None
EUR-Lex - 52013SA0016 - NL







Belangrijke juridische mededeling




|



52013SA0016

Speciaal verslag nr. 16/2013 „Evaluatie van de „single audit” en van het vertrouwen van de Commissie in het werk van de nationale auditautoriteiten op het gebied van cohesie”








WOORDENLIJSTArtikel 73 : Artikel 73 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad bepaalt dat de Commissie kan vertrouwen op het werk van een nationale auditautoriteit en haar eigen controles en verificaties mag beperken zodra zij het nationale "conformiteitsadvies" en de auditstrategie van de auditautoriteit heeft aanvaard en indien zij een redelijke garantie heeft dat de beheers- en controlesystemen van het operationeel programma doeltreffend functioneren.Conformiteitsadvies : De term "conformiteitsadvies" betreft een proces waarbij een onafhankelijk controleorgaan (dat de nationale auditautoriteit kan zijn) het ontwerp van de beheers- en controlesystemen voor een operationeel programma (of groep van operationele programma’s) beoordeelt (het "conformiteitsverslag") en een advies uitbrengt over de vraag of deze voldoen aan de verordeningen (het "conformiteitsadvies"). De Commissie moet het conformiteitsadvies aanvaarden voordat uitgaven in het kader van een operationeel programma kunnen worden terugbetaald uit de EU-begroting.Financiële correcties : Financiële correcties moeten de EU-begroting beschermen tegen de druk van onjuiste of onregelmatige uitgaven. Bij uitgaven onder gedeeld beheer is het terugvorderen van ten onrechte betaalde bedragen in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Financiële correcties kunnen worden aangebracht door de onregelmatige uitgaven af te trekken van de uitgavendeclaraties van de lidstaten en door terugvordering bij de begunstigden. Ze kunnen ook worden opgelegd door de Commissie.Internationaal aanvaarde controlestandaarden (IAAS) : De auditautoriteiten dienen zich bij hun werk te houden aan de internationaal aanvaarde controlestandaarden. Deze omvatten de door verschillende openbare en professionele normalisatie-instellingen beschreven controlestandaarden, zoals de "International Standards on Auditing" (ISA’s), de internationale controlestandaarden van hoge controle-instanties, de uitvoeringsrichtsnoeren van INTOSAI en de richtsnoeren uitgebracht door het "Institute of Internal Auditors".Interne beheersing : Interne beheersing is een proces met het doel redelijke zekerheid te verschaffen dat de doelstellingen van een organisatie worden bereikt wat betreft de doelmatigheid en doeltreffendheid van haar verrichtingen, de betrouwbaarheid van haar financiële verslaglegging, en haar naleving van wetten en verordeningen.Materialiteitsniveau : Controleurs beoordelen of de financiële staten op alle materiële punten zijn opgesteld overeenkomstig een bepaald aantal regels. Bepalen wat van materieel belang is, berust op vakkundige oordeelsvorming.  Het door de Commissie toegepaste gehanteerde materialiteitsniveau ligt op 2 % en geeft het aandeel weer van onjuiste of onregelmatige uitgaven in de gecontroleerde bestedingen van de EU. Wat betreft cohesie past de Commissie deze drempel toe voor zowel het jaarlijkse "verwachte foutenpercentage" als het meerjarige "restfoutenpercentage" op het niveau van elk OP.(Nationale) auditstrategieën : De auditautoriteiten vermelden in hun auditstrategieën voor elk OP (of elke groep van OP’s) welke systemen en organen zij zullen onderzoeken, welke controleaanpak en -methodologie zij zullen volgen, alsook de steekproefmethode en een indicatief tijdschema voor de controle van verrichtingen. De nationale auditstrategieën worden door de Commissie goedgekeurd.Operationeel programma (OP) : De middelen voor uitgaven uit het EFRO, het CF en het ESF worden toegekend via meerjarige operationele programma’s die een ontwikkelingsstrategie met specifieke prioriteiten uiteenzetten, uit te voeren met de steun van het fonds of, in het geval van de convergentiedoelstelling, met de steun van zowel het CF als het EFRO. De lidstaten presenteren programmeringsdocumenten en de Commissie keurt deze goed.Restfoutenpercentage : De door de Commissie gemaakte schatting van het deel van de gedane uitgaven voor elk OP (of groep van OP’s) over de gehele programmeringsperiode dat niet wettig en regelmatig is. Restfoutenpercentages worden door de Commissie berekend op basis van de representatieve jaarlijkse "verwachte foutenpercentages" gemeld door de nationale auditautoriteiten zoals gevalideerd door de Commissie. Deze jaarlijkse percentages worden vervolgens toegepast op de gedurende de programmeringsperiode gedane uitgaven, onder aftrek van alle financiële correcties die sinds het begin van de programmeringsperiode zijn toegepast op nationaal niveau (door inhoudingen en terugvorderingen) en op EU-niveau (bij formele besluiten van de Commissie). Het restfoutenpercentage is het aandeel van dit bedrag in de totale sinds 2007 gedane uitgaven.Verordeningen : In het kader van dit verslag duidt de term "verordeningen" op de twee verordeningen betreffende het EFRO, het ESF en het CF in de programmeringsperiode 2007-2013: Verordening (EG) nr. 1083/2006 en Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie (zoals gewijzigd).Vertrouwenscontracten : Dit zijn bilaterale administratieve overeenkomsten die de Commissie tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 sloot met de nationale instanties indien zij redelijke zekerheid had dat de financiële toezicht- en controlesystemen voor een of meer fondsen voldeden aan het bepaalde in Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie en dat de nationale auditautoriteiten een toereikende auditstrategie hadden opgezet. Tevens verbond de lidstaat zich tot rapportage aan de Commissie over zijn controleactiviteiten.  Waar een vertrouwenscontract bestond, stemde de Commissie er in principe mee in om in de betrokken lidstaat of regio geen controles meer te verrichten. Tussen 2005 en 2009 werden voor 55 OP’s vertrouwenscontracten gesloten met Oostenrijk, Cyprus, Denemarken, Estland, Portugal, Litouwen, het VK (Engeland), het VK (Wales) en Slovenië.Verwacht foutenpercentage : Een door de auditautoriteit gemaakte schatting van het deel van de jaarlijkse uitgaven voor elk OP (of groep van OP’s) dat niet wettig en regelmatig is. Dit percentage moet worden vastgesteld volgens een methode van statistische steekproefneming. Verwachte foutenpercentages moeten representatief zijn voor de in verband met het OP (of de groep van OP’s) gedane uitgaven. Dit kan ook gelden voor foutenpercentages die zijn vastgesteld volgens niet-statistische steekproefmethoden (met name voor kleine populaties), mits die percentages representatief zijn voor de populatie als geheel.AFKORTINGENCF : CohesiefondsCOCOF : Coördinatiecomité voor de fondsenEG : Europese GemeenschapEFRO : Europees Fonds voor regionale ontwikkelingESF : Europees Sociaal FondsEU : Europese UnieIAAS : Internationally Accepted Audit Standards, Internationaal aanvaarde controlestandaardenISA : International standards on auditing, Internationale standaarden voor controleOP : Operationeel programmaSAMENVATTINGI. Met deze controle analyseerde de Rekenkamer in welke mate de Commissie in staat is inzake cohesie te vertrouwen op het werk van nationale auditautoriteiten en evalueerde zij de toepassing (overeenkomstig artikel 73 van Verordening (EG) nr. 1083/2006) van het "single audit"-model door de Commissie. Dit verslag bestrijkt de periode van 2010 tot eind 2012.II. Onder een regeling van gedeeld beheer moet de Commissie voor haar toezicht op de begroting van de Unie kunnen vertrouwen op de lidstaten. De Rekenkamer stelde vast dat de lidstaten en de Commissie in de programmeringsperiode 2007-2013 aanzienlijke inspanningen hebben gedaan om een beter systeem voor de controle van de regionale uitgaven in te voeren.III. Hieraan zijn echter kosten verbonden. De Rekenkamer schat de specifieke jaarlijkse controlekosten voor de auditautoriteiten op 110 à 130 miljoen euro. Dat komt neer op ongeveer 0,2 % van de totale begroting (EU- en nationale openbare en particuliere financiering) voor alle OP’s van EFRO, CF en ESF. In dit verband merkt de Rekenkamer op dat internebeheersingssystemen een passend evenwicht vergen tussen de controlekosten op een bepaald begrotingsterrein en de voordelen uit controles om het risico van verliezen en onregelmatigheid tot een aanvaardbaar niveau te beperken.IV.  Sinds het begin van de programmeringsperiode heeft de Commissie aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het ontwikkelen van een systeem waarmee zij zekerheid kan verkrijgen uit het werk van de nationale auditautoriteiten en bij het bieden van richtsnoeren die bijdragen tot een betere consistentie in de aanpak en werkmethoden van de auditautoriteiten.V. De Rekenkamer ontdekte een aantal risico’s die zijn verbonden aan het door de Commissie gestelde vertrouwen in de door de auditautoriteiten gemelde foutenpercentages en de door de lidstaten verstrekte informatie over de financiële correcties. Zo kan het gebeuren dat de Commissie de problemen die zij rapporteert aan het Europees Parlement en de Raad onderschat en verkeerd beoordeelt wat er nodig is voor een goedkeurende verklaring op gebied van cohesie.VI. De Rekenkamer merkt op dat de in artikel 73 voor cohesie beschreven "single audit" eerder regel dan uitzondering zou moeten zijn. Zij constateerde echter dat de Commissie voor grote uitdagingen staat bij het doeltreffend toepassen van de bepalingen inzake "single audit". Evenals in de voorgaande programmeringsperiode voldeed eind 2012 slechts een beperkt aantal OP’s van EFRO/CF en ESF aan de noodzakelijke voorwaarden voor toekenning van de "single audit"-status.VII. De Rekenkamer doet in dit verslag een aantal aanbevelingen voor de benutting door de Commissie van het werk van de nationale auditautoriteiten inzake cohesie. Met name moet de Commissie:- haar verificaties versterken inzake de juistheid en betrouwbaarheid van de door de nationale auditautoriteiten gemelde foutenpercentages en van de door de lidstaten verstrekte informatie over de financiële correcties voordat zij die gegevens gebruikt als basis voor haar eigen zekerheid;- bij de verlening van "single audit"-status aan operationele programma’s in alle gevallen betrouwbare, consistente en doorzichtige criteria hanteren;- bij haar toezicht op de "artikel 73"-OP’s (en de betrokken auditautoriteiten) voldoen aan de eisen in de internationale controlestandaarden inzake het gebruik van het werk van andere controleurs;- een op de toepasselijke bepalingen van de verordeningen voor de programmeringsperiode 2014-2020 gebaseerd systeem van financiële nettocorrecties invoeren voor OP’s waarbij de auditautoriteiten herhaaldelijk onvolledig rapporteren over de problemen;- passende maatregelen treffen zodat de auditautoriteiten kunnen steunen op een stabiel en bindend methodologisch kader, en- een regeling voorstellen ter verdeling van de controlekosten inzake cohesie tussen de Commissie en de lidstaten op basis van een recentere evaluatie van de werkelijk door de lidstaten gemaakte kosten.INLEIDINGGEDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID VOOR INTERNE BEHEERSING OP HET GEBIED VAN COHESIE1.  