Advies van de Europese Centrale Bank van 30 december 2019 inzake de beperkingen op contante betalingen (CON/2019/46)
NL ECB- PUBLIC ADVIES VAN DE EUROPESE CENTRALE BANK van 30 december 2019 inzake de beperkingen op contante betalingen (CON/2019/46) Inleiding en rechtsgrondslag Op 3 december 2019 ontving de Europese Centrale Bank (ECB) een verzoek van de Nederlandse minister van Financiën om een advies inzake een wetsvoorstel betreffende een actieplan tegen het witwassen van geld dat beperkingen op contante betalingen bevat (hierna ”het wetsvoorstel”). De adviesbevoegdheid van de ECB is gebaseerd op artikel 127, lid 4, en artikel 282, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en artikel 2, lid 1, het tweede streepje van Beschikking 98/415/EG 1 van de Raad, aangezien het wetsvoorstel betrekking heeft op betaalmiddelen. Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17. 5 van het Reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd. 1. Doel van het wetsvoorstel 1. 1 Het wetsvoorstel beoogt de maatregelen ter voorkoming van het witwassen van geld te versterken door het gebruik van grote hoeveelheden contanten te beperken. 1. 2 Het wetsvoorstel verbiedt natuurlijke of rechtspersonen die in het kader van hun bedrijfs- of beroepsactiviteiten in goederen handelen om contante betalingen van 3000 EUR of meer te ontvangen of uit te voeren, ongeacht of de transactie plaatsvindt in één handeling of via meerdere handelingen waartussen een verband lijkt te bestaan. De ECB beseft dat het wetsvoorstel tot professionele partijen is gericht en alleen de consumenten treft indien zij goederen van dergelijke professionele partijen kopen of aan hen verkopen. Transacties tussen consumenten vallen niet onder het wetsvoorstel. 2. Opmerkingen 2. 1 Aanbeveling van de Commissie 2010/191/EU2 bepaalt dat de aanvaarding van betalingen in contanten de regel moet zijn, maar erkent dat contante betalingen geweigerd mogen worden om redenen die op het “beginsel van goede trouw” terug te voeren zijn, zonder dat dit inbreuk maakt op de status van wettig betaalmiddel van contanten. Noch het Unierecht, noch Aanbeveling 1 2 Beschikking 98/415/EG van de Raad van 29 juni 1998 betreffende de raadpleging van de Europese Centrale Bank door de nationale autoriteiten over ontwerpen van wettelijke bepalingen (PB L 189 van 3. 7. 1998, blz. 42). Aanbeveling van de Commissie 2010/191/EU van 22 maart 2010 betreffende de draagwijdte en de gevolgen van de hoedanigheid van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten en -munten (PB L 83 van 30 maart 2010, blz. 70).  ECB-PUBLIC 2010/191/EU geeft expliciet aan of, en in welke mate het toelaatbaar zou zijn om een meer algemene beperking op de verplichting om contante betalingen te accepteren in te voeren. Daarom moet het Unierecht worden geïnterpreteerd om de voorwaarden vast te stellen waaraan een beperking op betalingen in eurobankbiljetten en -munten moet voldoen, waaronder de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om te voldoen aan de status van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten en -munten, wanneer algemene beperkingen op de verplichting tot het aanvaarden van contante betalingen worden ingevoerd3. 2. 2 Overweging 19 van Verordening (EG) 974/984 van de Raad verduidelijkt dat “beperkingen inzake betalingen in bankbiljetten en munten, die de lidstaten om openbare redenen hebben getroffen, niet onverenigbaar zijn met de status van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten en -munten, mits er andere rechtsgeldige middelen beschikbaar zijn voor het verevenen van financiële schulden”5. Daarnaast moeten deze beperkingen ook doeltreffend zijn en in verhouding staan tot de nagestreefde doelstellingen en mogen zij niet verder gaan dan wat nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken om te voldoen aan de status van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten. Eventuele beperkingen mogen in beginsel geen afbreuk doen aan de status van wettig betaalmiddel van eurobankbiljetten. Eventuele negatieve gevolgen van de voorgestelde beperkingen moeten zorgvuldig afgewogen worden tegen de voor de samenleving verwachte voordelen. Wanneer nagegaan wordt of een beperking evenredig is, moeten de negatieve gevolgen van de betrokken beperking altijd in overweging worden genomen, alsook of alternatieve maatregelen vastgesteld kunnen worden die aan de betrokken doelstelling voldoen en minder negatieve gevolgen hebben6. 2. 3 De ECB erkent dat de doelstelling van het wetsvoorstel om de maatregelen ter voorkoming van het witwassen van geld te versterken in het algemeen een “openbare reden” kan vormen die het opleggen van beperkingen aan contante betalingen rechtvaardigt7. 2. 