title: Chapitre 9. Après l’État social aux Pays-Bas : l’entrepreneur social
text: Jeugdwet
  
  Het definitieve verdeelmodel voor de Jeugdwet wordt eind 2014 verwacht en is
  gebaseerd op cijfers uit 2011 en 2012. Ondertussen is al een verklaringsmodel
  ontwikkeld om in kaart te brengen welke factoren een rol spelen bij het verklaren van
  kostenverschillen tussen gemeenten. Het verklaringsmodel verdeelt de gebruikte
  variabelen in naar verschillende niveaus. Er wordt gekeken naar factoren op ‘kind
  niveau’, ‘ouder/gezin niveau’ en er wordt gecorrigeerd voor factoren op lokaal
  niveau, zoals de mate van stedelijkheid. Verder is onderzocht of er regionale
  verschillen bestaan en of de aanwezigheid van zorgaanbieders een effect heeft.
  21
  
  3
  
  Samenhang sociale regelingen
  
  3.1
  
  Inleiding
  
  In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de kansen en risico’s die ontstaan door
  samenhang tussen de sociale regelingen. Samenhang tussen taken die door één partij
  worden uitgevoerd kan leiden tot kansen in de vorm van synergievoordelen (ook wel
  economies of scope genoemd). Maar samenhang tussen taken die bij verschillende
  partijen liggen kan juist leiden tot risico’s op onderinvestering en
  afbakeningsproblemen.
  In de economie is sprake van synergievoordelen als de uitvoering van meerdere
  taken door één partij efficiënter is dan wanneer elke taak door een afzonderlijke
  partij zou worden uitgevoerd.11 Dit leidt tot kostenbesparingen. Synergievoordelen
  verschillen van schaalvoordelen (die zullen worden besproken in hoofdstuk 5),
  omdat bij synergie de voordelen ontstaan door het combineren van verschillende
  taken, terwijl schaalvoordelen ontstaan als één taak op grotere schaal wordt
  uitgevoerd.
   Wanneer meerdere partijen betrokken zijn bij taken waartussen samenhang bestaat,
  gaan niet alleen potentiële synergievoordelen verloren, maar ontstaat ook het risico
  op onderinvestering en afbakeningsproblemen. Onderinvestering kan ontstaan
  wanneer het goed uitvoeren van de ene regeling de kans vermindert dat de cliënt ook
  een beroep moet doen op een andere regeling. Als de twee regelingen bij
  verschillende partijen liggen, dan heeft de partij die de preventieve regeling uitvoert
  geen prikkel om te investeren in zijn taak. Het resultaat van meer investeringen slaat
  immers neer bij de andere partij, die door de investeringen minder risico loopt. Het
  gevolg van de onderinvestering in de preventieve regeling is echter dat de totale
  uitgaven aan beide regelingen samen toenemen.
  Afbakeningsproblemen ontstaan wanneer twee regelingen elkaars substituten zijn
  voor bepaalde doelgroepen. Cliënten uit die doelgroepen komen voor beide
  regelingen in aanmerking, maar kunnen uiteindelijk maar van één regeling gebruik
  maken. Dit heeft als risico dat partijen cliënten op elkaar afschuiven. Het gevolg is dat
  cliënten bij de partij terechtkomen die de ruimste financiering heeft. Maar dit is niet
  per definitie de partij die het beste bij de cliënt past. Ook maatschappelijk gezien kan
  het ongewenst zijn dat de cliënt terecht komt bij de partij met het ruimste budget.
  Paragraaf 3.2 gaat verder in op de economische theorie van synergievoordelen en de
  problemen die kunnen ontstaan wanneer samenhangende taken bij verschillende
  11
  
  Zie onder andere Panzar en Willig (1981).
  22
  
  partijen liggen. Paragraaf 3.3 documenteert de zichtbare overlap van
  voorzieningengebruik binnen de Participatiewet, AWBZ en huishoudelijke hulp.
   Gelijktijdig gebruik van regelingen die volledig bij de gemeente liggen duidt op
  mogelijke synergievoordelen. Gelijktijdig gebruik van regelingen die zowel bij de
  gemeente als andere partijen liggen, vormt een risico. Een kanttekening hierbij is dat
  er ook kansen en risico’s zijn die niet direct zijn te herleiden uit gelijktijdig gebruik
  van voorzieningen. Als de ene voorziening een preventieve werking heeft op een
  andere voorziening, dan zal er juist weinig gelijktijdig gebruik zichtbaar zijn. En als
  twee regelingen elkaars substituut zijn, dan is er per definitie geen overlap tussen
  deze regelingen. Een tweede beperking van de data is dat van de gemeentelijke
  voorzieningen alleen het gebruik van huishoudelijke hulp is geregistreerd. Andere
  voorzieningen, zoals woningaanpassingen, gemeentelijke schuldhulpverlening en
  politiediensten, bieden ook synergiemogelijkheden. Als laatste is alleen het gebruik
  van voorzieningen geregistreerd, en niet de kosten. Het is hierdoor niet mogelijk om
  onderscheid te maken tussen ‘dure’ en ‘minder dure’ voorzieningengebruikers.
  Gebruikmakend van de overlap die in paragraaf 3.3 wordt beschreven, bespreekt
  paragraaf 3.4 een aantal synergievoordelen, risico’s van onderinvestering en
  afbakeningsproblemen van de decentralisaties. Het gaat hier om mogelijke kansen en
  risico’s. De mate waarin deze voordelen en problemen ook daadwerkelijk zullen
  optreden is een empirische kwestie die met de huidige gegevens niet beantwoord kan
  worden. In veel gevallen geeft ook de wetenschappelijke literatuur geen aanwijzingen
  over de te verwachten grootte van de effecten. Wel wordt in paragraaf 3.4 een
  kwalitatieve inschatting gemaakt van de mate waarin kansen en risico’s zich zullen
  voordoen. Paragraaf 3.5 gaat in op een aantal instrumenten die binnen de
  decentralisaties gebruikt kunnen worden om synergievoordelen te realiseren en het
  probleem van onderinvestering en afbakeningsproblemen te minimaliseren.
   3.2
  
  Samenhang in economisch perspectief
  
  3.2.1
  
  Synergievoordelen
  
  Voordelen uit het delen van inputs
  
  Om synergievoordelen te kunnen realiseren, is het van belang om te weten waardoor
  deze veroorzaakt worden. In de economische literatuur worden synergievoordelen
  toegeschreven aan het delen van dezelfde inputs.12 Een voorbeeld hiervan is een
  machine die gebruikt kan worden bij de productie van meerdere (verschillende)
  producten. Een ander voorbeeld is restwarmte die vrijkomt bij de productie van het
  ene product en ingezet kan worden bij de productie van een ander product. Maar het
  kan ook gaan om kennis (knowhow) die bij verschillende productieprocessen kan
  worden ingezet. En in het verlengde hiervan kan het ook gaan om het delen van
  informatie. Banken hebben bijvoorbeeld een synergievoordeel dat gebaseerd is op
  12
  