Op het gebied van cohesie wordt de financiële steun van de EU verstrekt via het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds (CF). De drie fondsen samen hadden een totale begroting (Europese en nationale openbare en particuliere middelen) van 491 miljard euro voor de programmeringsperiode 2007-2013 (zie bijlage I).2. De bevoegdheid inzake cohesiebeleid wordt gedeeld door de lidstaten en de Commissie. Op voorstel van de lidstaten keurt de Commissie meerjarige OP’s goed. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 werden in totaal 434 OP’s goedgekeurd (317 OP’s van het EFRO/CF en 117 OP’s van het ESF). Voor elk van deze OP’s stellen de nationale autoriteiten subsidiabiliteitsregels vast, waarop de specifieke verordeningen voor elk fonds in uitzonderingen kunnen voorzien.3. Voor elk OP moet de Commissie zich ervan vergewissen dat de lidstaten betrouwbare interne controles hebben ingesteld en dat deze systemen doeltreffend functioneren [1]. Dat betekent dat de nationale interne controles redelijke zekerheid moeten bieden dat fouten in de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen worden voorkomen of opgespoord en gecorrigeerd voordat de uitgaven worden gecertificeerd aan de Commissie [2].4. Op nationaal niveau valt de interne controle van de OP’s onder de verantwoordelijkheid van een managementautoriteit, een certificeringsautoriteit (zie tekstvak 1) en een auditautoriteit. Deze organen moeten samen de wettigheid en regelmatigheid van de gecofinancierde verrichtingen waarborgen onder het toezicht en de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de Commissie [3].TEKSTVAK 1Verantwoordelijkheden van de management- en certificeringsautoriteiten De managementautoriteiten (vaak ministeries of regionale instanties die bevoegd zijn voor een bepaald beleidsterrein) zijn verantwoordelijk voor het selecteren van de afzonderlijke projecten die zullen worden opgenomen in de diverse OP’s op basis van vooraf overeengekomen criteria. Ze verrichten ook eerstelijnscontroles van deze verrichtingen en van de gedeclareerde uitgaven voordat deze als wettig en regelmatig worden gecertificeerd. De certificeringsautoriteiten zijn meestal een afdeling van het ministerie van Financiën of onder het gezag van dat ministerie vallende internecontroleorganen.ROL EN VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN AUDITAUTORITEITEN5. De auditautoriteiten geven de Commissie zekerheid dat de beheerssystemen en interne controles voor een OP doeltreffend functioneren en dus dat de gecertificeerde uitgaven wettig en regelmatig zijn (zie bijlage II). Zij moeten functioneel los staan van de organen die de middelen beheren.6. Binnen de 27 lidstaten werden 112 auditautoriteiten ingesteld voor de 434 tot eind 2012 goedgekeurde OP’s van de programmeringsperiode 2007-2013 (zie figuur 1) [4].  In de meeste gevallen zijn de auditautoriteiten afzonderlijke afdelingen van kanselarijen, ministeries van Financiën (of internebeheersingsorganen onder het gezag van dat ministerie), van andere ministeries of binnen hoge controle-instanties. Hun rol en verantwoordelijkheden werden uitgebreid ten opzichte van die van de in de programmeringsperiode 2000-2006 bestaande instanties voor controle achteraf [5].FIGUUR 1AANTAL EN SOORT AUDITAUTORITEITEN PER LIDSTAAT (2012)+++++ TIFF +++++1 Met inbegrip van een AA met exclusieve verantwoordelijkheid voor ETS.Bron: Europese Rekenkamer, enquête 2012.7. Een auditautoriteit rapporteert haar bevindingen over haar controles van systemen en verrichtingen aan de management- en certificeringsautoriteiten voor het betrokken OP (zie figuur 2 en bijlage II). Rapporten over systeemcontroles worden ook ingediend bij de Commissie. De managementautoriteit beslist of ingevolge deze controles financiële correcties moeten worden toegepast en/of andere corrigerende maatregelen moeten worden getroffen. Indien de auditautoriteit vindt dat de managementautoriteit geen passende corrigerende maatregelen heeft getroffen, moet zij dit onder de aandacht van de Commissie brengen.FIGUUR 2BEHEERS- EN CONTROLESYSTEEM VOOR OP’S+++++ TIFF +++++Bron: Europese Commissie.8. Indien de Commissie op basis van haar eigen werk of van de door de auditautoriteiten verstrekte informatie constateert dat een lidstaat naliet ernstige gebreken van de beheers- en controlesystemen te verhelpen en/of onregelmatige maar gedeclareerde en gecertificeerde uitgaven te corrigeren, kan zij de betalingen onderbreken of opschorten [6]. Indien de lidstaat de ontdekte systeemgebreken niet verhelpt of onregelmatige uitgaven (die mogen worden vervangen door subsidiabele uitgaven) niet aftrekt, kan de Commissie zelf financiële correcties toepassen waardoor de netto EU-financiering voor het OP daalt [7].TEKSTVAK 2GEBRUIK VAN DE DOOR DE NATIONALE AUDITAUTORITEITEN GERAPPORTEERDE FOUTENPERCENTAGES VOOR HET PROCES TER VERKRIJGING VAN ZEKERHEID VAN DE COMMISSIEDe directoraten-generaal beoordelen voor elk OP de betrouwbaarheid van de door de auditautoriteiten gerapporteerde foutenpercentages. Betrouwbare foutenpercentages moeten representatief zijn voor het OP (of de groep van OP’s) [8]. Acht de Commissie het foutenpercentage van de auditautoriteit betrouwbaar, dan kan zij het accepteren of herberekenen op basis van bijkomende informatie in het jaarlijkse controleverslag of informatie die is verzameld tijdens inspecties ter plaatse. Is het foutenpercentage onbetrouwbaar, dan past de Commissie een forfaitair foutenpercentage (tussen 2 % en 25 %) toe overeenkomstig haar beoordeling van het functioneren van de beheers- en internebeheersingssystemen. Het resultaat is het gevalideerde verwachte foutenpercentage voor elk OP.De gevalideerde verwachte foutenpercentages worden vervolgens gebruikt door de directoraten-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie voor het berekenen van de gemiddelde foutenpercentages per lidstaat.  De twee directoraten-generaal hebben die sinds 2011, respectievelijk 2010 bekendgemaakt in hun jaarlijkse activiteitenverslagen.De Commissie berekent voor elk OP ook het restfoutenpercentage. Daarbij wordt rekening gehouden met alle financiële correcties die op Europees en nationaal niveau zijn toegepast sinds het begin van de programmeringsperiode, zodat het een meerjarig karakter heeft. Ook restfoutenpercentages worden vermeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen [9].BIJDRAGE VAN DE AUDITAUTORITEITEN AAN HET PROCES TER VERKRIJGING VAN ZEKERHEID VAN DE COMMISSIE9. De informatie die de auditautoriteiten bieden in hun jaarlijkse controleverslagen, controleadviezen en systeemcontroleverslagen is de voornaamste grondslag waarop de Commissie voor elk OP de wettigheid en regelmatigheid van de EU-bestedingen beoordeelt. Bij de opstelling van hun jaarlijkse activiteitenverslagen verrichten de directoraten-generaal een gedetailleerde beoordeling van het werk van de nationale auditautoriteiten, met name van de foutenpercentages die de AA rapporteert voor elk OP (of groep van OP’s). Die informatie wordt getoetst aan de eigen controleresultaten van de Commissie en aan andere informatie waarover de directoraten-generaal voor elk OP beschikken [10] (zie tekstvak 2).10. De Commissie kan ervoor kiezen in haar jaarlijkse activiteitenverslagen een gedeeltelijk of volledig voorbehoud te maken ten aanzien van een OP. Als eerste stap beoordeelt de Commissie de werking van het beheers- en controlesysteem op basis van haar toezicht op de naleving van de voorschriften door de nationale auditautoriteiten en eventueel op basis van de situatie inzake de met de lidstaat voor het betrokken OP overeengekomen corrigerende maatregelen. Als tweede stap beoordeelt de Commissie OP’s waarbij na het eerste onderzoek geen voorbehoud is gemaakt. De voornaamste indicatoren daarbij zijn het gevalideerde verwachte foutenpercentage, gerapporteerd door de auditautoriteit, en het door de Commissie berekende restfoutenpercentage (zie tekstvak 2).Sinds 2012 wordt over het algemeen een voorbehoud gemaakt ten aanzien van een OP wanneer het restfoutenpercentage hoger ligt dan de door de Commissie toegepaste materialiteitsdrempel van 2 %. Ligt het restfoutenpercentage lager, dan wordt er geen voorbehoud gemaakt, zelfs als het verwachte foutenpercentage hoger is dan 5 % (zie paragraaf 40 en bijlage III).11.  De foutenpercentages welke door de auditautoriteiten inzake cohesie worden gerapporteerd (en door de Commissie worden beoordeeld en geconsolideerd voor haar proces ter verkrijging van zekerheid) en die welke de Rekenkamer schat in het kader van haar jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring verschillen op de volgende punten:- De door de auditautoriteiten berekende foutenpercentages moeten representatief zijn op het niveau van een OP (of groep van OP’s), die van de Rekenkamer worden berekend op het niveau van middelen voor alle lidstaten.