None
62014CC0198




CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 9 juli 2015 (
1
)

Zaak C‑198/14


Valev Visnapuu


tegen


Kihlakunnansyyttäjä (Helsinki),


Suomen valtio – Tullihallitus


[verzoek van de Helsingin hovioikeus (Finland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing — Artikelen 34 VWEU en 110 VWEU — Accijns op bepaalde drankverpakkingen die niet onder een individueel statiegeld- en retoursysteem vallen — Artikelen 34 VWEU en 37 VWEU — Nationaal monopolie op detailverkoop — Vereiste van een vergunning voor detailverkoop voor de invoer door een in een andere lidstaat gevestigde ondernemer van voor de detailverkoop op het nationale grondgebied bestemde alcoholhoudende dranken”





1. 


In Finland worden de bescherming van het milieu en van de volksgezondheid met name door twee regelingen gewaarborgd.
2. 


In de eerste plaats de regeling betreffende de accijns op bepaalde drankverpakkingen, die een vrijstelling van betaling van dat recht bevat voor drankverpakkingen die deel uitmaken van een functionerend retoursysteem waarin hergebruik of recycling van de drankverpakkingen is gewaarborgd.
3. 


In de tweede plaats is daar de regeling betreffende alcohol, die een monopolie op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken vestigt ten gunste van Alko Oy (hierna: „Alko”), een staatsonderneming voor de verkoop van alcohol, en onderwerpt met name de invoer van bepaalde, voor de detailverkoop bestemde alcoholhoudende dranken aan het bezit van een vergunning voor detailverkoop.
4. 


Met het onderhavige prejudiciële verzoek legt de Helsingin hovioikeus (appelrechter te Helsinki, Finland) het Hof vragen voor met betrekking tot de kwalificatie, wat betreft de artikelen 34 VWEU of 110 VWEU, van de eerste van deze regelingen en, wat betreft de artikelen 34 VWEU of 37 VWEU, van de tweede daarvan.
 5. 


De verwijzende rechter vraagt het Hof vervolgens of deze artikelen en de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62/EG (
2
) aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan dergelijke regelingen.
6. 


Het verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen V. Visnapuu, vertegenwoordiger van de European Investment Group OÜ (hierna: „EIG”), tegen Kihlakunnansyyttäjä (Helsinki) (officier van justitie te Helsinki) en Suomen valtio – Tullihallitus (Finse Staat – douanewezen) wegens enerzijds de heffing van accijns op de verpakkingen van alcoholhoudende dranken die niet onder een retoursysteem vallen, en anderzijds het vereiste van een vergunning voor detailverkoop voor de invoer en de detailverkoop van deze alcoholhoudende dranken.
7. 


In de onderhavige conclusie zal ik in de eerste plaats uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die bepaalde drankverpakkingen vrijstelt van betaling van accijns op voorwaarde dat zij onder een retoursysteem vallen, moet worden getoetst aan artikel 110 VWEU en moet worden geacht verenigbaar te zijn met dat artikel en met de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62.
 8. 


In de tweede plaats zal ik betogen dat een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die een monopolie op de detailverkoop vestigt en voor de invoer van bepaalde voor de detailverkoop bestemde alcoholhoudende dranken het bezit van een vergunning voor detailverkoop vereist, moet worden getoetst aan artikel 37 VWEU en dat laatstgenoemd artikel aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een dergelijke regeling, mits de inrichting en de werking van het monopolie van dien aard zijn dat elke discriminatie tussen de onderdanen van de lidstaten wat de voorwaarden van voorziening en afzet betreft, is uitgesloten, zodat de handel in goederen uit andere lidstaten niet rechtens of feitelijk wordt benadeeld ten opzichte van de handel in nationale goederen, hetgeen de nationale rechter zal moeten nagaan.
I – Toepasselijke bepalingen

A – Recht van de Unie

1. VWEU





9.
Krachtens artikel 34 VWEU zijn „kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking (
3
) tussen de lidstaten verboden [...]”.
10.
Artikel 37, lid 1, VWEU bepaalt:
„De lidstaten passen hun nationale monopolies van commerciële aard aan in dier voege dat elke discriminatie tussen de onderdanen van de lidstaten wat de voorwaarden van de voorziening en afzet betreft, is uitgesloten.
De bepalingen van dit artikel zijn van toepassing op elk lichaam waardoor een lidstaat de invoer of de uitvoer tussen de lidstaten in rechte of in feite rechtstreeks of zijdelings beheerst, leidt of aanmerkelijk beïnvloedt. Deze bepalingen zijn eveneens van toepassing op de door een staat gedelegeerde monopolies.”








11.
Artikel 110 VWEU luidt als volgt:
„De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven.
 Bovendien heffen de lidstaten op de producten van de overige lidstaten geen zodanige binnenlandse belastingen, dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd.”



2. Richtlijn 94/62





12.
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 94/62 bepaalt:
„Deze richtlijn heeft tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen.”








13.
Artikel 7 van deze richtlijn, „Retour-, inzamel- en terugwinningssystemen”, bepaalt:
„1.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te zorgen voor systemen voor:





a)


de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval van de consumenten of andere eindgebruikers of uit de afvalstroom, teneinde ze naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden;








b)


het hergebruik of de terugwinning, met inbegrip van recycling, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval,



om te voldoen aan de doelstellingen van deze richtlijn.
Deze systemen staan open voor deelneming van de ondernemingen van de betrokken sectoren en voor de deelneming van de bevoegde overheidsinstanties. Zij gelden ook voor ingevoerde producten onder niet-discriminerende voorwaarden, waaronder de regels en eventuele tarieven voor toegang tot de systemen, en worden zo opgezet dat handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen overeenkomstig het Verdrag voorkomen worden.
2.   De in lid 1 bedoelde maatregelen maken deel uit van een beleid dat betrekking heeft op alle verpakkingen en alle verpakkingsafval en waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de eisen inzake bescherming van het milieu en van de gezondheid van consumenten, veiligheid en hygiëne [...].”








14.
 Artikel 15 van genoemde richtlijn, „Economische instrumenten”, bepaalt:
„De Raad stelt op basis van de betreffende bepalingen van het Verdrag economische instrumenten vast om de verwezenlijking van de doelstellingen van deze richtlijn te bevorderen. Bij ontstentenis van dergelijke maatregelen, kunnen de lidstaten, overeenkomstig de beginselen van het communautaire milieubeleid, zoals het beginsel ‚de vervuiler betaalt’, en met inachtneming van hun Verdragsverplichtingen, maatregelen ter bereiking van deze doelstellingen nemen.”