  Zie onder andere Panzar en Willig (1981) en Teece (1980).
  23
  
  gedeelde informatie. Wanneer iemand klant is bij een bank, geeft dit de bank inzicht
  in het risicoprofiel van de klant. Op het moment dat de klant een extra product wil
  afnemen, hoeft de bank geen grote kosten meer te maken om een nieuw risicoprofiel
  van de klant op te stellen.13
  Bij het delen van dezelfde input valt bij de decentralisaties in de eerste plaats te
  denken aan het delen van het gemeentelijk uitvoeringsapparaat, waardoor bespaard
  kan worden op uitvoeringskosten. Het gaat hier onder andere om administratieve
  kosten en de kosten van behuizing. Deze uitvoeringskosten nemen minder dan
  evenredig toe bij uitbreiding van het takenpakket van gemeenten. Daarnaast hebben
  gemeenten expertise op bijvoorbeeld het gebied van wetgeving die bij meerdere
  taken kan worden ingezet.
   Een kanttekening hierbij is dat veel van de te decentraliseren regelingen op het
  gebied van AWBZ-zorg op dit moment door de zorgkantoren worden uitgevoerd, die
  daarmee begeleiding, persoonlijke verzorging, verpleging en zorg met verblijf
  bundelen. Het is te verwachten dat in deze huidige situatie al synergievoordelen op
  basis van uitvoeringskosten worden behaald door de zorgkantoren. Deze
  synergievoordelen gaan bij de decentralisaties verloren, omdat de taken die nu bij de
  zorgkantoren liggen worden opgesplitst over verschillende partijen.
  De jeugdzorg wordt in de huidige situatie sterk versnipperd uitgevoerd. Daardoor
  zijn de synergiemogelijkheden op basis van een gedeeld uitvoeringsapparaat in de
  huidige situatie beperkt. De decentralisaties kunnen hier leiden tot een
  synergievoordeel. De vraag is wel in hoeverre gemeenten alle jeugdzorg zullen
  bundelen. Zoals in hoofdstuk 5 wordt besproken, worden bepaalde vormen van
  jeugdzorg op regionaal niveau uitgevoerd, terwijl andere vormen op bovenregionaal
  niveau of juist op lokaal niveau worden georganiseerd. Hierdoor zullen de voordelen
  van een gedeeld uitvoeringsapparaat minder sterk zijn dan wanneer alle jeugdzorg
  wordt gebundeld.
  Zowel voor de jeugdzorg als de AWBZ-zorg is op dit moment weinig bekend over de
  uitvoeringskosten. Dit maakt het moeilijk om de potentiële synergievoordelen uit het
  delen van uitvoeringskosten in te schatten.
  Naast gedeelde uitvoeringskosten geeft het delen van informatie een belangrijk
  synergievoordeel bij de decentralisaties. De uitvoering van de ene taak kan
  informatie over cliënten opleveren die nuttig kan zijn bij de uitvoering van andere
  taken. Een voorbeeld hiervan is de huishoudelijke hulp die regelmatig bij cliënten
  thuis komt en daardoor vroegtijdig veranderingen in de gezondheidstoestand van de
  cliënt kan signaleren. Naast deze signaalfunctie kan delen van informatie ook een
  beter beeld geven van de achterliggende problematiek van de cliënt, waardoor de
  13
  
  Kanatas en Qi (2003) bespreken dit voorbeeld.
   24
  
  toewijzing van voorzieningen aan gebruikers verbetert. Neem als voorbeeld een
  bijstandsgerechtigde met psychische klachten. Als de psychische klachten worden
  veroorzaakt door het ontbreken van een zinvolle dagbesteding dan is het opstarten
  van een re-integratietraject, eventueel gecombineerd met lichte psychologische
  begeleiding, een goede optie. Maar als de psychische klachten een andere oorzaak
  hebben, dan is het wellicht zinvoller om eerst deze klachten aan te pakken en pas na
  afname van de klachten een re-integratietraject te starten.14
  Om synergievoordelen te realiseren uit het delen van informatie, is communicatie
  tussen verschillende hulpverleners die betrokken zijn bij één cliënt essentieel. Het
  wijkteam kan gebruikt worden als instrument om synergievoordelen te realiseren uit
  het delen van informatie. In paragraaf 3.5.1 wordt hier verder op ingegaan.
  Voordelen uit het internaliseren van spillovers
  
  Synergievoordelen ontstaan als één partij meerdere taken combineert. In de
  economische literatuur over synergievoordelen is het uitgangspunt dat al die taken
  daadwerkelijk worden uitgevoerd. Dit hoeft bij de decentralisaties niet te gelden. Het
  is mogelijk dat de (kwaliteit van) uitvoering van de ene voorziening effect heeft op
  het beroep op de andere voorzieningen. Zo kan bijvoorbeeld goede begeleiding
  mogelijke toekomstige problemen voorkomen of bestaande problemen op andere
  terreinen verminderen. Het goed uitvoeren van de ene taak (begeleiding) leidt er dan
  toe dat andere taken niet of minder intensief hoeven worden uitgevoerd. In dit
  hoofdstuk wordt de term spillover gebruikt voor deze vorm van samenhang.
   Als de taken waartussen spillovers bestaan bij dezelfde partij liggen, kan een
  synergievoordeel ontstaan omdat de partij alle spillovers internaliseert. De partij
  houdt dan bij de uitvoering van haar taken rekening met het effect dat dit heeft op de
  vraag naar de andere taken. Een voorbeeld is begeleiding van ouders bij de
  opvoeding van hun kinderen. Dit heeft een spillover effect richting jeugdzorg, omdat
  opvoedbegeleiding latere problemen bij de kinderen kan voorkomen.15 Het kan dus
  lonen om ruimhartig om te gaan met de inzet van opvoedbegeleiding en daarmee op
  de totale kosten van opvoedbegeleiding en jeugdzorg samen te besparen. Spillovers
  zijn te verwachten tussen taken die binnen één decentralisatie liggen (bijvoorbeeld
  zorg), maar ook tussen taken die binnen verschillende terreinen liggen, zoals zorg en
  participatie. Daarnaast zijn er ook spillovers mogelijk met taken die nu al worden
  uitgevoerd door gemeenten, zoals huisvestingsbeleid. Om de spillovers te
  internaliseren is het voor gemeenten van belang om de verschillende regelingen
  zoveel mogelijk te ontschotten en integraal te werken. In paragraaf 3.5.1 wordt
  verder besproken hoe het wijkteam hierbij als instrument kan worden ingezet.
  14
  Zie onder andere McKee-Ryan et al. (2005). In dit artikel wordt aangetoond dat werkloosheid een negatief
  effect heeft op psychologisch welbevinden. Ook geeft dit artikel enig bewijs dat laag psychisch welbevinden het
  vinden van een baan bemoeilijkt.
  15
  Zie bijvoorbeeld Nowak en Heinrichs (2008). In dit artikel wordt de effectiviteit van een specifiek programma
  voor opvoedhulp aangetoond.
   25
  
