None
EUR-Lex - 52013DC0676 - NL












|



52013DC0676

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT,DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE inzake de evaluering van nationale regelingen inzake de toegang tot beroepen /* COM/2013/0676 final */









1.      Inleiding
De Europese economieën worstelen met de nasleep van de financiële crisis
en de effecten daarvan op hun overheidsfinanciën. Overal binnen de interne markt denken nationale regeringen
na over de vraag hoe ze het scheppen van nieuwe banen kunnen stimuleren en weer
economische groei mogelijk kunnen maken. In haar
mededeling[1]
uit juni 2012 over de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn benadrukte de
Commissie het belang om er in dit kader voor te zorgen dat het
regelgevingskader voor beroepsdiensten voor het doel geschikt blijft. In de
herziene richtlijn beroepskwalificaties, waarover de Raad, het Europees
Parlement en de Commissie in juni 2013 politieke overeenstemming hebben
bereikt, wordt deze kwestie aangepakt en wordt opgeroepen tot een nieuwe
strategie waarin elke lidstaat wordt verplicht om zijn wettelijke bepalingen
inzake de toegang tot beroepen of beroepstitels actief te evalueren en te
moderniseren[2].
Deze mededeling bevat een werkplan voor het uitvoeren van een dergelijke
evaluatie. Het verbeteren van de toegang tot
beroepen, met name door een meer flexibele en transparante reglementering in de
lidstaten, zal de mobiliteit van gekwalificeerde beroepsbeoefenaars binnen de
interne markt en de grensoverschrijdende verrichting van beroepsdiensten
vergemakkelijken. Dit zou tevens een positief effect op de
werkgelegenheidssituatie moeten hebben en de economische groei moeten
bevorderen, vooral omdat beroepsdiensten goed zijn voor circa 9 % van de
het bbp van de Unie.
 Om het groeipotentieel een impuls te geven en het economisch herstel te
consolideren, zou deze evaluatie van gereglementeerde beroepen tot prioriteit
moeten worden verheven. Daarom
dringt de Commissie er bij de lidstaten op aan om niet te wachten tot de
formele inwerkingtreding van de herziene richtlijn beroepskwalificaties (eind 2013)
en om een begin te maken met de evaluatie op nationaal niveau van de
kwalificatievereisten voor gereglementeerde beroepen en de reikwijdte van
voorbehouden activiteiten. In het door de Europese Raad in juni 2012
goedgekeurde Pact voor groei en banen werd opgeroepen om uitvoering te geven
aan de mededeling van de Commissie “onder meer door een stringente wederzijdse
evaluatie van nationale beperkingen en een snelle verwijdering van
ongerechtvaardigde belemmeringen”. Daarnaast
heeft het Europees Parlement de Commissie verzocht om gebieden vast te stellen
waar lidstaten deze toegang op onevenredige wijze blokkeren[3]. Met de goedkeuring van een zeer brede aanpak voor de
bestrijding van de jeugdwerkloosheid door de Europese Raad op 28 juni 2013 is
opnieuw onderstreept dat er actie moet worden ondernomen om de vooruitzichten
op werk voor jongeren te verbeteren.
 Om ervoor te zorgen dat alle lidstaten stappen zetten op weg naar de
verwezenlijking van een gemeenschappelijke doelstelling, wordt in deze
mededeling een kader beschreven dat de lidstaten in staat stelt om uiterlijk in
april 2015 een eerste reeks nationale actieplannen in te dienen. Het resultaat daarvan zou niet een uniforme
aanpak voor alle lidstaten moeten zijn. Deze
actieplannen zouden moeten worden gebaseerd op een grondige analyse per geval
van alle belemmeringen voor de toegang tot een beroep en van mogelijke
alternatieve reglementeringsmechanismen. Dit
was een van de conclusies van een op 17 juni 2013 gehouden workshop met
nationale ministeries en beroepsorganisaties. Een
uitgebreide wederzijdse beoordeling die de komende twee jaar zal worden
uitgevoerd, zou een tastbare verandering in elke lidstaat tot stand moeten
brengen. In de loop van deze periode zal de Commissie een begin maken
met het vaststellen van de resultaten en tekortkomingen in de jaarlijkse
verslagen over de integratie van de interne markt van november 2014 en 2015.
De Commissie
heeft hierover aan verschillende lidstaten landenspecifieke aanbevelingen
gericht. De in deze mededeling beschreven wederzijdse evaluatie vormt een apart
traject en heeft geen invloed op de bestaande verplichtingen die in het kader
van het Europees semester zijn aangegaan.
Om een volledig beeld te geven van de belemmeringen voor de toegang tot
en de uitoefening van gereglementeerde beroepen zal tegelijkertijd een verslag
worden gepubliceerd over de bevindingen van de in het kader van de
dienstenrichtlijn uitgevoerde "collegiale toetsing" van de verplichtingen
inzake rechtsvorm, aandeelhouderschap en tarieven, een verdere maatregel die in
de mededeling van juni 2012 werd aangekondigd.
 2.      Waarom is
een evaluatie van alle beroepen van belang?
In een aantal lidstaten (zoals Spanje, Polen, Portugal en Slovenië)
worden grootschalige hervormingen van de gereglementeerde beroepen doorgevoerd,
en zowel de Commissie als andere internationale organisaties roepen tot
dergelijke herzieningen van nationale wet- en regelgeving op. De OESO, die indicatoren heeft ontwikkeld om
het beperkende karakter van de regelgeving van bepaalde lidstaten te meten voor
een geselecteerd aantal beroepen en sectoren, heeft gewezen op de verstorende
aard van deze regelgeving[4].
In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste
argumenten die een rechtvaardiging zouden kunnen vormen voor het bestaan van
regelgeving die het betreden van de markt bemoeilijkt en van de verwachte
voordelen van het openstellen van de toegang tot beroepen die op dit moment
gereglementeerd zijn. Ook wordt toegelicht waarom het belangrijk is om alle
belemmeringen voor de toegang tot beroepen te evalueren.
2.1  Reglementering van de
toegang tot beroepen kan gunstig zijn
2.1.1
Reglementering
helpt de consument om de kwaliteit van een dienst te beoordelen
Voor consumenten
kan het moeilijk zijn om een goede inschatting te maken van het
kwalificatieniveau van dienstverrichters, dat essentieel is voor de levering
van diensten van hoge kwaliteit. Deze asymmetrische
informatiepositie belet consumenten om geïnformeerde keuzes tussen dienstverrichters
te maken. Om het risico van potentieel
marktfalen weg te nemen, zou regelgeving die duidelijkheid geeft over de
technische kennis en competenties waarover beroepsbeoefenaars zouden moeten
beschikken wanneer ze in de markt actief zijn[5] consumenten de zekerheid kunnen
verschaffen die ze nodig hebben.
 2.1.2       Reglementering ondersteunt de
goede werking van de economie van een lidstaat
Bescherming
van consumenten en het algemeen belang
Beroepen kunnen
worden gereglementeerd om gezondheids- en veiligheidsredenen met het oogmerk om
ongevallen ten gevolge van wanpraktijken of gebrekkige producten te voorkomen. Zo zijn voor de meerderheid van de beroepen in de
gezondheidszorg toereikende kwalificaties nodig, met inbegrip van gevolgde
stages. Ook zijn er diensten die als publieke
goederen worden beschouwd omdat ze waarde hebben voor de samenleving in het
algemeen; deze moeten mogelijk worden gereglementeerd om een voldoende aanbod
en een adequate kwaliteit te waarborgen.
