None
Speciaal verslag De EU-instellingen kunnen
meer doen om de toegang
tot hun overheids opdrachten
te vergemakkelijkenNL 2016  nr. 17
EUROPESE
REKENKAME REUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen:  eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-5113-8 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/99426 QJ-AB-16-015-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-5125-1 ISSN 1977-575X doi:10.2865/605434 QJ-AB-16-015-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5085-8 ISSN 1977-575X doi:10.2865/509385 QJ-AB-16-015-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in LuxembourgDe EU-instellingen kunnen
meer doen om de toegang
tot hun overheidsopdrachten
te vergemakkelijken
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 1702
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van
specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK
ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving,
de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.
Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza en gespeciali -
seerd is in het controleren van ontvangsten, onderzoek en intern beleid, financieel en economisch bestuur, en instellingen en
organen van de Europese Unie. De controle werd geleid door ERK-lid Alex Brenninkmeijer, ondersteund door zijn kabinetschef
Antonius Moonen, en Raphael Debets, attaché; Paul Stafford, hoofdmanager; Peter Schönberger, taakleider; Tomasz Kapera en
Jurgen Manjé, controleurs.
Van links naar rechts:  A. Moonen, J. Manjé, P . Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P . Schönberger, R. Debets.
 Betrouwbaarheidsverklaring : jaarlijkse financiële en nalevingsgerichte controle waarbij de Europese Rekenkamer
de betrouwbaarheid van de rekeningen van de EU en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen daarbij
controleert (soms ook DAS genoemd, naar de Franse term „déclaration d’assurance”).
Contractant : een marktdeelnemer  aan wie een opdracht is gegund.
E-inschrijving : elektronische inschrijving door marktdeelnemers bij het beantwoorden van een uitnodiging tot
inschrijving.
E-kennisgeving : elektronische publicatie van aankondigingen van openbare aanbestedingen met een hyperlink naar
een platform voor e-toegang tot aanbestedingen.
Elektronische aanbesteding (e-aanbesteding) : het gebruik van elektronische communicatie en de elektronische
verwerking van transacties door organisaties in de openbare sector bij de aankoop van goederen en diensten of bij de
aanbesteding van publieke werken.
E-toegang tot aanbestedingen : platform voor de publicatie van aanbestedingsdocumentatie, zoals de beschrijving van
de opdracht, op internet en voor de elektronische communicatie tussen de inschrijvers en de aanbestedende organisatie.
EU-agentschappen en andere EU-organen : van EU-instellingen gescheiden organen — afzonderlijke juridische
entiteiten die zijn opgericht om specifieke taken te verrichten krachtens EU-recht. In totaal bestaat er 52 agentschappen
en andere EU-organen.
Financieel Reglement van de EU : beschrijft de beginselen en procedures die van toepassing zijn op de vaststelling en
tenuitvoerlegging van de EU-begroting en de controle van de financiën van de Europese Unie.
Inschrijver : een marktdeelnemer  die een inschrijving  heeft ingediend.
Inschrijving : de offerte die is ingediend door een marktdeelnemer.
 Instellingen van de Europese Unie : in artikel 13 van het VEU worden de instellingen van de Europese Unie opgenoemd:
het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Europese Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie,
de Europese Centrale Bank en de Rekenkamer. Daarnaast noemen de EU-Verdragen een aantal andere organen die een
speciale rol spelen, zoals de Europese Dienst voor extern optreden en de Europese Investeringsbank.
Kaderovereenkomst : wordt gesloten met één of meer marktdeelnemers om de basisvoorwaarden vast te leggen voor
een reeks overeenkomsten die gedurende een bepaalde periode (normaliter vier jaar) zullen worden gesloten.
Kmo’s : kleine en middelgrote ondernemingen worden gedefinieerd in Aanbeveling  2003/361 van de Commissie. Bij
middelgrote ondernemingen zijn minder dan 250 personen werkzaam en is de jaaromzet maximaal 50 miljoen euro of
het jaarlijkse balanstotaal maximaal 43 miljoen euro. Bij kleine ondernemingen zijn minder dan 50 personen werkzaam
en is de jaaromzet of het jaarlijkse balanstotaal maximaal 10 miljoen euro.
Marktdeelnemer : elke natuurlijke of rechtspersoon die of elk openbaar lichaam of elk consortium van deze personen en/
of lichamen dat de uitvoering van werken, de levering van producten of de verrichting van diensten aanbiedt.06 Woordenlijst
Nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS) : één enkel coherent systeem om het grondgebied
van de EU op te delen; ingesteld om regionale statistieken voor de EU op te stellen.
OLAF : Europees Bureau voor fraudebestrijding (onderdeel van de Europese Commissie); het onderzoekt fraude tegen de
EU-begroting, corruptie en ernstig wangedrag binnen de Europese instellingen, en ontwikkelt fraudebestrijdingsbeleid
voor de Europese Commissie.
Openbare aanbesteding : de aankoop van werken, goederen en diensten door overheidsinstanties en -organen op
lokaal, regionaal, nationaal of EU-niveau.
 Publicatiebureau : interinstitutioneel bureau met als taak om de publicaties van de instellingen van de Europese Unie,
waaronder TED , uit te brengen.
Richtlijnen inzake de plaatsing van overheidsopdrachten : leggen gemeenschappelijke regels vast waaraan
de aanbestedende diensten in de EU-lidstaten zich moeten houden indien een bepaalde drempelwaarde wordt
overschreden. De EU-instellingen hebben eigen regels vastgesteld, die grotendeels overeenstemmen met de richtlijnen
maar niet alle bepalingen ervan omvatten.
Systeem voor financiële transparantie (SFT) : door de Commissie beheerde, publiek toegankelijke onlinedatabase met
de ontvangers van EU-financiering die de Commissie rechtstreeks betaalt.
TED eTendering : platform voor e-toegang tot aanbestedingen  van het Publicatiebureau  waar aanbestedende diensten
elektronisch aanbestedingsstukken kunnen publiceren en vragen van inschrijvers  kunnen beantwoorden.
TED : TED (Tenders Electronic Daily) is de onlineversie van het „supplement op het Publicatieblad” van de EU met
betrekking tot Europese openbare aanbesteding.
