None
6. 


Uit de briefwisseling, tussen de Commissie en de Nederlandse regering voor en na het uitbrengen van de beide met redenen omklede adviezen gevoerd, blijken mijns inziens ten duidelijkste drie dingen: a) het in Nederland ten aanzien van het (oppervlakte- en zwem)water gevolgde beleid, volgt al van vóór de richtlijn in hoofdzaak een lijn die bij de doelstellingen van de richtlijn aansluit; de bestaande wetgeving maakt evenwel een stipte, nauwkeurige nakoming van de communautaire verplichtingen niet mogelijk; b) met name kan, gezien de wijze waarop de bevoegdheden over centrale en lagere overheidsorganen zijn verdeeld, niet worden verzekerd dat maatregelen, door de lagere overheden genomen, met de richtlijn in overeenstemming zijn, ook al streeft men er, door programmatische beleidsmiddelen, naar de lagere overheidsorganen in de pas te doen lopen; c) juist om haar communautaire verplichtingen ten volle te kunnen naleven, heeft de Nederlandse regering wetsvoorstellen ingediend die door het Parlement niet tijdig, dat wil zeggen voordat de bij richtlijn vastgestelde termijnen waren verstreken, konden worden goedgekeurd.
 De aan de Lid-Staten gelaten vrijheid vorm en middelen te kiezen om het door de richtlijn gewilde resultaat te bereiken (artikel 189) is uiteraard onverkort blijven bestaan; met name zij erop gewezen dat de Commissie met betrekking tot het gedecentraliseerde stelsel volgens hetwelk de oppervlaktewateren in Nederland worden gecontroleerd en beschermd, geen enkel voorbehoud heeft gemaakt. In confesso is evenwel dat in richtlijnen die, zoals de onderhavige, op artikel 100 van het EEG-Verdrag zijn gebaseerd, het beoogde resultaat in harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten is gelegen. De mechanismen waarvan de (centrale of lagere) nationale gezagsorganen zich met het oog op de toepassing van de richtlijnen bedienen, moeten dan ook rechtens de zekerheid verschaffen dat zij zullen worden nageleefd. Met andere woorden, de staat heeft er, rechtstreeks dan wel door tussenkomst van de lagere overheden, pp toe te zien dat de bindende inhoud van de bepalingen der onderscheiden richtlijnen, op zodanige wijze in nationaal recht worden omgezet dat het alom op het nationale grondgebied tot gelding komt, uiteraard voor zover de nationale rechtsorde niet reeds ten volle met de richtlijn in overeenstemming is.
 Wat de toepassing van richtlijnen nrs. 76/160 en 75/440 betreft, voldoet de situatie in Nederland niet aan voormelde vereisten. Zolang de bepalingen van de richtlijn (met name wat betreft de grenswaarden van de verschillende microbiologische en fysisch-chemische componenten van het water en de criteria en modaliteiten van onderzoek en monsterneming) niet door de nationale wetgever in nationaal recht zijn omgezet, bestaat de Nederlandse regeling goeddeels uit maatregelen die zelfstandig zijn vastgesteld door de lagere overheidsorganen die, binnen hun territoriale bevoegdheidssfeer, zwemwater dan wel water bestemd voor de produktie van drinkwater, hebben te bewaken en te controleren. Gemeenschapsrechtelijk bezien, vertoont een dergelijk stelsel evenwel twee wezenlijke tekortkomingen. In de eerste plaats bestaat er, wanneer het initiatief mag uitgaan van plaatselijke, niet door de nationale wet gebonden overheden, geen enkele garantie dat de verschillende betrokken gezagsorganen, binnen de termijnen in de richtlijn gesteld, hun regelingen met de communautaire voorschriften in overeenstemming zullen brengen. In de tweede plaats is er, bij gebreke van omzetting van de bindende inhoud der richtlijnen in nationaal recht, niet eens de zekerheid dat de centrale overheidsorganen bij het controleren van maatregelen, door de lagere organen voorbereid, de verplichtingen welke hun in gemeenschapsrechtelijke voorschriften worden opgelegd, ten volle zullen nakomen.
 De Nederlandse regering heeft betoogd dat de hierbedoelde richtlijnen als zodanig niet slechts de staat, maar ook de ten deze bevoegde centrale of lagere bestuursorganen binden, zij het dat het mechanisme van de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht er niet bij te pas mag worden gebracht. De Nederlandse regering komt hiermede evenwel in tegenspraak met haar voormelde brieven van 26 november 1979 (zaak 96/81) en 30 november 1979 (zaak 97/81), waarin zij heeft erkend dat er, ter verzekering van de uitvoering van richtlijnen nrs. 76/160 en 75/440 een — thans ontbrekend — wettelijk instrumentarium moet komen dat de mogelijkheid moet bieden om uniforme, bindende voorschriften naar alle waterkwaliteitbeheerders te doen uitgaan.
7. 


