zitten 111 meer leden.26
  De leden van de Bundestag zijn verdeeld in fracties. Deze fracties kunnen gebruikmaken
  van faciliteiten zoals vergader- en kantoorruimtes en daarnaast hebben ze bepaalde
  bevoegdheden die ‘fractieloze’ leden van de Bundestag niet hebben zoals een Große Anfrage
  of Aktuelle Stunde aanvragen.27
  Net zoals in de Nederlandse Tweede Kamer vinden de werkzaamheden in de Bundestag
  in de plenaire vergadering en in Kamercommissies plaats. Sommige van deze commissies
  worden expliciet genoemd in de Grondwet.28 De commissies hebben elk een eigen terrein
  waarop ze werkzaam zijn; wanneer de plenaire vergadering binnen dat terrein valt, zal de
  
  21
  22
  23
  24
  25
  26
  27
  
  28
  
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 219.
   L.F.M. Besselink, P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg & R. de Lange, Het Staatsrecht van 7 Europese
  landen, Deventer: Kluwer 2018, p. 68.
  Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess mit Einführung in das
  juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 246.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 219.
  Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess mit Einführung in das
  juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 249-250.
  E. Jesse, ‘Die Bundestagswahl 2017 und die Regierungsbildung’, ZfP Zeitschrift für Politik 2018, 65(2), p. 168.
  Gewerkt wordt aan wetswijzigingen om voor de toekomst dergelijke omvangrijke toevoegingen te voorkomen.
  Ch. Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganistionsrecht. Mit Bezügen zum Europarecht, Heidelberg: C.F.
  Müller GmbH 2017, p. 257; Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess
  mit Einführung in das juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 272-273.
  Onder andere de commissies voor Europese Zaken (art. 45), Buitenlandse Zaken en defensie (art. 45a) en
  de commissie voor Verzoekschriften (art. 45c).
  156
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  Kamercommissie die vergadering voorbereiden. Wat daar onder andere bij hoort, is het
  doen van voorstellen met betrekking tot besluiten die de Bundestag neemt. De omvang
  van elke politieke partij in de Bundestag wordt weerspiegeld in de samenstelling van de
  Kamercommissies. Grote partijen hebben dus meerdere zetels binnen een commissie,
  kleine partijen slechts één of enkele zetels. Zo hebben de Kamercommissies ongeveer
  dezelfde politieke afspiegeling als de gehele Bundestag. De taken van de Kamercommissies
  worden gedeeltelijk geregeld door het Reglement van Orde, gedeeltelijk door gebruik. De
  zittingen van de commissies zijn in beginsel openbaar. Van deze zittingen wordt doorgaans
  door een rapporteur een schriftelijk rapport opgesteld dat aan de Bundestag wordt gestuurd.
   In dat rapport wordt een meerderheidsstandpunt en eventueel een minderheidsstandpunt
  kenbaar gemaakt. Naast het feit dat de leden van de Bundestag in commissies samenwerken
  over de grenzen van de fracties, werken leden van eenzelfde partij in hun fracties samen.
  Zoals eerder aangegeven is het de Bundestag als geheel, in de plenaire vergadering, die de
  besluiten neemt en waaraan de bevoegdheden toekomen. Hierop bestaat één uitzondering.
  De commissie voor Europese Zaken is als enige commissie bevoegd, voor zover daarvoor
  door de Bundestag mandaat is afgegeven, zelfstandig besluiten te nemen namens de gehele
  Bundestag. Hierop zal later in dit hoofdstuk worden ingegaan.
  Het aantal bevoegdheden van de Bundestag is ruim. Een van de belangrijkste
  bevoegdheden van de Bundestag ligt in het wetgevingsproces. Naast de Bundesrat, de
  regering en de bondspresident heeft de Bundestag een (hoofd)rol in het wetgevingsproces.
  Artikel 77 van de Grondwet bepaalt dat wetten moeten worden aangenomen door de
  Bundestag. In dit wetgevingsproces heeft ook de Bundestag, naast de Bundesrat en de
  regering, het initiatiefrecht en het recht om te amenderen.29
  De Bundestag kiest daarnaast (mede) de ambtsdragers van andere staatsorganen.
  Doordat de Bundestag deze kiest, worden deze staatsorganen, zoals de bondskanselier en
  de leden van het Bundesverfassungsgericht, democratisch gelegitimeerd. De bondspresident
  wordt gekozen door de zogenoemde Bundesversammlung (federale vergadering), bestaande
  uit leden van de Bundestag en hetzelfde aantal mannen en vrouwen die door de parlementen
  van de Länder worden gekozen. Via deze indirecte weg is ook de bondspresident democratisch gelegitimeerd.30
  De volgende bevoegdheid van de Bundestag is het opstellen van de begroting van
  inkomsten en uitgaven van de staat.31 De begroting wordt bij wet vastgesteld. Het is dus
  
