None
159. Ten tweede hangt de noodzaak van de herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in wezen af van de vraag of alternatieve maatregelen een minder beperkende maar even doeltreffende handhaving van de betrokken reisbeperkingen zouden hebben opgeleverd. In dit verband merk ik op dat willekeurige „controles ter plaatse” op het grondgebied, ook in de grensgebieden, in combinatie met doeltreffende en afschrikkende sancties in geval van overtreding van die maatregelen, waarschijnlijk een minder beperkende maar even doeltreffende manier van handhaving hadden kunnen zijn – en het lijkt er inderdaad op dat de Belgische autoriteiten ten tijde van de feiten specifiek voor die aanpak hebben gekozen.(216)

160. Wat ten derde de strikte evenredigheid van de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen betreft, herinner ik aan mijn opmerkingen in de punten 120 tot en met 133 van deze conclusie, voor een bespreking van de vraag of in een democratische samenleving kan worden aanvaard dat het internationaal verkeer van personen wordt beperkt om redenen van „volksgezondheid”. Ik voeg daaraan toe dat, afgezien van het ongemak van wezenlijke reisbeperkingen, grenscontroles op zichzelf bepaalde nadelen met zich brengen.(217) De door de lidstaten tijdens de pandemie uitgevoerde grenscontroles hebben het verkeer van personen die voor „essentiële” doeleinden reisden – en die dus niet onder een reisverbod vielen – en voor wie ongehinderd verkeer over de grenzen van cruciaal belang was, aanzienlijk belemmerd. De gevolgen van die controles voor grensarbeiders en zorgverleners waren soms aanzienlijk, vooral wanneer er door de controles lange rijen en aanzienlijke vertragingen ontstonden. Hetzelfde geldt voor het verkeer van goederen over de grenzen. Om de mogelijke voor- en nadelen van grenstoezicht met elkaar „in evenwicht te brengen”, moesten er op zijn minst maatregelen worden genomen, zoals het door de Commissie aanbevolen systeem van green lanes, om de stroom van „essentiële” personen en goederen te vergemakkelijken.(218)

161. Ten slotte herinner ik eraan dat een specifieke procedure moet worden gevolgd om het grenstoezicht aan de binnengrenzen opnieuw in te voeren. Zo moeten de nationale autoriteiten krachtens artikel 27 van de Schengengrenscode hun collega’s in de andere lidstaten en de Commissie uiterlijk vier weken vóór de geplande herinvoering in kennis stellen. Bij wijze van uitzondering kunnen zij op grond van artikel 28 het grenstoezicht onmiddellijk opnieuw invoeren, terwijl zij tegelijkertijd van die maatregel kennisgeven. Hoe dan ook is kennisgeving vereist.  V.      Conclusie


163. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich in beginsel niet verzetten tegen nationale maatregelen die worden genomen in reactie op de ernstige en reële bedreiging van de volksgezondheid in de vorm van een pandemie en die bestaan in, ten eerste, een verbod om te reizen naar en uit landen waar de epidemiologische situatie vergelijkbaar slechter is dan in de betrokken lidstaat en, ten tweede, quarantaine- en testverplichtingen voor ingezetenen bij hun terugkeer uit die landen.
2)      Artikel 25, lid 1, van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode)
moet aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling er in beginsel niet aan in de weg staat dat een lidstaat in reactie op een pandemie tijdelijk opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen invoert, mits deze pandemie ernstig genoeg is om als een ‚ernstige bedreiging voor de openbare orde’ in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt en aan alle daarin genoemde voorwaarden is voldaan.”


1      Oorspronkelijke taal: Engels.
 2      „Niet-farmaceutische interventies” zijn andere gezondheidsmaatregelen dan vaccinaties en het verstrekken van medicijnen en medische behandelingen, die tot doel hebben de overdracht van besmettelijke ziekten in een gemeenschap te voorkomen en/of te bestrijden. Zie Europees Centrum voor ziektepreventie en ‑bestrijding (ECDC), Guidelines for non-pharmaceutical interventions to reduce the impact of COVID-19 in the EU/EEA and the UK, ECDC, Stockholm, 24 september 2020 (hierna: „ECDC-richtsnoeren”).
3      De lidstaten hebben weliswaar op verschillende tijdstippen verschillende „golven” van de pandemie ondergaan, maar wat het in casu relevante jaar betreft, te weten 2020, kan toch een grove indeling worden gemaakt in een „eerste golf”, van eind februari tot eind juni, en een „tweede golf”, die in het najaar van 2020 begon en samenviel met de opkomst van nieuwe COVID-19-stammen.
4      Europese Commissie, 16 maart 2020, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad, COVID-19: Tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU [COM(2020) 115 final], en Europese Raad, Conclusies van de voorzitter van de Europese Raad na de videoconferentie met de leden van de Europese Raad over COVID-19, 17 maart 2020.
5      Zie over de verschillende door de lidstaten ingestelde beperkingen van de grensoverschrijdende mobiliteit de ECDC-richtsnoeren, blz. 18‑20 en aldaar opgenomen referenties.
6      Zie met name de rechtspraak die betrekking heeft op de uitbraak van de gekkekoeienziekte, onder meer arrest van 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C‑180/96, EU:C:1998:192).
7      Zie artikel 3, lid 2, VEU en artikel 26, lid 2, VWEU.
8      Zie bijvoorbeeld de rechtspraak van het Hof over de bewaring van internetverkeersgegevens, onder meer arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791).
 9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77).
10      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 (PB 2016, L 77, blz. 1).
11      Zie artikel 7 van het ministerieel besluit van 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (Belgisch Staatsblad, 23 maart 2020, blz. 17603).
12      Met deze uitdrukking wordt verwezen naar de lidstaten van de Europese Unie en de derde landen die het Schengenacquis toepassen, te weten Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein.
13      Zie artikel 7 van het ministerieel besluit van 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, zoals gewijzigd bij het ministerieel besluit van 5 juni 2020 (Belgisch Staatsblad, 5 juni 2020, blz. 41544) en vervolgens artikel 18 van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken  (Belgisch Staatsblad, 30 juni 2020, blz. 48715).