Tot de in casu rechtens relevante feiten en omstandigheden behoren ook twee uitspraken van de Nederlandse regering, die van vóór de zaken nrs. 96 en 97/81 dateren.
Met betrekking tot richtlijn nr. 76/160 zij herinnerd aan de overwegingen van de considerans van het ontwerp tot wijziging van de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, waarin onder meer wordt gezegd dat er, teneinde uitvoering te geven aan de richtlijn, bepalingen moeten komen nopens: a) de vaststelling van de wenselijke kwaliteit van zwemwater door vaststelling van waarden, van toepassing voor de in de bijlage der richtlijn genoemde parameters; b) de vaststelling van de bepalingen die nodig zijn opdat zwemwater het vastgestelde kwalitatieve niveau bereikt, en c) monsternemingen en analyses volgens de methoden — en met inachtneming van de frequenties — vermeld in de bijlage der richtlijn. Die redengeving is niet te rijmen met de ten processe door Nederland verdedigde opvatting dat een nieuwe regeling niet nodig zou zijn.
 En wat betreft de uitvoering van richtlijn nr. 75/440: dat de bestaande wettelijke regeling moest worden gewijzigd om water, bestemd voor de produktie van drinkwater, te laten voldoen aan de kwaliteitsnormen van de richtlijn en om de hand te houden aan het verbod daartoe gebruik te maken van oppervlaktewater dat niet aan die maatstaven voldoet, was erkend in de overwegingen van de considerans van het ontwerp tot wijziging van de Waterleidingwet. Het is dus niet verwonderlijk dat de Nederlandse regering in haar eerste reactie op de door de Commissie gedane verzoeken om inlichtingen betreffende de maatregelen tot uitvoering van beide richtlijnen, met zoveel woorden heeft erkend dat de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen en de Waterleidingwet dienden te worden gewijzigd (vgl. voormelde brieven van 28 maart 1978 en 12 oktober 1977).
8. 


De precisering, door de Commissie gegeven in de brieven d.d. 7 januari waarmede zij de vragen van het Hof heeft beantwoord, rechtvaardigt nog meer de overtuiging dat men in Nederland de rechtsorde niet tijdig aan de beide hierbedoelde richtlijnen heeft aangepast.
 Wat richtlijn nr. 76/160 betreft: verzoekster stond met name stil bij de in de artikelen 2 en 3 der richtlijn besloten liggende verplichting om voor alle badzones de waarden vast te stellen voor de in de bijlage genoemde fysisch-chemische en microbiologische parameters. Zij heeft erop gewezen dat de parameters grotendeels zijn overgenomen in het indicatieve meerjarenprogramma 1980-1984, opgesteld door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, maar ook gereleveerd dat dat programma noch voor de lagere organen die met betrekking tot het zwemwater bevoegd zijn, noch voor de centrale overheid bindend is. Wij lezen dat de maatstaven der richtlijn ad informandum zijn overgenomen en dat voor het ogenblik niet kan worden gezegd hoe de ten deze vast te stellen Nederlandse voorschriften zullen luiden. Het is duidelijk dat zulk een tekst geen enkele waarborg biedt dat de beginselen van richtlijn nr. 76/160 zullen worden inachtgenomen.
Voorts zij er in dit verband aan herinnerd dat, terwijl de Lid-Staten volgens artikel 4 na betekening der richtlijn tien jaar de tijd hebben om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met het volgens artikel 3 vastgestelde grenswaarden, de daartoe nodige maatregelen en a fortiori genoemde grenswaarden binnen twee jaar moeten worden vastgesteld. Het behoeft wel geen betoog dat met een eenvoudige aanwijzing in een niet bindende handeling niet wordt voldaan aan de in genoemde artikelen besloten liggende harmonisatieplicht.
De Commissie heeft voorts onweersproken opgemerkt dat er in de vóór vaststelling der richtlijn in Nederland geldende wettelijke voorschriften in een aantal gevallen (met name voor parameters nrs. 6, 8, 9 en 10. van de bijlage) minder strenge, beneden het communautaire niveau blijvende waarden zijn aangehouden.
 Wat betreft artikel 6 van de richtlijn — betreffende de controles —: blijkens het antwoord, tijdens de behandeling door de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering gegeven, is de nationale regeling waarin de door de onderscheiden gezagsorganen aan\e leggen maatstaven — en de wijzen van bemonstering — moeten worden uitgewerkt en voorgeschreven, nog niet vastgesteld. Verder dan een ontwerp is men nog niet gekomen.
Met betrekking tot de uitvoering van richtlijn nr. 75/440 is uit het hiervoor aangehaalde document van de Commissie gebleken dat men in Nederland slechts beschikt over een — op zichzelf reeds onvolledige raamwet en over alleen uit beleidsoogpunt relevante indicatieve programma's. Met name blijken de Nederlandse autoriteiten nog niet tot vaststelling van waarden als bedoeld in artikel 4 der richtlijn te zijn overgegaan. Ook voorschriften ter uitvoering van artikel 4, lid 3, volgens hetwelk er bij de produktie van drinkwater geen gebruik mag worden gemaakt van oppervlaktewater met minder gunstige eigenschappen dan de imperatieve grenswaarden, en de nodige bepalingen ter uitvoering van de controlevoorschriften van artikel 5, ontbreken.
Volgens de door de Commissie ter terechtzitting verschafte en door de wederpartij niet weersproken toelichtingen, is er in deze situatie geen enkele wijziging gekomen, ondanks het feit dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren op 1 januari 1982 in werking is getreden. In die wet wordt slechts het kader vastgesteld waarbinnen de centrale en lagere overheden voortaan hun beleid hebben te voeren, met overdracht van bevoegdheden in verband met de ter uitvoering van de richtlijn nodige wettelijke voorzieningen (die er nog steeds niet zijn). Waar het hier evenwel gaat om na de inleiding der procedure getroffen beleidsmaatregelen, kan er geen betekenis aan worden toegekend als het gaat om de vraag of het beroepschrift gegrond is; dat hangt alleen van de dag van indiening af.
 9. 


