title: Nationale parlementen in de Europese Unie
text: 158
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  een van de fundamentele rechten binnen de democratische structuur van Duitsland. Met
  betrekking tot het vaststellen van de begroting heeft de Bundestag een belangrijke positie
  en deze is naar aanleiding van de Euro-reddingsoperatie37 niet beperkt. Op basis van artikel 110 van de Grondwet is het vaststellen van de begroting uitsluitend een taak van de
  wetgever waar de Bundestag deel van uit maakt. De belangrijke positie van de Bundestag
  is ook terug te vinden in artikel 114 van de Grondwet waarin het recht van de Bundestag
  (en de Bundesrat) is neergelegd om de uitgaven van de regering te controleren.38 Het hof
  geeft aan dat de Bundestag ‘Herr seiner Entschlüsse’ (baas over zijn eigen besluiten) blijft.39
  Daarom heeft de Bundestag eveneens een belangrijke positie bij een ESM-beslissing om
  steun te verlenen aan noodlijdende eurolanden. In zijn ESM-uitspraak heeft het
  Bundesverfassungsgericht namelijk bepaald dat de Duitse Bundestag hiermee iedere keer
  expliciet dient in te stemmen.40 Dat is dan ook gebeurd toen er steunpakketten werden
  toegekend aan Griekenland.
  Wanneer sprake is van voorbereiding van besluitvorming op een belangrijk en
  omvangrijk onderwerp, waaronder ook een onderwerp met betrekking tot de Europese
  Unie kan vallen, heeft de Bundestag de mogelijkheid om een enquêtecommissie in te stellen.
   Dit is hij zelfs verplicht wanneer een vierde van zijn leden hierom verzoekt.41 Anders dan
  in Nederland is het enquêterecht in de Duitse Bundestag een minderheidsrecht. Het doel
  van een dergelijke enquêtecommissie is het adviseren van de Bundestag omtrent de technische, economische en maatschappelijke consequenties van de wetgeving die in ontwikkeling is, alsmede het verrichten van nader onderzoek, bijvoorbeeld in gevallen waar de
  oppositie vermoedt dat de regering of een overheidsorgaan de wet heeft geschonden. De
  commissie doet aanbevelingen voor de politieke beslissingen die genomen moeten worden.42
  
  4.2.2
  
  Bundesrat en Länder
  
  De Bondsrepubliek Duitsland bestaat uit zestien deelstaten die ‘Länder’ worden genoemd.
  Elk Land heeft zijn eigen Grondwet en parlementair stelsel met een parlement bestaande
  uit één Kamer. De regering binnen het Land wordt voorgezeten door een minister-president
  die verantwoording schuldig is aan het parlement van de deelstaat.43 Aangezien de Länder
  
  37
  38
  39
  40
  41
  42
  43
  
  Het EFSF en het ESM.
  BVerfG 7 september 2011 – 2 BvR 987/10, r.o. 122.
  BVerfG 7 september 2011 – 2 BvR 987/10, r.o. 124.
  BVerfG 12 september 2012 – 2 BvR 1390/12.
  Par. 56 Reglement van Orde van de Bundestag.
  C. Heyer & S. Liening, Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages. Schnittstellen zwischen Politik
  und Wissenschaft, Deutscher Bundestag Berlin 2004 via www.btg-bestellservice.de/pdf/20207000.pdf.
  Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess mit Einführung in das
  juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 277-278.
  159
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  op federaal niveau worden vertegenwoordigd in de Bundesrat, hebben de Länder op basis
  van artikel 50 Grondwet via de Bundesrat invloed op federale wetgeving en aangelegenheden
  inzake de Europese Unie.44 Een uiteenzetting hiervan volgt in de paragrafen 4.4 (wetgevingsproces) en 4.6 (Duitsland en de Europese Unie).
  De Bundesrat bestaat uit vertegenwoordigers van de regeringen van de zestien Länder.
   Deze vertegenwoordigers spreken namens de (regeringen van) de Länder. Het zijn ook
  die regeringen die de vertegenwoordigers in de Bundesrat benoemen en ontslaan.45 Op
  grond van artikel 51 Grondwet heeft elk Land ten minste drie stemmen in de Bundesrat.
  Länder met meer dan twee miljoen inwoners hebben vier stemmen, Länder met meer dan
  zes miljoen inwoners hebben vijf stemmen en Länder met meer dan zeven miljoen inwoners
  hebben zes stemmen. Het aantal vertegenwoordigers per Land mag maximaal hetzelfde
  zijn als het aantal stemmen dat een Land heeft.46 Het is gebruikelijk om minimaal de
  minister-president van het land af te vaardigen. De vertegenwoordigers in de Bundesrat
  hebben niet zoals de leden van de Bundestag een vrij mandaat. Het is namelijk zo dat de
  vertegenwoordigers aanwijzingen krijgen van hun regering. Daarnaast wordt in de
  Bundesrat als land in zijn geheel gestemd. Een vertegenwoordiger kan dus niet anders
  stemmen dan de rest van zijn of haar land. Wordt dit wel gedaan dan worden de uitgebrachte stemmen van dat land ongeldig verklaard.47
  De Bundesrat is een permanent orgaan en kan niet worden ontbonden. Bij een nieuwe
  samenstelling van de regering op Landniveau zullen er nieuwe vertegenwoordigers, leden
  van deze nieuwe regering, in de Bundesrat komen. Er zullen dus slechts een paar vertegenwoordigers uit de Bundesrat weggaan en een paar nieuwe zullen zitting nemen. Gezien
  het feit dat de verkiezingen binnen de Länder niet op één moment plaatsvinden, wijzigt
  de samenstelling van de Bundesrat continu en geleidelijk.48 Wanneer er op Landniveau
  verkiezingen zijn geweest kan dit wel gevolgen hebben voor de meerderheid binnen de
  Bundesrat. Dit heeft op zijn beurt weer gevolgen voor de federale regering: die moet
  namelijk zekerstellen of er voor bepaalde nieuwe wetgeving een meerderheid in de
  Bundesrat is.
   De Bundesrat vormt samen met de direct gekozen Bundestag de wetgever. Zoals hierboven aangegeven worden de (regeringen van de) Länder op federaal niveau vertegenwoordigd in de Bundesrat. Hierdoor spelen de Länder een rol in het wetgevingsproces. Daarnaast
  
