title: Chapitre 9. Après l’État social aux Pays-Bas : l’entrepreneur social
text: CPB Notitie
  Aan:
  
  Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
  inisterie van Financiën, Vereniging van Nederlandse Gemeenten
  
  Centraal Planbureau
  Van Stolkweg 14
  Postbus 80510
  2508 GM Den Haag
  T (070)3383 380
  I www.cpb.nl
  Contactpersoon
  Wouter Vermeulen
  
  Datum: 26 juni 2014
  Betreft: Vervolgrapportage decentralisaties in het sociaal domein
  
  Remco van Eijkel
  Kenny Martens
  Mariëlle Non
  Ruud Okker
  
  1
  
  1
  
  Inleiding/Samenvatting
  
  In het najaar van 2013 heeft het CPB op verzoek van de ministeries van Binnenlandse
  Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Financiën, en de Vereniging van Nederlandse
  Gemeenten een globale inventarisatie gemaakt van de kansen en risico’s van de drie
  grote decentralisaties uit het Regeerakkoord.1 In deze vervolgrapportage wordt meer
  en detail ingegaan op de (beleids)instrumenten waarmee de risico’s van de
  decentralisaties kunnen worden beheerst of weggenomen en de kansen optimaal
  kunnen worden benut.2 Bovendien biedt deze rapportage waar mogelijk nadere
  kwantitatieve onderbouwing van de eerder geïnventariseerde kansen en risico’s.
  Samenhang van sociale regelingen
  
  De concentratie van uitvoeringstaken in het sociaal domein brengt in potentie
  belangrijke synergievoordelen met zich mee, die ook in de eerste rapportage al zijn
  besproken. In hoofdstuk 3 wordt de samenhang van sociale regelingen nader in kaart
  gebracht op basis van gekoppelde bestanden over het gebruik van voorzieningen op
  individueel en huishoudenniveau. Het gaat hierbij om werk- en inkomensregelingen
  (bijstand, bijzondere bijstand, sociale werkplaats, Wajong, wettelijke schuldsanering),
  voorzieningen in het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) 2015
  (huishoudelijke hulp, individuele begeleiding, groepsbegeleiding) en voorzieningen
  waarvoor de zorgverzekeraars en het Rijk verantwoordelijk worden (persoonlijke
  verzorging, verpleging, zorg met verblijf). Jeugdzorg blijft in deze analyse buiten
  beschouwing.
  De overlap in het gebruik van sociale voorzieningen blijkt inderdaad substantieel.
   Bijna de helft van alle mensen die deze voorzieningen gebruiken doet een beroep op
  ten minste twee ervan. De overlap tussen werk- en inkomensregelingen enerzijds en
  zorgvoorzieningen anderzijds is echter beperkt, wat grotendeels verklaard kan
  worden uit het verschil in leeftijd tussen de gebruikers van deze twee categorieën.
  Een belangrijke uitzondering hierop is de overlap tussen begeleiding en werk- en
  inkomensregelingen.
  Als er sprake is van schotten, doordat mensen gebruik maken van voorzieningen die
  door verschillende partijen worden aangeboden, dan belemmert dit het benutten van
  de voordelen van overlap. Van de mensen die een voorziening gebruiken die
  gedecentraliseerd wordt, krijgt 58 procent enkel met de gemeente te maken, maar
  voor de anderen blijven er schotten bestaan of ontstaan zelfs nieuwe schotten. Dit
  geldt vooral voor overlap tussen Wmo 2015-voorzieningen en overige
  zorgregelingen. Cijfers over het individuele gebruik van voorzieningen uitgesplitst
  naar respectievelijk verantwoordelijke partij (al bij gemeente, naar gemeente, niet
  1
  
  Zie CPB (2013).
  Zie http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/09/10/kamerbrief-metkabinetsreactie-op-de-cpb-rapportage-decentralisaties-sociaal-domein.html.
   2
  
  2
  
  naar gemeente) en type regeling (werk- en inkomensregelingen, Wmo 2015voorzieningen en overige zorgregelingen) zijn op de website van het CPB ook
  beschikbaar op gemeentelijk niveau.3
  Om deze cijfers te duiden ontwikkelt hoofdstuk 3 een conceptueel kader voor de
  kansen en risico’s van overlap in het gebruik van sociale voorzieningen. Als er geen
  sprake is van schotten, dan kunnen er synergievoordelen ontstaan door het delen van
  uitvoeringskosten en informatie. Het kan ook zijn dat een grotere inzet op een
  bepaalde voorziening leidt tot een lager beroep op andere voorzieningen. Gemeenten
  hebben een financiële prikkel om hier rekening mee te houden als ze ook voor die
  andere voorzieningen verantwoordelijk zijn. Als er wel schotten zijn, dan ontstaat er
  echter een risico op onderinvestering in de voorziening die dit beroep beperkt. Zorg
  of begeleiding die uit maatschappelijk oogpunt rendabel is hoeft in dat geval voor een
  gemeente niet rendabel te zijn. Bovendien is het mogelijk dat regelingen die door
  verschillende partijen worden aangeboden substituten voor elkaar zijn, wat kan
  leiden tot afbakeningsproblemen. Hoe gevoelig gemeenten in de toekomst voor deze
  financiële prikkels zullen blijken is uiteindelijk een empirische vraag.
  Bij de toepassing van dit kader op het databestand past een aantal kanttekeningen.
   Op de eerste plaats zijn niet alle kansen en risico’s direct te herleiden uit gelijktijdig
  gebruik van voorzieningen. Als de ene voorziening een preventieve werking heeft op
  een andere voorziening, dan zal er juist weinig gelijktijdig gebruik zichtbaar zijn. En
  als twee regelingen elkaars substituut zijn, dan is er per definitie geen overlap tussen
  deze regelingen. Een tweede beperking van de data is dat van voorzieningen
  waarvoor gemeenten nu al verantwoordelijk zijn alleen het gebruik van
  huishoudelijke hulp is geregistreerd. Andere voorzieningen, zoals
  woningaanpassingen, gemeentelijke schuldhulpverlening en politiediensten, bieden
  ook synergiemogelijkheden. Als laatste is alleen het gebruik van voorzieningen
  geregistreerd, en niet de kosten. Het is hierdoor niet mogelijk om onderscheid te
  maken tussen ‘dure’ en ‘minder dure’ voorzieningengebruikers.
  Onder voorbehoud van deze kanttekeningen lijkt vooral de Participatiewet kansen te
  bieden op de benutting van synergievoordelen, omdat gemeenten verantwoordelijk
  worden voor de gehele onderkant van de arbeidsmarkt. In principe is er vanaf 2015
  één loket waar iedereen met problemen rondom participatie op de arbeidsmarkt kan
  aankloppen, wat de uitwisseling van informatie gemakkelijker maakt en tot
  besparingen op uitvoeringskosten kan leiden. Gemeenten worden beloond voor
  investeringen in re-integratiebeleid als het beroep op de bijstand hierdoor afneemt.
  Het afbakeningsprobleem tussen bijstand en Wajong wordt kleiner.
  Ook de overlap van werk- en inkomensregelingen met begeleiding biedt in dit opzicht
  kansen. Goede begeleiding zou cliënten in de bijstand bijvoorbeeld kunnen helpen om
  3
  
  Zie http://www.cpb.nl/publicatie/vervolgrapportage-decentralisaties-in-het-sociaal-domein.
  3
  