 Uitvoeringsvoorschriften (UV) : aanvulling op het Financieel Reglement van de EU  met meer gedetailleerde regels.07
 Afkortingen
CPO : Centraal Bureau voor Aanschaffingen (Central Procurement Office, ECB)
CPV : gemeenschappelijke woordenlijst overheidsopdrachten (Common Procurement Vocabulary)
DAS : betrouwbaarheidsverklaring (Déclaration d’assurance)
DG Begroting : directoraat-generaal Begroting (Europese Commissie)
DG Belastingen en Douane-unie : directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie (Europese Commissie)
DG COMM : directoraat-generaal Communicatie (Europees Parlement)
DG Communicatie : directoraat-generaal Communicatie (Europese Commissie)
DG FINS : directoraat-generaal Financiën (Europees Parlement)
DG INLO : directoraat-generaal Infrastructuur en Logistiek (Europees Parlement)
DG Onderzoek en Innovatie : directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie (Europese Commissie)
DG Informatica : directoraat-generaal Informatica (Europese Commissie)
DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf : directoraat-generaal Interne Markt,
Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (Europese Commissie)
ECB : Europese Centrale Bank
EuropeAid : directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DG DEVCO)
JRC : Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (Europese Commissie)
Kmo’s : kleine en middelgrote ondernemingen
NUTS : nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek
OIB : Bureau voor infrastructuur en logistiek, Brussel (Europese Commissie)
OIL : Bureau voor infrastructuur en logistiek, Luxemburg (Europese Commissie)
OLAF : Europees Bureau voor fraudebestrijding
PB: Publicatieblad van de Europese Unie
TED : Tenders Electronic Daily
TEU : Verdrag betreffende de Europese Unie
UV: uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement van de EU
VWEU : Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie08
 Samenvatting
I
De plaatsing van overheidsopdrachten ofwel openbare aanbesteding is een belangrijk element van de nationale eco -
nomieën in de EU. Ongeveer één vijfde van het bbp van de EU wordt jaarlijks uitgegeven door overheidsinstanties voor
de verkrijging van werken, goederen en diensten. De Rekenkamer heeft onlangs Speciaal verslag nr. 10/15 gepubliceerd,
dat ging over aanbesteding door de lidstaten op het gebied van cohesie-uitgaven die werden gecofinancierd uit de
EU-begroting. In dit verslag wordt gekeken naar de aanbestedingen door de vier grootste EU-instellingen, die in 2014 een
gezamenlijke waarde hadden van ongeveer 4 miljard euro.
 II
De EU-aanbestedingswetgeving speelt een belangrijke rol bij de ontwikkeling van de interne markt en de waarborging
van een efficiënte en doeltreffende besteding van openbare middelen. Terwijl de EU-richtlijnen inzake de plaatsing van
overheidsopdrachten van toepassing zijn op de aanbestedingsactiviteiten van de lidstaten, met inbegrip van de cohe -
sie-uitgaven, hebben de instellingen hun eigen aanbestedingsregels. Deze regels stemmen grotendeels overeen met de
richtlijnen, maar er is een aantal significante verschillen die de Rekenkamer ongerechtvaardigd acht.
III
De EU-instellingen moeten opdrachten met een zo ruim mogelijke uitnodiging tot inschrijving beginnen om zoveel
mogelijk mededinging te bewerkstelligen. In onze controle onderzochten we in welke mate de EU-instellingen de toe -
gang tot hun overheidsopdrachten vergemakkelijken.
IV
We constateerden dat de beheers- en controleregelingen van de EU-instellingen robuust zijn en in het algemeen
het risico beperken op fouten die anders de mogelijkheden van marktdeelnemers om deel te nemen en hun eerlijke
behande  ling negatief zouden beïnvloeden. De meeste EU-instellingen monitoren de participatiegraad echter niet
systematisch.
V
In 2014 stelden het Europees Parlement en de Raad herziene richtlijnen vast om aanbesteding gemakkelijker te maken
en de administratieve lasten te verlichten, met name om de deelname van kleine en middelgrote ondernemingen te
bevorderen.  Wij constateerden echter dat de EU-instellingen, toen zij hun eigen aanbestedingsregels in 2015 herzagen,
de toegang niet vergemakkelijkten door regels zoveel mogelijk te vereenvoudigen en grijze gebieden zoveel mogelijk te
verduidelijken.
VI
Niet alle procedurele keuzes bevorderden een zo ruim mogelijke mededinging. Bij de meeste EU-instellingen bestond
niet het beleid om voorafgaand aan de start van de formele aanbestedingsprocedure een marktconsultatie te houden.
 Verder hadden opdrachten vaker in percelen kunnen worden verdeeld om deelname te stimuleren, hetgeen een positief
effect zou hebben gehad wat de toegang van marktdeelnemers zoals kmo’s betreft.09 Samenvatting
VII
Onnodige obstakels maken potentiële inschrijvers die willen zoeken naar aanbestedingen van de EU-instellingen, het
leven moeilijk. De zichtbaarheid van de aanbestedingen van EU-instellingen op internet is slecht. De beschikbare infor -
matie is gefragmenteerd en verspreid over veel verschillende websites. De zoekfunctie van TED (Tenders Electronic Daily)
leverde niet altijd bevredigende resultaten op. Instrumenten die elektronische inschrijving mogelijk maken, zijn nog niet
breed en op geharmoniseerde wijze in gebruik genomen.
VIII
Marktdeelnemers die menen dat zij oneerlijk zijn behandeld, vinden het moeilijk een snelle behandeling van hun klach -
ten en schadevergoeding te verkrijgen. Informatie over de uitkomst van aanbestedingsactiviteiten van de EU-instellingen
is niet toegankelijk op een wijze die doeltreffende monitoring door het publiek mogelijk maakt.
IX
De Rekenkamer concludeert dat de EU-instellingen meer kunnen doen om de toegang tot hun overheidsopdrachten
gemakkelijker te maken en doet dus de volgende aanbevelingen, opdat zij een beleid vaststellen om een ruimere parti  ci-
patie systematisch te bevorderen.
a) Om het monitoren van de toegankelijkheid van hun aanbestedingsactiviteiten te vergemakkelijken moeten alle
EU-instellingen gegevens verzamelen en analyseren over zowel het eerste aantal verzoeken tot deelname en ontvan -
gen offertes als het aantal offertes dat in aanmerking werd genomen bij het uiteindelijke gunningsbesluit.
b) Bij de aanstaande herziening van het Financieel Reglement van de EU in 2016 moet de Commissie alle relevante be -
palingen samenvoegen in één enkel „rulebook” voor openbare aanbesteding. Deelname door kleine en middelgrote
ondernemingen moet uitdrukkelijk worden aangemoedigd.
 c) De EU-instellingen moeten ter voorbereiding van de aanbesteding en om de marktdeelnemers op de hoogte te bren -
gen van hun aanbestedingsplannen, waar dit passend is, proactief voorafgaande marktconsultaties houden.
d) De EU-instellingen moeten, waar mogelijk, opdrachten in percelen verdelen om de deelname aan hun
aanbestedings  procedures te vergroten.
e) De EU-instellingen moeten een gemeenschappelijke elektronische one-stop-shop ontwikkelen voor hun
aanbestedings  activiteiten, waardoor marktdeelnemers alle relevante informatie online op één enkele plaats kunnen
vinden en via deze website kunnen communiceren met de EU-instellingen.
f) De Commissie moet een voorstel doen met betrekking tot een mechanisme voor een snelle beoordeling van klachten
van marktdeelnemers die menen dat zij oneerlijk behandeld zijn. Een dergelijke beoordeling dient plaats te vinden
voordat marktdeelnemers zich tot de Europese Ombudsman of tot de EU-rechtbanken kunnen wenden.
g) Om een doeltreffende monitoring achteraf van hun aanbestedingsactiviteiten mogelijk te maken, moeten de
EU-instellingen één enkel openbaar register opzetten met informatie over hun aanbestedingen, dat ontwikkeld zou
kunnen worden in het kader van TED eTendering.
h) Het Europees Bureau voor fraudebestrijding, OLAF, moet verslagen en statistieken opstellen over de verschillende
soorten onderzochte aantijgingen en de uitkomsten van deze onderzoeken.
i) De EU-instellingen moeten aan de hand van collegiale toetsingen van elkaar leren en beste praktijken uitwisselen.10
 Inleiding
01
Dit verslag begint met een beknopt overzicht van het kader voor overheidsopdrach -
ten (aanbestedingen van werken, goederen en diensten) van de EU-instellingen en
van onze controleaanpak. We leggen uit welke internebeheersingsmaatregelen de
EU-instellingen toepassen om het aantal onregelmatigheden tot een minimum te
beperken. Vervolgens overlopen we de verschillende stadia van het aanbestedings -
proces om de toegankelijkheid van de procedures van de instellingen te beoordelen.