  44
  45
  46
  47
  48
  
  Ibid., p. 276.
  Art. 51 lid 1 Grondwet.
  Art. 51 lid 3 Grondwet.
  Ch. Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganistionsrecht. Mit Bezügen zum Europarecht, Heidelberg: C.F.
  Müller GmbH 2017, p. 290.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 261.
  160
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  zijn het de Länder die federale wetgeving uitvoeren. Dit maakt de Länder een belangrijk
  onderdeel van het Duitse staatsbestel.49
  Een kanttekening moet worden gemaakt. In het federale wetgevingsproces, dat hierna
  nog wordt besproken, is het mogelijk dat de Bundesrat wordt overstemd door de Bundestag.
  Instemming van de Bundestag is altijd vereist, maar afstemming door de Bundesrat kan
  worden overstemd door de Bundestag. Dat geldt echter niet voor wetgeving waarvoor
  volgens de Grondwet instemming van de Bundesrat vereist is, maar alleen voor de overige
  wetgeving waarbij de Bundesrat ‘slechts’ bezwaar kan maken. De eerste categorie, de Zustimmungsgesetze, zijn die wetten die als zodanig in de Grondwet zijn genoemd. Deze
  categorie is in drie groepen te verdelen: (1) wetten die de Grondwet wijzigen, (2) wetten
  die op een manier invloed hebben op de financiën van de Länder en (3) wetten waarvan
  de uitvoering de organisatorische en administratieve soevereiniteit van de Länder betreft.50
  Alle andere wetten behoren tot de tweede categorie, de Einspruchsgesetze.51
  Bij de vaststelling van federale wetten heeft de Bundesrat het recht van initiatief.
   Hierdoor is het voor de Länder mogelijk om initiatieven op federaal niveau aan te brengen.52
  Andere bevoegdheden van de Bundesrat zijn er met name ten opzichte van de Länder. Zo
  moet de Bundesrat toestemming geven voor regelingen die maatregelen voor de Länder
  inhouden. Het gaat dan om regelingen van de federale overheid of een federale minister
  betreffende de vergoedingen voor het gebruik van post- en telecommunicatiefaciliteiten,
  over het in rekening brengen van het gebruik van de federale spoorwegen, de aanleg en
  exploitatie van spoorwegen en andere regelingen die op basis van federale wetten de toestemming van de Bundesrat vereisen of die door de Länder worden uitgevoerd namens
  de federale overheid. Het initiatief voor dergelijke regelingen kan van de Bundesrat komen.53
  Wanneer de bondsregering ingrijpt in een Land indien dat zijn verplichtingen niet nakomt,
  dient de Bundesrat toestemming te geven voor de zware maatregelen die de regering wil
  treffen.54 Daarnaast is de Bundesrat bevoegd een deel van de rechters voor het
  Bundesverfassungsgericht te benoemen.55 De Bundesrat heeft echter geen bevoegdheden
  om de regering te controleren. Ook werkt de vertrouwensregel niet ten opzichte van de
  Bundesrat.56 Toch moet de Bundesrat als een belangrijk orgaan worden beschouwd, niet
  
  49
  50
  51
  52
  53
  54
  55
  56
  
  Art. 50 Grondwet.
  Website Bundesrat, Zustimmungs- und Einspruchsgesetze.
  Zie par. 4.3 voor het Duitse wetgevingsproces.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 262.
  Art. 80 lid 2 Grondwet.
  Art. 84 lid 3 Grondwet.
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 264.
  L.F.M. Besselink, P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg & R. de Lange, Het Staatsrecht van 7 Europese
  landen, Deventer: Kluwer 2018, p. 78.
   161
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  alleen door het feit dat de Länder via de Bundesrat een rol spelen op federaal niveau. Door
  zijn rol in het wetgevingsproces kan de Bundesrat besluitvorming beïnvloeden en op
  belangrijke gebieden ook blokkeren (zie par. 4.3).
  4.2.2.1
  Vertegenwoordiger Länder bij de EU
  De zestien Länder hebben een gezamenlijke waarnemer bij de Europese Unie in Brussel.
  Deze Länderbeobachter, zoals de waarnemer in het Duits heet, is een instituut dat de
  Bundesrat ondersteunt bij de uitoefening van zijn rechten met betrekking tot Europese
  aangelegenheden. Daarnaast houdt de waarnemer de Bundesrat op de hoogte van alle
  gebeurtenissen in de EU. De belangrijkste taak is het bijwonen van de vergaderingen van
  de Raad van de Europese Unie en hierover verslag uitbrengen aan de Bundesrat. Hierdoor
  kan de Bundesrat controleren of de regering de besluiten van de Bundesrat heeft meegenomen in de onderhandelingen in de Raad. Ook heeft de vertegenwoordiger als taak de
  Bundesrat continu op de hoogte te houden van en te betrekken bij de discussies en beslissingen die op Europees niveau worden genomen.
   De waarnemer rapporteert over alle beleidsterreinen, ook over de terreinen waarop de
  Länder geen wetgevende bevoegdheid hebben. Daarnaast werkt de waarnemer nauw samen
  met de permanente vertegenwoordiger van Duitsland in de EU.57 De vertegenwoordiger
  bij de EU is van groot belang aangezien de Bundesrat hierdoor op de hoogte blijft van alle
  gebeurtenissen in de EU. Het is niet zo dat de vertegenwoordiger zelf invloed heeft op
  hetgeen in de EU gebeurt maar door de vertegenwoordiger kan de Bundesrat zijn
  bevoegdheden op het juiste moment en in een vroeg stadium inzetten. Zoals eerder in dit
  onderzoek is aangegeven is het van belang dat nationale parlementen in een vroeg stadium
  geïnformeerd worden en zo goed mogelijk geïnformeerd worden. Dat geldt natuurlijk ook
  voor de Bundesrat. Hoe eerder de Bundesrat op de hoogte is van onder andere nieuwe
  voorstellen, hoe eerder de Bundesrat bevoegdheden kan inzetten om invloed uit te oefenen
  op deze nieuwe voorstellen.
  4.2.3
  
  Bondsregering; bondskanselier en de bondsministers
  
  Op federaal niveau bestaat de regering uit de bondskanselier en de bondsministers. De
  regering wordt geleid door de bondskanselier en de ministers hebben ieder hun eigen
  werkterrein. De bondskanselier wordt na verkiezing van de Bundestag door de nieuwe
  Bundestag gekozen. De kandidaat wordt voorgedragen door de bondspresident. De
  bondspresident maakt zijn keuze op basis van de wensen van de fractieleiders in de
  Bundestag en niet op basis van zijn eigen politieke voorkeuren. De voorgedragen kandidaat
  