Wij hebben thans nog in te gaan op de vraag die de inzet vormt van zaak nr. 100/81, waarin de Commissie, naar hiervoor werd gereleveerd, het Koninkrijk der Nederlanden verwijt geen uitvoering te hebben gegeven aan 's Raads richtlijn nr. 74/561 van 12 november 1974 inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van nationaal en internationaal goederenvervoer over de weg.
De regering beperkte zich ertoe te stellen dat aan de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen in Nederland ten dele wordt voldaan: sinds jaar en dag stelt ook de Nederlandse wet de eisen van vakbekwaamheid en financiële draagkracht, waaraan een transportondernemer gemeenschapsrechtelijk moet voldoen. Wel erkent de regering dat de wet, wil de richtlijn wat betreft het in artikel 3, lid 1, sub a, gestelde betrouwbaarheidsvereiste, tot uitvoering komen, nog steeds wijziging behoeft. De ten deze ontstane vertraging schrijft zij toe aan het feit dat het reeds bij het Parlement ingediende ontwerp van wet, waardoor aan alle in de richtlijn opgelegde verplichtingen zou zijn voldaan, na de arresten, door het Hof gewezen in de zaken 145/78 en 146/78 (Augustijn en Wattenberg), moest worden herzien.
Nu de wederpartij aldus erkent bedoelde richtlijn nog niet geheel en al te hebben uitgevoerd, meent de Commissie te hebben aangetoond dat het beroep gegrond is. Als de Nederlandse regering erkent op bepaalde punten in gebreke te zijn gebleven, behoeft de Commissie er, naar zij meent, niet verder bij stil te staan.
 Het komt mij inderdaad overbodig voor na te gaan in hoeverre de Nederlandse wetgeving reeds op de richtlijn is afgestemd, om aldus precies de omvang der door de staat begane schending van verdragsverplichtingen te kunnen vaststellen. Het beroep der Commissie is voor toewijzing vatbaar op de enkele grond dat de staat niet binnen de voorgeschreven termijn (dat wil zeggen: vóór 1 januari 1977) de nodige maatregelen heeft genomen om ten volle uitvoering aan de richtlijn te geven. Ik behoef er. wel nauwelijks aan te herinneren dat, volgens uw jurisprudentie, moeilijkheden met de in een bepaalde Lid-Staat gevolgde legislatieve procedure verband houdende, die Lid-Staat niet vrijuit doen gaan wanneer zij de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet tijdig nakomt.
10. 


Ik concludeer tot toewijzing van de drie beroepen, door de Commissie tegen het Koninkrijk der Nederlanden ingesteld, alsook tot verwijzing van die staat in de kosten van het geding.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.