 Zijn er duidelijke en goede regels vastgesteld? Worden deze regels op een mededin -
ging bevorderende wijze toegepast wanneer EU-personeel aanbestedingsprocedu -
res voorbereidt? Zullen de marktdeelnemers het gemakkelijk vinden om die aanbe -
stedingen te identificeren waarin ze wellicht geïnteresseerd zijn te midden van de
duizenden aanbestedingen die wekelijks worden gepubliceerd? Is het indienen van
een offerte nodeloos ingewikkeld? Wat gebeurt er als een marktdeelnemer vindt dat
hij oneerlijk is behandeld? En tot slot, brengen de EU-instellingen verslag uit over de
resultaten van hun aanbestedingsactiviteiten op een wijze die waarborgt dat verant -
woording wordt afgelegd?
02
Het aanbestedingsbeleid is een essentieel instrument bij de totstandbrenging van de
interne markt en de verwezenlijking van slimme, duurzame en inclusieve groei, ter -
wijl het tegelijk zorgt voor een zo efficiënt en doeltreffend mogelijke besteding van
de openbare middelen. Het is de bedoeling dat aanbestedingsregels ten bate komen
van zowel marktdeelnemers als aanbestedende diensten. Het doel is om kansen op
de markt te creëren voor eerstgenoemden terwijl laatstgenoemde een grotere keuze
hebben uit beschikbare potentiële contractanten. Als de aanbestedende diensten de
toegang tot hun overheidsopdrachten vergemakkelijken, ontvangen ze waarschijn -
lijk meer offertes als reactie op hun aankoopbehoeften. Meer mededinging zou er
dan toe moeten leiden dat belastingbetalers meer waar voor hun geld krijgen (zie
figuur 1 ). De EU-instellingen moeten overheidsopdrachten met een zo ruim mogelij -
ke uitnodiging tot inschrijving beginnen1.
 03
In 2014 stemden het Europees Parlement en de Raad in met een hervorming van het
beleid betreffende overheidsopdrachten in de EU. Tot de belangrijkste kenmerken
van het hervormingspakket behoorden maatregelen die beoogden obstakels voor de
markttoegang weg te nemen, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen
(kmo’s). In ons verslag wordt onderzocht in welke mate de aanbestedingspraktijken
van de EU-instellingen dergelijke toegang faciliteren.1 Zie artikel 102, lid 2, van het
Financieel Reglement van de
EU, op grond waarvan
uitzonderingen op deze regel
alleen zijn toegestaan bij
toepassing van de procedure
van gunning via
onderhandelingen.11 Inleiding
Het kader voor openbare aanbestedingen door de
EU-instellingen
04
Wanneer overheidsopdrachten worden gegund, moeten de beginselen van de Ver -
dragen worden geëerbiedigd, met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid
van vestiging en de vrijheid van dienstverlening, alsmede de daarvan afgeleide be -
ginselen, zoals gelijke toegang en gelijke behandeling, niet-discriminatie, wederzijd -
se erkenning, evenredigheid, eerlijke mededinging, openbaarheid en transparantie.
 05
Op openbare aanbesteding in de EU-lidstaten is Richtlijn 2014/24/EU2 (hierna: de
aanbestedingsrichtlijn van 2014) van toepassing, alsmede een aantal andere richt -
lijnen waarin gemeenschappelijke regels zijn vastgelegd waaraan aanbestedende
diensten zich moeten houden bij aanbestedingen boven een bepaalde waarde. Deze
regels moeten worden omgezet in nationale wetgeving. Richtlijnen zijn niet wettelijk
bindend voor EU-instellingen. Zij hebben eigen regels vastgesteld, die grotendeels
overeenstemmen met de aanbestedingsrichtlijn van 2014, op enkele belangrijke
uitzonderingen na3. Voor de EU-instellingen die worden gefinancierd uit de algeme -
ne begroting, zijn de aanbestedingsregels vastgelegd in de financiële regels zoals
laatstelijk gewijzigd in oktober 20154 (hierna: het „Financieel Reglement van de EU”)
en de uitvoeringsvoorschriften daarbij zoals laatstelijk gewijzigd in oktober 20155
(hierna: de „UV”). De aanbestedingsregels van de Europese Centrale Bank worden
uiteengezet in een besluit6 (hierna: de „aanbestedingsregels van de ECB”) dat in fe -
bruari 2016 werd vastgesteld door haar directie. In figuur 2  is het wettelijk kader voor
openbare aanbestedingen door de EU weergegeven.2 Richtlijn 2014/24/EU van het
Europees Parlement en de
Raad van 26 februari 2014
betreffende het plaatsen van
overheidsopdrachten en tot
intrekking van Richtlijn
2004/18/EG (PB L 94 van
28.3.2014, blz. 65).
3 Zie de paragrafen 29-31.
4 Verordening (EU, Euratom)
2015/1929 van het Europees
Parlement en de Raad van
28 oktober 2015 tot wijziging
van Verordening (EU, Euratom)
nr. 966/2012 tot vaststelling
van de financiële regels van
toepassing op de algemene
begroting van de Unie (PB
L 286 van 30.10.2015, blz. 1).
 5 Gedelegeerde Verordening
(EU) 2015/2462 van de
Commissie van 30 oktober
2015 tot wijziging van
Gedelegeerde Verordening
(EU) nr. 1268/2012 houdende
uitvoeringsvoorschriften voor
Verordening (EU, Euratom)
nr. 966/2012 van het Europees
Parlement en de Raad tot
vaststelling van de financiële
regels van toepassing op de
algemene begroting van de
Unie (PB L 342 van 29.12.2015,
blz. 7).
6 Besluit (EU) 2016/245 van de
Europese Centrale Bank van
9 februari 2016 tot vaststelling
van de regels inzake
aanbesteding (PB L 45 van
20.2.2016, blz. 15).Betere toegang voor marktdeelnemers, meer waar voor hun geld voor
belastingbetalersFiguur 1
Meer oﬀertes
Meer waar voor geldMeer mededingingBetere toegankelijkheid
Bron:  Europese Rekenkamer.12 Inleiding
Aanbestedingsprocedures: hoe werken ze?
06
In de interne aanbestedingsleidraad7 van de Commissie, die is gebaseerd op het
Financieel Reglement van de EU, worden tien verschillende aanbestedingsprocedu -
res onderscheiden (zie tekstvak 1 ). Welke procedure moet worden gekozen, hangt af
van verschillende factoren, en met name van de geschatte waarde van de opdracht.