  57
  
  Website Duitse permanente vertegenwoordiger in de EU.
   162
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  heeft minimaal het aantal stemmen van de meerderheid van het aantal leden van de
  Bundestag nodig. Wordt deze meerderheid niet gehaald dan heeft de Bundestag veertien
  dagen de tijd om zijn eigen kandidaat te verkiezen. De bondspresident benoemt uiteindelijk
  de gekozen kandidaat tot bondskanselier, tenzij de bondspresident ervoor kiest om de
  Bundestag te ontbinden.58
  Wanneer de bondskanselier is benoemd worden de bondsministers benoemd. Zij
  worden op voordracht van de bondskanselier door de bondspresident benoemd.59 Ook
  worden de ministers op voordracht van de bondskanselier door de president ontslagen
  maar daarbij kan de bondspresident dit verzoek niet weigeren.60 Ministers zijn doorgaans
  naast minister ook nog lid van de Bundestag.
  Ook kent Duitsland het ambt van staatssecretaris. Hierin zijn twee vormen te onderscheiden, de Beamtete Staatssekretär (ambtelijke staatssecretaris), of kortweg Staatssekretär,
  en de Parlamentarischer Staatssekretär (parlementaire staatssecretaris). De Beamtete
  Staatssekretär is de hoogste ambtenaar binnen het ministerie. Hij is verantwoordelijk voor
  de werkzaamheden binnen het ministerie en handelt in opdracht en volgens de richtlijnen
  van de minister.61 De Parlamentarischer Staatssekretär ondersteunt de minister in zijn
  politieke werkzaamheden, waaronder contact houden met de Bundestag. Deze staatssecretarissen zijn geen lid van de regering maar worden wel aan een ministerie gekoppeld.62
  Tegelijkertijd moeten ze lid zijn van de Bundestag, wat overigens niet geldt voor de
  minister.63 Wanneer het lidmaatschap van de Bundestag of het ministerschap van zijn
  minister eindigt, dan zal ook het ambt van staatssecretaris eindigen.
   De bondskanselier bepaalt, binnen de marges van het politiek mogelijke en de coalitie,
  het nationale politieke beleid. Dit beleid vormt voor de ministers een kader waarbinnen
  zij zelfstandig kunnen opereren en verantwoordelijk zijn voor hun werk. Ook zet de
  bondskanselier de hoofdlijnen uit van het Duitse buitenlands en Europees beleid. Daarnaast
  heeft de bondskanselier de bevoegdheid om een ministersploeg samen te stellen en te wijzigen, aanwijzingen te geven aan die ministers en de agenda voor de ministerraadsvergadering vast te stellen. De bondskanselier heeft een sterke positie door zijn vele bevoegdheden, maar de uitoefening daarvan wordt uiteraard beperkt door de realiteit in een coalitie.
  Zo is het de bondskanselier die de algemene beleidslijnen van de regering bepaalt en daar
  ook verantwoordelijk voor is.64 Ten opzichte van de bondspresident heeft de bondskanselier
  
  58
  59
  60
  61
  62
  63
  64
  
  Ch. Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganistionsrecht. Mit Bezügen zum Europarecht, Heidelberg: C.F.
  Müller GmbH 2017, p. 302-303.
  Art. 64 lid 1 Grondwet.
  Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess mit Einführung in das
  juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 337.
  Website Ministerie van Binnenlandse Zaken, Beamtete Staatssekretär.
  Art. 62 Grondwet.
  Website Ministerie van Binnenlandse Zaken, Parlamentarischer Staatssekretär.
  Art. 65 Grondwet.
  163
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  geen vertrouwensrelatie, wel ten opzichte van de Bundestag.65 Hierop wordt later in dit
  hoofdstuk ingegaan.
  De ministers geven ieder leiding aan hun eigen departement. Daarnaast bepalen ze
  binnen hun werkterrein hun eigen beleid, binnen de kaders gesteld door de bondskanselier.
  Besluiten op het eigen werkterrein dient de minister, naast de bondspresident, te ondertekenen. Voor het handelen als minister is deze verantwoording schuldig aan de Bundestag.
  Wanneer binnen de regering meningsverschillen bestaan, beslist de regering als geheel
  daarover. Daarnaast heeft de regering de bevoegdheid om wetsvoorstellen in te dienen.
   De bondsregering als geheel heeft met name een coördinerende functie over aangelegenheden van het algemene regeringsbeleid.66
  
  4.2.4
  
  Verhouding tussen de Bundestag en de regering
  
  De bondskanselier neemt een speciale plaats in voor wat betreft de verhouding tussen de
  Bundestag en de regering. De bondskanselier is de enige functionaris die door de Bundestag
  wordt gekozen.67 Tussen de regering en de Bundestag bestaat een vertrouwensrelatie. Dat
  wil zeggen dat de regering het vertrouwen van de Bundestag nodig heeft om te regeren.
  De vertrouwensregel is, anders dan in Nederland, gecodificeerd in de artikelen 67 en 68
  van de Grondwet. Centraal daarin staat de zogenoemde constructieve motie van wantrouwen. Het vertrouwen kan alleen worden opgezegd zodra de Bundestag een nieuwe
  bondskanselier kiest. Hiermee wordt een continuïteit van het staatsbestuur beoogd. De
  Bundestag vraagt de bondspresident om de zittende bondskanselier te ontslaan en de
  gekozen opvolger te benoemen. De bondspresident heeft de plicht dit te doen wanneer de
  Bundestag hierom vraagt. Deze constructieve motie van wantrouwen is gericht tot de
  bondskanselier; wanneer echter de meerderheid van de Bundestag de motie steunt, zal
  niet alleen de bondskanselier worden ontslagen maar zal de gehele regering opstappen.
  Het is niet mogelijk om een motie van wantrouwen tegen een enkele minister aan te nemen.
  Ministers hebben namelijk het vertrouwen van de bondskanselier nodig en niet van de
  Bundestag.68 Er is sprake van een collectieve motie van wantrouwen dan wel van een collectieve vertrouwensregel. Opgemerkt moet worden dat het staatsrechtelijk mogelijk is
  om het vertrouwen op te zeggen in een minister maar dat vormt voor de minister dan geen
  verplichting om af te treden. In de naoorlogse Duitse geschiedenis is de constructieve
  