  29
  30
  31
  
  Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess mit Einführung in das
  juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 248.
   R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 283.
  Art. 114 lid 1 Grondwet.
  157
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  via het budgetrecht voor de Bundestag mogelijk om invloed uit te oefenen op het regeringsbeleid.
  Een andere hoofdtaak van de Bundestag is het controleren van de regering en haar
  beleid. Om dit te kunnen doen verstrekt de regering informatie aan de Bundestag. Wanneer
  de Bundestag aanwezigheid van een of meer leden van de regering wenst in de vergadering,
  dan zijn deze leden verplicht om aanwezig te zijn en de vragen te beantwoorden die de
  Bundestag heeft. Wanneer het lid of de leden van de regering niet voldoet/voldoen aan
  deze plicht dan kan als sanctie de vertrouwensregel worden ingezet.32 In beginsel gaat het
  om een informatieplicht van de regering aan de Bundestag zodat deze laatste de regering
  en het binnenlands- en buitenlandsbeleid kan controleren. Een enkele keer is de informatie
  nodig omdat de Bundestag moet instemmen. Op basis van een uitspraak van het
  Bundesverfassungsgericht is dit het geval wanneer het Duitse leger wordt ingezet buiten
  het grondgebied van de NAVO.33 Ook een ander belangrijk onderwerp waarin de Bundestag
  instemmingsrecht heeft, heeft het Bundesverfassungsgericht beslist in het zogenoemde
  ‘Maastricht-Urteil’.34 Het Bundesverfassungsgericht bepaalde dat voor uitbreiding van de
  taken en bevoegdheden van de Europese Unie een verdragswijziging plaats moest vinden.
   Voor een dergelijke wijziging is de instemming van de Bundestag nodig. Toen in 2009 het
  Verdrag van Lissabon in werking trad, dat voorzag in bepaalde procedures waarbij taken
  en bevoegdheden van de Europese Unie wel zonder verdragswijziging konden worden
  uitgebreid, kwam het Bundesverfassungsgericht wederom met een uitspraak, het ‘LissabonUrteil’.35 Wanneer er sprake is van een dergelijke situatie, een zogenoemde ‘passerelleprocedure’ heeft elk nationaal parlement de mogelijkheid de procedure te stoppen door bezwaar
  te maken. Het Bundesverfassungsgericht bepaalde dat voor een dergelijke wijziging een
  stilzwijgende goedkeuring van nationale parlementen niet voldoende was. Goedkeuring
  dient in dit geval uitdrukkelijk te gebeuren. Dat betekent dat een minister pas op Europees
  niveau kan meewerken wanneer de Bundestag heeft ingestemd met de wijziging.
  Naast het Maastricht-Urteil en het Lissabon-Urteil deed het Bundesverfassungsgericht
  nog een keer uitspraak in een zaak die betrekking had op de verhouding tussen de Europese
  Unie en Duitsland. In 2011 toetste het Bundesverfassungsgericht de grondwettigheid van
  het ‘Euro-Stabilisieringsmechanismus-Gesetz’. Op basis van deze wet zou Duitsland € 170
  miljard bijdragen aan de Euro-reddingsoperatie. Het hof oordeelde dat een inbreuk op
  het kiesrecht wordt gemaakt wanneer de Bundestag niet langer zelfstandig zijn budgetrecht
  kan uitoefenen. In het geval van de Euro-reddingsoperatie was er echter geen sprake van
  een onaanvaardbare uitholling van het budgetrecht.36 Het hof noemt het budgetrecht wel
  32
  33
  34
  35
  36
  
  Art. 43 lid 1 Grondwet.
  BVerfG 7 mei 2008 – 2 BvE 1/03.
  BVerfG 12 oktober 1993 – 2 BvR 2134/92.
  BVerfG 30 juni 2009 – 2 BvE 2/08.
  BVerfG 7 september 2011 – 2 BvR 987/10.
  