  (weer) aan het werk te gaan. Gemeenten kunnen begeleiding die overlapt met de
  sociale werkvoorziening in samenhang met de begeleiding in de sociale werkplaats
  organiseren. Omdat dagbesteding (groepsbegeleiding) en de sociale werkvoorziening
  gedeeltelijk substituten van elkaar zijn, voorkomt de decentralisatie
  afbakeningsproblemen op dit gebied.
   De overlap tussen Wmo 2015-voorzieningen en overige zorgregelingen kan echter
  leiden tot onderinvestering en afbakeningsproblemen. Deze risico’s lijken relevanter
  voor begeleiding dan voor huishoudelijke hulp. Begeleiding die bedoeld is om
  vaardigheden te oefenen, kan bijvoorbeeld het beroep op persoonlijke verzorging
  verminderen. Ook kan begeleiding andere kosten binnen de Zorgverzekeringswet
  (Zvw) voorkomen. Begeleiding van eenzame ouderen kan bijvoorbeeld het risico op
  klachten over depressiviteit verkleinen. Goede zorg door gemeenten slaat in dit geval
  gedeeltelijk neer bij de zorgverzekeraars, wat kan leiden tot onderinvestering door
  gemeenten.
  Voor zover begeleiding bedoeld is om langer thuis te kunnen blijven wonen, zal dit
  het beroep op de Wet langdurige zorg (Wlz) verminderen. Voorbeelden van
  dergelijke vormen van begeleiding zijn dagopvang voor beginnend dementerenden,
  begeleiding bij het omgaan met lichamelijke beperkingen en begeleiding van licht
  verstandelijk gehandicapten. Naast de prikkel tot onderinvestering die hierdoor
  ontstaat, kan er ook sprake zijn van afbakeningsproblemen. Dementerenden die een
  aantal dagdelen per week naar de dagopvang gaan en ook in aanmerking zouden
  kunnen komen voor opname in een instelling, zijn hiervan een voorbeeld. Deze
  afbakeningsproblemen spelen zowel bij gemeenten als bij zorgverzekeraars, die een
  gezamenlijk belang hebben om de cliënt zo snel mogelijk te laten opnemen in een
  instelling, waarvan de maatschappelijke kosten vaak hoger zijn. Wetgeving kan dit
  probleem niet helemaal wegnemen, omdat het bij grensgevallen lastig is om objectief
  vast te leggen wanneer iemand wel of niet thuis kan blijven wonen. Het risico kan ook
  worden beperkt door de inzet van financiële instrumenten, zoals besproken in
  hoofdstuk 4.
   Begeleiding hangt ook samen met mantelzorg. Mensen tussen 65 en 75 die geen
  beroep doen op zorg met verblijf maken veel vaker gebruik van zorg als ze
  alleenstaand zijn. Dit geldt voor alle vormen van zorg, maar het meest prominent
  voor huishoudelijke hulp en begeleiding. Dit kan betekenen dat mantelzorgers een
  deel van deze Wmo taken overnemen. Omgekeerd kunnen gemeenten begeleiding
  inzetten als instrument om een mantelzorger te ontlasten, waardoor deze langer in
  staat is om mantelzorg te verlenen, of om bepaalde vaardigheden aan te leren die de
  mantelzorg effectiever maken. Uiteindelijk slaan de opbrengsten daarvan deels neer
  bij zorgverzekeraars of de Wet langdurige zorg, zodat ook hier sprake is van een
  prikkel tot onderinvestering.
  4
  
  Hoewel de zorgverzekeraars verantwoordelijk worden voor het leeuwendeel van de
  persoonlijke verzorging, krijgen gemeenten de verantwoordelijkheid voor de
  persoonlijke verzorging van mensen met een indicatie op grondslag psychiatrische
  aandoening of beperking, verstandelijke handicap of zintuiglijke handicap. De reden
  om de persoonlijke verzorging van mensen met lichamelijke klachten naar de
  zorgverzekeraars over te hevelen is dat er belangrijke synergievoordelen zijn te
  behalen met verpleging. De persoonlijke verzorging van mensen met nietlichamelijke klachten hangt meer samen met begeleiding, zodat gemeenten op dit
  vlak synergievoordelen kunnen behalen. Het gebruik van begeleidingdoor mensen
  waarvoor de gemeenten verantwoordelijk worden ligt inderdaad een stuk hoger dan
  voor mensen die persoonlijke verzorging van de verzekeraars krijgen. Echter, het
  gebruik van verpleging door mensen die persoonlijke verzorging van de gemeente
  krijgen blijkt vrijwel even hoog te liggen als het gebruik van verpleging van mensen
  die naar de zorgverzekeraars gaan. Hier gaan in potentie belangrijke
  synergievoordelen verloren en kunnen gemeenten een prikkel hebben tot
  onderinvestering in persoonlijke verzorging.
   Ten slotte gaat hoofdstuk 3 in op de mogelijke rol van sociale wijkteams in de
  benutting van synergievoordelen en het beperken van onderinvestering en
  afbakeningsproblemen. Naar verwachting kunnen de sociale wijkteams een
  belangrijke rol spelen bij het ontstaan van synergie uit gedeelde informatie en het
  toewijzen van cliënten aan de meest geschikte voorziening. De communicatie tussen
  hulpverleners leidt er immers toe dat het wijkteam de plaats is waar alle informatie
  over een huishouden samenkomt, wat het mogelijk maakt om de problemen in
  samenhang in kaart te brengen. Ook onderinvestering en afbakeningsproblemen
  kunnen in een wijkteam wellicht beperkt worden, ook omdat de betrokken partijen
  hier op regelmatige basis met elkaar te maken hebben. Desalniettemin is het de vraag
  of wijkteams moeten worden opgezet als één breed team voor alle mogelijke
  problematiek, omdat de doelgroepen van zorgregelingen en werk- en
  inkomensregelingen niet veel overlap blijken te vertonen. Bovendien kan het
  wijkteam een dure oplossing zijn voor cliënten met een eenvoudige hulpvraag, zodat
  gerichte inzet op cliënten met een stapeling van problemen wellicht wenselijk is.
   De financiering van lokale overheden
  
  Het risico op onderinvestering en afbakeningsproblemen hangt samen met de
  financiering van lokale overheden. In de huidige plannen worden de nieuwe taken
  gefinancierd met een op termijn vaste uitkering van het Rijk, waarin rekening is
  gehouden met observeerbare verschillen in de behoefte van voorzieningen en de
  kosten om deze aan te bieden. Gemeenten zijn in dit geval volledig risicodragend en
  hebben hierdoor een maximale doelmatigheidsprikkel. De versterking van
  doelmatigheidsprikkels in het sociale domein is in de eerste rapportage als een van
  de kansen van de decentralisaties in het sociaal domein benoemd. Tegelijk is gewezen
  op het risico dat het niveau en de kwaliteit van voorzieningen waar deze niet strak
  