14      In de verwijzingsbeslissing wordt niet toegelicht op welke rechtsgrondslag de quarantaine- en testverplichtingen bij terugkeer waren opgelegd. Voor het Hof heeft de Belgische regering uiteengezet dat de quarantaine- en testverplichtingen niet onder de bevoegdheid van de federale staat, maar onder die van de gefedereerde eenheden vielen. Bijgevolg waren in dat verband in verschillende delen van België verschillende regelingen van toepassing.
15      Te weten Celeval, een in april 2020 door de Belgische regering opgericht orgaan, onder voorzitterschap van de Federale Overheidsdienst Volksgezondheid en bestaande uit gezondheidsdeskundigen, virologen, economen, psychologen, en gedrags- en communicatiedeskundigen.
16      Belgisch Staatsblad, 31 juli 2007.
 17      Zie punt 12 van deze conclusie. Partijen betwisten niet dat Zweden ten tijde van de feiten geen inreisbeperkingen oplegde aan Belgische ingezetenen.
18      Nordic Info vordert met name een vergoeding van de schade die zij heeft geleden doordat zij alle reizen naar Zweden moest annuleren en de betrokken reizigers moest informeren en bij terugkeer bijstand moest verlenen, en doordat het als gevolg van het reisverbod onmogelijk was toekomstige reizen te boeken. De verwijzende rechter preciseert evenwel dat Nordic Info in dit stadium van het hoofdgeding „geen enkele schadepost uitsluit”, hetgeen, als ik het goed begrijp, betekent dat zij zich in een later stadium op andere schadeposten kan beroepen. Ik kom hierop terug in punt 36 van deze conclusie.
19      De verwijzingsbeslissing vermeldt niet tot wanneer deze maatregelen van kracht waren.
20      Ik benadruk dat, anders dan de bewoordingen van de eerste prejudiciële vraag lijken aan te geven, uit de verwijzingsbeslissing duidelijk naar voren komt dat deze verplichtingen niet alleen golden voor staatsburgers van andere lidstaten die in België verblijven, maar ook voor Belgische staatsburgers. De verwijzende rechter legt in dit verband uit dat de onderhavige vraag niet de feitelijke werkingssfeer van de maatregelen betreft, maar veeleer het feit dat Nordic Info de verenigbaarheid van deze maatregelen met het Unierecht alleen betwist voor zover zij van toepassing waren op staatsburgers van andere lidstaten.
21      En hun familieleden die derdelander zijn. Ik zal mij in deze conclusie gemakshalve richten op staatsburgers van de lidstaten, maar de analyse geldt evenzeer voor die derdelanders.
22      De regels inzake vrij verkeer geven de staatsburgers van de lidstaten weliswaar het recht om zich tussen deze staten te verplaatsen, maar niet het recht om daarbij niet aan grenscontroles te worden onderworpen. Zie daartoe overweging 7 en de artikelen 4 en 5 van de burgerschapsrichtlijn.
 23      Zie Protocol nr. 19 betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie (PB 2010, C 83, blz. 290), dat is gehecht aan het Verdrag van Lissabon, artikelen 1 en 2.
24      Zie met name artikel 56 VWEU.
25      Bovendien wordt het recht van staatsburgers van de lidstaten om binnen de Europese Unie te reizen met het specifieke doel van toerisme beschermd door de vrijheid van dienstverrichting als bedoeld in onder meer artikel 56 VWEU. Zie met name arrest van 31 januari 1984, Luisi en Carbone (286/82 en 26/83, EU:C:1984:35, punt 16).
26      Zie artikel 20, lid 2, en artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 52, lid 2, van het Handvest.
27      Zie artikel 1, onder a), van de burgerschapsrichtlijn.
28      Zie met name arrest van 4 oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punten 30 en 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      De mogelijkheid voor Unieburgers om een lidstaat te verlaten teneinde naar een derde land te reizen, valt daarentegen niet onder die bepaling, noch onder het Unierecht inzake vrij verkeer in het algemeen.
30      Zie in die zin de overwegingen 2 en 3 van de burgerschapsrichtlijn.
31      In het internationale recht wordt het recht om een land, ook het eigen land, te verlaten gewaarborgd door met name artikel 2, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Aangezien alle lidstaten, met uitzondering van Griekenland, dit protocol hebben bekrachtigd, vormt het een relevante context voor de analyse in de onderhavige zaak.
 32      Dit vloeit voort uit de afbakening van de algemene werkingssfeer van de burgerschapsrichtlijn, die overeenkomstig artikel 3, lid 1, van toepassing is „ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit” [zie onder meer arrest van 6 oktober 2021, A (Grensoverschrijding met een pleziervaartuig) (C‑35/20, EU:C:2021:813, punten 67‑69 en aldaar aangehaalde rechtspraak)]. Ter terechtzitting heeft het Hof de interveniënten gevraagd of artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bijgevolg evenmin van toepassing is op de uitreis van het Belgische grondgebied door een Zweedse staatsburger die zich naar Zweden wil begeven. Mijns inziens is dit artikel wel op die situatie van toepassing. Ten eerste vloeit uit het feit dat de burgerschapsrichtlijn de specifieke kwestie van de inreis van een Zweedse staatsburger in Zweden niet regelt, logisch gezien niet voort dat zij evenmin de kwestie van de uitreis van deze staatsburger uit België regelt – het gaat immers om twee weliswaar gerelateerde, doch onderscheiden kwesties. Ten tweede is een Zweedse staatsburger die in België verblijft een „burger van de Unie die [...] verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn. Deze persoon is derhalve een „begunstigde” van het door dat instrument verleende recht. Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn is dus van toepassing op de vraag of België deze persoon al dan niet mag verbieden zijn grondgebied te verlaten, ongeacht de bestemming.
 33      Daarentegen wordt in het internationale recht geen algemeen recht voor een vreemdeling om een bepaald land binnen te komen als zodanig gewaarborgd. Zie, wat het EVRM betreft, arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 26 juni 2012, Kurić e.a. tegen Slovenië (CE:ECHR:2007:0531DEC002682806, § 355).
34      Zie in die zin met name arrest van 6 oktober 2021, A (Grensoverschrijding met een pleziervaartuig) (C‑35/20, EU:C:2021:813, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Mijns inziens zou ook artikel 56 VWEU door Unieburgers kunnen worden ingeroepen tegen hun eigen lidstaat, in het kader van hun terugkeer van een toeristische reis in een andere lidstaat (zie voetnoot 26 van deze conclusie).
