None
EUR-Lex - 52013DC0792 - NL












|



52013DC0792

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Tweede beoordelingsverslag over de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens /* COM/2013/0792 final */









VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES
PARLEMENT EN DE RAAD
Tweede beoordelingsverslag over de
tenuitvoerlegging van de richtlijn
betreffende het verhogen van de veiligheid van havens
(Voor de EER relevante tekst)
1.           Inleiding
Het
belangrijkste doel van Richtlijn 2005/65/EG[1]
betreffende het verhogen van de veiligheid van havens (hierna "de richtlijn"
genoemd) is de maatregelen aan te vullen die in 2004 zijn vastgeteld bij
Verordening (EG) nr. 725/2004[2] betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen
en havenfaciliteiten (hierna "de verordening" genoemd).
Het
toepassingsgebied van de verordening is beperkt tot veiligheidsmaatregelen aan
boord van schepen en aan het schip/haven-raakvlak. Het zijn deze
verplichtingen, die hoofdzakelijk voortvloeien uit de ISPS-Code (International
Ship and Port facility Security), waaraan de lidstaten prioriteit hebben
gegeven, alvorens aanvullende verplichtingen uit hoofde van de richtlijn te
aanvaarden. De richtlijn vult de verordening aan door een veiligheidssysteem
voor de volledige havenomgeving in te voeren, teneinde een hoog en gelijk veiligheidsniveau
in alle Europese havens te garanderen[3].
Langsheen de 70 000
kilometer lange kust van de Europese Unie worden meer dan 1 200
commerciële zeehavens geëxploiteerd. Dit maakt van Europa een van de regio's
met het grootste aantal havens ter wereld. Bijna duizend van deze havens (zie
punt 6.1) vallen onder het toepassingsgebied van de richtlijn, namelijk alle
havens met een of meer havenfaciliteiten waarvoor krachtens de verordening een
veiligheidsplan is goedgekeurd.
 De
richtlijn heeft tot doel de veiligheid te verbeteren in de havengebieden die
niet onder de verordening vallen en ervoor te zorgen dat de verbetering van de
veiligheid in de havens de uit hoofde van de verordening genomen
veiligheidsmaatregelen ondersteunt. Veiligheidsmaatregelen op het niveau van
havenfaciliteiten komen hoofdzakelijk ten laste van de exploitant, maar
maatregelen op het niveau van de haven zijn in de eerste plaats de
verantwoordelijkheid van de autoriteit voor havenveiligheid[4] en van alle
diensten die belast zijn met de handhaving van de veiligheid en de openbare
orde.
In
artikel 19 van de richtlijn is bepaald dat de Commissie uiterlijk op 15
december 2008, en daarna om de vijf jaar, nagaat in hoeverre de richtlijn door
de lidstaten wordt nageleefd en in hoeverre de genomen maatregelen doeltreffend
zijn.
Het
eerste verslag is vastgesteld op 20 januari 2009[5].
In dit tweede verslag over de voortgang bij de tenuitvoerlegging wordt een
overzicht gegeven van de inspanningen die zijn geleverd om homogene
havenveiligheidsmaatregelen tot stand te brengen op het niveau van de Unie, van
de vooruitgang die geboekt is tijdens de tweede referentieperiode van vijf jaar
en van de problemen die zich tijdens de de tenuitvoerlegging hebben voorgedaan
en die nog steeds blijven voortbestaan[6].
Dit verslag is gebaseerd
op:
–
de feedback van de autoriteiten
voor havenveiligheid van de lidstaten en van andere belanghebbenden;
–
de resultaten van de door de
Commissie uitgevoerde inspecties op het gebied van de veiligheid van havens;
–
de constante dialoog met de
nationale autoriteiten en de verschillende actoren uit de maritieme en
havensector.
In
het verslag wordt de aandacht gevestigd op bepaalde problemen die zich hebben
voorgedaan bij het nastreven van de gewenste effecten en op het algemene effect
van de tenuitvoerlegging van de richtlijn.
 2.           Conclusies van het eerste verslag
In
het eerste verslag werd benadrukt dat de richtlijn, hoewel in eerste lezing
goedgekeurd met een ruime meerderheid in het Europees Parlement en zelfs met
eenparigheid van stemmen in de Raad, door de meeste lidstaten met aanzienlijke
vertraging was omgezet, hetgeen geleid heeft tot inbreukprocedures waarvan twee
uiteindelijk in een ingebrekestelling zijn uitgemond[7].
Aan
het einde van deze beoordelingsperiode waren de belangrijkste bepalingen van de
richtlijn in de overgrote meerderheid van de lidstaten uiteindelijk toch
omgezet in nationale wetgeving. De praktische toepassing botste echter op
organisatorische en functionele problemen op het niveau van de havens zelf,
omdat de lokale instanties nog niet over alle nodige elementen beschikten om de
richtlijn in de praktijk ten uitvoer te leggen. Het belangrijkste probleem was
de vaststelling van de havengrenzen, voor wat veiligheid betreft.
3.           Maatregelen ter begeleiding en
follow-up van de tenuitvoerlegging sinds de vorige beoordelingsperiode
De
vertraging bij de voorbereiding en vaststelling van omzettingsmaatregelen heeft
een domino-effect gehad: de bevoegde havenautoriteiten konden de richtlijn
immers niet ten uitvoer leggen zolang er geen definitieve nationale maatregelen
waren vastgesteld.
In
het algemeen hebben de lidstaten de richtlijn correct omgezet, d.w.z. dat de
omzettingsmaatregelen correct zijn overgenomen in de wetgevende, regelgevende
en administratieve bepalingen. De praktische toepassing ervan op lokaal niveau
liet echter nog vaak te wensen over.
Overeenkomstig
het subsidiariteitsbeginsel was in de richtlijn bepaald dat de lidstaten zelf
de grenzen van elke haven moesten vaststellen en moesten beslissen of ze de
richtlijn zouden toepassen op de aangrenzende zones. Bovendien moesten de
lidstaten erop toezien dat de beoordelingen en de havenveiligheidsplannen
correct werden opgesteld. In 2009 had een groot aantal havens nog steeds niet
voldaan aan de verplichtingen van de richtlijn.
 In
de periode 2009-2013 is de Commissie zich blijven inzetten voor een betere
tenuitvoerlegging van de richtlijn. Concreet hebben de diensten van de
Commissie zowel bijstand aan de lidstaten verleend als controlemaatregelen
genomen. De inspanningen hadden vooral betrekking op de volgende punten:
–
de voorbereiding van een tweede seminar gewijd aan
de tenuitvoerlegging van de richtlijn;
–
een studie over de technische aspecten van de
havenveiligheid (TAPS II), uitgevoerd door het Gemeenschappelijk
Centrum voor Onderzoek (JRC – Ispra);
–
het verzamelen en verspreiden
van goede praktijken in het kader van het MARSEC-comité;
–
het opzetten van een systeem
voor regelmatige informatieverstrekking over de opstelling en follow-up van
nationale actieplannen voor de praktische tenuitvoerleggign van de richtlijn;
–
de uitvoering van inspecties
met het oog op de follow-up van de toepassing van de richtlijn overeenkomstig
Verordening (EG) nr. 324/2008[8].