De belangrijkste stappen van het aanbestedingsproces zijn weergegeven in figuur 3 .7 Vademecum inzake
overheidsopdrachten van de
Commissie (november 2015,
ongepubliceerd); beschikbaar
gesteld voor andere
EU-instellingen, organen,
bureaus en agentschappen.Het wettelijk kader voor openbare aanbestedingen door de EUFiguur 2
Bron:  Europese Rekenkamer.dienen als referentie voor
omgezet in
Lidstaten EU-instellingenAanbestedingsregels van de
ECB; vastgesteld door de
directie van de ECBUitvoeringsvoorschriften;
vastgesteld door de Europese
CommissieFinancieel Reglement;
vastgesteld door het Europees
Parlement en de RaadWetgeving inzake de plaatsing van
overheidsopdrachten;
vastgesteld door nationale wetgeverEU-richtlijnen inzake de plaatsing
van overheidsopdrachten;
vastgesteld door het Europees
Parlement en de Raad13 Inleiding
De procedurele opties krachtens het Financieel Reglement van de EU
Openbare procedure : standaardprocedure die kan worden toegepast voor elke opdracht en die aanvangt met de
publicatie van een aankondiging van een opdracht in het Publicatieblad (PB). Elke geïnteresseerde marktdeelnemer
mag zich inschrijven.
 Niet-openbare procedure : standaardprocedure in twee stappen die aanvangt met de publicatie van een aankon -
diging van een opdracht in het PB en die kan worden toegepast voor elke opdracht. Elke geïnteresseerde markt -
deelnemer mag verzoeken deel te nemen, maar alleen de uitgenodigde ondernemers mogen een offerte indienen
die in de tweede fase zal worden geëvalueerd. Een variant op deze procedure is het dynamisch aankoopsysteem,
waarbij uitsluitend gebruik wordt gemaakt van elektronische middelen.
Mededingingsprocedure met onderhandeling : een met de niet-openbare procedure vergelijkbare procedure
die enkel in specifieke gevallen mag worden toegepast, ongeacht de waarde van de aankoop. Over de ingediende
inschrijvingen (technische en financiële offertes) kan zijn onderhandeld.
Procedures na een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling : naar aanleiding van de oproep wor -
den vooraf kandidaten geselecteerd of verkopers geregistreerd die later kunnen worden uitgenodigd om offertes
in te dienen bij verschillende aanbestedingsprocedures.
Procedure van gunning via onderhandelingen zonder bekendmaking van een aankondiging van een opdracht :
een buitengewone procedure die enkel kan worden toegepast in bepaalde gevallen of omstandigheden (bijv.
dwingende spoed).
Procedure van gunning via onderhandelingen voor middelgrote opdrachten en opdrachten van geringe
waarde : de aanbestedende dienst moet de marktdeelnemers die belangstelling hebben getoond naar aanleiding
van voorafgaande publiciteit, uitnodigen en kan daarnaast kandidaten van zijn keuze uitnodigen. Voor opdrachten
van zeer geringe waarde mag worden onderhandeld met één enkele door de aanbestedende dienst uitgekozen
kandidaat.
Concurrentiegerichte dialoog : deze wordt gebruikt voor complexe aanbestedingen waarbij de aanbestedende
dienst niet in staat is zonder dialoog met potentiële inschrijvers vast te stellen met welke middelen aan zijn behoef -
ten kan worden voldaan of kan worden beoordeeld wat de markt qua technische, financiële of juridische oplossin -
gen te bieden heeft.
 Innovatiepartnerschap : procedure in twee stappen voor de verkrijging van een innovatief product dat nog moet
worden ontwikkeld en waarvoor geen equivalent beschikbaar is op de markt.
Prijsvraag voor ontwerp : hiermee kan de aanbestedende dienst een plan of ontwerp verkrijgen dat een jury heeft
voorgesteld na een mededingingsprocedure waarbij al dan niet prijzen zijn toegekend. De winnaar of winnaars
worden dan uitgenodigd om deel te nemen aan de onderhandelingen, voordat de daaruit voortvloeiende overeen -
komst wordt getekend.
 Procedure van gunning via onderhandelingen voor onroerendgoedopdrachten : onroerendgoedopdrachten
(aankoop, erfpacht, vruchtgebruik, leasing, huur of huurkoop, met of zonder koopoptie, van grond, bestaande
gebouwen of andere onroerende goederen) kunnen worden gegund via een onderhandelingsprocedure zonder
voorafgaande aankondiging van een opdracht na onderzoek van de plaatselijke markt.Tekstvak 114 Inleiding Figuur 3Overzicht van het aanbestedingsproces volgens het Financieel Reglement van de EU
Het gunningsbericht publiceren  in het Publicatieblad of (hoofdzakelijk voor middelgrote opdrachten en
opdrachten van geringe waarde) in de jaarlijkse lijst van contractanten op internetGeselecteerde en afgewezen inschrijvers tegelijkertijd informeren De opdracht gunnen  voor de laagste prijs, de laagste kosten of de beste prijs-kwaliteitverhoudingInschrijvingen ontvangen  en toetsen  aan de hand van de gunningscriteria in procedures in twee stappen, en in
willekeurige volgorde aan de hand van de uitsluitings-, selectie- en gunningscriteria in procedures van 1 stap.In procedures in twee stappen: ontvangen van  deelnameverzoeken, deze beoordelen  aan de hand van de
uitsluitings- en selectiecriteria en de geselecteerde kandida(a)t(en) uitnodigen  om inschrijvingen in te dienenOnderwerp, type aankoop (werken, leveringen of diensten) en waarde van de opdracht vaststellenAdvies inwinnen  van onafhankelijke deskundigen, andere autoriteiten of marktdeelnemersAankoopbehoeften beoordelen
Aanbestedingsdocumenten opstellen
(met inbegrip van de technische speciﬁcaties en de uitsluitings-, selectie- en gunningscriteria)
Indien de geraamde waarde lager is dan de drempelIndien de geraamde waarde de drempel overstijgt of in
het geval van oproepen tot het indienen van voorstellen:Potentiële contractanten informeren
Rechtstreeks voor
opdrachten van zeer geringe
waarde (minimaal
1 kandidaat)Rechtstreeks in speciﬁeke
gevallen of uitzonderlijke
omstandigheden
(minimaal 1 kandidaat)Door middel van een
aankondiging in het
PublicatiebladDoor middel van bekendmaking
op de website van de instelling
voor middelgrote opdrachten en
opdrachten van geringe waarde
(minimaal 5 oF 3 kandidaten)
Overeenkomst ondertekenen  (na aﬂoop van de wachttermijn bij overeenkomsten met een
waarde vanaf de drempel in de richtlijn)
Noot : Tekstvakken met stippellijnen betreffen een procedurele stap die facultatief is. De drempelwaarden van de EU-aanbestedingsrichtlijn zijn
5 225 000 euro voor werken en 135 000 euro voor diensten en goederen. Middelgrote opdrachten hebben een waarde tussen 60 000,01 euro en
5 224 999,99 euro voor werken en tussen 60 000,01 euro en 134 999,99 euro voor diensten en goederen. De geringe waarde betreft bedragen
tussen 15 000,01 en 60 000 euro. De zeer geringe waarde betreft bedragen tussen 1 000,01 en 15 000 euro. Voor bedragen tot en met 1 000 euro
is geen aanbestedingsprocedure vereist.