  65
  66
  67
  68
  
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 265.
   Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess mit Einführung in das
  juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 339.
  Ibid., p. 330.
  Ibid., p. 333-334.
  164
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  motie van wantrouwen twee keer ingezet, waarvan één keer succesvol. In 1972 probeerde
  oppositieleider Barzel (CDU/CSU) bondskanselier Willy Brandt naar huis te sturen. Hij
  zag zichzelf als nieuwe bondskanselier. Dit lukte niet omdat een meerderheid tegen stemde.69
  Tien jaar later, in 1982, lukte het op die manier wel om Helmut Kohl als opvolger van
  Helmut Schmidt te kiezen.70
  Het initiatief om een vertrouwenskwestie te beginnen kan ook bij de bondskanselier liggen.
   Op grond van artikel 68 van de Grondwet kan de bondskanselier de Bundestag verzoeken
  om het vertrouwen uit te spreken. Dit vertrouwen moet worden uitgesproken door een
  meerderheid van de leden van de Bundestag. Wanneer dit niet gebeurt, kan de bondskanselier de bondspresident verzoeken de Bundestag te ontbinden. De Bundestag kan dit
  tegengaan door met een meerderheid een nieuwe bondskanselier te kiezen. De bondskanselier kan ook zelf zijn ontslag indienen.71 De vertrouwensvraag op grond van artikel 68
  Grondwet om het vertrouwen in de bondskanselier uit te spreken is in de naoorlogse
  geschiedenis vijf keren gesteld.72 In 1972 kreeg die vraag van bondskanselier Brandt niet
  de benodigde meerderheid. In 1982 kreeg bondskanselier Schmidt wel het vertrouwen van
  de meerderheid van de Bundestag voor hem en zijn regering. Ook in 1982 stelde bondskanselier Kohl de vertrouwensvraag om nog voor het einde van de regeerperiode nieuwe
  verkiezingen van de Bundestag uit te kunnen schrijven. De meerderheid stemde tegen
  waarmee Kohl het vertrouwen dus niet kreeg van de Bundestag. Bijna twintig jaar later,
  in 2001, stelde bondskanselier Schröder de vertrouwensvraag aan de Bundestag. De vraag
  werd gecombineerd met het verzoek om Duitse gewapende troepen in te zetten in Afghanistan. Een meerderheid stemde voor waardoor Schröder het vertrouwen kreeg en de
  instemming voor de inzet van gewapende troepen in Afghanistan. Tot slot stelde wederom
  bondskanselier Schröder in 2005 de vertrouwensvraag. Deze keer, net zoals Kohl in1982,
  voor het uitschrijven van nieuwe verkiezingen voor de Bundestag. De vertrouwensvraag
  leidde uiteindelijk tot ontbinding van de Bundestag.73
  
  69
  70
  71
  72
  73
  
  Website Bundestag, Das Misstrauensvotum gegen Willy Brandt (1972).
  Website Bundestag, Das Misstrauensvotum gegen Helmut Schmidt.
  Ch. Degenhart, Staatsrecht I. Staatsorganistionsrecht. Mit Bezügen zum Europarecht, Heidelberg: C.F.
  Müller GmbH 2017, p. 307-210.
  Das Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages, 6.14. Vertrauensfrage des Bundeskanzlers,
  p. 1.
   Das Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages, 6.14. Vertrauensfrage des Bundeskanzlers,
  p. 8-18.
  165
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  4.2.5
  
  Bondspresident
  
  Duitsland kent een bondspresident als staatshoofd. De positie van het staatshoofd is onder
  de Weimarrepubliek ingevoerd als tegenwicht tegen de bondskanselier en de Bundestag.
  Hij bezat destijds bevoegdheden die inmiddels bij andere organen terechtgekomen zijn
  waardoor de bondspresident niet langer een sterke maar eerder een zwakke positie heeft.74
  Artikel 54 Grondwet bepaalt dat de bondspresident wordt gekozen voor een periode
  van vijf jaar. Dit wordt zonder voorafgaand debat gedaan door een ad-hockiescollege, de
  Bundesversammlung (federale vergadering), die bestaat uit leden van de Bundestag en een
  gelijk aantal leden gekozen door de parlementen van de Länder. Voor het kiezen van de
  bondspresident is een meerderheid van de leden van de Bundesversammlung nodig.
   Wanneer na twee stemmingen geen bondspresident is gekozen kan worden volstaan met
  een relatieve meerderheid van de uitgebrachte stemmen.75 Doorgaans kan de bondspresident
  zelfstandig geen beslissingen nemen en behoeft elk besluit of elke rechtshandeling van de
  bondspresident op grond van artikel 58 Grondwet het contraseign van een lid van de
  regering: de bondskanselier of de verantwoordelijke minister.76 Uitzonderingen hierop
  zijn de besluiten tot benoeming en ontslag van de bondskanselier, de ontbinding van de
  Bundestag op grond van artikel 63 Grondwet en het verzoek op grond van artikel 69
  Grondwet van de bondspresident aan de bondskanselier of een minister om in zijn ambt
  te blijven tot een opvolger is aangewezen.77 Tot de taken van de bondspresident horen het
  vertegenwoordigen van de bondsrepubliek buiten Duitsland, het sluiten van verdragen in
  naam van de bondsrepubliek en het in ontvangst nemen van geloofsbrieven van ambassadeurs van andere staten.78 Daarnaast behoren het ontslaan en benoemen van bondsrechters,
  bondsambtenaren en (onder)officieren tot zijn taken.79 Hij heeft tevens de mogelijkheid
  om gratie te verlenen.80 Ook heeft hij de bevoegdheid de noodtoestand af te kondigen en
  wetten uit te vaardigen.81
  Niet onbelangrijk zijn de volgende bevoegdheden die de bondspresident heeft met
  betrekking tot het functioneren van het parlementaire stelsel. De bondskanselier wordt
  op voorstel van de bondspresident door de Bundestag gekozen. Wanneer de Bundestag
  
  74
  75
  76
  
  77
  78
  79
  80
  81
  
  R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts,
  Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 280.
  Ibid., p. 283-284.
   Met uitzonderering van een drietal besluiten: benoeming of ontslag van de bondskanselier, ontbinding van
  de Bundestag op grond van art. 63 Grondwet en het verzoek van de bondspresident aan de bondskanselier
  om in een demissionaire periode zaken te behartigen; R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht: sowie Grundzüge
  des Verfassungsprozessrechts und des EU-rechts, Hannover: Druckhaus Pinkvoss GmbH 2018, p. 281.
  Art. 58 Grondwet.
  Art. 59 lid 1 Grondwet.
  Art. 60 lid 1 Grondwet.
  Art. 60 lid 2 Grondwet.
  Art. 82 lid 1 en 115a Grondwet.
   166
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  de kanselier heeft gekozen wordt deze weer door de bondspresident benoemd. Het voorstel
  dat de bondspresident doet, moet het vertrouwen hebben van het parlement. Voorafgaand
  aan het voorstel doet de bondspresident namelijk onderzoek bij de politieke partijen om
  te bepalen welke persoon de geschiktste kandidaat is. De bondspresident richt zich naar
  de wens van het parlement. Er kan dus niet gesproken worden over een zelfstandig en
  onafhankelijk recht van de bondspresident. Hetzelfde geldt voor zijn bevoegdheid om
  ministers te benoemen en te ontslaan aangezien dit gebeurt op voordracht van de bondskanselier.82 Theoretisch heeft de bondspresident nog een politieke rol. Wanneer de
  Bundestag er niet in slaagt om met een meerderheid een bondskanselier te kiezen maar
  toch met een andere stemverhouding een bondskanselier kiest, heeft de bondspresident
  te mogelijkheid deze bondskanselier te benoemen of de Bundestag te ontbinden.83 Een
  ander theoretisch scenario is wanneer de bondskanselier te weinig vertrouwensstemmen
  krijgt van de Bundestag. Indien dit het geval is, kan de bondspresident, op voorstel van de
  bondskanselier, de Bundestag ontbinden.84
  
