title: Het koningschap in België in de eenentwintigste eeuw
text: 48
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  het vertrouwen in de regering. De oppositie hekelde scherp dat de eerste minister
  de Koning had ingezet om zijn regering te redden.169 Ook in de pers klonk kritiek.170
  Hetzelfde scenario, maar ditmaal zonder succes, herhaalde zich in 2010 toen de
  onderhandelingen over BHV in de schoot van de regering-Leterme eveneens mislukten en VLD-leider Decroo er ‘de stekker uit trok’. De eerste minister bood het
  ontslag van zijn regering aan. De Koning hield het in beraad. In een communiqué
  van dezelfde dag liet het Paleis opnieuw weten: ‘De Koning en de Eerste Minister
  hebben er de nadruk op gelegd dat, in de huidige omstandigheden, een politieke
  crisis inopportuun zou zijn en ernstige schade zou toebrengen enerzijds aan het
  economische en sociaal welzijn van de burgers en anderzijds aan de rol van België
  op Europees vlak.’ Ditmaal mocht het echter niet baten. Beide communiqués waren
  uiteraard door de eerste minister gedekt. Het procédé geeft desalniettemin goed
  weer dat de Koning bereid is om naast zijn eerste minister voor het overleven van de
  regering en de stabiliteit van de instellingen op te komen. Hij komt daardoor onvermijdelijk in het politieke spel terecht.
   -47. Wanneer de eerste minister het ontslag van de regering aan de Koning aanbiedt,
  beschikt deze over enige appreciatieruimte. Hij kan het ontslag aanvaarden. Hij kan
  het even in beraad houden om te zien of de spanningen in de schoot van de regering
  niet verdwijnen. Hij kan het ontslag zelfs weigeren wanneer hij van oordeel is dat
  het geschil dat de ministers verdeelt, geen crisis waard is en de regering nog steeds
  over een meerderheid in het parlement beschikt. Dit heeft zich in het verleden meermaals voorgedaan.171 Het is ook voorgekomen dat de Koning zijn weigering dan
  verantwoordt in een brief aan de ontslagnemende eerste minister, die met beider
  
  169 Vlaams Belang-Kamerlid Annemans vroeg zich af: ‘Is het democratisch, dat de eerste minister
  om zijn eigen carrière te redden, nu ook al de koninklijke familie in het spel betrekt, om ook
  namens haar een mededeling te doen in het Parlement? Ik heb hier de persmededeling waarop
  ik lees dat om 11.34 uur, meer dan twee uur voor we hier samenkwamen, een mededeling
  plaatsvond van het paleis en van de premier samen. De Koning en de eerste minister hebben de
  nadruk erop gelegd dat in de huidige omstandigheden een politieke crisis inopportuun zou zijn.
   Is het logisch, is het normaal en is het nog democratisch, mijnheer de eerste minister, dat u het
  staatshoofd betrekt bij uw particuliere problemen, terwijl u daarmee alleen maar aan de Koning
  vraagt u te redden van de Vlamingen die Brussel-Halle-Vilvoorde willen splitsen (…). U betrekt
  de Koning, het staatshoofd bij een politiek debat met als uitspraak dat de Vlamingen normale
  eisen moeten inslikken om u overeind te houden. Is dat nog democratisch? Nee, dat is niet meer
  democratisch. Dat is een voorstadium van een vorm van despotisme.’, Parl. Hand., Kamer,
  2004-2005, CRIV 51, PLEN 136, 11 mei 2005, p. 26; NV-A Kamerlid De Groote stelde: ‘Zelfs nadat
  U koning Albert lid hebt gemaakt van het VLD-partijbestuur – dat heb ik zo begrepen uit het
  perscommuniqué – zult u de tegenstellingen tussen Vlaanderen en Wallonië niet wegwerken.’,
  Parl. Hand., Kamer, 2004-2005, CRIV 51, PLEN 136, 13 mei 2005, p. 11.
  170 L. Van der Kelen, Het Laatste Nieuws, 23 april 2010: ‘Ook de Koning werd gisteren een beetje
  politicus. Hij noemde de crisis “inopportuun” wegens het komende Europese voorzitterschap
  van ons land en de economische en sociale problemen. Wel, een crisis komt nooit gelegen.
  Er is altijd wel een reden waarom een staatshoofd vindt dat zijn regering aan de macht moet
  blijven. Maar het is niet aan de vorst om een morele inschatting te maken van een partijpolitieke
  beslissing. Daar is Albert II in de fout gegaan op dezelfde manier als prins Filip ooit heeft
  gedaan.’
  171 Zie J. Stengers, De Koningen der Belgen. Van Leopold I tot Albert II, p. 75.
   49
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  instemming ook in de pers wordt bekendgemaakt.172 Uiteraard kan de Koning zijn
  wil niet opleggen. Uiteindelijk moeten zijn ministers bereid zijn hun portefeuilles
  weer op te nemen. Om de kroon niet te ontbloten zal de Koning veelal zich hiervan
  vooraf hebben vergewist, zodat de weigering eigenlijk een intrekking van het ontslag verhult.
  B
  
  Ontbinding van de Kamers
  
  -48. Al in 1831 werd in de grondwet aan de Koning het recht toegekend de Kamers
  te ontbinden. In 1993 werd dat recht weliswaar aan strikte voorwaarden onderworpen, maar nog steeds is een handtekening van de Koning vereist om tot ontbinding
  te kunnen overgaan. Een van de onthullingen in het boek ‘Een koning zonder land’
  van de journalisten Samyn en Buxant is dat de Koning in zijn gesprekken met partijvoorzitters zou hebben laten verstaan, dat hij niet zou toestaan dat er nieuwe verkiezingen komen en dat hij dus nooit zijn handtekening zou plaatsen onder een ontbindingsbesluit.173 Aangezien deze passage uit het boek in het communiqué van het
  Paleis niet als ‘niet correct’ werd aangeduid, mag men ervan uitgaan dat de Koning
  zich inderdaad in die zin heeft uitgelaten.
   -49. Lange tijd ging men ervan uit dat het recht om de Kamers te ontbinden een
  prerogatief is dat het staatshoofd soeverein uitoefent en dat hij dus kan weigeren
  een ontbindingsbesluit te ondertekenen dat de eerste minister hem voorlegt.174
  Alhoewel de laatste weigering dateert van 1846 en de Koning sindsdien steeds op
  het verzoek om de Kamers te ontbinden is ingegaan, werd het standpunt dat hij zou
  kunnen weigeren nog in 1949 door de commissie-Soenens bevestigd, niet alleen in
  het meerderheids-, maar ook in het minderheidsadvies.175 In het licht van de positie
  van de Koning ten aanzien van een parlementaire regering is dat standpunt inmiddels echter verﬁjnd. In zijn boek over ‘La fonction royale en Belgique’, preciseerde
  