  5
  
  omschreven en moeilijk meetbaar zijn, lager kan komen te liggen dan uit
  maatschappelijk oogpunt gewenst is.
  Hoofdstuk 4 van deze vervolgrapportage gaat in op de vraag hoe de financiering van
  gemeenten kan bijdragen aan het benutten van deze kansen en het minimaliseren van
  de risico’s. Onderwerpen die in dit hoofdstuk aan bod komen zijn de rol van lokale
  belastingen, verzekeringsinstrumenten en financiële instrumenten om gemeenten te
  prikkelen om meer voorzieningen aan te bieden. De bespreking van
  verzekeringsinstrumenten sluit aan bij de observatie in de eerste rapportage dat de
  cumulatie van financiële risico’s individuele gemeenten in financiële problemen kan
  brengen. Financiële instrumenten kunnen voor specifieke voorzieningen worden
  ingezet om het risico op onderinvestering en afbakeningsproblemen, of onderaanbod
  meer in het algemeen, te beperken.
   Een grotere rol van lokale belastingen stelt gemeenten beter in staat om het aanbod
  van voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag, waardoor het gemakkelijker
  wordt om financiële tegenvallers op te vangen. Het lijkt aannemelijk dat de
  geloofwaardigheid van doelmatigheidsprikkels hierdoor zal toenemen. Als
  gemeenten voor hun inkomsten voornamelijk van het Rijk afhankelijk zijn, dan zal er
  immers ook verwacht worden dat het Rijk bijspringt als een gemeente het niveau van
  een voorziening niet meer op peil kan houden. Voor gemeenten ondermijnt dit de
  prikkel om financiële risico’s te beperken. Een grotere afhankelijkheid van lokale
  belastingen kan de begrotingsdiscipline ook versterken doordat burgers zo directer
  geconfronteerd worden met de kosten van voorzieningen en door
  belastingconcurrentie tussen gemeenten. Potentiële risico’s van
  belastingconcurrentie kunnen worden beperkt door onroerend goed als de
  belangrijkste belastingbasis te handhaven. Een scherpere kostenafweging kan ook
  betekenen dat er minder aangeboden wordt van voorzieningen waarvan niet alle
  baten bij de gemeente terecht komen.
  De mogelijkheid om meer eigen inkomsten te genereren maakt het voor gemeenten
  weliswaar gemakkelijker om financiële tegenvallers op te vangen, maar het neemt de
  financiële risico’s niet weg. Of iemand op een bepaald moment een bepaalde
  voorziening nodig heeft is gedeeltelijk een kwestie van toeval. Het financiële risico
  dat hieruit volgt is vooral relevant voor voorzieningen waar relatief weinig gebruik
  van wordt gemaakt en het speelt vooral bij kleine gemeenten. Op het niveau van
  regionale samenwerkingsverbanden lijkt dit risico grotendeels weg te vallen.
  Risicodeling op regionaal of landelijk niveau kan gemeenten dus helpen om met
  risico’s om te gaan.
   Verzekeringsmechanismen in de financiering van gemeenten ondermijnen wel de
  doelmatigheidsprikkel. Het is daarom van belang een juiste balans te vinden tussen
  verzekering en prikkels, bijvoorbeeld door de introductie van een eigen risico. Aan de
  hand van enkele praktijkvoorbeelden laat hoofdstuk 4 zien hoe de balans tussen het
  6
  
  behoud van doelmatigheidsprikkels en het verzekeren van risico’s kan worden
  vormgegeven, door een deel van het financiële risico bij gemeenten neer te leggen.
  Vangnetten in de financiering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de Zvw zijn
  door de stapeling van verschillende regelingen erg complex. Een eventuele
  introductie van verzekeringsmechanismen in de financiering van gemeenten dient
  dus rekening te houden met de transparantie van de financiële prikkels die hierdoor
  uiteindelijk ontstaan.
  Het risico dat het kwaliteitsniveau van voorzieningen lager komt te liggen dan uit
  maatschappelijk oogpunt gewenst, neemt af als meer van de baten lokaal neerslaan,
  bijvoorbeeld door een lager beroep op andere voorzieningen (zoals tweedelijnszorg
  of bijstand) of een vermindering van overlast (bij bepaalde vormen van jeugdzorg en
  begeleiding). Dit is echter niet voor elke voorziening even aannemelijk. Hoofdstuk 3
  laat bijvoorbeeld zien dat de baten van sommige gemeentelijke voorzieningen deels
  terechtkomen bij zorgverzekeraars en de Wlz. Het kan ook zijn dat een ontoereikend
  niveau van sociale voorzieningen in een specifieke gemeente elders in het land tot
  ongenoegen zou leiden. Daarnaast hangt het risico op onderaanbod samen met
  mobiliteit van de doelgroep, omdat dit gemeenten die relatief genereus sociaal beleid
  voeren op kosten kan jagen.
   Het risico op onderaanbod kan voor sommige voorzieningen beperkt worden door
  het kwaliteitsniveau vast te leggen in afspraken of wetgeving, maar zoals besproken
  in het vorige hoofdstuk kunnen hier nadelen aan verbonden zijn en is dit ook niet
  altijd mogelijk. Hoofdstuk 4 bespreekt hoe financiering als instrument gebruikt kan
  worden om gemeenten te prikkelen om meer voorzieningen aan te bieden. Zo’n
  instrument zou bijvoorbeeld de vorm kunnen aannemen van een subsidie op
  bepaalde uitgaven, of van het verstrekken van een uitkering op basis van indicatoren
  zoals de hoeveelheid geleverde zorg van een bepaalde vorm. Het belonen van
  gemeenten wanneer het aantal opnames in een instelling minder is dan op basis van
  objectieve kernmerken verwacht kan een manier zijn om afbakeningsproblemen
  rondom de Wlz te verkleinen. Ook het oormerken van uitkeringen voor sociale
  voorzieningen kan de prikkel tot onderaanbod inperken. De voor- en nadelen van
  deze instrumenten worden in dit hoofdstuk nader toegelicht.
  Op dit moment kunnen er geen empirisch onderbouwde uitspraken worden gedaan
  over de mate waarin financiële risico’s verzekerd zouden moeten worden, of hoeveel
  er op landelijk niveau aan bepaalde voorzieningen bijgedragen zou moeten worden
  om onderaanbod te voorkomen. Het valt daarom te overwegen om de inzet van
  dergelijke instrumenten te beperken tot een transitieperiode. Deze aanpak is ook
  toegepast bij de introductie van de Zorgverzekeringswet in 2006. Financiële risico’s
  voor zorgverzekeraars zijn in eerste instantie fors ingeperkt door verscheidene expost vereveningsmechanismen, die tegelijk de prikkel voor risicoselectie hebben
  verkleind. In de periode 2012-2017 worden deze mechanismen geleidelijk
  uitgefaseerd.
   7
  
  Schaal en samenwerking tussen gemeenten
  
  In de eerste rapportage is gewezen op het risico op onderbenutting van
  schaalvoordelen in de uitvoering, bijvoorbeeld door hoge back-office-kosten of
  versnippering van kennis en inkoopmacht. Gemeenten kunnen schaalvoordelen op
  deze terreinen benutten door samen te werken in regionaal verband. Afhankelijk van
  de manier waarop het samenwerkingsverband wordt vormgegeven, biedt dit ook de
  mogelijkheid om financiële risico’s te delen. Dergelijke voordelen van samenwerking
  moeten echter afgewogen worden tegen nadelen, zoals verlies van autonomie en
  maatwerk en minder democratische verantwoording. Hoofdstuk 5 werkt de voor- en
  nadelen van regionale samenwerking nader uit en gaat in op de stand van zaken met
  betrekking tot afspraken die hierover gemaakt zijn.
  Twee specifieke redenen om samen te werken worden in dit hoofdstuk nader in kaart
  gebracht voor verschillende vormen van jeugdzorg. Het grootste deel van het budget
  blijkt te gaan naar zorgtypen die maar op een beperkt aantal plaatsen worden
  aangeboden en waarvan het aantal gebruikers per gemeente klein is. Samenwerking
  op regionaal of zelfs bovenregionaal of landelijk niveau is voor deze typen een manier
  om inkoopmacht te behouden en om de kosten van het opstellen van contracten te
  beperken. Voor voorzieningen als individuele begeleiding en groepsbegeleiding, waar
  gemeenten verantwoordelijk voor worden in het kader van de Wmo, zijn deze
  argumenten minder relevant.
   In overeenstemming met dit beeld wordt de inkoop van jeugdzorg, behalve voor
  eerstelijns jeugdzorg, in de meeste samenwerkingsverbanden bovenlokaal
  georganiseerd. Naar schatting zal voor zo’n 90 procent van het gemeentebudget voor
  jeugdzorg bovenlokaal worden samengewerkt. In de Regionale Transitie
  Arrangementen (RTA’s) waarin deze afspraken zijn vastgelegd wordt de uitvoering
  voor de meeste zorgvormen echter zoveel als mogelijk aan gemeenten overgelaten,
  om het inspelen op lokale behoeften mogelijk te maken. Gemeenten lijken grote
  waarde te hechten aan hun autonomie, wat ook blijkt uit ervaringen met regionale
  samenwerking op het terrein van re-integratie.
  Binnen sommige RTA-regio’s wordt niet alleen samenwerking gezocht op het terrein
  van jeugdzorg, maar ook bij de uitvoering van de Wmo en de Participatiewet. Dit kan
  wenselijk zijn omdat gemeenten die op meerdere gebieden en voor langere tijd met
  elkaar samenwerken een sterkere vertrouwensband opbouwen, waardoor er eerder
  rekening gehouden zal worden met de effecten van beleid op buurgemeenten.
  Bovendien kunnen mogelijke synergievoordelen door overlap in het gebruik van
  verschillende voorzieningen, zoals besproken in hoofdstuk 3, zo beter benut worden.
  Een mogelijk nadeel is dat de wenselijke schaal van het samenwerkingsverband voor
  sommige voorzieningen groter is dan voor anderen. Zo wordt er voor re-integratie op
  aanmerkelijk kleinere schaal samengewerkt dan voor de jeugdzorg.
   8
  
