Libro verde sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de un Fiscal Europeo
Een tweede eveneens genoemde hypothese zou erop neerkomen dat het Hof van Justitie de bevoegdheid zou krijgen om te oordelen over competentieconflicten, aangebracht door de Europese officier van justitie of door de nationale rechterlijke instanties, of die conflicten zich nu voordoen tussen de lidstaten onderling of tussen de lidstaten en de Gemeenschap. In het geval dat de nationale rechter die belast is met het toezicht op het aanhangig maken, de bevoegdheid zou krijgen om de forumkeuze door de Europese officier van justitie op 189 190 191 COM (2000) 34, reeds aangehaald, par. 5, "het gerechtelijk systeem van de Unie". Arrest van het Hof van Justitie van 2. 12. 1992 in zaak C-370/89, SGEEM en Etroy/BEI, Jurispr. 1992, blz. 6211. Vgl. hierboven par. 6. 4. 2 (rechter van de vrijheden). 87 kennelijke vergissingen te toetsen, zou het Hof van Justitie in het bijzonder door de Europese officier van justitie moeten kunnen worden geadieerd ingeval van afwijzing of negatieve competentieconflicten, met inachtneming van het beginsel van een redelijke termijn voor het proces. In elk geval zou geen van deze hypothesen inbreuk maken op het beginsel dat de rechterlijke bevoegdheid ten gronde in strafzaken bij de nationale rechterlijke instanties berust. 88 9. CONCLUSIE Tot besluit wil de Commissie graag de mening van alle belanghebbende sectoren over de wijze van tenuitvoerlegging van haar voorstel kennen, om daar conclusies uit te trekken en eventueel een nieuwe bijdrage te leveren in het kader van de voorbereiding van de komende herziening van de Verdragen. Het voorstel dat de Commissie in 2000 heeft gedaan is in dit groenboek iets nader uitgewerkt.  Op basis van de voorkeuren die de Commissie in dit stadium voor bepaalde opties heeft, zou zij kunnen voorstellen de huidige bepalingen van het Verdrag aan te vullen met een rechtsgrond die het mogelijk maakt dat: • een onafhankelijke Europese officier van justitie wordt benoemd, die de centrale leiding van de opsporing en vervolging heeft en voor de bevoegde rechterlijke instanties van de lidstaten de strafvervolging kan instellen ter zake van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap • en te dien einde een kader van specifieke voorschriften wordt vastgesteld, waarin met name worden vastgelegd: – zijn statuut, gekenmerkt door een zeer gedecentraliseerde organisatie met als basis afgevaardigde Europese officieren van justitie en de medewerking van de nationale vervolgingsautoriteiten in de lidstaten; – de regels van materieel strafrecht die hij toepast, waarbij gestreefd wordt naar unificatie van de meest specifieke regels (strafbare feiten waarvoor hij bevoegd is, daarop gestelde straffen, verjaringstermijn) of alleen maar naar harmonisatie (aansprakelijkheid van rechtspersonen) en waarbij voor de overige regels, het merendeel, verwezen wordt naar het nationale recht; – de strafprocedure die de Europese officier van justitie volgt, met eerbiediging van de fundamentele rechten, primair gebaseerd op de wederzijdse erkenning van de opsporingsmaatregelen naar nationaal recht (huiszoeking, enz. ), eventueel op Europees niveau geharmoniseerd (Europees arrestatiebevel, enz. ), onder het toezicht van een nationale rechter van de vrijheden, en subsidiair op bepaalde communautaire regels (inleiding van de procedure, sepot, Europees proces-verbaal, enz. ); – de uitzonderingen op het beginsel van de legaliteit inzake de besligging tot vervolging en de verdeling van de zaken, met name de gemengde zaken, met de nationale vervolgingsinstanties; – de regeling inzake de toelaatbaarheid van bewijzen, gebaseerd op het beginsel dat de in één lidstaat verzamelde bewijzen moeten worden toegelaten door de rechterlijke instanties van iedere andere lidstaat; – de betrekkingen van de Europese officier van justitie met de andere actoren, op Europees en internationaal niveau, in het bijzonder de mogelijkheden tot uitwisseling van informatie met eerbiediging van de gegevensbescherming; 89 – de beschikbare rechtsmiddelen tegen onder het gezag van de Europese officier van justitie verrichte handelingen, dat wil zeggen primair de interne rechtsmiddelen en subsidiair de rechtsmiddelen bij het Hof van Justitie waarin, indien noodzakelijk, kan worden voorzien.  Het is de bedoeling dat de organisatie van de rechterlijke instanties (rechter van de vrijheden, rechter die toezicht uitoefent op het aanhangig maken, zittingsrechter) en de fase van het proces, alsook de tenuitvoerlegging van de straffen volledig beheerst blijven door het instellen van strafvervolging door de nationale recht, behoudens het beginsel van het Europese officier van justitie. Het voorstel om de leiding van de opsporing en vervolging op het specifieke gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap op communautair niveau te centraliseren, teneinde een doeltreffende en gelijkwaardige bestraffing binnen een gemeenschappelijke ruimte te waarborgen, staat van nu af aan open voor een zo breed mogelijk debat, zonder andere beperkingen van de discussie dan de eerbiediging van de fundamentele rechten en de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. 90 BIJLAGE 1 Aanvullende bijdrage van de Commissie ten behoeve van de intergouvernementele Conferentie over de institutionele vraagstukken van 29 september 2000 De strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap: een Europese officier van justitie192 Inleiding In haar advies van 26 januari 2000 "Aanpassing van de instellingen voor een geslaagde uitbreiding"193 stelt de Commissie ten aanzien van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap voor in het Verdrag een rechtsgrond op te nemen voor de invoering van een geheel van voorschriften betreffende de inbreuken en de daarop gestelde straffen, de nodige procedurevoorschriften voor de vervolging van deze inbreuken en de bepalingen betreffende de bevoegdheden en taken van een Europees officier van justitie, belast met het verrichten van onderzoek van gevallen van fraude op het gehele Europese grondgebied en de vervolging daarvan voor de nationale rechtbanken. In het kader van haar nieuwe fraudebestrijdingsbeleid heeft de Commissie verklaard dat zij de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap op dit punt wenst te versterken. Met fraude en andere onregelmatigheden ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap was in 1998 een totaal bedrag gemoeid dat zowel door de lidstaten als de Commissie op meer dan 1 miljard EUR werd geraamd194. De betrokkenheid van de georganiseerde misdaad bij de fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap en het grensoverschrijdende karakter daarvan veronderstellen samenwerking tussen 15 rechtsstelsels waarbinnen uiteenlopende materiële en procedureregels worden gehanteerd. De huidige samenwerkingsmethoden blijken vaak niet te volstaan om de moeilijkheden waarmee de rechterlijke en politie-instanties bij de bestrijding van deze fraude worden geconfronteerd, te boven te komen.  Deze moeilijkheden zullen nog toenemen met de stijging van het aantal lidstaten en van het aantal marktdeelnemers en administraties dat betrokken zal zijn bij het beheer van de Gemeenschapsmiddelen. De bevoegdheden die door middel van deze mededeling worden voorgesteld voor de Europese officier van justitie blijven strikt beperkt tot het terrein van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap zoals deze reeds zijn vastgesteld en omschreven in artikel 280, lid 1, van het EG-Verdrag. 192 193 194 COM (2000) 608. COM (2000) 34, http://europa. eu. int/comm/igc2000/offdoc/opin_igc_fr. pdf Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen, fraudebestrijding, Jaarverslag 1998, lid 1, punt 3, COM(99) 590 def. 91 In deze mededeling wordt ook voorgesteld in het verdrag slechts de essentiële karakteristieken van de Europese officier van justitie op te nemen (benoeming, ontslag, opdracht, onafhankelijkheid), waarbij ten aanzien van de regels en voorwaarden voor de uitoefening van zijn functie naar het afgeleid recht wordt verwezen. 1. HET COMPLEXE KARAKTER VAN DE PROBLEMATIEK GEZIEN DE SPECIFIEKE VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE GEMEENSCHAP OP HET GEBIED VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAP De tekortkomingen van de huidige voorzieningen houden hoofdzakelijk verband met de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte, een gevolg van het feit dat de politie- en rechterlijke instanties slechts bevoegd zijn om op hun eigen grondgebied op te treden. De klassieke methoden van rechtsbijstand en samenwerking tussen politiediensten zijn nog steeds log en vaak niet afgestemd op een doeltreffende bestrijding van grensoverschrijdende fraude. is administratief onderzoek op het gebied van Uit de ervaring blijkt hoe moeilijk het strafrechtelijke vervolging tot een goed einde te brengen. De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap moet echter op een bijzonder hoog en voor alle lidstaten gelijkwaardig niveau plaatsvinden, aangezien het gaat om gemeenschappelijke middelen. Overigens is de Gemeenschap op dezelfde voet als de lidstaten verplicht voor de bescherming van deze financiële belangen te zorgen. In deze context moet de Europese Unie de lidstaten en hun burgers garanderen dat gevallen van fraude en corruptie daadwerkelijk in rechte worden vervolgd. 1. 1. De versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte Artikel 280 van het EG-Verdrag bepaalt dat de in het kader van de medebeslissing genomen maatregelen ter bestrijding van onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad "geen betrekking [hebben] op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling".  