  172 De laatste maal gebeurde dit in 1966 toen koning Boudewijn het ontslag weigerde van de
  regering-Harmel. Zie V. Dujardin, Pierre Harmel, Le Cri, 2004, p. 403-406.
  173 ‘Donderdag 7 oktober ontvangt de vorst de voorzitters van de groene partijen en cdH-voorzitter
  Joëlle Milquet. De koning is in alle staten, gealarmeerd, woedend. “Ik heb hem nog nooit in
  zo’n toestand gezien”, aldus een van de politici die hem die ochtend zag. “Het gesprek was
  ongelofelijk. Hij heeft me gezworen dat hij nooit zou toestaan dat er nieuwe verkiezingen
  komen.” “Ze moeten maar hun plan trekken”, klinkt het als waarschuwing aan de PS en de
  N-VA die er niet in slagen een akkoord te sluiten. Ze kunnen voor mijn part nog vijf maanden
  onderhandelen, als ze dat willen, maar ik teken nooit een besluit om naar nieuwe verkiezingen te
  gaan. Ik zal het niet toelaten! Daar is geen sprake van.”’ S. Samyn en M. Buxant, Koning zonder
  land, o.c., p. 68.
  174 Zie daarover J. Velu, La dissolution du parlement, Brussel, Bruylant, 1966, p. 77-95.
   175 De meerderheid schreef: ‘Het recht van ontbinding, dat één der bestanddelen is van het
  parlementaire stelsel, en dat klaarblijkelijk niet mag uitgeoefend worden dan onder de
  ministeriële mede ondertekening, laat aan de Koning toe beroep te doen op de soevereine
  Natie.’ De minderheid was nog duidelijker: ‘De regel wil dat de Koning zich schikt naar de
  adviezen zijner ministers (…). In de werking van het parlementair regime, zijn er nochtans twee
  ogenblikken waarop een beslissing van het staatshoofd zelf waarlijk geëist wordt: de keuze van
  de formateur die de Eerste Minister zal worden en het uitzonderlijk feit, een door de regering
  voorgedragen ontbindingsbesluit te ondertekenen of niet.’
  
  50
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  Andre Molitor, met betrekking tot de situatie van voor 1993, dat de Koning inderdaad nog over de mogelijkheid beschikt om zijn handtekening te weigeren althans
  wanneer het ontbindingsbesluit door een ontslagnemende regering wordt voorgelegd. Het staatshoofd kan dan immers oordelen dat het parlement nog steeds door
  de vorige verkiezingen is gelegitimeerd en dat er dan ook geen reden is om in te
  gaan op de vraag van een regering die, bij hypothese, zelf niet meer over het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging beschikt. Terecht stelde Molitor echter ook dat
  het moeilijk is in te denken dat de Koning zou weigeren als het ontbindingsbesluit
  wordt voorgelegd door een regering die wel nog over de volheid van haar bevoegdheden beschikt en die wel nog de steun van een meerderheid in het parlement geniet.
   In dat geval zou hij immers zowel met de regering, als met het parlement in conﬂict
  treden. De Kroon zou dan zijn ontbloot.176
  -50. De situatie is inmiddels nog verder gewijzigd. In 1993 zijn er, naast de bepalingen over de legislatuurregering, ook bepalingen over het legislatuurparlement in
  de grondwet opgenomen. Om het parlement toe te laten de hele legislatuur uit te
  doen, beperken deze bepalingen het ontbindingsrecht van de Koning. Op grond van
  artikel 46, eerste lid, van de grondwet heeft de Koning enkel nog het recht de Kamer
  van Volksvertegenwoordigers te ontbinden – met de ontbinding van de Senaat als
  automatisch gevolg – wanneer de Kamer het vertrouwen in de federale regering
  heeft opgezegd zonder een opvolger voor de eerste minister voor benoeming aan
  de Koning voor te dragen. De achterliggende idee is duidelijk: wanneer de Kamer
  de regering op een louter destructieve wijze ten val brengt, door een niet-constructieve motie van wantrouwen aan te nemen of door een motie van vertrouwen op een
  niet-constructieve wijze te verwerpen, en daardoor dus duidelijk maakt niet over
  een alternatief te beschikken, dan kan de Koning de Kamer ontbinden, zodat verkiezingen tot een herverdeling van de politieke kaarten kunnen leiden. Verplicht is
  de Koning daartoe echter niet. In zo’n situatie dienen er zich verschillende mogelijkheden aan. Eerste minister Dehaene verklaarde in de Kamer: ‘Indien de Kamer
  geen opvolger aanwijst, is de regering niet verplicht haar ontslag in te dienen. Er
  kan een dialoog tot stand komen, waardoor de regering uiteindelijk misschien toch
  het vertrouwen krijgt. Bovendien is de Koning er in dat geval niet toe verplicht de
  Kamer te ontbinden.’ 177 De regering kan dus doorgaan en erop rekenen opnieuw de
  steun te krijgen van haar meerderheid.178 Slaagt ze daarin niet dan zal ze uiteindelijk
  toch haar ontslag moeten aanbieden. Ook dan is de Koning nog niet verplicht te
  