35      Zie artikel 2 van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis van 18 mei 1999 (PB 1999, L 176, blz. 36).
36      Zie de punten 12 en 13 van deze conclusie.
37      De verwijzende rechter merkt in de verwijzingsbeslissing op dat de burgerschapsrichtlijn volgens hem van toepassing is op het verkeer van personen tussen met name België en Noorwegen of IJsland.
38      De indeling van die landen op grond van de kleurenclassificatie die in het hoofdgeding aan de orde is, wordt in de verwijzingsbeslissing niet genoemd, hetgeen betekent dat het zelfs niet duidelijk is of er ten tijde van de feiten ten aanzien van die landen reisbeperkingen van toepassing waren.
39      Zie bijvoorbeeld arresten van 11 december 2018, Weiss e.a. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punt 166), en 26 november 2020, Sögård Fastigheter (C‑787/18, EU:C:2020:964, punten 79‑81).
40      Overeenkomst van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3).
 41      Meer bepaald in bijlage V, punt 1, en bijlage VIII, punt 3.
42      PB 2008, L 124, blz. 20, en EER-supplement nr. 26 van 8.5.2008, blz. 17.
43      In het EER-recht dient elke verwijzing in de burgerschapsrichtlijn naar „lidstaat” of „lidstaten” te worden geacht ook de EVA-staten (IJsland, Liechtenstein en Noorwegen) te omvatten en wordt elke verwijzing naar „burger(s) van de Unie” vervangen door „onderdaan (onderdanen) van EU-lidstaten en EVA-staten” (zie de bijlagen V en VIII bij de EER-overeenkomst).
44      Zie in die zin artikel 7 van de EER-overeenkomst.
45      Zie de punten 34 en 35 van deze conclusie.
46      Zie met name artikel 28 (vrij verkeer van werknemers) en artikel 31 (recht van vestiging) van de EER-overeenkomst. In dit verband heeft de Commissie er ter terechtzitting aan herinnerd dat de in artikel 36 van deze overeenkomst gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting staatsburgers van de EU-lidstaten en van de EVA-staten het recht verleent om met het oog op toerisme binnen de EER te reizen (zie arrest van 2 april 2020, Ruska Federacija, C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punten 51‑54), zoals artikel 56 VWEU dat doet binnen de Europese Unie (zie voetnoot 25 van deze conclusie), en dus ongeacht de economische status van deze staatsburgers. In casu hadden de klanten van Nordic Info, ongeacht de mate waarin de burgerschapsrichtlijn binnen de EER van toepassing is, op grond van het EER-recht dus een gegarandeerd recht om van België naar Noorwegen of IJsland (en omgekeerd) te reizen. Dit versterkt mijn overtuiging dat deze kwestie in de onderhavige zaak niet hoeft te worden behandeld.
47      Zie het besluit van het Gemengd Comité, overweging 8. Zie ook de gemeenschappelijke verklaring van de overeenkomstsluitende partijen bij dat besluit.
 48      Ik wijs erop dat het Hof bevoegd is om de EER-overeenkomst uit te leggen. Deze overeenkomst is namelijk onder meer door de Unie gesloten  en vormt dus een integrerend bestanddeel van het Unierecht. Zie arrest van 2 april 2020, Ruska Federacija (C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punt 49).
49      Arrest van 27 juni 2014 (E-26/13, [2014] Jurspr. EVA-Hof 254) (hierna: „arrest Gunnarsson”).
50      Zie richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB 1990, L 180, blz. 26); richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB 1990, L 180, blz. 28), en richtlijn 90/366/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van studenten (PB 1990, L 180, blz. 30). Deze richtlijnen zijn destijds vastgesteld op basis van de zogenoemde „flexibiliteitsclausule” van artikel 235 VEG (thans artikel 352 VWEU).
51      Zie arrest Gunnarsson (punten 75‑82).
52      Zoals vastgelegd in artikel 26 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (United Nations Treaty Series, deel 1155, blz. 331).
53      Zie onder meer arrest van 2 april 2020, Ruska Federacija (C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54      Zie naar analogie arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 92).
55      Zie met name artikel 7, lid 1, onder b), van de burgerschapsrichtlijn.
 56      Naar mijn mening kan de redenering van het EVA-Hof in punt 80 van het arrest Gunnarsson, die inhoudt dat de opneming van de burgerschapsrichtlijn in de EER-overeenkomst geen „op het begrip burgerschap van de Unie gebaseerde rechten” in die overeenkomst kan hebben gebracht, terwijl voorts particulieren zich moeten kunnen beroepen op de „verworven rechten” die in die richtlijn zijn „gehandhaafd”, aldus worden gelezen. Het Hof heeft de interveniënten ter terechtzitting gevraagd of deze redenering in plaats daarvan in die zin moet worden begrepen dat slechts enkele van de in die richtlijn gewaarborgde rechten, die als „verworven” worden beschouwd, ten goede moeten komen aan niet-economisch actieve personen in de EER, terwijl dat niet zou moeten gelden voor andere rechten, zoals het recht van verblijf van korte duur (artikel 6) en het duurzame verblijfsrecht (artikelen 16‑21), op grond dat dit „nieuwe” rechten zijn, „gebaseerd op het begrip ‚burgerschap van de Unie’”. Met alle interveniënten ben ik van mening dat een dergelijke restrictieve uitlegging niet nodig is. Nogmaals: een dergelijk voorbehoud komt in het besluit van het Gemengd Comité niet voor. Voor het EVA-Hof was het stellig voldoende dat de „rechten” van vrij verkeer en verblijf, in grote lijnen, voor niet-economisch actieve personen reeds waren „verworven” krachtens de vroegere richtlijnen, ook al zijn de daaruit voortvloeiende gedetailleerde „subrechten” in de burgerschapsrichtlijn geëvolueerd.
57      Eenvoudigheidshalve zal ik in de rest van deze conclusie alleen blijven verwijzen naar Unieburgers die binnen de Europese Unie reizen. De redenering zal mutatis mutandis gelden voor het scenario van verplaatsing binnen de EER van Unieburgers en onderdanen van de EVA-staten.
