None
De verplichtingen van de overheid ten aanzien van de financiële sector hadden de marge op staatsobligaties
echter naar ongekende hoogten gestuwd en de markttoegang van het land aanzienlijk beperkt.
Bron: Ierland: intentieverklaring (2010), IMF: Ierland: verzoek om een uitgebreide overeenkomst (2010), Europe -
se Commissie (2011).
Portugal StaatsschuldencrisisDe periode voorafgaand aan het verzoek om financiële bijstand werd gekenmerkt door ongunstige ontwikke -
lingen in de overheidsfinanciën en een achteruitgang van de economische vooruitzichten. Daardoor nam het
vertrouwen af en nam de marktdruk op de Portugese schuld toe, wat werd aangescherpt door de negatieve
ontwikkelingen in de markten voor staatsobligaties in de eurozone.
Naarmate de toegang tot de markt vernauwde, deed de overheid steeds meer een beroep op kortlopende
uitgiften van effecten en andere soorten financiering (zoals onderhandse plaatsing, gesyndiceerde uitgifte en
aanzienlijke kortlopende financiering van binnenlandse banken). Aan het begin van mei 2010 nam de Portuge -
se 10-jaars spread ten opzichte van Duitse Bunds toe tot 650 basispunten.
Tegen de achtergrond van opeenvolgende afwaarderingen van zijn staatsobligaties door ratingbureaus kon
Portugal zichzelf niet langer herfinancieren tegen percentages die verenigbaar waren met langetermijndoel -
stellingen voor de houdbaarheid van de begroting.
Bron: Europese Commissie: Het economisch aanpassingsprogramma voor Portugal, European Economy,
Occasional Papers 79 , (2011); IMF: Portugal: verzoek om een overeenkomst in het kader van de uitgebreide
Fondsfaciliteit (2011).
 1 Claessens en Kose (2013); Laeven en Valencia (2012); Kaminsky en Reinhart (1999).Bijlage I81 Bijlagen
De kredietfaciliteiten voor de vijf landen
Betalingsbalansbijstand Europees financieel stabilisatie­
mechanisme (EFSM)Europese faciliteit voor financiële
stabiliteit (EFSF)
Institutionele
vormEU-mechanisme EU-mechanismePrivéonderneming die eigendom is van
landen van de eurozone
Kapitaalstructuur Gegarandeerd door de EU-begroting Gegarandeerd door de EU-begroting Garanties van landen uit de eurozone
Kredietverlenings ­
capaciteit in euro50 miljard  euro 60 miljard  euro 440  miljard  euro
Instrumenten Leningen, kredietlijnen Leningen, kredietlijnenLeningen, obligatieaankopen in de
rimaire en secundaire markten
Looptijd Permanent mechanisme Tijdelijk mechanisme Tijdelijk mechanisme
Belangrijkste
besluitvormings­
organenRaad, die handelt bij gekwalificeerde meerderheid op voorstel van de Europese
CommissieDe raad van bestuur van de EFSF (d.w.z.
leden van de Eurogroep)
Rechtsgrond voor
financieringArtikel 143 VWEU Artikel 122 VWEU Intergouvernementeel besluit
Bron: ERK.
De twee overige faciliteiten — intergouvernementele leningen aan Griekenland en het Europees stabiliteitsmecha -
nisme — die werden ingesteld om financiële bijstand te verlenen aan landen in de eurozone, zijn niet opgenomen in
de tabel.Bijlage II82 Bijlagen
Controlemethodologie
Vaststelling van de controlecriteria
1. Wij leidden goede beheerspraktijken en evaluatiecriteria af uit evaluaties van IMF-programma’s, ex-post -
evaluaties van de betalingsbalanssteun van de EU voor derde landen, eerdere verslagen van de Reken -
kamer over macrofinanciële bijstand, richtsnoeren en andere publicaties van onafhankelijke instituten en
denktanks en academisch onderzoek. Tabel 1  bevat de belangrijkste brondocumenten.