Externe effecten voor derden
Beroepsdiensten kunnen effecten hebben op derden. Reglementering kan ervoor zorgen dat dienstverrichters naar
behoren rekening houden met de gevolgen van hun activiteiten voor anderen dan
de partij die voor de diensten betaalt. Zo kan
het voor een onderneming wettelijk verplicht zijn om de boekhouding te laten
controleren omdat dat in het belang is van de gemeenschap van investeerders –
die deze boekhouding moet kunnen vertrouwen – en niet alleen in het belang van
de onderneming die de accountant betaalt.
2.2   Voordelen die
voortvloeien uit het openstellen van beroepen
2.2.1
De
consument wordt meer keuze geboden tegen een betere prijs
Betere prijzen
Restricties inzake de toegang tot beroepen beperken het aantal
beroepsbeoefenaars dat bevoegd is een dienst te verrichten. Als gevolg daarvan wordt het aanbod van
beroepsbeoefenaars niet bepaald door de markt. Deze
situatie kan problematisch worden bij veranderingen in de vraag naar de dienst.
Dit zou kunnen resulteren in economische winsten voor gevestigde
beroepsbeoefenaars en leiden tot hogere prijzen ten koste van de rest van de
economie en de consument, hetgeen a fortiori opgaat als de vraag naar de
diensten inelastisch is[6].
 De keuze van de consument wordt vergroot
Excessieve regelgeving
die een belemmering voor de toegang tot beroepen vormt, zou de markt kunnen
verstoren en zou kunnen leiden tot hogere prijzen die een afschrikkend effect
hebben op consumenten die niet bereid of in staat zijn om deze te betalen. Vaak
zijn er minder bezwarende manieren van reglementering die net zo goed voor een goede kwaliteit van de dienstverlening zorgen en tot
betere prijzen zouden kunnen leiden. Als
gevolg daarvan zouden de keuzemogelijkheden voor de consument groter kunnen
worden en zouden sociale ongelijkheden tussen consumenten kunnen worden
verminderd[7].
2.2.2       Het nationale concurrentievermogen
en de werkgelegenheid worden gestimuleerd
Groter concurrentievermogen
Beroepsbeoefenaars bieden niet alleen diensten aan eindconsumenten aan. Beroepsdiensten vormen in veel sectoren
intermediaire input; de multipliereffecten kunnen derhalve van significant
belang zijn voor de rest van de economie. Het
terugdringen van regelgeving die een belemmering vormt voor de toegang tot
beroepen zou kunnen leiden tot meer concurrentie tussen een groter aantal
beroepsbeoefenaars, hetgeen weer een sterkere prikkel kan vormen om innovatieve
diensten van hoge kwaliteit te leveren en de operationele kosten voortdurend te
bewaken. Een groter aantal aanbieders kan door sterkere competitie ook het
innovatieniveau verhogen. Modernisering van regelgeving zou beroepsbeoefenaars
ertoe kunnen aanzetten om hun diensten in andere lidstaten aan te bieden,
waardoor er meer kansen zouden ontstaan voor EU-bedrijven, de concurrentie zou
toenemen en consumenten meer keuzemogelijkheden zouden krijgen.
Verbetering van de werkgelegenheidssituatie
Reglementering kan een nadelig effect hebben op het scheppen van banen
doordat arbeidsmarkten in segmenten worden onderverdeeld en het arbeidsaanbod
zich moeilijker kan aanpassen aan veranderende voorkeuren van consumenten[8]. Een gevolg daarvan kan zijn dat
arbeidstekorten in bepaalde beroepen onvoldoende worden aangevuld omdat de
mobiliteit binnen en tussen beroepen door de regelgeving wordt gehinderd.
 Het verminderen of wegnemen van belemmeringen voor de
uitoefening van bepaalde beroepen zou de toegang van jongeren tot de
arbeidsmarkt kunnen vergemakkelijken en tevens de mobiliteit van
beroepsbeoefenaars uit andere lidstaten kunnen vergroten.
2.3 De economische effecten van reglementering
Een evaluatie van de gereglementeerde beroepen vormt voor elke lidstaat
een uitstekende kans om de voordelen van reglementering te beoordelen en deze
af te wegen tegen de economische kosten van binnenlandse reglementeringen.
Dit type analyse wordt reeds uitgevoerd in academisch onderzoek, waarbij
de focus niet zozeer ligt op het aantal belemmeringen, maar meer op het effect
van reglementering op een aantal essentiële indicatoren: de kwaliteit van een dienst, de salarissen van de betrokken
beroepsbeoefenaars, de prijzen voor de consument en het algehele effect op de
werkgelegenheid.
In diverse studies[9]
kon geen correlatie worden aangetoond tussen reglementering en de kwaliteit van
een dienst. Een mogelijke
verklaring die de onderzoekers aanvoeren, is dat lage-inkomensgroepen moeilijk
toegang hebben tot diensten van gereglementeerde beroepen als gevolg van de
hoge vergoedingen, waardoor ze worden gedwongen om zelf naar oplossingen te
zoeken. Ook geldt voor veel beroepen dat niet
duidelijk is hoe de kwaliteit kan worden gemeten.
Een bevinding van andere studies[10] is dat het gemiddelde salaris bij
gereglementeerde beroepen significant hoger is dan bij niet-gereglementeerde
beroepen en dat de invoering van reglementering tot een verhoging van de
inkomens van de beroepsbeoefenaars leidt. Het risico bestaat dan dat deze hogere beloningen worden
doorberekend in de prijzen, ten nadele van de personen die van deze diensten
gebruikmaken.
 Onderzoek in de
VS – waar de regelgeving per staat verschilt – maakt een vergelijking van het
effect van reglementering tussen niet-reglementerende en reglementerende staten
mogelijk. Zo is er bijvoorbeeld bewijs dat de groei
van de werkgelegenheid in bepaalde beroepen in de VS in staten zonder
reglementering 20 % hoger was[11].
Ook onderzoek in Duitsland[12]
heeft tot de conclusie geleid dat het reglementeren van beroepen mogelijk een
negatief effect heeft op de mobiliteit van beroepsbeoefenaars tussen banen
omdat beroepsbeoefenaars worden belet om snel kansen in de arbeidsmarkt te
grijpen.
2.4  Beroepsbeoefenaars laten
profiteren van de interne markt
Marktdeelnemers die beroepsdiensten over de grens willen aanbieden of
een baan in een andere lidstaat willen zoeken, worden geconfronteerd met een
aanzienlijk aantal  belemmeringen inzake regelgeving met betrekking tot hun
beroep. De term
"gereglementeerd beroep", als gedefinieerd in de richtlijn
beroepskwalificaties[13],
heeft niet alleen betrekking op beroepswerkzaamheden, maar ook op de
beroepstitels, waartoe de toegang krachtens nationale regelgeving afhankelijk
is van het bezit van specifieke kwalificaties.