58      Zie naar analogie EHRM, 14 juni 2022, L.B. tegen Litouwen, (CE:ECHR:2022:0614JUD003812120, § 81).
 59      Krachtens het beginsel van internationaal recht dat in artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het EVRM wordt bevestigd, is het een staat namelijk verboden zijn eigen staatsburgers de toegang tot zijn grondgebied te weigeren.
60      Dit kan worden verklaard door het feit dat artikel 29, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn niet toestaat dat een lidstaat om redenen van „volksgezondheid” de toegang weigert aan staatsburgers van andere lidstaten die op zijn grondgebied verblijven (zie punt 60 van deze conclusie).
61      Die bepaling heeft mijns inziens namelijk een beperktere werkingssfeer dan artikel 5, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn of artikel 21, lid 1, VWEU, omdat zij zich beperkt tot een ex lege of de facto verbod op de ontneming van het recht om het nationale grondgebied binnen te gaan. Tijdelijke maatregelen zoals quarantaine kunnen niet als zodanig worden beschouwd. Zie EHRM, 14 september 2022, H.F. e.a. tegen Frankrijk, (CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, §§ 128 en 248).
62      Zie naar analogie artikel 123, onder c), van de EER-overeenkomst.
63      Zie mijn conclusie in de zaak Valstybės sienos apsaugos tarnyba (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, punt 112 en de aldaar opgenomen verwijzingen). Met betrekking tot artikel 2, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het EVRM herinner ik eraan dat artikel 15, lid 1, van dat verdrag de lidstaten toestaat om in geval van een „algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt”, „maatregelen [te] nemen die afwijken van [hun] verplichtingen ingevolge dit Verdrag, voor zover de ernst van de situatie deze maatregelen strikt vereist en op voorwaarde dat deze niet in strijd zijn met andere verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht”.
 64      Ik beperk mij tot de opmerking dat het begrip „algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt” in de zin van artikel 15 EVRM volgens de rechtspraak van het EHRM betrekking heeft op „een uitzonderlijke crisis- of noodsituatie die de gehele bevolking treft en een bedreiging vormt voor het georganiseerde leven van de samenleving waaruit de staat bestaat” [zie EHRM, 1 juli 1961, Lawless tegen Ierland (nr. 3), CE:ECHR:1961:0701JUD000033257, § 28]. Het EHRM heeft zich nog niet uitgesproken over de vraag of de COVID-19-pandemie onder die definitie valt. In zijn arrest van 13 april 2021, Terheş tegen Roemenië, (CE:ECHR:2021:0413DEC00499332, § 39; hierna: „arrest Terheş tegen Roemenië”), heeft het EHRM echter laten doorschemeren dat dit, althans wat betreft de eerste maanden van de pandemie, het geval zou kunnen zijn (zie § 39). In mijn conclusie in de zaak Valstybės sienos apsaugos tarnyba (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, punten 110‑113) heb ik een soortgelijke definitie van het in artikel 347 VWEU gebruikte begrip „ernstige binnenlandse onlusten” voorgesteld. Naar mijn mening was de situatie in bepaalde lidstaten op het hoogtepunt van de eerste golf kenmerkend voor dergelijke „onlusten”. Deze kwalificatie lijkt minder voor de hand te liggen in verband met de situatie in andere lidstaten ten tijde van de feiten (zie de punten 80‑85 van deze conclusie).
65      Bij mijn weten heeft geen enkele lidstaat zich tijdens de COVID-19-pandemie beroepen op artikel 347 VWEU. Wat artikel 15, lid 1, EVRM betreft, behoort België niet tot de staten die tijdens die pandemie kennisgevingen uit hoofde van artikel 15, lid 3, hebben gedaan (lijst van kennisgevingen: https://www.coe.int/en/web/conventions/derogations-covid-19).
66      Zie naar analogie arrest Terheş tegen Roemenië (§ 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 67      Zie in die zin artikel 20 en artikel 21, lid 1, VWEU. Zie met betrekking tot artikel 45 van het Handvest ook artikel 52, lid 1, ervan.
68      Zie mutatis mutandis arrest van 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69      Zie de punten 75 e.v. Ik benadruk dat, anders dan de uitzonderingen om redenen van „openbare orde” of „openbare veiligheid”, de uitzondering om redenen van „volksgezondheid” tot dusver nooit door het Hof is uitgelegd.
70      Zie punt 35 en voetnoot 61 van deze conclusie.
71      Krachtens artikel 29, lid 2, kan een lidstaat een burger van de Unie namelijk niet om redenen van „volksgezondheid” verwijderen na het verstrijken van „drie maanden na aankomst”. Hieruit volgt dat een lidstaat een dergelijke burger alleen de eerste toegang tot zijn grondgebied kan weigeren of hem kan uitzetten voordat hij het in artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn bedoelde verblijfsrecht is gaan uitoefenen. Wanneer die burger daarentegen eenmaal ingezetene is geworden, kan hem bij terugkeer de toegang tot het grondgebied niet om die redenen worden geweigerd.
72      Aangezien het in artikel 3, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het EVRM herbevestigde beginsel zich niet verzet tegen dergelijke maatregelen ten aanzien van Belgische staatsburgers (zie voetnoot 61 van deze conclusie), kunnen deze worden vastgesteld op grond van artikel 21, lid 1, VWEU, waarbij de voorwaarden van artikel 27, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn naar analogie van toepassing zijn.
73      Zie in dit verband arresten van 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punten 19‑22); 17 november 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, punten 26, 29 en 30), en 4 oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punten 35 en 36).
 74      Hoofdstuk VI van de burgerschapsrichtlijn draagt het opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid” (cursivering van mij).