 Bron:  Europese Rekenkamer.15
 Reikwijdte en aanpak van
de controle
Reikwijdte van de controle
07
We onderzochten in welke mate de EU-instellingen de toegang tot hun overheidsop -
drachten vergemakkelijken. Zie figuur 4  voor de voorwaarden voor de vergemakkelij -
king van toegang tot overheidsopdrachten. Figuur 4
4. Transparant
zijn en van
elkaar leren3. Geen onnodige
obstakels voor
marktdeelnemers2. Duidelijke regels
en keuze voor
concurrentiebevor-
derende
procedures
 TOEGANG tot
overheidsopdrachten
vergemakkelijken1. Weinig fouten,
robuuste systemen,
capabel personeel en
monitoring van
deelnameVoorwaarden voor de vergemakkelijking van toegang tot
overheidsopdrachten
Bron:  Europese Rekenkamer.
08
We gingen daarom in op de volgende vier vragen.
a) Beschikken de EU-instellingen over robuuste systemen die participatie bevorde -
ren maar tegelijk de financiële belangen van de Unie beschermen?
b) Maken de EU-instellingen de juiste procedurele keuzes om deelname aan hun
aanbestedingsprocedures te vergroten?
c) Nemen de EU-instellingen obstakels die potentiële inschrijvers het leven moeilijk
maken, zo veel mogelijk weg?
d) Zorgen de EU-instellingen er stelselmatig en op alomvattende wijze voor dat
de uitkomsten van hun aanbestedingsprocedures transparant zijn en dat zij van
elkaar leren?16 Reikwijdte en aanpak van de controle
09
We hebben de aanbestedingsactiviteiten onderzocht van de vier grootste EU-instel -
lingen: de Europese Commissie, het Europees Parlement, de Raad van de Europese
Unie en de Europese Centrale Bank (ECB). De totale waarde van alle opdrachten met
een waarde van meer dan 15 000 euro (10 000 euro bij de ECB) van deze vier instellin -
gen in 2014 is weergegeven in tabel 1 .8 Er gelden bijzonder regels die
zijn vastgelegd in deel twee,
titel IV van het Financieel
Reglement van de EU.Tabel 1De waarde van opdrachten in 2014
Instelling In miljoen euro
Commissie 3 034
Parlement 497
ECB 515
Raad1171
Totaal 4 217
1 De geschatte waarde van de in 2014 ingeleide procedures.
 Bron:  Europese Rekenkamer, op basis van door de gecontroleerde instellingen verstrekte gegevens.
10
Verder betrof onze controle de volgende EU-instellingen om specifieke kwesties te
onderzoeken: het Hof van Justitie van de Europese Unie vanwege zijn jurisprudentie
met betrekking tot openbare aanbesteding door de EU-instellingen, de Europese
Ombudsman, die klachten over wanbeheer bij aanbestedingsprocedures afhan -
delt, het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) vanwege zijn onderzoeken
naar onregelmatigheden in aanbestedingsprocedures, en het Publicatiebureau,
dat de onlinedientsten beheert die toegang bieden tot informatie over openbare
aanbestedingen.
11
We keken niet naar overheidsopdrachten die de Commissie namens en voor rekening
van begunstigden gunde in verband met externe maatregelen8, noch naar aanbeste -
dingen op gebieden waarop andere organisaties of organen zijn betrokken bij het
beheer van EU-uitgaven(zogenaamd „indirect beheer” door de Commissie) of waarop
het beheer wordt gedeeld met de lidstaten.17 Reikwijdte en aanpak van de controle
Aanpak van de controle
12
We hebben onze opmerkingen gebaseerd op de volgende belangrijkste bronnen van
controle-informatie:
a) we deden voorbereidend onderzoek met vertegenwoordigers van bedrijfsorga -
nisaties, nationale deskundigen op het gebied van aanbesteding en deskundigen
uit de academische wereld;
b) we onderzochten stukken betreffende het beleid, de procedures en de instru -
menten met betrekking tot aanbesteding;
c) we analyseerden steekproeven van aanbestedingdossiers uit de jaren 2013-2015
van het Europees Parlement (DG INLO en DG COMM), het secretariaat-generaal
van de Raad, de Commissie (DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en
het Midden-en Kleinbedrijf, het gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek
(JRC)) en de ECB;
d) Wij testten de online-instrumenten van de EU-instellingen die zouden moeten
helpen bij het vinden van inschrijvingsgelegenheden;
e) we spraken met EU-personeel;
f) we analyseerden de antwoorden van de EU-instellingen op onze vragenlijsten.
 13
Daarnaast hielden we een enquête onder 47 kleinere EU-organen om hun opvattin -
gen en standpunten over het aanbestedingsbeleid en de aanbestedingsprocessen in
te winnen. We ontvingen 40 antwoorden (een respons van 85 %). De resultaten zijn
samengevat in bijlage II .18
 Opmerkingen
Deel I — De EU-instellingen slagen erin het aantal
ernstige fouten in hun aanbestedingsprocedures laag
te houden, maar de deelname aan dergelijke
procedures wordt niet systematisch gemonitord
14
De EU-instellingen zouden moeten kunnen aantonen dat zij de toegankelijkheid bij
hun aanbestedingsactiviteiten waarborgen. Daartoe hebben zij informatie nodig
over de participatiegraad van marktdeelnemers in hun aanbestedingsprocedures.
Zij moeten ook ernstige fouten en onregelmatigheden voorkomen die anders de
mogelijkheden van marktdeelnemers om deel te nemen negatief zouden beïnvloe -
den en hun vertrouwen in en dus hun belangstelling voor aanbestedingen van de
EU-instellingen zouden ondermijnen. We onderzochten de informatie die beschik -
baar is over ernstige fouten en onregelmatigheden, de systemen ter voorkoming
ervan en de deelname van marktdeelnemers aan aanbestedingsprocedures van de
EU-instellingen.
Anders dan het geval is op gebieden onder gedeeld beheer
met de lidstaten, worden er in verband met aanbesteding
door de EU-instellingen weinig ernstige fouten of
onregelmatigheden gerapporteerd
15
In het kader van onze jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring9 ontdekken we weinig
ernstige aanbestedingsfouten in de verrichtingen die direct door de EU-instellingen
worden beheerd10. Evenals in voorgaande jaren staat dit in contrast met de situatie
bij gedeeld beheer met de lidstaten11.