- Het foutenpercentage van de Rekenkamer berust op een statistisch representatieve steekproef van verrichtingen op EU-niveau, maar hoewel auditautoriteiten meestal statistische steekproeven nemen, kunnen zij hun controles van verrichtingen ook baseren op niet-statistische (en zelfs niet-representatieve) steekproeven.- Er zijn methodologische verschillen bij het kwantificeren van de impact van de controlebevindingen [11].- De door de nationale auditautoriteiten gemelde foutenpercentages betreffen niet dezelfde periode als die welke de Rekenkamer publiceert [12].Daarom zijn deze jaarlijkse foutenpercentages niet rechtstreeks vergelijkbaar. Tegelijkertijd zijn de door de Commissie berekende restfoutenpercentages meerjarig van aard en omvatten zij alle op EU- en nationaal niveau toegepaste financiële correcties.HET "SINGLE AUDIT"-BEGINSEL ZOALS OMSCHREVEN IN ARTIKEL 7312. In de context van de begroting van de Europese Unie is de term "single audit" de aanduiding voor een systeem van interne beheersing en controle volgens het idee dat elk controleniveau steunt op het onderliggende niveau. Daarmee wordt beoogd dubbel controlewerk te voorkomen en de totale kosten voor controle en audit op het niveau van de lidstaten en de Commissie te beperken. Tevens is het de bedoeling de administratieve last voor de gecontroleerde te verminderen. De Commissie (als eindverantwoordelijke voor de uitvoering van de EU-begroting) staat aan de top van de "single audit"-piramide.13. In haar Advies nr. 2/2004 beschrijft de Rekenkamer een aantal algemene beginselen voor internebeheersingssystemen die functioneren volgens het "single audit"-model (zie bijlage IV) [13]. Als extern controleur van de EU maakt de Rekenkamer geen deel uit van het "single audit"-systeem van de Commissie.14. In juni 2005 presenteerde de Commissie haar voorstellen voor een communautair "geïntegreerd internecontrolekader" om te komen tot een doeltreffender en doelmatiger interne controle van de EU-middelen [14]. In 2006 werkte de Commissie dit idee verder uit in haar "Actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader" [15], dat een significante impact had op de opzet van internebeheersingssystemen voor het EFRO/CF en het ESF zoals beschreven in de verordeningen voor de programmeringsperiode 2007-2013.  Met name stelde de Commissie voor:- dubbel controlewerk te beperken (en het controleniveau te optimaliseren dat met een bepaalde hoeveelheid middelen kan worden bereikt) door het delen van controle-informatie, zodat elk controleniveau kan vertrouwen op het onderliggende niveau (het "single audit"-beginsel);- nationale controleverslagen in te voeren met het doel de verantwoordingsplicht te versterken en de beheerders van EU-middelen aan te sporen tot het beoordelen en verbeteren van de internebeheersingssystemen;- zekerheid te verkrijgen van onafhankelijke controleorganen, en- te werken met gemeenschappelijke richtsnoeren per beleidsterrein en met "overeengekomen procedures" tussen het Europese en het nationale niveau om een consistent niveau van interne beheersing te garanderen.15. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 wordt de toepassingswijze van de "single audit"-beginselen inzake cohesie beschreven in artikel 73 van Verordening (EG) nr. 1083/2006. Volgens dit artikel kan de Commissie haar eigen controles beperken indien zij redelijke zekerheid heeft dat de beheers- en controlesystemen van een OP doeltreffend functioneren (zie tekstvak 3).TEKSTVAK 3"SINGLE AUDIT" INZAKE COHESIE ALS BESCHREVEN IN ARTIKEL 73Artikel 73, lid 2: "Om haar eigen auditstrategie vast te stellen gaat de Commissie na voor welke operationele programma’s in het krachtens artikel 71, lid 2, gegeven advies over de conformiteit van het systeem geen bezwaren zijn gemaakt, voor welke de bezwaren zijn ingetrokken omdat er correctiemaatregelen zijn genomen, voor welke de auditstrategie van de auditautoriteit toereikend is, en voor welke de audits van de Commissie en de lidstaat een redelijke garantie hebben opgeleverd dat de beheers- en controlesystemen doeltreffend functioneren."Artikel 73, lid 3: "Voor deze programma’s kan de Commissie concluderen dat zij zich hoofdzakelijk op het […] advies [van de auditautoriteit] kan verlaten wat betreft het doeltreffend functioneren van de systemen en dat zij uitsluitend eigen audits ter plaatse zal verrichten indien er bewijzen zijn die tekortkomingen van het systeem doen vermoeden in verband met tegenover de Commissie te certificeren uitgaven in een jaar waarvoor […] een advies is gegeven waarin geen bezwaren met betrekking tot dergelijke tekortkomingen zijn gemaakt.Indien de Commissie tot dit besluit komt, stelt zij de betrokken lidstaat daarvan in kennis. Indien er bewijzen zijn die tekortkomingen doen vermoeden, kan zij ook eisen dat de lidstaat audits verricht […] of kan zij eigen audits uitvoeren […]."16. Voor de OP’s waaraan "artikel 73"-status is toegekend, kan de Commissie dus in ruime mate zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid van de EU-uitgaven ontlenen aan het werk van de auditautoriteiten ("single audit"-beginsel).  Een OP verkrijgt die status dus dankzij doeltreffende internebeheersingsregelingen. Deze bepaling in de verordeningen is sterk geënt op het voorbeeld van de tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 toegepaste pilots met "vertrouwenscontracten" [16]. OP’s waaraan de "single audit"-status is toegekend door de Commissie hoeven echter niet te voldoen aan andere eisen dan die welke al waren opgenomen in het Financieel Reglement of sectorale regelingen.17. Indien de Commissie vindt dat een OP aan alle voorwaarden voldoet, zal worden besloten de lidstaat hiervan in kennis te stellen overeenkomstig artikel 73. In 2010 bepaalde de Commissie hoe haar diensten de voorschriften voor toepassing van artikel 73, lid 2, moeten interpreteren. Deze interne regels (het "stappenplan voor artikel 73") werden vastgelegd in een werkdocument tussen directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie [17]. In 2012 werd dit stappenplan gewijzigd en werden bijkomende specifieke criteria vastgesteld voor de toekenning van de "artikel 73"-status [18].18. Voor OP’s met de "artikel 73"-status vertrouwt de Commissie op het auditadvies van de betrokken auditautoriteit. Met name verricht zij alleen eigen verificaties ter plaatse indien er bewijzen zijn die tekortkomingen doen vermoeden in het systeem welke van invloed zijn op de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven die voor dat jaar tegenover de Commissie werden gecertificeerd.19. Op basis van de resultaten van haar monitoring kan de Commissie te allen tijde besluiten de "single audit"-status voor een OP op te schorten of in te trekken [19]. Besluit de Commissie tot opschorting in plaats van intrekking, dan moeten met de betrokken lidstaat bijkomende corrigerende maatregelen worden overeengekomen.REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLECONTROLEVRAGEN20. In de programmeringsperiode 2007-2013 steunde de Commissie steeds meer op informatie van de nationale auditautoriteiten en heeft zij een alomvattend systeem ingevoerd om zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven van het EFRO/CF en het ESF.21. Met deze controle analyseert de Rekenkamer in welke mate de Commissie in staat is te vertrouwen op het werk van nationale auditautoriteiten voor haar eigen zekerheid inzake cohesie en evalueert zij de toepassing (overeenkomstig artikel 73) van het "single audit"-model door de Commissie tot eind 2012.22.  Met name onderzocht de Rekenkamer of de Commissie:- behoorlijk gebruik heeft gemaakt van de informatie van nationale auditautoriteiten voor haar eigen zekerheid en bij het verlenen van de "artikel 73"-status aan OP’s, en- heeft gezorgd voor een consistente controleaanpak inzake cohesie door haar richtsnoeren en steun voor auditautoriteiten.Tevens analyseerde de Rekenkamer de kosten van de versterkte controleregelingen die in de programmeringsperiode 2007-2013 werden ingevoerd.BESTREKEN PERIODE EN DOOR DE REKENKAMER TOEGEPASTE CONTROLECRITERIA EN METHODEN VOOR HET VERZAMELEN VAN CONTROLE-INFORMATIE23. De onderzochte periode liep van 2010 tot 2012 en de controle omvatte onder meer:- een beoordeling van het toezicht door de Commissie op de nationale auditautoriteiten en van de benutting van de door de AA’s verstrekte informatie door de Commissie in het kader van haar jaarlijkse activiteitenverslagen;- bestudering van relevante informatie over het concept "single audit", over auditautoriteiten en over de procedures van de Commissie voor het verlenen van de "artikel 73"-status;- een analyse van de vorderingen van de Commissie bij het verlenen van de "artikel 73"-status aan OP’s en de budgettaire impact daarvan;- onderzoek van een steekproef van 19 auditautoriteiten voor het EFRO/CF en/of het ESF in 15 lidstaten om na te gaan of zij de voornaamste voorschriften naleven en doeltreffend zijn;- bestudering van een wetgevingsvoorstel van de Commissie voor de programmeringsperiode 2014-2020 over de rol en verantwoordelijkheden van nationale auditautoriteiten;- een elektronische enquête bij de 112 auditautoriteiten voor EFRO/CF en/of ESF naar hun opinie over de richtsnoeren en steun van de Commissie, haar toezichtactiviteiten, de doeltreffendheid van het internebeheersingssysteem en de voorstellen van de Commissie voor de programmeringsperiode 2014-2020; deze enquête werd beantwoord door ongeveer 97 % van alle auditautoriteiten;- een schatting van de specifiek de auditactiviteiten betreffende "controlekosten" voor de programmeringsperiode 2007-2013, op basis van de in de enquête door de auditautoriteiten verstrekte informatie, en- gesprekken met de hoofden van 36 auditautoriteiten (of hun vertegenwoordigers) in 17 lidstaten nadat die hiervoor belangstelling hadden getoond in de enquête.24. De bevindingen werden getoetst aan de relevante bepalingen in de verordeningen voor de programmeringsperiode 2007-2013 en aan de eigen regels en richtsnoeren van de Commissie betreffende het toekennen van de "artikel 73"-status. Ook werd rekening gehouden met de algemene beginselen die gelden voor een geïntegreerd internebeheersingskader en die zijn vermeld in