 Tabel 1 — Belangrijkste bronnen van controlecriteria
IMF en onafhankelijk evaluatiebureau van het IMF
IMF-richtsnoeren inzake randvoorwaarden: IMF-richtsnoeren inzake randvoorwaarden (2002); Grondbeginselen van de richtsnoeren inzake randvoorwaar -
den (2006); Evaluatie van de randvoorwaarden van 2011 (2012)
Begrotingsaanpassing in door het IMF gesteunde programma’s (2003)
Evaluatieverslag: Het IMF en recente kapitaalrekeningencrises: Indonesië, Korea, Brazilië (2003)
Evaluatieverslag: Structurele randvoorwaarden in door het IMF gesteunde programma’s (2007)
Structurele randvoorwaarden in door het IMF gesteunde programma’s: achtergronddocumenten (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at public debt (De overheidsschuld afbouwen), IMF, 2011
Europese Commissie
Richtsnoeren voor het programmeren, opzetten en beheren van algemene begrotingssteun (2007)
Eindverslag: Meta-evaluatie van macrofinanciële bijstandsactiviteiten (2004-2008) (2009)
Richtsnoeren voor de ex-postevaluatie van macrofinanciële bijstand en betalingsbalansactiviteiten (2010)
Evaluatie van de begrotingstoezichtactiviteiten van het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (2010)
Europese Rekenkamer
Speciaal verslag nr. 5/2001 over de tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing, die wordt bestemd voor begrotingssteun (zevende en
achtste EDF)
Speciaal verslag nr. 2/2005 over de begrotingssteun uit het EOF aan de ACS-staten: het beheer door de Commissie van het onderdeel „hervorming van de
overheidsfinanciën”
Speciaal verslag nr. 11/2010 „Het beheer door de Commissie van de algemene begrotingssteun in landen van de ACS, Latijns-Amerika en Azië”Bijlage III83 Bijlagen
2. Om de beste praktijken voor het beheer van overheidsschuld, de relaties met beleggers en transparantie bij
schulduitgifte vast te stellen, putten we uit de relevante werkzaamheden en richtsnoeren van de volgende
organisaties:
a) het IMF en de Wereldbank, in het bijzonder de verschillende versies van de richtsnoeren inzake
het beheer van overheidsschuld (2001, 2003, 2007 en 2014) en inzake het gebruik van syndicering
(2010 en 2013);
b) de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, in het bijzonder de meerlanden-
analyse van de procedures voor de uitgifte van overheidsschuld (2009);
c) de Bank voor Internationale Betalingen, en
d) verenigingen in de private sector, zoals de Internationale Vereniging van Kapitaalmarkten, de Europese
Vereniging van Financiële Markten en het Institute of International Finance.
 Analyse van de structurele voorwaarden
3. De analyse van de structurele voorwaarden was gebaseerd op een steekproef (zie tabel 2 ). De gebieden
werden geselecteerd na een evaluatie van het relatieve belang ervan voor elk programma.
Tabel 2 — Overzicht van de steekproef
Hongarije Letland Roemenië Ierland Portugal
Aantal geanalyseerde voorwaarden 44 56 67 59 135
Gemiddelde dekking (geraamd door extrapolatie van de
steekproef)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Thematische dekking
Beheer van overheidsfinanciën (bijv. budgettaire verantwoor -
delijkheid, openbare aanbestedingen)x x x x x
Hervorming en/of lonen van de overheidssector x x x x
Pensioen x x x x
Structuurfondsen x x x
Staatsbedrijven, privatisering, publiek-private
partnerschappenx x x
Ondernemingsklimaat x x
Arbeidsmarkt (loonvorming, actief arbeidsmarktbeleid,
werkloosheidsuitkeringen)x x x x
Financiële sector (solvabiliteitsratio’s, bankentoezicht) x x x
1 73 % van de voorwaarden waren volledig structurele voorwaarden. De overige 27 % waren voorwaarden die alleen betrekking hadden op de
begroting.
Bron: ERK.Bijlage III84 Bijlagen
4. Soortgelijke voorwaarden in de verschillende versies van de memoranda van overeenstemming werden ge -
groepeerd om onnodige herhalingen te voorkomen. Het aandeel van de gegroepeerde voorwaarden in het
aantal voorwaarden in de verschillende memoranda van overeenstemming werd gebruikt om de relevantie
van de voorwaarden te meten.