4 Voorts zij er op gewezen dat de mogelijkheid van contante betaling bijzonder belangrijk blijft voor bepaalde groepen in de samenleving die om uiteenlopende legitieme redenen liever contanten dan andere betaalmethoden gebruiken. Contant geld wordt in het algemeen ook gewaardeerd omdat het algemeen aanvaard is, snel is en controle van de uitgaven van de betaler mogelijk maakt. Bovendien is contant geld het enige betaalmiddel waarmee burgers direct een transactie in centralebankgeld kunnen verevenen, waarbij er geen wettelijke mogelijkheid bestaat om een vergoeding voor het gebruik van dit betaalmiddel op te leggen 8. 2.  5 Andere wettige middelen voor de verevening van geldschulden met met soortgelijke voordelen als contant geld zijn in Nederland algemeen beschikbaar voor de aankoop van goederen, ook boven 3 4 5 6 7 8 Zie paragraaf 2. 1 van Advies CON/2017/18, paragraaf 3. 1 van Advies CON/2017/20, paragraaf 2. 3 van Advies CON/2012/27, paragraaf 2. 2 van Advies CON/2017/40, en paragraaf 2. 2 van Advies CON/2019/4. Alle ECB- adviezen zijn beschikbaar op de ECB-website op www. ecb. europa. eu. Verordening (EG) Nr. 974/98 van de Raad van 3 mei 1998 over de invoering van de euro (L 139 van 11. 5. 1998, blz. 1). Zie bijvoorbeeld Adviezen CON 2016/18, CON/2016/4 en CON/2014/37. Zie bijvoorbeeld paragraaf 3. 3 van Advies CON/2017/20, paragraaf 2. 7 van Advies CON/2017/27, paragraaf 2. 6 van Advies CON/2017/40 en paragraaf 2. 5 van Advies CON/2019/4. Zie bijvoorbeeld paragraaf 2. 5 van Advies CON/2017/40. Zie paragraaf 2. 6 van Advies CON/2017/18, paragraaf 3. 4 van Advies CON/2017/20, paragraaf 2. 8 van Advies CON/2017/27, paragraaf 2. 7 van Advies CON/2017/40, en paragraaf 2. 6 van Advies CON/2019/4. 2 ECB-PUBLIC de voorziene drempel van 3 000 EUR. Rekening houdend met bovenstaande algemene opmerkingen kunnen de in de ontwerpbepalingen opgenomen beperkingen op contante betalingen geacht worden in verhouding te staan tot de nagestreefde doelstellingen. Ook kunnen zij worden geacht niet verder te gaan dan wat nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken. De ECB kan echter niet ingaan op de doeltreffendheid van het wetsvoorstel, aangezien er bij het wetsvoorstel geen onderbouwing daarvan is verstrekt. 2. 6 De ECB neemt met name nota van de in het wetsvoorstel gekozen benadering, waarbij het verbod op het ontvangen of uitvoeren van contante betalingen ten bedrage van 3 000 EUR of meer beperkt is tot transacties waarbij ten minste één van de partijen in het kader van bedrijfs- of beroepsactiviteiten handelt. De ECB is ingenomen met de aanpak van de Nederlandse autoriteiten om de contante betalingen tussen particuliere gebruikers of consumenten niet te beperken. 2. 7 De ECB beseft dat elektronische betaalinstrumenten steeds meer worden gebruikt als betalingswijze in Nederland, terwijl het gebruik van contanten afneemt.  EN ECB-PUBLIC OPINION OF THE EUROPEAN CENTRAL BANK of 30 December 2019 on limitations to cash payments (CON/2019/46) Introduction and legal basis On 3 December 2019 the European Central Bank (ECB) received a request from the Minister for Finance of the Netherlands for an opinion on a draft law on an anti-money laundering action plan containing limitations to cash payments (hereinafter the ‘draft law’). The ECB’s competence to deliver an opinion is based on Articles 127(4) and 282(5) of the Treaty on the Functioning of the European Union and the second indent of Article 2(1) of Council Decision 98/415/EC1, as the draft law relates to means of payment. In accordance with the first sentence of Article 17. 5 of the Rules of Procedure of the European Central Bank, the Governing Council has adopted this opinion. 1. Purpose of the draft law 1. 1 The draft law intends to reinforce the measures taken to prevent money laundering by limiting the use of large amounts of cash. 1. 2 The draft law prohibits natural or legal persons trading in goods, in the course of their business or professional activities, from receiving or making a payment in cash in an amount equal to or greater than EUR 3 000, regardless of whether the transaction is carried out in a single operation or in several operations which appear to be linked. The ECB understands that the draft law is addressed to professional parties and will only affect consumers if they buy or sell goods from such a professional party. Transactions between consumers are not covered by the draft law. 2. Observations 2. 1 Commission Recommendation 2010/191/EU2 states that the acceptance of payments in cash should be the rule, but acknowledges that cash may be refused for reasons related to the ‘good faith principle’, without this constituting a breach of the legal tender status of cash. Neither Union law nor Recommendation 2010/191/EU explicitly addresses whether, or to what extent, it may be permissible to introduce a more general limitation to the obligation to accept euro cash payments.  