Advies nr.  2/2004 van de Rekenkamer [20] en in het Actieplan 2006 van de Commissie [21], alsook met de eisen in de internationale controlestandaarden (ISA) en in de richtsnoeren die het Coördinatiecomité voor de fondsen (COCOF) de auditautoriteiten toezendt.OPMERKINGENHEEFT DE COMMISSIE NAAR BEHOREN GEBRUIK GEMAAKT VAN DE DOOR DE NATIONALE AUDITAUTORITEITEN VERSTREKTE INFORMATIE OM ZELF ZEKERHEID TE VERKRIJGEN EN BIJ HET TOEKENNEN VAN DE "ARTIKEL 73"-STATUS AAN OP’S?25. De Commissie kan ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven voor het EFRO/CF en het ESF slechts zekerheid ontlenen aan het werk van de nationale auditautoriteiten als de door hen verstrekte informatie compleet, betrouwbaar en juist is. Dit geldt nog meer voor "artikel 73"-OP’s waarbij de Commissie in principe wil vertrouwen op het controleoordeel van de auditautoriteit. De Rekenkamer:- ging na hoe de door de auditautoriteiten verstrekte informatie werd gepresenteerd in de jaarlijkse activiteitenverslagen van beide directoraten-generaal;- onderzocht specifieke risico’s in verband met de door nationale auditautoriteiten berekende en gemelde foutenpercentages en met de wijze waarop de financiële correcties worden verantwoord op nationaal niveau;- verifieerde aan welke OP’s de Commissie had besloten "artikel 73"-status te verlenen, wanneer deze besluiten ter kennis van de lidstaten waren gebracht en of de desbetreffende minimumvoorwaarden volledig waren vervuld, en- beoordeelde of de Commissie een geloofwaardige toezichtstrategie had ingevoerd voor "artikel 73"-OP’s.DE COMMISSIE VERTROUWDE VOOR BIJNA DRIEKWART VAN ALLE OP’S IN 2012 OP DE DOOR DE AUDITAUTORITEITEN VERSTREKTE INFORMATIE26. In 2012 achtte de Commissie voor in totaal 322 van de 434 OP’s (74 %) een voorbehoud onnodig [22]. Deze zijn goed voor ongeveer 340 miljard euro (69 %) van de totale geschatte begroting (EU- en nationale openbare en particuliere financiering) van het EFRO/CF en het ESF. Bijlage III toont hoe de 434 OP’s voor het jaar 2012 voor het EFRO/CF en het ESF werden ingedeeld door de twee directoraten-generaal van de Commissie.27. Het aantal OP’s zonder voorbehoud is aanzienlijk toegenomen in vergelijking met 2011, toen het er in totaal 264 waren (61 %); die waren goed voor 260 miljard euro ofwel 53 % van de totale begroting) [23]. Die toename was vrijwel geheel toe te schrijven aan het feit dat directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling niet langer een voorbehoud maakte bij een groter aantal OP’s van het EFRO/CF.28.  Betreffende een aanzienlijk deel van de begroting voor cohesie achtte de Commissie in 2012 de interne beheersing van de OP’s dus doeltreffend en de EU-uitgaven wettig en regelmatig.RISICO’S IN VERBAND MET GEBRUIK DOOR DE COMMISSIE VAN DOOR NATIONALE AUTORITEITEN VERSTREKTE INFORMATIE: FOUTENPERCENTAGES EN FINANCIËLE CORRECTIES29. Voor haar proces ter verkrijging van zekerheid inzake cohesie vertrouwt de Commissie vooral op twee indicatoren: de door de nationale auditautoriteiten gemelde "verwachte foutenpercentages" (gevalideerd door de Commissie) en het door de Commissie zelf berekende "restfoutenpercentage" (zie paragraaf 10 en tekstvak 2). Dit vereist dat de door de nationale auditautoriteiten gemelde foutenpercentages en de informatie over financiële correcties op nationaal niveau juist en betrouwbaar zijn. Bovendien moet de Commissie een passend gebruik maken van deze informatie zodat haar beoordeling de situatie van elk OP correct weergeeft.JUISTHEID EN BETROUWBAARHEID VAN DE GEMELDE FOUTENPERCENTAGES VOLDOEN NIET BIJ DE MEESTE DOOR DE REKENKAMER ONDERZOCHTE AUDITAUTORITEITEN30. Auditautoriteiten die de wettigheid en regelmatigheid van EU-uitgaven niet doeltreffend controleren, vormen uiteraard een ernstige belemmering voor de toepassing van het "single audit"-model inzake cohesie. Bij haar onderzoek van auditautoriteiten tussen 2010 en 2012 constateerde de Rekenkamer in een aantal gevallen tekortkomingen in de berekening (en rapportage) van de foutenpercentages (zie tekstvak 4) [24]. Er blijft dus twijfel bestaan over de juistheid en betrouwbaarheid van de door verscheidene auditautoriteiten gemelde foutenpercentages. Het risico dat auditautoriteiten onvolledig rapporteren over problemen werd ook opgemerkt in een verslag uit 2013 van de dienst Interne Audit van de Commissie.31. De Rekenkamer merkt op dat de Commissie de betalingen kan onderbreken of opschorten indien auditautoriteiten herhaaldelijk onvolledig rapporteren over problemen met de OP’s.  De verordeningen voor de programmeringsperiode 2007-2013 bieden de Commissie echter niet de mogelijkheid om gerichte financiële nettocorrecties op te leggen voor OP’s waarbij de auditautoriteiten herhaaldelijk onvolledig rapporteren over problemen.TEKSTVAK 4ONDERZOEK VAN AUDITAUTORITEITEN DOOR DE REKENKAMER ZELF — VOORNAAMSTE BEVINDINGENOnderzoek van 19 auditautoriteiten door de Rekenkamer tussen 2010 en 2012 wees het volgende uit:- zeven auditautoriteiten volgden bij de steekproefneming een aanpak die niet strookte met de voorschriften en/of de richtsnoeren van de Commissie, of namen de steekproeven van verrichtingen op onjuiste wijze;- bij twaalf auditautoriteiten ontdekte de Rekenkamer onregelmatigheden, hetzij kwesties die (vaak door verschillen in controleaanpak en -reikwijdte) niet waren gecontroleerd, hetzij gevallen waarin het belang van de bevinding door de auditautoriteit was onderschat bij ten minste een van de door haar eigen controleurs verrichte controles van verrichtingen, en- bij vijf auditautoriteiten ontdekte de Rekenkamer gevallen waarin de auditautoriteit ten onrechte fouten uit de berekening van het foutenpercentage had weggelaten of dit onjuist had berekend. In deze gevallen waren de door de Rekenkamer vastgestelde verschillen aanzienlijk (het verwachte foutenpercentage steeg daardoor bijvoorbeeld met meer dan 0,5 %) en/of zouden ze het controleoordeel hebben beïnvloed.Uit onderzoek van 19 auditautoriteiten tussen 2010 en 2012 concludeerde de Rekenkamer dat acht ervan over het geheel genomen doeltreffend waren; negen werden deels doeltreffend geacht en twee ondoeltreffend [25].Vijf van de 19 door de Rekenkamer onderzochte auditautoriteiten hadden in hun jaarlijkse controleverslagen zeer onvolledig gerapporteerd over de foutenpercentages in de OP’s. Dit bracht mee dat de management- en certificeringsautoriteiten onvoldoende financiële correcties hadden opgelegd.DE COMMISSIE HEEFT SLECHTS BEPERKTE MOGELIJKHEDEN OM DE IN DE JAARLIJKSE CONTROLEVERSLAGEN GEMELDE FOUTENPERCENTAGES TE VALIDEREN32. De Commissie verricht jaarlijks een administratieve controle van de jaarlijkse controleverslagen, die samenvattingen bevat van de resultaten van de controles van systemen en verrichtingen die de auditautoriteiten uitvoeren inzake de in het voorgaande jaar aan de Commissie gecertificeerde uitgaven. Uit de controles van de Rekenkamer bleek echter dat de Commissie slechts beperkte mogelijkheden heeft om tijdens deze administratieve controles de berekening van het foutenpercentage te verifiëren en dit percentage zo nodig aan te passen. Dit werd door de Rekenkamer reeds in voorgaande jaren opgemerkt [26] en komt doordat de auditautoriteiten niet verplicht zijn aan de Commissie gedetailleerde informatie (bijvoorbeeld controleverslagen) te verschaffen over hun controles van verrichtingen [27].33.  De beknopte informatie in de jaarlijkse controleverslagen is ontoereikend om het foutenpercentage te herberekenen of om na te gaan of de in de auditstrategie van de auditautoriteiten beschreven steekproefmethode werkelijk is toegepast. De Commissie zou normaal gesproken alleen beperkte waarschijnlijkheidstests verrichten op de gemelde foutenpercentages (zie paragraaf 65, eerste en tweede streepje). Aanvullende informatie voor doeltreffender verificaties wordt niet systematisch opgevraagd, alleen als bij de administratieve controle van een specifiek geval nog zaken moeten worden verduidelijkt. Waar de Commissie wel over dergelijke informatie beschikte, blijkt uit de verificaties van de Rekenkamer dat haar beoordeling van de door de auditautoriteiten gemelde foutenpercentages meestal doeltreffend was.34. Uit het onderzoek door de Rekenkamer van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2012 van de directoraten-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie inzake 138 OP’s van het EFRO/CF en het ESF (op basis van de bij de Commissie beschikbare informatie en van bij de auditautoriteiten opgevraagde aanvullende gegevens) bleek het volgende [28]:- voor 51 van de 138 onderzochte OP’s beschikte de Commissie niet over voldoende informatie om de door de auditautoriteiten gemelde foutenpercentages te accepteren (of te herberekenen). Daarbij waren gevallen waarin de gecontroleerde uitgaven volgens het jaarlijkse controleverslag niet volledig overeenstemden met de uitgaven voor het OP gedurende het jaar of waarin de auditautoriteit het foutenpercentage niet correct had berekend, en- voor vijf van de 138 onderzochte OP’s (inclusief één "artikel 73"-OP) lag het door de Rekenkamer herberekende foutenpercentage boven de 2 %-materialiteitsdrempel van de Commissie, hetgeen had moeten leiden tot een aanvullend voorbehoud van de Commissie ten aanzien van het betrokken OP van het EFRO/CF [29].DE DEUGDELIJKHEID VAN DE BEREKENING VAN HET RESTFOUTENPERCENTAGE DOOR DE COMMISSIE IS IN GEVAARBIJ HAAR BEREKENING VAN HET RESTFOUTENPERCENTAGE STEUNT DE COMMISSIE OP FOUTENPERCENTAGES DIE ONVOLDOENDE BETROUWBAAR ZIJN35. Voor de berekening van het restfoutenpercentage voor een OP (of een groep OP’s) gaat de Commissie uit van de jaarlijkse "verwachte foutenpercentages" voor elk jaar waarin tussentijdse of saldobetalingen plaatsvonden (zie tekstvak 2). In 2010 meldden de meeste auditautoriteiten voor het eerst foutenpercentages, en een aanzienlijk aantal van hen meldde 0 %, zeer lage of helemaal geen foutenpercentages (betreffende uitgaven van 2009). De Commissie ontdekte ook aanzienlijke tekortkomingen in de wijze waarop de auditautoriteiten de controles van verrichtingen uitvoerden (zie paragraaf 45).  Directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling vertrouwde in 2010 dan ook niet op deze percentages, maar wel op een aantal forfaitaire percentages voor zijn berekening van het risico voor de betalingen van 2010. De Rekenkamer constateerde dat ongeveer een derde van deze in 2010 onbetrouwbaar geachte percentages later door het directoraat-generaal werden gebruikt voor de berekening van meerjarige restfoutenpercentages in 2012. Voor de resterende OP’s valideerde het directoraat-generaal aangepaste percentages voor 2010 die door de auditautoriteiten in 2011 en 2012 waren gemeld. In het algemeen verschilden deze in 2012 door de Commissie gevalideerde percentages niet al te zeer van die welke in 2010 werden gemeld. De Rekenkamer merkt echter op dat de schatting door het directoraat-generaal van de betalingen in 2010 die in het geding zijn, boven de materialiteitsdrempel van 2 % van de Commissie zou hebben gelegen indien was gewerkt met de gevalideerde foutenpercentages in plaats van met forfaitaire percentages (2,8 % in plaats van de in het jaarlijks activiteitenverslag 2010 gemelde 0,8 %) [30].36. Bovendien meldden de auditautoriteiten voor slechts ongeveer de helft van de OP’s van het EFRO/CF (46 % in 2011 en 55 % in 2012) foutenpercentages die statistisch representatief waren voor het OP als geheel [31]. Maar zelfs voor OP’s met niet-representatieve foutenpercentages houdt de Commissie bij de berekening van het betrokken restfoutenpercentage rekening met alle financiële correcties. De Rekenkamer vindt deze praktijk niet gepast. Indien een foutenpercentage niet representatief is voor de hele populatie, mag voor het restfoutenpercentage alleen rekening worden gehouden met de financiële correcties die werden toegepast voor de gecontroleerde steekproef (waarop het foutenpercentage betrekking heeft).37. De betrouwbaarheid van de berekening van het restfoutenpercentage door de Commissie berust sterk op de juistheid van de informatie van de lidstaten over de op nationaal niveau toegepaste financiële correcties, alsook op de manier waarop de Commissie die informatie benut (zie paragraaf 29). Inachtneming van financiële correcties is echter ingewikkeld, want ze worden toegepast in verschillende stadia van de programma-uitvoering en als gevolg van velerlei controleactiviteiten (door nationale en EU-organen). Op nationaal niveau kunnen financiële correcties door de management- en certificeringsautoriteiten worden toegepast door intrekkingen en terugvorderingen (zie tekstvak 5).TEKSTVAK 5FINANCIËLE CORRECTIES INZAKE COHESIE OP LIDSTAATNIVEAUFinanciële correcties moeten de EU-begroting beschermen tegen de druk van onterechte of onregelmatige uitgaven. Overeenkomstig het Financieel Reglement moeten ten onrechte betaalde bedragen worden teruggevorderd [32].  Ten aanzien van uitgaven onder gedeeld beheer zijn de lidstaten als eerste verantwoordelijk voor het voorkomen of opsporen en corrigeren van onterechte betalingen [33]. Wat betreft cohesie schrijven de verordeningen tevens voor dat de certificeringsautoriteiten jaarlijks verslag uitbrengen over alle toegepaste financiële correcties (intrekkingen en terugvorderingen), alsook over uitstaande terugvorderingen en niet-invorderbare bedragen [34].38. De Rekenkamer constateert ook het risico dat de Commissie in haar berekening het restfoutenpercentage onderschat waar zij slechts beperkte zekerheid heeft inzake de betrouwbaarheid en juistheid van de informatie van een lidstaat over financiële correcties. Dat is vooral te wijten aan het volgende:- Timing: De certificeringsautoriteit meldt financiële correcties voor een bepaald jaar vóór eind maart van het volgende jaar (n+1). Dat is ook de termijn waarbinnen de directoraten-generaal hun jaarlijkse activiteitenverslagen moeten presenteren. Daarom wordt aan de certificeringsautoriteiten voorlopige informatie over de financiële correcties gevraagd. Naar het oordeel van de Rekenkamer zou voor de berekening van het restfoutenpercentage beter de informatie uit het voorgaande (definitieve) verslag kunnen worden gebruikt. Dit zou beter aansluiten op de periode waarover het verwachte foutenpercentage wordt berekend en waarvoor betrouwbare informatie over de toegepaste financiële correcties beschikbaar is (einde van het jaar n-1).- Dubbeltelling: De lidstaten rapporteren over de financiële correcties zonder bronvermelding (d.w.z. aanduiding of ze uit eigen verificaties van de management- en certificeringsautoriteiten afkomstig zijn of uit eerdere controles door de auditautoriteiten). De directoraten-generaal zijn echter meestal niet in staat de intrekkingen en terugvorderingen die voortvloeien uit de eigen controlewerkzaamheden van de nationale auditautoriteiten te onderscheiden [35]. Daardoor kan de Commissie onmogelijk nagaan of auditautoriteiten hun verwachte foutenpercentages hebben verlaagd door rekening te houden met financiële correcties die zijn opgelegd nadat uitgaven aan de Commissie waren gecertificeerd. De Rekenkamer ontdekte verschillende gevallen waarin financiële correcties (intrekkingen) die door de Commissie werden meegenomen in de berekening van het restfoutenpercentage, betrekking hadden op door de lidstaat vóór de steekproefneming gedecertificeerde uitgaven of waarin de onregelmatige uitgaven in de steekproef onjuist werden verlaagd met financiële correcties.- Meetelling van uitstaande terugvorderingen: Bij haar berekening houdt de Commissie rekening met door de lidstaten gemelde uitstaande vorderingen. Deze informatie over financiële correcties is per definitie onzeker, aangezien die terugvorderingen aan het eind van jaar n nog niet zijn gerealiseerd.- Aanpassing van de foutenpercentages in latere jaren zonder overeenkomstige aanpassing van de financiële correcties: De auditautoriteiten kunnen hun ramingen van de foutenpercentages aanpassen in latere jaren.  Dit kan gebeuren wanneer een fout niet langer aanwezig wordt geacht (of anders wordt beoordeeld) op grond van aanvullende informatie die de auditautoriteit heeft ontvangen na de indiening van het jaarlijkse controleverslag. Dit aangepaste percentage wordt door de Commissie meegerekend zodat het restfoutenpercentage daalt. De Commissie verifieert echter niet of de financiële correcties betreffende deze onregelmatigheden, die de certificeringsautoriteit wellicht reeds heeft gerapporteerd, vervolgens eveneens worden aangepast.AANWIJZINGEN DAT HET RESTFOUTENPERCENTAGE IN EEN AANTAL GEVALLEN TE LAAG IS OPGEGEVEN39. Voor een groot aantal OP’s blijkt uit de analyse van de Rekenkamer dat de in de berekening van het restfoutenpercentage meegenomen financiële correcties kunnen overschat zijn (ofwel dat het verwachte foutenpercentage te laag was opgegeven): in 2011 hadden 33 OP’s van het EFRO/CF en 22 OP’s van het ESF (in 11 lidstaten) een negatief restfoutenpercentage. Met andere woorden, de meerjarige financiële correcties waarop de Commissie steunt voor de berekening van het restfoutenpercentage in de OP’s, waren hoger dan de fouten bevattende uitgaven (zoals geëxtrapoleerd uit het statistisch representatieve foutenpercentage gemeld door de nationale auditautoriteit). In 2012 was dit het geval bij 53 OP’s van het EFRO/CF in 16 lidstaten [36]. Dit effect kan in principe optreden bij alle OP’s van het EFRO/CF en het ESF, maar kan alleen worden aangetoond bij OP’s met negatieve restfoutenpercentages.40. De Rekenkamer onderstreept dat de betrouwbaarheid van het restfoutenpercentage van essentieel belang is voor het proces ter verkrijging van zekerheid van de Commissie. In een aantal gevallen wordt het besluit van de Commissie om geen voorbehoud te maken voor een OP gerechtvaardigd doordat het restfoutenpercentage onder de 2 %-materialiteitsdrempel ligt (zie paragraaf 10). In 2012 was dit het geval voor 67 OP’s van het EFRO/CF en 29 OP’s van het ESF, waarbij geen voorbehoud werd gemaakt hoewel het gevalideerde verwachte foutenpercentage hoger was dan 2 % (zie bijlage III) [37].BEPERKTE BENUTTING VAN DE OPTIE TOT TOEPASSING VAN DE BEPALINGEN INZAKE "SINGLE AUDIT", VERTRAAGDE TOEKENNING VAN DE "ARTIKEL 73"-STATUS EN MINIMUMVOORWAARDEN NIET ALTIJD VERVULDBEPERKTE BENUTTING VAN DE OPTIE OM EIND 2012 DE "ARTIKEL 73"-STATUS TOE TE KENNEN41. Per december 2012 had de Commissie de "artikel 73"-status verleend aan 61 van de 434 OP’s in 12 van de 27 lidstaten (zie de tabel): 51 OP’s van het EFRO in tien lidstaten en tien OP’s van het ESF in vijf lidstaten.42.  Dit komt overeen met ongeveer 14 % van de 434 OP’s voor de programmeringsperiode 2007-2013: het aandeel van de "artikel 73"-OP’s is groter voor het EFRO/CF (16 %) dan voor het ESF (9 %). Per eind 2012 was de "artikel 73"-status nog aan geen enkel OP voor grensoverschrijdende Europese territoriale samenwerking toegekend.43. Deze 61 "artikel 73"-OP’s zijn goed voor een totale geschatte begroting (EU- en nationale openbare en particuliere financiering) van 75839 miljoen euro over de programmeringsperiode 2007-2013. Dit komt overeen met 16 % van de totale begroting van 490654 miljoen euro (zie de tabel en bijlage I). Dit aandeel is aanzienlijk kleiner dan dat van de OP’s (69 % van de totale begroting) waarbij de Commissie in 2012 geen voorbehoud heeft gemaakt (zie paragraaf 26).TABELPROGRAMMERINGSPERIODE 2007-2013: AANTAL "ARTIKEL 73"-OP’S VOOR HET EFRO/CF EN HET ESF (PER 31 DECEMBER 2012)| EFRO/CF | ESF | Totaal |Aantal OP’s | 317 | 117 | 434 |— waarvan "artikel 73" | 51 | 10 | 61 |— in % | 16 % | 9 % | 14 % |Totale begroting (in miljoen euro) | 374444 | 116210 | 490654 |— waarvan "artikel 73" | 69545 | 6294 | 75839 |— in % | 19 % | 5 % | 16 % |IN MAART 2012 WERDEN DE EERSTE BESLUITEN TOT TOEKENNING VAN "ARTIKEL 73" GENOMEN44. Toekenning van de "artikel 73"-status aan een operationeel programma beïnvloedt het toezicht van de Commissie vanaf het jaar na de kennisgeving tot aan de afsluiting van de programmeringsperiode. Hoe vroeger in de programmeringsperiode de "single audit"-status aan OP’s wordt verleend, hoe groter de impact ervan zal zijn.45. In het "artikel 73"-stappenplan verwachtte de Commissie aanvankelijk de eerste besluiten ter zake te kunnen nemen in de loop van 2011 [38]. Deze planning bleek echter al te ambitieus:- Voor een aantal OP’s ondervonden de lidstaten gedurende 2009/2010 aanzienlijke problemen bij het voorleggen aan de Commissie van geloofwaardige "conformiteitsadviezen", hetgeen leidde tot vertraging bij de aanvaarding van deze documenten door de Commissie [39]. In de eerste jaren van de programmeringsperiode 2007-2013 werd dit proces prioritair voor de lidstaten en de Commissie.