B – Fins recht

1. Wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen





15.
Volgens § 5 van wet nr. 1037/2004 op de accijns op bepaalde drankverpakkingen [Laki eräiden juomapakkausten valmisteverosta (1037/2004); hierna: „wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen”] bedraagt de accijns 0,51 EUR per liter verpakt product.
16.
§ 6 van deze wet voorziet in vrijstellingen van de accijns. In lid 1, punt 1, ervan is bepaald dat drankverpakkingen zijn vrijgesteld die deel uitmaken van een in § 3, eerste alinea, punt 2, van genoemde wet bedoeld functionerend retoursysteem. (
4
)



2. Alcoholwet





17.
§ 1 van alcoholwet nr. 1143/1994 [alkoholilaki (1143/1994); hierna: „alcoholwet”] bepaalt dat deze wet tot doel heeft de negatieve gevolgen van alcoholhoudende stoffen voor de maatschappij, het sociale leven en de gezondheid te voorkomen door de consumptie van alcohol te controleren.
18.
§ 8, eerste alinea, van genoemde wet, „Invoer van alcoholhoudende dranken en ethylalcohol en vergunning tot invoer van ethylalcohol”, bepaalt:
„Het is toegestaan alcoholhoudende drank voor eigen gebruik alsook voor commerciële doeleinden in te voeren zonder speciale vergunning. Voor de invoer voor eigen gebruik worden in § 10 van de wet nadere voorschriften gegeven. Eenieder die alcoholhoudende dranken gebruikt voor commerciële of beroepsmatige doeleinden dient voor zijn activiteit te beschikken over de in deze wet geregelde speciale vergunning om alcoholhoudende dranken in te voeren [...]”.
19.
 § 13, eerste alinea, van de alcoholwet bepaalt dat Alko, behoudens de uitzonderingen van § 14 van deze wet, het monopolie heeft op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken.
20.
§ 14, eerste en tweede alinea, van genoemde wet, betreffende de „[v]ergunning detailverkoop”, bepaalt:
„Naast de staatswinkel mogen door gisting verkregen alcoholhoudende dranken waarvan het gehalte aan ethylalcohol lager is dan of gelijk aan 4,7 volumeprocent, in het klein worden verkocht door degene aan wie de bevoegde instantie een vergunning voor detailverkoop heeft verleend.
Naast de staatswinkel, mogen door gisting verkregen alcoholhoudende dranken waarvan het gehalte aan ethylalcohol lager is dan of gelijk aan 13 volumeprocent, onder de door het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid vastgestelde voorwaarden en met toestemming van de bevoegde autoriteit, in het klein worden verkocht door degene aan wie een vergunning is verleend voor de vervaardiging van het betrokken product.”



II – Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen






21.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat EIG, waarvan het hoofdkantoor in Estland is gevestigd, de internetsite www.alkotaxi.eu heeft geëxploiteerd, waarop verschillende merken zwak- en sterkalcoholhoudende dranken konden worden gekocht. Voor een deel van de kopers verzorgde EIG de thuisbezorging van de gekochte alcoholhoudende dranken.
22.
Het staat vast dat EIG van 24 juni tot 18 augustus 2009 (
5
) bepaalde krachtens Fins recht op haar rustende verplichtingen bij de levering van de alcoholhoudende dranken naar Finland niet is nagekomen. (
6
)








23.
EIG heeft namelijk bij de invoer in Finland geen accijns op de alcoholhoudende dranken betaald (23144,89 EUR), en evenmin de accijns op bepaalde drankverpakkingen (5233,52 EUR). Laatstgenoemde accijns wordt geheven wanneer er geen retoursysteem bestaat voor de verpakking, hetgeen het geval was bij de in het hoofdgeding betrokken dranken.
24.
 Bovendien heeft Visnapuu, vertegenwoordiger van EIG, alcoholhoudende dranken ingevoerd en bij een deel van de Finse kopers thuisbezorgd zonder te beschikken over een vergunning voor detailverkoop voor deze invoer.
25.
De Kihlakunnansyyttäjä (Helsinki) heeft vervolgens tegen Visnapuu strafvervolging ingesteld wegens zware belastingfraude en wegens overtreding van de alcoholwet.
26.
De Helsingin käräjäoikeus (rechtbank te Helsinki) heeft Visnapuu bij vonnis van 26 september 2012 veroordeeld tot acht maanden voorwaardelijke gevangenisstraf en betaling van 28378,41 EUR aan de Finse Staat wegens niet-betaalde belasting, vermeerderd met rente.
27.
Visnapuu heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld. Hij stelt in de eerste plaats dat de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen indirect discriminerend is en aldus in strijd met artikel 110 VWEU. Hij voert in de tweede plaats aan dat de alcoholwet, die voor de invoer van bepaalde alcoholhoudende dranken een vergunning voor detailverkoop vereist, een kwantitatieve invoerbeperking of een MGW vormt en derhalve in strijd is met artikel 34 VWEU. Verder kan er volgens hem van een rechtvaardiging krachtens artikel 36 VWEU geen sprake zijn.
28.
De Kihlakunnansyyttäjä (Helsinki) en de Suomen valtio – Tullihallitus stellen daarentegen dat noch de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen, noch de alcoholwet in strijd is met het recht van de Unie.
29.
Volgens de Kihlakunnansyyttäjä (Helsinki) moet de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen alleen aan artikel 110 VWEU worden getoetst en is deze verenigbaar met dat artikel. De alcoholwet moet volgens hem niet aan artikel 34 VWEU, maar aan artikel 37 VWEU worden getoetst.
30.
 In deze context heeft de Helsingin hovioikeus besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:





„1)


Dient de rechtmatigheid van de [wet] op de accijns op [bepaalde] drankverpakkingen, volgens welke deze accijns wordt geheven indien de verpakking niet valt onder een retoursysteem, worden getoetst aan artikel 110 VWEU in plaats van artikel 34 VWEU? Bij dit retoursysteem moet het gaan om een statiegeldsysteem waarbij door de verpakker of de importeur van de dranken individueel of op de in de wet [...] of de overeenkomstige wetgeving betreffende de regio Åland bepaalde wijze wordt gezorgd voor hergebruik of recycling van de drankverpakkingen, hetzij doordat de verpakking opnieuw wordt gevuld hetzij wordt gebruikt als grondstof.
 2)


Voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, is de genoemde regeling verenigbaar met de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62, mede bezien in het licht van artikel 110 VWEU?








3)


Voor het geval dat de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, is de genoemde regeling verenigbaar met de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62, mede bezien in het licht van artikel 34 VWEU?