Het EG-Verdrag in zijn huidige staat laat dus niet toe roepen waarvan een gemeenschappelijk rechterlijk orgaan deel uitmaakt, zoals een officier van justitie. een Europese strafrechtelijke leven te in het ruimte De ondertekening van het Verdrag betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap van 26 juli 1995 en van de bijbehorende protocollen vormt een eerste stap op weg naar de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Deze teksten, die zijn opgesteld in het kader van de intergouvernementele samenwerking van de "derde pijler" betekenen een belangrijke verworvenheid omdat zij frauduleuze handelingen, verduistering en corruptie in elke lidstaat strafbaar stellen. Het genoemde Verdrag en de protocollen ervan zijn evenwel nog steeds niet in werking getreden omdat nog niet alle verdragsluitende partijen het hebben geratificeerd. Ook wanneer zij van kracht zullen zijn, zal er onzekerheid blijven bestaan ten aanzien van de wijze waarop zij door de verschillende partijen in de nationale strafwetgevingen zullen worden omgezet. Bovendien zullen deze bepalingen op zichzelf niet volstaan om de gevolgen van de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte op te vangen, aangezien de strafvervolging op nationaal niveau zal blijven plaatsvinden. 92 Ten overstaan van 15 verschillende strafrechtsstelsels beschikt de Gemeenschap dus slechts over zeer beperkte middelen om voor een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van de communautaire financiële belangen in de lidstaten te zorgen, zoals vastgesteld in het Verdrag. Bij de huidige stand van zaken blijft de strafvervolging, hoe doeltreffend de administratieve coördinatie ook is die het Europees Bureau voor fraudebestrijding tot stand brengt, onderhevig aan onzekerheidsfactoren. De Gemeenschap beschikt immers niet over instrumenten die de praktische preventie en het administratieve onderzoek aanvullen met een strafvervolgingsfunctie. Voorbeeld: De verzuiling tussen de rechterlijke instanties van de lidstaten leidt tot gelijktijdige of partiële vervolgingen of tot het volledig ontbreken van vervolgingen. Het uitvoerverbod voor rundvlees vanuit bepaalde delen van het grondgebied van de Gemeenschap in verband met de besmetting door BSE is door marktdeelnemers van drie lidstaten omzeild bij uitvoer naar een derde land. Het optreden van de Commissie en het feit dat dit netwerk van fraude met de landbouwsubsidies aan het licht is gebracht, hebben er vervolgens toe geleid dat er in verschillende lidstaten gelijktijdig tot strafvervolging werd overgegaan wegens dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde personen.  Hoewel de gerechtelijke procedures medio 1997 werden ingeleid heeft men nog slechts in één van deze lidstaten het stadium bereikt van het wijzen van een vonnis. Deze toestand is onaanvaardbaar, met name op de communautaire gebieden waarbij subsidies een rol spelen, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid. 1. 2. Het logge en inadequate karakter van de conventionele methoden van justitiële samenwerking tussen de lidstaten De nationale wettelijke regelingen vormen de grondslag van de strafrechtelijke bescherming tegen grensoverschrijdende criminaliteit en blijven onontbeerlijk. Er bestaan ook reeds zekere vormen van internationale samenwerking in strafzaken, die van nu af aan worden versterkt door de uitgebreide justitiële samenwerking in het kader van de derde pijler. Maar de ontwikkeling van de georganiseerde criminaliteit ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap maakt dat de conventionele instrumenten op het gebied van de wederzijdse rechtshulp niet langer volstaan en dat de op het gebied van de justitiële samenwerking geboekte vooruitgang ontoereikend is. Er bestaat namelijk in het huidige kader van het Verdrag geen mogelijkheid om een interface tot stand te brengen tussen de communautaire en de nationale rechterlijke instanties. Voorbeeld: De ontoereikende samenwerking tussen de lidstaten op strafrechtelijk gebied leidt tot uitstel, vertragingsmanoeuvres en straffeloosheid. Hierdoor wordt in zaken betreffende grensoverschrijdende financiële fraude al te vaak de vernietiging van bewijsstukken en het uitwijken van verdachten in de hand gewerkt. Dit blijkt bijzonder nadelig te zijn wanneer men de financiële kringlopen in de stadia na de fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen wil herstellen. Zo heeft bijvoorbeeld bij gelegenheid van een hoorzitting van het Europees Parlement een officier van justitie van een lidstaat verklaard dat hij tot 60 opeenvolgende beroepen in de aangezochte staat te behandelen kreeg in verband met een zelfde zaak waarbij de financiële belangen van de Gemeenschappen betrokken konden zijn. De beroepen werden 93 achtereenvolgens ingediend om telkenmale de tijd te winnen die de rechter nodig had om hen af te wijzen. Onder dergelijke omstandigheden is de desbetreffende internationale rogatoire commissie, wanneer deze plaatsvindt, doorgaans zinloos geworden. 1. 3.  De moeilijkheid om administratieve onderzoeken te doen resulteren in gerechtelijke vervolgingen Talrijke gevallen uit de communautaire ervaring van de afgelopen jaren getuigen aldus van aanhoudende hindernissen op een gebied waar juist de bijzondere verantwoordelijkheid van de Gemeenschap en van de lidstaten een duidelijke voorstelling van de te beschermen belangen en doeltreffender strafvervolgingen op het niveau van het grondgebied van de Gemeenschap noodzakelijk maakt. Voorbeeld: De doorgifte van informaties tussen de lidstaten en door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) aan de lidstaten stuit op hindernissen als gevolg van de uiteenlopende voorschriften betreffende rechtsvervolging in de respectieve lidstaten. Indien voor hetzelfde feit in sommige lidstaten een magistraat, en in andere een administratieve instantie met het onderzoek wordt belast, blijkt rechtstreeks contact tussen beiden, zowel in feite als in rechte, meestal onmogelijk te zijn. De betrokken nationale instanties hebben voorts niet alle in dezelfde mate toegang tot de informatie, als gevolg van de uiteenlopende nationale regels betreffende met name de fiscale geheimhouding, het zakengeheim en de geheimhouding op het gebied van het strafrechtelijk onderzoek. Voorbeeld : Een poging om de organisatoren van een in twee lidstaten, A en B, bedreven belangrijke transnationale fraude ten nadele van de eigen middelen van de Gemeenschap te vervolgen vormt in dit opzicht een treffend voorbeeld. Een rechter van een derde lidstaat (C), het land waar de verdachte woonachtig was, bij wie de zaak door de nationale douane-instanties aanhangig was gemaakt, heeft deze niet-ontvankelijk verklaard, met name om reden dat de door de instanties van lidstaat A verstrekte verklaring niet voldoende was om in lidstaat C tot vervolging over te gaan. Deze verklaring hield niettemin in dat de vastgestelde inbreuk laakbaar was volgens het recht van lidstaat A en bevatte een verwijzing naar de straffen waaraan de daders zich in die lidstaat blootstelden. Op grond van de regels van lidstaat C kon de rechter de door de douanediensten van lidstaat A afgegeven verklaring niet als bewijs toelaten. *** 2. DE VOORGESTELDE REGELING Hoe rechtmatig en onvervangbaar de bestaande regelingen ook zijn, zij betekenen, bij gebrek aan een specifieke institutionele structuur op communautair niveau, even zovele hindernissen voor de strafvervolging door politie en rechterlijke macht en troeven voor de misdadigers.  Gezien de tekst van het EG-Verdrag beveelt de Commissie derhalve om op de bestaande situatie te reageren, aan het primaire recht zodanig aan te vullen dat de functie van Europese officier van justitie in het leven kan worden geroepen, ten aanzien van de organisatie en werkwijze waarvan naar het afgeleide Gemeenschapsrecht kan worden verwezen. Deze wijziging zou enkel betrekking hebben op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. 94 2. 1. Een gedegen en grondig voorbereidend overleg Het voorstel van de Commissie aan de Intergouvernementele Conferentie is de vrucht van een diepgaande voorbereiding. Sedert bijna tien jaar houdt een groep deskundigen op strafrechtelijk gebied van alle lidstaten zich, op verzoek van het Europees Parlement en de Commissie, bezig met het thema van de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Hun werkzaamheden hebben geresulteerd in voorstellen voor een geheel van regels betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, algemeen bekend onder de naam "Corpus juris"195. In dit document wordt de instelling aanbevolen van een communautair rechtsgebied dat zou gelden voor de fase van voorbereiding van het proces. Dit doel zou worden bereikt door op harmonische wijze in de nationale stelsels de functie van Europees officier van justitie te integreren, waarbij echter iedere communautarisering van de strafvonnisbevoegdheid zou worden uitgesloten196. De auteurs van het "Corpus juris" hebben aangegeven wat de structuur zou kunnen zijn van een onafhankelijk Europees openbaar ministerie dat op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap zou worden belast met de leiding van het gerechtelijk onderzoek en met de strafvordering voor de bevoegde nationale rechterlijke instanties. Tevens hebben zij vermeld hoe de functie daarvan zou moeten aansluiten op de nationale procedures. Er wordt gedacht aan een sterk gedecentraliseerde organisatie. Onder de Europees officier van justitie zouden in de lidstaten afgevaardigde Europese officieren van justitie ressorteren om de aansluiting tussen het communautaire apparaat en de nationale rechtsstelsels te verzekeren. 