- Verder verrichtte een groot aantal auditautoriteiten geen controles van verrichtingen vóór 2009/2010, en de resultaten van die controles werden opgenomen in de jaarlijkse controleverslagen over 2010.  De eerste gemelde foutenpercentages werden door de Commissie echter onvoldoende deugdelijk geacht voor een beoordeling of aan OP’s de "artikel 73"-status kon worden verleend (zie paragraaf 35).46. De "artikel 73"-status werd voor het eerst verleend aan OP’s in maart 2012, nadat de auditautoriteiten de jaarlijkse controleverslagen over 2011 hadden ingediend. Het "single audit"-model werd dus pas in het zesde jaar van de programmeringsperiode 2007-2013 voor het eerst toegepast. Dit toont aan hoe moeilijk het is om artikel 73 doeltreffend toe te passen zoals in de verordeningen is aangegeven.DE REKENKAMER TOETSTE DE NALEVING VAN DE VOORWAARDEN VOOR "ARTIKEL 73"47. Op grond van het bepaalde in artikel 73 van de verordeningen en van de essentiële voorwaarden, aangegeven in de interne regels van de Commissie uit 2010 en 2011 (zie de paragrafen 15 en 17), is de Rekenkamer van oordeel dat aan de volgende minimumvoorwaarden moet zijn voldaan voordat een OP in aanmerking komt voor "artikel 73":- de auditstrategie en het conformiteitsadvies moeten door de Commissie zijn aanvaard;- de interne controle van de OP’s moet doeltreffend werken; met name moet het meerjarige restfoutenpercentage onder de 2 %-materialiteitsdrempel van de Commissie liggen;- de resultaten van de controles van de Rekenkamer moeten worden overwogen, vooral wanneer ernstige tekortkomingen in de interne controles van de OP’s aan het licht kwamen, en- de auditautoriteit moet als "doeltreffend" zijn beoordeeld.48. Uit de verificaties van de Rekenkamer blijkt dat 46 van de 61 "artikel 73"-OP’s voldeden aan al deze vereisten (zie tekstvak 6). Deze OP’s zijn samen goed voor ongeveer drie kwart van de totale begroting voor alle "artikel 73"-OP’s.TEKSTVAK 6OVERZICHT VAN DE RESULTATEN VAN DE TOETSING DOOR DE REKENKAMER VAN DE VOORWAARDEN VOOR ARTIKEL 73 (2012)De Rekenkamer constateerde dat de Commissie de auditstrategie en de conformiteitsdocumenten van de auditautoriteiten (verslag en advies) had geaccepteerd voor alle 61 "artikel 73"-OP’s, in het algemeen in 2008 en 2009.Uit de toetsingen bleek echter dat voor een aantal OP’s niet volledig was voldaan aan andere voorwaarden voor de toekenning van de "artikel 73"-status:a) ontoereikende informatie over de vraag of de interne controles behoorlijk functioneerden. Met name ontdekte de Rekenkamer het volgende:- voor tien OP’s van het EFRO en het ESF in 2011 en 15 OP’s in 2012 valideerde de Commissie een "verwacht foutenpercentage" dat de materialiteitsdrempel van 2 % overschreed. In deze gevallen had "artikel 73"-status alleen mogen worden verleend als tegelijkertijd het restfoutenpercentage lager was dan 2 % [40].  Voor zes OP’s van het EFRO was dit alleen het geval doordat de Commissie ze had samengevoegd voor de berekening van het restfoutenpercentage. De "artikel 73"-status mag echter worden verleend aan een specifiek OP, niet aan een groep OP’s. Daarom vindt de Rekenkamer dat de Commissie niet mag werken met een gecombineerd restfoutenpercentage;- in het geval van een ander OP van het EFRO had de Commissie in maart 2012 een gedeeltelijk voorbehoud gemaakt. In november 2012 oordeelde de Commissie dat corrigerende maatregelen waren getroffen en het voorbehoud dus kon worden ingetrokken. Toch kreeg dit OP de "artikel 73"-status voordat het jaarlijkse controleverslag over dit OP was gecontroleerd, dat kort nadien werd ontvangen, enb) het door de auditautoriteit gemelde foutenpercentage was niet statistisch representatief en dus beschikte de Commissie niet over een voldoende deugdelijke grondslag voor een besluit over de verlening van artikel 73-status:- volgens de verordening moet de omvang van de steekproef de auditautoriteit in staat stellen geldige conclusies te trekken over het doeltreffend functioneren van het systeem. Voor één OP van het EFRO en twee OP’s van het ESF hadden de auditautoriteiten steekproeven genomen die voldeden aan de richtsnoeren van de Commissie. Elke steekproef was echter te klein voor een extrapolatie van het foutenniveau naar de populatie als geheel. Dit heeft tot gevolg dat de door de auditautoriteit gemelde foutenpercentages niet representatief kunnen worden geacht voor het onderzochte OP (of de onderzochte groep van OP’s) en dus niet kunnen leiden tot een conclusie over het doeltreffend functioneren van de beheers- en controlesystemen van het OP;- bij twee OP’s van het EFRO omvatte de populatie van de in maart 2012 getrokken steekproef voor de controle van verrichtingen van 2012 geen projecten betreffende ten minste een kwart van de aan de Commissie gecertificeerde uitgaven. Toen de Commissie in juni 2012 de "artikel 73"-status verleende, wist zij niet dat de auditautoriteit een steekproefmethode had gevolgd die in strijd was met de verordening;- voor één OP van het ESF had de auditautoriteit overeenkomstig het richtsnoer van de Commissie voor zeer kleine OP’s een steekproef van slechts twee verrichtingen getrokken [41]; ook hier kunnen de foutenpercentages niet representatief worden geacht.c) de Rekenkamer ontdekte bij haar eigen controle van verrichtingen gebreken in de interne controle van een OP [42].  Dit was het geval voor twee "artikel 73"-OP’s;d) twee van de vijf voor "artikel 73"-OP’s bevoegde auditautoriteiten werden door de Rekenkamer slechts gedeeltelijk doeltreffend geacht [43].DE TOEZICHTREGELINGEN VOOR "ARTIKEL 73"-OP’S MOETEN WORDEN VERSTERKT EN DE "SINGLE AUDIT"-STATUS MOET WORDEN INGETROKKEN WANNEER ER NIET LANGER AAN DE MINIMUMVOORWAARDEN WORDT VOLDAANDE MONITORING-AANPAK VAN DE COMMISSIE WERD VOOR HET EERST ONTWIKKELD IN 201049. Voor "artikel 73"-OP’s wil de Commissie in principe vertrouwen op het door de auditautoriteit afgegeven controleoordeel. Daarbij moet zij echter de zekerheid hebben dat het door de betrokken auditautoriteit geleverde controlewerk van de vereiste kwaliteit blijft en dat de informatie over het verwachte foutenpercentage van het OP en de financiële correcties betrouwbaar is.50. In 2010 beschreef de Commissie haar monitoringstrategie ten aanzien van de auditautoriteiten in het "artikel 73"-stappenplan [44]. In dit werkdocument kwamen de directoraten-generaal Regionaal Beleid en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie overeen:- een administratieve controle te verrichten van de jaarlijkse controleverslagen, jaarlijkse adviezen en systeemcontroles die worden ontvangen betreffende elk "artikel 73"-OP (zoals bij elk ander OP), en- nauwe bilaterale contacten te onderhouden met elke auditautoriteit door vergaderingen en gezamenlijke controleopdrachten (of door middel van vertegenwoordigers van de Commissie die als waarnemers deelnemen aan controles onder de verantwoordelijkheid van de nationale auditautoriteit).51. De ISA’s betreffende gebruikmaking van het werk van andere auditors bepalen dat de Commissie de werkdocumenten van een auditautoriteit dient te onderzoeken indien zij wil vertrouwen op haar werk. Bovendien wordt in de ISA’s herhaling van bepaalde controles voorgeschreven [45].52. Deze punten werden echter niet behandeld in het "artikel 73"-stappenplan. Onderzoek van werkdocumenten en herhaling van controles gebeurt alleen in gevallen waar twijfel rijst over de juistheid van de door de nationale auditautoriteiten gepresenteerde informatie [46]. Aangezien de jaarlijkse controleverslagen moeten worden ingediend aan het einde van het jaar en de Commissie de betrouwbaarheid daarvan binnen twee maanden wil beoordelen, is de Rekenkamer van oordeel dat de Commissie over te weinig tijd beschikt om die taak naar behoren uit te voeren (zie de paragrafen 32 tot en met 34). De Rekenkamer vindt dit ook een beperking van de mate waarin de Commissie zekerheid kan verkrijgen uit de door de auditautoriteiten gemelde informatie.53. De Rekenkamer neemt er nota van dat de Commissie in september 2013 een geactualiseerd stappenplan heeft vastgesteld met gewijzigde bepalingen voor het toezicht op "artikel 73"-OP’s [47].DE COMMISSIE NAM CORRECTIEMAATREGELEN TEN AANZIEN VAN DRIE AUDITAUTORITEITEN DIE BEVOEGD WAREN VOOR VIER "ARTIKEL 73"-OP’S54.  De Commissie kan te allen tijde besluiten tot opschorting of intrekking van de aan een OP verleende "single audit"-status (zie paragraaf 19). Zoals bepaald in het "artikel 73"-stappenplan, kan dit met name gebeuren wanneer in het werk van de nationale auditautoriteiten ernstige tekortkomingen worden ontdekt en/of het restfoutenpercentage van het OP hoger wordt dan de 2 %-materialiteitsdrempel van de Commissie.55. Bij het onderzoeken van de jaarlijkse controleverslagen over 2012 in 2013 verifieerde de Commissie voor het eerst of de voorwaarden voor de verlening van "artikel 73" nog steeds waren vervuld voor de OP’s (en hun auditautoriteiten) waaraan in 2012 de "single audit"-status was toegekend. De Rekenkamer merkt op dat de Commissie corrigerende maatregelen oplegde aan drie auditautoriteiten die bevoegd waren voor vier OP’s van het EFRO waarvoor de Rekenkamer had gerapporteerd dat de "single audit"-voorwaarden eind 2012 niet waren vervuld (zie paragraaf 48 en tekstvak 6) [48].DE "ARTIKEL 73"-STATUS IS MET NAME RELEVANT IN VERBAND MET DE VOOR 2017 GEPLANDE PROGRAMMA-AFSLUITING56. Het begrip "single audit" zal ook relevant zijn bij de afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013. De auditautoriteiten moeten uiterlijk eind 2015 jaarlijkse controleverslagen indienen en uiterlijk 31 maart 2017 een verklaring van afsluiting opstellen, onderbouwd met een laatste controleverslag (zie bijlage II). Wanneer aan een OP de "artikel 73"-status is verleend, zal de Commissie over de wettigheid en regelmatigheid van de saldobetaling zekerheid kunnen ontlenen aan het werk van de auditautoriteit en niet zelf gedetailleerde controles hoeven te verrichten. Daarom acht de Rekenkamer het voor een doeltreffende programma-afsluiting (die staat of valt met de kwaliteit van de door de auditautoriteiten verstrekte informatie) noodzakelijk dat de Commissie tegen die tijd beschikt over voldoende deugdelijk toezicht op het werk van de auditautoriteiten.HEEFT DE COMMISSIE GEZORGD VOOR EEN CONSISTENTE CONTROLEAANPAK VAN ALLE OP’S BIJ HAAR BEGELEIDING EN ONDERSTEUNING VAN AUDITAUTORITEITEN?57. Het "single audit"-model kan slechts doeltreffend worden toegepast indien de auditautoriteiten een consistente controleaanpak volgen zodat de controleresultaten vergelijkbaar zijn tussen de lidstaten, de fondsen, de OP’s en ook in de tijd.  