75      Zie met betrekking tot COVID-19 punt 102 van deze conclusie.
76      In het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven [COM(2001) 257 definitief] werd in artikel 27 (toen artikel 25) verwezen naar „besluiten een burger van de Unie [...] de toegang [...] te ontzeggen [...]” en in artikel 29 (toen artikel 27) naar „weigering van toelating”. Deze bepalingen werden evenwel in het wetgevend proces van het voorstel gewijzigd, om in plaats daarvan te verwijzen naar mogelijke beperkingen van het „vrije verkeer”, een uitdrukking die beter werd geacht omdat „alle soorten maatregelen eronder vallen[:] verwijdering, weigering van toegang en verbod het grondgebied te verlaten” [zie gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, COM(2003) 199 definitief, blz. 8, 29 en 30)]. Het feit dat de titel van hoofdstuk VI niet dienovereenkomstig is gewijzigd, is dus louter een omissie van de Uniewetgever. Hetzelfde geldt voor het feit dat artikel 29, lid 1, nog steeds verwijst naar het „gastland”, in plaats van een meer algemene term te gebruiken zoals „de betrokken lidstaat”, teneinde rekening te houden met de situatie waarin een lidstaat het uitreisrecht van zijn eigen staatsburgers zou beperken.
 77      Naar analogie kan het in artikel 2, lid 2, van Protocol nr. 4 bij het EVRM vastgelegde uitreisrecht worden beperkt, met name om redenen van „volksgezondheid” (zie artikel 2, lid 3).
78      Zie voor hetzelfde standpunt Goldner Lang, I., „‚Laws of Fear’ in the EU: The Precautionary Principle and Public Health Restrictions to Free Movement of Persons in the Time of COVID‑19”, European Journal of Risk Regulation, 2021, blz. 1‑24; Thym, D., en Bornemann, J., „Schengen and Free Movement Law During the First Phase of the Covid-19 Pandemic: Of Symbolism, Law and Politics”, European Papers, deel 5, nr. 3, 2020, blz. 1162‑1163; Van Eijken, H. H., en Rijpma, J. J., „Stopping a Virus from Moving Freely: Border Controls and Travel Restrictions in Times of Corona”, Utrecht Law Review, deel 17, nr. 3, 2021, blz. 34‑50.
 79      Het is juist dat artikel 29, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn bepaalt dat een lidstaat de toegang tot zijn grondgebied weliswaar afhankelijk mag stellen van een medisch onderzoek „met het oog op het afgeven van een verklaring dat [de binnenkomende Unieburgers] niet lijden aan de in [artikel 29, lid 1] bedoelde ziekten”, maar dat die onderzoeken „geen systematisch karakter [mogen] dragen”. Een lidstaat mag dit alleen doen „[i]ndien ernstige aanwijzingen daartoe aanleiding geven”. De Commissie heeft in de toelichting bij haar oorspronkelijke voorstel aangegeven dat deze verklaring was bedoeld om te verduidelijken dat de uitzondering om redenen van „volksgezondheid” slechts kan worden toegepast indien „er ernstige aanwijzingen zijn dat de betrokken persoon lijdt aan een van de [in artikel 29, lid 1, bedoelde] ziekten”. Mijns inziens betekent dit evenwel niet dat op grond van artikel 29, lid 1, alleen individuele maatregelen kunnen worden vastgesteld. Het feit dat iemand symptomen vertoont van een ziekte die epidemisch kan zijn, kan namelijk een „ernstige aanwijzing” vormen dat een dergelijke maatregel noodzakelijk is. Het feit dat die persoon tijdelijk wil reizen naar of afkomstig is uit een land dat met een ernstige uitbraak van die ziekte kampt, is dat echter ook. Bijgevolg zijn beperkende maatregelen die in het algemeen van toepassing zijn op personen die uit een dergelijk land afkomstig zijn of naar een dergelijk land willen reizen, niet in strijd met artikel 29, lid 3.
80      Zie punt 61 en voetnoot 76 van deze conclusie. Om nog één voorbeeld te geven: Artikel 27, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn verwijst naar het evenredigheidsbeginsel en artikel 29 niet, hoewel dit beginsel altijd in acht moet worden genomen (zie punt 91 van deze conclusie).
81      Arrest van 18 december 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punten 43‑58).
 82      Zie in die zin arrest van 2 april 2020, Commissie/Polen, Hongarije en Tsjechische Republiek (Tijdelijk herplaatsingsmechanisme voor aanvragers van internationale bescherming) (C‑715/17, C‑718/17 en C‑719/17, EU:C:2020:257, punten 135, 159 en 160).
83      Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Mayras in de zaak Bonsignore (67/74, niet gepubliceerd, EU:C:1975:22, blz. 315).
84      Zie in die zin arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 56).
85      Zie mutatis mutandis arrest van 4 april 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, punten 40 en 41).
86      Zie met betrekking tot COVID-19 punt 109 van deze conclusie.
87      Zie met name arrest van 22 juni 2021, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. (Preventieve maatregelen met het oog op verwijdering) (C‑718/19, EU:C:2021:505, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88      Zie naar analogie arrest van 29 juli 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, punten 53‑55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hoe dan ook is gewoonlijk een individuele beoordeling vereist om, naast de noodzaak van de betrokken beperkende maatregelen, de strikte evenredigheid van die maatregelen te waarborgen. Met betrekking tot algemene maatregelen die om redenen van „volksgezondheid” worden genomen, kan die evenredigheid echter worden gewaarborgd door ze naar behoren af te stemmen en door ervoor te zorgen dat bij de tenuitvoerlegging rekening kan worden gehouden met zeer specifieke individuele omstandigheden, zoals ik in de punten 128‑132 van deze conclusie zal toelichten.
 89      Zie daartoe artikel 168, lid 1, tweede alinea, VWEU, waarin wordt bepaald dat het optreden van de EU op het gebied van de volksgezondheid met name „de controle van, de alarmering bij en de bestrijding van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid” omvat. Het is juist dat, zoals ik in verband met de Schengengrenscode in deel B van deze conclusie zal uitleggen, sommige situaties in verband met de „volksgezondheid” zo acuut zijn dat zij als een bedreiging voor de „openbare orde” kunnen worden beschouwd, hetgeen zou kunnen leiden tot de paradoxale situatie dat, wanneer dat het geval is, maatregelen ter beperking van het vrije verkeer alleen op individuele basis kunnen worden genomen. Naar mijn mening kan deze kwestie echter worden opgelost door eenvoudigweg het lex specialis-beginsel toe te passen. Aangezien de wetgever in de burgerschapsrichtlijn een bijzondere regeling heeft vastgesteld voor maatregelen die om redenen van „volksgezondheid” zijn genomen, volgt daaruit dat deze regeling moet prevaleren boven de regeling die geldt voor maatregelen die om redenen van „openbare orde” zijn genomen, voor zover zij daarvan afwijkt.