4)


Voor het geval dat de derde vraag ontkennend wordt beantwoord, moet de [wet] op de accijns op [bepaalde] drankverpakkingen dan worden beschouwd als rechtmatig uit hoofde van artikel 36 VWEU?








5)


Kan het vereiste dat eenieder die alcoholhoudende dranken gebruikt voor commerciële of beroepsmatige doeleinden, voor zijn activiteiten dient te beschikken over een speciale vergunning voor detailverkoop om alcoholhoudende dranken in te voeren, in een situatie waarin een Finse koper via internet of via andere manieren van verkoop op afstand alcoholhoudende dranken koopt van een in een andere lidstaat gevestigde verkoper die het vervoer naar Finland verzorgt, geacht worden samen te hangen met het bestaan van een monopolie of deel uit te maken van de werking van een monopolie, zodat de bepalingen van artikel 34 VWEU zich er niet tegen verzetten en het vereiste moet worden getoetst aan artikel 37 VWEU?








6)


Voor het geval dat de vijfde vraag bevestigend wordt beantwoord, is het vergunningsvereiste verenigbaar met de in artikel 37 VWEU gestelde voorwaarden voor nationale monopolies van commerciële aard?








7)


Voor het geval dat de vijfde vraag ontkennend wordt beantwoord en artikel 34 VWEU toepasselijk is, vormt de Finse regeling volgens welke, ingeval via internet of via andere manieren van verkoop op afstand alcoholhoudende dranken in het buitenland worden besteld, de invoer van die dranken voor eigen gebruik slechts is toegestaan wanneer de persoon die de bestelling plaatst zelf, of een derde die niet de verkoper is, de alcoholhoudende dranken [de betrokken lidstaat] binnenbrengt, terwijl in de andere gevallen voor de invoer een vergunning krachtens de [alcoholwet] is vereist, een met artikel 34 VWEU strijdige kwantitatieve beperking of [MGW]?








8)


Voor het geval de zevende vraag bevestigend wordt beantwoord, kan de litigieuze regeling dan als gerechtvaardigd en evenredig ter bescherming van de gezondheid en het leven van personen worden aangemerkt?”






III – Mijn analyse

A – Inleidende opmerkingen






31.
 De door de verwijzende rechter voorgelegde vragen hebben betrekking op twee afzonderlijke Finse regelingen.
32.
Terwijl de eerste vier prejudiciële vragen betrekking hebben op de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen, betreffen de vijfde tot en met de achtste prejudiciële vraag de alcoholwet. Ik zal om te beginnen de eerste tot en met de vierde prejudiciële vraag gezamenlijk onderzoeken, waarna ik mij over de vijfde tot en met de achtste prejudiciële vraag zal buigen.
33.
Hoewel deze twee regelingen van elkaar verschillen, merk ik op dat de situatie in het hoofdgeding dezelfde blijft.
34.
Ik herinner eraan dat uit het dossier blijkt dat Visnapuu via internet alcoholhoudende dranken heeft verkocht en deze vervolgens rechtstreeks heeft geleverd aan de Finse koper. Zoals ik reeds heb gesteld, zijn deze feiten door Visnapuu niet betwist en moeten derhalve geacht worden vast te staan. Moet Visnapuu in deze omstandigheden worden beschouwd als verkoper op afstand die is overgegaan tot de invoer en de detailverkoop van deze alcoholhoudende dranken in Finland?








35.
Gelet op het dossier ligt een bevestigend antwoord voor de hand.
36.
Zoals de Finse regering in haar schriftelijke opmerkingen vaststelt, moet immers krachtens de alcoholwet, wanneer een verkoper op afstand zoals Visnapuu de alcoholhoudende dranken zelf vervoert naar en levert aan de Finse koper, worden geconcludeerd dat deze verkoper is overgegaan tot detailverkoop in Finland. Wanneer het eigendomsrecht op deze alcoholhoudende dranken daarentegen is overgegaan in het buitenland, waarna degene die de bestelling heeft geplaatst zelf of een van de verkoper onafhankelijke vervoerder de alcoholhoudende dranken aflevert in Finland, moet de verkoop geacht worden buiten Finland te hebben plaatsgevonden.
37.
 Uit het dossier blijkt dat deze uitlegging van de alcoholwet is gebaseerd op door de Finse autoriteiten vastgestelde richtsnoeren en mededelingen. Met name de verwijzende rechter haalt in zijn verwijzingsbeslissing deze teksten aan in zijn uiteenzetting van de toepasselijke nationale bepalingen.
38.
In het onderhavige geval lijkt mij over de oplossing geen twijfel te bestaan. Bij de verkoop van lichamelijke zaken zoals door Visnapuu zijn gekocht, namelijk soortzaken, vindt de eigendomsoverdracht waarmee de verkoop tot stand komt immers plaats op het moment van levering. Aangezien deze in Finland heeft plaatsgevonden, is de verkoop juridisch duidelijk op het Finse grondgebied tot stand gekomen.
39.
Hieruit volgt dat het in het onderhavige geval als vaststaand moet worden beschouwd dat Visnapuu is overgegaan tot invoer en vervolgens detailverkoop van de alcoholhoudende dranken.
40.
Ik zal de door de verwijzende rechter voorgelegde prejudiciële vragen in het licht van deze situatie analyseren.
B – Eerste tot en met vierde prejudiciële vraag






41.
Met zijn eerste vier prejudiciële vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of een nationale regeling zoals de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen, volgens welke deze accijns wordt geheven indien de verpakking niet valt onder een retoursysteem, binnen de werkingssfeer van artikel 110 VWEU valt of binnen die van artikel 34 VWEU en of deze regeling in voorkomend geval verenigbaar is met het ene of het andere artikel.
42.
De verwijzende rechter stelt het Hof eveneens vragen omtrent de verenigbaarheid van een dergelijke regeling met de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62.
43.
 Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te verschaffen, zal ik in de eerste plaats de vraag van de kwalificatie van de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen onderzoeken. Vormt deze wet krachtens artikel 34 VWEU een kwantitatieve invoerbeperking of een MGW of moet zij overeenkomstig artikel 110 VWEU worden gekwalificeerd als een „binnenlandse belasting”?