De Rekenkamer is nagegaan of de Commissie:- de auditautoriteiten adequate methodologische richtsnoeren bood voor hun werk overeenkomstig de verordeningen [49];- de uitwisseling van "goede praktijken" met en tussen auditautoriteiten stimuleerde, en- opleidingsactiviteiten organiseerde in verband met de specifieke behoeften van de auditautoriteiten.In dit verband vroeg de Rekenkamer de auditautoriteiten ook naar hun opvatting over de activiteiten van de Commissie voor capaciteitsopbouw.VERBETERINGEN IN DE METHODOLOGISCHE BEGELEIDING VAN AUDITAUTORITEITEN DOOR DE COMMISSIE SINDS HET BEGIN VAN DE PROGRAMMERINGSPERIODEDE METHODOLOGISCHE VEREISTEN IN DE VERORDENING ZIJN INCONSISTENT58. De auditautoriteiten moeten rekening houden met internationaal aanvaarde controlestandaarden (IAAS). De verordeningen vermelden met name de ISA’s, de beroepscode uitgebracht door het Institute of Internal Auditors, en de controlestandaarden van INTOSAI [50]. De Rekenkamer merkt op dat deze standaarden wel vergelijkbaar maar niet identiek zijn. Bovendien wordt in de verordeningen niet formeel voorgeschreven dat de auditautoriteiten aan de IAAS moeten voldoen. Slechts de helft van de respondenten (52 %) bij de enquête van de Rekenkamer vond dat de verordeningen voldoende methodologische vereisten bevatten voor de auditautoriteiten.DOOR DE COMMISSIE GEBODEN RICHTSNOEREN59. De Commissie biedt bijkomende richtsnoeren om de auditautoriteiten te ondersteunen bij hun operationele taken. Dat gebeurt meestal door middel van de "COCOF-richtsnoeren" (zie tekstvak 7).TEKSTVAK 7RICHTSNOEREN GOEDGEKEURD DOOR HET COÖRDINATIECOMITÉ VOOR DE FONDSEN (COCOF)Het Coördinatiecomité voor de fondsen (COCOF) is het comité van de vertegenwoordigers van de lidstaten dat is opgericht krachtens artikel 103 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 en de Commissie adviseert over de uitvoering van het EFRO, ESF en CF. De Commissie zit de vergadering van het COCOF voor en verzorgt het secretariaat.Het COCOF speelt een specifieke rol wat betreft de begeleiding door de Commissie voor alle methodologische en technische aspecten die in de verordeningen niet worden behandeld. De Commissie bespreekt ontwerpteksten met het COCOF voordat de richtsnoeren worden uitgewerkt en uitgebracht.Deze richtsnoeren gelden als aanbevelingen met praktische voorbeelden en informatie, maar zijn niet bindend of beperkend. Alle richtsnoeren bevatten een verklaring van afwijzing van juridische aansprakelijkheid ter zake.SOMS WORDEN RICHTSNOEREN VOOR DE AUDITAUTORITEITEN TE LAAT UITGEBRACHT60. Uit de resultaten van de enquête van de Rekenkamer blijkt dat ten minste een deel van de begeleiding volgens de meeste respondenten niet tijdig werd aangeboden. Volgens 15 % van de auditautoriteiten kwam de begeleiding in het algemeen te laat en volgens 58 % kwam deze soms te laat.61.  In de enquêteresultaten en de vraaggesprekken met hoofden van de auditautoriteiten werd opgemerkt dat vertraging vooral optrad op de punten die werden behandeld in de volgende COCOF- en andere richtsnoeren: het model voor de controleaanpak van financieringsinstrumenten (uitgebracht in juli 2011) en de behandeling van in het jaarlijks controleverslag gemelde fouten (uitgebracht in december 2011). Bovendien werd het tweede richtsnoer door de Commissie met terugwerkende kracht toegepast bij haar beoordeling van het werk van de auditautoriteiten (zie tekstvak 8).62. De Rekenkamer ontdekte ook gevallen van "goede praktijken" waarbij de begeleiding op tijd kwam. Dit was met name het geval voor het COCOF-richtsnoer inzake een gemeenschappelijke methodologie voor de beoordeling van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten, de auditstrategie en het conformiteitsadvies [51].TEKSTVAK 8COCOF-RICHTSNOER MET TERUGWERKENDE KRACHT TOEGEPAST DOOR DE COMMISSIEHet COCOF-richtsnoer over de behandeling van in het jaarlijks controleverslag gemelde fouten werd uitgebracht in december 2011 en met terugwerkende kracht toegepast op de in die maand door auditautoriteiten uitgebrachte jaarlijkse controleverslagen over 2011.De aanpassingen die de auditautoriteiten op verzoek van de Commissie moesten uitvoeren om hun jaarlijkse controleverslagen in overeenstemming te brengen met het richtsnoer, zorgden voor dubbel werk en leidden tot bijkomende vertraging bij de indiening van de definitieve versies van het jaarlijkse controleverslag.AANZIENLIJKE VOORUITGANG BIJ HET PRESENTEREN VAN ALOMVATTENDE EN DUIDELIJKE RICHTSNOEREN SINDS HET BEGIN VAN DE PROGRAMMERINGSPERIODE63. Uit de controle van de Rekenkamer blijkt dat de COCOT-richtsnoeren een scala van kwesties bestrijken die relevant zijn voor het werk van de auditautoriteiten. Uit de enquête bleek ook dat de meeste respondenten de reeks richtsnoeren compleet vinden (75 %) en het niveau van begeleiding door de Commissie toereikend achten (60 %).64. De begeleiding door de Commissie wordt door de auditautoriteiten doorgaans aanvaard en toegepast in hun werkzaamheden, hoewel deze niet bindend is. In de enquête van de Rekenkamer werd door ruim 90 % van de auditautoriteiten gemeld dat de COCOF-richtsnoeren volledig (of met enige uitzonderingen) werden toegepast. Dit werd bevestigd in de gesprekken met de hoofden van de auditautoriteiten.65. Over het geheel genomen vindt de Rekenkamer dat de Commissie sinds het begin van de programmeringsperiode aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt bij het presenteren van richtsnoeren die de consistentie in de aanpak en methodologie van de auditautoriteiten verbeteren. Met name heeft de Commissie in april 2013 een grondig herzien richtsnoer uitgebracht over het trekken van statistische steekproeven [52].  Dit richtsnoer moet door de auditautoriteiten worden toegepast vanaf 2013 en zou mede een oplossing moeten bieden voor de eerder opgemerkte tekortkomingen op dit terrein (zie tekstvak 4).SPECIFIEKE GEBREKEN IN VERBAND MET DE RICHTSNOEREN VAN DE COMMISSIE VOOR JAARLIJKSE CONTROLEVERSLAGEN66. In verband met de in de verordeningen opgenomen bepalingen over de jaarlijkse controleverslagen en -adviezen is de Rekenkamer van oordeel dat de Commissie duidelijker begeleiding moet bieden zodat de door de auditautoriteiten verstrekte informatie doeltreffend gecontroleerd kan worden (zie de paragrafen 32 tot en met 34) [53]. Met name gaat het om:- informatie over welke verrichtingen (projecten of betalingsverzoeken en gedeclareerde bedragen) deel uitmaken van de door de auditautoriteit gecontroleerde steekproef; dit zou de Commissie in staat stellen te begrijpen op welke basis het in het jaarlijks controleverslag gemelde foutenpercentage werd berekend;- details over de ontdekte fouten (informatie over verrichtingen met fouten en bedrag van de fout); met deze informatie kan de Commissie op een doeltreffender wijze de juistheid en betrouwbaarheid verifiëren van het in het jaarlijkse controleverslag gemelde foutenpercentage;- toelichting in de meerjarige beoordeling door de auditautoriteit over het functioneren van de interne beheersing in plaats van de huidige momentopname van de controles die werden verricht tijdens de door het jaarlijkse controleverslag bestreken periode; dit zou ook een betere basis vormen om te beoordelen of passende corrigerende maatregelen werden getroffen en of de auditstrategie van de auditautoriteit moet worden aangepast, en- informatie over gebeurtenissen na de door het jaarlijkse controleverslag bestreken periode (die zou kunnen leiden tot een ander oordeel over de doeltreffendheid van de interne beheersing); de Commissie biedt nog geen duidelijke richtsnoeren over de vraag welke van die gevallen dienen te worden vermeld in het jaarlijkse controleverslag en op welke wijze. Thans hebben slechts enkele auditautoriteiten ooit dergelijke gevallen vermeld.67. Uit de analyse van de Rekenkamer bleek ook dat een aantal bepalingen in de verordeningen (of in de COCOF-richtsnoeren) betreffende het controleadvies afwijken van de ISA-bepalingen. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de toe te passen formulering (en de soorten) van controleadviezen, de door deze documenten bestreken periode, de terminologische verschillen tussen de verordening en de IFAC (International Federation of Accountants)-standaarden, de niet-gecorrigeerde fouten en de toelichting in het controleadvies over de verantwoordelijkheden van de leiding en van de controleur.UITWISSELING VAN "GOEDE PRAKTIJKEN" MET EN TUSSEN AUDITAUTORITEITEN BEVORDERD DOOR DE COMMISSIE68.  De verordeningen schrijven voor dat de Commissie en de auditautoriteiten regelmatig en ten minste eenmaal per jaar vergaderen om de jaarlijkse controleverslagen en adviezen te onderzoeken en ideeën uit te wisselen over andere thema’s in verband met het beheer en de controle van OP’s [54]. De Commissie organiseert ook technische ad-hocvergaderingen en de jaarlijkse vergadering van de "Homologues Group" [55].69. De auditautoriteiten zijn over het algemeen tevreden met de acties voor capaciteitsopbouw en de steun van de Commissie. 