4.           Bijstand bij de
tenuitvoerlegging van de richtlijn
4.1.        Seminar
van 21 oktober 2010
In
september 2006 is een eerste seminar georganiseerd om de lidstaten en de
Commissie de gelegenheid te bieden informatie uit te wisselen over de wijze van
omzetting en tenuitvoerlegging van de richtlijn. De lidstaten die het meeste problemen
ondervonden, wensten echter aanvullende informatie te krijgen over de
regelingen en praktijken die al met succes waren toegepast in bepaalde havens
van de Europese Unie.
De
Commissie is hierop ingegaan door op 21 oktober 2010 een tweede seminar te
organiseren, tijdens hetwelk diverse voorbeelden zijn gegeven die hebben
bijgedragen tot een verbetering van de veiligheidsnormen in havens.
 Tijdens
dit seminar is ook geïllustreerd op welke verschillende manieren de grenzen
van de haven, voor wat de veiligheid betreft, kunnen worden vastgesteld, al
naargelang de geografische configuratie van de havengebieden en de verweving
ervan met woongebieden of industriële en commerciële gebieden. Er zijn diverse
oplossingen gepresenteerd om de grenzen van een havengebied vast te stellen in
uiteenlopende gevallen zoals een estuariumhaven (Bordeaux), een historische
haven (La Valletta), een haven die is omsloten door een zeer dicht stedelijk
weefsel (Salerno) of een van de grootste havens ter wereld (Rotterdam).
Deze
workshop was ook een gelegenheid om te herinneren aan de fundamentele
doelstellingen van de richtlijn en de nadruk te leggen op alle aspecten met
betrekking tot de beoordeling van de havenveiligheid, die de hoeksteen van de
toepassing van deze richtlijn vormt. De conclusies van dit seminar zijn
vervolgens bekrachtigd door het MARSEC-comité.
4.2.        Studie over de technische
aspecten van de havenveiligheid (TAPS II)
Gezien
de moeilijkheden die bepaalde lidstaten hebben ondervonden, heeft de Commissie
het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JRC) de opdracht gegeven een
studie uit te voeren over de toepassing van de richtlijn in de Europese havens.
Deze
studie focuste op de methodes ter bevordering van een correcte toepassing van
de richtlijn en op de technische middelen voor de tenuitvoerlegging ervan. Het
doel is bij te dragen tot de vaststelling van gemeenschappelijke criteria voor
de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn door minimumnormen,
aanbevelingen en richtsnoeren op te stellen en goede praktijken te verzamelen. Bijzondere
aandacht werd besteed aan de vaststelling van de grenzen van havens.
 Bepaalde lidstaten ondervonden immers problemen of toonden zich terughoudend
bij de vaststelling van het toepassingsgebied van de richtlijn en de havenveiligheidsmaatregelen
in het algemeen. In het eindverslag wordt een methode met twee opeenvolgende
verificatiestadia voorgesteld, het eerste om de havenfaciliteiten en de andere
kenmerkende elementen die deel uitmaken van dezelfde haven vast te stellen, het
tweede om, door middel van een risicoanalyse, de grenzen van de haven zodanig
vast te stellen dat het meest efficiënte veiligheidsniveau wordt verkregen.
Alvorens
het eindverslag van de studie aan de Commissie werd meegedeeld, heeft het
Instituut voor de bescherming en de veiligheid van de burger van het JRC op 9
en 10 maart 2011 in Ispra (Italië) een ontmoeting georganiseerd met alle
belanghebbende partijen, waaronder 14 vertegenwoordigers van de lidstaten en de
havensector, om de voorlopige conclusies en de aanbevelingen van de studie te
presentere en te bespreken, zodat de auteurs van de studie hun conclusies
konden valideren.
Op
20 september 2011 zijn de resultaten van de TAPS II-studie meegedeeld aan het
MARSEC-comité. Bepaalde voorstellen, met name het voorstel om een systemische
methode te ontwikkelen om een risicoanalyse in twee stappen uit te voeren
teneinde de grenzen van de haven te bepalen, zijn gepresenteerd als bijzonder
nuttige en efficiënte instrumenten voor de analysewerkzaamheden die voorafgaand
aan de praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn moeten worden uitgevoerd[9].
 Op
24 januari 2012 is aan de leden van het comité een werkdocument voorgelegd over
de vaststelling van de grenzen van havens. De lidstaten waren over het algemeen
van mening dat de in de studie voorgestelde benadering het mogelijk maakt
bepaalde problemen bij het vaststellen van de geografische grenzen van havens
op te lossen. Niettemin werd het verplichte gebruik van een dergelijke methode
categoriek afgewezen. De conclusies van de TAPS II-studie kunnen echter, op
niet verplichte basis en geval per geval, worden gebruikt met het oog op de
volgende vijfjaarlijkse herziening van de beoordeling van de havenveiligheid.
5.           Toezicht op de
tenuitvoerlegging van de richtlijn
5.1.        Follow-up van de actieplannen voor de voltooiing van de
praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn
In
2009 heeft de Commissie een systeem opgezet waarbij zij regelmatig informatie
van de lidstaten ontvangt over de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Zij heeft
overleg gepleegd met de lidstaten om regelmatig betrouwbare informatie te
krijgen over de stand van zaken op het gebied van de beoordelingen en de
vaststelling van de havenveiligheidsplannen.
De
lidstaten die het meeste vertraging hadden opgelopen bij de naleving van hun
verplichtingen werden verzocht nationale actieplannen in te dienen met
nauwkeurige termijnen voor de uitvoering van de beoordelingen en de opstelling
van de plannen. Bovendien werden stappenplannen gevraagd om de naleving van de
aangegane verplichtingen te kunnen controleren.
In
de lidstaten met minder dan 30 havens is de situatie snel verbeterd. In deze
groep lidstaten zijn bijna alle beoordelingen uitgevoerd en is 96 % van de
havenveiligheidsplannen opgesteld en goedgekeurd.
In
de lidstaten met meer dan 30 havens wordt veel minder snel vooruitgang geboekt.
Op dit ogenblik is 92 % van de beoordelingen uitgevoerd en is iets meer dan
tweederde (70 %) van de havenveiligheidsplannen opgesteld en goedgekeurd.
 Vooral het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Griekenland en Duitsland hebben nog een
grote achterstand. Omdat deze lidstaten niet bereid waren om prioriteit te
geven aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn, heeft de Commissie
inbreukprocedures geopend (zie punt 5.3).
5.2.        Uitvoering van inspecties door de Commissie met het oog op
de toepassing van de richtlijn
De
procedures voor de follow-up van de toepassing van de richtlijn zijn toegepast
tijdens de inspecties van de Commissie overeenkomstig Verordening (EG) nr. 324/2008.
Sinds
2009 bevat het programma voor de uitvoering van inspecties op het gebied van de
havenveiligheid systematisch een luik dat het mogelijk maakt na te gaan of de
procedures voor de follow-up van de toepassing van de richtlijn correct ten
uitvoer zijn gelegd.
Tot
2012 liepen de inspecties echter vast op de vertraging bij de
tenuitvoerlegging, omdat de instanties op lokaal niveau niet de instructies en
middelen hadden gekregen die nodig zijn om de beoordelingen van de
havenveiligheid op te stellen.