2. 2.  Het doel van de hervorming Met het oog hierop beveelt de Commissie aan een onafhankelijk Europees officier van justitie in te stellen om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen voorgesteld Door deze toevoeging zou de hervorming van de communautaire rechtspleging, zoals door de Commissie de aanvullende Intergouvernementele Conferentie van 1 maart 2000197, worden aangevuld met een rechterlijk orgaan dat zou worden belast met de strafvordering bij de bevoegde rechterlijke instanties van de lidstaten en dat een voortdurende strafrechtelijke controle op het grondgebied van de Gemeenschap zou kunnen uitoefenen op de onderzoeksactiviteiten met het oog op de naleving behoeve bijdrage haar van ten in 195 196 197 leiding van Mevr. Delmas-Marty, Economica, Parijs, 1997. Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne (Corpus juris houdende strafbepalingen ter bescherming van de financiële belangen van de (Voor de Europese Unie), onder Nederlandse versie Intersentia, Antwerpen, Groningen, Oxford). De tekst van het Corpus juris is eveneens beschikbaar op internet (http://www. law. uu. nl/wiarda/corpus/index1. htm). Naar aanleiding van deze aanbevelingen hebben de deskundigen onlangs een omvangrijke vergelijkende studie voltooid waarin de noodzaak, de wettigheid en de uitvoerbaarheid van het « Corpus juris » wordt onderzocht en het effect wordt geanalyseerd dat een Europees officier van justitie kan hebben op de nationale stelsels van strafvervolging: La mise en œuvre du Corpus juris dans les États membres, Mevr. Delmas-Marty en J. A. E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000. Aanvullende bijdrage van de Commissie ten behoeve van de Intergouvernementele Conferentie over de institutionele vraagstukken - De hervorming van de communautaire rechtspleging (COM/2000/0109 def). 95 van het recht en de bescherming van de financiën van de Gemeenschap. Het is evenwel niet de bedoeling de strafvonnisbevoegdheid, die onder de nationale rechter blijft ressorteren, te communautariseren. 2. 3. De wijze van uitvoering van de hervorming Volgens de Commissie kan de noodzakelijke wijziging van het Verdrag beperkt blijven tot het vaststellen van de voorwaarden voor de benoeming en het ontslag van de Europese officier van justitie, en tot het omschrijven van zijn opdracht en van de voornaamste kenmerken van zijn functie in een nieuw artikel 280 bis. In het Verdrag zou worden verwezen naar het afgeleide recht ten aanzien van de bepalingen betreffende het statuut en de werkwijze van de Europese officier van justitie. 2. 3. 1.  De benoeming van de Europese officier van justitie (leden 1 en 2 van het nieuwe artikel 280 bis) De Commissie stelt voor de Europese officier van justitie op voorstel van de Commissie en na instemming door het Europees Parlement door de Raad bij gekwalificeerde meerderheid te laten benoemen. Het voorstel, dat, gezien zijn bijzondere verantwoordelijkheid ten aanzien van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap door de Commissie dient te worden gedaan, zou bijvoorbeeld kunnen worden ingediend tezamen met een lijst van kandidaten, waaruit de Raad de Europese officier van justitie zou kunnen kiezen. De Commissie acht het eveneens wenselijk de voorwaarden vast te leggen voor een eventueel ontslag van de Europese officier van justitie (lid 2 van het nieuwe artikel 280bis). Wat betreft de duur van diens ambtsperiode, stelt de Commissie een niet vernieuwbare periode van zes jaar voor (lid 1 van het nieuwe artikel 280bis). Er dient in het bijzonder te worden gewezen op een wezenlijke eigenschap van de Europese officier van justitie, namelijk diens onafhankelijkheid als rechterlijk orgaan (lid 2 van het nieuwe artikel 280bis). Afgezien van deze wezenlijke kenmerken van de officier van justitie zou in het herziene Verdrag ten aanzien van zijn statuut worden verwezen naar het afgeleide Gemeenschapsrecht (samenstelling, zetel, enz. ), en wel volgens de procedure bedoeld in artikel 251 van het EG- Verdrag (gekwalificeerde meerderheid in de Raad en medebeslissing met het Parlement). 2. 3. 2. De voorwaarden voor de uitoefening van de functie van de Europese officier van justitie (lid 3 van het nieuwe artikel 280 bis) Wat betreft de voorwaarden voor de uitoefening van de functie van de Europese officier van justitie is een specifieke, louter tot de voor de financiële belangen van de Gemeenschap nadelige activiteiten beperkte regeling nodig, om zowel op het gebied van het materiële strafrecht als van de strafvordering een goede gang van zaken te verzekeren. Deze bepalingen dienen door de Raad te worden vastgesteld volgens de medebeslissingsprocedure. Om de bevoegdheden van de officier van justitie duidelijk te omlijnen, dienen dus uitdrukkelijke op communautair niveau tenlasteleggingen (fraude, corruptie, witwassen, enz. ) en straffen te worden vastgesteld betreffende de voor de financiële belangen van de Gemeenschap nadelige activiteiten. Het strikte karakter van het strafrecht is namelijk moeilijk te verzoenen met de uiteenlopende manieren om op het grondgebied van de Gemeenschap de daadwerkelijke en gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren.  De vastgestelde gemeenschappelijke tenlasteleggingen zouden dus in de nationale rechtsorde op uniforme wijze moeten kunnen worden toegepast 96 door de nationale strafrechters in hun hoedanigheid van rechters naar het gemene recht op communautair gebied, hetgeen het vaststellen van specifieke regels veronderstelt. Met het oog hierop biedt de inhoud van de instrumenten waarover werd onderhandeld in het kader van voornoemd verdrag van 26 juli 1995 en de aanvullende protocollen ervan, voortaan een goede basis waarmee de lidstaten instemmen. Bovendien is het absoluut noodzakelijk procedureregels (bijvoorbeeld: voorwaarden voor de inschakeling van de Europese officier van justitie, onderzoeksbevoegdheden, opening en afsluiting van onderzoek) vast te stellen naast regels voor rechterlijke toetsing (bijvoorbeeld: controle op de handelingen van de officier van justitie die al dan niet onder de bevoegdheid van de nationale rechter inzake vrijheden vallen), als het kader waarbinnen de officier van justitie zijn functie kan uitoefenen. In dit opzicht bevat het "Corpus juris" bepaalde, niet volledige, mogelijkheden inzake regels voor procedure en coördinatie met de bevoegde nationale instanties. In elk geval moet de opstelling van deze regels het voorwerp uitmaken van voorstellen voor afgeleid recht, zulks met inachtneming van de nationale rechtsstelsels en -tradities. Het is bijgevolg nodig, volgens de in artikel 251 van het EG-Verdrag bedoelde procedure, goed te keuren: – bepalingen betreffende de inbreuken (lid 3, onder a), van het nieuwe artikel 280 bis); – procedurevoorschriften die van toepassing zijn op de activiteiten van de officier van justitie, alsmede regels voor de toelaatbaarheid van bewijzen (lid 3, onder b), van het nieuwe artikel 280 bis); – bepalingen inzake de rechterlijke toetsing van de handelingen van de officier van justitie, welke onontbeerlijk zijn voor de vervulling van diens functie (lid 3, onder c), van het nieuwe artikel 280 bis). Deze regels van afgeleid recht zouden tevens moeten bepalen hoe de communautaire regeling aansluit op de nationale rechtsstelsels.  *** 97 Tot besluit stelt de Commissie de Conferentie voor de huidige bepalingen van het Verdrag inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen aan te vullen met een rechtsgrond die het mogelijk maakt dat: • een onafhankelijke Europese officier van justitie wordt benoemd, die zich ten aanzien van de bevoegde rechtscolleges van de lidstaten bezighoudt met de strafvordering ter zake van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, en wel in het kader van specifiek daartoe vastgestelde regels; • in het latere afgeleide recht worden vastgesteld: – zijn statuut, – regels van materieel recht betreffende de bescherming van de financiële belangen door de Europese officier van justitie (inbreuken, sancties), – regels inzake strafvordering en toelaatbaarheid van bewijzen, – regels betreffende de rechterlijke toetsing van de door de officier van justitie in de uitoefening van zijn functie verrichte handelingen. 98 Huidige tekst van het EG-Verdrag Artikel 280 Voorgestelde tekst Nieuw artikel 280 activiteiten waardoor de. 1. De Gemeenschap en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige belangen van de Gemeenschap worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden. financiële activiteiten waardoor de 1. De Gemeenschap en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige belangen van de Gemeenschap worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden. financiële 2. De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. 2. De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. 3. Onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag coördineren de lidstaten hun optreden om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij organiseren daartoe samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten. 3. Onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag coördineren de lidstaten hun optreden om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij organiseren daartoe samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten. 4.  