90      Arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punten 50 en 51).
91      Zo wordt in artikel 27, lid 2, gesproken over „maatregelen”, terwijl juist in dit artikel wordt bepaald dat om redenen van „openbare orde” of „openbare veiligheid” enkel individuele maatregelen, dat wil zeggen besluiten, kunnen worden genomen.
92      Zie in die zin overweging 22 van de burgerschapsrichtlijn.
93      De IGR is bindend voor alle leden van de WHO. De EU-lidstaten vallen hieronder.
94      WHO, Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV), 30 januari 2020.
 95      Volgens artikel 1 IGR betekent dit „een buitengewone gebeurtenis ten aanzien waarvan wordt bepaald [...] dat deze een risico voor de volksgezondheid vormt in andere staten door de internationale verspreiding van ziekten [...]”.
96      WHO, WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19, 11 maart 2020.
97      Zie naar analogie arrest van 19 november 2020, B S en C A [Verhandeling van cannabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Evenzo wordt volgens artikel 2, lid 3, van Protocol nr. 4 bij het EVRM geacht dat een maatregel waarbij wordt ingegrepen in het in artikel 2, lid 2, vastgelegde recht om een land te verlaten „in een democratische samenleving noodzakelijk” is voor de bescherming van de volksgezondheid, indien deze maatregel beantwoordt aan een „dwingende maatschappelijke behoefte” en in het bijzonder indien de door de nationale autoriteiten aangevoerde rechtvaardigingsgronden „relevant en toereikend” zijn.
98      Zie in die zin artikel 29, lid 3, van de burgerschapsrichtlijn.
99      Zie naar analogie arrest van 19 november 2020, B S en C A [Verhandeling van cannabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938, punten 88 en 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
100      Ibid., punt 92.
101      Arrest Terheş tegen Roemenië, § 39. Zie ook WHO, COVID‑19 strategic preparedness and response – COVID-19 Strategy Update, 14 april 2020, waarin is aangegeven dat op 13 april 2020 wereldwijd meer dan 1,7 miljoen mensen waren besmet en bijna 85 000 mensen waren gestorven. Het vermogen van het virus om zich explosief te verspreiden had zelfs de meest veerkrachtige zorgstelsels overweldigd. Destijds was 20 % van de totale gevallen ernstig of kritiek, met een sterftecijfer van meer dan 3 %, dat nog hoger was bij oudere leeftijdsgroepen en bij personen met onderliggende aandoeningen.
 102      De uitdrukking „lokale overdracht” verwijst naar het proces waarbij een besmettelijke ziekte zich onder een grote groep mensen verspreidt door dagelijkse omgang.
103      Zie Europese Raad, conclusies van de voorzitter van de Europese Raad na de videoconferentie met de leden van de Europese Raad over COVID-19, 17 maart 2020, en WHO, COVID‑19 strategic preparedness, and response – COVID-19 Strategy Update, 14 april 2020.
104      Zie in die zin arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a.  (C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
105      Europese Commissie, Mededeling van de Commissie van 8 mei 2020 aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over de tweede beoordeling van de toepassing van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU [COM(2020) 222 final].
106      Europese Commissie, Mededeling van de Commissie van 15 mei 2020, Naar een gefaseerde en gecoördineerde aanpak van het herstel van het vrije verkeer en de opheffing van de binnengrenscontroles – COVID-19 (PB 2020, C 169, blz. 30).
107      Europese Commissie, Mededeling van de Commissie van 11 juni 2020 aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over de derde beoordeling van de toepassing van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU [COM(2020) 399 final].
108      België heeft verwezen naar de gegevens van zijn Federale Overheidsdienst Volksgezondheid. Zie ook ECDC, Coronavirus disease 2019 (COVID-19) in the EU/EEA and the UK – tenth update, 11 juni 2020, Stockholm, blz. 3, en Coronavirus disease 2019 (COVID-19) in the EU/EEA and the UK – eleventh update: resurgence of cases, 10 augustus 2020, Stockholm, blz. 3.
 109      Waarover reeds in het voorjaar van 2020 onderzoeken waren gepubliceerd. Zie Liu, Y., Gayle, A., Wilder-Smith, A., en Rocklöv, J., „The reproductive number of COVID-19 is higher compared to SARS coronavirus”, Journal of Travel Medicine, 2020. Die hoge mate van besmettelijkheid bleek begin juli 2020 des te duidelijker omdat de WHO net had erkend dat het virus door de lucht werd overgedragen [zie WHO, Coronavirus disease (COVID-19), Situation Report –172, 10 juli 2020].
110      Zie ook WHO, Coronavirus disease (COVID-19), Situation Report – 172, 10 juli 2020, waarin de regionaal directeur Europa van de WHO er bij de landen op aandringt „standvastig en gefocust te blijven”.
111      Ik merk op dat deze beoordeling van het risico, op basis van epidemiologische gegevens en lokale capaciteit, in het algemeen overeenstemt met die welke de WHO en de instellingen van de Unie in hun respectieve aanbevelingen hebben uitgewerkt. Zie onder meer WHO, COVID-19 strategic preparedness and response – COVID-19 Strategy Update, 14 april 2020, en Europese Commissie, Mededeling van de Commissie van 15 mei 2020, Naar een gefaseerde en gecoördineerde aanpak van het herstel van het vrije verkeer en de opheffing van de binnengrenscontroles – COVID-19 (PB 2020, C 169, blz. 30).