  3.2.2
  
  Samenhangende taken bij verschillende partijen
  
  Onderinvestering
  
  Taken waartussen spillovers bestaan kunnen bij verschillende partijen liggen. In
  plaats van spillovers wordt er dan ook wel gesproken over externaliteiten of externe
  effecten, omdat de spillovers neerslaan bij een andere, externe, partij.16 In dit
  hoofdstuk zal de term spillovers worden gebruikt wanneer er sprake is van één partij
  die de taken uitvoert, en zal de term externe effecten worden gebruikt wanneer twee
  of meer partijen bij de taken betrokken zijn. In het kader van de samenhang van
  sociale regelingen zullen de externe partijen vooral de zorgverzekeraars en het Rijk
  (Wet langdurige zorg) zijn. De zorgvraag die bij deze partijen wordt neergelegd hangt
  mede af van de inspanningen van de gemeente. In hoofdstuk 4 worden externe
  effecten in een breder perspectief geplaatst.
  Externe effecten hebben als gevolg dat investeringen door gemeenten zich
  (gedeeltelijk) uitbetalen bij de zorgverzekeraars en Wet langdurige zorg.
  Externaliteiten kunnen dan leiden tot onderinvestering door gemeenten.17
  Maatschappelijk gezien is het optimaal als de gemeente zoveel investeert dat de
  marginale kosten gelijk zijn aan de marginale totale baten, dus inclusief de baten die
  terecht komen bij de externe partijen. De gemeente zou dus door moeten gaan met
  investeren tot het punt waar een euro extra investering leidt tot een euro extra totale
  baten. Maar als een deel van de baten neerslaat bij externe partijen dan leidt een euro
  extra investering door gemeenten tot bijvoorbeeld 70 cent extra baten voor de
  gemeente. Dit maakt het financieel onaantrekkelijk voor gemeenten om de extra
  investering te doen, terwijl deze maatschappelijk gezien wel nuttig is.
   Neem bijvoorbeeld de ondersteuning van mantelzorgers. De belangrijkste baten voor
  de gemeente zijn dat mantelzorgers bepaalde Wmo-taken van de gemeente kunnen
  overnemen. Maar mantelzorgers kunnen ook taken op het gebied van persoonlijke
  verzorging overnemen, wat ten goede komt aan de zorgverzekeraars. Als de
  gemeente geen rekening houdt met de besparingen bij de zorgverzekeraars, dan zal
  de gemeente doorgaan met investeren in ondersteuning tot het punt waar de extra
  investering niet meer opweegt tegen de extra besparingen op de Wmo. Maar op dit
  punt zijn de extra besparingen op de Wmo en Zvw samen waarschijnlijk hoger dan de
  benodigde extra investering, zodat de extra investering maatschappelijk gezien zich
  wel zou uitbetalen. Als de gemeente geen rekening houdt met de externe effecten,
  ontstaat er dus onderinvestering in begeleiding van mantelzorgers. Dit kan er toe
  leiden dat sommige mantelzorgers geen ondersteuning krijgen, of dat de
  ondersteuning lager ligt dan gewenst.
  16
  
  Zie hoofdstuk 11 van Mas-Colell et al. (1995).
  In dit hoofdstuk wordt gesproken over onderinvestering, omdat het in deze context gaat om een uitgave door
  gemeenten die zich terugbetaalt in een lagere zorgvraag bij de zorgverzekeraars en/of het Rijk. In hoofdstuk 4
  wordt dit idee besproken in een bredere context, waar het niet noodzakelijk gaat om een uitgave die leidt tot lager
  gebruik van voorzieningen elders. Daarom wordt in hoofdstuk 4 de term onderaanbod gebruikt in plaats van
  onderinvestering.
   17
  
  26
  
  Het risico op onderinvestering neemt toe met het aandeel van de baten wat bij andere
  partijen neerslaat. Als het overgrote deel van de baten bij de gemeente terecht komt,
  dan is het risico op onderinvestering beperkt. In het voorbeeld uit de vorige alinea
  zou dit betekenen dat de extra besparingen op Wmo en Zvw samen nog steeds
  nauwelijks opwegen tegen de extra investering. Maar hoe meer baten bij de Zvw
  terecht komen, hoe groter het probleem.
  Om het risico van onderinvestering te beperken kunnen verschillende instrumenten
  worden ingezet. In paragraaf 3.5.2 wordt besproken hoe langdurige samenwerking
  van verschillende partijen tot onderling vertrouwen kan leiden, wat het risico op
  onderinvestering beperkt. Ook wet- en regelgeving kunnen een rol spelen om het
  risico op onderinvestering te beperken. Dit wordt verder uitgewerkt in paragraaf
  3.5.3. Financiering is een derde instrument dat kan worden ingezet om de gevolgen
  van externe effecten te beperken. Hoofdstuk 4 bespreekt dit instrument in detail.
  Afbakeningsproblemen
  
  Het is mogelijk dat regelingen gedeeltelijk substituten van elkaar zijn, waardoor
  afbakeningsproblemen ontstaan. Het is dan niet exact duidelijk onder welke regeling
  een cliënt valt, waardoor instanties naar elkaar kunnen doorverwijzen. Wanneer
  regelingen substituten van elkaar zijn, is er sprake van een extreme vorm van
  externaliteiten. Als een cliënt van de ene regeling gebruik maakt, is het immers zeker
  dat hij niet van de andere regeling gebruik zal maken. In dit hoofdstuk wordt de term
  onderinvestering gebruikt voor de situatie waarbij investeringen door één partij zich
  terugbetalen bij een andere partij. In de situatie waar twee regelingen substituten
  zijn, is er geen sprake meer van investeringen die gedeeltelijk bij een ander
  neerslaan, maar van volledig overnemen van de kosten.
   Een voorbeeld van substituten en afbakeningsproblemen is de huidige afbakening
  tussen de Wajong en de bijstand. Iemand heeft recht op een Wajong-uitkering
  wanneer hij of zij op jonge leeftijd een ziekte of handicap heeft gekregen. Is er geen
  sprake van ziekte of handicap die op jonge leeftijd is ontstaan, dan valt de cliënt
  onder de bijstand (of eventueel een andere regeling). Maar met name bij psychische
  (ontwikkelings-) stoornissen is er sprake van een grijs gebied waar de grens tussen
  wel of niet gehandicapt in zekere mate arbitrair is. Dit heeft ertoe geleid dat voor
  deze grensgevallen de bijstand en de Wajong substituten van elkaar zijn. Omdat de
  bijstand en Wajong door verschillende partijen worden uitgevoerd, ontstaat een
  afbakeningsprobleem.18
  Een voorbeeld van mogelijke afbakeningsproblemen bij de decentralisaties is de
  samenhang tussen zware persoonlijke verzorging en verpleging aan huis enerzijds en
  opname in een instelling anderzijds. Deze regelingen richten zich op dezelfde
  doelgroep en zijn in zekere mate uitwisselbaar. De regelingen worden door
  18
  
  Zie Van Vuuren et al. (2011).
  27
  
  verschillende partijen (zorgverzekeraars en Wet langdurige zorg) uitgevoerd. Als de
  afbakening van de regelingen niet duidelijk is, kan er een situatie ontstaan waarbij de
  partijen grensgevallen naar elkaar doorsturen en waarbij de cliënten uiteindelijk
  terechtkomen bij de partij met de zwakste financiële prikkels. In paragraaf 3.5.3
  wordt dit voorbeeld verder uitgewerkt.
   Het voorbeeld van persoonlijke verzorging en verpleging aan huis illustreert ook het
  verschil tussen afbakeningsproblemen en onderinvestering. Zolang de zorgvraag van
  de cliënt niet erg zwaar is, kunnen zorgverzekeraars een prikkel hebben tot
  onderinvestering. Goede zorg aan huis kan immers opname in een instelling
  uitstellen, wat ten goede komt aan de Wet langdurige zorg. Maar als de zorgvraag van
  de cliënt dusdanig zwaar is dat opname in een instelling een mogelijkheid is, kan een
  afbakeningsprobleem ontstaan rondom de vraag waar de cliënt thuishoort. De
  levering van zorg aan huis is dan geen investering meer om opname in een instelling
  uit te stellen, maar een substituut voor opname.
  Net als bij het risico op onderinvestering, kunnen herhaalde interactie, wet- en
  regelgeving en financiering afbakeningsproblemen oplossen. In paragraaf 3.5 en
  hoofdstuk 4 wordt hier verder bij stilgestaan.
  3.2.3
  