  176 A. Molitor, La fonction royale en Belgique, p. 45.
   177 Zie Parl. St., Kamer, 1992-1993, 729/7, p. 5, 24. Artikel 46, eerste lid, heeft het uitsluitend over
  het ‘recht’ van de Koning om de Kamers te ontbinden, en artikel 46, derde lid, bepaalt dat hij de
  Kamer ‘kan’ ontbinden.
  178 Zie Parl. St., Kamer, 1992-1993, 729/7, p. 3-4. ‘De voorgestelde wijzigingen zijn dan ook
  geenszins een beperking van de mogelijkheid voor de regering om te beoordelen of zij al dan
  niet het vertrouwen van de Kamer behoudt en voort kan regeren. Een en ander is mogelijk nadat
  een zogenaamde “gewone” motie van wantrouwen is aangenomen of een zogenaamde gewone
  vertrouwensmotie (dat wil zeggen zonder dat een opvolger wordt voorgedragen) is verworpen.’
  
  51
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  ontbinden. Hij kan pogen een nieuwe regering te vormen. Slaagt hij daar echter niet
  in dan is de ontbinding de enige uitweg.
   -51. Naast de hypothese dat de crisis door een niet-constructieve stemming in het
  parlement wordt veroorzaakt, houdt de grondwet ook rekening met het quod plerumque ﬁt, namelijk dat de crisis ontstaat in de schoot van de regering zelf, die vrijwillig
  haar ontslag aan de koning aanbiedt.179 Op grond van artikel 46, derde lid, van de
  grondwet kan de Koning ook dan de Kamer van Volksvertegenwoordigers ontbinden, doch uitsluitend ‘nadat deze daarmee bij volstrekte meerderheid van haar leden
  heeft ingestemd.’ Ook hier is de achterliggende idee duidelijk: wanneer de crisis niet
  door de Kamer is uitgelokt, hoeft deze niet het gelag te betalen, tenzij ze er, wegens
  de uitzichtloosheid van de crisis, zelf mee instemt ontbonden te worden, zodat een
  deblokkering van de situatie mogelijk wordt. In de grondwet is niet bepaald volgens
  welke procedure de Kamer haar instemming tot ontbinding geeft. Tijdens de parlementaire voorbereiding werd slechts aangegeven dat de modaliteiten door de Kamer
  zelf in haar reglement moeten worden vastgesteld.180 De Kamer heeft echter nagelaten dat te doen. Het komt ons voor dat er twee mogelijkheden zijn: ofwel de eerste
  minister legt aan de Kamer de vraag tot ontbinding voor,181 ofwel de Kamer spreekt
  zelf zich op eigen initiatief voor de ontbinding uit.182 Van zodra de instemming is
  gegeven, kan men het zich opnieuw niet meer indenken dat de koning zou weigeren
  het ontbindingsbesluit te ondertekenen. Hij zou zich dan immers niet alleen tegen
  de ontslagnemende regering, maar ook tegen de meerderheid in de Kamer keren. De
  Kroon zou opnieuw zijn ontbloot.
   -52. De volgende hypothese is deze waarin België zich thans bevindt. De regering is
  gevallen tijdens de vorige legislatuur en is sindsdien ontslagnemend, het parlement
  werd ontbonden en er werden verkiezingen georganiseerd, maar de Koning slaagt er
  (vooralsnog) niet in een regering te vormen. Tijdens de parlementaire voorbereiding
  van artikel 46 van de grondwet, verklaarde eerste minister Dehaene hierover ‘(…) dat
  wanneer na de verkiezingen geen regeringsformatie mogelijk blijkt, de enige oplossing erin bestaat nieuwe verkiezingen te organiseren.’183 Uiteraard dient ook in die
  
  179 De suggestie dat die regering in geval van interne onenigheid verplicht zou zijn voor de Kamer te
  verschijnen, wel wetende dat zij in dat geval het vertrouwen van de Kamer niet zal krijgen, werd
  afgewezen (zie Parl. St., Kamer, 1992-1993, 729/7, p. 4 en 23). Het heeft ook weinig zin dat de
  regering het vertrouwen vraagt, indien ze zelf niet wenst door te gaan.
  180 Parl. St., Senaat, 1992-1993, nr. 100-39/2, p. 8. Zie ook Parl. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1766/1, p.
  43 en 47.
  181 Een lid ging ervan uit dat de ontslagnemende eerste minister aan de Kamer de instemming met
  de ontbinding zou vragen, Parl. St., Kamer, 1994-1995, nr. 1766/1, p. 34 (verslag over het voorstel
  tot wijziging van artikel 92 van het Reglement).
   182 Zie in die zin reeds A. Alen en J. Clement, ‘Legislatuurregering’ en ‘legislatuurparlement’:
  politieke gadgets of een wezenlijke innovatie’, in A. Alen en L.P. Suetens, Het federale België na de
  vierde staatshervorming. Een commentaar op de Nieuwe grondwet en haar uitvoeringswetten,
  Die Keure, 1993, p. 217: ‘Natuurlijk verhindert, bij gebreke van precieze grondwettelijke
  voorschriften daaromtrent, niets dat, bij een vrijwillig ontslag van de Regering, in een
  parlementair debat de Kamer zich uitspreekt voor ontbinding, waardoor de keuzemogelijkheden
  van de Koning de facto wel sterk worden gehypotheceerd.’
  183 Parl. St., Kamer, 1992-1993, 729/7, p. 23.
  52
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  hypothese de Kamer in te stemmen met de ontbinding. Doet ze dat, bv. na op eigen
  initiatief daarover een debat te hebben gehouden, dan beschikt de Koning opnieuw
  niet over de mogelijkheid om te weigeren het ontbindingsbesluit te tekenen.
   -53. Er is ten slotte nog een laatste mogelijkheid om de Kamers voortijdig te ontbinden, nl. wanneer de federale wetgevende macht – Koning, Kamer en Senaat met
  andere woorden – een verklaring tot herziening van de grondwet goedkeurt. Op
  grond van artikel 195, tweede lid, van de grondwet, zijn beide Kamers, na die verklaring, van rechtswege ontbonden. Het komt ons voor dat de Koning ook bezwaarlijk
  zal kunnen weigeren zijn medewerking te verlenen aan de verklaring tot herziening
  die de regering hem ter ondertekening voorlegt, zeker niet indien Kamer en Senaat
  eenzelfde verklaring willen goedkeuren.184
  