In de Unie loopt het aantal gereglementeerde beroepen[14] uiteen
tussen de lidstaten, van minder dan vijftig tot meer dan vierhonderd[15]. Het gemiddelde aantal per lidstaat wordt
momenteel geschat op 157. Het hoogste aantal
gereglementeerde beroepen is te vinden in de gezondheidssector (meer dan 40 %
van alle gereglementeerde beroepen in de EU), gevolgd door de sectoren
onderwijs, zakelijke dienstverlening, handel en vervoer. De grote verschillen tussen de lidstaten vormen een
belemmering voor beroepsbeoefenaars die in het buitenland willen werken of hun
diensten over de grens willen aanbieden.
 Moderne en flexibele regelgeving voor de toegang tot beroepen zou het
vrije verkeer van beroepsbeoefenaars gemakkelijker moeten maken en moeten
bijdragen tot het vinden van oplossingen voor de werkloosheid en de
arbeidstekorten waar verschillende delen van de Unie mee te kampen hebben. Ook zou dit het voor ondernemingen van
beroepsbeoefenaars eenvoudiger moeten maken om hun diensten elders in de Unie
aan te bieden, om door een grotere markt te profiteren van potentiële voordelen
qua schaal en bereik, zonder meerdere nationale obstakels op het gebied van
regelgeving te hoeven te overwinnen en om een efficiëntere allocatie van
middelen te bevorderen.
2.5  Noodzaak van volledige
transparantie en een robuuste analyse
In het licht van bovenstaande analyse hebben de lidstaten veel redenen
om de effecten van potentiële handelsbelemmeringen bij beroepsdiensten in de
hele interne markt grondig te onderzoeken, maar ook om een beter begrip te
krijgen van de rol die gereglementeerde beroepen spelen in hun binnenlandse
economie.
Bij de collegiale toetsing
die in het kader van de dienstenrichtlijn is uitgevoerd ten aanzien van de
verplichtingen inzake de rechtsvorm, het aandeelhouderschap en de tarieven is
vastgesteld welke belemmeringen er bestaan voor de uitoefening van bepaalde
beroepswerkzaamheden en met welke problemen beroepsbeoefenaars die zich in een
andere lidstaat willen vestigen, te maken krijgen. Sommige van deze verplichtingen kunnen het opzetten van
dochterondernemingen in de praktijk onmogelijk maken. Hoewel enkele lidstaten hun regelgeving op dit gebied bij
de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn hebben gewijzigd, is tijdens de
collegiale toetsing gebleken dat veel lidstaten geen grondige
evenredigheidsbeoordeling van de bestaande regelgeving hebben uitgevoerd.
 De komende wederzijdse beoordeling biedt aan elke lidstaat de
mogelijkheid om een rigoureuze beoordeling van de belemmeringen voor de toegang
tot beroepsactiviteiten te maken. Volledige
transparantie over de beroepen die in de lidstaten gereglementeerd zijn, is een
onontbeerlijke eerste stap. Vervolgens zouden
de lidstaten moeten beginnen met het screenen van alle belemmeringen voor de
toegang tot deze beroepen die ze hebben vastgesteld en het analyseren van de
noodzaak en evenredigheid van deze restricties, waarbij ze naar behoren
rekening dienen te houden met de voordelen die deze met zich meebrengen voor de
samenleving en met de economische effecten ervan. Met name het effect van deze reglementering op de
kwaliteit, de prijs en de werkgelegenheid zou moeten worden bestudeerd.
Daarnaast is de Commissie voornemens om, ter ondersteuning van het werk
van de lidstaten, in de eerste helft van 2014 een economische studie uit te
voeren waarin op basis van een vergelijking van casestudies de voordelen van
het al dan niet reglementeren van beroepen of de keuze voor een andere
reglementeringsaanpak meer gedetailleerd kunnen worden gemeten.
3.
Hoe gaat de Commissie de wederzijdse beoordeling aanpakken?
De Commissie verzoekt de lidstaten om zo spoedig mogelijk een begin te
maken met de wederzijdse beoordeling. Lidstaten die al zijn gestart met de screening van hun
gereglementeerde beroepen in het kader van het Europees semester en het
memorandum van overeenstemming zouden hiervan niet moeten worden vrijgesteld,
maar zouden de reeds bereikte resultaten op het gebied van het terugdringen van
de restricties voor het uitoefenen van beroepen als vertrekpunt moeten nemen.
 Om de regelgeving
die de toegang tot beroepen beperkt, te kunnen beoordelen, is een analyse per
beroep nodig. Bij de hervormingen die plaatsvinden in
Polen, Portugal en Slovenië wordt deze aanpak gehanteerd. Tijdens de op 17 juni 2013 georganiseerde workshop is ook
bevestigd dat de specifieke kenmerken van elk beroep op hun eigen merites
moeten worden beoordeeld.
De lidstaten zouden echter niet geïsoleerd te werk moeten gaan bij het
presenteren van de definitieve resultaten van hun binnenlandse beoordeling. In plaats daarvan lijkt het van cruciaal
belang dat de lidstaten hun systemen in een zo vroeg mogelijk stadium met
elkaar vergelijken, voordat elke lidstaat een definitief standpunt inneemt.
3.1  Toepassingsgebied
In artikel 59 van de herziene richtlijn beroepskwalificaties worden drie
criteria genoemd voor het onderzoeken van de vereisten voor toegang tot
beroepen, die als volgt kunnen worden geresumeerd:
­       Verenigbaarheid met het beginsel van
non-discriminatie op grond van nationaliteit of woonplaats: de lidstaten moeten ervoor zorgen dat
beroepsbeoefenaars toegang hebben tot gereglementeerde beroepen, ook als ze
geen onderdaan van de desbetreffende lidstaat zijn of niet op het nationale
grondgebied van de lidstaat woonachtig zijn;
­       Rechtvaardiging: de reglementering moet zijn gerechtvaardigd door een
dwingende reden van algemeen belang;
­       Evenredigheid: de evenredigheid van nationale maatregelen dient te worden
getoetst op grond van hun geschiktheid om het nagestreefde doel te bereiken.
Tevens mogen de maatregelen niet verder gaan dan nodig is om dat doel te
bereiken.
3.2  Beoordelen van de rechtvaardiging
van de reglementering
De lidstaten zouden voor elk gereglementeerd beroep de specifieke reden
van algemeen belang vast moeten stellen die het bestaan van een gegeven
reglementeringskader rechtvaardigt en moeten controleren of deze
rechtvaardiging nog steeds geldig is.
 3.2.1       Meerdere lagen regelgeving
Bij de discussie over de noodzaak van reglementering zullen de lidstaten
worden verzocht om te kijken naar bestaande waarborgen die worden geboden door
andere soorten reglementering, vooraf of achteraf, van de door elke
beroepsgroep verrichte diensten, zoals goedkeuringsprocedures, naleving van
technische en veiligheidsnormen en inspectiemechanismen. Reglementering van de toegang tot een beroep door middel
van specifieke kwalificaties zou alleen moeten worden gehandhaafd indien deze
waarborgen niet volstaan. Anders zou het
risico van dubbele reglementering kunnen optreden of zouden de ontvangers van
diensten kunnen worden geconfronteerd met te veel bureaucratische rompslomp.
Om dezelfde reden moet ook regelgeving die verband houdt met de
uitoefening van beroepsactiviteiten in aanmerking worden genomen, met name de
regelgeving die in het kader van de collegiale toetsing op grond van de
dienstenrichtlijn wordt onderzocht, te weten de verplichtingen inzake de
rechtsvorm en het aandeelhouderschap. Voorts zouden de lidstaten moeten kijken naar het
cumulatieve effect van alle restricties die aan een bepaald beroep zijn opgelegd,
met inbegrip van, indien van toepassing, het verplichte lidmaatschap van
beroepsverenigingen. Handhaving van een
kwalificatieverplichting zou in bepaalde gevallen zin hebben, mits andere typen
restricties worden weggenomen of aanzienlijk worden herzien.