 16
Op ons verzoek analyseerde OLAF zijn informatie over vermeende onregelmatighe -
den die was binnengekomen tussen 1 januari en 30 april 2015 om zaken die verband
hielden met openbare aanbestedingen, te identificeren. In totaal telde OLAF 503
verschillende ingekomen stukken. Slechts 20 van de 503 meldingen betroffen een
aanbesteding door de EU-instellingen, waarvan er 16 werden afgewezen in de eerste
fase van selectie van zaken en 4 leidden tot de opening van een onderzoek. Deze
cijfers wijzen erop dat, afgezet tegen het totale aantal door de EU-instellingen uit -
geschreven aanbestedingsprocedures, het aandeel van de zaken met mogelijk ern -
stige onregelmatigheden rond de 1 % ligt, rekening houdend met de ongeveer 2000
procedures per jaar waarvoor de EU-instellingen een gunningsbericht publiceren in
het Publicatieblad.9 Zie bijvoorbeeld het meest
recente Jaarverslag van de
Rekenkamer over de
uitvoering van de begroting
over het begrotingsjaar 2014,
vergezeld van de antwoorden
van de instellingen (PB C 373
van 10.11.2015), paragraaf 1.29.
10 Fouten bij direct beheer
kwamen hoofdzakelijk voor bij
subsidies die werden
gefinancierd uit de
EU-begroting.
11 Zie ons Speciaal verslag
nr. 10/2015 „Er moet meer
worden gedaan om de
problemen met openbare
aanbesteding bij EU-cohe -
sie-uitgaven aan te pakken”,
en met name de paragra -
fen 19-24 en tabel 1, die een
foutentypologie bevat. De
werken, goederen en diensten
die worden aangeschaft in
verband met cohesie-uitgaven
in de lidstaten omvatten zaken
zoals de aanleg van wegen of
afvalwaterzuiveringsinstalla -
ties, die normaliter niet
voorkomen in de aanbeste -
dingsportefeuille van de
EU-instellingen ( http://eca.
 europa.eu ).19 Opmerkingen
12 Zie paragraaf 9.17
OLAF stelde deze statistieken enkel op ons bijzondere verzoek op en ze vormen
slechts een momentopname om een idee te krijgen van het aantal mogelijke zaken
dat onder de aandacht van OLAF wordt gebracht. Het zou nuttiger zijn geweest,
indien OLAF in staat was geweest statistieken te overleggen op basis waarvan trends
hadden kunnen worden bepaald en de uitkomst van zijn onderzoeken had kunnen
worden beoordeeld.
De EU-instellingen beschikken over robuuste systemen
en capabel personeel om het risico op fouten en
onregelmatigheden onder controle te houden
Voor de operationele diensten zijn procedurele expertise en
bijstand beschikbaar
18
Een succesvolle aanbesteding vereist een combinatie van technische expertise met
betrekking tot de specifieke werken, leveringen of diensten die worden aanbesteed
en een gedegen kennis van de regels en procedures die moeten worden toegepast.
19
Alle entiteiten waarvan wij de aanbestedingsprocedures hebben onderzocht12
beschikken over speciale eenheden met deskundigen op het gebied van over -
heidsopdrachten die de operationele diensten adviseren en bijstaan bij hun aan -
bestedingsactiviteiten. Wij hebben vastgesteld dat de procedurele expertise van de
deskundigen op het gebied van aanbestedingen een aanvulling vormt op de tech -
nische expertise van de operationele diensten en dat er in gepaste mate personele
middelen worden ingezet voor overheidsopdrachten. Bovendien zijn procedureel
advies en procedurele expertise beschikbaar vanuit de juridische diensten van de
EU-instellingen en/of de centrale financiële eenheden.
 20
De meeste van de gecontroleerde entiteiten beschikken over interne commissies die
zijn gericht op de versterking van governance en controle van aanbestedingsproce -
dures. Deze commissies zijn normaliter samengesteld uit medewerkers van andere
afdelingen van de organisatie. Dergelijke commissies hebben besluitvormings -
bevoegdheden of kunnen aanbevelingen doen, en doorgaans houden zij zich
bezig met de grotere aanbestedingen en/of aanbestedingen met een beperktere
vorm van mededinging. Voordat een contract wordt ondertekend, bieden deze
commissies een extra garantie dat de van toepassing zijnde regels zijn gevolgd.
Bovendien zijn zij door hun multidisciplinaire samenstelling een platform voor de
uitwisseling van standpunten in de grotere instellingen waarin aanbestedingen zijn
gedecentraliseerd.20 Opmerkingen
Advies van diensten voor interne audit hebben een belangrijke rol
gespeeld
21
De huidige organisatiestructuur en procedures voor aanbestedingsactiviteiten zijn
voor een groot deel het resultaat van de aanbevelingen die enkele jaren geleden
zijn gedaan door de diensten voor interne audit. Intussen hebben de meeste interne
auditdiensten hun aandacht gericht op andere terreinen van de werkzaamheden van
hun instellingen en hebben ze beperkte middelen toegewezen aan openbare aanbe -
steding. De interne auditdiensten zullen echter opnieuw naar aanbesteding moeten
kijken om de uitvoering van de recente herziening van de aanbestedingsregels te
beoordelen en op basis van de resultaten van deze nieuwe beoordeling hun werkpro -
gramma’s dienovereenkomstig moeten aanpassen.
 De ECB heeft externe certificering verkregen voor haar
aanbestedingsactiviteiten
22
Als aanvulling op interne adviezen kan externe certificering helpen om externe ken -
nis en inzichten te verkrijgen en het kan verbetering aanjagen. Het Centraal Bureau
voor Aanschaffingen (CPO) van de ECB heeft voor haar activiteiten externe certifi -
cering aangevraagd en verkregen. De certificering werd in 2011 toegekend door het
Chartered Institute of Purchasing & Supply (CIPS). De certificering van de ECB, de
zogenaamde „PPP Award” (processen, beleidsvormen en procedures) voor het berei -
ken van een uitmuntende standaard op deze gebieden, liep eind 2015 af en het CPO
heeft een procedure voor volledige hercertificering gepland in het eerste kwartaal
van 2016.
De meeste EU-instellingen meten de participatiegraad bij
hun aanbestedingsprocedures niet systematisch
Voor een betrouwbare monitoring van de mate van deelname is
het niet voldoende om enkel het aantal ontvangen inschrijvingen
te tellen
23
Wanneer zij in het Publicatieblad een gunningsbericht bekendmaken, moeten de
EU-instellingen voor de opdracht in kwestie het aantal ontvangen inschrijvingen
vermelden. Deze informatie biedt op zichzelf echter onvoldoende basis voor een
betrouwbare beoordeling van de mate van mededinging in een procedure. De mede -
dinging kan beperkt zijn, zelfs in gevallen waarin meerdere offertes zijn ontvangen.
 Dit is met name het geval wanneer slechts één offerte in aanmerking kan worden
genomen voor een beoordeling aan de hand van de gunningscriteria en de andere
worden uitgesloten nog voordat zij de laatste fase van de evaluatie bereiken. Offertes
kunnen om verschillende redenen worden uitgesloten van de laatste evaluatie, met
name indien ze onvolledig zijn of niet voldoen aan de uitsluitings- of selectiecriteria.21 Opmerkingen
Uit JRC-gegevens blijkt dat in de helft van de procedures slechts
één offerte in aanmerking kon worden genomen voor het
definitieve gunningsbesluit
24
Alleen het JRC van de Commissie compileert gegevens, die voor iedere soort proce -
dure en per procedure worden verzameld, over het aantal ontvangen inschrijvingen,
het aantal inschrijvingen dat in orde is, het aantal ontvankelijke inschrijvingen, het
aantal inschrijvingen dat volgens de beoordeling aan de regels voldoet en het aantal
gerangschikte inschrijvingen.