  III
  
  De koning en de regering
  
  -54. In België worden de machten aan de Koning toegewezen, niet aan de regering
  of aan de ministers. Die zijn formeel nog steeds slechts de direct verantwoordelijke
  medewerkers van de Koning. Zeker, de grondwet maakt duidelijk dat zij een cruciale
  rol spelen. De Koning is immers onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk
  (art. 88 GW) doordat zij de Koninklijke besluiten ‘mede ondertekenen’. Zonder die
  medeondertekening kunnen de ‘akten van de Koning’ geen gevolg hebben (art. 106
  GW). De ‘eenheid van de Kroon’ is een constitutioneel beginsel.185 De Koning en
  zijn ministers zijn één. Ze dienen elkaar te vinden. Over de wijze waarop dat moet
  gebeuren, zegt de grondwet echter niets. Op grond van de tekst alleen is het perfect
  mogelijk dat een autoritaire koning alle beslissingen zelf neemt en de ministers er
  hun handtekening onderzetten. Ook het omgekeerde scenario, een koning die alles
  tekent wat zijn ministers hem voorleggen, is mogelijk. Door de opkomst van de parlementaire democratie heeft de Koning uiteraard de centrale plaats in het staatsbestel verloren. In de staatsrechtelijke praktijk maken de ministers de dienst uit. Zij
  zijn niet langer van de Koning, maar van het parlement en van de politieke partijen
  afhankelijk. De rol van de Koning is dan ook beperkt.
   184 Zie infra.
  185 ‘Quand la Constitution dit le Roi, elle entend le Roi et ses ministres dont l’action est
  indissolublement liée.’ L. De Lichtervelde, ‘L’Unité du Pouvoir’, Bull. cl. lettr. sc. morales et
  politiques, 5e série, t. XXXVII, 1951, 12/4, p. 508-509. F. Delpérée, ‘Le Roi règne et ne gouverne
  pas’, J.T., 1990, p. 702.
   53
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  1
  
  De Koninklijke invloed: het recht te worden geraadpleegd, te waarschuwen
  en aan te moedigen
  
  A
  
  De drie R’s van Bagehot
  
  -55. Volgens de thans geldende conventies beschikt de Koning ten aanzien van
  het regeringsbeleid slechts over de drie prerogatieven die in 1867 door de Britse
  publicist Walter Bagehot kernachtig werden verwoord in zijn vermaarde essay ‘The
  English Constitution’: ‘the right to be consulted, the right to warn and the right
  to encourage’ (het recht te worden geraadpleegd, het recht om te waarschuwen en
  het recht om aan te moedigen). En Bagehot voegde eraan toe: ‘And a king of great
  sense and sagacity would want no others.’ Volgens Bagehot zou een gesprek tussen de niet-verantwoordelijke koning en zijn verantwoordelijke minister als volgt
  moeten verlopen: ‘The responsibility of these measures is upon you. Whatever you
  think best must be done. Whatever you think best shall have my full and effectual
  support – I do not oppose, it is my duty not to oppose; but observe that I warn.’ Dat
  moest volstaan, vond Bagehot. Het kon ook effect hebben. Immers: ‘Supposing the
  king to be right and to have what kings often have, the gift of effectual expression,
  he could not help moving his minister. He might not always turn his course, but he
  would always trouble his mind.’186
  -56. De wijze waarop de Koning zijn invloed in de regering doet gelden, is geëvolueerd in de tijd. In het verleden zat hij vaak de ministerraad voor. Onder Koning
  Boudewijn is dat nog tweemaal voorgekomen: op 3 december 1951 met op de agenda
  een aantal problemen van algemene aard, en een laatste maal op 13 november 1957,
  toen de raad vergaderde over de Inga-stuwdam in Kongo.187 De gewoonte doofde
  uit omdat de deelname van de koning aan de debatten in de ministerraad het risico
  inhield dat zijn onpartijdigheid zou worden aangetast en dat zijn onschendbaarheid door indiscreties in het gedrang zou komen. Nadat de samenstelling van de
  ministerraad in 1970 in de grondwet zelf werd opgenomen,188 heeft de Koning ook
  de jure geen zitting meer in de raad.  187 J. Stengers, De koningen der Belgen, p. 139.
  188 Art. 99 GW: ‘De Ministerraad telt ten hoogste vijftien leden. De Eerste Minister eventueel
  uitgezonderd, telt de Ministerraad evenveel Nederlandstalige als Franstalige leden.’
  189 Koning Leopold III had er tegen geprotesteerd dat hij buitenspel werd gezet. In een toespraak in
  de ministerraad van 2 februari 1939 betreurde hij de praktijk dat beslissingen van de ministerraad
  aan de pers werden meegedeeld voor er enig overleg met de koning had plaats gevonden. In
  een brief van 6 maart 1939 aan eerste minister Pierlot schreef hij: ‘Het staatshoofd ziet zich
  genoodzaakt – teneinde de kroon niet te ontbloten – om beslissingen te bekrachtigen, die buiten
  hem om werden genomen. Indien de beginselen van ons nationaal charter zo verwaarloosd
  worden, kan het staatshoofd de rol niet meer vervullen die hem toekomt.’ Zie J. Velaers en H. Van
  Goethem, Leopold III. De koning, het land, de oorlog, Lannoo, 1994, p. 92.
   54
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  opvragen.190 Dit zou hem moeten toelaten de punten ter sprake te brengen die hij
  wenst. Het gaat vooral om een principiële genoegdoening: het korte tijdsbestek
  laat de vorst veelal nauwelijks toe te reageren. Om zijn invloed uit te oefenen is hij
  vooral aangewezen op het wekelijkse contact met de eerste minister. Elke maandagmiddag ontvangt de Koning hem in audiëntie. Dat biedt de mogelijkheid om
  het regeringsbeleid in het algemeen te bespreken en in te gaan op de dossiers die
  bij de ministerraad hangende zijn. Ook de publieke agenda van de Koning kan dan
  aan bod komen. Ook met de andere ministers en met politici van de meerderheid
  en de oppositie zijn er contacten, maar heel wat minder frequent. Dat de Belgische
  koningen de drie R’s inmiddels volkomen hebben ‘verinnerlijkt’ moge blijken uit de
  brief die koning Boudewijn op 11 juli 1988 schreef aan eerste minister Martens in
  verband met de staatshervorming. Daarin stelde de vorst: ‘De bevoegdheden van de
  Koning, zoals die vastgelegd zijn in de grondwet en de constitutionele gebruiken,
  bestaan in hoofdzaak uit raadgeving, invloed en waarschuwing. Ik meen dan ook U
  de adviezen te moeten bevestigen die ik ter zake tijdens de voorbije maanden aan elk
  van mijn gesprekspartners steeds heb herhaald.’ 191
  B
  