112      Zie in dit verband artikel 168, lid 1, VWEU en de tweede volzin van artikel 35 van het Handvest.
113      Zie evenwel punt 95 van deze conclusie.
114      Zie artikel 168, lid 7, VWEU.
115      Zie onder meer arrest van 19 januari 2023, CIHEF e.a. (C‑147/21, EU:C:2023:31, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 116      Terzijde merk ik op dat artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn weliswaar het voorbehoud bevat dat redenen van „volksgezondheid” niet „voor economische doeleinden” mogen worden aangevoerd, maar dat daar in casu duidelijk geen sprake van was, zoals de Belgische regering heeft betoogd. Het is juist dat de bestreden beperkingen werden ingevoerd om er onder meer voor te zorgen dat de Belgische gezondheidszorg over de materiële, personele alsook financiële middelen beschikte om de pandemie het hoofd te bieden, maar elke overheidsmaatregel brengt een aantal financiële overwegingen met zich mee. Dit vormt pas een probleem als de maatregelen „uitsluitend een economisch oogmerk” hebben [arrest van 4 oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punt 39)]. De instandhouding van een goed functionerende gezondheidszorg behoort niet tot die categorie (zie naar analogie arrest van 28 januari 2016, CASTA e.a., C‑50/14, EU:C:2016:56, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
117      Zie met name arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punten 74, 76 en 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
118      Zie met name aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad van 30 juni 2020 over de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU en de mogelijke opheffing van die beperking (PB 2020, L 208 I, blz. 1), bijlage II.
119      Zie artikel 27, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn („[...] ongeacht hun nationaliteit [...]”).
120      Zie punt 60 van deze conclusie.
121      Hoewel dit vereiste alleen wordt genoemd in artikel 27, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn met betrekking tot maatregelen die worden genomen om redenen van „openbare orde” of „openbare veiligheid”, is het evenredigheidsbeginsel een algemeen beginsel van Unierecht, dat door de lidstaten altijd moet worden geëerbiedigd wanneer zij het vrije verkeer beperken (zie met name arrest van 13 september 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 122      Zie met name arrest van 19 januari 2023, CIHEF e.a. (C‑147/21, EU:C:2023:31, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
123      Zie in die zin arrest van 18 september 2019, VIPA (C‑222/18, EU:C:2019:751, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
124      Zie in die zin arresten van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a.  (C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 36), en 1 maart 2018, CMVRO (C‑297/16, EU:C:2018:141, punten 70 en 71).
125      Een tijdpad van het optreden van de Unie in verband met COVID-19 is te vinden op https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/coronavirus-response/timeline-eu-action_en.
126      Overeenkomstig artikel 168, leden 1 en 2, VWEU moet het optreden van de Unie „een aanvulling [vormen] op het nationale beleid”, „samenwerking tussen de lidstaten [...] [aanmoedigen] en zo nodig hun optreden [steunen]”, met name wat betreft „de controle [...] en de bestrijding van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid”. Daartoe kan de Commissie „in nauw contact met de lidstaten, alle dienstige initiatieven nemen om [de] coördinatie [van de lidstaten] te bevorderen”, met name door „richtsnoeren [...] vast te stellen”. Ten slotte kunnen het Europees Parlement en de Raad krachtens artikel 168, lid 5, met name ook „maatregelen betreffende de controle van, de vroegtijdige alarmering bij en de bestrijding van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid” vaststellen.
127      Ik benadruk evenwel dat een volledige coördinatie van de reismaatregelen binnen de Europese Unie pas na het tijdstip van de feiten werd bereikt. Zie aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad van 13 oktober 2020 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie (PB 2020, L 337, blz. 3).
128      Zie onder meer arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punten 74 en 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 129      Zie onder meer Von Tigerstrom, B., en Wilson, K., „COVID-19 travel restrictions and the International Health Regulations (2005)”, BMJ Global Health, deel 5, nr. e002629, 2020, en Grépin, K. A., Ho, T., Liu, Z., e.a., „Evidence of the effectiveness of travel-related measures during the early phase of the COVID-19 pandemic: a rapid systematic review”, BMJ Global Health, deel 6, nr. e004537, 2021.
130      Zie WHO, WHO advice for international travel and trade in relation to the outbreak of pneumonia caused by a new coronavirus in China, 10 januari 2020; Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV), 30 januari 2020.
131      Of dit in overeenstemming is met de IGR valt buiten het bestek van deze conclusie. Zie in dit verband Von Tigerstrom, B., en Wilson, K., op. cit.
 132      Zie Europese Commissie, Mededeling van de Commissie van 16 maart 2020 aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad, COVID-19: Tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU [COM(2020) 115 final]; Europese Commissie, 16 maart 2020, Covid-19 – Richtsnoeren voor grensbeheermaatregelen tot bescherming van de gezondheid en tot waarborging van de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten (PB 2020, C 86 I, blz. 1), en Europese Raad, conclusies van de voorzitter van de Europese Raad na de videoconferentie met de leden van de Europese Raad over COVID-19, 17 maart 2020. Deze tijdelijke aanbeveling, die aanvankelijk voor 30 dagen was vastgesteld, werd later verlengd tot 30 juni 2020. Zie Europese Commissie, Mededeling van de Commissie van 8 april 2020 aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over de beoordeling van de toepassing van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU [COM(2020) 148 final]; Mededeling van de Commissie van 8 mei 2020 aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over de tweede beoordeling van de toepassing van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU [COM(2020) 222 final].
 133      Zie onder meer Lau, H., e.a. „The association between international and domestic air traffic and the coronavirus (COVID-19) outbreak”, Journal of Microbiology, Immunology and Infection, deel 53, nr. 3, 2020, blz. 467‑472; Chinazzi, M., e.a. „The effect of travel restrictions on the spread of the 2019 novel coronavirus (COVID-19) outbreak”, Science, deel 368, nr. 6489, 2020, blz. 395‑400; Wells, C.R., e.a. „Impact of international travel and border control measures on the global spread of the novel 2019 coronavirus outbreak”, PNAS, deel 117, nr. 13, blz. 7504‑7509, en Linka, K., e.a. „Outbreak dynamics of COVID-19 in Europe and the effect of travel restrictions”, Computer methods in biomechanics and biomedical engineering, deel 23, nr. 11, 2020, blz. 710‑717. Ik benadruk dat die studies over de doeltreffendheid van reisbeperkingen veeleer op modellen berusten dan op harde bewijzen – die destijds beperkt waren, zoals de auteurs erkennen. Zij bevatten gesimuleerde, contrafeitelijke scenario’s, op basis van veronderstellingen over onder meer de overdraagbaarheid van het virus en het aantal zieke reizigers, van wat er zou zijn gebeurd indien die maatregelen niet waren ingevoerd.
134      Zie onder meer WHO, Updated WHO recommendations for international traffic in relation to COVID-19 outbreak, 29 februari 2020, en Statement on the third meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of coronavirus disease (COVID-19), 1 mei 2020.