Tijdens
de inspecties die vanaf 2012 zijn uitgevoerd, zowel op het niveau van de
nationale instanties als rechtstreeks bij een steekproef van havens, is
vastgesteld dat het algemene kader voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn
nu wel correct is vastgesteld, maar dat er nog een grote kloof bestaat tussen
de doelstelling van het verbeteren van de havenveiligheid en de resultaten op
het terrein, die nog steeds te wensen overlaten. De inspecteurs merken
bijvoorbeeld regelmatig op dat de beoordelingen niet volgens de passende
procedures zijn uitgevoerd, dat de plannen niet coherent zijn met de
beoordelingsresultaten, dat de havenveiligheidsagenten niet altijd zijn
aangewezen, dat het systeem voor regelmatig toezicht op de havenveiligheid niet
correct is opgezet of dat er geen voorschriften inzake opleiding en training
zijn opgesteld.
 5.3.        Inbreukprocedures
Ondanks
het feit dat de Commissie permanent overleg heeft gepleegd met de lidstaten om
tot een conforme en coherente tenuitvoerlegging van de richtlijn te komen, zag
zij zich toch verplicht om vijf inbreukprocedures in te leiden in de periode 2009-2013.
Drie
daarvan hebben betrekking op de onvolledige tenuitvoerlegging van de richtlijn
wegens vertraging bij de uitvoering van de beoordelingen en de vaststelling van
de havenveiligheidsplannen. Het gaat om procedures tegen Griekenlans, Spanje en
het Verenigd Koninkrijk. Deze landen hebben nu nieuwe actieplannen opgesteld om
tegen het eerste trimester van 2014 de beoordelingen volledig uit te voeren en
de plannen op te stellen.
De
twee andere dossiers hebben betrekking op de niet-conforme toepassing van de
richtlijn, welke aan het licht is gekomen tijdens inspecties:
–
Het eerste dossier heeft
betrekking op de haven van Malmö (Zweden), waar de inspecteurs hebben
vastgesteld dat de elf havenfaciliteiten die samen de haven vormen, werden
beschouwd als elf individuele havens om de te ontsnappen aan de
tenuitvoerlegging van essentiële bepalingen van de richtlijn. Dit dossier werd
geklasseerd na een herziening van de havenveiligheid, die tot gevolg had dat
één haven van Malmö (Malmö Hamn), bestaande uit elf havenfaciliteiten, werd
opgericht[10].
–
Het tweede dossier heeft betrekking op de havens
van het bundesland Mecklenburg-Vorpommern
(Duitsland), waar tijdens inspecties is vastgesteld dat de beoordelingen nog
moeten worden uitgevoerd en de havenveiligheidsplannen nog moeten worden
opgesteld. Na toezending van een met redenen omkleed advies zijn de Duitse
autoriteiten overeengekomen nieuwe veiligheidsbeoordelingen uit te voeren in de
havens met meerdere havenfaciliteiten, teneinde havenveiligheidsplannen op te
stellen die tegemoetkomen aan de verplichtingen van de richtlijn.
 6.           Bijzondere punten die voortvloeien uit de
beoordelingswerkzaamheden
6.1.        Kritieke omvang van de havens die onder de eisen voor de
praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn vallen
Tijdens
gesprekken met de diverse belanghebbenden hebben deze aangegeven dat zij de
richtlijn in het algemeen geschikt vinden voor grote havens met een sterke
commerciële activiteiten, maar dat ze minder goed is aangepast aan kleine
havens.
Er
zij op gewezen dat de richtlijn van toepassing is op alle havens in de
lidstaten met een of meer havenfaciliteiten waarvoor een plan voor de
veiligheidsbeoordeling van de havenfaciliteiten is goedgekeurd krachtens
Verordening (EG) nr. 725/2004 (artikel 2, lid 2) en dat de lidstaten erop
moeten toezien dat de havenveiligheidsmaatregelen worden gecoördineerd met de
maatregelen die krachtens de verordening zijn genomen (artikelen 4 en 7). In de
richtlijn is bepaald dat de lidstaten zelf de grenzen van elke haven moeten
vaststellen en zelf moeten beslissen of de richtlijn van toepassing is op de
aangrenzende zones.
Teneinde
te garanderen dat op evenwichtige wijze passende maatregelen worden genomen
overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, hebben de medewetgevers uit voorzorg
in artikel 2, lid 4, bepaald dat, wanneer de trenzen van de havenfaciliteit in
de zin van Verordening (EG) nr. 725/2004 samenvallen met de volledige haven, de
relevante bepalingen van de verordening voorrang hebben op die van de
richtlijn.
 De
lidstaten hebben op grote schaal gebruik gemaakt van deze bepalingen voor
havens die slechts over één havenfaciliteit in de zin van de verordening
beschikken. Op basis van de veiligheidsbeoordeling van de haven is zeer vaak
(maar niet altijd) bepaald dat de grenzen van de haven samenvallen met die van
de havenfaciliteit. Van de 1 052 havens[11]
met een of meer havenfaciliteiten waarvoor krachtens de verordening een
veiligheidsplan moet worden opgesteld, vallen 586 havens (55 % van de havens in
de Europese Unie) onder de bepalingen van artikel 2, lid 4, van de richtlijn.
Deze situatie doet zich vooral voor in lidstaten met veel kleine havens die
verspreid zijn langs de kusten of op eilanden[12].
6.2.        Kennis van de bedreigingen en
bewustmaking van de actoren
De
werkzaamheden die tijdens de veiligheidsbeoordelingen worden verricht, maken
het mogelijk te bepalen welke goederen en infrastructuur moeten worden
beschermd tegen bedreigingen en risico's voor de havenactiviteiten. In een
volgende fase moeten dan passende maatregelen worden vastgesteld om deze
bedreigingen af te wenden, op elk van de drie vastgestelde risiconiveaus
(normaal, stijgend, hoog), door specifieke procedures en door gebruik te maken
van technische apparatuur die is aangepast aan de specifieke kenmerken van
havens en die het mogelijk maakt een passend antwoord te bieden op de
potentiële kwetsbaarheid van de infrastructuur.
De
richtlijn heeft de mogelijkheid gecreëerd om havenveiligheidscomités op te
richten die praktische adviezen moeten verstrekken (negende overweging). In de
lidstaten die een dergelijke structuur hebben opgezet, is deze meestal
samengesteld uit vertegenwoordigers van de lokale instanties die belast zijn
met veiligheidsopdrachten (politie, kustwacht, maritieme zaken, douane,
rijkswacht enz.). Deze comités vormen een geschikt forum om informatie uit te
wisselen die onmisbaar is om de kennis over de bedreigingen te verspreiden en
de bewustmaking van alle betrokken actoren te bevorderen.
 Het
bevorderen van de bewustmaking omtrent havenveiligheid maakt deel uit van het
algemene veiligheidsbeleid. Het is belangrijk dit algemene veiligheidsbeleid
ter kennis te brengen van al het personeel van de haven (d.w.z. het personeel
van de havenbedrijven en dat van de externe bedrijven die deelnemen aan de
havenactiviteiten) en van de verschillende havengebruikers. De
bewustmakingsacties zijn belangrijke troeven om een efficiënte verspreiding en
een passende pedagogie met betrekking tot de veiligheidsmaatregelen te
garanderen. Het is belangrijk dat de veiligheidsmaatregelen worden beschouwd
als instrumenten die de uitvoering en ontwikkeling van de economische
activiteiten van de haven bevorderen.