  Samenvatting
  
  Tabel 3.1 vat de discussie in voorgaande paragrafen samen. In paragraaf 3.4 worden
  de kansen en risico’s uit de derde kolom uitgewerkt voor een aantal concrete
  regelingen. Paragraaf 3.5 bespreekt de toepassing van de instrumenten uit de vierde
  kolom bij de decentralisaties (met uitzondering van het instrument financiering; dit
  instrument komt in hoofdstuk 4 aan de orde). Hierbij moet worden opgemerkt dat
  deze opsomming van instrumenten niet volledig is. Bij synergievoordeel uit
  communicatie valt bijvoorbeeld ook te denken aan ICT als instrument. We beperken
  ons echter tot de instrumenten die in de economische literatuur veel worden
  genoemd (contracteerbaarheid, financiering, herhaalde interactie) of op dit moment
  sterk in de belangstelling staan (financiering, wijkteam).
   28
  
  Tabel 3.1
  
  Overzicht van kansen en risico’s rondom de samenhang van regelingen
  
  Aantal partijen
  verantwoordelijk voor de
  taken
  
  Vorm van samenhang
  tussen de taken
  
  Alle taken bij de gemeente Gedeeld
  uitvoeringsapparaat
  Gedeelde informatie
  Spillovers tussen de taken
  
  Taken verdeeld over
  gemeente en andere
  partijen
  
  3.3
  
  Kans/risico van de
  samenhang
  
  Synergievoordeel uit
  gedeelde
  uitvoeringskosten
  Synergievoordeel uit
  communicatie
  Synergievoordeel uit het
  internaliseren van de
  spillovers
  
  Externaliteiten tussen de
  taken
  
  Orderinvestering
  
  Taken zijn voor sommige
  doelgroepen substituten
  
  Afbakeningsproblemen
  
  Instrumenten
  
  Wijkteam
  Wijkteam
  
  Wet- en regelgeving
  Financiering
  Herhaalde interactie
  Wet- en regelgeving
  Financiering
  Herhaalde interactie
  
  Overlap in voorzieningengebruik
  
  In deze paragraaf wordt ingegaan op de zichtbare overlap in het gebruik van
  voorzieningen die vallen binnen werk en inkomen en voorzieningen binnen de
  langdurige zorg. De zichtbare overlap geeft een ruwe indicatie van een aantal kansen
  en risico’s die ontstaan uit de samenhang van regelingen. Zoals in paragraaf 3.1
  genoemd, zijn er wel een aantal kanttekeningen te maken bij deze analyse:
  Niet alle kansen en risico’s zijn zichtbaar als gelijktijdig gebruik van
  voorzieningen. Afbakeningsproblemen zijn per definitie niet zichtbaar als overlap
  en als externe effecten ontstaan uit preventie dan is dit ook niet zichtbaar in
  gelijktijdig voorzieningengebruik. Ook betekent overlap niet per definitie dat
  synergievoordelen te behalen zijn; dit hangt mede af van de inhoud van de
  voorzieningen.
  De data betreft het gebruik van voorzieningen in 2011. Het is niet bekend in
  welke periode van 2011 gebruik is gemaakt van welke voorziening. Het kan
  bijvoorbeeld voorkomen dat iemand alleen in januari gebruik heeft gemaakt van
  begeleiding, en vanaf september gebruik maakt van persoonlijke verzorging. Dit
  wordt geregistreerd als overlappend gebruik van begeleiding en persoonlijke
  verzorging.
  Gegevens over Jeugdwet zijn op het moment van schrijven nog niet beschikbaar.
   Gegevens over gemeentelijke voorzieningen zijn niet beschikbaar, uitgezonderd
  huishoudelijke hulp. Synergievoordelen zouden bijvoorbeeld kunnen ontstaan
  door samenhang van de decentralisaties met voorzieningen als huisaanpassingen
  en vervoer. Ook woningcoöperaties, politiediensten, etc. zouden van belang
  
  29
  
  kunnen zijn bij het ontstaan van synergievoordelen. Deze samenhang is met de
  huidige data niet te analyseren.
  Gegevens over de kosten per huishouden of individu zijn niet beschikbaar. Het is
  dus niet mogelijk om een indicatie te geven van de kosten die gemoeid zijn met
  een stapeling van regelingen binnen een huishouden.
  Wat betreft werk en inkomen zijn gegevens beschikbaar over de volgende vijf
  voorzieningen:
  Bijstand.
  Bijzondere bijstand.
  Wet sociale werkvoorziening (Wsw); ook cliënten die op de wachtlijst staan en
  cliënten die onder begeleiding werken bij een reguliere werkgever worden
  meegeteld als gebruiker van de Wsw.
  Wajong.
  Wet schuldsanering natuurlijke personen(WSNP).
  De gegevens over de langdurige zorg betreffen het gebruik van:
  Huishoudelijke hulp.
  Persoonlijke verzorging.
  Verpleging.
  Individuele begeleiding.
  Groepsbegeleiding.
  Zorg met verblijf.
  In paragraaf 3.3.1 wordt de overlap in voorzieningengebruik op individueel niveau
  besproken. Voorzieningen als de sociale werkplaats, persoonlijke verzorging en
  verpleging worden op individueel niveau toegewezen en gebruikt, wat overlap op
  individueel niveau relevant maakt. Vervolgens zal in paragraaf 3.3.2 overlap op
  huishoudniveau worden onderzocht. Het huishoudniveau is relevant omdat onder
  andere bij toewijzing van bijstand, schuldsanering en huishoudelijke hulp wordt
  gekeken naar het huishouden als geheel. Ook kunnen voorzieningen die door
  verschillende leden van het huishouden worden gebruik wederzijdse spillovers of
  externe effecten hebben.
   3.3.1
  
  Overlap op individueel niveau
  
  In tabel 3.2 is het totaal gebruik van voorzieningen op individueel niveau in 2011
  weergegeven, uitgesplitst naar leeftijd. De voorzieningen die op werk en inkomen zijn
  gericht (bijstand, bijzondere bijstand, sociale werkplaats, Wajong en wettelijke
  schuldsanering) worden zoals te verwachten valt vooral door de groep jonger dan 65
  jaar gebruikt. De zorgfuncties huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging en
  verpleging worden vooral door ouderen gebruikt. Van individuele begeleiding,
  30
  
  groepsbegeleiding en zorg met verblijf wordt door alle leeftijdscategorieën gebruik
  gemaakt. De onderliggende problematiek verschilt wel per leeftijdsgroep. Zo heeft
  83,6% van de gebruikers van zorg met verblijf in de leeftijdsgroep 18-64 een
  indicatie op grondslag psychiatrische aandoening of verstandelijke handicap. In de
  groep 65-79 heeft 73,1% een indicatie op grondslag somatisch of psychogeriatrisch
  en in de groep 80+ is dit 92,5%.19 Begeleiding vertoont hetzelfde patroon (zie
  hiervoor paragraaf 3.4.2).
  Tabel 3.2
  
  Totaal gebruik voorzieningen in 2011
  
  Bijstand
  Bijzondere bijstand
  Sociale werkplaatsen (a)
  Wajong
  Schuldsanering
  Huishoudelijke hulp
  Persoonlijke verzorging
  Verpleging
  Individuele begeleiding
  Groepsbegeleiding
  Zorg met verblijf
  
  Totaal
  
  18-64
  
  65-79
  
  80+
  
  515.900
  419.100
  131.700
  207.900
  39.600
  417.700
  300.100
  141.200
  117.300
  87.300
  305.400
  
  89,0%
  81,5%
  99,4%
  99,4%
  96,9%
  18,2%
  11,6%
  19,1%
  66,5%
  40,8%
  33,0%
  
  9,9%
  14,0%
  0,6%(b)
  0,6%(b)
  3,0%
  35,1%
  31,9%
  34,9%
  13,4%
  25,3%
  19,4%
  