135      Zie ECDC-richtsnoeren, blz. 18 en 19.
136      Ik herinner eraan dat volgens de toepasselijke methodologie de landen die als „hoog risico” werden beschouwd en waarvoor de bestreden reisbeperkingen golden, de landen waren waar de nationale incidentie van nieuwe gevallen van COVID-19 tien keer zo hoog was als die van België (100 gemelde gevallen per 100 000 inwoners in de voorgaande 14 dagen) (zie punt 15 van deze conclusie).
 137      Ik merk op dat een maatregel, om als passend te worden beschouwd,  niet noodzakelijkerwijs in staat hoeft te zijn om op zichzelf het risico voor de ,volksgezondheid’ in kwestie weg te nemen. Het is voldoende dat de maatregel daar een aanzienlijke bijdrage aan kan leveren [zie in dit verband arrest van 19 januari 2023, CIHEF e.a.  (C‑147/21, EU:C:2023:31, punt 56)].
138      Zie onder meer WHO, COVID‑19 strategic preparedness and response – COVID-19 Strategy Update, 14 april 2020, en Public health considerations while resuming international travel, 30 juli 2020. De Commissie heeft een dergelijke handelwijze in verschillende mededelingen voorgesteld (zie onder meer Europese Commissie, Mededeling van de Commissie van 15 mei 2020, Naar een gefaseerde en gecoördineerde aanpak van het herstel van het vrije verkeer en de opheffing van de binnengrenscontroles – COVID-19) – ook al pleitte zij, zoals hierboven is opgemerkt, ten tijde van de feiten voor de opheffing van reisbeperkingen binnen de Europese Unie. Ook met de gecoördineerde tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie werd vanaf 1 juli 2020 een soortgelijke logica gevolgd, met beperkingen die alleen golden voor landen waar de situatie met betrekking tot COVID-19 slechter was dan in de Europese Unie. Zie aanbeveling 2020/912. De methodiek en de criteria die werden toegepast om de situatie in een bepaald land te beoordelen (het aantal nieuwe besmettingen per 100 000 inwoners in de voorgaande 14 dagen, de trend van het aantal nieuwe besmettingen in die periode en de algehele respons op COVID-19) waren ook gelijk aan de criteria die ten tijde van de feiten in België werden toegepast (zie punt 15 van deze conclusie).
 139      Zie onder meer Europese Commissie, 16 maart 2020, Covid-19 – Richtsnoeren voor grensbeheermaatregelen tot bescherming van de gezondheid en tot waarborging van de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten (PB 2020, C 86 I, blz. 1), punt 21, en WHO, Key considerations for repatriation and quarantine of travellers in relation to the outbreak of novel coronavirus 2019-nCoV, 11 februari 2020, waarin dergelijke maatregelen als geschikt worden beschouwd. Zie in het algemeen ook artikel 31, lid 2, onder c), IGR.
140      Zie naar analogie arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 38).
141      Zie naar analogie arrest van 18 mei 1982, Adoui en Cornuaille (C‑115/81 en C‑116/81, EU:C:1982:183, punt 8). Dit deed geen afbreuk aan de beoordelingsmarge van de lidstaten om in reactie op de pandemie een liberaler of restrictiever beleid te voeren. Zij bleven vrij in hun keuze, maar moesten vergelijkbare interne en externe scenario’s met het oog op de consistentie op dezelfde wijze behandelen. Zie Van Eijken, H. H., en Rijpma, J. J., op. cit., blz. 43, en Thym, D., en Bornemann, J., op. cit., blz. 1168 en 1169.
142      Zie punt 16 van deze conclusie.
143      Zie naar analogie arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a.  (C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 76).
144      Zie de punten 128‑132 van deze conclusie. Zie naar analogie arrest van 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a. (C‑171/07 en C‑172/07, EU:C:2009:316, punt 45).
145      Zie onder meer arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 160).
146      Zie onder meer arrest van 26 april 2012, ANETT (C‑456/10, EU:C:2012:241, punt 45).
147      Zie onder meer arrest van 10 maart 2021, Ordine Nazionale dei Biologi e.a. (C‑96/20, EU:C:2021:191, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 148      Zie onder meer arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a.  (C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
149      Volgens destijds gepubliceerde onderzoeken arriveerde tijdens de eerste fase van de pandemie naar schatting namelijk ruim de helft van de reizigers die de ziekte vanuit China naar andere landen meebrachten in de presymptomatische incubatietijd; zij waren dus reeds besmettelijk maar begonnen pas enkele dagen na hun aankomst symptomen te vertonen. Zie onder meer Wells, C.R., e.a., op. cit., blz. 7505, en de daarin opgenomen verwijzingen. Zie in het algemeen over het gebrek aan doeltreffendheid van screening bij binnenkomst, ECDC-richtsnoeren, blz. 20.
150      Zoals de Noorse regering heeft aangevoerd, leken de destijds beschikbare wetenschappelijke gegevens erop te wijzen dat er bij COVID-19 sprake was van een „incubatietijd” na de besmetting, waarin de bij de tests gebruikte biologische markers negatief bleven.
151      Zie punt 102 van deze conclusie. Zie ook de ECDC-richtsnoeren, blz. 20.
152      Toegegeven, een strikte quarantaine van alle reizigers in een speciale voorziening naast de plaats waar zij het land binnenkomen, zou een behoorlijke isolatie van de rest van de bevolking hebben gewaarborgd. Dat zou echter niet alleen uiterst moeilijk te realiseren zijn geweest, maar zeker ook vanuit het oogpunt van de grondrechten meer dan bedenkelijk zijn geweest.
153      Zie in die zin de punten 14 en 15 van deze conclusie.
154      Die berekeningsmethode bleek bijvoorbeeld bijzonder onbillijk voor lidstaten zoals Luxemburg, die een veel intensievere testcampagne voerden dan andere en die wegens het aantal gevallen dat door hun testpraktijken werd vastgesteld, werden beschouwd als landen met een „hoog risico”, ook al was de epidemiologische situatie op hun grondgebied in feite waarschijnlijk vergelijkbaar met andere landen die als „oranje” werden aangemerkt, omdat die landen eenvoudigweg minder strikt testten.