  4.2.6
  
  Bundesverfassungsgericht
  
  Het Duitse constitutionele systeem berust op de Duitse federale Grondwet. Daarin is, naast
  de grondrechten, de organisatie van de staat opgenomen. De eerste negentien bepalingen
  zien op de grondrechten.85 Daarbij speelt het Bundesverfassungsgericht een grote rol. Het
  Bundesverfassungsgericht, het constitutionele hof, geniet een groot aanzien binnen
  Duitsland. Het hof is een grondwettelijk orgaan op federaal niveau en staat daarmee op
  hetzelfde niveau als de Bundestag, Bundesrat en de federale regering.86 Deze andere federale
  organen volgen zonder enige aarzeling de uitspraken van het hof, want de uitspraken van
  het hof binden alle staatsorganen en publieke functies.
   De uitspraken worden gekenmerkt door een systematische dogmatische stijl van
  argumentatie en rechtvaardiging waardoor ze vaak veel verder gaan dan de concrete aangelegenheid.87 Dit heeft ook daarmee te maken dat uitspraken vaak over de grondwettigheid
  van regels gaan en kracht van wet hebben. Het hof draagt via zijn uitspraken bij aan de
  
  82
  83
  84
  85
  86
  
  87
  
  Ch. Gröpl, Staatsrecht I. Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess mit Einführung in das
  juristische Lernen, München: C.H. Beck 2017, p. 344.
  Art. 63 lid 4 Grondwet.
  Art. 68 Grondwet.
  M. Jestaedt, ‘Die Europäische Integration und das Grundgesetz: Die Rechtsprechung des BVerfG zwischen
  Integrationsbeförderung und Integrationsbegrenzung’, Osaka University Law Review 2017, 64, p. 53.
  M. Höreth, ‘Wenn Richter mitregieren wollen: Selbstautorisierung beim BVerfG und dem EuGH im Vergleich’, in: R.Chr. van Ooyen & M.H.W. Möllers (hrsg.), Handbuch Bundesverfassungsgericht im politischen
  System, Wiesbaden: Springer Fachmedien 2015, p. 878.
  M. Jestaedt, ‘Die Europäische Integration und das Grundgesetz: Die Rechtsprechung des BVerfG zwischen
  Integrationasbeförderung und Integrationsbegrenzung’, Osaka University Law Review 2017, 64, p. 53.
   167
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  ontwikkeling van het staatsrecht. De brede acceptatie van het hof komt onder andere omdat
  het hof bij grote politieke vragen externe deskundigen betrekt en de rechters niet in een
  ivoren toren verblijven waar zij enkel rechtspreken; zij maken hun oordelen ook kenbaar
  via publicaties en interviews. Het oordeel van het hof geniet zelfs meer aanzien dan de
  standpunten van het parlement of die van individuele politieke partijen.88 Het aanzien en
  de invloed van het Bundesverfassungsgericht stopt niet bij de Duitse grens, maar ook
  andere (constitutionele) hoven en gerechten binnen de Europese Unie worden beïnvloed
  door het Bundesverfassungsgericht.89 Zo speelde de uitspraak Solange I, die in paragraaf 4.2.6.1 verder wordt behandeld, een rol bij de grondrechtenbescherming door het
  Hof van Justitie. Die bescherming was in eerste instantie afwezig waardoor het
  Bundesverfassungsgericht zich genoodzaakt voelde om deze taak op zich te nemen tot het
  Hof van Justitie het stokje overnam. In de uitspraak Weiss, zie daarvoor eveneens paragraaf 4.2.6.1, fungeerde het Bundesverfassungsgericht als een controleur van het Hof van
  Justitie door na te gaan of het Hof van Justitie al dan niet buiten zijn mandaat handelde.
   De zaken waarover het hof oordeelt, kunnen worden samengevat met ‘Verfassungsstreitigkeiten’ (vertaald: constitutionele geschillen). De bevoegdheid van het hof correspondeert
  met zijn verantwoordelijkheden die in de Grondwet of andere wetgeving zijn opgenomen.90
  Het hof beslist niet alleen over grondrechten, maar ook in geschillen over de grondwettelijke
  rechten en plichten van de verschillende constitutionele organen. Alle organen zijn
  namelijk gebonden aan de Grondwet en moeten deze volgen, en het hof heeft nu eenmaal
  de exclusieve bevoegdheid tot gezaghebbende uitleg en toepassing van de grondwet,
  waarbij het handelen van die organen op grondwettigheid gecontroleerd wordt door het
  hof. Partijen in dergelijke zaken zijn de Bundestag, Bundesrat of leden van het parlement,
  de federale regering of een politieke partij, of ook de Länder. Het hof beslist of een maatregel, wet of besluit of handeling constitutioneel was.91 Zo kan wetgeving in abstracto of
  in concreto beoordeeld worden, kan de begroting getoetst worden, evenals het aangaan
  van een verdrag of de ontbinding van het parlement door de bondspresident.
  Het Bundesverfassungsgericht heeft een hybride rol. Enerzijds is het een gerecht en
  doet het juridische uitspraken, anderzijds is het een orgaan van de overheid dat de
  Grondwet beschermt. Het hof begeeft zich daarmee ook op de grens van recht en politiek.
  Het Bundesverfassungsgericht is in staat om politieke vragen om te zetten in juridische
  