Door
beter rekening te houden met de eisen inzake de opleiding van het personeel en
de uitvoering van havenveiligheidsoefeningen[13]
- punten die regelmatig worden vermeld in inspectieverslagen – kan bovendien
het algemene kennisniveau dat nodig is om havens te beschermen, worden
verbeterd.
6.3.        Controle van en toezicht op
de havenveiligheidsplannen
Overeenkomstig
artikel 13 van de richtlijn moeten controles uitvoeren die hen in staat stelen
op passende en regelmatige wijze toezicht te houden op de
havenveiligheidsplannen en de tenuitvoerlegging ervan. Deze controles vormen
een cruciaal punt maar zijn nog niet in alle lidstaten op kruissnelheid gekomen
wegens vertraging bij de omzetting maar ook omdat er een kloof bestaat tussen
de vastgestelde doelstellingen en de middelen die nodig zijn om deze controles
uit te voeren.
Elke
lidstaat heeft zijn eigen toezichtssysteem opgezet, al naargelang zijn interne
organisatie en beschikbare middelen. Deze rol is toevertrouwd aan ofwel de
centrale instanties, ofwel de lokale instanties of aan polyvalente teams van
vertegenwoordigers van diverse instanties (vervoer, politie, douane,
havenmeesters enz.). Het doel van de audits is na te gaan of de plannen sporen
met de regelgeving, of de veiligheidsmaatregelen in de realiteit overeenstemmen
met de eisen van het plan en of ze correct ten uitvoer zijn gelegd.
 Deze
taken worden uitgevoerd volgens een periodiek vastgesteld werkprogramma. Wanneer
een tekortkoming wordt vastgesteld, wordt een voorstel gedaan om ze te
verhelpen. Op basis van het verslag dat wordt overgemaakt aan de bevoegde
instantie, kan een nieuwe beoordeling van de havenveiligheid of een
actualisering van het plan worden geëist. Een belangrijk aandachtspunt voor de
inspectiediensten is de controle van de effectieve coördinatie tussen de
maatregelen die zijn genomen op het niveau van de havenfaciliteiten en die
welke zijn gepland op het niveau van de haven. De follow-up van de corrigerende
maatregelen kan soms plaatsvinden tijdens onaangekondigde audits van de
operationele kwaliteit van de genomen maatregelen.
Op
basis van de verslagen van de auditeurs en die van de inspecteurs van de
Commissie verstrekken de nationale autoriteiten advies en bijstand aan de
bevoegde havenautoriteiten teneinde de vastgestelde tekortkomingen te
verhelpen. Deze praktijk moet worden aangemoedigd; spijtig genoeg hebben
bepaalde lidstaten niet de nodige structuren opgezet om deze
conformiteitscontrole op regelmatige en passende wijze uit te voeren[14]. Het is belangrijk
dat de menselijke en financiële middelen voor deze toezichtstaken zo snel mogelijk
ter beschikking worden gesteld. In de toekomst zal nog sterker de nadruk worden
gelegd op dit punt omdat de huidige systemen voor toezicht op de
havenveiligheidsplannen over het algemeen nog moeten worden verbeterd.
7.           Conclusie
Uit
de beoordeling van de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2005/65/EG blijkt dat de
maatregelen die nodig zijn om tot een volledige toepassing van alle bepalingen
van de richtlijn te komen, in de meeste lidstaten nog moeten worden verbeterd.
 De
ervaring die is opgedaan met de controle van de tenuitvoerlegging van de
richtlijn toont echter aan dat belangrijke vooruitgang is geboekt. Het lijdt
geen twijfel dat het veiligheidsniveau in de Europese havens is verbeterd. De
combinatie van de tenuitvoerlegging van de verordening en de toepassing van de
richtlijn heeft een geloofwaardig kader gecreëerd om aanslagen op de
havenveiligheid te voorkomen en om de maritieme en havenactiviteiten afdoende
te beschermen. Het afschrikkende effect van deze maatregelen op terroristische
aanslagen valt moeilijk te beoordelen, maar de havenautoriteiten zijn het
erover eens dat de maatregelen een gevoelig effect hebben gehad op smokkel,
diefstal en kwaadwillige daden, die allemaal sterk zijn gedaald. De
vaststelling van de veiligheidsmaatregelen heeft ook vaak geleid tot een
herziening van de organisatie van de havens, bijvoorbeeld wat de circulatie en
opslag van goederen, de controles op de toegang tot verschillende delen van de
haven of de vaststelling van beperkt toegankelijke zones betreft. Deze maatregelen
bleken belangrijke troeven te zijn voor het verbeteren van de efficiëntie van
de havenactiviteiten, in een zeer concurrentiële omgeving.
Zoals
de Commissie reeds heeft gesteld in haar mededeling[15] van 23 mei 2013 " Havens: een motor voor groei", is de Europese Unie voor het handelsverkeer met de rest
van de wereld en binnen de interne markt sterk afhankelijk van haar zeehavens.
De veiligheid van de havens en hun toegangswegen is dus van essentieel belang
om de algemene veiligheid van het zeevervoer te waarborgen. De voorwaarden voor
de veiligheid van de havens zijn van die aard dat de lidstaten bijzonder
waakzaam moeten zijn en dat alle betrokken actoren klaar moeten zijn om een
hoog en gelijk veiligheidsniveau te garanderen in alle Europese havens. Daarom
moeten alle betrokkenen blijven werken aan de verbetering van de preventie-,
beschermings- en responsmechanismen, teneinde nieuwe bedreigingen af te wenden.
 De systemen voor de veiligheid van de havenfaciliteiten en die voor de
veiligheid van de havens moeten elkaar dan ook perfect aanvullen. Efficiënte
relaties tussen de haven, de havenfaciliteiten en de schepen die de haven
aandoen blijven een belangrijke uitdaging voor de exploitanten en de
autoriteiten.
In
de komende maanden moeten de lidstaten de beoordelingen en de
havenveiligheidsplannen opnieuw evalueren. In artikel 10 van de richtlijn is
immers bepaald dat dit minstens om de vijf jaar dient te gebeuren. De Commissie
is van oordeel dat zij, indien nodig, gebruik kunnen maken van de methode
die in de TAPS II-studie is ontwikkeld om de grenzen van de havens opnieuw
vast te stellen, inclusief de noodzaak om rekening te houden met het
waterniveau.
Het
meerjarenwerkprogramma voor inspecties van de Commissie komt bovendien in een
fase van grondiger controles. Zo zal bijvoorbeeld het onderzoek worden
voorgezet naar de tenuitvoerlegging en de toepassing van de in de
havenveiligheidsplannen voorziene procedures die moeten worden toegepast op
passagiers en voertuigen alvorens deze aan boord van ro-ro-schepen gaan (die
van nature zeer kwetsbaar zijn). Bovendien zal, in het geval van internationale
maritieme vervoersdiensten, worden nagegaan of de betrokken lidstaten aan beide
zijden van de maritieme route meewerken met de beoordeling van de
havenveiligheid.