De Raad neemt volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van de Rekenkamer, de nodige maatregelen aan op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Deze maatregelen hebben geen betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling. 4. De Raad neemt volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van de Rekenkamer, de nodige maatregelen aan op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Onverminderd het bepaalde in artikel 280bis, hebben deze maatregelen geen betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling. 99 5. De Commissie brengt in samenwerking met de lidstaten jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de ter uitvoering van dit artikel genomen maatregelen. 5. De Commissie brengt in samenwerking met de lidstaten jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de ter uitvoering van dit artikel genomen maatregelen. Artikel 280 bis 1. Ten einde bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 280, lid 1, benoemt de Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en met instemming van het Europees Parlement voor een niet-hernieuwbare termijn van zes jaar een Europees officier van justitie. De Europese officier van justitie wordt belast met de opsporing, de vervolging en de inbeschuldigingstelling van de daders of medeplichtigen van inbreuken waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, en met de strafvordering wegens deze inbreuken voor de bevoegde rechterlijke instanties van de lidstaten, onder de voorwaarden die in lid 3 bedoelde voorschriften. zijn vastgesteld bij de 2. De Europese officier van justitie wordt gekozen onder personen die alle waarborgen voor onafhankelijkheid bieden en die aan alle gestelde eisen voldoen om in hun onderscheidene landen de hoogste rechterlijke ambten te bekleden. Bij de vervulling van zijn taken vraagt noch aanvaardt hij enigerlei instructies. Indien hij niet meer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet of op ernstige wijze is tekortgeschoten kan hij op verzoek van het Europees Parlement, de Raad of de Commissie door het Hof van Justitie van zijn ambt ontheven worden verklaard.  De Raad stelt volgens de procedure van artikel 251 het statuut van de Europese officier van justitie vast. 3. De Raad stelt volgens de procedure van artikel 251 van het 100 Verdrag de voorwaarden vast voor de uitoefening van de functie van de Europese officier van justitie, en geeft met name (a) voorschriften waarbij de elementen worden vastgesteld van de strafrechtelijke inbreuken betreffende fraude en iedere andere onwettige activiteit die nadelig is voor de financiële belangen van de Gemeenschap, evenals de straffen die op elk daarvan worden gesteld; (b) procedurevoorschriften van toepassing op de activiteiten van de Europese officier van justitie, alsmede voorschriften betreffende de toelaatbaarheid van bewijzen; (c) voorschriften inzake de rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen die de Europese officier van justitie in de uitoefening van zijn functie verricht. 101 BIJLAGE 2 Vereenvoudigde procedureschema’s In de volgende schema’s wordt een overzicht gegeven van een aantal van de belangrijkste onderdelen van de procedure die de Europese officier van justitie zou kunnen volgen. Niet alle situaties en niet alle opties die in het groenboek aan de orde zijn gekomen, worden in de schema’s weergegeven. Zij zijn bedoeld als een hulpmiddel voor een goed begrip van de tekst, maar kunnen deze niet vervangen. 102 Structuur van het Europees openbaar ministerie 1. Verwijzing/Aangifte Lidstaat I Administratie Politie Rechterlijke instanties Rechter van de vrijheden Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie Lidstaat II Administratie Politie Rechterlijke instanties Rechter van de vrijheden Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie Optreden op eigen initiatief Publiek (burgers, ondernemingen) Europese officier van justitie Lidstaat III Administratie Politie Rechterlijke instanties Rechter van de vrijheden Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie Europol Eurojust Europees justitieel netwerk Gemeenschappelijke opsporings-/vervolgingsruimte In dit schema wordt geen organische, maar een functionele structuur in de lidstaten weergegeven. Er wordt derhalve geen standpunt OLAF/Commissie Ingenomen inzake de instantie die de nationale vervolging uitoefent of de instantie die als rechter van de vrijheden fungeert 103 Lidstaat I Administratie Politie Rechterlijke instanties Rechter van de vrijheden Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde ese Europese officier van justitie (1) Inwinnen van inlichtingen 2.  Opsporingsfase Lidstaat II Administratie Politie Lidstaat III Administratie Politie Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie (1) IOndervraging Huiszoeking (2) Rechterlijke instanties Rechter van de vrijheden Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie Rechterlijke instanties Rechter van de vrijheden Inleiding van de procedures/Opsporingshandelingen (1) Verhoor Arrestatiebevel (3) Verwijzing/aangifte Europese officier van justitie (1)= Opsporingshandelingen ter discretie van de Europese officier van justitie/rechtsgevolgen in de gemeenschappelijke ruimte (2) = Opsporingshandelingen onder het toezicht van de rechter van de vrijheden (3) = Opsporingshandelingen gelast door de rechter van de vrijheden Wederzijdse erkenning in deze lidstaten Gemeenschapplijke opsporings-/vervolgingsruimte De vermelde opsporingshandelingen zijn voorbeelden 104 3. Vervolgingsfase Lidstaat I Administratie Politie Lidstaat II Administratie Politie gevoegde strafvervolging Lidstaat III Administratie Politie Rechterlijke instanties Zittingsrechter Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie Rechterlijke instanties Zittingsrechter Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie Rechterlijke instanties Zittingsrechter Nationale vervolgings- instantie Afgevaardigde Europese officier van justitie hoofdstrafvordering (1) = aanhanging maken van de zaak Europese officier van justitie (2) sepot of buitenvervolgingstelling (3) transactie Gemeenschappelijke opsporings-/vervolgingsruimte Voorkeursschema: één forum. De Europese officier van justitie zou ook in verscheidene lidstaten de zaak aanhangig kunnen maken. 105 BIJLAGE 3 Fictief geval van fraude behandeld door de Europese officier van justitie Het voorbeeld van fraude dat nu volgt – inclusief namen en feiten – is louter fictief en is uitsluitend bedoeld ter illustratie van dit groenboek. DE FEITEN De onderneming "Meat International", met zetel in Londen, is al jaren werkzaam is in de sector import/export van vlees. Na een voedselcrisis in deze sector is zij aanzienlijk meer kwaliteitsvlees uit Latijns-Amerika gaan importeren, met name uit Brazilië en Argentinië. Tegelijkertijd heeft zij grote hoeveelheden vlees uit de Gemeenschap naar Rusland geëxporteerd. Zij heeft hiertoe de havens van Antwerpen en Lissabon gebruikt voor de import en de haven van Rotterdam voor de export. Import van vlees Met betrekking tot de import heeft de onderneming "Meat International" blijk gegeven van inventiviteit om zoveel mogelijk douanerechten (communautair middelen) te ontduiken. • In de eerste plaats heeft zij bedrog gepleegd betreffende de aard van de goederen. Zij heeft verklaard dat 20% van het geïmporteerde kwaliteitsvlees tot de categorie "slachtafval" behoorde, waarvoor een zeer laag douanerecht is verschuldigd. recht een contingent kwaliteitsvlees • Voorts heeft de onderneming bedrog gepleegd betreffende de herkomst van de goederen, om op onrechtmatige wijze te profiteren van preferentiële tariefvoordelen.  Argentinië "Hilton Beef" naar de heeft namelijk het lage Gemeenschap te exporteren tegen een preferentieel douanerechten). Om van dit te kunnen profiteren, moet het bedrijf echtheidsverklaringen van het Argentijnse Ministerie van Landbouw verkrijgen. De onderneming "Meat International" heeft systematisch vlees van een slechtere kwaliteit uit Paraguay ingevoerd, in plaats van het "Hilton Beef"-vlees. Om haar doel te bereiken heeft zij gebruik gemaakt van op onrechtmatig wijze afgegeven verklaringen, middels betaling van een bedrag van 5. 000 USD per container aan de verantwoordelijke ambtenaar in Argentinië. (geen of zeer tariefvoordeel tarief • De betrokken containers zijn geïmporteerd en in het vrije verkeer gebracht in de Europese langs de havens van Antwerpen en Lissabon. De ondernemingen "Meat Unie, International Lisboa" hebben als expediteurs de International Antwerp" en "Meat douaneaangiften gedaan. De transportonderneming "Transeurope" in Madrid was belast met de distributie vanuit Antwerpen en Lissabon naar klanten in geheel Europa. Export van vlees Wat de export betreft, heeft "Meat International" op onrechtmatige wijze van subsidies (communautaire uitgaven) geprofiteerd. • De onderneming heeft in het Verenigd Koninkrijk Brits vlees gekocht dat niet op de in het verkeer mag worden gebracht of naar derde landen mag gemeenschapsmarkt 106 worden uitgevoerd (embargo), in grote hoeveelheden en tegen symbolische prijzen. Dat vlees is ingevroren en illegaal naar Antwerpen vervoerd, waar de onderneming "Label International" het heeft geëtiketteerd als vlees van oorsprong uit België. Daarna is het vlees de Gemeenschap met uitvoerrestituties werd gesubsidieerd. geëxporteerd, welke naar Rusland export door • De douaneaangiften zijn gedaan door de expediteur "Meat International Antwerp". Een deel is per schip vanuit de haven van Rotterdam naar Rusland geëxporteerd, een ander deel is door "Transeurope" over de weg vervoerd. Financieel nadeel Als gevolg van de ontdoken douanerechten en de verkregen restituties heeft de onderneming hoge winsten behaald. Om de omvang daarvan te maskeren heeft de onderneming in Argentinië, in Europa en in de Cariben een reeks vennootschappen zonder echte activiteit opgericht, om te kunnen factureren zonder tegenprestatie. Via die vennootschappen heeft de onderneming onder meer aandelen op de beurs in Londen en onroerend goed in Lugano gekocht. Op deze wijze is in aanzienlijke mate vennootschapsbelasting ontdoken. STRAFRECHTELIJKE GEVOLGEN: ZONDER DE EUROPESE OFFICIER VAN JUSTITIE • De douaneambtenaren ontdekken in Antwerpen een container met kwaliteitsvlees uit Argentinië in plaats van het aangegeven slachtafval. Daardoor rijst bij hen het vermoeden dat er valse douaneaangiften zijn gedaan om de douanerechten te ontduiken.  