  Een aantal RTA-regio’s heeft de intentie om jeugdzorg in de transitieperiode te
  organiseren via een centrumgemeenteconstructie. Voor dit type
  samenwerkingsverband, waarin gemeenten taken en bevoegdheden overdragen aan
  een centrumgemeente, hoeft geen nieuw uitvoeringsorgaan in het leven geroepen te
  worden. Gemeenten kunnen hier dus gelijk mee aan de slag. Bovendien kan er zo
  geprofiteerd worden van de expertise die al aanwezig is binnen de centrumgemeente,
  zonder dat dit tot een grote toename van bestuurlijke drukte en bureaucratische last
  hoeft te leiden. In regio’s waar één gemeente beduidend groter is dan alle andere, ligt
  deze vorm van samenwerking het meest voor de hand. Wel bestaat het risico dat het
  beleid minder goed zal aansluiten bij de behoeften van omringende gemeenten, wat
  voor deze gemeenten een belemmering kan zijn om hun autonomie op te geven.
  Wat betreft mogelijke risicoverevening tussen gemeenten is er nog weinig bekend. Er
  zijn slechts enkele RTA-regio’s waar men al afspraken op dit terrein heeft gemaakt.
  De waarde die gemeenten aan autonomie hechten vormt hiervoor een mogelijke
  verklaring. Een tweede mogelijkheid is dat gemeenten er niet op durven te
  vertrouwen dat andere gemeenten in het samenwerkingsverband voldoende zullen
  inzetten op beleid dat het risico beperkt. Dit probleem kan deels ondervangen
  worden door een eigen risico in de vereveningssystematiek te introduceren, zoals
  besproken in hoofdstuk 4. Als gemeenten geen goed beeld hebben van de
  zorgbehoefte in andere gemeenten, dan kan verevening ook belemmerd worden door
  de vrees dat er risico’s gedeeld worden met een gemeente met een minder gunstige
  samenstelling. Om dit probleem op te lossen kan coördinatie op landelijk niveau
  wenselijk zijn.
  De vervolgrapportage begint in hoofdstuk 2 met een actueel overzicht van de
  budgettaire kaders en een bespreking van de veranderingen sinds de vorige
  rapportage van het CPB.
   9
  
  2
  
  Overzicht van de decentralisaties
  
  2.1
  
  Globale inhoud decentralisaties
  
  In het Regeerakkoord is afgesproken dat taken op het terrein van zorg en
  arbeidsmarkt naar gemeenten zullen worden overgeheveld. Deze decentralisatieoperatie betreft drie onderdelen van het sociaal domein: jeugdzorg, het extramurale
  deel van de AWBZ (Wmo 2015) en participatie/werk (Participatiewet). Een en ander
  krijgt zijn beslag in 2015.
  Met de Jeugdwet worden de verantwoordelijkheden van de gemeenten op het gebied
  van de jeugdzorg uitgebreid. Vanaf 2015 zullen alle vormen van jeugdzorg onder de
  gemeenten vallen. Dat betekent dat gemeenten vanaf dat moment naast de bestaande
  taken ook verantwoordelijk worden voor de gesloten jeugdzorg (JeugdzorgPlus), de
  huidige provinciale jeugdzorg, de geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd (ook in
  het kader van jeugdstrafrecht), de zorg voor verstandelijk gehandicapte jongeren,
  begeleiding en verzorging, de jeugdbescherming en de jeugdreclassering. Bij het
  toedelen van kosten hanteert de Jeugdwet het woonplaatsbeginsel. Volgens dit
  beginsel is de gemeente waarin de gezaghouder van de jeugdige woont zowel
  financieel als inhoudelijk verantwoordelijk voor de zorgvoorziening die aan de
  jeugdige wordt geleverd.4
  In tabel 2.1 worden de oude en de nieuwe opzet van de jeugdzorg weergegeven.
  4
  
  Professionele voogdij en professionele pleegzorg zijn een uitzondering op deze regel. Als het gezag van de
  jeugdige wordt overgedragen naar de voogd(en) of pleegouder(s), dan is de gemeente waarin de jeugdige stond
  ingeschreven in de gemeentelijk basisadministratie (GBA) voorafgaand aan de overdracht van gezag, nog steeds
  verantwoordelijk.
  10
  
  Tabel 2.1 Overzicht decentralisatie conform de Jeugdwet
  Huidige uitvoerder
  
  Vorm zorg
  
  Nieuwe situatie
  
  Provincie: Bureau jeugdzorg
  
  Ondertoezichtstelling (a)
  Voogdij (a)
  Jeugdreclassering
  Crisisinterventie
  AMK (Advies Meldpunt
  Kindermishandeling)
  
  Gemeente
  
  Provincie: jeugd & opvoedhulp
  
  Ambulante zorg
  Dagbehandeling
  Residentiële jeugdzorg
  Pleegzorg
  JeugdzorgPlus
  
  Rijk (b)
  Gemeente
  
  Preventief beleid (incl.
  consultatiebureaus)
  
  Zorgverzekeraars
  
  Jeugd-GGZ< 1 jaar
  
  AWBZ
  
  Jeugd-AWBZ (c)
  
  (a) Vormen samen de jeugdbescherming.
   (b) Het Rijk bekostigt deze voorziening. De indicaties worden afgegeven door de Bureaus Jeugdzorg.
  (c) Intramurale zorg voor zwaar geestelijk gehandicapte jongeren blijft onder de Wlz vallen. De andere voorzieningen die
  onder de AWBZ vallen worden opgesplitst over gemeenten en Zvw (begeleiding en kort verblijf naar gemeenten,
  behandeling en verpleging naar Zvw, persoonlijke verzorging is verdeeld over zowel gemeenten als Zvw).
  De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 is onderdeel van de herinrichting van
  de langdurige zorg. De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) wordt
  omgevormd tot een nieuwe kern-AWBZ, ofwel Wet langdurige zorg (Wlz), waarin de
  intramurale ouderen- en gehandicaptenzorg wordt georganiseerd. Nieuwe cliënten
  met een lichtere zorgvraag, die voorheen intramurale zorg zouden ontvangen, krijgen
  voortaan de zorg in de eigen omgeving. De extramurale verpleging en persoonlijke
  verzorging worden vrijwel volledig overgeheveld van de AWBZ naar de
  Zorgverzekeringswet (Zvw). Alleen een klein deel (5%) van de persoonlijke
  verzorging zal vallen onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Gemeenten
  worden met de Wmo 2015 verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van
  ondersteuning en begeleiding. De aanspraken op deze voorzieningen worden
  tegelijkertijd beperkt: het uitgangspunt is dat eerst naar de eigen mogelijkheden en
  die van de sociale omgeving wordt gekeken alvorens men een beroep kan doen op
  ondersteuning door de gemeente. De compensatieplicht wordt daartoe herijkt en
  gemeenten zullen eerst bezien of een algemene voorziening toereikend is alvorens
  een individuele voorziening te treffen. Onderstaande tabel 2.2 geeft de veranderingen
  samenhangend met de Wmo 2015 weer.
  11
  