Door onderwijsstelsels of werkgevers geboden waarborgen
In veel lidstaten zijn onder toezicht van de staat
opleidingsprogramma's, waaronder stageperioden, ontwikkeld om personen voor te
bereiden op de uitvoering van specifieke beroepsactiviteiten[16] die eventueel
niet gereglementeerd zijn. De
daarin behaalde kwalificaties fungeren voor werkgevers als kwaliteitskeurmerk
wanneer de toegang tot het beroep als zodanig niet is gereglementeerd en er
geen activiteiten aan de desbetreffende beroepsgroep voorbehouden zijn.
 Een andere belangrijke factor waarmee rekening dient te worden gehouden,
is de wijze waarop het beroep wordt uitgeoefend: de reglementering van een beroep dat voornamelijk wordt
uitgeoefend door zelfstandige beroepsbeoefenaars zou misschien als een
noodzakelijke waarborg kunnen worden beschouwd. De
situatie is anders wanneer het beroep voornamelijk wordt uitgeoefend door
beroepsbeoefenaars die in dienst zijn bij private ondernemingen of
overheidsentiteiten, waar werkgevers een rol spelen bij het verifiëren van de
vakbekwaamheid van nieuw geworven personeel en verantwoordelijk zijn in geval
van ongevallen of klachten.
Deze twee elementen – de specifieke opleiding en de uitoefening van het
beroep als werknemer – zouden in aanmerking moeten worden genomen bij het
beoordelen van de noodzaak van reglementering. Zij verklaren bijvoorbeeld waarom het beroep van ingenieur
in Frankrijk, waar 95 % van de ingenieurs in dienst is van een bedrijf of
een overheidsinstantie en de werving van ingenieurs sterk is gebaseerd op de
reputatie van de ingenieursopleidingen, niet is gereglementeerd.
3.2.2       Regionale reglementering
Regionale reglementering door middel van kwalificaties zou aan dezelfde
noodzakelijkheidstoetsing moeten worden onderworpen als reglementering op het federale
niveau van een land. Er is
echter nog een andere uitdaging. De
wederzijdse beoordeling van kwalificaties tussen regio's in dezelfde lidstaat
moet effectief zijn om ervoor te zorgen dat beroepsbeoefenaars uit de lidstaat
zelf of uit het buitenland het beroep op het gehele nationale grondgebied
kunnen uitoefenen. Zoals is voorzien in
artikel 10, lid 4, van de dienstenrichtlijn, moet elke benodigde vergunning
geldig zijn in de hele lidstaat. In Spanje,
bijvoorbeeld, wordt een grote hervorming op dit gebied voorbereid.
 3.3 Beoordelen van de evenredigheid van de
reglementering
Wanneer er een dwingende reden van algemeen belang is die geschikt is om
de toegang tot een beroep te reglementeren, worden de lidstaten ook verzocht om
de vorm en het niveau van de reglementering te onderzoeken met het oog op het
wegnemen van ongerechtvaardigde restricties of belemmeringen.
3.3.1       Toepassingsgebied van en aantal
voorbehouden activiteiten
In het onderzoek zou het niveau van de vereiste kwalificaties moeten
worden afgezet tegen de complexiteit van de taken die aan de beroepsgroep zijn
voorbehouden. In enkele gevallen
zou het mogelijk kunnen zijn om het regelgevingskader te herzien zonder de
gewenste doelstelling te compromitteren, bijvoorbeeld door het
toepassingsgebied van de aan de beroepgroep voorbehouden activiteiten in te
perken, door beoefenaars van andere gereglementeerde beroepen toegang tot
enkele van de voorbehouden activiteiten te verlenen of door voor minder
restrictieve benaderingen te kiezen. Indien
bijvoorbeeld buitenlandse beroepsbeoefenaars om gedeeltelijke toegang tot
enkele, maar niet alle voorbehouden activiteiten verzoeken, zou dit een
indicatie kunnen vormen voor de mate waarin de bestaande reglementering nog
evenredig is.
3.3.2       Effect op ontvangers van diensten
en de markt
Bij de evenredigheidsanalyse zou ook het effect van de reglementering
van beroepen op de gebruikers van hun diensten tegen het licht moeten worden
gehouden. Zo zou in principe de
bescherming van consumenten kunnen worden gebruikt om elke reglementering van
een beroep te rechtvaardigen met het argument dat daarmee de aan de
beroepsactiviteiten verbonden risico's worden verminderd. Economische factoren, zoals prijzen, lonen,
concurrentievermogen en werkgelegenheid (zie de punten 2.2. en 2.3) zouden echter
ook in elke lidstaat moeten worden beoordeeld en tussen de lidstaten moeten worden
besproken.
 3.3.3       Vergelijken van alternatieve
modellen
De lidstaten passen verschillende vormen van reglementering van
beroepsactiviteiten toe. De
meest gebruikelijke aanpak is dat in de nationale wet- of regelgeving het recht
om bepaalde activiteiten te verrichten, wordt voorbehouden aan gekwalificeerde
beroepsbeoefenaars. Andere vormen van reglementering zijn bijvoorbeeld
de bescherming van beroepstitels of verplichte of zelfs vrijwillige
certificeringssystemen (zie bijlage I).
De lidstaten die dergelijke systemen gebruiken, worden verzocht om
schriftelijke verslagen in te dienen waarin wordt beschreven hoe hun verplichte
en ook vrijwillige certificeringssystemen in de praktijk werken. In het bijzonder zouden ze moeten ingaan op het gebruik van
accreditaties overeenkomstig Verordening (EG) nr. 765/2008 als een vorm van
overheidstoezicht op dergelijke certificeringssystemen – in zowel de
vrijwillige als de verplichte sector – dat leidt tot de erkenning van
geaccrediteerde certificaten.
De wederzijdse beoordeling zou voor de lidstaten die geen beroepen in de
betrokken sectoren reglementeren een kans moeten vormen om informatie te
verstrekken over eventuele alternatieve mechanismen die de eerbiediging van een
dwingende reden van algemeen belang waarborgen. Dit zou een dialoog mogelijk
moeten maken tussen lidstaten die verschillende benaderingen hebben, waarbij
het effect van alle soorten formele en informele beperkingen op de toegang tot
beroepsactiviteiten zou moeten worden onderzocht.
4.
Het werkplan
Het proces, dat wordt geïllustreerd in het stroomschema in bijlage II,
zou in november 2013 van start moeten gaan. Elke lidstaat wordt verzocht om eerst alle gereglementeerde
beroepen nauwkeurig in kaart te brengen en vervolgens een screening van de
rechtvaardiging van elk reglementering van een beroep op binnenlands niveau uit
te voeren. De volgende, cruciale stap zou
moeten zijn om de resultaten zo spoedig mogelijk met elkaar te vergelijken in
een uitgebreide wederzijdse beoordelingsexercitie tussen alle lidstaten.
De Commissie zal regelmatig verslag uitbrengen over
de vooruitgang die de lidstaten bij de wederzijdse beoordeling hebben geboekt.