44.
Ik zal in de tweede plaats de vraag analyseren of genoemde wet verenigbaar is met de relevante bepalingen van richtlijn 94/62 en met artikel 110 VWEU.
1. Werkingssfeer van artikel 34 VWEU, respectievelijk artikel 110 VWEU





45.
Ik merk om te beginnen op dat het VWEU drie groepen bepalingen bevat die belemmeringen van het verkeer van goederen tussen de lidstaten verbieden. Het betreft de artikelen 28 VWEU en 30 VWEU, 34 VWEU tot en met 36 VWEU en 110 VWEU. (
7
)








46.
De vraag betreffende de toepasselijkheid van de artikelen 28 VWEU en 30 VWEU, die onder meer op invoerrechten of heffingen van gelijke werking betrekking hebben, is noch door de verwijzende rechter opgeworpen, noch in de schriftelijke opmerkingen aangeroerd.
47.
Volledigheidshalve zal ik kort uiteenzetten waarom ik van mening ben dat de toepasselijkheid van deze bepalingen moet worden uitgesloten.
48.
Vanzelfsprekend is een recht zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde accijns, geen douanerecht in eigenlijke zin.
49.
Niettemin is volgens vaste rechtspraak van het Hof elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, hoe gering ook, ongeacht de benaming en de structuur ervan, die wegens grensoverschrijding op goederen wordt geheven en geen douanerecht in eigenlijke zin is, een heffing van gelijke werking in de zin van de artikelen 28 VWEU en 30 VWEU. (
8
)








50.
 Uit het dossier blijkt dat de in het hoofdgeding litigieuze accijns geldt voor bepaalde drankverpakkingen die niet onder een retoursysteem in Finland vallen. De vrijstelling van accijns heeft, met andere woorden, uitsluitend betrekking op drankverpakkingen die onder een retoursysteem vallen.
51.
De heffing van de accijns op deze drankverpakkingen vindt niet plaats wegens de grensoverschrijding, maar omdat die verpakkingen niet vallen onder een retoursysteem. In deze omstandigheden vormt de bij de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen vastgestelde accijns geen heffing van gelijke werking als een douanerecht.
52.
Aangezien de toepasselijkheid van de artikelen 28 VWEU en 30 VWEU in het onderhavige geval kan worden uitgesloten, moet alleen nog worden vastgesteld of de artikelen 34 VWEU of 110 VWEU toepasselijk zijn.
53.
Zowel Visnapuu als de Finse regering en de Europese Commissie bepleiten in hun schriftelijke opmerkingen niet de toepasselijkheid van artikel 34 VWEU, maar van artikel 110 VWEU op de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen. (
9
)








54.
Ik ben het met dat standpunt eens.
55.
Ik stel in dat opzicht vast dat artikel 34 VWEU kwantitatieve invoerbeperkingen en alle MGW tussen de lidstaten verbiedt. Het Hof heeft een ruime uitlegging gegeven aan het begrip MGW door te oordelen dat dit elke nationale maatregel omvat die de „intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren”. (
10
)








56.
 Krachtens artikel 110 VWEU is het verboden op producten uit de overige lidstaten hogere binnenlandse belastingen te heffen dan die welke op gelijksoortige nationale producten worden geheven, of zodanige binnenlandse belastingen dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd. (
11
) Anders dan is bepaald in artikel 34 VWEU, verbiedt artikel 110 VWEU niet het heffen van binnenlandse belasting als zodanig, maar de discriminerende of beschermende gevolgen ervan, zodat enkel deze discriminerende of beschermende gevolgen behoeven te worden opgeheven om aan artikel 110 te voldoen. (
12
)








57.
Ik voeg daaraan toe dat een nationale maatregel die binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU valt, kan worden gerechtvaardigd door een van de in artikel 36 VWEU en in de rechtspraak van het Hof genoemde redenen, waardoor deze niet onder het verbod valt. Een dergelijke rechtvaardigingsmogelijkheid is daarentegen niet voorzien in de context van de toepassing van artikel 110 VWEU.
58.
Uit het bovenstaande volgt dat de artikelen 34 VWEU en 110 VWEU duidelijk verschillen wat hun werkingssfeer en de gevolgen van hun toepassing betreft.
59.
Het is in dit verband niet verbazingwekkend dat het Hof heeft geoordeeld dat de werkingssfeer van artikel 34 VWEU niet de belemmeringen omvat die onder andere bijzondere bepalingen van het VWEU vallen en dat belemmeringen van fiscale aard of met gelijke werking als douanerechten, zoals bedoeld in de artikelen 28 VWEU, 30 VWEU en 110 VWEU, niet onder het verbod van artikel 34 VWEU vallen. (
13
)








60.
 Aldus moet artikel 110 VWEU, evenals de artikelen 28 VWEU en 30 VWEU, als een lex specialis worden beschouwd, terwijl artikel 34 VWEU, dat een zeer ruime strekking heeft, de functie van vangnet vervult, als lex generalis. (
14
) Daarenboven kan alleen één van de artikelen 30 VWEU, 34 VWEU of 110 VWEU op een bepaalde nationale maatregel van toepassing zijn. (
15
)








61.
Gelet op het bovenstaande zal ik om te beginnen onderzoeken of de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen onder artikel 110 VWEU valt, en alleen in het geval van een ontkennend antwoord, of deze wet binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU valt. (
16
)








62.
Met de Commissie ben ik van mening dat de in het hoofdgeding litigieuze accijns duidelijk van fiscale aard is. Zoals gezegd gaat het immers om een accijns die ten gunste van de Suomen valtio op bepaalde drankverpakkingen wordt geheven.
63.
Ik merk bovendien op dat uit het dossier blijkt dat deze accijns van toepassing is ongeacht de herkomst of de bestemming van de drankverpakkingen. De accijns wordt immers stelselmatig volgens objectieve criteria, namelijk per liter verpakt product en niet-deelneming aan een retoursysteem, op bepaalde drankverpakkingen geheven.
64.
Een fiscale maatregel zoals aan de orde in het hoofdgeding, die niet wordt opgelegd wegens het overschrijden van de grens van de lidstaat die deze maatregel heeft vastgesteld, maar omdat een goed niet onder een retoursysteem valt bij het in de handel brengen ervan, en die van toepassing is zowel op ingevoerde als op goederen die door deze lidstaat worden geproduceerd, valt volgens mij derhalve onder een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen en moet derhalve aan artikel 110 VWEU worden getoetst. (
17
)








65.
 Aangezien ik van mening ben dat de in het hoofdgeding betrokken fiscale maatregel aan artikel 110 VWEU moet worden getoetst, is het onderzoek ervan in het licht van artikel 34 VWEU niet noodzakelijk.
2. Verenigbaarheid van de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen met artikel 110 VWEU en de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62





66.
Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht opmerkt, ligt een prealabele vraag voor de hand. Hebben de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62 een volledige harmonisatie tot stand gebracht, zodat de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen uitsluitend aan deze bepalingen zou moeten worden getoetst?