  88
  89
  90
  91
  
  R. Zippelius & T. Würtenberger, Deutsches Staatsrecht. Ein Studienbuch, München: Verlag C.H. Beck 2018,
  p. 534.
  M. Jestaedt, ‘Die Europäische Integration und das Grundgesetz: Die Rechtsprechung des BVerfG zwischen
  Integrationasbeförderung und Integrationsbegrenzung’, Osaka University Law Review 2017, 64, p. 45.
  Zie bijvoorbeeld art. 93 lid 1 Grondwet en art. 100 lid 1 Grondwet.
  K. Schlaich & S. Korioth, Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren, Entscheidungen. Ein Studienbuch,
  München: Verlag C.H. Beck 2018, p. 5-6.
   168
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  vragen. Het gevolg hiervan is dat bijna alle controversiële politieke vragen met een constitutionele component bij het Bundesverfassungsgericht terecht (kunnen) komen en aldaar,
  binnen de constitutionele grenzen, worden beantwoord.92 Niet alleen de politiek maar ook
  het positieve recht wordt daarmee geconstitutionaliseerd. Dat wil zeggen dat vragen over
  het positieve recht worden omgevormd tot vragen over de Grondwet. Men kan stellen dat
  de Duitse constitutionele cultuur bestaat uit (1) de juridisering van de politiek, (2) de
  constitutionalisering van het rechtsstelsel door de grondwettelijke interpretatie van het
  recht en de brede werking van de Grondwet en (3) de juridisering van het constitutionele
  recht door de uitgebreide mogelijkheden constitutionele vragen voor te leggen aan de
  rechterlijke macht, in casu het Bundesverfassungsgericht.93
  4.2.6.1
  Het Bundesverfassungsgericht en de Europese Unie
  Wanneer men kijkt naar de rol die nationale constitutionele hoven spelen in de Europese
  integratie, dan valt op dat er een bijzondere rol is weggelegd voor het Duitse Bundesverfassungsgericht. Het hof heeft niet enkel voor Duitsland, maar ook indirect voor de
  andere lidstaten binnen de Europese Unie een grote rol gespeeld. De ontwikkeling van het
  gemeenschapsrecht en het Unierecht werden namelijk vanaf het begin begeleid door uitspraken van het hof.94 Dit heeft onder andere te maken met de Europese politieke consensus
  (als neergelegd in art. 23 Grondwet) die heerst onder de Duitse regeringspartijen waardoor
  zij geen vragen stellen over of kritiek leveren op de Europese integratie en de Europese
  Unie. Het gevolg hiervan is dat eventuele vragen of kritiek over de Europese Unie aan het
  hof worden voorgelegd omdat ze daar gehoord en beantwoord worden. Het hof wordt
  daarmee geconfronteerd met politieke vragen die niet in de politieke arena worden
  beantwoord. Dit maakt het hof zogezegd een vervanger van de politieke arena.95
  Het hof is naar Duits recht ook bevoegd uitspraken te doen over de grondwettelijkheid
  van Europese wetgeving. Zo begrensde het hof in 1974 de voorrang van het gemeenschapsrecht (tegenwoordig EU-recht) boven het Duitse recht in de uitspraak Solange I.96 Het hof
  bepaalde dat zolang de Europese Gemeenschap (EG) niet over voldoende grondrechtenbescherming beschikte, die (mede) tot stand is gekomen door een door inwoners gekozen
  parlement en vergelijkbaar is met de Duitse grondrechtenbescherming in de Grondwet,
  het hof het recht zou behouden om de verenigbaarheid van het EG-recht met de grondrechten uit de Duitse Grondwet te beoordelen.  Ibid., p. 54.
  Ibid., p. 66-67.
  Ibid., p. 67.
  BVerfG 29 mei 1974 – BvR 37/271 (Solange I).
  169
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  recht niet verenigbaar was met het Duitse recht, zou de EG-wetgeving niet van toepassing
  zijn in Duitsland.
  Zo’n twaalf jaar later, in 1986, kreeg de Solange I-uitspraak een vervolg. In de uitspraak
  Solange II ging het wederom om de vraag of het EG-recht voorrang had op de fundamentele
  rechten zoals neergelegd in de Duitse Grondwet.97 Hierin verlaat het hof de eerdere visie
  uit Solange I. Het hof verklaart in Solange II dat zolang de Europese Gemeenschap, en dan
  met name het Hof van Justitie, voor een effectieve grondrechtenbescherming zorgde, het
  hof zou afzien van de beoordeling over de verenigbaarheid van EG-wetgeving met de
  grondrechten uit de Duitse Grondwet.98 Het hof vertrouwde dus op het Europese Hof om
  zich uit te spreken over eventuele strijdigheid van EG-wetgeving met grondrechten.
  Daarna oordeelde het hof in 1993 over de rechtmatigheid van het Verdrag van Maastricht.99 Het hof kwam tot het oordeel dat het Verdrag van Maastricht verenigbaar was
  met de Duitse Grondwet. Daarbij benadrukte het hof dat elke overdracht van bevoegdheden
  aan de EU goedkeuring van het Duitse parlement vereist en dat het hof daarom het recht
  houdt om te oordelen of de EU-instellingen de bevoegdheden die op grond van de verdragen
  aan de instellingen zijn toegekend, hebben overschreden. Het hof geeft daarbij aan dat de
  overdracht van bevoegdheden aan de EU nog steeds voldoende bevoegdheden met een
  aanzienlijk politiek gewicht overlaat aan de Duitse Bundestag.100
  De bevoegdheid van het hof om te oordelen over de grondwettelijkheid van Europese
  verdragen valt onder de zelf ontwikkelde en uit de Grondwet afgeleide ‘ultra-vires-controle’.
   Het hof controleert dan bij Europese secundaire wetgeving of de EU-wetgever niet buiten
  zijn bevoegdheden is getreden.101 Het hof controleert daarmee ook de uitoefening van de
  bevoegdheden van de Europese organen.102 Indien het hof constateert dat de EU-instellingen
  buiten hun bevoegdheden zijn getreden dan is Duitsland niet gebonden aan de handelingen
  van die EU-instellingen.103 In de uitspraak over het Verdrag van Maastricht bevestigde het
  hof dat het Europese Hof van Justitie de primaire verantwoordelijkheid heeft voor de
  bescherming van fundamentele rechten. Daarbij liet het Duitse hof doorschemeren dat
  het Bundesverfassungsgericht deze taak alleen zelf zou uitoefenen als het Europese Hof
  van Justitie de taak niet naar behoren zou vervullen (volgens Solange II).
  In 2008 werd het hof door enkele parlementariërs gevraagd om ook een oordeel te
  geven over de rechtmatigheid van het Verdrag van Lissabon.104 Het hof oordeelde dat ook
  