 De eerste maatregelen die gericht zijn op het herzien
van de beperkingen aan de toegang tot bepaalde beroepsactiviteiten zouden reeds
in april 2015 door de lidstaten moeten worden voorgesteld.
De wederzijdse beoordeling zou per sector moeten plaatsvinden om
rekening te houden met de economische context (concurrentie, prijs,
werkgelegenheid, arbeidstekorten en de kwaliteit van de diensten). Om het werk te vergemakkelijken zouden de
screening en de wederzijdse beoordeling moeten worden onderverdeeld in twee
fasen met verschillende tijdschema's, waarbij in elke fase een andere cluster
van sectoren onder loep wordt genomen. Het
eerste cluster zou moeten bestaan uit alle gereglementeerde beroepen in die
economische sectoren waar modernisering van het regelgevingskader aanmerkelijk
zou kunnen bijdragen tot werkgelegenheid en groei: bedrijfsdiensten, bouw, be- en verwerkende industrie,
vastgoed, vervoer, groot- en kleinhandel. Het
tweede cluster zou de resterende sectoren moeten omvatten (onderwijs,
amusement, gezondheids- en sociale diensten, netwerkdiensten anders dan
vervoer, overheden, toerisme, overige diensten/activiteiten).
Tegelijk daarmee zal de Commissie in de eerste helft van 2014 (zie punt 2.5)
een studie aanvangen. Ook zal de
Commissie belanghebbende partijen bij het proces blijven betrekken en
beroepsgroepen blijven raadplegen door jaarlijks workshops te organiseren,
zoals ze dat in juni 2013 heeft gedaan.
 Nadat de screening en de wederzijdse beoordeling
voor elke cluster zijn uitgevoerd, zullen de lidstaten worden verzocht om nationale
actieplannen in te dienen, die ook acties kunnen omvatten die reeds plaatsvinden. Voor elk gereglementeerd beroep zouden de
lidstaten moeten bepalen welke actie het meest passend is, waarvoor onder meer
de volgende opties kunnen worden gekozen:
­
handhaven van de bestaande
reglementering van de toegang tot het beroep, waarbij wordt aangegeven of
andere typen reglementering die van toepassing zijn op de uitoefening van het
beroep zijn weggenomen of herzien;
­
wijzigen van de bestaande
reglementering, bijvoorbeeld door een herziening van de kwalificatie-eisen,
mogelijkerwijs in de vorm een verkorting van de duur van het
opleidingsprogramma of de stage, of door een inperking van het
toepassingsgebied van de aan de beroepsgroep voorbehouden activiteiten, bijvoorbeeld
door uitsluitend activiteiten waarvoor specifieke deskundigheid is vereist of
die grotere risico's met zich meebrengen aan de beroepsgroep voor te behouden;
­
vervangen van de bestaande vorm van reglementering
door een ander systeem dat de kwaliteit van de diensten kan waarborgen,
bijvoorbeeld bescherming van de beroepstitel of een vrijwillig
certificeringssysteem waarop toezicht wordt gehouden door
overheidsautoriteiten; of
­
intrekken van de bestaande
reglementering.
Wanneer lidstaten rechtstreeks van beroepsgroepen verzoeken om nieuwe
reglementering ontvangen, zouden de actieplannen ook duidelijke en transparante
criteria moeten omvatten aan de hand waarvan deze verzoeken zullen worden
onderzocht.
Om het proces te vergemakkelijken stelt de Commissie voor om de werkzaamheden
onder te verdelen in drie fasen met precieze tijschema's, waarbij in elke fase
tijdig feedback wordt gegeven aan de lidstaten.
 4.1  Eerste fase: in kaart brengen van
de beroepen in elke lidstaat
Met ingang van november 2013 zouden de lidstaten de informatie die reeds
beschikbaar is in de gegevensbank van gereglementeerde beroepen van de
Commissie moeten controleren en alle benodigde aanvullende gegevens moeten
verstrekken, waaronder informatie over de bescherming van beroepstitels en over
de beroepsactiviteiten waarvoor een verplichte certificering geldt. Voor die gevallen waarin een verplichte
certificering is gebaseerd op een EU-richtlijn (zoals in het wegvervoer),
zouden de lidstaten de Commissie moeten meedelen om welke EU-instrument het
gaat. Voor elk gereglementeerd beroep zouden
de lidstaten ook een beschrijving van de aan de beroepsgroep voorbehouden
activiteiten moeten verstrekken. De
gegevensbank van gereglementeerde beroepen zou in februari 2014 compleet moeten
zijn.
De Commissie is voornemens om in maart 2014 een Europese plattegrond
van gereglementeerde beroepen te publiceren.
4.2  Tweede fase (november 2013 – juni
2015): screening, beoordeling en nationale actieplannen voor het
eerste cluster van sectoren
Tussen november 2013 en mei 2014 zouden de lidstaten een gedetailleerde
screening moeten uitvoeren van de beroepen die tot het eerste cluster behoren. Vanaf juni 2014 zal de Commissie
bijeenkomsten organiseren om de lidstaten in de gelegenheid te stellen om de
resultaten van hun binnenlandse screenings uit te wisselen. Alle lidstaten zullen de kans krijgen om commentaar te
geven op de ontwikkelingen en de initiële conclusies van andere lidstaten.
De lidstaten
zullen worden verzocht om rekening te houden met de bevindingen van de
Commissie, die zij in november 2014 zal presenteren in haar jaarlijkse verslag
over de integratie van de interne markt (samen met een meer gedetailleerd
beoordelingsverslag).
 Het proces van screening en wederzijdse beoordeling zou elke lidstaat in
staat moeten stellen om tegen april 2015 een initieel verslag op te stellen
over de beroepen van het eerste cluster, waarin ook de maatregelen worden
vermeld die reeds zijn of zullen worden genomen. De conclusies van deze verslagen zouden moeten worden gekoppeld
aan de nationale hervormingsprogramma's (NPR’s), die tegelijkertijd ook in het
kader van het Europees semester moeten worden overgelegd. Deze bevindingen zouden ook kunnen worden gebruikt in het
kader van de voorbereiding van de landenspecifieke aanbevelingen 2015.
4.3  Derde fase (juni 2014 – januari
2016): screening, beoordeling en nationale actieplannen voor het
tweede cluster sectoren
Voor het tweede cluster zou dezelfde procedure moeten worden gevolgd als
voor het eerste cluster. De
Commissie zal in haar jaarlijkse verslag over de integratie van de interne
markt gedetailleerde conclusies presenteren, en daarnaast in november 2015 een
meer gedetailleerd beoordelingsverslag uitbrengen. In januari 2016 zouden de lidstaten een tweede verslag
moeten indienen, waarin zij vermelden
welke maatregelen ze hebben genomen of voornemens zijn te nemen. De bevindingen voor deze sectoren zouden weer kunnen worden
gebruikt in het kader van het Europees semester van 2016.
In juni 2015 en maart 2016 zal de Commissie eventuele
corrigerende follow-upacties voorstellen in het licht van de in juni 2015 en
januari 2016 van de lidstaten ontvangen actieplannen. Deze acties kunnen onder meer de inleiding van
inbreukprocedures omvatten als discriminatoire of onevenredige nationale eisen
worden gehandhaafd.