67.
Deze vraag is belangrijk aangezien uit vaste rechtspraak blijkt dat wanneer op het niveau van de Unie een volledige harmonisatie tot stand is gebracht voor een bepaalde materie, iedere daarop betrekking hebbende nationale maatregel aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel moet worden getoetst en niet aan het primaire recht. (
18
)








68.
Ik ben met de Commissie van mening dat het harmoniserende effect van richtlijn 94/62 op het gebied van de organisatie van retoursystemen voor drankverpakkingen beperkt blijft. (
19
)








69.
Ik stel in dat opzicht vast dat het Hof heeft geoordeeld dat „[a]nders dan het geval is voor het merken en de identificatie van verpakking en de eisen betreffende de samenstelling en de mogelijkheid van hergebruik of terugwinning, hetgeen in de artikelen 8 tot en met 11 van richtlijn 94/62 en in bijlage II daarbij is geregeld, [...] de organisatie van de nationale systemen ter bevordering van het hergebruik van verpakking derhalve niet volledig [is] geharmoniseerd”. (
20
)








70.
 Het is juist dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 94/62, na te hebben vastgesteld dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om te zorgen voor retour-, inzamel- en terugwinningssystemen, de organisatie van deze systemen regelt. (
21
)








71.
Niettemin blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling dat de lidstaten over een bepaalde beleidsmarge beschikken bij de concrete organisatie van die systemen. Er is immers in algemene bewoordingen bepaald dat dergelijke systemen ook gelden voor ingevoerde producten onder niet-discriminerende voorwaarden, waaronder de regels en eventuele tarieven voor toegang tot de systemen. Daarenboven verwijst genoemde bepaling vervolgens uitdrukkelijk naar het VWEU door te preciseren dat de retoursystemen zo moeten worden opgezet dat handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen „overeenkomstig het Verdrag” voorkomen worden.
72.
Artikel 15 van richtlijn 94/62, met betrekking tot „[e]conomische instrumenten”, laat de lidstaten bovendien een belangrijke beoordelingsmarge bij de keuze van deze instrumenten. Volgens dat artikel 15 kunnen de lidstaten immers, bij ontstentenis van geharmoniseerde maatregelen, overeenkomstig de beginselen van het milieubeleid van de Unie, zoals het beginsel „de vervuiler betaalt”, en met inachtneming van hun uit het VWEU voortvloeiende verplichtingen, maatregelen ter bereiking van de doelstellingen van deze richtlijn nemen.
73.
Ik herinner eraan dat genoemde richtlijn „tot doel [heeft] de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen”. (
22
)








74.
 Zoals de Finse regering ter terechtzitting heeft gepreciseerd, is in het onderhavige geval de in het hoofdgeding omstreden accijns vastgesteld op de grondslag van artikel 15 van richtlijn 94/62, en meer in het bijzonder overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt”.
75.
Uit het bovenstaande volgt dat de relevante bepalingen van deze richtlijn geen volledige harmonisatie tot stand hebben gebracht, zodat een nationaal systeem voor het beheer van verpakkingen dat is gebaseerd op de heffing van accijns, zoals het in het hoofdgeding betrokken systeem, moet worden getoetst aan artikel 110, eerste alinea, VWEU. (
23
)








76.
Ik stel dienaangaande vast dat artikel 110 VWEU tot doel heeft, het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten onder normale mededingingsvoorwaarden te verzekeren door elke vorm van bescherming uit te sluiten die het gevolg kan zijn van de toepassing van binnenlandse belastingen die discriminerend zijn ten opzichte van producten uit andere lidstaten. (
24
) Deze bepaling wil dus de volstrekte neutraliteit van de binnenlandse belastingen waarborgen ten opzichte van de mededinging tussen nationale en ingevoerde producten. (
25
)








77.
Volgens vaste rechtspraak kan een belastingstelsel van een lidstaat slechts verenigbaar worden geacht met artikel 110 VWEU, indien vaststaat dat het zodanig is ingericht dat het in alle gevallen is uitgesloten dat ingevoerde producten zwaarder worden belast dan binnenlandse producten en dat het bijgevolg in geen geval discriminerende gevolgen heeft. (
26
)








78.
 Het Hof heeft eveneens beslist dat artikel 110 VWEU ruim moet worden uitgelegd, zodat alle fiscale regelingen die al dan niet rechtstreeks inbreuk kunnen maken op de gelijkheid van behandeling van nationale en ingevoerde producten eronder vallen. Het in dit artikel geformuleerde verbod geldt derhalve voor alle belastingen waardoor de invoer van producten van oorsprong uit andere lidstaten kan worden afgeremd ten gunste van nationale producten. (
27
)








79.
Ik stel vast dat het door de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen ingestelde belastingstelsel formeel geen onderscheid maakt tussen de drankverpakkingen naargelang hun herkomst.
80.
Uit het dossier blijkt immers dat de in het hoofdgeding litigieuze accijns voor nationale en ingevoerde producten verschuldigd is, overeenkomstig dezelfde voorwaarden en dezelfde regels. Ik herinner eraan dat in het onderhavige geval elke drankverpakking, ingevoerd of nationaal, aan dezelfde accijns is onderworpen en dat de vrijstelling wordt verleend voor ingevoerde of nationale verpakkingen wanneer zij onder een retoursysteem vallen. Zoals de Finse regering in haar schriftelijke opmerkingen benadrukt, zijn aldus zowel de voorwaarden voor de betaling van de in het hoofdgeding betrokken accijns, als die voor de vrijstelling van deze accijns gelijk voor buitenlandse en binnenlandse ondernemers.
81.
Ik voeg daaraan toe dat de Finse regering ter terechtzitting heeft gepreciseerd dat de inzameling, het vervoer en de recycling van de drankverpakkingen die niet onder een retoursysteem vallen aanzienlijke kosten met zich brengen, die overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt” moeten worden gedragen door de ondernemers die ervoor kiezen zich niet bij een retoursysteem aan te sluiten. In deze context is de accijns ingevoerd ter bevordering van de aansluiting bij een retoursysteem en door de Finse regering vastgesteld op een niveau waarbij belangrijke opbrengsten kunnen worden verkregen ten behoeve van bescherming van het milieu. (
28
)








82.
 Met de Commissie ben ik van mening dat de accijns als instrument ter bevordering van recycling, hergebruik of bijvulling, aansluit bij de hierboven vermelde doelstellingen van artikel 1 van richtlijn 94/62 om het effect van verpakkingsafval op het milieu te beperken.
83.
Echter, zelfs indien de voorwaarden voor rechtstreekse discriminatie niet zijn vervuld, kan een binnenlandse belasting toch indirect discriminerend zijn wegens haar gevolgen. (
29
)