  Het Geheim van Laken
  
  -57. De contacten tussen de koning en zijn ministers dienen vertrouwelijk te verlopen. De koning oefent zijn invloed binnenskamers uit, in private gesprekken of in
  briefwisseling met zijn ministers. Die oordelen of ze met zijn inzichten al dan niet
  rekening houden. Om de ‘eenheid van de Kroon’ te bewaren, treden ze samen naar
  buiten. Ieders aandeel in de besluitvorming dient onbesproken te blijven. De Kroon
  mag niet worden ontbloot.192 ’s Konings opvattingen over een politiek geladen
  kwestie mogen niet aan de openbaarheid worden prijsgegeven.193 Het colloque singulier, de samenspraak tussen de koning en zijn ministers, is gedekt door het ‘Geheim
  van Laken’.194 Vanuit historisch oogpunt is dit de prijs die is betaald om koninklijke
  macht in te ruilen voor koninklijke invloed. Ook ter wille van de onschendbaarheid
  van de Koning en de verantwoordelijkheid van de ministers is die vertrouwelijkheid
  noodzakelijk. Door het aandeel van de Koning in de besluitvorming te onthullen,
  komt hij op het politieke voorplan terecht.  191 W. Martens, De Memoires, ‘Luctor et emergo’, o.c., p. 823.
  192 F. Delpérée en B. Dupret, ‘Nul ne peut découvrir la couronne’, p. 14-15. ‘“Découvrir la Couronne”,
  c’est compromettre le Roi. C’est laisser croire que le Roi agit sans les ministres, ou que les ministres décident sans le Roi. C’est fractionner le pouvoir exécutif qui, au sens de l’article 64 de la
  Constitution a vocation à s’exprimer d’une seule voix. C’est instaurer le divorce entre le Roi et les
  membres du gouvernement qu’il désigne, alors que ceux-ci sont, aux termes de l’article 64 de la
  Constitution, responsables des actes et des attitudes du pouvoir exécutif.’
  193 Cf. F. Delpérée en B. Dupret, ‘Nul ne peut découvrir la couronne’, p. 14, 15 en 23.
  194 P. De Visscher, ‘La Fonction royale’, 683; D. Ryelandt, ‘La fonction royale’, p. 22.
  195 Zie de Lichtervelde, ‘Les coutumes de la monarchie constitutionnelle’, o.c., p. 161-162; A. Van
  Welkenhuyzen, Vq Chef de l’état, R.P.D.B., 1977, Compl. V., nr. 55; R. Ergec, ‘L'institution monarchique à l’épreuve de la crise’, p. 265.
   55
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  zich dan achter de Koning verschuilen. Artikel 102 van de grondwet bepaalt: ‘In
  geen geval kan een mondeling of schriftelijk bevel van de Koning een minister van
  zijn verantwoordelijkheid ontheffen.’ Ook aanbevelingen, adviezen, suggesties of
  wensen van de Koning mogen door de minister niet worden ingeroepen. Meningsverschillen dienen eveneens binnenskamers te blijven. De vertrouwelijkheid van de
  contacten tussen de Koning en zijn ministers, is onontbeerlijk voor de goede werking van monarchie en democratie. Enerzijds kan de Koning daardoor vrij met zijn
  ministers spreken en ten volle zijn prerogatief uitoefenen om ‘aan te moedigen en te
  waarschuwen’ zonder in de partijstrijd terecht te komen,196 doch anderzijds blijft de
  volle verantwoordelijkheid bij de ministers, die alleen op eigen gezag argumenten
  kunnen aanvoeren als ze voor de Kamers hun beleid verantwoorden.
   -58. Het ‘Geheim van Laken’ geldt in de eerste instantie voor de gesprekken die de
  Koning met zijn ministers en staatssecretarissen voert. Voor hen vloeit het rechtstreeks voort uit de artikelen 88 en 106 van de grondwet.197 Ook parlementsleden
  mogen hen daarover niet aan de tand voelen. Doen ze het toch, dan zal de Kamer- of
  Senaatsvoorzitter hen tot de orde roepen.198 Ook de Raad van State wijst elke poging
  af om de vertrouwelijkheid van het kroonberaad te doorbreken. Stukken waaruit
  blijkt op welke wijze een koninklijk besluit in gemeen overleg tussen het staatshoofd en de verantwoordelijke minister is tot stand gekomen, bv. op welke datum
  een stuk door de koning werd ondertekend en door de minister mede ondertekend,
  wat van belang kan zijn voor een termijnberekening, worden steevast uit de debatten
  geweerd.199
  -59. Het is een conventie dat ook parlementsleden de vertrouwelijkheid van hun
  politieke contacten met het staatshoofd bewaren. Indien zij in Kamer of Senaat de
  persoonlijke opinies van de Koning ter sprake brengen, zal de voorzitter hen daarvoor tot de orde roepen.200 Weliswaar geldt voor hen de ministeriële verantwoordelijkheid niet. Doordat zij echter de eed op de grondwet hebben afgelegd, dienen
  ook zij de onschendbaarheid van het staatshoofd te eerbiedigen. Ook van andere
  gesprekspartners van de koning wordt verwacht dat zij hun gedachtewisselingen
  met de Koning over politieke aangelegenheden voor zich houden. Molitor heeft het
  over een traditie en zelfs over een ‘ongeschreven regel’.201 Meer dan een ‘gentlemen’s
  