Therefore, Union law must be interpreted in order to ascertain the conditions that a limitation on payments in euro banknotes and coins should fulfil, including the conditions that should be fulfilled 1 2 Council Decision 98/415/EC of 29 June 1998 on the consultation of the European Central Bank by national authorities regarding draft legislative provisions (OJ L 189, 3. 7. 1998, p. 42). Commission Recommendation 2010/191/EU of 22 March 2010 on the scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins (OJ L 83, 30. 3. 2010, p. 70). ECB-PUBLIC to comply with the legal tender status of euro banknotes and coins when general limitations to the obligation to accept cash payments are introduced3. 2. 2 Recital 19 of Council Regulation (EC) No 974/984 states that ‘limitations on payments in notes and coins, established by Member States for public reasons, are not incompatible with the status of legal tender of euro banknotes and coins, provided that other lawful means for the settlement of monetary debts are available5. Additionally, these limitations should also be effective and proportionate to the objectives pursued and not go beyond what is necessary to achieve such objectives in order to comply with the legal tender status of euro banknotes. Any limitation should not otherwise affect in principle the legal tender status of euro banknotes. Any negative impact of the proposed limitations should therefore be carefully weighed against the anticipated public benefits. When considering whether a limitation is proportionate, the adverse impact of the limitation in question should always be considered, as well as whether any alternative measures could be adopted that would fulfil the relevant objective and have less adverse impact6. 2. 3 The ECB acknowledges that the draft law’s objective of reinforcing measures taken to prevent money laundering may, in general, constitute a ‘public reason’ justifying the establishment of limitations on cash payments7. 2. 4 Furthermore, the ability to pay in cash remains particularly important for certain groups in society that, for various legitimate reasons, prefer to use cash rather than other payment methods. Cash is generally also appreciated as a payment instrument because it is widely accepted, fast, and facilitates control over the payer’s spending.  Moreover, it is the only means of payment that allows citizens to instantly settle a transaction in central bank money and at face value, without the legal possibility to impose a fee for the use of this means of payment8. 2. 5 Other lawful means for the settlement of monetary debts with similar benefits as cash are generally available in the Netherlands for the purchase of goods, also above the foreseen threshold of EUR 3 000. Taking this into consideration, in addition to the above general observations, the limitations on cash payments set out in the draft provisions could be deemed proportionate to the objectives pursued. They could also be deemed to not go beyond what is necessary to achieve such objectives. However, the ECB cannot elaborate on the effectiveness of the draft law since no substantiation thereof has been provided together with the draft law. 2. 6 The ECB takes particular note of the approach adopted in the draft law, whereby the prohibition on the receipt or payment of cash in an amount equal to or greater than EUR 3 000 is limited to transactions whereby at least one of the parties is trading in goods in the course of their business or professional activities. The ECB welcomes the approach taken by the Netherlands authorities not to restrict cash payments between private users or consumers. 3 4 5 6 7 8 See paragraph 2. 1 of Opinion CON/2017/18, paragraph 3. 1 of Opinion CON/2017/20, paragraph 2. 3 of Opinion CON/2017/27, paragraph 2. 2 of Opinion CON/2017/40 and paragraph 2. 2 of Opinion CON/2019/4. All ECB opinions are available on the ECB’s website at www. ecb. europa. eu. Council Regulation (EC) No 974/98 of 3 May 1998 on the introduction of the euro (OJ L 139, 11. 5. 1998, p. 1). See, for example, Opinions CON/2013/18, CON/2014/4 and CON/2014/37. See, for example, paragraph 3. 3 of Opinion CON/2017/20, paragraph 2. 7 of Opinion CON/2017/27, paragraph 2. 6 of Opinion CON/2017/40 and paragraph 2. 5 of Opinion CON/2019/4. See, for example, paragraph 2. 5 of Opinion CON/2017/40. See paragraph 2. 6 of Opinion CON/2017/18, paragraph 3. 4 of Opinion CON/2017/20, paragraph 2. 8 of Opinion CON/2017/27, paragraph 2. 7 of Opinion CON/2017/40 and paragraph 2. 6 of Opinion CON/2019/4. 2 ECB-PUBLIC 2. 