  Tabel 2.2
  
  Overzicht decentralisatie conform Wmo 2015 (a)
  
  Onderdeel
  
  Oude situatie
  
  Intramurale zorg
  AWBZ
  Intramurale GGZ, gericht op
  Eerste behandeljaar Zvw, daarna
  behandeling
  AWBZ
  Extramuraal: persoonlijke verzorging AWBZ
  
  Extramuraal: verpleging
  AWBZ
  Extramuraal: begeleiding (groep
  AWBZ
  incl. vervoer en individueel)
  Extramuraal: kortdurend verblijf
  AWBZ
  Inloopfunctie GGZ
  AWBZ
  Ondersteuning mantelzorg
  AWBZ
  Sociale wijkteams
  n.v.t.
   Beschermd wonen
  AWBZ
  Maatschappelijke of vrouwenopvang AWBZ
  begeleiding (b)
  
  Nieuwe situatie
  Wlz
  Zvw
  Zvw als verzorging nodig is
  vanwege medische problemen (95%
  van budget), het overige deel gaat
  naar de gemeenten
  Zvw
  Gemeente
  Gemeente
  Gemeente
  Gemeente
  Gemeente
  Centrumgemeente
  Centrumgemeente
  
  (a) Exclusief taken uit de huidige Wmo.
  (b) Inclusief de daaraan gerelateerde persoonlijke verzorging en inloop-GGZ.
  Met de Participatiewet worden gemeenten verantwoordelijk voor de
  uitkeringsverstrekking en re-integratie van niet volledig en duurzaam
  arbeidsongeschikte jonggehandicapten en een voorziening voor beschut werk voor
  wie geen regulier werk kan verrichten. Gemeenten zijn op dit moment al
  verantwoordelijk voor het uitvoeren van de bijstand (Wet werk en bijstand, WWB) en
  de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Zij krijgen daarnaast de
  verantwoordelijkheid voor de nieuwe instroom van jonggehandicapten met
  arbeidsvermogen. De bestaande gevallen en gevallen zonder arbeidsvermogen
  blijven onder de verantwoordelijkheid van het Rijk vallen, het UWV zorgt voor de
  uitvoering. Tabel 2.3 laat zien hoe het huidige stelsel verandert als gevolg van de
  Participatiewet.
  Tabel 2.3
  
  Overzicht decentralisatie conform Participatiewet
  
  Onderdeel
  
  Oude situatie
  
  Nieuwe situatie
  
  Wajong, zonder arbeidsvermogen
  Wajong, met arbeidsvermogen
  
  Rijk
  Rijk
  
  WWB
  Wsw/beschut werk
  
  Gemeente
  Gemeente
  
  Rijk
  Gemeente voor nieuwe gevallen,
  Rijk voor bestaande gevallen
  Gemeente
  Gemeente
  
  Sinds de vorige notitie van het CPB van september 2013 zijn er enkele wijzigingen
  aangebracht in de beleidvoornemens. Deze beschrijven we hieronder. Indien dat
  relevant is geven we ook aan wat dit betekent voor de kansen en risico’s van de
  betreffende decentralisatie.
   12
  
  Persoonlijke verzorging gaat nu grotendeels (95%) naar de Zvw. Gemeenten
  ontvangen in 2015 200 mln euro extra voor de Wmo 2015 om een zorgvuldige
  overgang van cliënten en een zorgvuldige transitie door aanbieders naar de Wmo
  2015 mogelijk te maken. In de nieuwe situatie zal de persoonlijke verzorging voor
  mensen met lichamelijke aandoeningen, waarvan verwacht wordt dat deze
  overlapt met verpleging, georganiseerd worden vanuit de Zvw. Voor deze groep
  valt naar verwachting synergie te behalen uit de combinatie van persoonlijke
  verzorging en verpleging. Een nadeel is dat voor deze mensen een schot ontstaat
  tussen begeleiding (Wmo 2015) en persoonlijke verzorging. De
  verantwoordelijkheid voor de persoonlijke verzorging voor mensen met nietlichamelijke aandoeningen, waarvan de verwachting is dat deze overlapt met
  begeleiding, komt te liggen bij gemeenten. Voor deze groep is naar verwachting
  synergie te behalen uit de combinatie van begeleiding en persoonlijke verzorging.
  Nadeel is dat er voor deze groep een schot ontstaat tussen persoonlijke
  verzorging en verpleging (Zvw). In hoofdstuk 3 van deze notitie wordt verder
  ingegaan op de relevantie van deze synergiemogelijkheden en schotten. Een
  kanttekening bij de overgang van persoonlijke verzorging naar de
  zorgverzekeraars is dat de doelmatigheidsprikkel in het huidige voorstel kleiner
  zal zijn, als er - in ieder geval in de komende jaren - bij zorgverzekeraars
  nacalculatie plaatsvindt over uitgaven op het gebied van onder meer extramurale
  behandeling, verpleging en persoonlijke verzorging.5 Als zorgverzekeraars niet
  risicodragend zijn, zullen ze deze voorzieningen immers ruimhartiger
  verstrekken.
   Ten aanzien van de Participatiewet is besloten dat huidige Wajongers met
  arbeidsvermogen niet in de bijstand terechtkomen. Voor hen blijft de Wajong
  bestaan. De doelgroep die gemeenten de komende jaren krijgen te bedienen
  wordt daarmee kleiner en het zal daardoor langer duren eer het effect van de
  decentralisatie zichtbaar wordt. De prikkel om de Wajong-uitgaven te beperken is
  kleiner voor het UWV dan voor gemeenten. Daarnaast neemt in het nieuwe
  voorstel de prikkel voor het zittende bestand met arbeidsvermogen om werk te
  zoeken minder toe: in het nieuwe voorstel behouden zij hun uitkering en krijgen
  zij niet de (lagere) bijstandsuitkering met de bijbehorende partner- en
  vermogenstoets.6 Voor het zittende bestand met arbeidsvermogen bestaat dus de
  kans dat er minder uitstroom naar werk plaatsvindt. In de overgangsfase zal er
  minder doelmatigheidswinst geboekt worden dan in het oorspronkelijke voorstel.
  Deze overgangsfase duurt in het aangepaste voorstel totdat de gehele zittende
  populatie met arbeidsvermogen is uitgestroomd, hetgeen enkele decennia zal
  duren. In de structurele situatie is er geen verschil.
  Als uitkomst van het Begrotingsakkoord 2014 wordt in 2015 195 mln euro extra
  beschikbaar gesteld voor de Wmo 2015 om zeker te stellen dat het in die wet
  
  5
  
  Zie ook CPB (2014), bl 80.
  Wel wordt de uitkering voor Wajongers met arbeidsvermogen per 2018 verlaagd naar 70% van het wettelijk
  minimumloon.
   6
  