68 % van de respondenten van de enquête van de Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie de auditautoriteiten doeltreffend ondersteunt bij hun werk. Niettemin blijkt uit de enquête en uit de gesprekken met de hoofden van de auditautoriteiten een behoefte aan meer steun van de Commissie op bepaalde terreinen. Zo is er slechts beperkte informatie beschikbaar over de vraag welke auditautoriteiten kunnen gelden als ijkpunt voor hun organisatorische structuur, over de middelen die zij uittrekken voor hun verschillende activiteiten en over de door sommige van hen ingevoerde "goede praktijken". In 2012 heeft directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling een speciaal bevoegdheidscentrum voor administratieve capaciteitsopbouw opgericht [56].DE COMMISSIE ONDERSTEUNT DE AUDITAUTORITEITEN MET SPECIFIEKE OPLEIDINGEN70. Als extra begeleiding en ter bevordering van goede praktijken heeft de Commissie opleidingsactiviteiten voor nationale auditautoriteiten georganiseerd. Deze opleidingen, die meestal plaatsvonden in de eerste fase van de programmeringsperiode, betroffen specifieke thema’s (zoals wijzigingen in het regelgevingskader, conformiteitsadviezen, openbare aanbestedingen, de jaarlijkse controleverslagen en adviezen).71. Over de gehele gecontroleerde periode heeft naar schatting van de Rekenkamer ongeveer een vijfde van alle personeelsleden van de auditautoriteiten deelgenomen aan deze opleidingen. Een hoge participatiegraad werd vooral vastgesteld voor Bulgarije, Polen, Roemenië, Slowakije, Spanje en Tsjechië.72. In de enquête van de Rekenkamer werden de opleidingsactiviteiten van de Commissie (die een aanvulling vormen op de opleidingsmaatregelen op nationaal niveau) zeer positief beoordeeld. Bovendien gaf een derde van de respondenten aan meer en frequentere opleiding door de Commissie te wensen. Dit werd ook bevestigd tijdens de gesprekken met vertegenwoordigers van de auditautoriteiten.WELKE KOSTEN ZIJN VERBONDEN AAN DE IN DE PROGRAMMERINGSPERIODE 2007-2013 INGEVOERDE CONTROLEREGELINGEN?73. Het concept "single audit" is erop gericht dubbel controlewerk te voorkomen, de totale kosten voor controleactiviteiten op lidstaat- en Commissieniveau te verlagen en tevens de administratieve last voor de gecontroleerden te verminderen (zie paragraaf 11).74.  Volgens door de Commissie in 2011 gepresenteerde informatie beliepen de totale administratieve kosten voor de uitvoering van OP’s in de programmeringsperiode 2007-2013 3,2 % van de totale begroting [57]. Op basis van deze informatie zijn de controlekosten die betrekking hebben op verificatie-, certificerings- en controleactiviteiten door de nationale autoriteiten, goed voor 0,9 % van de totale begroting (dus minder dan 30 % van de totale administratieve kosten). Ongeveer een vijfde van deze kosten heeft betrekking op de "programma-audit" (het werk van de nationale auditautoriteiten).75. Overeenkomstig artikel 46 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 wordt uit de EU-begroting technische bijstand geboden aan lidstaten (in sommige gevallen 4 % van de totale toewijzing uit de fondsen aan de OP’s). De Rekenkamer merkt op dat controlekosten kunnen worden gesubsidieerd als technische bijstand.76. Op basis van de informatie die door auditautoriteiten werd verstrekt in 2012 (en herbevestigd in 2013) schat de Rekenkamer dat de totale exploitatiekosten van de 112 auditautoriteiten tussen 2010 en 2012 van ongeveer 110 miljoen euro tot 130 miljoen euro zijn gestegen. De totale controlekosten betreffende auditautoriteiten voor de hele programmeringsperiode 2007-2013 belopen ongeveer 860 miljoen euro. Dat is goed voor 0,2 % van de totale begroting voor het EFRO/CF en het ESF, en komt vrijwel overeen met de eigen schatting van de Commissie [58].77. De nationale auditautoriteiten tellen ongeveer 2600 voltijdse personeelsleden. Analyse van de enquêtegegevens van de Rekenkamer toont ook aan dat de werklast in de lopende programmeringsperiode is toegenomen: tussen 2010 en 2012 steeg het aantal personeelsleden met ongeveer 10 %. Volgens de geïnterviewde hoofden van auditautoriteiten kan dit vooral worden toegeschreven aan het extra werk van de auditautoriteiten voor de controle van verrichtingen sinds 2010 en aan het feit dat steeds meer wordt gewerkt met statistisch representatieve (en dus grotere) steekproeven.78. In de programmeringsperiode 2014-2020 krijgen de auditautoriteiten bijkomende bevoegdheden binnen de systemen voor interne controle van de OP’s [59]. Met name wordt van de auditautoriteiten verwacht dat zij:- de jaarlijkse beheersverklaring van de managementautoriteit (met daarin een samenvatting van haar verificaties en controles) onderzoeken en een controleadvies uitbrengen over de door de certificeringsautoriteit opgestelde rekeningen, daarbij vermeldend of die rekeningen volledig, juist en waarheidsgetrouw zijn, en- een oordeel uitspreken over het goed financieel beheer van elk OP.Deze bijkomende bevoegdheden zijn ook opgenomen in het Financieel Reglement voor de periode vanaf 2014 en zullen de controlekosten nog opdrijven.  In dit verband merkt de Rekenkamer op dat systemen voor interne controle een passend evenwicht vergen tussen de kosten voor verificaties van een specifiek begrotingsterrein en de voordelen van die controles om het risico van verliezen en onregelmatigheid tot een aanvaardbaar niveau te beperken.CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN79. De lidstaten en de Commissie hebben voor de programmeringsperiode 2007-2013 de internebeheersingsregelingen inzake cohesie voor de programmeringsperiode 2007-2013 versterkt, onder meer door nationale auditautoriteiten op te richten als bijkomend niveau van interne beheersing. Deze auditautoriteiten zorgen ervoor dat de Commissie beschikt over betere en uitgebreidere informatie over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven voor elk OP (of elke groep van OP’s).80. De Commissie heeft een systeem ingevoerd om zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid van de EU-uitgaven te ontlenen aan het werk van de nationale auditautoriteiten. De opzet van dit systeem voldoet in het algemeen aan de beginselen van de "single audit" die de Rekenkamer beschreef in haar Advies nr. 2/2004. Tevens neemt de Rekenkamer nota van de nauwe samenwerking tussen de Commissie en de nationale auditautoriteiten en van verbeteringen in de vorm van een consistentere controle over de 434 OP’s van het EFRO/CF en het ESF in de 27 lidstaten.81. De "single audit"-beginselen als beschreven in artikel 73 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 zijn noodzakelijk voor de doeltreffendheid van gedeeld beheer inzake cohesie: de verificaties door de nationale auditautoriteiten moeten doeltreffend zijn en tegelijk aantonen dat de bestaande beheerssystemen en interne controles behoorlijk functioneren. Met andere woorden, naast de auditautoriteit moeten alle elementen van de interne beheersing van een OP doeltreffend werken.82. De voornaamste bevindingen van de Rekenkamer worden hierna samengevat.MAAKTE DE COMMISSIE BEHOORLIJK GEBRUIK VAN DE DOOR DE NATIONALE AUDITAUTORITEITEN VERSTREKTE INFORMATIE BIJ HET VERLENEN VAN DE "ARTIKEL 73"-STATUS AAN OP’S?83. Eind 2012 meende de Commissie redelijke zekerheid te hebben dat ongeveer drie kwart (74 %) van alle OP’s van het EFRO/CF en het ESF geen foutenpercentage van materieel belang vertoonde, en dus werd er geen voorbehoud gemaakt ten aanzien van deze OP’s, die goed waren voor 69 % van de totale begroting voor het beleidsterrein cohesie.  Toch ontdekte de Rekenkamer een aantal risico’s die erop wijzen dat de beoordeling door de Commissie wellicht niet in alle gevallen voldoende betrouwbaar is:- ten eerste is uit de controles van de Rekenkamer in de laatste drie jaar gebleken dat bepaalde nationale auditautoriteiten onvolledig rapporteerden over problemen en dat de gemelde foutenpercentages niet altijd volledig betrouwbaar zijn;- ten tweede zijn auditautoriteiten niet verplicht aan de Commissie gedetailleerde informatie te verstrekken over hun controles van verrichtingen; dit beperkt de mogelijkheden van de Commissie om de door de auditautoriteiten gemelde jaarlijkse foutenpercentages te valideren, en- ten derde beschouwt de Commissie het restfoutenpercentage als een van de criteria bij de beslissing om al dan niet voorbehoud te maken bij een OP. Dit percentage wordt berekend door de jaarlijkse foutenpercentages van de auditautoriteiten (zoals toegepast op de sinds het begin van de programmeringsperiode gedane betalingen) te verminderen met de op nationaal en EU-niveau opgelegde meerjarige financiële correcties. De Rekenkamer constateert echter dat de door de lidstaten verstrekte informatie over financiële correcties niet altijd betrouwbaar of juist is en dat de berekeningsmethode van de Commissie een te laag opgegeven restfoutenpercentage oplevert.Dit heeft tot gevolg dat de Commissie bij haar rapportage aan het Europees Parlement en de Raad de problemen wellicht onderschat en ook onjuist beoordeelt wat er nodig is voor een goedkeurend controleoordeel.AANBEVELING 1De Commissie moet ervoor zorgen dat zij in haar berekening van het restfoutenpercentage niet onderschat in welke mate de uitgaven nog fouten bevatten. Met name dient de Commissie haar verificaties te verbeteren inzake de juistheid en betrouwbaarheid van de door de auditautoriteiten gemelde foutenpercentages en van de door de lidstaten verstrekte informatie over de financiële correcties voordat zij die gegevens gebruikt als basis voor haar eigen zekerheid.AANBEVELING 2De Commissie dient voor de programmeringsperiode 2014-2020 een systeem van financiële nettocorrecties in te voeren voor OP’s waarvoor de auditautoriteiten herhaaldelijk onvolledig rapporteren over problemen. Dit systeem moet berusten op de toepasselijke bepalingen in de verordeningen.84. De Rekenkamer constateerde dat de opties van "artikel 73" slechts beperkt werden benut en dat er vertraging optrad in de toekenning van de "single audit"-status aan OP’s. Eind 2012 was de "artikel 73"-status toegekend aan 61 van de 434 operationele programma’s in 12 van de 27 lidstaten. Deze OP’s zijn goed voor 15 % van de totale begroting voor het beleidsterrein cohesie. 