5. De gegroepeerde voorwaarden werden ingedeeld in drie categorieën van structurele inhoud:
i) Weinig structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die op zichzelf geen zinvolle economi -
sche veranderingen zouden teweegbrengen. Deze voorwaarden kunnen echter wel als voorbereidende
stappen dienen voor meer significante hervormingen. Voorbeelden van zulke maatregelen zijn: i) een -
malige bewijsvergaringsactiviteiten zoals een eenmalige evaluatie; ii) de voorbereiding en publicatie
van plannen of strategieën, en iii) de voortzetting van bestaande activiteiten.
 ii) Gemiddelde structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die mogelijk een onmiddellijk sig -
nificant effect kunnen hebben op het gedrag van een groep marktdeelnemers (zoals ambtenaren, on -
dernemingen, consumenten, werknemers en vergunninghouders). Om die effecten te verduurzamen,
zouden er evenwel follow-upmaatregelen nodig zijn. Deze categorie omvat vier soorten voorwaarden.
In de eerste plaats: voorwaarden die vereisen dat de uitvoerende tak van de overheid maat regelen
neemt die waarschijnlijk een onmiddellijk effect zullen hebben. Zulke voorwaarden kunnen ook bij -
zonder significante macro-economische effecten hebben (als de overheid bijvoorbeeld beslist om de
minimumlonen te verlagen), maar deze voorwaarden zijn eenvoudig terug te draaien. In de tweede
plaats: voorwaarden die vereisen dat de overheid een bepaalde activiteit herhaaldelijk uitvoert (bij -
voorbeeld regelmatig toezicht op de begroting). in de derde plaats: voorwaarden die vereisen dat er
verschillende bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen, zoals een reorganisatie in de centrale
overheid of maatregelen in aanloop naar de tenuitvoerlegging van bestaande wetgeving. In de vierde
plaats: alle eenmalige maatregelen.
iii) Veel structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die op zichzelf duurzame veranderingen
in de economie zouden teweegbrengen. Zulke voorwaarden kunnen erg brede, significante effecten
hebben, maar de effecten kunnen ook zijn toegespitst op een paar marktdeelnemers. De voorwaarden
in deze categorie vereisen gewoonlijk veranderingen in de wetgeving door het nationale parlement.
Deze categorie omvat tevens significante veranderingen in het interinstitutionele landschap, zoals de
oprichting van een begrotingsraad of de reorganisatie van een lokale overheid, alsmede privatisering1.
 6. De naleving werd getoetst aan de oorspronkelijke termijn en aan de tenuitvoerleggingsstatus ten tijde
van de controle. Deze beoordeling was gewoonlijk gebaseerd op de beschikbare monitoringverslagen. De
volgende typen voorwaarden werden niet in aanmerking genomen in de analyse van de naleving:
i) vage voorwaarden — d.w.z. voorwaarden aan de hand waarvan de structurele inhoud niet correct kon
worden ingedeeld;
ii) permanente voorwaarden — d.w.z. voorwaarden die vereisen dat bepaalde activiteiten elk kwartaal
worden verricht, en
iii) voorwaarden zonder duidelijke termijn.
1 Nationaliseringsmaatregelen of maatregelen om banken te steunen vallen niet onder deze categorie.Bijlage III85 Bijlagen
7. Om rekening te houden met situaties waarin de nalevingsstatus niet kon worden verkregen, werden alle
statistische tests ten minste twee keer verricht: i) op basis van bijgehouden gegevens, met uitzondering
van de situaties waarin de nalevingsstatus niet konden verkregen, en ii) op basis van alle bijgehouden ge -
gevens waarbij de ontbrekende waarden als niet-naleving werden beschouwd.
Kosten van de schuld
8. Voor de prijzen van de leningen werden de swaprentes gebruikt als indicator voor wat de markten als het
geldende risicovrije rendement van een bepaalde looptijd op het tijdstip van uitgifte beschouwden. Het
gemiddelde van de bied- en vraagswaprente (d.w.z. het midswapniveau) werd gebruikt als benchmark voor
het rendement op de uitgifte dat werd behaald door de EU en door vergelijkbare emittenten2. De gegevens
werden verkregen van Bloomberg of, als er geen gegevens voorhanden waren, berekend als het verschil
tussen het rendement op de uitgifte en het midswapniveau op de aankondigingsdatum.