84.
Volgens Visnapuu vormt een accijns zoals de in het hoofdgeding litigieuze een dergelijke indirecte discriminatie.
85.
In de eerste plaats zijn er volgens hem meerdere obstakels bij de aansluiting van buitenlandse ondernemers bij het retoursysteem, zodat het voor EIG gedurende de litigieuze periode onmogelijk was aan dat systeem deel te nemen.
86.
Tot deze obstakels behoort met name het feit dat van de bestaande systemen er slechts één de aansluiting van buitenlandse ondernemers accepteert, en daarnaast is er de verplichting om op de verpakkingen een Finse European Article Numbering (EAN) code (
30
) aan te brengen, hetgeen het ontwikkelen van een specifieke verpakking voor de Finse markt noodzakelijk maakt. Ter terechtzitting heeft Visnapuu benadrukt dat de aansluiting bij het retoursysteem hoofdzakelijk onmogelijk is wegens de aanzienlijke kosten die een dergelijke aansluiting voor de importeurs met zich brengt. (
31
) Voor een kleine of middelgrote importeur is het daarom economisch niet haalbaar om zich bij een dergelijk systeem aan te sluiten.
87.
In de tweede plaats is Visnapuu van mening dat voor een buitenlandse ondernemer als EIG de oprichting van een eigen systeem in de praktijk onmogelijk is, gelet op de vereisten aangaande de minimumhoeveelheden, het goed functioneren van het systeem en het bewijs van dat goed functioneren.
88.
 Volgens hem heeft het feit dat de aansluiting bij een retoursysteem of de oprichting van een dergelijk systeem voor een importeur onmogelijk is, terwijl deze aansluiting een voorwaarde is voor de vrijstelling van accijns, dan ook tot gevolg dat deze accijns in de praktijk uitsluitend de ingevoerde producten treft en aldus in strijd is met artikel 110, eerste alinea, VWEU.
89.
Ik merk dienaangaande op dat uit het dossier blijkt dat in het onderhavige geval de voorwaarden voor aansluiting bij het retoursysteem op elke ondernemer, buiten- of binnenlands, op dezelfde wijze van toepassing zijn. (
32
) Een kleine of middelgrote ondernemer zal derhalve, net als een importeur zoals Visnapuu, moeten voldoen aan de voorwaarden voor aansluiting bij het retoursysteem en zal bijgevolg met name met dezelfde kosten van aansluiting worden geconfronteerd wanneer hij besluit zich aan te sluiten. (
33
)








90.
Zoals de Finse regering terecht opmerkt, volgt hieruit dat de buitenlandse en de binnenlandse ondernemer op nationaal niveau dezelfde mogelijkheden hebben om zich aan te sluiten bij het retoursysteem, teneinde betaling van de accijns op drankverpakkingen te voorkomen.
91.
Wat betreft de mogelijkheid om een eigen retoursysteem op te richten, zie ik evenmin op welke wijze een buitenlandse ondernemer als Visnapuu benadeeld wordt ten opzichte van een binnenlandse ondernemer, aangezien de laatste aan dezelfde vereisten moet voldoen.
92.
Uit het bovenstaande blijkt volgens mij dat er a priori geen sprake is van indirecte discriminatie met betrekking tot de voorwaarden voor aansluiting bij het retoursysteem of die betreffende de oprichting van een dergelijk systeem.
93.
Dezelfde conclusie ligt voor de hand aangaande de verenigbaarheid met artikel 7 van richtlijn 94/62 van de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen, waar het het retoursysteem van drankverpakkingen betreft. (
34
)








94.
 Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat een nationale regeling zoals de wet op de accijns op bepaalde drankverpakkingen, die bepaalde drankverpakkingen vrijstelt van de betaling van deze accijns onder de voorwaarde dat zij onder een retoursysteem vallen, moet worden getoetst aan artikel 110 VWEU. Dat artikel en de artikelen 1, lid 1, 7 en 15 van richtlijn 94/62 moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet aan deze regeling in de weg staan.
95.
Aangezien ik artikel 34 VWEU niet toepasselijk acht, kunnen de derde en de vierde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter onbesproken blijven.
C – Vijfde tot en met achtste prejudiciële vraag






96.
Met zijn vijfde tot en met achtste prejudiciële vraag, die eveneens gezamenlijk moeten worden besproken, wil de verwijzende rechter in wezen van het Hof vernemen of, in een situatie waarin een Finse koper door middel van verkoop op afstand alcoholhoudende dranken heeft gekocht van een in een andere lidstaat dan de Republiek Finland gevestigde verkoper die de levering in Finland verzorgt, een nationale maatregel als die welke voortvloeit uit § 8, eerste alinea, van de alcoholwet, die de invoer van alcoholhoudende dranken voor commerciële doeleinden onderwerpt aan het bezit van een speciale vergunning, moet worden getoetst aan artikel 34 VWEU of aan artikel 37 VWEU en, in voorkomend geval, of deze maatregel verenigbaar moet worden geacht met het ene of het andere van deze artikelen.
97.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de verwijzende rechter het Hof in het bijzonder vragen stelt omtrent de verenigbaarheid van § 8, eerste alinea, van de alcoholwet met de artikelen van het derde deel, titel II, hoofdstuk 3, van het VWEU, met betrekking tot het verbod op kwantitatieve beperkingen tussen de lidstaten. (
35
)








98.
 Evenals alle regeringen die opmerkingen hebben ingediend, ben ik van mening dat in een situatie als in het hoofdgeding, waarin de invoer van de alcoholhoudende dranken gericht was op de „detailverkoop” van deze dranken, bij de toetsing van de verenigbaarheid van § 8, eerste alinea, van de alcoholwet aan de relevante bepalingen van het recht van de Unie eveneens de §§ 13 en 14 van deze wet in aanmerking moeten worden genomen, die respectievelijk betrekking hebben op het monopolie op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken en op het vergunningvereiste voor de detailverkoop van bepaalde alcoholhoudende dranken.
99.
Een inleidende uiteenzetting van deze nationale bepalingen, zoals zij uit het dossier blijken, lijkt mij nuttig.
1. Het Finse monopolie op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken en het vergunningvereiste voor de detailverkoop van bepaalde alcoholhoudende dranken