Ten
slotte zal de Commissie met de lidstaten blijven samenwerken om de
tenuitvoerlegging van de richtlijn te verbeteren, waarbij zij er allebei naar
streven de havens van de Europese Unie nog beter te beschermen, hetgeen in het
voordeel is van alle havengebruikers, de gebruikers van de vervoersmiddelen, de
sector van het maritiem vervoer en de samenleving in haar geheel. De Commissie
zal blijven waken over de correcte toepassing van deze richtlijn en zal niet
aarzelen maatregelen te nemen indien zij dit nodig acht.
 [1]               Richtlijn 2005/65/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 26 oktober 2005 betreffende het verhogen van de veiligheid van havens
- PB L 310 van 25.11.2005, blz. 28.
[2]               Verordening (EG) nr. 725/2004 van het Europees Parlement
en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de verbetering van de beveiliging van
schepen en havenfaciliteiten - PB L 129 van 29.4.2004, blz. 6.
[3]               De richtlijn heeft alleen betrekking op zeehavens; de
verplichtingen gelden niet voor Oostenrijk, Tsjechië, Hongarije, Luxemburg en
Slowakije. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA ziet erop toe dat IJsland
en Noorwegen hun verplichtingen uit hoofde van de Overeenkomst betreffende de
Europese Economische Ruimte naleven.
[4]               De autoriteit voor havenveiligheid
wordt aangewezen door de lidstaat, overeenkomstig de bepalingen van artikel 5
van de richtlijn.
[5]               COM(2009) 2 definitief.
[6]               De tenuitvoerlegging van de
richtlijn in Kroatië is nog niet beoordeeld.
[7]               Zaak C-464/08 Commissie/Estland van
3 september 2009 et zaak C-527/08 Commissie/Verenigd Koninkrijk van 3 september 2009.
[8]               Verordening (EG) nr. 324/2008 van de Commissie van 9
april 2008 tot vaststelling van herziene procedures voor de uitvoering van
inspecties van de Commissie op het gebied van de maritieme beveiliging -  PB L 98
van 10.4.2008, blz. 5.
[9]               Tijdens de inspecties zijn
herhaaldelijk de pedagogische waarde en de in de TAPS II-studie voorgestelde
denkpistes bevestigd.
[10]             Tijdens een follow-up inspectie is
bevestigd dat de richtlijn nu correct ten uitvoer is gelegd in Malmö.
[11]             Het verschil met het cijfer in het verslag van 2009 (754
havens) valt te verklaren door het feit dat bepaalde lidstaten in eerste
instantie de havens die onder de bepalingen van artikel 2, lid 4, vallen niet
hadden opgenomen in hun lijst van havens waarop de richtlijn van toepassing
was. Dit is gecorrigeerd op vraag van de Commissie (cijfers van 16.9.2013).
 [12]             Havens met slechts één havenfaciliteit vormen een
aanzienlijk gedeelte van alle havens in Finland (65/78, of 83 %), Zweden (131/162,
of 81 %), Griekenland (82/119, of 69 %), het Verenigd Koninkrijk (119/175, of 68
%) en Denemarken (51/82, of 62 %).
[13]             Naar aanleiding van een handboek over
oefeningen en trainingen op het gebied van havenveiligheid, is op 4 mei 2012
een oefening uitgevoerd in de haven van Antwerpen (België), in aanwezigheid van
waarnemers van de lidstaten en de Commissie.
[14]             In het kader van de
informatie-uitwisseling is aan de lidstaten gevraagd uittreksels uit hun
programma's in te dienen. Bepaalde lidstaten hebben nauwkeurige cijfers ingediend
over de indienstname van auditeurs en over hun havenaudits, andere waren niet
in staat dergelijke nauwkeurige informatie te verstrekken.
[15]             COM(2013) 295 final.
 EUR-Lex - 52013DC0792 - NL












|



52013DC0792

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Tweede beoordelingsverslag over de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende het verhogen van de veiligheid van havens /* COM/2013/0792 final */









VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES
PARLEMENT EN DE RAAD
Tweede beoordelingsverslag over de
tenuitvoerlegging van de richtlijn
betreffende het verhogen van de veiligheid van havens
(Voor de EER relevante tekst)
1.           Inleiding
Het
belangrijkste doel van Richtlijn 2005/65/EG[1]
betreffende het verhogen van de veiligheid van havens (hierna "de richtlijn"
genoemd) is de maatregelen aan te vullen die in 2004 zijn vastgeteld bij
Verordening (EG) nr. 725/2004[2] betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen
en havenfaciliteiten (hierna "de verordening" genoemd).
Het
toepassingsgebied van de verordening is beperkt tot veiligheidsmaatregelen aan
boord van schepen en aan het schip/haven-raakvlak. Het zijn deze
verplichtingen, die hoofdzakelijk voortvloeien uit de ISPS-Code (International
Ship and Port facility Security), waaraan de lidstaten prioriteit hebben
gegeven, alvorens aanvullende verplichtingen uit hoofde van de richtlijn te
aanvaarden. De richtlijn vult de verordening aan door een veiligheidssysteem
voor de volledige havenomgeving in te voeren, teneinde een hoog en gelijk veiligheidsniveau
in alle Europese havens te garanderen[3].
Langsheen de 70 000
kilometer lange kust van de Europese Unie worden meer dan 1 200
commerciële zeehavens geëxploiteerd. Dit maakt van Europa een van de regio's
met het grootste aantal havens ter wereld. Bijna duizend van deze havens (zie
punt 6.1) vallen onder het toepassingsgebied van de richtlijn, namelijk alle
havens met een of meer havenfaciliteiten waarvoor krachtens de verordening een
veiligheidsplan is goedgekeurd.
 De
richtlijn heeft tot doel de veiligheid te verbeteren in de havengebieden die
niet onder de verordening vallen en ervoor te zorgen dat de verbetering van de
veiligheid in de havens de uit hoofde van de verordening genomen
veiligheidsmaatregelen ondersteunt. Veiligheidsmaatregelen op het niveau van
havenfaciliteiten komen hoofdzakelijk ten laste van de exploitant, maar
maatregelen op het niveau van de haven zijn in de eerste plaats de
verantwoordelijkheid van de autoriteit voor havenveiligheid[4] en van alle
diensten die belast zijn met de handhaving van de veiligheid en de openbare
orde.
In
artikel 19 van de richtlijn is bepaald dat de Commissie uiterlijk op 15
december 2008, en daarna om de vijf jaar, nagaat in hoeverre de richtlijn door
de lidstaten wordt nageleefd en in hoeverre de genomen maatregelen doeltreffend
zijn.
Het
eerste verslag is vastgesteld op 20 januari 2009[5].
In dit tweede verslag over de voortgang bij de tenuitvoerlegging wordt een
overzicht gegeven van de inspanningen die zijn geleverd om homogene
havenveiligheidsmaatregelen tot stand te brengen op het niveau van de Unie, van
de vooruitgang die geboekt is tijdens de tweede referentieperiode van vijf jaar
en van de problemen die zich tijdens de de tenuitvoerlegging hebben voorgedaan
en die nog steeds blijven voortbestaan[6].