Tijdens de controle van de boekhouding bij de expediteur "Meat International Antwerp" blijkt dat deze zwendel al enige tijd plaatsvindt. • De douanediensten maken de zaak aanhangig bij de Belgische onderzoeksrechter. Deze vraagt de gerechtelijke politie de bestuurders van de onderneming "Meat International" in Londen en de bestuurders en chauffeurs van de onderneming "Transeurope" in Madrid te ondervragen; tevens wil hij bij deze ondernemingen huiszoekingen verrichten. Er worden internationale de onderzoeksrechter resultaten. Hij ontdekt dat de ondernemingen "Transeurope" en "Meat International Antwerp" (de expediteur) eigendom zijn van de vennootschap "Meat International" en dat het derhalve om een permanent netwerk gaat dat is opgezet om strafbare feiten te plegen. ingesteld. Vijf maanden commissies rogatoire krijgt later • De Belgische gerechtelijke autoriteiten leiden een strafrechtelijk onderzoek tegen "Meat International Antwerp" en "Meat International" in. De correctionele rechtbank van Antwerpen veroordeelt de directeuren van de twee ondernemingen tot hoge strafrechtelijke geldboetes en voorwaardelijke gevangenisstraffen. • Maar de tenuitvoerlegging van de straffen dreigt problematisch, zo niet onmogelijk te worden. De onderneming "Meat International", gealarmeerd door het verrichte onderzoek, verkoopt namelijk haar effecten op de beurs in Londen en laat het geldt via haar offshorebedrijven herinvesteren in onroerend goed in Lugano. Haar directeur, die ook de Zwitserse nationaliteit bezit, is na de huiszoeking in Lugano gaan wonen. De directeur van "Meat International Antwerp" is op de vlucht geslagen, met medeneming van de beschikbare financiële middelen van de onderneming. • Tegelijkertijd ontdekken de Nederlandse politiediensten bij een routinecontrole in een vrachtwagen van de onderneming "Transeurope" vlees met Belgische etiketten, met 107 bestemming Rusland, wat zij verdacht vinden. Gezien de omstandigheden nemen zij het vlees in beslag. Materiële controle bevestigt dat het in werkelijkheid om vlees van Britse herkomst gaat, onder embargo. • De Nederlandse gerechtelijke autoriteiten stellen internationale rogatoire commissies in in België en Spanje, om meer bewijsmateriaal te verzamelen bij de ondernemingen "Meat International", "Meat International Antwerp" en "Transeurope". Uit de aldus verkregen bewijsstukken blijkt dat de vennootschap "Transeurope" banden heeft met de vennootschap "Meat International Lisboa" en dat de valse etiketten door de onderneming "Label International" zijn aangebracht. • De bewijzen worden naar de Portugese gerechtelijke autoriteiten gezonden. Via het Europees justitieel netwerk of Eurojust worden de Portugese gerechtelijke autoriteiten over de zaak geïnformeerd. De Nederlandse autoriteiten beslissen de zaak te seponeren, vanwege de geringe relatie met Nederland en het feit dat er geen antecedenten zijn.  • Het openbaar ministerie in Portugal wordt helaas geconfronteerd met het feit dat de bewijzen tijdens de uitvoering van de internationale rogatoire commissies niet zijn verkregen overeenkomstig de vereisten van het Portugese wetboek van strafvordering. Zij zijn namelijk door rechercheambtenaren verzameld, en niet door het openbaar ministerie of een rechter van instructie, met het gevolg dat de bewijzen in Portugal niet toelaatbaar zijn. • Tenslotte voeren de politiële en justitiële autoriteiten in Engeland slechts de bij internationale rogatoire commissie gedane verzoeken uit. Zij stellen geen onderzoek in haar "Meat International". STRAFRECHTELIJKE GEVOLGEN MET DE EUROPESE OFFICIER VAN JUSTITIE (VOLGENS DE PREFERENTIES VAN DE EUROPESE COMMISSIE) • De Belgische douanediensten schakelen de Europese officier van justitie in, op grond van hun verdenking jegens ondernemingen die valse aangiften hebben gedaan om douanerechten te ontduiken. De Nederlandse politiediensten schakelen op hetzelfde moment de Europese officier van justitie in, wegens in verband met het ontdekte vlees geconstateerde feiten, op grond waarvan de verdenking van fraude met betrekking tot In beide gevallen zijn de in de zaak genoemde uitvoerrestituties is gerezen. ondernemingen "Transeurope", de vervoerder, International Antwerp", de expediteur, en "Meat International". "Meat • Dankzij de coördinatie en centralisatie van deze informatie kan de Europese officier van justitie, die gegevens van verschillende kanten ontvangt, een totaalbeeld krijgen van wat in werkelijkheid één en dezelfde zaak is. Enerzijds geeft hij zich er rekenschap van dat er een relatie bestaat tussen de twee aspecten, al was het maar omdat dezelfde ondernemingen erbij betrokken zijn. Anderzijds beschikt hij over voldoende informatie om te begrijpen dat het om een grootscheepse grensoverschrijdende communautaire fraudezaak gaat, met operaties in verscheidene landen, waardoor opsporing van zijn kant gerechtvaardigd is. Hij verwijst de zaak derhalve niet naar de nationale gerechtelijke autoriteiten. • In de eerste plaats vraagt de Europese officier van justitie de afgevaardigde Europese officieren van justitie van de betrokken lidstaten om aanvullende informatie over de betrokken ondernemingen. De uitwisseling van de informatie die bij de politiële en 108 gerechtelijke autoriteiten beschikbaar is, vervolledigt het dossier. Van dan af is duidelijk dat de onderneming "Meat International" ook goederen importeert, langs de haven van Lissabon, waar zij gebruikmaakt van "Meat International Lisboa" als expediteur. Bovendien blijkt uit de uitgewisselde informatie dat de vennootschappen "Meat International Antwerp", "Meat International Lisboa" en "Transeurope" allemaal eigendom zijn van de vennootschap "Meat International".  • De Europese officier van justitie vermoedt derhalve dat er sprake is van een criminele organisatie die tot doel heeft het plegen van economische en financiële delicten ten nadele van de begroting van de Gemeenschap. Om zijn verdenking te staven beslist hij bij de organisatie communicatie af te tappen (telefoon, fax, e-mail). Hij onderwerpt zijn beslissing aan het toezicht van de rechter van de vrijheden van het Verenigd Koninkrijk, de staat waar de zetel van de belangrijkste onderneming is gevestigd. Nadat hij de machtiging van de rechter van de vrijheden heeft verkregen, geschiedt de aftapping, onder de leiding van de Europese officier van justitie, door de bevoegde autoriteiten in de betrokken lidstaten. De machtiging van de Britse rechter van de vrijheden wordt in de gemeenschappelijke van wederkerigheid erkend. De aftappingen leveren tamelijk snel het overtuigende bewijs van het bestaan van het netwerk, van de omvang van de criminele activiteiten, van de geldstromen en van het feit dat de directeur van "Meat International" de hoofddader in de zaak is. vervolgingsruimte opsporings- immers basis op en • De Europese officier van justitie, die verantwoordelijk is voor de coördinatie en de leiding van de gerechtelijke opsporing, vordert een grensoverschrijdende opsporingsactie met het doel 1) de sleutelpersonen in de betrokken ondernemingen te ondervragen; 2) de boekhouding van de ondernemingen in beslag te nemen; 3) de vermogensbestanddelen van de ondernemingen te bevriezen en 4) de bestuurders van "Meat International" te arresteren. De afgevaardigde Europese officieren van justitie verrichten de betrokken opsporingshandelingen. • Voor de bevriezing van de vermogensbestanddelen en ter verkrijging van het arrestatiebevel wordt de rechter van de vrijheden in het Verenigd Koninkrijk ingeschakeld. Hij verleent machtiging tot de bevriezing van de vermogensbestanddelen en geeft een Europees arrestatiebevel jegens de directeur van "Meat International" af. De gehele vormen machtiging gemeenschappelijk opsporings- en vervolgingsruimte, ongeacht waar de betrokken vermogenbestanddelen en de betrokken persoon zich bevinden. arrestatiebevel executoriale titels het en de in • De in verscheidene lidstaten verrichte opsporingshandelingen leveren bewijsstukken op met betrekking tot de frauduleuze opzet van de import en export, de taakverdeling tussen de ondernemingen, de verdeling van de winsten tussen de bestuurders en de geldstromen voor het witwassen van de opbrengsten. In Londen worden activa van grote omvang bevroren, in Antwerpen en Lissabon veel lagere bedragen. Uit de bewijsstukken blijkt dat de onderneming "Meat International" eigenaar is van de onroerende goederen in Lugano.  Om daarop beslag te leggen richt de afgevaardigde Europese officier van justitie in Londen een internationale rogatoire commissie aan de Zwitserse autoriteiten, op grond van het Europees Verdrag betreffende wederzijdse rechtshulp in strafzaken van de Raad van Europa en het bijbehorende aanvullende protocol of (hypothetisch) op grond van een Europees verdrag betreffende justitiële bijstand tussen de Europese officier van justitie en Zwitserland. 