  196 F. Delpérée en B. Dupret, ‘Nul ne peut découvrir la couronne’, nr. 42.
  197 In die zin eerste minister Martens in zijn antwoord op een parlementaire vraag van de h.
  Courtois over het boek van journalist H. De Ridder over de regeringsvorming van 1988, Parl.
  Hand. 12 oktober 1989, p. 30 en v.
   198 F. Delpérée en B. Dupret, ‘Nul ne peut découvrir la couronne’, nr. 44.
  199 R.v.St. 19 december 1951, Michielsen t. B.S., nr. 1222; R.v.St. 19 mei 1959, Meulemeester t. B.S.,
  nr. 7082; R.v.St. 24 mei 1960, Vandendries t. B.S., nr. 7888; R.v.St. 26 april 1991, Dehove, nr.
  36.884.
  200 A. Mast, Overzicht van het Belgisch grondwettelijk recht, nr. 243, p. 230-231; A. Van Welkenhuyzen, Vq Chef de l'état, R.P.D.B., 1977, Compl. V., nr. 56.
  201 A. Molitor, La fonction royale en Belgique, p. 100. Eerste minister Martens verwees hiernaar in
  zijn antwoord op een parlementaire vraag van de h. Courtois over het boek van journalist H. De
  Ridder over de regeringsvorming van 1988. Parl. Hand. 12 oktober 1989, p. 30 en v.
  56
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  agreement’ dat ze sluiten door de uitnodiging voor een audiëntie te aanvaarden, is
  het o.i. echter niet. Afdwingbaarheid is niet gewaarborgd. De Koning is aangewezen
  op het fatsoen van zijn gesprekspartner. Wie de vertrouwelijkheid schendt, hoeft
  niet te rekenen op een volgende uitnodiging. Maar het kwaad is dan wel geschied.
   Behoedzaamheid is dus steeds geboden. Ook in privégesprekken dient de Koning
  ervoor beducht te zijn niet zelf de Kroon te ontbloten, door politieke uitspraken te
  doen die de regering in verlegenheid kunnen brengen. Hij mag er dan ook niet zonder meer202 van uitgaan dat zijn gesprekspartners de vertrouwelijkheidsregel kennen en bereid zijn die ook na te leven.203
  -60. Het Geheim van Laken wordt niet steeds nageleefd. Er zijn lekken. Vooral in de
  periodes van regeringsvorming. We hadden het er al over. Noodgedwongen spreekt
  de koning dan met vele politici. Niet allemaal zijn ze bereid de conventies na te
  leven. Vooral partijvoorzitters zijn al eens loslippig. In normale tijden zijn er vooral
  contacten met de eerste minister en in mindere mate met de vakministers. Die houden de constitutionele deontologie meer in acht. Maar ook niet altijd. Ophefmakend
  was dan ook het bekendraken in het Nederlandse weekblad Elsevier van de brief
  die Koning Boudewijn in 1990 zond aan eerste minister Martens over een Belgische
  militaire aanwezigheid in Rwanda.204 De eerste minister reageerde vlijmscherp en
  dreigde ermee dat hij het ontslag zou eisen van de minister die de brief had gelekt.
  De identiteit van de betrokkene werd nooit achterhaald.205 Niet alleen door bewuste
  lekken, maar ook door een onoplettendheid voor microfoons in de buurt, kunnen
  gesprekken van de Koning met een minister bekend raken.206
  C
  
  De invloed van de Koning: ‘Wahrheit und Dichtung’
  
  -61. Door het ‘Geheim van Laken’ is het onmogelijk om te achterhalen hoe vaak de
  Koning pogingen onderneemt om te wegen op de besluitvorming, hoe vaak hij zijn
  
  202 Het Paleis zou best de gasten van de Koning formeel over de vertrouwelijkheidsregel inlichten en
  van hen ter zake toezeggingen bekomen.
   203 Een incident zoals met de Nederlandse koningin die in een gesprek met de Amerikaanse
  politicus Jesse Jackson liet verstaan dat zij, anders dan haar regering, voor uitstel van plaatsing
  van de middellange afstandsraketten was, wat deze prompt aan de pers meldde, is de Belgische
  koning nog niet overkomen. Zie H. van Wijnen, De macht van de Kroon, Uitgeverij Balans, 2000,
  p. 33.
  204 Zie Parl. Hand., Kamer, 29 oktober 1990, p. 112 en Parl. Hand., Senaat, 25 oktober 1990, p. 53. Zie
  daarover W. Martens, De Memoires. ‘Luctor et emergo’, Lannoo, 2006, p. 517-536. G. Polspoel
  en P. Van den Driessche, Koning en onderkoning. Over de invloed van het Hof en de macht van
  Jacques van Yperseele de Strihou, o.c., p. 266-268 en P. Rasking e.a., ‘De Kroongetuigen’, De
  Standaard, 7 juli 1998.
  205 J. Stengers, ‘Evolution historique de la royauté en Belgique: modèle ou imitation de l’évolution
  européenne’, Res Publica, 1991/1, 97.
   206 Zie bv. Parl. Hand., Kamer, 2003-2004, CRIV 51 Com 345, 29 september 2004 i.v.m. een overigens
  weinigzeggend gesprek tussen Albert I en minister van Buitenlandse Zaken De Gucht i.v.m. de
  Congo-politiek. De Gucht verklaarde in de Kamer: ‘Ik vind dat de Koning het recht heeft om zijn
  mening over een dossier te geven. Meestal gebeurt dat en colloque singulier. De pers heeft daar
  iets van opgevangen. Ik vind dat geen probleem. Het parlement en de regering leggen immers
  de Afrika-politiek vast. Ik vind dat de Koning absoluut het recht heeft daarover zijn mening te
  geven, wat hij overigens op een zeer bescheiden manier heeft gedaan.’
  