 5.         Conclusie
De transparantie en de wederzijdse beoordeling van gereglementeerde
beroepen zouden moeten resulteren in een modernisering van de nationale kaders
die de toegang tot beroepen beperken. De resultaten zouden ertoe moeten leiden dat de mobiliteit
van beroepsbeoefenaars in de interne markt wordt gestimuleerd, nieuwe banen
worden geschapen in de desbetreffende beroepssectoren, het concurrentievermogen
van deze en verwante sectoren wordt vergroot en nieuwe groeikansen worden
gecreëerd.
De Commissie verwacht van de lidstaten dat ze zich volledig zullen inzetten
voor dit proces door voldoende middelen uit te trekken voor de deelname aan de
screening en de wederzijdse beoordeling van nationale reglementeringen. De Commissie is zich bewust van de omvang van de werkzaamheden die op
nationaal niveau zullen moeten worden verricht en is bereid waar mogelijk een
helpende hand toe te steken.
BIJLAGE I
Verschillende
benaderingen van de reglementering van beroepsactiviteiten
1.      Gereglementeerde beroepen met daaraan voorbehouden
activiteiten
De meest gebruikelijke aanpak is dat in de nationale wet- of regelgeving
het recht om bepaalde activiteiten te verrichten wordt voorbehouden aan
gekwalificeerde beroepsbeoefenaars. Bij deze aanpak stellen de lidstaten zelf de
beroepsactiviteiten vast waarvan zij vinden dat er een specifieke kwalificatie
voor de uitoefening ervan noodzakelijk is. Zo
zijn de activiteiten die verband houden met het ontwerpen van gebouwen in veel
lidstaten exclusief voorbehouden aan architecten.
De kwalificatie-eisen en de reikwijdte van de voorbehouden activiteiten
worden doorgaans gecontroleerd door een overheidsinstantie op nationaal of
regionaal niveau. In enkele gevallen is deze bevoegdheid
gedelegeerd aan beroepsorganen (ordes, kamers, colleges) die organisatorische
en disciplinaire functies hebben en verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling
en toepassing van een deontologische code.
 Om mogelijke belemmeringen ten gevolge van nationale regelgeving weg te
nemen is een systeem van wederzijdse erkenning van kwalificaties in de EU
opgezet. Richtlijn 2005/36/EG is
van toepassing op beroepsbeoefenaars die gekwalificeerd zijn in een lidstaat
(ongeacht of het beroep daar gereglementeerd is of niet) en bereid zijn zich te
vestigen of diensten te verrichten in een andere lidstaat waar het beroep is
gereglementeerd.
2.
Reglementering
van beroepsactiviteiten door verplichte certificering
Toegang tot
beroepsactiviteiten die specifieke kennis van technische voorschriften of
processen vereisen, kan op nationaal niveau worden onderworpen aan verplichte
certificering. In bepaalde gevallen vloeit deze
verplichting voort uit EU-wetgeving. Het
belangrijkste verschil tussen deze aanpak en het hierboven beschreven
voorbehouden van activiteiten aan beroepsgroepen is dat de kwalificatie-eis
niet exclusief is gekoppeld aan een beroep als zodanig. Een beperkt aantal specifieke technische activiteiten is
afhankelijk van het bezit van een certificaat dat door leden van verschillende
beroepsgroepen kan worden verworven.
Een voorbeeld is de EU-wetgeving op het gebied van gefluoreerde gassen[17]. Deze wetgeving voorziet in verplichte
certificering van ondernemingen en werknemers die met stationaire koel-,
klimaatregelings- en warmtepompapparatuur werken. Soortgelijke wetgeving is op EU-niveau ontwikkeld voor
bepaalde categorieën van treinmachinisten[18] en bepaalde categorieën van
beroepsbestuurders van voertuigen in het wegvervoer[19].
In al deze gevallen worden in de EU-wetgeving de minimale
opleidingseisen omschreven. Soms
worden ook de voorwaarden en procedures voor de erkenning van in andere
lidstaten afgegeven certificaten vastgesteld. Bovendien
zijn andere lidstaten, indien deze certificeringsregelingen zijn gebaseerd op
accreditatie in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 765/2008, verplicht om
deze certificaten te erkennen. Wanneer dit
echter niet het geval is of wanneer de exacte voorwaarden voor de erkenning
niet zijn gespecificeerd, biedt Richtlijn 2005/36/EG het noodzakelijke kader
voor erkenning.
 3.      Beschermde beroepstitels
Een andere aanpak bestaat in het reglementeren van de toegang tot
beroepstitels. In dat geval is
een specifieke kwalificatie vereist om een beroepstitel te gebruiken, maar
wordt de activiteit waarop het beroep betrekking heeft, niet voorbehouden aan
houders van deze titel: ook anderen mogen de
activiteit uitoefenen, zolang ze de desbetreffende titel maar niet gebruiken.
In Duitsland is de beroepstitel "ingenieur"
bijvoorbeeld wettelijk beschermd en kan deze alleen worden verworven op basis
van een academische kwalificatie op het gebied van de ingenieurs- of
natuurwetenschappen.
Enkele beroepsorganen hebben het exclusieve recht, dat door de overheid
aan hen is verleend, om beroepstitels toe te kennen (zoals beroepsorganen die
bij decreet zijn opgericht in het Verenigd Koninkrijk).
Een beschermde beroepstitel is een signaal voor consumenten en
werkgevers dat de houder voldoet aan bepaalde kwalificatie-eisen, terwijl ze
vrij zijn om beroepsbeoefenaars in te huren die de titel niet hebben.
4.      Vrijwillige certificeringsregelingen
Vrijwillige certificeringssystemen worden vaak gebruikt voor beroepen
die niet wettelijk zijn gereglementeerd. Het belangrijkste doel ervan is om, bij ontstentenis van
reglementering, de vakbekwaamheid van de beroepsbeoefenaar aan te tonen, de
kwaliteit van de dienstverrichting te garanderen en consumenten te informeren.
Artikel 26 van de dienstenrichtlijn[20]
bevordert de ontwikkeling van certificeringssystemen en kwaliteitslabels om de
beoordeling van de vakbekwaamheid van dienstverrichters te kunnen beoordelen en
een hoge kwaliteit van de diensten te waarborgen.
Bepaalde
certificeringssystemen worden ontwikkeld door regelgevende organen die zijn
benoemd door overheidsautoriteiten (zoals de raad van kappers
("Hairdressing Council") in het Verenigd Koninkrijk). Het beheer van dit type certificeringssystemen kan echter
belangrijke kosten voor belanghebbende partijen met zich meebrengen.
Er is een groeiende trend onder beroepsverenigingen om hun eigen
certificeringssystemen te ontwikkelen, en in enkele gevallen om het
lidmaatschap ervan afhankelijk te maken van voorafgaande certificering van het
toekomstige lid.
 In Italië is in 2012 een nieuwe wet inzake de organisatie van
niet-gereglementeerde beroepen aangenomen, waarin de mogelijkheid is ingevoerd
om beroepsverenigingen op te richten en de vrijwillige zelfcertificering van
beroepsbeoefenaars die niet-gereglementeerde activiteiten uitoefenen, wordt
aangemoedigd. De
zelfcertificering moet zijn gebaseerd op nationale technische normen waarin de
voor de uitoefening van het beroep vereiste kwalificaties worden omschreven.