109 • Aan het einde van de voorbereidende fase beslist de Europese officier van justitie tot het aanhangig worden van de zaak ter terechtzitting tegen de hoofddaders; dit zijn de betrokken rechtspersonen ("Meat International", "Meat International Antwerp", "Meat International Lisboa", en een aantal verantwoordelijke natuurlijke personen binnen die ondernemingen. Zij worden beschuldigd van communautaire fraude en het witwassen van geld met bendevorming als verzwarende omstandigheid. International") "Transeurope" en "Label haar zetel de moedermaatschappij • Aangezien de hoofddader zich in voorlopige hechtenis bevindt heeft in het Verenigd Koninkrijk, de meeste en daar vermogensbestanddelen daar bevroren zijn, beslist de Europese officier van justitie, met toepassing van de prioriteitscriteria wat betreft de keuze van de bevoegde rechterlijke instantie, tot verwijzing naar de rechtbank voor strafzaken in Londen. Een door het Verenigd Koninkrijk aangewezen nationale rechter toetst het aanhangig maken. Hij onderzoekt de volgende drie vragen: 1) Zijn de bewijzen op rechtmatige wijze verkregen? 2) Zijn de op rechtmatige wijze verkregen bewijzen toereikend om de zaak aanhangig te maken bij de rechtbank voor strafzaken? 3) Is de rechtbank in Londen bevoegd? In casu beantwoordt de nationale rechter die het aanhangig maken toetst, deze drie vragen bevestigend. Omdat er een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte bestaat, kan de Europese officier van justitie nu de zaak in haar geheel aanhangig maken bij de rechtbank voor strafzaken in Londen. • De Europese officier van justitie oefent de strafvordering uit wat betreft de communautaire delicten. De nationale vervolgingsautoriteit is bevoegd tot vervolging wegens belastingfraude (ontduiking van vennootschapsbelasting). De Engelse rechtbank veroordeelt de betrokken ondernemingen tot hoge strafrechtelijke geldboetes en confisqueert hun vermogensbestanddelen. Bovendien veroordeelt de rechtbank de bestuurders van "Meat International" tot een vrijheidsstraf van 4 jaar en de bestuurders van de overige ondernemingen tot een straf van 2 jaar. • De door de rechtbank in Londen opgelegde straffen zijn in de gehele gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte geldig. Zij worden ten uitvoer gelegd in het Verenigd Koninkrijk en, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning, in België, Portugal en Spanje.  Met het oog op de confiscatie van de onroerende goederen in Lugano wordt een verzoek tot tenuitvoerlegging naar Zwitserland gezonden met toepassing van de bestaande internationale overeenkomsten. 110 BIJLAGE 4 Vragen in de tekst Algemene vraag: Wat is uw mening over het voorgestelde algemene schema betreffende de Europese officier van justitie, namelijk over : zijn actieterrein (beperkt tot uitsluitend de financiële dimensie van de belangen van de Gemeenschap)? zijn bevoegdheden? de aansluiting van zijn functie bij de nationale strafrechtsstelsels? interne structuur en organisatie van het Vraag nr. 1: Wat vindt u van de voorgestelde Europees openbaar ministerie? Moeten de afgevaardigde Europese officieren van justitie een exclusief Europees mandaat krijgen of kan dit worden gecumuleerd met een nationaal mandaat? Vraag nr. 2: Voor welke strafbaarstellingen zou de Europese officier van justitie bevoegd moeten zijn? Zouden de gedefinieerde strafbaarstellingen in het kader van de Europese Unie moeten worden aangevuld? Vraag nr. 3: Zou de aanstelling van een Europese officier van justitie vergezeld moeten gaan van de aanneming van bepaalde aanvullende gemeenschappelijke regels op het gebied van: - sancties? - aansprakelijkheid? - verjaring? - andere? Zo ja, in welke mate? Vraag nr. 4: In welke gevallen en door wie zou de Europese officier van justitie verplicht moeten worden ingeschakeld? Vraag nr. 5: Zou de Europese officier van justitie moeten worden geleid door het legaliteitsbeginsel zoals de Commissie voorstelt, of door het opportuniteitsbeginsel? In welke uitzonderingen zou in beide gevallen moeten worden voorzien? inzake vervolging, Vraag nr. 6: Hoe moeten, met inachtneming van de in dit groenboek genoemde suggesties, de zaken tussen de Europese officier van justitie en de nationale vervolgingsinstanties worden verdeeld, met name om gemengde zaken te kunnen behandelen? Is de lijst met beoogde Vraag nr. 7: opsporingsmaatregelen voldoende, met name om een einde te maken aan de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte? Welk kader (toepasselijk recht, controle – zie par. 6. 4) moet voor dergelijke opsporingsmaatregelen worden voorzien? de Europese officier van justitie voor 111 Vraag nr. 8: Welke oplossingen moeten worden overwogen om ervoor te zorgen dat de door de Europese officier van justitie nuttig geachte opsporingshandelingen daadwerkelijk worden verricht? Vraag nr. 9: Onder welke voorwaarden zou de Europese officier van justitie een beslissing tot sepot dan wel een beslissing tot het aanhangig maken van de zaak ter terechtzitting moeten kunnen nemen? Vraag nr.  KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 11. 12. 2001 KOM(2001) 715 endelig GRØNBOG om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og oprettelse af en europæisk anklagemyndighed (forelagt af Kommissionen) Indhold 1. 1. 1. Indledning. 6 Baggrunden for Kommissionen forslag om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed. 6 1. 2. Begrundelsen for at fremlægge en grønbog på nuværende stadium. 7 1. 2. 1. Nødvendigheden af at bekæmpe svig mod Fællesskabets finansielle interesser. 8 1. 2. 2. Debatten om en europæisk anklagemyndighed skal uddybes. 9 1. 3. Formålene med grønbogen. 11 1. 3. 1. Inddragelse af alle berørte kredse i debatten. 11 1. 3. 2. Uddybning af spørgsmålet om forslagets gennemførlighed. 11 2. 2. 1. Forudsætningerne for debatten. 13 Merværdien ved en europæisk anklagemyndighed: gentagelse af argumenterne til støtte for Kommissionens forslag fra 2000. 13 2. 1. 1. Problemet med den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område. 13 2. 1. 2. Afskaffelse af de tunge og uhensigtsmæssige metoder for det strafferetlige samarbejde mellem medlemsstaterne. 14 2. 1. 3. Mulighederne for retsforfølgning efter de administrative undersøgelser. 15 2. 1. 4. Bedre koordinering og effektivisering af efterforskning inden for fællesskabsinstitutionerne. 16 2. 2. 2. 3. Respekt for de grundlæggende rettigheder. 17 Sammenhængen med EU's prioriterede indsatsområder inden for retlige og indre anliggender. 17 2. 3. 1. Komplementaritet med de mål, der blev opstillet af Det Europæiske Råd i Tammerfors. 18 2. 3. 2. Det særlige ved forslaget sammenholdt med de mål, Det Europæiske Råd i Tammerfors opstillede. 19 2. 4. Retsgrundlag. 20 2 3. 3. 1. Generel oversigt. 21 Materiel kompetence begrænset til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. 21 3. 1. 1. Fællesskabets særlige ansvar. 22 3. 1. 2. Opretholdelse af den nuværende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser 22 3. 2. Mod et fælles område for efterforskning og retsforfølgning. 24 3. 2. 1. Den europæiske anklagemyndigheds beføjelser: centraliseret styring af efterforskning og retsforfølgning. 25 3. 2. 2. En harmonisk sammenhæng med de nationale strafferetssystemer. 26 4. Retlig status og intern organisation. 28 4. 1. Statut for den europæiske anklager. 28 4. 1. 1. Princippet om uafhængighed. 28 4. 1. 2. Vilkårene for udnævnelse og afskedigelse. 28 4. 1. 3. Den europæiske anklagers hierarkiske placering. 29 4. 2. Dekoncentreret organisering af den europæiske anklagemyndighed. 30 4. 2. 1. Dekoncentrationsprincippet med befuldmægtigede europæiske anklagere. 30 4. 2. 2. Princippet om underordning under den europæiske anklagemyndighed. 32 4. 3. Den europæiske anklagemyndigheds driftsbudget.  32 5. 5. 1. Den materielle strafferet. 34 Valg af lovgivningsmetode: vedtagelse af fælles regler eller harmonisering af nationale bestemmelser. 34 5. 2. Fælles strafbare forhold. 36 5. 2. 1. Overtrædelser vedrørende beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, som i forvejen er omfattet af en aftale mellem medlemsstaterne. 36 5. 2. 2. Andre strafbare handlinger i relation til beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. 38 5. 2. 3. Eventuel medtagelse af andre overtrædelser, som ikke direkte vedrører beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. 40 5. 3. 5. 4. 5. 5. Fælles strafferetlige sanktioner. 40 Juridiske personers ansvar. 41 Regler om forældelse. 42 3 6. 6. 1. 6. 2. Proceduren. 44 Informering og forelæggelse af sager. 44 Den forberedende fase. 46 6. 2. 1. Grundlæggende rettigheder. 46 6. 2. 2. Indledning af efterforskning og retsforfølgning. 47 6. 2. 3. Efterforskning. 52 6. 2. 4. Udfaldet af retsforfølgningen. 57 6. 3. Pådømmelsesfasen. 58 6. 3. 1. I hvilken medlemsstat skal en sag pådømmes?. 58 6. 3. 2. Tiltalerejsning. 60 6. 3. 3. Det Europæiske Fællesskab som skadelidte i henhold til almindelige retsregler. 61 6. 3. 4. Bevisføringsregler. 61 6. 3. 5. Forhold, der medfører tiltalefrafald. 64 6. 3. 6. Dommens fuldbyrdelse. 64 6. 4. Domstolskontrol. 64 6. 4. 1. Dommerens opgaver. 64 6. 4. 2. Udpegelse af retssikkerhedsdommeren. 65 6. 4. 3. Udpegelse af den dommer, der skal kontrollere en sags henvisning til pådømmelse 67 7. 7. 1. 7. 2. Relationer med de øvrige aktører. 69 Samarbejde med medlemsstaternes myndigheder. 69 Relationer med de øvrige aktører i det strafferetlige samarbejde i EU. 69 7. 2. 1. Eurojust. 