  1,2%
  4,4%
  0%
  0%
  0,1%
  46,7%
  56,5%
  46,0%
  20,1%
  33,9%
  47,6%
  
  Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
  (a) Inclusief mensen die onder begeleiding bij een reguliere werkgever werken en mensen die op de wachtlijst staan.
   (b) De leeftijdsgroep 65-79 bevat alle personen die op 31 december 2011 minimaal 65 en maximaal 79 jaar zijn. Een
  beperkt aantal individuen in deze groep is gedurende 2011 65 geworden en op dat moment overgegaan van sociale
  werkplaats of Wajong naar AOW.
  Tabel 3.3 geeft een overzicht van de stapeling van de elf voorzieningen. Dit overzicht
  laat zien dat 55,0% van de gebruikers van voorzieningen een beroep doet op slechts
  één regeling. De overige 45,0% doet een beroep op twee of meer voorzieningen.
  Tabel 3.3
  
  Stapeling van voorzieningen in 2011
  
  Aantal voorzieningen
  1
  2
  3
  4 of meer
  
  Aantal gebruikers
  
  Procentueel
  
  901.000
  519.100
  148.300
  68.900
  
  55,0%
  31,7%
  9,1%
  4,2%
  
  Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatiemaatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
  Figuur 3.1 en figuur 3.2 splitsen de overlap in voorzieningengebruik uit. In figuur 3.1
  wordt een onderverdeling gemaakt naar (1) regelingen waarvoor de gemeenten nu al
  verantwoordelijk zijn (bijstand, bijzondere bijstand, sociale werkplaats en
  huishoudelijke verzorging), (2) regelingen die bij de decentralisaties naar de
  19
  
  Bron: eigen berekening op basis van het bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project
  “SZW Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
   31
  
  gemeenten gaan (Wajong20, begeleiding) en (3) regelingen waarvoor gemeenten niet
  verantwoordelijk worden (wettelijke schuldsanering, persoonlijke verzorging21,
  verpleging, zorg met verblijf). De figuur laat onder andere zien dat er 808.300
  gebruikers van voorzieningen zijn die alleen voorzieningen gebruiken die al volledig
  bij de gemeente liggen. Dit kan gaan om een enkele voorziening (bijvoorbeeld iemand
  die bijstand ontvangt), maar ook gaan om een combinatie van voorzieningen
  (bijvoorbeeld iemand die bijstand én bijzondere bijstand ontvangt). De figuur laat
  ook zien dat er 77.400 individuen zijn die voorzieningen combineren die nu al bij de
  gemeente liggen en in 2015 naar de gemeente gaan. Dit zijn bijvoorbeeld mensen die
  begeleiding (in 2015 naar gemeenten) en bijstand (nu al bij gemeenten) combineren.
  Of mensen die Wajong (in 2015 naar gemeenten) combineren met huishoudelijke
  hulp en bijzondere bijstand (beide nu al bij gemeenten).
  Figuur 3.1 laat zien dat 57,9% van de gebruikers van voorzieningen die naar de
  gemeente gaan vanaf 2015 volledig bij de gemeente komen. Dit zijn bijvoorbeeld
  mensen die alleen begeleiding gebruiken, maar ook bijvoorbeeld mensen die
  begeleiding combineren met de sociale werkvoorziening. Op deze groep zijn mogelijk
  synergievoordelen te behalen en zijn de risico’s van onderinvestering en
  afbakeningsproblemen zeer beperkt. Opvallend is dat voor ten minste 77.400
  individuen in 2015 een schot wordt opgeheven. Deze mensen combineren
  voorzieningen die nu al bij de gemeente liggen en die in 2015 naar de gemeenten
  gaan. Ook voor een deel van de 125.200 individuen die alleen voorzieningen
  gebruiken die naar de gemeenten gaan zullen schotten verdwijnen. Het gaat hier om
  het deel dat begeleiding (nu nog in de AWBZ) combineert met Wajong (nu nog bij het
  Rijk).
   20
  
  Gemeenten worden alleen verantwoordelijk voor Wajongers met arbeidsvermogen. In onze data is het
  onderscheid tussen Wajong met of zonder arbeidsvermogen niet te maken, en wordt de volledige Wajong
  toegerekend aan de gemeenten.
  21
  Een klein deel van persoonlijke verzorging (voor mensen met indicatie psychisch, verstandelijk gehandicapt of
  zintuiglijk gehandicapt) gaat naar de gemeenten. Hier wordt in figuur 3.1 geen rekening mee gehouden.
  32
  
  Figuur 3.1
  
  Individueel gebruik van voorzieningen, uitgesplitst naar partij die
  verantwoordelijk is voor de voorziening
  
  Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
  Van de gebruikers van voorzieningen die naar de gemeente gaan krijgt 42,1% te
  maken met zowel de gemeente als andere aanbieders van voorzieningen. Dit zijn
  bijvoorbeeld mensen die begeleiding (naar gemeente) combineren met persoonlijke
  verzorging (naar zorgverzekeraars), of Wajong (naar gemeente) combineren met
  zorg met verblijf (Wlz). Door de combinatie van aanbieders blijven voor deze mensen
  schotten bestaan, of ontstaan zelfs nieuwe schotten. Dit impliceert dat er risico’s zijn
  op onderinvestering en afbakeningsproblemen.
  In bijlage A aan het einde van deze notitie zijn twee figuren opgenomen die figuur 3.1
  splitsen in een figuur voor individuen onder de 65 jaar en een figuur voor individuen
  van 65 jaar of ouder. Voor mensen onder de 65 die gebruik maken van regelingen die
  naar de gemeente gaan, komt 68,9% volledig bij de gemeente terecht. Voor 65+’ers is
  dit 21,1%. Het belangrijkste verschil is dat 65+’ers meer gebruik maken van
  persoonlijke verzorging en verpleging, wat voorzieningen zijn die naar de
  zorgverzekeraars gaan. Mensen onder de 65 maken juist meer gebruik van werk- en
  inkomensregelingen, zoals bijstand en sociale werkvoorziening, die nu al door
  gemeenten worden uitgevoerd.
   33
  
  Op de website van het CPB is een Excel bestand gepubliceerd waarin per gemeente de
  gegevens van figuur 3.1 zijn opgenomen. Dit stelt gemeenten in staat om voor hun
  eigen inwoners een diagram samen te stellen, zoals in figuur 3.1.22
  Figuur 3.1 maakt geen onderscheid tussen de verschillende terreinen waarop de
  voorzieningen liggen; de categorie ‘voorzieningen die al bij gemeente liggen’ bevat
  huishoudelijke hulp (een zorgregeling), maar ook bijvoorbeeld bijstand (een
  inkomensregeling). Om een beter beeld te krijgen van de verschillende terreinen
  splitst figuur 3.2 het gebruik van voorzieningen uit naar (1) werk- en
  inkomensregelingen (bijstand, bijzondere bijstand, Wajong, Wsw en wettelijke
  schuldsanering), (2) voorzieningen die onder de Wmo 2015 vallen (huishoudelijke
  hulp, individuele begeleiding, groepsbegeleiding) en (3) voorzieningen op het gebied
  van zorg die naar de zorgverzekeraars of de Wet langdurige zorg gaan (persoonlijke
  verzorging, verpleging, zorg met verblijf).
  Het eerste wat opvalt aan figuur 3.2 is dat de werk- en inkomensregelingen voor een
  groot deel op zichzelf staan. Er is enige overlap tussen werk- en inkomensregelingen
  en de Wmo 2015 (92.900 individuen). Deze overlap kan leiden tot synergievoordelen,
  aangezien de gemeenten voor beide typen regelingen verantwoordelijk worden.
  De zorgregelingen die onder de Zorgverzekeringswet en de wet langdurige zorg gaan
  vallen vertonen flinke overlap met de Wmo 2015 en enige overlap met de werk- en
  inkomensregelingen. Er zijn in totaal 305.500 individuen die zowel een gemeentelijke
  regeling gebruiken als een regeling die valt onder de Zorgverzekeringswet of Wet
  langdurige zorg. Deze overlap kan tot problemen leiden aangezien hier meerdere
  partijen bij één cliënt betrokken zijn.
  In bijlage A aan het einde van deze notitie zijn twee figuren opgenomen die figuur 3.2
  weergeven voor individuen onder de 65 en voor individuen van 65 jaar of ouder.
   Mensen onder de 65 maken relatief gezien weinig gebruik van zorgregelingen, maar
  hun gebruik overlapt wel redelijk sterk met werk- en inkomensregelingen. Mensen
  boven de 65 maken zeer weinig gebruik van werk- en inkomensregelingen. De figuur
  in de bijlage geeft daarom alleen hun gebruik van zorgregelingen weer, gesplitst in
  Wmo 2015 (huishoudelijke hulp en begeleiding), zorgverzekeraars (persoonlijke
  verzorging en verpleging) en Wet langdurige zorg (zorg met verblijf). De Wmo 2015
  vertoont veel overlap met de zorg die door de zorgverzekeraars wordt geleverd, wat
  risico’s impliceert. De Wet langdurige zorg overlapt minder sterk met de andere
  zorgregelingen, omdat iemand die is opgenomen in een instelling geen zorg aan huis
  meer gebruikt. De zichtbare overlap is afkomstig van mensen die een deel van 2011
  zorg aan huis hebben gekregen en een deel van 2011 hebben doorgebracht in een
  instelling.
  22
  