  57
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  ministers weet te overtuigen en hoe vaak hij daar niet in slaagt. Wat H. van Wijnen
  over de Nederlandse Koningin schreef, geldt ook voor de Koning der Belgen: ‘Hij
  kan de hand van de minister leiden of de minister tot gedachten inspireren waar
  deze zelf nooit op gekomen zou zijn. Hij kan iets van de minister gedaan krijgen
  wat deze niet uit zichzelf zou hebben prijsgegeven. Maar wat hij ook doet, het blijft
  onbesproken omdat het volgens de leer onbespreekbaar is.’207 Op grond van geanonimiseerde gesprekken die ze met politici voerden, trachten journalisten wel een
  tip van de sluier te lichten. Zo onthullen ze dat, net als koning Boudewijn, ook de
  huidige koning Albert II208 wel degelijk zijn prerogatieven uitoefent, zij het met een
  eigen stijl en intensiteit.209 Wat ze vermelden, is vaak niet van die aard om te weten
  ‘hoe de vork precies in de steel zit’.
   -62. Het komt ons voor dat men de resultaten van de koninklijke invloed op het
  beleid best niet overschat. De complexiteit van het politiek bedrijf, met coalitieregeringen van vier of meer partijen die een compromis moeten bereiken en daarbij, in
  deze tijden van multilevel governance, rekening moeten houden zowel met de internationale en Europese rechtsorde, als met de bevoegdheden van de gemeenschappen
  en de gewesten, laat daar nog weinig ruimte voor. De gewezen hoofdredacteur van
  
  207 H. van Wijnen, De macht van de Kroon, Uitgeverij Balans, 2000, p. 20.
  208 Zo bv. L. Neuckermans en P. Van den Driessche, Albert Koning na Boudewijn, Leuven, Van
  Halewijck, 1995, p. 52: ‘Tijdens gesprekken met ministers, fractieleiders en partijvoorzitters
  legt Albert, net als zijn overleden broer, dikwijls de nadruk op morele problemen. Hij dringt
  daarbij geregeld aan op initiatieven rond maatschappelijke knelpunten zoals prostitutie,
  euthanasie of kindermishandeling. Zo werd nog vlak voor de ontbinding van de kamers in
  april 1995 in ijltempo een wet over kinderpornograﬁe en -prostitutie door Kamer en Senaat
  gesluisd op uitdrukkelijk verzoek van de koning.’ G. Polspoel en P. Van den Driessche, Koning
  en onderkoning. Over de invloed van het Hof en de macht van Jacques van Yperseele de Strihou,
  Van Halewyck, 2001, p. 124: ‘Zo heeft het Paleis bezwaren geopperd tegen het ritssysteem bij
  verkiezingen. Dat systeem bepaalt dat de kandidatenlijsten seksegemengd moeten worden
  opgesteld waardoor meer vrouwen worden verkozen. In feite vond van Yperseele dat dit absouut
  niet hoefde maar hij verbloemde zijn af keuring achter een resem juridische opmerkingen.’ S.
   Samyn en M. Buxant, Koning zonder land. o.c., p. 17-18: ‘De Koning is traditioneel bekommerd
  om het imago van zijn land in het buitenland. Het paleis besteedt dan ook bijzondere aandacht
  aan de departementen Buitenlandse Zaken en Defensie. “Hij pakt dat vrij handig aan”, aldus een
  minister uit de regering-Leterme. “Er zijn geen rechtstreekse tussenkomsten, het zijn eerder
  wensen die geuit worden”’. Of het nu gaat over de benoeming van sleutelﬁguren in het leger
  of over die van diplomaten op belangrijke posten, de regering en het paleis zijn in permanente
  dialoog. Albert heeft bijvoorbeeld de bocht ondersteund die Pieter De Crem inzette toen hij in
  maart 2008 minister van Defensie werd. Het Paleis was zeer verheugd over de pro-atlantische
  koers van de regering en dat België weer beter lag binnen de NAVO. De Koning steunt ook de
  buitenlandse operaties in Afghanistan. Enkele jaren eerder toonde hij zich evenwel een hevig
  tegenstander van de oorlog die onder leiding van de VS en Engeland werd gevoerd in Irak.
   Hij benaderde persoonlijk verschillende regeringsleden, waaronder toenmalig minister van
  Buitenlandse Zaken Louis Michel (MR), defensieminister André Flahaut (PS) en premier Guy
  Verhofstadt (Open VLD) om hen aan te moedigen geen troepen naar Irak te sturen.’
  209 In een recent boek lezen we daarover: ‘Boudewijn was een sterke ﬁguur die tijdens zijn decennia
  op de troon niet aarzelde zelf initiatieven te nemen, veto’s te stellen tegen de benoeming van
  bepaalde ministers, regeringsleden de levieten te lezen en actief tussenbeide te komen. Zijn
  opvolger hanteert een volledig andere stijl. Minder stijf en veel minder sturend. Dat wordt
  duidelijk op prijs gesteld in de Wetstraat. Albert kan dan ook in de politieke wereld op heel wat
  krediet rekenen. ‘Hij weet dat het beter is als hij ons zoveel mogelijk met rust laat’, aldus een vicepremier. S. Samyn en M. Buxant, Koning zonder land, p. 17.
   58
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  De Standaard werd samen met zijn collega Béatrice Delvaux van Le Soir door de Koning
  in audiëntie ontvangen. Hij verklaarde daarover: ‘Ik denk niet dat ik de kroon al te
  zeer ontbloot als ik zeg dat Albert ons daar verteld heeft dat zijn rol nu al goeddeels
  protocollair is.’210
  -63. P.Y. Monette, een gewezen medewerker van het kabinet van de Koning, schrijft
  dat het staatshoofd zich wel nog steeds opwerpt als de behoeder van de formele
  legitimiteit en de legistieke kwaliteit van de teksten die aan zijn ondertekening
  worden onderworpen.211 Een medewerker op het kabinet is er, naar verluidt, voltijds
  mee belast na te gaan of de wetsontwerpen en ontwerpen van koninklijk besluit die
  aan de Koning ter ondertekening worden voorgelegd, beantwoorden aan de regels
  van de behoorlijke legistiek, of de wetteksten die de Koning moet bekrachtigen wel
  degelijk door het parlement zijn goedgekeurd en of Kamer en Senaat met dezelfde
  tekst hebben ingestemd. Soms zou de Koning ook op raadpleging van de Raad van
  State, afdeling Wetgeving, aansturen, wanneer de regering of het parlement dat
  niet spontaan zelf doet. Wanneer de adviezen van de Raad van State niet worden
  gevolgd en dit tot juridische ketterijen en inbreuken op fundamentele rechtsregels
  leidt, durft de Koning er ook op aan te dringen de tekst alsnog te wijzigen. Ten slotte
  waakt de Koning er ook over dat een ontslagnemende regering zich uitsluitend met
  de zogenoemde lopende zaken bezighoudt. Daarop gaan we later nader in.
   D
  