Dit verslag is gebaseerd
op:
–
de feedback van de autoriteiten
voor havenveiligheid van de lidstaten en van andere belanghebbenden;
–
de resultaten van de door de
Commissie uitgevoerde inspecties op het gebied van de veiligheid van havens;
–
de constante dialoog met de
nationale autoriteiten en de verschillende actoren uit de maritieme en
havensector.
In
het verslag wordt de aandacht gevestigd op bepaalde problemen die zich hebben
voorgedaan bij het nastreven van de gewenste effecten en op het algemene effect
van de tenuitvoerlegging van de richtlijn.
 2.           Conclusies van het eerste verslag
In
het eerste verslag werd benadrukt dat de richtlijn, hoewel in eerste lezing
goedgekeurd met een ruime meerderheid in het Europees Parlement en zelfs met
eenparigheid van stemmen in de Raad, door de meeste lidstaten met aanzienlijke
vertraging was omgezet, hetgeen geleid heeft tot inbreukprocedures waarvan twee
uiteindelijk in een ingebrekestelling zijn uitgemond[7].
Aan
het einde van deze beoordelingsperiode waren de belangrijkste bepalingen van de
richtlijn in de overgrote meerderheid van de lidstaten uiteindelijk toch
omgezet in nationale wetgeving. De praktische toepassing botste echter op
organisatorische en functionele problemen op het niveau van de havens zelf,
omdat de lokale instanties nog niet over alle nodige elementen beschikten om de
richtlijn in de praktijk ten uitvoer te leggen. Het belangrijkste probleem was
de vaststelling van de havengrenzen, voor wat veiligheid betreft.
3.           Maatregelen ter begeleiding en
follow-up van de tenuitvoerlegging sinds de vorige beoordelingsperiode
De
vertraging bij de voorbereiding en vaststelling van omzettingsmaatregelen heeft
een domino-effect gehad: de bevoegde havenautoriteiten konden de richtlijn
immers niet ten uitvoer leggen zolang er geen definitieve nationale maatregelen
waren vastgesteld.
In
het algemeen hebben de lidstaten de richtlijn correct omgezet, d.w.z. dat de
omzettingsmaatregelen correct zijn overgenomen in de wetgevende, regelgevende
en administratieve bepalingen. De praktische toepassing ervan op lokaal niveau
liet echter nog vaak te wensen over.
Overeenkomstig
het subsidiariteitsbeginsel was in de richtlijn bepaald dat de lidstaten zelf
de grenzen van elke haven moesten vaststellen en moesten beslissen of ze de
richtlijn zouden toepassen op de aangrenzende zones. Bovendien moesten de
lidstaten erop toezien dat de beoordelingen en de havenveiligheidsplannen
correct werden opgesteld. In 2009 had een groot aantal havens nog steeds niet
voldaan aan de verplichtingen van de richtlijn.
 In
de periode 2009-2013 is de Commissie zich blijven inzetten voor een betere
tenuitvoerlegging van de richtlijn. Concreet hebben de diensten van de
Commissie zowel bijstand aan de lidstaten verleend als controlemaatregelen
genomen. De inspanningen hadden vooral betrekking op de volgende punten:
–
de voorbereiding van een tweede seminar gewijd aan
de tenuitvoerlegging van de richtlijn;
–
een studie over de technische aspecten van de
havenveiligheid (TAPS II), uitgevoerd door het Gemeenschappelijk
Centrum voor Onderzoek (JRC – Ispra);
–
het verzamelen en verspreiden
van goede praktijken in het kader van het MARSEC-comité;
–
het opzetten van een systeem
voor regelmatige informatieverstrekking over de opstelling en follow-up van
nationale actieplannen voor de praktische tenuitvoerleggign van de richtlijn;
–
de uitvoering van inspecties
met het oog op de follow-up van de toepassing van de richtlijn overeenkomstig
Verordening (EG) nr. 324/2008[8].
4.           Bijstand bij de
tenuitvoerlegging van de richtlijn
4.1.        Seminar
van 21 oktober 2010
In
september 2006 is een eerste seminar georganiseerd om de lidstaten en de
Commissie de gelegenheid te bieden informatie uit te wisselen over de wijze van
omzetting en tenuitvoerlegging van de richtlijn. De lidstaten die het meeste problemen
ondervonden, wensten echter aanvullende informatie te krijgen over de
regelingen en praktijken die al met succes waren toegepast in bepaalde havens
van de Europese Unie.
De
Commissie is hierop ingegaan door op 21 oktober 2010 een tweede seminar te
organiseren, tijdens hetwelk diverse voorbeelden zijn gegeven die hebben
bijgedragen tot een verbetering van de veiligheidsnormen in havens.
 Tijdens
dit seminar is ook geïllustreerd op welke verschillende manieren de grenzen
van de haven, voor wat de veiligheid betreft, kunnen worden vastgesteld, al
naargelang de geografische configuratie van de havengebieden en de verweving
ervan met woongebieden of industriële en commerciële gebieden. Er zijn diverse
oplossingen gepresenteerd om de grenzen van een havengebied vast te stellen in
uiteenlopende gevallen zoals een estuariumhaven (Bordeaux), een historische
haven (La Valletta), een haven die is omsloten door een zeer dicht stedelijk
weefsel (Salerno) of een van de grootste havens ter wereld (Rotterdam).
Deze
workshop was ook een gelegenheid om te herinneren aan de fundamentele
doelstellingen van de richtlijn en de nadruk te leggen op alle aspecten met
betrekking tot de beoordeling van de havenveiligheid, die de hoeksteen van de
toepassing van deze richtlijn vormt. De conclusies van dit seminar zijn
vervolgens bekrachtigd door het MARSEC-comité.
4.2.        Studie over de technische
aspecten van de havenveiligheid (TAPS II)
Gezien
de moeilijkheden die bepaalde lidstaten hebben ondervonden, heeft de Commissie
het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JRC) de opdracht gegeven een
studie uit te voeren over de toepassing van de richtlijn in de Europese havens.
Deze
studie focuste op de methodes ter bevordering van een correcte toepassing van
de richtlijn en op de technische middelen voor de tenuitvoerlegging ervan. Het
doel is bij te dragen tot de vaststelling van gemeenschappelijke criteria voor
de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn door minimumnormen,
aanbevelingen en richtsnoeren op te stellen en goede praktijken te verzamelen. Bijzondere
aandacht werd besteed aan de vaststelling van de grenzen van havens.
 Bepaalde lidstaten ondervonden immers problemen of toonden zich terughoudend
bij de vaststelling van het toepassingsgebied van de richtlijn en de havenveiligheidsmaatregelen
in het algemeen. In het eindverslag wordt een methode met twee opeenvolgende
verificatiestadia voorgesteld, het eerste om de havenfaciliteiten en de andere
kenmerkende elementen die deel uitmaken van dezelfde haven vast te stellen, het
tweede om, door middel van een risicoanalyse, de grenzen van de haven zodanig
vast te stellen dat het meest efficiënte veiligheidsniveau wordt verkregen.
Alvorens
het eindverslag van de studie aan de Commissie werd meegedeeld, heeft het
Instituut voor de bescherming en de veiligheid van de burger van het JRC op 9
en 10 maart 2011 in Ispra (Italië) een ontmoeting georganiseerd met alle
belanghebbende partijen, waaronder 14 vertegenwoordigers van de lidstaten en de
havensector, om de voorlopige conclusies en de aanbevelingen van de studie te
presentere en te bespreken, zodat de auteurs van de studie hun conclusies
konden valideren.