  Zie http://www.cpb.nl/publicatie/vervolgrapportage-decentralisaties-in-het-sociaal-domein.
  34
  
  Ook de gegevens van figuur 3.2 staan per gemeente in een Excel bestand op de
  website van het CPB.
  Figuur 3.2
  
  Individueel gebruik van voorzieningen, uitgesplitst naar type regeling
  
  Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
  Tabel 3.4 geeft net als figuren 3.1 en 3.2 een indicatie welke samenloop veel
  voorkomt, maar nu uitgesplitst op het niveau van individuele voorzieningen. De tabel
  richt zich vooral op werk- en inkomensvoorzieningen. Elke rij in de tabel geeft voor
  de gebruikers van een bepaalde voorziening aan hoeveel procent van de gebruikers
  daarnaast ook gebruik maakt van andere voorzieningen op het terrein van werk en
  inkomen.23 Van de gebruikers van bijstand maakt bijvoorbeeld 54,6% daarnaast ook
  gebruik van bijzondere bijstand en van de gebruikers van groepsbegeleiding maakt
  6,9% ook gebruik van bijstand.
   Ter vergelijking is in tabel 3.4 ook een rij opgenomen met het voorzieningengebruik
  van de totale Nederlandse volwassen populatie. Voorzieningengebruik dat meer dan
  23
  
  De percentages in een rij tellen niet op tot 100 omdat sommige mensen maar van één voorziening gebruik
  maken. Daarnaast zijn mensen die drie of meer voorzieningen gebruiken en daardoor twee of meer keer
  voorkomen in dezelfde rij.
  35
  
  vijf maal hoger ligt dan in de totale populatie is in de tabel vetgedrukt. Van
  bijstandsgebruikers maakt bijvoorbeeld 2,6% ook gebruik van wettelijke
  schuldsanering. In de totale populatie maakt 0,3% gebruik van wettelijke
  schuldsanering, dus het gebruik door bijstandsgebruikers ligt ruim 8 maal hoger dan
  het gebruik door de totale populatie.
  Naast het gebruik van de elf voorzieningen die in de introductie van deze paragraaf
  zijn genoemd en die in figuren 3.1 en 3.2 zijn gebruikt, is van een aantal gemeenten
  ook bekend wie beroep doen op minnelijke schuldsanering, een gemeentelijke
  vervoersvoorziening of overige Wmo-voorzieningen (huisaanpassing, scootmobiel,
  etc.). Ook voor deze mensen is weergegeven welk percentage daarnaast gebruik
  maakt van de andere elf voorzieningen.
   Tabel 3.4
  
  Samenloop van voorzieningen in 2011 op het terrein van werk en inkomen
  Bijstand
  
  Bijzondere
  bijstand
  
  Wajong
  
  Wsw
  
  Wettelijke
  schuldsanering
  
  Populatie 18+
  
  3,9%
  
  3,2%
  
  1,6%
  
  1,0%
  
  0,3%
  
  Bijstand
  Bijzondere bijstand
  Wajong
  Wsw
  Wettelijke schuldsanering
  
  54,6%
  67,3%
  1,6%
  9,7%
  34,3%
  
  0,6%
  4,3%
  
  8,7%
  9,2%
  32,9%
  
  2,5%
  2,9%
  15,6%
  
  24,6%
  3,3%
  
  2,6%
  3,1%
  0,6%
  1,4%
  
  4,6%
  
  Huishoudelijke verzorging
  Persoonlijke verzorging
  Verpleging
  Individuele begeleiding
  Groepsbegeleiding
  Zorg met verblijf
  
  6,9%
  3,5%
  4,3%
  15,9%
  6,9%
  1,9%
  
  11,9%
  7,0%
  7,3%
  21,7%
  11,6%
  6,4%
  
  2,1%
  1,6%
  1,7%
  22,7%
  19,0%
  21,2%
  
  1,5%
  0,9%
  1,1%
  14,2%
  1,8%
  3,4%
  
  0,4%
  0,2%
  0,3%
  2,2%
  0,5%
  0,2%
  
  Minnelijke schuldsanering
  Vervoer (a)
  Wmo-overig
  
  41,4%
  8,7%
  8,5%
  
  33,4%
  14,6%
  12,4%
  
  4,3%
  6,6%
  4,9%
  
  3,9%
  1,7%
  1,6%
  
  11,1%
  0,5%
  0,5%
  
  Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
  (a) Vervoer vanuit de Wmo. Vervoer van en naar dagbesteding wordt bekostigd vanuit de AWBZ en vervoer van en naar
  de sociale werkplaats wordt door de sociale werkplaats geregeld. Deze vormen van vervoer vallen (in 2011) niet onder
  de Wmo.
  In tabel 3.4 valt in de eerste plaats op dat er forse overlap is op het terrein van de
  werk- en inkomensregelingen. Het gebruik van bijstand, bijzondere bijstand,
  wettelijke schuldsanering en minnelijke schuldsanering vertoont veel samenhang.
  Daarnaast is er veel overlap tussen Wajong en Wsw. Dit zijn over het algemeen
  mensen die een nuluitkering vanuit de Wajong hebben en die in hun
  levensonderhoud voorzien door het salaris dat ze in de sociale werkplaats verdienen.
   36
  
  Een tweede patroon in tabel 3.4 is dat er relatief weinig overlap is tussen de
  zorgregelingen huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging en verpleging en
  de werk- en inkomensregelingen. Het was al zichtbaar in tabel 3.2 dat deze
  voorzieningen op verschillende doelgroepen gericht zijn. Werk- en
  inkomensregelingen zijn vooral bedoeld voor 18 tot 64-jarigen terwijl het
  voornamelijk ouderen zijn die van de zorgregelingen gebruik maken. Ook figuur 3.2
  gaf al aan dat de werk- en inkomensregelingen op zichzelf staan. Passend bij dit
  patroon is dat ook vervoer en overige Wmo-voorzieningen relatief weinig overlappen
  met werk- en inkomensregelingen.
  Opvallend is wel de overlap van individuele begeleiding met de werk- en
  inkomensregelingen. Individuele begeleiding in de leeftijdsgroep 18-64 (de doelgroep
  van de werk- en inkomensregelingen) gaat vaak naar mensen met een psychische
  aandoening of verstandelijke handicap (zie ook paragraaf 3.4.2). Het gaat hier
  waarschijnlijk om begeleiding bij zelfstandig wonen en dagelijkse taken. Dezelfde
  doelgroep is vaak niet in staat om in een reguliere baan te werken en maakt gebruik
  van de sociale werkplaats of een uitkering. Daarnaast maken Wajongers relatief veel
  gebruik van groepsbegeleiding. Het gaat hier waarschijnlijk om arbeidsmatige
  dagbesteding.
  Tabel 3.5
  