  13
  
  vastgelegde overgangsrecht kan worden gerealiseerd.7 Voor de Jeugdwet komt in
  2015 een aanvullend bedrag van 60 mln euro beschikbaar. Daarnaast komt er in
  2015 105 mln extra aan middelen beschikbaar, oplopend tot 170 mln euro
  stuctureel, voor zorg in een instelling. Voor een deel zijn deze middelen bedoeld
  om meer zekerheid te bieden dat ouderen en verstandelijk gehandicapten, voor
  wie het thuis wonen niet langer meer gaat, een plaats in een zorginstelling
  kunnen krijgen. Met de extra middelen kunnen er meer plaatsen in instellingen
  behouden blijven. Voor een ander deel zijn de middelen bedoeld om extra
  begeleiding en dagbesteding via zorginstellingen mogelijk te maken. Naar
  verwachting betekent dit dat het beroep op gemeenten voor voorzieningen als
  begeleiding en huishoudelijke hulp enigszins wordt beperkt.
  2.2
  
  Financieel overzicht decentralisaties
  
  In de CPB notitie van september 2013 hebben we een globale indicatie gegeven van
  de bedragen die gemoeid zijn met de decentralisaties.8 Op basis van de actuele
  informatie kan dat beeld nu worden aangepast, waarbij rekening is gehouden met de
  wijzigingen in de beleidvoornemens ten opzichte van september 2013 die hierboven
  zijn beschreven.
  Met de overheveling van taken naar gemeenten op het terrein van de jeugdzorg, Wmo
  2015 en de Participatiewet is in 2015 in totaal circa 8 mld euro gemoeid. Op dit
  bedrag zijn de bezuinigingen, die stapsgewijs oplopen tot structureel circa 2mld euro
  (zie tabel 2.4), in mindering gebracht. De middelen zijn afkomstig van verschillende
  departementen, provincies, AWBZ en Zvw.
  7
  Dit overgangsrecht voorziet er in dat voor mensen met een AWBZ-indicatie die doorloopt na 1 januari 2015,
  gedurende de looptijd van hun indicatiebesluit - tot uiterlijk het einde van 2015 - de rechten die aan het
  indicatiebesluit verbonden zijn, behouden blijven. Voor mensen met een persoonsgebonden budget en voor de
  jeugdzorg geldt een vergelijkbaar overgangsrecht.
   8
  CPB 2013, Tabel 2.1 op p. 6.
  14
  
  Tabel 2.4
  
  Overzicht van de bedragen gemoeid met decentralisaties
  Decentralisatie
  
  Bezuiniging (structureel)
  
  Bedragen (2015)
  na taakstelling
  mld euro
  
  mld euro
  
  Jeugdwet
  Wmo 2015
  Participatiewet
  
  3,9
  3,6
  0,1(c)
  
  0,5(a)
  0,4 (b)
  1,1 (d)
  
  Totaal
  
  7,6(e)
  
  2,0
  
  (a) Waarvan 0,45 mld bezuiniging Jeugdwet en 0,05 mld bezuiniging op taken die van AWBZ naar jeugdzorg gaan
  (b) Bezuiniging in 2017 en exclusief bezuiniging (oude) Wmo van 0,6 mld euro voor huishoudelijke hulp en
  hulpmiddelen.
  (c) Bedrag 2015, de gerapporteerde 0,1 mld euro bevat de toevoegingen aan het inkomensdeel en de toevoeging van
  middelen voor de re-integratie van de mensen die voorheen de Wajong zouden zijn ingestroomd. Hierin is dus niet
  begrepen het bedrag voor de Wsw (2,3 mld in 2015) waarvoor de gemeenten nu al verantwoordelijk zijn. Het bedrag is
  tevens exclusief het Inkomensdeel en de re-integratie middelen vanuit de WWB. Het bedrag is structureel 1,6mld euro.
  (d) De structurele besparing op de Wajong bedraagt 1,1 mld. Daarnaast zal het sluiten van de Wsw leiden tot een
  structurele besparing van 0,6 mld.
  (e) Dit bedrag wijkt af van de 10,4 mld euro die volgens de meicirculaire naar het deelfonds sociaal domein gaat. De
  reden is dat hier voor de Participatiewet met een andere opstelling van geldstromen is gewerkt die beoogt de budgettaire
  effecten voor gemeenten goed in kaart te brengen; zie ook noot (c).
  Voor de Jeugdwet ontvangen gemeenten in 2015 3,9 mld euro. In dit bedrag is
  rekening gehouden met een bezuiniging van 120 mln euro. De korting loopt op tot 0,5
  mld euro in 2017. Om de overgehevelde taken te kunnen financieren
  ontvangen gemeenten in 2015 een budget op basis van een historische verdeling.
   Tabel 2.5 geeft voor 2015 een overzicht per zorgvorm van het budget, het aantal
  cliënten en het gemiddeld budget per cliënt op het gebied van jeugdzorg. Deze tabel
  geeft een indicatie van welke posten verwacht wordt dat ze gepaard gaan met hoge
  uitgaven (per cliënt). Daarnaast laat de tabel ook zien dat het grootste deel van het
  budget afkomstig is van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg (1,6 mld euro); vanuit
  de AWBZ en Zvw gaat het om bedragen van circa 1 mld euro. Qua aantallen cliënten is
  de Zvw jeugd-GGZ tweede lijn zonder verblijf de omvangrijkste voorziening (GGZinstellingen en ziekenhuis). Tevens blijkt dat zorgvoorzieningen met verblijf het
  duurst zijn (AWBZ jeugdzorg met verblijf, Zvw jeugd-GGZ tweede lijn met verblijf,
  verblijf deel/voltijd J&O (Jeugd en Opvoedhulp) en JeugdzorgPlus).
  15
  
  Tabel 2.5
  
  Budgettaire gegevens 2015 op terrein jeugdzorg
  Budget per zorgvorm
  (in mln euro’s)
  
  Aantal cliënten (a)
  
  Gemiddeld budget per
  cliënt (in euro’s)
  
  1.150
  
  80.600
  
  14.200
  
  wv Zorg aan jeugd zonder verblijf
  wv Zorg aan jeugd met verblijf
  
  730
  420
  
  74.700
  7.600
  
  9.700
  55.900
  
  Totaal Zvw-jeugdzorg
  
  990
  
  267.500
  
  3.700
  
  wv Jeugd-GGZ eerste lijn
  wv Jeugd-GGZ tweede lijn zonder
  verblijf
  wv Jeugd-GGZ tweede lijn met verblijf
  
  20
  690
  
  66.700
  209.500
  
  400
  3.300
  
  270
  
  5.100
  
  54.000
  
  Totaal Provinciaal-gefinancierde
  jeugdzorg
  
  1.590
  
  103.500
  
  15.400
  
  wv Totaal jeugd en opvoedhulp
  •Alleen ambulante
  zorg (J&O)
  •Verblijf deel/voltijd
  (J&O)
  •Verblijf pleegzorg
  (J&O)
  wv Jeugdbescherming
  wv Jeugdreclassering
  wv Geaccepteerde aanmeldingen bjz
  wv Gemelde kinderen AMK
  wv Overige
  
  970
  140
  
  71.300
  34.400
  
  13.600
  4.000
  
  510
  
  16.400
  
  31.000
  
  320
  
  20.500
  
  15.700
  
  290
  70
  180
  50
  40
  
  46.600
  16.000
  60.800
  31.400
  
  6.300
  4.300
  3.000
  1.400
  
  JeugdzorgPlus (gesloten
  jeugdzorg)
  