Op
20 september 2011 zijn de resultaten van de TAPS II-studie meegedeeld aan het
MARSEC-comité. Bepaalde voorstellen, met name het voorstel om een systemische
methode te ontwikkelen om een risicoanalyse in twee stappen uit te voeren
teneinde de grenzen van de haven te bepalen, zijn gepresenteerd als bijzonder
nuttige en efficiënte instrumenten voor de analysewerkzaamheden die voorafgaand
aan de praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn moeten worden uitgevoerd[9].
 Op
24 januari 2012 is aan de leden van het comité een werkdocument voorgelegd over
de vaststelling van de grenzen van havens. De lidstaten waren over het algemeen
van mening dat de in de studie voorgestelde benadering het mogelijk maakt
bepaalde problemen bij het vaststellen van de geografische grenzen van havens
op te lossen. Niettemin werd het verplichte gebruik van een dergelijke methode
categoriek afgewezen. De conclusies van de TAPS II-studie kunnen echter, op
niet verplichte basis en geval per geval, worden gebruikt met het oog op de
volgende vijfjaarlijkse herziening van de beoordeling van de havenveiligheid.
5.           Toezicht op de
tenuitvoerlegging van de richtlijn
5.1.        Follow-up van de actieplannen voor de voltooiing van de
praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn
In
2009 heeft de Commissie een systeem opgezet waarbij zij regelmatig informatie
van de lidstaten ontvangt over de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Zij heeft
overleg gepleegd met de lidstaten om regelmatig betrouwbare informatie te
krijgen over de stand van zaken op het gebied van de beoordelingen en de
vaststelling van de havenveiligheidsplannen.
De
lidstaten die het meeste vertraging hadden opgelopen bij de naleving van hun
verplichtingen werden verzocht nationale actieplannen in te dienen met
nauwkeurige termijnen voor de uitvoering van de beoordelingen en de opstelling
van de plannen. Bovendien werden stappenplannen gevraagd om de naleving van de
aangegane verplichtingen te kunnen controleren.
In
de lidstaten met minder dan 30 havens is de situatie snel verbeterd. In deze
groep lidstaten zijn bijna alle beoordelingen uitgevoerd en is 96 % van de
havenveiligheidsplannen opgesteld en goedgekeurd.
In
de lidstaten met meer dan 30 havens wordt veel minder snel vooruitgang geboekt.
Op dit ogenblik is 92 % van de beoordelingen uitgevoerd en is iets meer dan
tweederde (70 %) van de havenveiligheidsplannen opgesteld en goedgekeurd.
 Vooral het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Griekenland en Duitsland hebben nog een
grote achterstand. Omdat deze lidstaten niet bereid waren om prioriteit te
geven aan de tenuitvoerlegging van de richtlijn, heeft de Commissie
inbreukprocedures geopend (zie punt 5.3).
5.2.        Uitvoering van inspecties door de Commissie met het oog op
de toepassing van de richtlijn
De
procedures voor de follow-up van de toepassing van de richtlijn zijn toegepast
tijdens de inspecties van de Commissie overeenkomstig Verordening (EG) nr. 324/2008.
Sinds
2009 bevat het programma voor de uitvoering van inspecties op het gebied van de
havenveiligheid systematisch een luik dat het mogelijk maakt na te gaan of de
procedures voor de follow-up van de toepassing van de richtlijn correct ten
uitvoer zijn gelegd.
Tot
2012 liepen de inspecties echter vast op de vertraging bij de
tenuitvoerlegging, omdat de instanties op lokaal niveau niet de instructies en
middelen hadden gekregen die nodig zijn om de beoordelingen van de
havenveiligheid op te stellen.
Tijdens
de inspecties die vanaf 2012 zijn uitgevoerd, zowel op het niveau van de
nationale instanties als rechtstreeks bij een steekproef van havens, is
vastgesteld dat het algemene kader voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn
nu wel correct is vastgesteld, maar dat er nog een grote kloof bestaat tussen
de doelstelling van het verbeteren van de havenveiligheid en de resultaten op
het terrein, die nog steeds te wensen overlaten. De inspecteurs merken
bijvoorbeeld regelmatig op dat de beoordelingen niet volgens de passende
procedures zijn uitgevoerd, dat de plannen niet coherent zijn met de
beoordelingsresultaten, dat de havenveiligheidsagenten niet altijd zijn
aangewezen, dat het systeem voor regelmatig toezicht op de havenveiligheid niet
correct is opgezet of dat er geen voorschriften inzake opleiding en training
zijn opgesteld.
 5.3.        Inbreukprocedures
Ondanks
het feit dat de Commissie permanent overleg heeft gepleegd met de lidstaten om
tot een conforme en coherente tenuitvoerlegging van de richtlijn te komen, zag
zij zich toch verplicht om vijf inbreukprocedures in te leiden in de periode 2009-2013.
Drie
daarvan hebben betrekking op de onvolledige tenuitvoerlegging van de richtlijn
wegens vertraging bij de uitvoering van de beoordelingen en de vaststelling van
de havenveiligheidsplannen. Het gaat om procedures tegen Griekenlans, Spanje en
het Verenigd Koninkrijk. Deze landen hebben nu nieuwe actieplannen opgesteld om
tegen het eerste trimester van 2014 de beoordelingen volledig uit te voeren en
de plannen op te stellen.
De
twee andere dossiers hebben betrekking op de niet-conforme toepassing van de
richtlijn, welke aan het licht is gekomen tijdens inspecties:
–
Het eerste dossier heeft
betrekking op de haven van Malmö (Zweden), waar de inspecteurs hebben
vastgesteld dat de elf havenfaciliteiten die samen de haven vormen, werden
beschouwd als elf individuele havens om de te ontsnappen aan de
tenuitvoerlegging van essentiële bepalingen van de richtlijn. Dit dossier werd
geklasseerd na een herziening van de havenveiligheid, die tot gevolg had dat
één haven van Malmö (Malmö Hamn), bestaande uit elf havenfaciliteiten, werd
opgericht[10].
–
Het tweede dossier heeft betrekking op de havens
van het bundesland Mecklenburg-Vorpommern
(Duitsland), waar tijdens inspecties is vastgesteld dat de beoordelingen nog
moeten worden uitgevoerd en de havenveiligheidsplannen nog moeten worden
opgesteld. Na toezending van een met redenen omkleed advies zijn de Duitse
autoriteiten overeengekomen nieuwe veiligheidsbeoordelingen uit te voeren in de
havens met meerdere havenfaciliteiten, teneinde havenveiligheidsplannen op te
stellen die tegemoetkomen aan de verplichtingen van de richtlijn.
 6.           Bijzondere punten die voortvloeien uit de
beoordelingswerkzaamheden
6.1.        Kritieke omvang van de havens die onder de eisen voor de
praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn vallen
Tijdens
gesprekken met de diverse belanghebbenden hebben deze aangegeven dat zij de
richtlijn in het algemeen geschikt vinden voor grote havens met een sterke
commerciële activiteiten, maar dat ze minder goed is aangepast aan kleine
havens.