100.
De toetreding van de Republiek Finland tot de Unie heeft een aanpassing noodzakelijk gemaakt van haar nationale monopolie van commerciële aard met betrekking tot alcoholhoudende dranken teneinde te voldoen aan de regels van het recht van de Unie, en met name artikel 37 VWEU. (
36
)








101.
In deze optiek heeft de Republiek Finland ermee ingestemd de exclusieve rechten op de invoer, de uitvoer, de productie en de groothandelsverkoop af te schaffen (
37
) in de op 8 december 1994 vastgestelde alcoholwet. (
38
)








102.
Uit de gezamenlijke bestudering van de §§ 8, eerste alinea, en 13 van deze wet blijkt dat het Finse monopolie, dat toebehoort aan Alko, dat volledig in handen is van de Suomen valtio, uitsluitend betrekking heeft op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken.
103.
 Ik herinner eraan dat Alko krachtens § 13, eerste alinea, van de alcoholwet, immers „het monopolie heeft op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken”. (
39
) Ik voeg daaraan toe dat uit § 36, eerste alinea, punt 1, van deze wet eveneens blijkt dat Alko de opdracht heeft om de detailverkoop, waarvan haar het monopolie door genoemde wet is toegekend, te beheren.
104.
§ 8, eerste alinea, eerste volzin, van de alcoholwet bepaalt, zoals gezegd, dat „[h]et is toegestaan alcoholhoudende drank voor eigen gebruik, alsook voor commerciële doeleinden, in te voeren zonder speciale vergunning”. (
40
) Alko bezit aldus geen exclusief recht op de invoer.
105.
Niettemin is in specifieke situaties, waarvan de situatie in het hoofdgeding volgens mij een voorbeeld is, voor de invoer van alcoholhoudende dranken een speciale vergunning vereist.
106.
§ 8, eerste alinea, laatste volzin, van de alcoholwet bepaalt immers dat „[e]enieder die alcoholhoudende dranken gebruikt voor commerciële of beroepsmatige doeleinden [...] voor zijn handelingen dient te beschikken over de in deze wet geregelde speciale vergunning om alcoholhoudende dranken in te voeren”. (
41
)








107.
Indien, zoals in het hoofdgeding, een in Estland gevestigde verkoper op afstand alcoholhoudende dranken wenst in te voeren om ze te verkopen aan een in Finland gevestigde koper, zal deze verkoper volgens deze bepaling dus moeten beschikken over een „speciale vergunning”.
108.
Zoals de Zweedse regering in haar schriftelijke opmerkingen vaststelt, lijkt het soort vergunning dat wordt vereist af te hangen van hetgeen na de invoer ervan met de alcoholhoudende dranken gebeurt. Indien de importeur wenst op te treden als groothandelaar, zal hij een groothandelsvergunning moeten aanvragen. Indien hij, zoals in het onderhavige geval, aan een consument wenst te verkopen, zal hij derhalve bij de bevoegde nationale instantie een vergunning voor detailverkoop moeten aanvragen.
109.
 Uit § 14 van de alcoholwet blijkt dat deze vergunning voor detailverkoop niet kan worden verkregen voor alle alcoholhoudende dranken, maar alleen voor dranken met een laag alcoholgehalte.
110.
Ik herinner eraan dat krachtens § 14, eerste alinea, van deze wet „door gisting verkregen alcoholhoudende dranken waarvan het gehalte aan ethylalcohol lager is dan of gelijk aan 4,7 volumeprocent, mogen worden verkocht door degene aan wie de bevoegde instantie een vergunning voor detailverkoop heeft verleend”.
111.
Ik voeg daaraan toe dat krachtens § 14, tweede alinea, van genoemde wet, door gisting verkregen alcoholhoudende dranken waarvan het gehalte aan ethylalcohol lager is dan of gelijk aan 13 volumeprocent, in het klein kunnen worden verkocht door een andere persoon dan Alko, onder de door het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid vastgestelde voorwaarden, wanneer deze persoon een vergunning heeft verkregen voor de vervaardiging van het betrokken product. (
42
)








112.
Uit gezamenlijke bestudering van de §§ 8, eerste alinea, 13 en 14 van de alcoholwet blijkt dat een verkoper op afstand zoals Visnapuu, die is gevestigd in Estland en in Finland alcoholhoudende dranken in het klein wenst te verkopen, een vergunning voor detailverkoop nodig heeft om alcoholhoudende dranken met een gehalte aan ethylalcohol dat lager is dan of gelijk aan 4,7 volumeprocent in te voeren en te verkopen aan een Finse koper.
113.
Voor alcoholhoudende dranken met een hoger alcoholgehalte kan door een verkoper als Visnapuu geen vergunning voor detailverkoop worden verkregen, aangezien deze dranken uitsluitend door Alko in het klein kunnen worden verkocht.
114.
 Om te beginnen stel ik vast dat Visnapuu ter terechtzitting heeft gepreciseerd dat alle in het hoofdgeding betrokken alcoholhoudende dranken meer dan 4,7 volumeprocent ethylalcohol bevatten, zodat zij niet tot de dranken behoren die onder § 14, eerste alinea, van de alcoholwet vallen, maar tot de dranken die onder het Finse monopolie voor detailverkoop vallen, zoals geregeld in § 13 van deze wet.
115.
Gelet op het bovenstaande moet worden onderzocht of de §§ 8, eerste alinea, 13 en 14 van de alcoholwet, die een exclusief recht op de detailverkoop toekennen aan Alko en de invoer van bepaalde, voor detailverkoop bestemde alcoholhoudende dranken onderwerpen aan het bezit van een vergunning voor detailverkoop, binnen de werkingssfeer van artikel 37 VWEU of van die van artikel 34 VWEU vallen en of deze bepalingen in voorkomend geval verenigbaar zijn met het ene of het andere van deze artikelen.
2. Toepasselijkheid van artikel 37 VWEU





116.
Vallen de §§ 8, eerste alinea, 13 en 14 van de alcoholwet binnen de werkingssfeer van artikel 37 VWEU of van die van artikel 34 VWEU?