2 Europese Investeringsbank, Europese faciliteit voor financiële stabiliteit, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Bijlage III86
over het hervormingsprogramma. Zonder zeggen -
schap is de kans dat een programma slaagt veel kleiner.
 Bij het vergelijken van de programma’s moet ook
rekening worden gehouden met de verschillende
onderliggende omstandigheden van de ontvangende
landen, met hun politieke, administratieve en insti -
tutionele beperkingen en met de wijze waarop ze na
verloop van tijd zijn veranderd. Landen kunnen struc -
turele zwakheden hebben die op het eerste gezicht
vergelijkbaar zijn, maar toch het beste worden aange -
pakt met verschillende pakketten beleidsmaatregelen.
Bepalend voor het succes van de programma’s is de
flexibiliteit waarmee ze kunnen worden afgestemd op
en aangepast aan de specifieke behoeften en beper -
kingen van elk land. De kwaliteit van een programma
kan niet worden beoordeeld op basis van een vergelij -
king van het aantal structurele voorwaarden.
De Commissie heeft reeds heel wat vooruitgang
geboekt tijdens de uitvoering van de gecontroleerde
programma’s en sinds de beëindiging ervan. Dit geldt
zowel voor het mobiliseren van extra deskundigheid
en financiële middelen als voor het versterken van
de EU-mechanismen voor economisch bestuur en
financiële bijstand. De Commissie wil voortbouwen
op deze veranderingen en verdere verbeteringen aan -
brengen, zoals wordt uiteengezet in haar antwoord
op de aanbevelingen in het controleverslag.
III
Reeds vóór de crisis bestond er een goed functione -
rend kader voor het begrotingstoezicht. De omvang
en de aard van de wereldwijde financiële crisis van
2007-2008 was ongekend. Dat verklaarde het plotse
en chaotische optreden van onevenwichtigheden in
verschillende EU-landen.
 De crisis heeft aangetoond dat het toezichtskader van
voor de crisis niet helemaal geschikt was om de risico’s
in de onderliggende begrotingssituaties vast te stellen
in periodes van ongekende economische crisis. Ze heeft
ook aan het licht gebracht dat de overloop  effecten
tussen de landen groot zijn en dat er nood is aan
uitgebreider toezicht op de bankensector en op de
macro-economie in ruimere zin. De reactie van de finan -
ciële markten — een kritieke factor in het versnellen van
de crisis — was echter een nieuw effect dat bijzonder
moeilijk te voorspellen was. Op het moment dat landen
om bijstand vroegen, werd de verslechterende toestand
achter de schermen gevolgd en stond de Commissie
in nauw contact met de nationale autoriteiten. Het is Samenvatting
I
De Commissie verheugt zich over deze door de ERK
uitgevoerde controle van de doelmatigheid van de
programma’s voor financiële bijstand uit de betalings -
balansfaciliteit (BoP-faciliteit) en het Europees financi -
eel stabiliteitsmechanisme (EFSM). Deze programma’s
hebben hun essentiële economische doelstellingen
bereikt, namelijk een terugkeer van de landen naar de
financiële markten, naar duurzame overheidsfinanciën
en naar groei en werkgelegenheid.
De impact en de evolutie van de crisis waren onge -
kend, zowel in Europa als in de rest van de wereld. Het
was bijzonder moeilijk om alle gevolgen van de snelle
afbouw van onevenwichtigheden te voorspellen. In
zulke crisisomstandigheden zijn de gewone econo -
mische reactiefuncties niet meer toereikend om de
interrelaties tussen een aantal economische variabelen
adequaat te beschrijven. De Commissie en de EU moes -
ten snel reageren toen er zoveel onzekerheid heerste
en de stabiliteit van het hele financiële systeem en de
solvabiliteit van de landen in gevaar werden gebracht
door systemische landen- en liquiditeitsrisico’s.