 25
Wij hebben een analyse gemaakt van de JRC-statistieken voor 2013 en 2014, om het
aantal ontvangen inschrijvingen te vergelijken met het aantal inschrijvingen dat de
eindfase had bereikt en kon worden beoordeeld aan de hand van de gunningscrite -
ria. In de analyse werden 468 procedures voor opdrachten van meer dan 60 000 euro
opgenomen. Bij 50 van deze procedures kwam vanaf het begin slechts één kandidaat
in aanmerking, hetgeen een uitzondering vormde op het beginsel van een zo ruim
mogelijke concurrentie13. Bij de resterende 418 procedures (49 %) kon slechts één
offerte in aanmerking worden genomen voor de uiteindelijke gunningsbeslissing (zie
figuur 5 ).13 Dit was met name het geval
bij procedures van gunning
via onderhandelingen waar de
opdracht enkel aan een
bepaalde marktdeelnemer
kon worden gegund vanwege
technische of artistieke
redenen of wegens de
bescherming van uitsluitende
rechten.Figuur 5Frequentie van procedures per aantal inschrijvingen
dat in aanmerking werd genomen voor de uiteindelijke
gunningsbeslissing (418 in 2013  en 2014 ondertekende
JRC-contracten van meer dan 60 000 euro)
Bron:  Europese Rekenkamer, op basis van door het JRC verstrekte gegevens.10 of meer
oﬀertes5-9 oﬀertes 4 oﬀertes 3 oﬀertes 2 oﬀertes 1 oﬀerte 0 oﬀertes250
200
150
100
50
022 Opmerkingen
Deel II — De regels die moeten worden gevolgd en de
procedurele keuzes die worden gemaakt aan het
begin van het aanbestedingsproces zijn onvoldoende
gericht op het doen toenemen van het aantal
deelnemers
Toen de EU-instellingen hun aanbestedingsregels in
2015 herzagen, hebben zij er niet voor gezorgd dat
aanbestedingen gemakkelijker toegankelijk werden door de
regels te vereenvoudigen en grijze gebieden zo veel mogelijk
te verduidelijken
Het Financieel Reglement van de EU en de
uitvoeringsvoorschriften ervan zijn niet geconsolideerd in één
document en blijven een onnodig ingewikkeld wetgevingspakket
26
Bij de in 2015 doorgevoerde herziening van het Financieel Reglement van de EU
werd vastgehouden aan de verdeling van de openbare aanbestedingsregels over het
Financieel Reglement zelf en de uitvoeringsvoorschriften daarbij. Zoals wij hebben
opgemerkt in ons Advies nr. 1/201514 doet deze verdeling afbreuk aan de doelstel -
ling van verduidelijking die ten grondslag lag aan de hervorming. Bovendien levert
deze verdeling geen waarneembaar voordeel op. Hierdoor is het nog lastiger om de
regels, die reeds ingewikkeld zijn, te begrijpen, en dit geldt niet alleen voor EU-per -
soneel, maar a fortiori ook voor marktdeelnemers.
 27
De complexiteit wordt nog vergroot door het feit dat niet alle relevante bepalingen
zijn te vinden in de titels en hoofdstukken van het Financieel Reglement van de EU
die specifiek betrekking hebben op kwesties in verband met openbare aanbesteding.
Belangrijke bepalingen zijn elders in de tekst opgenomen, zoals de bepaling inzake
„goed bestuur”, die van bijzonder belang is voor de marktdeelnemers15.
28
De aanbestedingsregels van de ECB tonen aan dat het mogelijk is alle relevante be -
palingen in één tekst te consolideren.14 Zie paragraaf 8 van het Advies
(PB C 52 van 13.2.2015, blz. 1).
15 Artikel 96 van het Financieel
Reglement van de EU inzake
goed bestuur bepaalt onder
meer dat de instelling de
aanvrager of inschrijver in het
geval van een duidelijke
administratieve fout moet
verzoeken om ontbrekende
informatie te verstrekken of
opheldering te verschaffen
omtrent de bewijsstukken.23 Opmerkingen
Belangrijke afwijkingen van de aanbestedingsrichtlijn van 2014
worden niet toegelicht
29
Hoewel de regels voor openbare aanbestedingen van de EU-instellingen in grote
lijnen overeenkomen met de bepalingen van de aanbestedingsrichtlijn van 2014,
wordt hier in enkele gevallen van afgeweken, zonder dat dit wordt toegelicht. Twee
van deze afwijkingen zijn van belang voor de toegankelijkheid van aanbestedin -
gen van de EU-instellingen. De ene heeft betrekking op de deelname van kleine
en middelgrote ondernemingen, de andere op het doel van de voorafgaande
marktconsultaties.
 De deelname van kleine en middelgrote ondernemingen wordt niet
specifiek aangemoedigd
30
Een van de hoofddoelstellingen van de aanbestedingsrichtlijn van 2014 is „in het
bijzonder (…) de deelneming van het midden- en kleinbedrijf (mkb) aan overheids -
opdrachten te bevorderen”16. In dit verband heeft de wetgever uitdrukkelijk gewaar -
schuwd voor de risico’s van een buitensporige concentratie van koopkracht door een
bundeling van de vraag van inkopers in de publieke sector. In de aanbestedingsricht -
lijn van 2014 komt het begrip „mkb” meer dan twintig keer voor. In de wijzigingen
van het Financieel Reglement van de EU en de herziene aanbestedingsregels van de
ECB worden het mkb of kleine en middelgrote ondernemingen daarentegen hele -
maal niet genoemd. Tijdens onze controle hebben wij vastgesteld dat, met uitzonde -
ring van DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf17,
geen van de gecontroleerde entiteiten specifieke richtsnoeren of instructies had
uitgebracht over de wijze waarop de deelname van kleine en middelgrote onderne -
mingen moest worden bevorderd of de mate waarin zij deelnemen, kon worden ge -
monitord. In onze enquête had slechts één van de veertig respondenten aangegeven
dat de deelname van kleine en middelgrote ondernemingen een van zijn prioriteiten
was. Niettemin zijn in sommige aanbestedingsprocedures duidelijk mogelijkheden
geschapen voor kmo’s (zie tekstvak 2 ).
 Voorafgaande marktconsultaties met als doel het informeren van de
marktdeelnemers worden niet vermeld
31
De aanbestedingsrichtlijn van 2014 voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid van
voorafgaande marktconsultaties vóór de aanbestedingsprocedure zelf en legt de
beginselen vast die in acht moeten worden genomen18. De aanbestedende diensten
kunnen advies van onafhankelijke deskundigen of instanties of van marktdeelnemers
inwinnen of ontvangen dat kan worden gebruikt bij de planning en uitvoering van
de aanbestedingsprocedure, mits dit advies niet leidt tot concurrentievervalsing en
geen aanleiding geeft tot schending van de beginselen van non-discriminatie en
transparantie. De aanbestedingsrichtlijn van 2014 bepaalt dat dergelijke marktcon -
sultaties niet alleen worden uitgevoerd met het oog op de voorbereiding van de
aanbesteding, maar ook om marktdeelnemers te informeren over de aanbestedings -
plannen en -vereisten van de aanbestedende diensten (zie tekstvak 3 ). De laatst -
genoemde doelstelling is niet overgenomen in het Financieel Reglement van de EU19.16 Zie overweging 2 van de
aanbestedingsrichtlijn van
2014.