117.
Ik stel vast dat de vraag van de afbakening van de werkingssfeer van artikel 37 VWEU ten opzichte van artikel 34 VWEU reeds in de rechtspraak is behandeld, met name in de arresten Franzén (
43
) en Rosengren e.a. (
44
).
118.
 In het eerste arrest heeft het Hof als onderscheidend criterium in aanmerking genomen dat „[d]e bepalingen inzake het bestaan en de werking van een monopolie moeten [...] worden getoetst aan het bepaalde in artikel 37 [VWEU], dat specifiek van toepassing is op de wijze waarop een nationaal monopolie van commerciële aard zijn exclusief recht uitoefent” (
45
), waarna het heeft geoordeeld dat „[d]aarentegen [...] de invloed op het intracommunautaire handelsverkeer van andere bepalingen van de nationale wetgeving, die losstaan van de werking van het monopolie, maar daarop wel invloed hebben, [moet] worden beoordeeld in het licht van artikel [34 VWEU]” (
46
).
119.
Dat onderscheid is gebaseerd op eerdere rechtspraak, waarin het Hof reeds was overgegaan tot de afbakening van de werkingssfeer van artikel 37 VWEU. Ik zal mij beperken tot het aanhalen van drie arresten.
120.
Aldus heeft het Hof in zijn arrest Miritz (
47
) geoordeeld dat „waar de compenserende heffing naar opzet en aard verband houdt met het stelsel van het Duitse alcoholmonopolie, het antwoord [...] moet worden gezocht bij artikel 37 [VWEU] dat in het bijzonder handelt over de aanpassing van nationale monopolies”. (
48
)








121.
Ook in zijn arrest Rewe-Zentral (
49
) heeft het geoordeeld dat „artikel 37 een bepaaldelijk voor nationale monopolies van commerciële aard geschreven bepaling is” (
50
) en dat „het [...] in het artikel dus niet [gaat] om nationale bepalingen die geen betrekking hebben op de wijze waarop een overheidsmonopolie zijn specifieke taak – dat wil zeggen, zijn exclusief recht – uitoefent, doch in het algemeen de productie en de verhandeling van alcoholhoudende dranken betreffen, waarbij weinig ter zake doet of zij onder het monopolie vallen”. (
51
)








122.
 Verder heeft het Hof in zijn arrest Grandes distilleries Peureux (
52
) gepreciseerd dat „de voorschriften van artikel 37 [VWEU] [...] slechts activiteiten [betreffen] die wezenlijk met de specifieke functie van het betrokken monopolie samenhangen, maar zij zijn niet van toepassing op nationale bepalingen die met de uitoefening van deze specifieke functie geen verband houden”. (
53
)








123.
Door deze uitspraken bleef enige onduidelijkheid bestaan over de precieze omvang van de werkingssfeer van artikel 37 VWEU. Zou de werkingssfeer van deze bepaling moeten worden beperkt tot de specifieke functie van het monopolie, namelijk zijn exclusieve recht? Valt een nationale bepaling die strikt genomen de uitoefening van het aan het monopolie toegekende exclusieve recht te buiten gaat, maar samenhangt met het bestaan en de werking van dat monopolie wegens de wezenlijke band ervan met de uitoefening van de specifieke aan dat monopolie toegekende functie, binnen de werkingssfeer van genoemde bepaling?








124.
Deze onduidelijkheid is niet geheel weggenomen door het arrest Franzén (
54
), aangezien daarin een nationale bepaling die deel uitmaakte van een invoerregeling die strikt genomen de uitoefening van het exclusieve recht van het monopolie op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken te buiten ging, binnen de werkingssfeer van artikel 37 VWEU is gebracht. (
55
)








125.
Het Hof heeft deze vragen later beantwoord in zijn arrest Rosengren e.a. (
56
), dat betrekking heeft op het Zweedse monopolie op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken.
126.
 In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat de litigieuze nationale bepaling, die particulieren in principe verbiedt om privé alcoholhoudende dranken in te voeren, „als zodanig niet de uitoefening door [het] monopolie van zijn exclusieve recht [regelt] om [deze] alcoholhoudende dranken in het klein te verkopen”. (
57
) Aldus kan volgens het Hof „[d]eze maatregel, die dus niet de uitoefening door dit monopolie van zijn specifieke functie betreft, [...] dan ook niet worden geacht betrekking te hebben op het bestaan zelf van het monopolie”. (
58
)








127.
Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat „[e]en dergelijk verbod [...] de werking van het monopolie evenwel niet werkelijk [regelt], aangezien het geen betrekking heeft op de modaliteiten van de detailverkoop van alcoholhoudende dranken”. (
59
) In dat opzicht heeft het gepreciseerd dat „[h]et [...] met name niet [strekt] tot regeling van het stelsel van selectie van de producten door het monopolie, van zijn verkoopnet, van de organisatie van de verkoop of de reclame voor de door het monopolie verkochte producten” (
60
), waarna het heeft geoordeeld dat „[...] een dergelijk verbod [derhalve] niet [kan] worden beschouwd als een bepaling inzake het bestaan en de werking van het monopolie” (
61
).
128.
Het Hof heeft aldus een strikte uitlegging gegeven aan de werkingssfeer van artikel 37 VWEU, door deze te beperken tot regelingen die rechtstreeks betrekking hebben op het aan het monopolie toegekende exclusieve recht.
129.
Deze in het arrest Rosengren e.a. (
62
) gekozen oplossing week af van de conclusies van de advocaten-generaal Tizzano en Mengozzi in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dat arrest, en is bekritiseerd door de rechtsleer. (
63
) Niettemin heeft het Hof in meer recente arresten zijn oplossing bevestigd. (
64
)








130.
 Gelet op deze recente rechtspraak moet worden nagegaan of de §§ 8, eerste alinea, 13 en 14 van de alcoholwet bepalingen inzake het bestaan of de werking van het monopolie zijn. (
65
)








131.
Ik ben evenals alle regeringen die opmerkingen hebben gemaakt van mening dat er geen twijfel aan bestaat dat § 13 van de alcoholwet, die aan het staatsmonopolie het exclusieve recht toekent op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken, betrekking heeft op het bestaan zelf van het in het hoofdgeding betrokken Finse monopolie en vanzelfsprekend binnen de werkingssfeer van artikel 37 VWEU valt.
132.
Maar hoe staat het met het vereiste van een vergunning voor de invoer en de detailverkoop van alcoholhoudende dranken waarvan het gehalte aan ethylalcohol lager is dan of gelijk aan 4,7 volumeprocent, bepaald in de §§ 8, eerste alinea, en 14 van de alcoholwet?








133.
Volgens de Finse en de Noorse regering moeten deze bepalingen worden getoetst aan artikel 34 VWEU, aangezien de onder genoemde bepalingen vallende alcoholhoudende dranken niet onder de aan het monopolie toegekende exclusiviteit vallen.
134.
Ik kan niet instemmen met een dergelijke argumentatie. Volgens mij moeten de §§ 8, eerste alinea, en 14 van de alcoholwet eveneens aan artikel 37 VWEU worden getoetst, aangezien zij betrekking hebben op de uitoefening van de specifieke functie van het Finse monopolie.
135.