Er
zij op gewezen dat de richtlijn van toepassing is op alle havens in de
lidstaten met een of meer havenfaciliteiten waarvoor een plan voor de
veiligheidsbeoordeling van de havenfaciliteiten is goedgekeurd krachtens
Verordening (EG) nr. 725/2004 (artikel 2, lid 2) en dat de lidstaten erop
moeten toezien dat de havenveiligheidsmaatregelen worden gecoördineerd met de
maatregelen die krachtens de verordening zijn genomen (artikelen 4 en 7). In de
richtlijn is bepaald dat de lidstaten zelf de grenzen van elke haven moeten
vaststellen en zelf moeten beslissen of de richtlijn van toepassing is op de
aangrenzende zones.
Teneinde
te garanderen dat op evenwichtige wijze passende maatregelen worden genomen
overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, hebben de medewetgevers uit voorzorg
in artikel 2, lid 4, bepaald dat, wanneer de trenzen van de havenfaciliteit in
de zin van Verordening (EG) nr. 725/2004 samenvallen met de volledige haven, de
relevante bepalingen van de verordening voorrang hebben op die van de
richtlijn.
 De
lidstaten hebben op grote schaal gebruik gemaakt van deze bepalingen voor
havens die slechts over één havenfaciliteit in de zin van de verordening
beschikken. Op basis van de veiligheidsbeoordeling van de haven is zeer vaak
(maar niet altijd) bepaald dat de grenzen van de haven samenvallen met die van
de havenfaciliteit. Van de 1 052 havens[11]
met een of meer havenfaciliteiten waarvoor krachtens de verordening een
veiligheidsplan moet worden opgesteld, vallen 586 havens (55 % van de havens in
de Europese Unie) onder de bepalingen van artikel 2, lid 4, van de richtlijn.
Deze situatie doet zich vooral voor in lidstaten met veel kleine havens die
verspreid zijn langs de kusten of op eilanden[12].
6.2.        Kennis van de bedreigingen en
bewustmaking van de actoren
De
werkzaamheden die tijdens de veiligheidsbeoordelingen worden verricht, maken
het mogelijk te bepalen welke goederen en infrastructuur moeten worden
beschermd tegen bedreigingen en risico's voor de havenactiviteiten. In een
volgende fase moeten dan passende maatregelen worden vastgesteld om deze
bedreigingen af te wenden, op elk van de drie vastgestelde risiconiveaus
(normaal, stijgend, hoog), door specifieke procedures en door gebruik te maken
van technische apparatuur die is aangepast aan de specifieke kenmerken van
havens en die het mogelijk maakt een passend antwoord te bieden op de
potentiële kwetsbaarheid van de infrastructuur.
De
richtlijn heeft de mogelijkheid gecreëerd om havenveiligheidscomités op te
richten die praktische adviezen moeten verstrekken (negende overweging). In de
lidstaten die een dergelijke structuur hebben opgezet, is deze meestal
samengesteld uit vertegenwoordigers van de lokale instanties die belast zijn
met veiligheidsopdrachten (politie, kustwacht, maritieme zaken, douane,
rijkswacht enz.). Deze comités vormen een geschikt forum om informatie uit te
wisselen die onmisbaar is om de kennis over de bedreigingen te verspreiden en
de bewustmaking van alle betrokken actoren te bevorderen.
 Het
bevorderen van de bewustmaking omtrent havenveiligheid maakt deel uit van het
algemene veiligheidsbeleid. Het is belangrijk dit algemene veiligheidsbeleid
ter kennis te brengen van al het personeel van de haven (d.w.z. het personeel
van de havenbedrijven en dat van de externe bedrijven die deelnemen aan de
havenactiviteiten) en van de verschillende havengebruikers. De
bewustmakingsacties zijn belangrijke troeven om een efficiënte verspreiding en
een passende pedagogie met betrekking tot de veiligheidsmaatregelen te
garanderen. Het is belangrijk dat de veiligheidsmaatregelen worden beschouwd
als instrumenten die de uitvoering en ontwikkeling van de economische
activiteiten van de haven bevorderen.
Door
beter rekening te houden met de eisen inzake de opleiding van het personeel en
de uitvoering van havenveiligheidsoefeningen[13]
- punten die regelmatig worden vermeld in inspectieverslagen – kan bovendien
het algemene kennisniveau dat nodig is om havens te beschermen, worden
verbeterd.
6.3.        Controle van en toezicht op
de havenveiligheidsplannen
Overeenkomstig
artikel 13 van de richtlijn moeten controles uitvoeren die hen in staat stelen
op passende en regelmatige wijze toezicht te houden op de
havenveiligheidsplannen en de tenuitvoerlegging ervan. Deze controles vormen
een cruciaal punt maar zijn nog niet in alle lidstaten op kruissnelheid gekomen
wegens vertraging bij de omzetting maar ook omdat er een kloof bestaat tussen
de vastgestelde doelstellingen en de middelen die nodig zijn om deze controles
uit te voeren.
Elke
lidstaat heeft zijn eigen toezichtssysteem opgezet, al naargelang zijn interne
organisatie en beschikbare middelen. Deze rol is toevertrouwd aan ofwel de
centrale instanties, ofwel de lokale instanties of aan polyvalente teams van
vertegenwoordigers van diverse instanties (vervoer, politie, douane,
havenmeesters enz.). Het doel van de audits is na te gaan of de plannen sporen
met de regelgeving, of de veiligheidsmaatregelen in de realiteit overeenstemmen
met de eisen van het plan en of ze correct ten uitvoer zijn gelegd.
 Deze
taken worden uitgevoerd volgens een periodiek vastgesteld werkprogramma. Wanneer
een tekortkoming wordt vastgesteld, wordt een voorstel gedaan om ze te
verhelpen. Op basis van het verslag dat wordt overgemaakt aan de bevoegde
instantie, kan een nieuwe beoordeling van de havenveiligheid of een
actualisering van het plan worden geëist. Een belangrijk aandachtspunt voor de
inspectiediensten is de controle van de effectieve coördinatie tussen de
maatregelen die zijn genomen op het niveau van de havenfaciliteiten en die
welke zijn gepland op het niveau van de haven. De follow-up van de corrigerende
maatregelen kan soms plaatsvinden tijdens onaangekondigde audits van de
operationele kwaliteit van de genomen maatregelen.
Op
basis van de verslagen van de auditeurs en die van de inspecteurs van de
Commissie verstrekken de nationale autoriteiten advies en bijstand aan de
bevoegde havenautoriteiten teneinde de vastgestelde tekortkomingen te
verhelpen. Deze praktijk moet worden aangemoedigd; spijtig genoeg hebben
bepaalde lidstaten niet de nodige structuren opgezet om deze
conformiteitscontrole op regelmatige en passende wijze uit te voeren[14]. Het is belangrijk
dat de menselijke en financiële middelen voor deze toezichtstaken zo snel mogelijk
ter beschikking worden gesteld. In de toekomst zal nog sterker de nadruk worden
gelegd op dit punt omdat de huidige systemen voor toezicht op de
havenveiligheidsplannen over het algemeen nog moeten worden verbeterd.
7.           Conclusie
Uit
de beoordeling van de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2005/65/EG blijkt dat de
maatregelen die nodig zijn om tot een volledige toepassing van alle bepalingen
van de richtlijn te komen, in de meeste lidstaten nog moeten worden verbeterd.