  Samenloop van voorzieningen in 2011 op het terrein van zorg
  Huishoud.
  verzorging
  
  Persoonl.
   verzorging
  
  Verpleging
  
  Individuele
  begeleiding
  
  Groepsbegeleiding
  
  Zorg met
  verblijf
  
  Populatie 18+
  
  3,2%
  
  2,3%
  
  1,1%
  
  0,9%
  
  0,7%
  
  2,3%
  
  Bijstand
  Bijzondere bijstand
  Wajong
  Wsw
  Wettelijke
  schuldsanering
  
  5,6%
  11,8%
  4,2%
  4,6%
  4,6%
  
  2,0%
  5,0%
  2,3%
  2,0%
  1,5%
  
  1,2%
  2,5%
  1,1%
  1,1%
  1,1%
  
  3,6%
  6,1%
  12,8%
  12,6%
  6,4%
  
  1,2%
  2,4%
  8,0%
  1,2%
  1,1%
  
  1,1%
  4,7%
  31,2%
  8,0%
  1,9%
  
  39,3%
  
  15,3%
  
  9,6%
  
  7,6%
  
  9,8%
  
  33,5%
  
  13,9%
  15,4%
  
  13,5%
  10,2%
  21,4%
  
  18,5%
  17,9%
  15,0%
  25,7%
  
  Huishoudelijke
  verzorging
  Persoonlijke verzorging
  Verpleging
  Individuele begeleiding
  Groepsbegeleiding
  Zorg met verblijf
  Minnelijke
  schuldsanering
  Vervoer (a)
  Wmo-overig
  
  54,7%
  45,4%
  34,0%
  36,3%
  13,4%
  
  71,1%
  35,4%
  46,4%
  18,2%
  
  18,5%
  16,5%
  8,3%
  
  28,8%
  5,8%
  
  7,4%
  
  5,1%
  
  1,7%
  
  0,9%
  
  7,7%
  
  1,3%
  
  3,3%
  
  32,4%
  33,4%
  
  21,9%
  26,7%
  
  9,5%
  12,5%
  
  5,6%
  6,1%
  
  5,6%
  6,7%
  
  19,7%
  18,2%
  
  Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
  (a) Vervoer vanuit de Wmo. Vervoer van en naar dagbesteding wordt bekostigd vanuit de AWBZ en vervoer van en naar
  de sociale werkplaats wordt door de sociale werkplaats geregeld. Deze vormen van vervoer vallen (in 2011) niet onder
  de Wmo.
  37
  
  Tabel 3.5 geeft een indicatie van welke samenloop veel voorkomt op het terrein van
  de zorgregelingen. De opbouw van de tabel is hetzelfde als de opbouw van tabel 3.4.
  Overeenkomend met tabel 3.4 is dat de overlap tussen werk- en inkomensregelingen
  en zorgregelingen beperkt is tot overlap op het gebied van (vooral individuele)
  begeleiding.
   De zorgregelingen huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging,
  individuele begeleiding, groepsbegeleiding en zorg met verblijf vertonen veel
  overlap.24 Dit was ook al zichtbaar in figuur 3.2, waar de overlap tussen Wmo 2015 en
  de overige zorgregelingen aanzienlijk was. Ook de gemeentelijke regelingen vervoer
  en Wmo-overig overlappen sterk met de zorgregelingen. Beide regelingen zijn vooral
  gericht op mensen met een lichamelijke beperking. De overlap met de zorgregelingen
  is hierdoor niet onverwacht.
  Het totaalbeeld dat ontstaat op basis van de data is dat de overlap zich voornamelijk
  concentreert op het terrein van zorg of op het terrein van werk en inkomen.
  Begeleiding vormt de schakel tussen de twee terreinen. Aangezien gemeenten
  verantwoordelijk worden voor vrijwel alle taken op het terrein van werk en inkomen
  en daarnaast ook verantwoordelijk worden voor begeleiding verdwijnen hier
  belangrijke schotten. Op het terrein van zorg ontstaan juist nieuwe schotten tussen
  de gemeente (verantwoordelijk voor huishoudelijke hulp en begeleiding), de
  Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg.
  24
  
  De overlap rondom zorg met verblijf gaat zeer waarschijnlijk niet om gelijktijdig gebruik, maar om volgtijdelijk
  gebruik. De data geeft aan of een persoon op enig moment in 2011 gebruik heeft gemaakt van een regeling.
  Wanneer iemand aan het begin van 2011 zorg aan huis ontvangt en gedurende 2011 opgenomen wordt in een
  instelling, dan wordt dit geregistreerd als overlap tussen zorg aan huis en zorg met verblijf.
   38
  