  97 BVerfG 22 oktober 1986 – 2 BvR 197/83 (Solange II).
  98 BVerfG 22 oktober 1986 – 2 BvR 197/83, r.o. 132.
  99 BVerfG 12 oktober 1993 – 2 BvR 2134/92 (Maastricht).
  100 BVerfG 12 oktober 1993 – 2 BvR 2134/92, r.o. 94.
  101 De Latijnse term ‘ultra vires’ betekent ‘zonder bevoegdheid’.
  102 Chr. Calliess, ‘Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgericht’, in: K. Böttger & M. Jopp
  (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Europapolitik, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2017, p. 159.
  103 BVerfG 12 oktober 1993 – 2 BvR 2134/92, r.o. 49.
  104 BVerfG 30 juni 2009 – 2 BvE 2/08 (Lissabon).
   170
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  dit verdrag geen grondwettelijke problemen opwierp, en tevens zag het hof geen obstakels
  in een deelname van Duitsland aan het verdrag. Volgens het hof is het overhevelen van
  bevoegdheden naar de EU toegestaan, zolang de grondwettelijke identiteit van Duitsland
  niet in het gedrang komt. Het hof herhaalde de visie uit de uitspraak over het Verdrag van
  Maastricht, namelijk dat het hof de bevoegdheid houdt te toetsen of Europese instellingen
  hun bevoegdheden te buiten gaan (ultra vires). Verder stelt het hof dat de Europese
  instellingen niet de bevoegdheid hebben gekregen om hun verkregen bevoegdheden uit
  te breiden (Kompetenz-Kompetenz).105
  Een jaar na de uitspraak over het Verdrag van Lissabon gaf het Bundesverfassungsgericht
  nadere voorwaarden aan de ultra vires-toets in de Honeywell-uitspraak van 6 juli 2010.106
  In deze uitspraak beperkte het Bundesverfassungsgericht zijn eigen toetsingsbevoegdheid.
   Het hof oordeelde namelijk dat een handeling als een ultra vires-handeling bestempeld
  kon worden, als een schending van bevoegdheden door Europese instellingen voldoende
  gekwalificeerd is.107 Een handeling moet in zo’n geval kennelijk in strijd met bevoegdheden
  van de lidstaten zijn en de handeling moet tevens leiden tot een significante verschuiving
  in de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten, en wel ten nadele van de lidstaten.108 Daarnaast bepaalde het hof dat het de ultra vires-toets op een ‘Europarechtsfreundliche’ manier zal en mag uitoefenen.109 Daarmee wordt bedoeld dat het primaat van het
  EU-recht erkend dient te worden en dat de toetsing door het Bundesverfassungsgericht
  terughoudend moet zijn. De Honeywell-uitspraak was geen unanieme uitspraak. Rechter
  Landau meende in zijn dissenting opinion dat de meerderheid van het Bundesverfassungsgericht bovenmatige eisen aan de ultra vires-toets stelde. Door de voorwaarde te stellen
  dat er sprake moet zijn van een significante verschuiving in bevoegdheden, werd in zijn
  opvatting afgeweken van het oordeel uit de Lissabon-zaak. Landau meende namelijk dat
  ook een kleine verschuiving grote gevolgen kon hebben. Daarnaast verweet hij (de meerderheid van) het hof dat het de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten enkel
  op papier verdedigde zonder deze in de praktijk toe te passen.110
  Naast de voornoemde controle kent het hof ook een zogenoemde ‘identiteitscontrole’.
  De Duitse staat is gegrondvest op een drietal beginselen. Het gaat om de waarborging van
  de democratie, de rechtsstaat en de grond- en mensenrechten. Deze drie beginselen dienen
  te allen tijde gewaarborgd te worden en de Grondwet kan op die punten niet gewijzigd
  worden.111 Het hof heeft als taak te beoordelen of Europese wetgeving deze beginselen
  
  105 BVerfG 30 juni 2009 – 2 BvE 2/08, r.o. 233.
  106 BVerfG 6 juli 2010 – 2 BvR 2661/06 (Honeywell).
   107 BVerfG 6 juli 2010 – 2 BvR 2661/06, r.o. 61.
  108 BVerfG 6 juli 2010 – 2 BvR 2661/06, r.o. 64.
  109 BVerfG 6 juli 2010 – 2 BvR 2661/06, r.o. 58.
  110 BVerfG 6 juli 2010 – 2 BvR 2661/06, r.o. 94-116.
  111 Art. 79 lid 3 Grondwet.
   171
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  waarborgt en controleert in feite dus of de identiteit van Duitsland niet wordt aangetast
  door nieuwe wetgeving. Het hof controleert dus niet alleen of het overhevelen van
  bevoegdheden naar de EU is toegestaan, maar ook de wijze van uitoefening van deze
  bevoegdheden door EU-organen.112 Thiele heeft in 2017 een derde overkoepelende wijze
  van controleren erkend.113 Op grond van artikel 23 lid 1 van de Grondwet introduceert hij
  de zogenoemde ‘integratiecontrole’.114 Deze omvat alle controles binnen het raamwerk
  van de Europese integratie. De reeds genoemde ultra vires-controle en identiteitscontrole
  zijn specifiekere vormen van controle.115 De integratiecontrole is meer gericht op de uitkomst indien er strijd bestaat tussen het EU-recht en de Duitse Grondwet(telijke bepalingen). In een dergelijk geval gaat bij uitzondering de Duitse Grondwet voor.116 Hiervan is
  sprake wanneer er een schending van het rechtsstaatbeginsel in de zin van artikel 23 lid 1,
  eerste zin, van de Grondwet plaatsvindt, met name wanneer de EU buiten haar bevoegdheden treedt, met andere woorden ultra vires handelt en daarmee in strijd met artikel 5
  lid 2 VEU, of wanneer zij in strijd met de waarborgen uit artikel 79 lid 3 van de Grondwet
  handelt.117 Het EU-recht heeft weliswaar voorrang maar het Bundesverfassungsgericht
  heeft duidelijk gemaakt dat hieraan grenzen zijn.118
  Bijzonder is de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht inzake het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM).119 Het hof legt hierin nadruk op de rol van het Duitse parlement
  in de ESM-beslissing om noodlijdende eurolanden te redden. Via uitleg van artikel 38 van
  de Grondwet en het democratiebeginsel beslist het hof dat Duitsland enkel kan deelnemen
  aan het ESM-verdrag nadat is overeengekomen dat de Bundestag, als gekozen volksvertegenwoordiger, betrokken is bij iedere beslissing van ESM om steun te verlenen aan noodlijdende eurolanden en hiermee ook heeft ingestemd.120 Hiermee is Duitsland de enige
  lidstaat die een dergelijk voorbehoud op het ESM-verdrag heeft gemaakt en daarmee parlementaire betrokkenheid heeft afgedwongen. Concreet bepaalde het hof dat grondwettelijke
  budgettaire bevoegdheden van de Bundestag niet kunnen worden overgeheveld naar
  instituten van de Europese Unie of instituten verwant aan de Unie.121 Volgens het
  Bundesverfassungsgericht vallen grondwettelijke budgettaire bevoegdheden onder de
  
  112 Chr. Calliess, ‘Die Rolle des Grundgesetzes und des Bundesverfassungsgericht’, in: K. Böttger & M. Jopp
  (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Europapolitik, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2017, p. 152.
   113 A. Thiele, ‘Die Integrationsidentität des Art. 23 Abs. 1 GG als (einzige) Grenze des Vorrangs des Europarechts’, Europarecht 2017, 52, p. 368.
  114 In zijn bijdrage noemt Thiele deze controle ‘Integrationsidentität’.
  115 A. Thiele, ‘Die Integrationsidentität des Art. 23 Abs. 1 GG als (einzige) Grenze des Vorrangs des Europarechts’, Europarecht 2017, 52, p. 368.
  116 Ibid., p. 369.
  117 Ibid., p. 373.
  118 Ibid., p. 369.
  119 BVerfG 12 september 2012 – 2 BvR 1390/12.
  120 BVerfG 12 september 2012 – 2 BvR 1390/12, r.o. 111.
  121 BVerfG 12 september 2012 – 2 BvR 1390/12, r.o. 132.
  172
  