Deze praktijken beogen de transparantie van beroepsactiviteiten voor de
consumenten te vergroten en consumenten te helpen bij het maken van een keuze
tussen verschillende dienstverrichters. Als deze certificeringssystemen echter
niet zijn gebaseerd op accreditatie overeenkomstig Verordening (EG) nr. 765/2008,
is er geen controle van de kwaliteit of werking ervan. Bovendien kunnen ze praktische obstakels voor de
toegang tot beroepsactiviteiten opwerpen. Zo zouden ze de ontwikkeling van dominante
beroepsverenigingen kunnen bevorderen, wat zou leiden tot het isoleren van
nieuwe marktbetreders uit andere landen: hoewel
de toegang tot de beroepsactiviteiten wettelijk niet beperkt zou worden, zou
certificering in de markt een noodzaak worden; tegelijkertijd zou, bij het
ontbreken van overheidsreglementering, het systeem van erkenning waarin wordt
voorzien in Richtlijn 2005/36/EG, niet van toepassing zijn.
BIJLAGE II
2.
[1] Mededeling over de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn. Een
partnerschap voor nieuwe groei in diensten 2012-2015 (zie http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_nl.pdf
[2] Artikel
59 van de herziene richtlijn beroepskwalificaties.
[3] Aanbeveling
van 14 juni 2012.
[4]       In 2003, 2008 (en 2013) zie:
http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm
[5] Law en Kim (2005), Specialization and Regulation: The Rise of
Professionals and the Emergence of
Occupational Licensing Regulation.
[6] Friedman (1962,)
Capitalism and Freedom., Shapiro (1986), Investment, Moral Hazard and
Occupational Licensing, Stigler (1971,) The Theory of Economic Regulation.
 [7] Friedman (1962), zie voetnoot 6, Kleiner
(2006), Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition?
[8] Mortensen and Pissarides (1994), Job
Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment
[9] Carroll
and Gaston (1981), A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and
Disciplinary Service, Maurizi (1980), The impact of regulation on quality: The
case of California contractors, Kugler and Sauer (2005), Doctors without
Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for
Physicians
[10] Kleiner
and Krueger (2013), Analyzing the Extent and Influence of Occupational
Licensing on the Labor Markebt).
[11] Kleiner
(2006), zie voetnoot 7.
[12] Plantl
en Spitz-Oener (2009), How does Entry Regulation Influence Entry to
Self-Employment and Occupational Mobility?.
[13] Zie
artikel 3, lid 1, onder a), van Richtlijn 2005/36/EG.
[14] Gegevensbank
van gereglementeerde beroepen van de Europese Commissie op basis van door de
lidstaten verstrekte informatie. De
gegevensbank omvat de gereglementeerde beroepen die onder Richtlijn 2005/36/EG
vallen. Website: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home)
[15] Het aantal door de
lidstaten gerapporteerde gereglementeerde beroepen moet met de nodige
behoedzaamheid worden benaderd. De
wijze waarop de lidstaten momenteel hun reglementeerde beroepen bij de
gegevensbank van gereglementeerde beroepen aanmelden kan per lidstaat
verschillen (bepaalde lidstaten kunnen één enkel beroep aanmelden voor een
breed scala aan verschillende activiteiten/specialismen, terwijl andere
lidstaten deze bij verschillende beroepen indelen).
[16] Deze worden in de
richtlijn beroepskwalificaties "gereglementeerd onderwijs en
gereglementeerde opleidingen" genoemd.
[17] Verordening (EG) nr. 842/2006; Verordening (EG) nr. 303/2008 van
de Commissie.
[18] Richtlijn 2007/59/EG.
[19] Richtlijn 2003/59/EG.
[20] Richtlijn
2006/123/EG.
 EUR-Lex - 52013DC0676 - NL












|



52013DC0676

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT,DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE inzake de evaluering van nationale regelingen inzake de toegang tot beroepen /* COM/2013/0676 final */









1.      Inleiding
De Europese economieën worstelen met de nasleep van de financiële crisis
en de effecten daarvan op hun overheidsfinanciën. Overal binnen de interne markt denken nationale regeringen
na over de vraag hoe ze het scheppen van nieuwe banen kunnen stimuleren en weer
economische groei mogelijk kunnen maken. In haar
mededeling[1]
uit juni 2012 over de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn benadrukte de
Commissie het belang om er in dit kader voor te zorgen dat het
regelgevingskader voor beroepsdiensten voor het doel geschikt blijft. In de
herziene richtlijn beroepskwalificaties, waarover de Raad, het Europees
Parlement en de Commissie in juni 2013 politieke overeenstemming hebben
bereikt, wordt deze kwestie aangepakt en wordt opgeroepen tot een nieuwe
strategie waarin elke lidstaat wordt verplicht om zijn wettelijke bepalingen
inzake de toegang tot beroepen of beroepstitels actief te evalueren en te
moderniseren[2].
Deze mededeling bevat een werkplan voor het uitvoeren van een dergelijke
evaluatie. Het verbeteren van de toegang tot
beroepen, met name door een meer flexibele en transparante reglementering in de
lidstaten, zal de mobiliteit van gekwalificeerde beroepsbeoefenaars binnen de
interne markt en de grensoverschrijdende verrichting van beroepsdiensten
vergemakkelijken. Dit zou tevens een positief effect op de
werkgelegenheidssituatie moeten hebben en de economische groei moeten
bevorderen, vooral omdat beroepsdiensten goed zijn voor circa 9 % van de
het bbp van de Unie.
 Om het groeipotentieel een impuls te geven en het economisch herstel te
consolideren, zou deze evaluatie van gereglementeerde beroepen tot prioriteit
moeten worden verheven. Daarom
dringt de Commissie er bij de lidstaten op aan om niet te wachten tot de
formele inwerkingtreding van de herziene richtlijn beroepskwalificaties (eind 2013)
en om een begin te maken met de evaluatie op nationaal niveau van de
kwalificatievereisten voor gereglementeerde beroepen en de reikwijdte van
voorbehouden activiteiten. In het door de Europese Raad in juni 2012
goedgekeurde Pact voor groei en banen werd opgeroepen om uitvoering te geven
aan de mededeling van de Commissie “onder meer door een stringente wederzijdse
evaluatie van nationale beperkingen en een snelle verwijdering van
ongerechtvaardigde belemmeringen”. Daarnaast
heeft het Europees Parlement de Commissie verzocht om gebieden vast te stellen
waar lidstaten deze toegang op onevenredige wijze blokkeren[3]. Met de goedkeuring van een zeer brede aanpak voor de
bestrijding van de jeugdwerkloosheid door de Europese Raad op 28 juni 2013 is
opnieuw onderstreept dat er actie moet worden ondernomen om de vooruitzichten
op werk voor jongeren te verbeteren.
 Om ervoor te zorgen dat alle lidstaten stappen zetten op weg naar de
verwezenlijking van een gemeenschappelijke doelstelling, wordt in deze
mededeling een kader beschreven dat de lidstaten in staat stelt om uiterlijk in
april 2015 een eerste reeks nationale actieplannen in te dienen. Het resultaat daarvan zou niet een uniforme
aanpak voor alle lidstaten moeten zijn. Deze
actieplannen zouden moeten worden gebaseerd op een grondige analyse per geval
van alle belemmeringen voor de toegang tot een beroep en van mogelijke
alternatieve reglementeringsmechanismen. Dit
was een van de conclusies van een op 17 juni 2013 gehouden workshop met
nationale ministeries en beroepsorganisaties. Een
uitgebreide wederzijdse beoordeling die de komende twee jaar zal worden
uitgevoerd, zou een tastbare verandering in elke lidstaat tot stand moeten
brengen. In de loop van deze periode zal de Commissie een begin maken
met het vaststellen van de resultaten en tekortkomingen in de jaarlijkse
verslagen over de integratie van de interne markt van november 2014 en 2015.