17 In haar communicatie met
potentiële inschrijvers
beklemtoont DG Interne
markt, Industrie,
Ondernemerschap en
Midden- en Kleinbedrijf dat
juist kmo’s met name worden
uitgenodigd om deel te
nemen. Kleine en middelgrote
ondernemingen worden
aangemoedigd zich alleen, als
lid van een consortium, of als
onderaannemer in te
schrijven.
18 Zie artikel 40 van de
EU-aanbestedingsrichtlijn van
2014.
 19 In de aanbestedingsregels van
de ECB worden voorafgaande
marktconsultaties niet
genoemd.24 Opmerkingen
Voorbeelden van procedures die gemakkelijk toegankelijk waren voor kleine en
middelgrote ondernemingen
In 2014 had het Europees Parlement deskundig advies nodig voor zijn commissie Milieu, Volksgezondheid en Voed -
selveiligheid. De totale geraamde waarde van deze diensten bedroeg 2,5 miljoen euro over een periode van vier
jaar. Het Parlement zocht echter niet naar één contractant, maar splitste de diensten op in vijf percelen: milieube -
leid, klimaatverandering, duurzame ontwikkeling, volksgezondheid en voedselveiligheid. Voor elk perceel werden
meerdere geschikte contractanten aangewezen. In totaal heeft het Parlement met 17 verschillende ondernemingen
contracten gesloten.
In 2014 heeft de Raad promotiemateriaal voor een totaalbedrag van 122 566 euro aanbesteed. De aanbesteding
was opgedeeld in twaalf percelen die waren afgeleid van het soort producten dat nodig was (zoals horloges,
T-shirts of pennen). Tussen de inschrijvers was concurrentie mogelijk op het niveau van elk perceel en er werden
contracten gesloten met drie verschillende bedrijven.
Voor haar nieuwe gebouw in Frankfurt was de ECB er niet in geslaagd om een hoofdaannemer te vinden, aangezien
de ingediende offertes de begroting van de ECB aanzienlijk overschreden. De ECB besloot daarop om de bouw -
werkzaamheden opgedeeld aan te besteden door middel van veertien pakketten bestaande uit vier tot tien per -
celen per pakket. Kleine en middelgrote ondernemingen konden dankzij de herziene aanbestedingsstrategie ook
deelnemen en hun werden ook opdrachten gegund. De ECB is erin geslaagd om ongeveer 60 parallel opererende
bouwondernemingen te managen.
 Een ongerechtvaardigde afwijking van de aanbestedingsrichtlijn van 2014 in het
Financieel Reglement van de EU van 2015
„Vóór de aanvang van een aanbestedingsprocedure kunnen aanbestedende diensten, ter voorbereiding van de
aanbesteding, marktconsultaties houden om de ondernemers op de hoogte te brengen van hun aanbestedings -
plannen en voorwaarden.” (uit artikel 40 van de richtlijn van 2014, onderstreping toegevoegd)
„Vóór de aanvang van een aanbestedingsprocedure kan de aanbestedende dienst, ter voorbereiding van de proce -
dure, een marktconsultatie houden.” (uit artikel 105 van het Financieel Reglement van de EU van 2015)Tekstvak 2 Tekstvak 325 Opmerkingen
Hoe de plaatselijke markt voor onroerend goed moet worden
onderzocht, is niet opgehelderd
32
De aanbestedingsrichtlijn van 2014 is niet van toepassing op de verwerving of huur
van grond, bestaande gebouwen of andere onroerende goederen. Desalniettemin
moeten de procedures die voor dergelijke contracten worden toegepast in overeen -
stemming zijn met de beginselen van het Verdrag, en met name met de beginselen
van gelijke behandeling en transparantie.
33
Noch in het Financieel Reglement van de EU, noch in de aanbestedingsregels van
de ECB is vastgesteld op welke wijze potentiële aanbieders en contractanten moe -
ten worden geïnformeerd en gecontacteerd wanneer de EU-instellingen op zoek
zijn naar grond of bestaande gebouwen. Als gevolg hiervan wordt dit grotendeels
overgelaten aan het oordeel van het management van de instellingen. Tijdens onze
controle troffen wij gevallen aan waarin dat management zelf de markt had onder -
zocht en rechtstreeks contact had opgenomen met de potentiële aanbieders of
contractanten van hun keuze, gevallen waarin externe adviseurs werden gebruikt om
te helpen bij het identificeren van geschikte aanbiedingen, en gevallen waarin een
aankondiging van onderzoek was gepubliceerd in het Publicatieblad.
 34
Alleen de Commissie heeft publiekelijk toegezegd20 dat zij voor transparantie zal
zorgen door in het Publicatieblad systematisch de aankondigingen van onderzoek te
publiceren waarin de minimumeisen van elk specifiek project worden aangegeven,
alsmede de van toepassing zijnde uitsluitings- en onderzoekscriteria, en ook door
de resultaten van de procedures te publiceren. Tijdens onze controle hebben wij
geconstateerd dat de procedure werd gebruikt voor de gebouwen van de Commissie
in Brussel, maar niet voor die in Luxemburg. Het Europees Parlement heeft in het Pu -
blicatieblad voor het laatst een aankondiging van onderzoek gepubliceerd toen het
in 2010 op zoek was naar gebouwen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.20 Zie COM(2007) 501 definitief
van 5 september 2007 over
het beleid inzake de vestiging
van diensten van de
Commissie in Brussel en
Luxemburg; met name het
deel „Sterkere concurrentie op
de markt: een herziene
methode voor het kopen en
huren van gebouwen”.26 Opmerkingen
Alleen de ECB heeft de van toepassing zijnde talenregeling
opgenomen in haar aanbestedingsregels
35
In het Financieel Reglement van de EU is niet vastgelegd welke talen moeten worden
gebruikt voor openbare aanbestedingen. Alleen in de regels van de ECB inzake
aanbesteding wordt een talenregeling uiteengezet21. De procedures die de meeste
EU-instellingen toepassen, kunnen onjuiste verwachtingen scheppen bij potentiële
inschrijvers. De EU-instellingen publiceren hun aankondigingen in alle officiële talen
op TED. Bovendien kunnen marktdeelnemers om een vertaling van de aanbeste -
dingsdocumenten verzoeken en zij mogen hun offertes indienen in elke officiële
taal. Zodra de inschrijvers echter contractanten zijn geworden, kunnen zij vaak niet in
de officiële taal van hun keuze blijven communiceren, maar moeten zij voldoen aan
de behoeften van de aanbestedende dienst, zoals vermeld in het bestek. Dit omvat
meestal een specifieke taal voor het onderhouden van contact (communicatie tijdens
de uitvoering van een opdracht) en voor de te leveren producten.