70 7. 2. 2. Europol. 71 7. 2. 3. Europæisk retligt netværk. 71 7. 3. Relationer med fællesskabsinstitutioner og -organer. 72 7. 3. 1. Generelt. 72 7. 3. 2. OLAF's fremtidige rolle. 72 7. 4. Relationer med tredjelande. 74 4 8. 8. 1. Domstolskontrol med den europæiske anklagemyndigheds handlinger og afgørelser75 Mulighed for at kære handlinger og afgørelser fra den europæiske anklagemyndigheds side. 75 8. 1. 1. Frihedsbegrænsende eller -frihedsberøvende efterforskningsaktiviteter. 75 8. 1. 2. Andre efterforskningsaktiviteter. 75 8. 1. 3. Afgørelser om henlæggelse af sager eller tiltalefrafald. 76 8. 1. 4. Henvisning af en sag til pådømmelse. 76 8. 2. Retsmidler. 77 8. 2. 1. Nationale regler om klageadgang. 77 8. 2. 2. Indbringelse af klager for Domstolen. 78 9. Konklusion. 80 BILAG 1 Europa-Kommissionens supplerende bidrag til regeringskonferencen om institutionelle reformer 29. september 2000.  82 BILAG 2 Forenklede procedureskemaer. 90 BILAG 3 En fiktiv sag om svig, som forelægges for den europæiske anklagemyndighed. 94 BILAG 4 Gentagelse af de stillede spørgsmål. 99 5 1. INDLEDNING Der er behov for en mere effektiv retsforfølgning af lovovertrædere, der skader Fællesskabets finansielle interesser, og det har foranlediget Kommissionen til at foreslå, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed til at tage sig af disse sager. Forslaget fortjener både at blive uddybet og bredere debatteret, og det er baggrunden for, at Kommissionen nu forelægger denne grønbog. Det foreliggende dokument er ganske vist baseret på et principforslag, som Kommissionen allerede har vedtaget, men skal ligesom alle andre grønbøger danne grundlaget for en høring. Hvis man på forhånd overvejer de konkrete muligheder for at gennemføre forslaget, vil man efterfølgende være bedre rustet til at tage stilling til selve princippet. 1. 1. Baggrunden for Kommissionen forslag om oprettelse af en europæisk anklage- myndighed På regeringskonferencen i Nice foreslog Kommissionen, at der for at bekæmpe svig med EU- midler blev oprettet en europæisk anklagemyndighed1, så man kom ud over problemet med den geografiske opsplitning i EU på det strafferetlige område. Beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser kræver, netop fordi problemstillingen er så speciel, også en speciel løsningsmodel i begrænsningerne for det traditionelle retlige samarbejde. for at overvinde de hindringer, der ligger i kølvandet på indførelsen af egne indtægter Oprindeligt opstod tanken om en særlig udbygning af den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser for Fællesskabet og figurerede første gang i et udkast til ændring af traktaten dateret den 6. august 19762. Idéen blev videreudviklet med undertegnelsen af mellemstatslige konventions- instrumenter, bl. a. konventionen af 26. juli 1995, som blev vedtaget inden for rammerne af samarbejdet om "retlige og indre anliggender" (i det følgende benævnt "tredje søjle"), men som endnu ikke er ratificeret af alle medlemsstaterne3. Den blev formelt anerkendt første gang i Amsterdam-traktaten med indføjelsen af et retsgrundlag (EF-traktatens artikel 280), der giver Fællesskabets lovgivende myndighed mulighed for at lovgive i begrænset omfang om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Kommissionen har med henvisning til dette retsgrundlag for nylig vedtaget et direktivforslag på området4. Netop dette særlige forhold ved den strafferetlige beskyttelse af de finansielle interesser ligger også til grund for forslaget om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed.  1 2 3 4 supplerende bidrag til regeringskonferencen om institutionelle reformer - Europa-Kommissionens Strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser: en europæisk anklagemyndighed KOM(2000) 608 af 29. 9. 2000. Se bilag 1. Dette bidrag supplerer Kommissionens udtalelse i henhold til EU- traktatens artikel 48 om afholdelse af en konference mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer med henblik på ændringer af traktaterne, Tilpasning af institutionerne med henblik på udvidelsen, KOM(2000) 34 af 26. 1. 2000, punkt 5. b. Tidligere udkast til en traktat om ændring af traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber med henblik på indførelse af fælles regler for strafferetlig beskyttelse af Fællesskabernes økonomiske interesser samt for retsforfølgning af overtrædelser af bestemmelserne i disse traktater, KOM(76) 418 (EFT C 222 af 22. 9. 1976). Konvention af 26. 7. 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 316 af 27. 11. 1995, s. 48) og tillægsprotokollerne hertil (EFT C 313 af 23. 10. 1996, s. 1, EFT C 221 af 19. 7. 1997, s. 11 og EFT C 151 af 20. 5. 1997, s. 1). Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, fremsat af Kommissionen 23. 5. 2001 (KOM(2001) 272). 6 forberedelsesarbejde. Forud for dette forslag ligger et grundigt snart 10 år har strafferetseksperter fra samtlige medlemsstater på opfordring af Europa-Parlamentet og Kommissionen arbejdet med spørgsmålet om den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser5. Resultaterne af dette arbejde, som blev modtaget særdeles positivt af både Europa-Parlamentet6 og Kommissionen, er udmøntet i et forslag til et sæt regler om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, bedre kendt under betegnelsen Corpus Juris. De bygger på en omfattende komparativ undersøgelse af de nationale straffe- retssystemer, hvori det konkluderes, at forslaget lader sig gennemføre i praksis7. I Overvejelserne er dog ikke slut med disse undersøgelser. Kommissionen forelagde førnævnte forslag i 2000 og gør sig sine egne overvejelser uden at bygge på nogen bestemt national model, men peger på det mest velegnede system under hensyn til de særlige aspekter ved og problemstillingen imødekommer samtidig de strengeste krav vedrørende beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. af Fællesskabets beskyttelsen finansielle interesser omkring 1. 2. Begrundelsen for at fremlægge en grønbog på nuværende stadium Kommissionens bidrag til regeringskonferencen med forslag til en revision af EF-traktaten, som indføjede et retsgrundlag, der gav mulighed for at oprette en europæisk anklage- myndighed8, blev ikke fulgt af stats- og regeringscheferne i Nice i december 2000.  Dels havde regeringskonferencen ikke tid nok til at behandle forslaget, dels ønskede man at få uddybet dets implikationer. Grundlaget for fremsættelsen af dette forslag består dog fortsat, og der var også visse positive reaktioner. Kommissionen forpligtede sig desuden i sin handlingsplan for 2001-2003 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser9 til at vedtage den foreliggende grønbog for at gøre nærmere rede for sine overvejelser og gøre debatten bredere. Formålet er at imødegå den skeptiske holdning, forslaget er blevet mødt med fra mange sider, ved at redegøre mere detaljeret for de praktiske aspekter og drøfte de konkrete muligheder for at gennemføre en løsning, som kan forekomme ambitiøs og med rette nyskabende. 5 6 7 8 9 Beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser - sammendrag af den sammenlignende analyse af medlemsstaternes rapporter om de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan med henblik på bekæmpelse af spild og uretmæssig anvendelse af fællesskabsmidlerne (KOM(95) 556 af 13. 11. 1995). Se også forskellige undersøgelser bestilt af Kommissionen, bl. a. en komparativ undersøgelse (i tre bind, 1992-1994) om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, en undersøgelse (i to bind, 1994) om EU- medlemsstaternes administrative og strafferetlige sanktionssystemer og en undersøgelse (fra 1995) om forlig i EU. Beslutning om oprettelse af et europæisk juridisk og retligt område for beskyttelse af EU's finansielle interesser mod international kriminalitet, Europa-Parlamentet, 12. 6. 1997 (EFT C 200 af 30. 6. 1997, s. 157). Corpus Juris, Introducing provisions for the purpose of the financial interests of The European Union, under ledelse af Mireille Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. Som opfølgning på disse anbefalinger har (http://www. law. uu. nl/wiarda/corpus/index1. htm) og eksperterne for nylig revideret Corpus Juris færdiggjort en omfattende komparativ undersøgelse af nødvendigheden og legitimiteten af en sådan Corpus Juris og mulighederne for at implementere den med en analyse af, hvilken indvirkning oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed vil have på medlemsstaternes nationale retssystemer: The implementation of the Corpus Juris in the Member States, M. Delmas-Marty / J. A. E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000, bind I-IV. I denne grønbog refereres der, medmindre andet er anført, altid til denne anden udgave, den såkaldte "Firenze-udgave" af Corpus Juris (CJ). Førnævnte KOM(2000) 608. KOM(2000) 254. 7 1. 2. 1. Nødvendigheden af at bekæmpe svig mod Fællesskabets finansielle interesser Svig skal bekæmpes.  