  130
  
  2.400
  
  56.500
  
  Totaal budget
  
  3870
  
  Zorgvorm
  
  Totaal AWBZ-jeugdzorg
  
  Bron SCP: Verdeling historische middelen jeugdhulp 2012,
  http://www.scp.nl/Nieuws/Verschenen_Toelichting_op_verdeling_jeugdzorg_budget_naar_gemeenten.
  (a) Het aantal cliënten betreft het werkelijke gebruik in 2011 of 2012.
   Voor de Wmo 2015 wordt er in 2015 3,6 mld euro overgeheveld naar gemeenten. In
  dat bedrag is rekening gehouden met een bezuiniging die oploopt tot 0,4 mld in 2017.
  Daarnaast is binnen de oude Wmo-taken sprake van een structurele korting op het
  budget voor huishoudelijke hulp en hulpmiddelen van 0,6 mld euro. Onderstaande
  tabel geeft het budget weer voor de budgettair meest omvangrijke posten van de
  nieuwe taken van de Wmo 2015. Het budget voor de taak beschermd wonen wordt
  gegeven aan de centrumgemeenten, omdat zij verantwoordelijk worden voor het
  leveren van deze voorziening. Het nieuwe budget uit andere bronnen is ter
  financiering van o.a. sociale wijkteams en ondersteuning en waardering van
  mantelzorgers.
  16
  
  Tabel 2.6
  
  Budgettair overzicht nieuwe taken Wmo 2015
  Budget per zorgvorm (in mld euro’s)
  
  Nieuw budget vanuit de huidige AWBZ
  Wv begeleiding en kortdurend verblijf inclusief bijbehorend vervoer
  Wv beschermd wonen (GGZ-C)
  Wv overige posten en kortingen
  
  2,9
  1,9
  1,4
  -0,4
  
  Nieuw budget uit andere bronnen
  
  0,7
  
  Totaal nieuw budget Wmo 2015
  
  3,6
  
  Bron:
  http://www.invoeringwmo.nl/sites/default/files/Bijlage%201%20internetbericht%20verdeling%20budget%20Wmo%20201
  5%20mei%20-%20technische%20toelichting.pdf.
  Vanaf 1 januari 2015 komt er één regeling voor mensen met arbeidsvermogen,
  namelijk de Participatiewet. Gemeenten worden op dat moment verantwoordelijk
  voor zowel de re-integratie van als de uitkeringverstrekking aan mensen met
  arbeidsvermogen die voorheen de Wajong of de Wsw zouden zijn ingestroomd. De
  instroom in de Wsw wordt stopgezet. De gemeenten organiseren voortaan de nieuwe
  voorziening beschut werk. Tevens krijgen gemeenten het instrument
  loonkostensubsidie tot hun beschikking om mensen die niet in staat zijn om zelf het
  wettelijk minimumloon te verdienen te begeleiden naar werk.
   In 2015 krijgen gemeenten 0,1 mld euro om de nieuwe instroom in de Participatiewet
  op te vangen. Het budget ter opvang van de nieuwe instroom aan mensen die
  voorheen recht hadden op Wajong of Wsw neemt toe over de tijd. Daarnaast
  ontvangen gemeenten nog steeds budget voor het zittend bestand Wsw (2,3 mld in
  2015). Het budget voor het financieren van de huidige Wsw’ers zal over de tijd
  afnemen als gevolg van de afbouw van het zittende bestand. Structureel ontvangen
  gemeenten een budget met een omvang van 1,6 mld euro. Dit budget bestaat uit
  zowel toevoegingen aan het inkomensdeel als re-integratiemiddelen.
  Als gevolg van de Participatiewet wordt circa 1,7 mld euro bespaard op de lange
  termijn. Deze besparing wordt voornamelijk gerealiseerd door het beperken van de
  Wajong (1,1 mld euro) en het stopzetten van de Wsw-instroom (0,6 mld euro).9 Tabel
  2.7 geeft een indicatie van de kosten die gemoeid zijn met de taken van de
  Participatiewet. De in de tabel weergegeven uitgaven aan Wajongers hebben alleen
  betrekking op Wajongers met arbeidsvermogen. Op korte termijn zullen de uitgaven
  aan jonggehandicapten met arbeidsvermogen voor gemeenten relatief klein zijn. Over
  de tijd nemen deze uitgaven voor gemeenten toe. Per saldo wordt hierop een
  besparing geboekt van circa 1,1 mld euro die voornamelijk tot stand moet komen
  door een vermindering van de uitkeringslasten, als Wajongers met arbeidsvermogen
  
  9
  Het bedrag van 0,6 mld samenhangend met het stopzetten van de Wsw-instroom is niet meegenomen in tabel
  2.4 hierboven omdat het uitgaven betreft die al gedecentraliseerd waren.
  17
  
  geen recht hebben op bijstand of (met loonkostensubsidie) aan de slag gaan bij
  bedrijven.
   Tabel 2.7
  
  Uitgaven aan taken van de Participatiewet in 2012
  
  Voorziening
  
  Totale kosten (in mln
  euro’s)
  
  Aantal cliënten Gemiddelde kosten per
  cliënt (in euro’s)
  
  Wajong-uitkering uitgaven (a)
  Wajong re-integratie-uitgaven
  
  2.260
  140
  
  226.500
  
  10.000
  
  Wsw loonkosten
  Wsw arbeidskosten ongesubsidieerde
  professionals
  Wsw materiële kosten
  
  2.450
  540
  
  102.200
  102.200
  
  24.000
  5.300
  
  310
  
  102.200
  
  3.000
  
  Bronnen: UWV Januarinota 2014, Publiek Overzicht Resultaten Wsw Gemeente en Cedris Branche-informatie 2012.
  (a) Gemeenten worden alleen verantwoordelijk voor de nieuwe instroom jonggehandicapten met arbeidsvermogen.
  Deze cijfers geven de totale Wajong uitkeringslasten.
  Het is de bedoeling dat de met de decentralisaties gemoeide budgetten in het
  deelfonds sociaal domein gebundeld worden. Dit om gemeenten de mogelijkheid te
  geven in te spelen op de samenhang tussen de verschillende problemen waarmee
  degenen die ondersteuning nodig hebben te maken hebben.
  De decentralisaties hebben gevolgen voor de omvang en verdeling van de
  gemeentelijke inkomsten en uitgaven. De tabellen 2.8 en 2.9 brengen deze gevolgen
  in beeld, ten opzichte van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven in 2013. Andere
  veranderingen hierin blijven dus buiten beschouwing. Verder wordt in deze tabellen
  aangenomen dat gemeenten niet op andere uitgaven bezuinigen om de nieuwe taken
  uit te kunnen voeren. Bij de inkomsten slaat de toename van bijna 8 mld euro geheel
  neer in de post Uitkering gemeentefonds en specifieke uitkeringen door het Rijk. Tabel
  2.8 laat zien dat daardoor het aandeel van deze post in het totaal van de inkomsten
  verder toeneemt van 64 tot 70%. De overige inkomstencategorieën laten een dalend
  aandeel zien; zo daalt het aandeel van belastingen van 12 naar 10%.
   18
  
  Tabel 2.8 Mutatie gemeentelijke inkomsten als gevolg van decentralisaties
  Voor decentralisaties
  
  Na decentralisaties
  
  mld euro
  
  % totaal
  
  mld totaal
  
  % totaal
  
  verschil
  aandeel
  
  Uitkering gemeentefonds en specifieke
  uitkeringen door het Rijk
  Verkopen van goederen en diensten
  Belastingen
  Inkomen uit vermogen
  
  27,0
  
  64
  
  34,6
  
  70
  
  5
  
  8,3
  5,2
  1,6
  
  20
  12
  4
  
  8,3
  5,2
  1,6
  
  17
  10
  3
  
  -3
  -2
  -1
  
  Totaal inkomsten
  
  42,1
  
  100
  
  49,7
  
  100
  
  Inkomsten (a)
  