  Hoofdstuk 4 Duitsland
  
  zogenoemde core-sovereignty, een set aan bevoegdheden van het Duitse parlement die niet
  overgeheveld mogen worden naar Europees niveau. De inhoud en omvang van deze coresovereignty is overigens niet van tevoren duidelijk.
  De ESM-uitspraak van het hof betekende ook dat de manoeuvreerruimte van de regering
  om zelfstandig besluiten te nemen met betrekking tot het Europees beleid werd beperkt.
   Het hof bepaalt namelijk duidelijk de (grenzen van de) bevoegdheden van de regering en
  van het parlement.122 Duidelijk is dat het Bundesverfassungsgericht vanaf het begin van
  de Europese integratie grenzen heeft gesteld aan de integratie en de voorrang van Europees
  recht op nationaal Duits recht.123
  Zes jaren na de ESM-uitspraak, deed het Bundesverfassungsgericht uitspraak in de
  zogenoemde OMT-uitspraak.124 De vraag die hierin centraal stond, was of de Duitse centrale
  bank (Bundesbank) mocht deelnemen aan het OMT-programma (Outright Monetary
  Transaction) van de Europese Centrale Bank (ECB). In feite ging het om de vraag of het
  OMT-programma een ultra vires-handeling was en of de ECB dus buiten haar bevoegdheden had gehandeld door in te grijpen in het economische beleid. In eerdere jurisprudentie
  van het hof (zie o.a. Maastricht) was reeds bepaald dat de ultra vires-handelingen van
  Europese instellingen binnen de jurisdictie van het Bundesverfassungsgericht vallen. In
  de OMT-uitspraak oordeelde het hof dat het programma niet in strijd is met de Duitse
  Grondwet zolang de ECB zou voldoen aan de eisen gesteld door het Hof van Justitie.125
  Indien de ECB die voorwaarden schendt, is er sprake van een ultra vires-handeling en is
  het aan de regering en de Bundestag om in te grijpen.126 Dit betekent echter wel dat wanneer
  het OMT-programma geïmplementeerd wordt, de regering en de Bundestag de taak hebben
  om de werking van het programma strikt te volgen en vroeg in te grijpen indien de voorwaarden worden geschonden.127
  Tot slot hoort de uitspraak Weiss in dit rijtje thuis.128 Ook in deze uitspraak ging het
  om de vraag of er sprake was van een ultra vires-handeling. Dit keer stond een handeling
  (uitspraak) van het Hof van Justitie van de Europese Unie centraal. Het Bundesverfassungsgericht verklaarde voor het eerst een uitspraak van het Hof van Justitie ultra vires.129 Het
  ging in die uitspraak om het Public Sector Purchase Programme (PSPP) van de ECB. Het
  Bundesverfassungsgericht oordeelde dat het besluit van de ECB het mandaat van de ECB
  
  122 D. Göler & M. Jopp, ‘Deutschlands konstitutionelle Europapolitik’, in: K. Böttger & M. Jopp (Hrsg.),
  Handbuch zur deutschen Europapolitik, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2017, p. 51.
   123 A. Thiele, ‘Die Integrationsidentität des Art. 23 Abs. 1 GG als (einzige) Grenze des Vorrangs des Europarechts’, Europarecht 2017, 52, p. 367.
  124 BVerfG 21 juni 2016 – 2 BvR 2728/13 (OMT).
  125 BVerfG 21 juni 2016 – 2 BvR 2728/13, r.o. 206.
  126 BVerfG 21 juni 2016 – 2 BvR 2728/13, r.o. 174.
  127 BVerfG 21 juni 2016 – 2 BvR 2728/13, r.o. 174.
  128 BVerfG 5 mei 2020 – 2 BvR 859/15 (Weiss).
  129 BVerfG 5 mei 2020 – 2 BvR 859/15, r.o. 119.
  173
  
  Nationale parlementen in de Europese Unie
  
  te buiten ging, omdat daarin een behoorlijke evenredigheidsbeoordeling ontbrak. Omdat
  het Hof van Justitie het PSPP als proportioneel beschouwde, ging ook het Hof van Justitie
  daarmee zijn mandaat te buiten.130 Het gevolg hiervan was dat de handeling die door het
  Bundesverfassungsgericht ultra vires was verklaard, geen toepassing kon vinden in het
  Duitse rechtssysteem.131 Met andere woorden, de Duitse Bundesbank mocht niet deelnemen
  aan het programma van de ECB. Het Bundesverfassungsgericht hield echter nog een optie
  open: het gaf namelijk aan dat indien de ECB binnen drie maanden een betere onderbouwing van de proportionaliteit van het programma zou geven, de Duitse Bundesbank wel
  kon deelnemen. De ECB heeft uiteindelijk een betere onderbouwing gegeven waardoor
  de Bundesbank kon deelnemen aan het PSPP.
   In de afgelopen decennia heeft het Bundesverfassungsgericht meerdere malen herhaald
  dat het zou optreden indien de bevoegdheden van Europese instellingen overschreden
  werden. In die gevallen waarin dat gebeurt, zou het EU-recht geen voorrang hebben op
  het Duitse recht.132 Tot de uitspraak Weiss had het Bundesverfassungsgericht dit echter
  nooit gedaan.133 Nu het Bundesverfassungsgericht deze uitspraak heeft gedaan is het niet
  ondenkbaar dat het hof in de toekomst ook besluiten of handelingen van de Europese
  Commissie ultra vires verklaart en daarbij de Bundestag verwijt niet te hebben opgetreden
  door bijvoorbeeld een met redenen omkleed advies in te dienen in de gelekaartprocedure.
  Het Bundesverfassungsgericht zegt daarmee dat de Bundestag zijn taak niet heeft uitgevoerd
  omdat de Bundestag dient in te grijpen wanneer een Europese instelling haar bevoegdheden
  overschrijdt.
  In de uitspraak Weiss komen de visies van het hof uit eerdere zaken terug. Zoals eerder
  is gesteld in Solange II dient het Hof van Justitie te oordelen over de vraag of handelingen
  van EU-instellingen binnen de bevoegdheden passen van die EU-instellingen en dient het
  Hof van Justitie de fundamentele rechten van burgers te waarborgen. Indien het Hof van
  Justitie faalt, zal het Bundesverfassungsgericht optreden (Solange II en Maastricht). Ook
  de regering en Bundestag hebben de taak om op te treden wanneer zij vaststellen dat een
  Europese instelling ultra vires handelt.134 Het Bundesverfassungsgericht stelt dat in de
  gevallen waarin een duidelijke en structureel significante overschrijding van bevoegdheden
  plaatsvindt (Honeywell), de Duitse constitutionele organen (lees: de regering en Bundestag)
  de middelen waarover zij beschikken om op te treden tegen deze overschrijding, dienen
  
  130 BVerfG 5 mei 2020 – 2 BvR 859/15, r.o. 163.
  131 BVerfG 5 mei 2020 – 2 BvR 859/15, r.o. 234.
  