  Zaanstad verkent samenloop voorzieningen in het sociale domein
  In het licht van de komende overheveling van taken in het sociaal domein van het Rijk naar gemeenten
  wilde de gemeente Zaanstad al in een vroeg stadium een beeld krijgen van de nieuwe taken en
  verantwoordelijkheden die op de gemeente afkomen. Men wilde daarom graag een overzicht van en
  inzicht krijgen in de betreffende huishoudens en voorzieningen. De vraag was tweeledig. In de eerste
  plaats in wilde men vaststellen in hoeverre er in kwantitatieve én kwalitatieve zin sprake is van
  daadwerkelijke samenloop van voorzieningen. In de tweede plaats stelde men zich de vraag of de
  betreffende huishoudens baat zouden hebben bij een integrale aanpak.
  Om de benodigde informatie te verkrijgen is het samenwerkingsverband Factlab opgezet. Hierin zijn
  gegevens samengebracht van maatschappelijke organisaties en de gemeente Zaanstad over
  voorzieningen die de betrokken organisaties leveren aan huishoudens. Het ging daarbij om aanbieders
  van voorzieningen op het gebied van zorg, maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp, alsook
  gemeentelijke regelingen voor werk en inkomen. Bijkomend voordeel van Factlab was dat de betrokken
  organisaties elkaar in het licht van de toekomstige samenwerking beter leerden kennen. Niet alle
  aanbieders hebben deelgenomen, dus niet het volledige aanbod van voorzieningen is geanalyseerd. De
  koppeling van gegevens was zo georganiseerd dat de privacy van de huishoudens gewaarborgd bleef.
  De betrokken organisaties hebben gezamenlijk de samenloop van voorzieningen geanalyseerd en
  mogelijke verklaringen besproken.
  De bevindingen zijn dat in Zaanstad 24% van alle huishoudens minstens één voorziening heeft en 59%
  van deze huishoudens minstens twee voorzieningen. Een derde van alle huishoudens die een beroep
  doen op voorzieningen kent een samenloop van minstens drie voorzieningen.
   Zoals te verwachten, is er veel overlap tussen min of meer gerelateerde voorzieningen, zoals bijstand en
  bijzondere bijstand en tussen voogdij en jeugdzorg. Ook is er veel overlap tussen dagbesteding/
  dagbehandeling en andere voorzieningen. Daarnaast constateerde men dat ca 70% van alle samenloop
  van voorzieningen een samenloop is van gemeentelijke voorzieningen op het terrein van inkomen en
  maatschappelijke ondersteuning.
  De voorzieningen zijn naar drie domeinen geclusterd, namelijk het domein van maatschappelijke
  ondersteuning (WMO), het inkomensdomein (bijstand etc.) en het terrein van de jeugdhulp. De bevinding
  is dat er een stevige samenloop van voorzieningen binnen de verschillende domeinen is, maar dat er ook
  sprake is van samenloop van voorzieningen uit verschillende domeinen. Deze samenloop is qua
  aantallen in het algemeen beperkter van omvang, maar wordt belangrijk geacht door de ernst van de
  achterliggende problematiek.
  De resultaten van het CPB en Zaanstad zijn in kwalitatief opzicht vergelijkbaar. Zo vinden beide
  onderzoeken dat overlap vooral plaatsvindt binnen de verschillende domeinen. Ook de overlap tussen
  uitkering en bijzondere bijstand en de overlap met dagbesteding (groepsbegeleiding) wordt in beide
  onderzoeken gevonden. De kwantitatieve verschillen zijn grotendeels te verklaren uit verschillen in data.
  Zo ontbreken gegevens over jeugdzorg en sommige gemeentelijke voorzieningen in de data van het
  CPB. Daarentegen beschikt het CPB over de volledige gegevens van AWBZ-gebruik, waar Zaanstad niet
  volledig over kon beschikken.
   De gemeente Zaanstad ziet in de uitkomsten van het onderzoek een bevestiging van het belang van de
  ontwikkeling van een integrale benadering van huishoudens met een samenloop van problemen. Het
  uitgangspunt is dat huishoudens niet zijn gebaat bij een versnipperde hulpverlening, maar wel bij
  eenduidigheid en eenvormigheid. Informatie over samenloop kan daarbij behulpzaam zijn. De gegevens
  en de analyse ervan vormen één van de bouwstenen voor de inrichting en de taakstelling van sociale
  wijk- en jeugdteams in Zaanstad. Momenteel is er een dekkend systeem van tien sociale wijkteams die
  eerstverantwoordelijk zijn voor toegang van burgers/huishoudens tot voorzieningen op het terrein van
  maatschappelijke ondersteuning en werk/inkomen. Daarnaast zijn er vijf jeugdteams ingesteld die
  eerstverantwoordelijk zijn voor de toegang tot jeugdhulp.
  39
  
  3.3.2
  
  Overlap op huishoudniveau
  
  In deze paragraaf wordt ingegaan op de overlap in voorzieningengebruik op
  huishoudniveau. Tabel 3.6 geeft aan hoe groot de stapeling van voorzieningen op
  huishoudniveau is. Hierbij zijn dezelfde voorzieningen die dubbel in een huishouden
  voorkomen ook dubbel geteld. Een huishouden dat bestaat uit twee Wajongers maakt
  dus gebruik van twee voorzieningen. Zoals te verwachten, is de stapeling iets groter
  op huishoudniveau dan op individueel niveau (zie tabel 3.3). De totale extra stapeling
  is echter vrij beperkt.
  Tabel 3.6
  
  Stapeling van voorzieningen op huishoudniveau
  
  Aantal voorzieningen
  1
  2
  3
  4
  5 of meer
  
  Aantal huishoudens
  
  Procentueel
  
  708.100
  458.400
  155.100
  90.600
  42.400
  
  48,7%
  31,5%
  10,7%
  6,2%
  2,9%
  
  Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
   De overlap op huishoudniveau vertoont ook inhoudelijk een beeld dat vergelijkbaar is
  met de overlap op individueel niveau. Figuur 3.3 illustreert dit. Deze figuur heeft
  dezelfde opbouw als figuur 3.2, maar nu op huishoudniveau. Opnieuw is er vrij veel
  overlap tussen voorzieningen die binnen de Wmo 2015 vallen en overige
  zorgregelingen. De overlap tussen werk- en inkomensregelingen en zorgregelingen is
  beperkt.
  De overlap tussen de Wmo 2015 en de werk- en inkomensregelingen wordt voor een
  groot deel veroorzaakt door begeleiding. Van de huishoudens met één of meer werken inkomensregelingen heeft 9,4% ook een vorm van begeleiding (individueel of
  groepsbegeleiding). Van de totale populatie gebruikt 2,3% van de huishoudens een
  vorm van begeleiding.25
  De conclusie is dan ook opnieuw dat de overlap zich vooral concentreert op het
  terrein van zorg of op het terrein van werk en inkomen. Begeleiding vormt de schakel
  tussen de twee terreinen.
  25
  Ter vergelijking, voor huishoudelijke hulp (het andere onderdeel van de WMO 2015) zijn deze percentages
  8,7% en 5,4%.
  40
  
  Figuur 3.3
  
  Gebruik van voorzieningen op huishoudniveau, uitgesplitst naar type regeling
  
  Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
  Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
   3.4
  
  Kansen en risico’s door samenhang
  
  Deze paragraaf bespreekt een aantal kansen en risico’s van de decentralisaties die
  ontstaan uit de samenhang van de verschillende regelingen. De discussie richt zich
  vooral op kansen en risico’s die terug zijn te zien in de data uit paragraaf 3.3. Dit
  betekent dat de opsomming van kansen en risico’s waarschijnlijk niet uitputtend is,
  en zich voornamelijk beperkt tot situaties waar een investering in een voorziening
  leidt tot verminderd gebruik van andere voorzieningen. Hoe sterk deze verbanden
  zijn is uiteindelijk een empirische vraag. Wel wordt hier waar mogelijk een
  kwalitatieve inschatting van gemaakt.
  Achtereenvolgens wordt aandacht besteed aan:
  Participatiewet (paragraaf 3.4.1).
  Begeleiding (paragraaf 3.4.2).
  41
  
  Persoonlijke verzorging (paragraaf 3.4.3).
  Mantelzorg (paragraaf 3.4.4).
  Dit betekent dat een aantal onderwerpen buiten beschouwing blijft:
  De jeugdzorg ontbreekt omdat daar op het moment van schrijven geen gegevens
  over zijn.
  Een aantal zorgregelingen die onder de Wmo 2015 vallen ontbreken, namelijk
  kortdurend verblijf, begeleid wonen, beschermd wonen, inloopfunctie GGZ en
  maatschappelijke of vrouwenopvang. Ook voor deze regelingen zijn geen
  gegevens beschikbaar.
  Huishoudelijke verzorging wordt in deze paragraaf niet verder uitgediept. Gezien
  de overlap die is beschreven in paragraaf 3.3 zijn er waarschijnlijk
  synergievoordelen te behalen uit gedeelde uitvoeringskosten en gedeelde
  informatie. Ook is huishoudelijke verzorging onderdeel van een pakket aan zorg
  dat cliënten in staat moet stellen om langer thuis te blijven wonen. Wat dit betreft
  zijn er risico’s op onderinvestering en afbakeningsproblemen (zie ook paragraaf
  3.5.3). Maar huishoudelijke verzorging heeft naar verwachting geen directe
  preventieve werking naar andere voorzieningen. Dit betekent dat de spillovers en
  externe effecten waarschijnlijk beperkt zijn in vergelijking met de spillovers en
  externe effecten van bijvoorbeeld begeleiding.
  Overige Wmo-voorzieningen, zoals huisaanpassingen en vervoersvoorzieningen,
  ontbreken. Over deze voorzieningen zijn slechts zeer beperkt data beschikbaar
  (zie paragraaf 3.3).
  