  Bronnen: CBS Statline, Meicirculaire Gemeentefonds 2014 en Overzicht Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen
  2013.
  (a) Exclusief gemeenschappelijke regelingen. De cijfers in de eerste kolom hebben betrekking op 2013, het laatst
  beschikbare jaar.
  Tabel 2.9 toont de verandering in uitgaven als gevolg van de decentralisaties, ten
  opzichte van 2013. Bij de uitgaven slaan de bedragen voor Jeugdwet en Wmo 2015
  neer in de post Volksgezondheid en milieu waardoor het aandeel van deze
  uitgavencategorie stijgt van 11 naar 23%. De post Sociale voorzieningen en
  maatschappelijke dienstverlening neem met 0,1 mld toe door toevoegingen aan het
  inkomensdeel van de WWB en de toevoeging van re-integratiemiddelen voor mensen
  die voorheen de Wajong zouden zijn ingestroomd. De Wsw - die wel meegeteld wordt
  in het sociaal deelfonds - was al gedecentraliseerd en leidt derhalve niet tot hogere
  gemeentelijke uitgaven.
  Tabel 2.9 Mutatie gemeentelijke uitgaven als gevolg van decentralisaties
  Voor decentralisaties
  
  Na decentralisaties
  
  mld euro
  
  % totaal
  
  mld euro
  
  % totaal
  
  verschil aandeel
  
  Algemeen bestuur
  Openbare orde en veiligheid
  Verkeer, vervoer en waterstaat
  Economische zaken
  Onderwijs
  Cultuur en recreatie
  Sociale voorz. en maatsch.dienstverl.
   Volksgezondheid en milieu
  Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting
  
  3,1
  1,8
  4,8
  0,9
  3,0
  5,0
  16,0
  5,4
  7,4
  
  6
  4
  10
  2
  6
  11
  34
  11
  16
  
  3,1
  1,8
  4,8
  0,9
  3,0
  5,0
  16,1
  12,9
  7,4
  
  6
  3
  9
  2
  5
  9
  29
  23
  13
  
  -1
  -1
  -1
  0
  -1
  -1
  -4
  12
  -2
  
  Totaal
  
  47,4
  
  100
  
  55,0
  
  100
  
  Uitgaven (a)
  
  Bron: CBS Statline.
  (a) Inclusief gemeenschappelijke regelingen. De cijfers in de eerste kolom hebben betrekking op 2013, het laatst
  beschikbare jaar.
  19
  
  2.3
  
  Verdeelmodellen
  
  De verdeling van de middelen over gemeenten zal de komende jaren gebaseerd
  worden op objectieve verdeelmodellen, die momenteel ontwikkeld worden. Voor de
  jeugdzorg en de Wmo 2015 zullen de budgetten in 2015 nog op historische uitgaven
  zijn gebaseerd. In 2016 volgt dan de overgang naar de methodiek van de objectieve
  verdeelmodellen. De verdeling van de middelen voor de Participatiewet zal direct al
  in 2015 op basis van objectieve verdeelmodellen plaatsvinden.10
  De objectieve verdeelmodellen verdelen de middelen –net zoals het gemeentefonds kostengeoriënteerd en globaal. Kostenoriëntatie betekent dat bij de verdeling van de
  middelen rekening is gehouden met de verschillende uitgavenbehoeften van
  gemeenten. Globaliteit betekent dat er voor de verdeling gebruik wordt gemaakt van
  algemene maatstaven. Hierdoor is er geen directe koppeling tussen de middelen uit
  het gemeentefonds en specifieke taken.
   Verdeelmodellen zijn al eerder gebruikt bij o.a. de verdeling van het Wmo 2007
  budget, de middelen voor de WWB en het Gemeentefonds. Een objectief
  verdeelmodel verdeelt een budget over gemeenten op basis van een aantal objectieve
  kenmerken. Elementen van toeval en verschillen in beleid die geformaliseerd zijn in
  bestaande, historisch bepaalde verdelingen worden daardoor herijkt. Een gevolg
  daarvan is ook dat de nieuwe verdeelmodellen bij invoering leiden tot
  herverdeeleffecten. Sommige gemeenten krijgen op basis van de uitkomsten van het
  verdeelmodel een groter of kleiner budget dan het budget dat in het verleden voor de
  betreffende voorzieningen beschikbaar was. Dit is niet per se een onvolkomenheid
  van het verdeelmodel: herverdeeleffecten kunnen namelijk het gevolg zijn van een
  relatief genereus historisch beleid van de instantie die voorheen de voorzieningen
  verzorgde. Afhankelijk van de grootte van de herverdeeleffecten kan ervoor gekozen
  worden ze in te perken door het model via een overgangsregime in te voeren.
   De uitkomsten van de objectieve verdeelmodellen voor de Wmo 2015 en de Jeugdwet
  zijn nog niet bekend. Voor het overgangsjaar 2015 wordt de verdeling voor deze
  terreinen nog gebaseerd op de historische aandelen. Voor de Participatiewet zijn de
  voorlopige budgetten voor 2015, berekend op basis van objectieve verdeelmodellen,
  onlangs bekendgemaakt. Desalniettemin bestaat er nog steeds een belangrijke bron
  van onzekerheid voor de periode na 2015, omdat de verdeelmodellen op het gebied
  van jeugdzorg en de Wmo nog niet bekend zijn. Tevens is de huidige
  verdeelsystematiek van de Participatiewet alleen bruikbaar op de korte termijn,
  omdat de verdeling deels gebaseerd is op de instroom in de werkregeling van de
  Wajong en de instroom op de wachtlijst van de Wsw. Vanaf 1 januari 2015 is het
  echter niet meer mogelijk om nog in te stromen in de Wsw of de Wajong
  10
  
  Zowel voor het inkomensdeel als voor het participatiebudget wordt een ingroeipad met aflopende historische
  component gehanteerd om herverdeeleffecten te mitigeren.
  20
  
  werkregeling. Daarom zal in de toekomst moeten worden overgegaan op een andere
  methodiek. Hieronder wordt per decentralisatie kort ingegaan op de stand van zaken
  met betrekking tot de objectieve verdeelmodellen.
   Participatiewet
  
  De verdeling van middelen voor de Participatiewet in 2015 is inmiddels bekend. De
  verdeelsystematiek bestaat uit drie onderdelen, waarvan de afzonderlijke uitkomsten
  worden samengevoegd tot één budget. Het eerste onderdeel betreft de middelen van
  het zittend bestand van de Wsw. De verdeling hiervan is gebaseerd op een inschatting
  van het aantal Wsw’ers eind 2014 en een voorspelde uitstroomkans. Ten tweede
  worden de middelen voor het WWB-werkdeel verdeeld aan de hand van een
  verdeelmodel op basis van regressieanalyse. Ten slotte zijn er de middelen voor de
  nieuwe doelgroep, mensen met arbeidsvermogen die voorheen in aanmerking
  zouden komen voor de Wsw of Wajong. Deze middelen worden verdeeld op basis van
  de historische instroom in de Wsw-wachtlijst en de Wajong-werkregeling. Zoals
  boven reeds vermeld is deze verdeelsystematiek alleen bruikbaar op de korte
  termijn, omdat instroom in de Wsw en Wajong werkregeling vanaf 1 januari 2015
  wordt stopgezet. Daarom zal in de toekomst moeten worden overgegaan op een
  andere methodiek.
  Wmo 2015
  
  Voor de uitvoering van de nieuwe taken die vanuit de AWBZ worden overgeheveld
  naar gemeenten wordt een apart objectief verdeelmodel ontwikkeld. Een deel van de
  nieuwe taken is alleen bedoeld voor centrumgemeenten. Daarom is het
  overgehevelde budget deels bedoeld voor iedere gemeente en deels voor alleen de
  centrumgemeenten.
  Het budget waar alle gemeenten recht op hebben bestaat uit twee delen: een deel ter
  financiering van zorgtaken, zoals begeleiding en kortdurend verblijf, en een deel voor
  kleinere posten, zoals mantelzorg en cliëntondersteuning. Het budget voor
  beschermd wonen voor centrumgemeenten wordt ook verdeeld op basis van een
  objectief verdeelmodel.
  