De Commissie
heeft hierover aan verschillende lidstaten landenspecifieke aanbevelingen
gericht. De in deze mededeling beschreven wederzijdse evaluatie vormt een apart
traject en heeft geen invloed op de bestaande verplichtingen die in het kader
van het Europees semester zijn aangegaan.
Om een volledig beeld te geven van de belemmeringen voor de toegang tot
en de uitoefening van gereglementeerde beroepen zal tegelijkertijd een verslag
worden gepubliceerd over de bevindingen van de in het kader van de
dienstenrichtlijn uitgevoerde "collegiale toetsing" van de verplichtingen
inzake rechtsvorm, aandeelhouderschap en tarieven, een verdere maatregel die in
de mededeling van juni 2012 werd aangekondigd.
 2.      Waarom is
een evaluatie van alle beroepen van belang?
In een aantal lidstaten (zoals Spanje, Polen, Portugal en Slovenië)
worden grootschalige hervormingen van de gereglementeerde beroepen doorgevoerd,
en zowel de Commissie als andere internationale organisaties roepen tot
dergelijke herzieningen van nationale wet- en regelgeving op. De OESO, die indicatoren heeft ontwikkeld om
het beperkende karakter van de regelgeving van bepaalde lidstaten te meten voor
een geselecteerd aantal beroepen en sectoren, heeft gewezen op de verstorende
aard van deze regelgeving[4].
In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste
argumenten die een rechtvaardiging zouden kunnen vormen voor het bestaan van
regelgeving die het betreden van de markt bemoeilijkt en van de verwachte
voordelen van het openstellen van de toegang tot beroepen die op dit moment
gereglementeerd zijn. Ook wordt toegelicht waarom het belangrijk is om alle
belemmeringen voor de toegang tot beroepen te evalueren.
2.1  Reglementering van de
toegang tot beroepen kan gunstig zijn
2.1.1
Reglementering
helpt de consument om de kwaliteit van een dienst te beoordelen
Voor consumenten
kan het moeilijk zijn om een goede inschatting te maken van het
kwalificatieniveau van dienstverrichters, dat essentieel is voor de levering
van diensten van hoge kwaliteit. Deze asymmetrische
informatiepositie belet consumenten om geïnformeerde keuzes tussen dienstverrichters
te maken. Om het risico van potentieel
marktfalen weg te nemen, zou regelgeving die duidelijkheid geeft over de
technische kennis en competenties waarover beroepsbeoefenaars zouden moeten
beschikken wanneer ze in de markt actief zijn[5] consumenten de zekerheid kunnen
verschaffen die ze nodig hebben.
 2.1.2       Reglementering ondersteunt de
goede werking van de economie van een lidstaat
Bescherming
van consumenten en het algemeen belang
Beroepen kunnen
worden gereglementeerd om gezondheids- en veiligheidsredenen met het oogmerk om
ongevallen ten gevolge van wanpraktijken of gebrekkige producten te voorkomen. Zo zijn voor de meerderheid van de beroepen in de
gezondheidszorg toereikende kwalificaties nodig, met inbegrip van gevolgde
stages. Ook zijn er diensten die als publieke
goederen worden beschouwd omdat ze waarde hebben voor de samenleving in het
algemeen; deze moeten mogelijk worden gereglementeerd om een voldoende aanbod
en een adequate kwaliteit te waarborgen.
Externe effecten voor derden
Beroepsdiensten kunnen effecten hebben op derden. Reglementering kan ervoor zorgen dat dienstverrichters naar
behoren rekening houden met de gevolgen van hun activiteiten voor anderen dan
de partij die voor de diensten betaalt. Zo kan
het voor een onderneming wettelijk verplicht zijn om de boekhouding te laten
controleren omdat dat in het belang is van de gemeenschap van investeerders –
die deze boekhouding moet kunnen vertrouwen – en niet alleen in het belang van
de onderneming die de accountant betaalt.
2.2   Voordelen die
voortvloeien uit het openstellen van beroepen
2.2.1
De
consument wordt meer keuze geboden tegen een betere prijs
Betere prijzen
Restricties inzake de toegang tot beroepen beperken het aantal
beroepsbeoefenaars dat bevoegd is een dienst te verrichten. Als gevolg daarvan wordt het aanbod van
beroepsbeoefenaars niet bepaald door de markt. Deze
situatie kan problematisch worden bij veranderingen in de vraag naar de dienst.
Dit zou kunnen resulteren in economische winsten voor gevestigde
beroepsbeoefenaars en leiden tot hogere prijzen ten koste van de rest van de
economie en de consument, hetgeen a fortiori opgaat als de vraag naar de
diensten inelastisch is[6].
 De keuze van de consument wordt vergroot
Excessieve regelgeving
die een belemmering voor de toegang tot beroepen vormt, zou de markt kunnen
verstoren en zou kunnen leiden tot hogere prijzen die een afschrikkend effect
hebben op consumenten die niet bereid of in staat zijn om deze te betalen. Vaak
zijn er minder bezwarende manieren van reglementering die net zo goed voor een goede kwaliteit van de dienstverlening zorgen en tot
betere prijzen zouden kunnen leiden. Als
gevolg daarvan zouden de keuzemogelijkheden voor de consument groter kunnen
worden en zouden sociale ongelijkheden tussen consumenten kunnen worden
verminderd[7].
2.2.2       Het nationale concurrentievermogen
en de werkgelegenheid worden gestimuleerd
Groter concurrentievermogen
Beroepsbeoefenaars bieden niet alleen diensten aan eindconsumenten aan. Beroepsdiensten vormen in veel sectoren
intermediaire input; de multipliereffecten kunnen derhalve van significant
belang zijn voor de rest van de economie. Het
terugdringen van regelgeving die een belemmering vormt voor de toegang tot
beroepen zou kunnen leiden tot meer concurrentie tussen een groter aantal
beroepsbeoefenaars, hetgeen weer een sterkere prikkel kan vormen om innovatieve
diensten van hoge kwaliteit te leveren en de operationele kosten voortdurend te
bewaken. Een groter aantal aanbieders kan door sterkere competitie ook het
innovatieniveau verhogen. Modernisering van regelgeving zou beroepsbeoefenaars
ertoe kunnen aanzetten om hun diensten in andere lidstaten aan te bieden,
waardoor er meer kansen zouden ontstaan voor EU-bedrijven, de concurrentie zou
toenemen en consumenten meer keuzemogelijkheden zouden krijgen.
Verbetering van de werkgelegenheidssituatie
Reglementering kan een nadelig effect hebben op het scheppen van banen
doordat arbeidsmarkten in segmenten worden onderverdeeld en het arbeidsaanbod
zich moeilijker kan aanpassen aan veranderende voorkeuren van consumenten[8]. Een gevolg daarvan kan zijn dat
arbeidstekorten in bepaalde beroepen onvoldoende worden aangevuld omdat de
mobiliteit binnen en tussen beroepen door de regelgeving wordt gehinderd.