Der gøres i dag generelt langt mere på internationalt plan for at bekæmpe økonomisk kriminalitet, og i den forbindelse er det på sin plads at fremhæve de omfattende kriminelle aktiviteter, der involverer EU-midler. Kommissionen og medlemsstaterne skønnede i 1999, at ca. 20% af det samlede antal tilfælde af uregelmæssigheder, som Kommissionen og medlemsstaterne opdagede, var sager, der burde behandles som straffesager, fordi der var tale om overlagt lovbrud. Beløbsmæssigt drejede det sig om næsten 50%. Svig i denne betydning til skade for Fællesskabets finansielle interesser, som blev afsløret af enten medlemsstaterne eller Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) samlet anslået beløb på 413 mio. EUR10. i 1999, drejede sig om et Svig i 1999 Antal sager Beløb (mio. EUR) Ifølge oplysninger fra medlemsstaterne Ifølge OLAF's egne undersøgelser 1 235 252 190 223 Tilsammen repræsenterede disse sager svig mod Fællesskabets egne indtægter for 122 mio. EUR (eller 0,9% af de traditionelle egne indtægter) og på udgiftssiden 291 mio. EUR (eller 0,3% af budgettet), hvoraf 170 mio. EUR vedrørte udgifter i landbrugssektoren, 73 mio. drejede sig om Fællesskabets direkte udgifter, og 48 mio. vedrørte strukturforanstaltninger. Kommissionen har siden 1991 i sin årsberetning om beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig redegjort for fænomenet på grundlag af statistikker og eksempler11. Man har efterhånden på fællesskabsplan fået mere effektive midler til at afsløre svig ved administrative undersøgelser12. Samtidig gøres der en intensiveret indsats for at forebygge og forhindre svig. Det sker i forbindelse med den reform af Kommissionens forvaltning, hvortil OLAF's strategi for bekæmpelse af svig bidrager. tale om organiseret kriminalitet Forebyggelse og afsløring er dog ikke nok. Der er fortsat behov for effektive sanktioner. I realiteten har der været i en lang række tilfælde, som Kommissionens tjenestegrene i årenes løb har fået kendskab til, navnlig Direktoratet for i 1998 og i 1999 Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF), som blev oprettet omdannet til Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), der som en uafhængig enhed har til opgave at gennemføre administrative undersøgelser. Svig mod Fællesskabets finansielle interesser hidrører primært fra omfattende transaktioner, der involverer flere medlemsstaters strafferetlige system. Det drejer sig om komplicerede sager af udpræget tværnational karakter. 10 Europa-Kommissionen, Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig - Årsberetning for 1999, KOM(2000) 718, punkt 4 og 5. 11 Europa-Kommissionen, Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig - Årsberetning for 2000, KOM(2001) 255.  12 Stats- og regeringscheferne konstaterede med tilfredshed på Det Europæiske Råd i Køln i juni 1999, at det var lykkedes hurtigt at få oprettet OLAF og vedtaget de nødvendige retsakter i tilknytning hertil, således som de havde opfordret til på Det Europæiske Råd i Wien i december 1998. 8 Et problem af så stort et omfang må der gøres noget ved. Fordi der er tale om en ganske særlig form for kriminalitet, kræver det også en ganske særlig løsning, og denne løsning må nødvendigvis omfatte et repressivt aspekt, der skal imødekomme kravene i Amsterdam- traktaten. Artikel 280 i EF-traktaten indeholder i forvejen en forpligtelse til at beskytte Fællesskabets finansielle interesser ved effektive og afskrækkende foranstaltninger, som virker ens i alle medlemsstaterne. I denne forbindelse skal Fællesskabet garantere medlems- staterne og de europæiske skatteydere, at svig og bestikkelse retsforfølges effektivt, også i strafferetlig henseende. I modsat fald vil EU's troværdighed lide alvorlig skade i den offentlige opinion. 1. 2. 2. Debatten om en europæisk anklagemyndighed skal uddybes Der har været livlig debat om spørgsmålet om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed, længe før grønbogen kom på tale. På europæisk plan har jurister, dommere, politifolk og advokater allerede for flere år siden peget på, at de skarpe grænser mellem de nationale retsområder gør det vanskeligt at bekæmpe transnational økonomisk og finansiel kriminalitet. Både i Geneve-appellen fra den 1. oktober 1996, i Strasbourg-manifestet fra den 20. oktober 2000 og i Trier-erklæringen for nylig den 15. september 2001, hvori der opfordres til at tage spørgsmålet om en europæisk anklagemyndighed op igen med henblik på EU's udvidelse, har jurister og andre fagfolk i flere medlemsstater beskæftiget sig med emnet. Spørgsmålet figurerer i dag mere latent blandt de generelle forventninger til EU hos de europæiske borgere også uden for fagfolkenes og akademikernes kreds13. Europa-Parlamentet har været en drivende kraft og har ved talrige lejligheder siden 1990'erne opfordret til, at der blev gjort noget konkret ved dette forslag, således at indsatsen for at forhindre svig og afsløre lovovertræderne ved administrative undersøgelse kunne følges op med regulære straffesager14. I 1999 anbefalede Udvalget samt Overvågningsudvalget for OLAF17 hver for sig, at der oprettes en europæisk anklage- myndighed med kompetence på dette felt. af Uafhængige Eksperter15, Vismandsudvalget16 13 Ifølge bl. a.  et rundspørge, der blev gennemført i december 2000 i otte medlemsstater af instituttet Louis- Harris for dagbladet Le monde, erklærede 68% af de adspurgte sig som tilhængere af en harmonisering af medlemsstaternes retssystemer. 14 Se bl. a. Europa-Parlamentets beslutning om Kommissionens årsberetning for 1996 (EFT C 339 af 10. 11. 1997, s. 68), beslutning af 13. 4. 1999 om strafferetlige procedurer i EU (Corpus Juris) (EFT C 219 af 30. 7. 1999, s. 106), beslutning af 19. 1. 2000 om indførelse af strafferetlig beskyttelse af EU's finansielle interesser (EFT C 304 af 24. 10. 2000, s. 126), beslutning af 13. 4. 2000 om Europa-Parlamentets forslag til regeringskonferencen, beslutning af 16. 5. 2000 om Kommissionens årsberetning for 1998 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig, beslutning af 13. 12. 2000 om Kommissionens strategi for bekæmpelse af svig (EFT C 232 og 17. 8. 2001, s. 191), beslutning af 14. 3. 2001 om Kommissionens årsberetning for 1999 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig. 15 Anden rapport om reform af Kommissionen, 10. 9. 1999, henstilling nr. 59. 16 Rapport fra Dehaene, Simon og Von Weizsäcker, 18. 10. 1999, punkt 2. 2. 6. 17 Udtalelse 5/1999 og 2/2000 fra Overvågningsudvalget for OLAF i Aktivitetsrapport juli 1999 - juli 2000 (EFT C 360 af 14. 12. 2000). 9 I medlemsstaterne har debatten været ganske heftig på det politiske plan, i hvert fald i nogle lande. Til orientering gengives nogle af synspunkterne i det følgende, uden at det på nogen måde skal opfattes som en udtømmende redegørelse. I Det Forenede Kongerige offentliggjorde Overhuset den høring om retsforfølgning af svig mod EU-midler, som Overhusets parlamentsudvalg med ansvar for EU-anliggender afholdt18. Formanden for udvalget var ikke enig i Corpus Juris' konklusioner, men erkendte, at det burde overvejes at for at kunne retsforfølge svig, såfremt det mellemstatslige samarbejde på det retlige område trak for længe ud eller ikke gav resultat. indføre særlige regler I Frankrig betragter Nationalforsamlingens EU-delegation, som har beskæftiget sig med emnet om bekæmpelse af svig i Europa, spørgsmålet om en europæisk anklagemyndighed som en væsentlig forudsætning for de nødvendige beslutninger, der skal træffes på dette område19. Delegationens ordfører konkluderede, at effektiv bekæmpelse af denne form for kriminalitet er særdeles problematisk, og erklærede sig som tilhænger af, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed.  I Tyskland har forbundsregeringen reageret på en opfordring fra en gruppe medlemmer af Forbundsdagen vedrørende de forventede resultater på EU-plan på det strafferetlige område, navnlig med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser20. Ifølge den tyske regerings svar bør spørgsmålet om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed på trods af væsentlige forbehold over for den generelle del af Corpus Juris-undersøgelsen overvejes nærmere i forbindelse med en eventuel indførelse af fælles regler på af visse områder inden for strafferetten og retsplejen på grundlag af erfaringerne med Eurojust, der af regeringen betragtes som forløberen for en fremtidig europæisk anklagemyndighed. I Nederlandene finder justitsministeren Kommissionens bidrag til regeringskonferencen betydningsfuldt. Han mener, det kan udgøre et fornuftigt grundlag for en mere omfattende drøftelse af, hvilke foranstaltninger der skal til for at bekæmpe svig mod EU mere effektivt, og erklærer sig rede til at tage del i denne debat21. I en bredere sammenhæng i relation til bekæmpelse af kriminalitet i EU benytter visse regeringschefer nu betegnelsen "europæisk anklagemyndighed", når de gør rede for deres vision af Europas fremtid22. Under alle omstændigheder er sådanne synspunkter udtryk for, at der er interesse for emnet og behov for en debat om de nærmere vilkår for en eventuel europæisk anklagemyndigheds virke. Kommissionen foreslår på sin side en nyskabende løsning på et snævrere og skarpt afgrænset område for at imødekomme et specifikt fælles behov. Det er baggrunden for udsendelsen af denne grønbog. 18 Prosecuting fraud on the Communities’ finances – The Corpus Juris, 8. 5. 1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, London. 19 Rapport d’information sur la lutte contre la fraude dans l’Union européenne, Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, Paris, 22. 6. 2000, nr. 2507. 20 Bundestagsdrucksache 14/4991, 14. 12. 2000, s. 32 ff. 21 Brev til Kommissionen af 5. 7. 2001 om samarbejdet på det strafferetlige område. 22 Forslag fra SPD om EU fremsat af den tyske kansler, Gerhard Schröder, 30. 4. 2001; tale af den franske premierminister, Lionel Jospin, 23. 5. 2001 om EU's fremtid. 10 1. 3. Formålene med grønbogen Grønbogen adskiller sig fra de hidtidige forberedende undersøgelser. Den har til formål at udvide og uddybe debatten om Kommissionens forslag for at få det taget op til behandling på det konvent, der skal forberede den næste revision af traktaterne. 1. 3. 1. 