  De archieven van het Paleis
  
  -64. Slechts nadat de archieven van het Paleis en van de betrokken ministers openbaar worden kunnen historici pogen de waarheid te achterhalen over de invloed
  van de Koning op de politieke besluitvorming. Daarover kort dit. Het archief van
  de Koning en van zijn diensten en medewerkers is een privaat archief dat eigendom
  is van de Kroon. Op basis van een overeenkomst met het Paleis wordt het beheerd
  door een afdeling van het Rijksarchief.212 De archiefwet van 24 juni 1955 en dus ook
  de regel van de raadpleegbaarheid na dertig jaar geldt niet.213 Zo zijn momenteel
  alleen de archieven tot en met de abdicatie van koning Leopold III (17 juli 1951) raadpleegbaar. Het Paleis gaat uit van de beginselen inzake de ‘eenheid van de Kroon’, de
  
  210 ‘Wie onder de indruk is van de macht van Albert, stelt zelf niet veel voor’, Humo, 7-13 september
  2007.
  211 P.-Y. Monette, Métier de Roi. Famille. Entourage. Pouvoir de A à Z., Brussel, 2002, p. 178.
  212 G. Janssens, ‘Bewaring en toegankelijkheid in het Archief van het Koninklijk Paleis te Brussel’,
  in Bibliotheek- en Archiefgids, 71 (1995), p. 110-117. A. Molitor, La Fonction royale en Belgique,
  p. 179. Zie ook het antwoord van eerste minister Verhofstadt op de vraag van de h. Geert Lambert
  over ‘het beheer van het archief van koning Boudewijn’, meer bepaald over diens ‘schriftjes’. ‘Wij
  weten allemaal dat koning Boudewijn in de naoorlogse periode een cruciale rol heeft gespeeld.
   Ongetwijfeld zullen zijn aantekeningen een belangrijk inzicht verschaffen in de geschiedenis
  van ons land. Tegelijkertijd moeten wij echter ook respect hebben voor de wil van de koning en
  van de koningin ter zake, temeer daar het aantekeningen van persoonlijke aard zijn, die wellicht
  ook een belangrijke, emotionele waarde hebben voor de koningin. De beslissing over het al dan
  niet overdragen van de documenten aan het koninklijk archief komt bijgevolg aan de koningin
  toe.’ Parl. St., Kamer, 2006-2007, CRIV 51 PLEN 245, 30 november 2006, p. 11-12.
  213 Artikel 1 Archiefwet 24 juni 1955, zoals gewijzigd bij wet van 6 mei 2009.
   59
  
  Dit artikel uit Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht is gepubliceerd door Boom juridisch en is bestemd voor anonieme bezoeker
  
  onschendbaarheid van het staatshoofd, de ministeriële verantwoordelijkheid en de
  vertrouwelijkheid van de contacten tussen de Koning en zijn ministers (‘het Geheim
  van Laken’). Die worden daarenboven erg strikt geïnterpreteerd. Men gaat immers
  uit van het ook in Nederland verdedigde standpunt 214 dat ‘zo lang politieke actoren
  die in contact zijn of waren met het staatshoofd in leven zijn, er geen toegang is tot
  het archief van het huidige of een vorig staatshoofd.’ Vandaar dat bv. voor de in 1993
  overleden koning Boudewijn ‘zowel de ministers die bij hem de eed hebben afgelegd, als zijn kabinetschefs overleden zouden moeten zijn vooraleer de archieven
  raadpleegbaar kunnen worden.’215 De gewezen ministers zelf hanteren overigens
  minder strikte regels. Zo publiceerde gewezen eerste minister Martens in zijn De
  Memoires. Luctor et emergo, een brief die Koning Boudewijn hem op 11 juli 1988 overhandigde en waarin hij zijn bezorgdheid uitsprak over een aantal stappen die de
  regering in de staatshervorming wenste te zetten.216
  -65. Van de hiervoor vermelde strikte regel wordt soms afgeweken, bv. ten behoeve
  van parlementaire onderzoekscommissies. Zo kon de zogenoemde Lumumbacommissie van de Kamer van volksvertegenwoordigers de rol van Koning Boudewijn en zijn entourage in de Congo-crisis onderzoeken, onder meer aan de hand van
  archiefstukken die berusten in het Paleis.217 Die commissie stelde toen overigens
  vast ‘dat er op bepaalde terreinen van de Congo-politiek onenigheid bestond tussen
  het staatshoofd en de regering. Deze onenigheid heeft er in bepaalde gevallen toe
  geleid dat het staatshoofd eigen handelingen heeft gesteld (actes autonomes).’
  Bovendien heeft de commissie vastgesteld dat het staatshoofd belangrijke informatie heeft verkregen, en daar waarschijnlijk de regering niet over heeft ingelicht.
  