 Toen de crisis uitbrak, bestond er reeds een multila -
teraal toezichtskader, maar dat bleek niet helemaal
te voldoen. Hoewel de Commissie slechts beperkte
ervaring had met de aard en de omvang van de
interventie die nodig was, ontwikkelde ze al snel een
pakket hulpmiddelen om de crisis op te lossen. De
betalingsbalansprogramma’s (BoP-programma’s)
voor financiële bijstand aan EU-lidstaten werden in
een toestand van urgentie en in moeilijke omstan -
digheden opgezet. Voor de EFSM-programma’s gold
dezelfde urgentie omdat er een groter gevaar voor
overloopeffecten naar andere landen van de euro -
zone bestond en omdat ze werden gefinancierd via
financieringsinstrumenten die nog maar pas waren
gecreëerd. De Commissie werd geconfronteerd met
een scherp gebrek aan personele middelen en moest
een moeilijk leerproces doormaken. De programma’s
waren complexe instrumenten waarmee onvoorzien -
bare crisissituaties werden aangepakt.
De inbreng van de ontvangende landen in de opzet
en de evolutie van de programma’s was van essenti -
eel belang. Deze inbreng weerspiegelt niet alleen de
verschillende omstandigheden maar ook de verschil -
lende politieke voorkeuren van die landen, en vormt de
belangrijkste garantie dat ze zeggenschap behouden Antwoorden
van de CommissieAntwoorden van de Commissie 87
Voor de crisis was het EU-kader voor economisch
bestuur vooral gericht op het begrotingsbeleid en
werd inzonderheid het toezicht op de financiële
risico’s overgelaten aan de centrale banken en de
nationale toezichthoudende instanties. Door het ont -
breken van een geïntegreerde Europese toezicht- en
regelgevingsarchitectuur voor financiële instellingen,
werden belangrijke risico’s niet systematisch gesigna -
leerd. Sinds de crisis is er grote vooruitgang geboekt
in de aanpak van deze institutionele en bestuurlijke
tekortkomingen. Het toezichtskader is grondig her -
zien en de Commissie onderhoudt nauwere contacten
met het nieuw opgerichte Europees Comité voor sys -
teemrisico’s (ESRB) en de Europese toezichthoudende
autoriteiten (ESA).
 Wat echter niet gemakkelijk kon worden voorzien
was het feit dat, als gevolg van de ongekende aard en
omvang van de financiële crisis, overheden maat -
regelen ter ondersteuning van de financiële sector
namen die soms aanzienlijke gevolgen hadden voor
de overheidsfinanciën.
V
Het kader voor macro-economisch toezicht is een
aanvullend proces dat geen deel uitmaakt van het Sta -
biliteits- en Groeipact (SGP). Het SGP bestaat uit een
reeks wettelijke en politieke maatregelen met betrek -
king tot het begrotingstoezicht. Toen de crisis uitbrak,
was het SGP tien jaar oud en pas aangepast (in 2005)
om een grotere rol toe te kennen aan het onderlig -
gende begrotingsbeleid. Vastbesloten om te leren
uit de tekortkomingen die aan de oppervlakte waren
gekomen, paste de Commissie het SGP opnieuw aan
in 2011, 2013 en 2014.
Door een verband te leggen tussen het SGP en het
onvoldoende voorbereid zijn van de Commissie om
de programma’s te beheren, houdt het verslag geen
rekening met het feit dat zowel de hervormingen
van het SGP als de invoering van macro-economisch
toezicht ten doel hadden de tekortkomingen van de
toezichtmechanismen te verhelpen. Met dit systeem
kunnen onevenwichtigheden tijdig worden vastge -
steld, zodat de nodige beleidsbeslissingen kunnen
worden genomen om de landen beter te wapenen
tegen een crisis. Het in goede banen leiden van de
financiële bijstand en het vaststellen van risico’s zijn
twee aparte zaken.de ontvangende lidstaat en niet de Commissie die een
programma voor financiële bijstand moet aanvragen.
De rol van de Commissie inzake het toezien op natio -
nale economische en budgettaire beleidsbeslissingen
en inzake het verstrekken van beleidsaanbevelingen is
ook beperkter in het normale toezichtskader dan onder
de voorwaarden van een programma.
 De reactie op de crisis was onmiddellijk en alom -
vattend. Ze omvatte een verdere versterking van
het algemene economische bestuur van de EU via
een geïntegreerd systeem van Europese financiële
toezichthoudende organen (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA)
en een regelgevende architectuur voor de financiële
instellingen (de bankenunie). Daarnaast werden het
„sixpack” en het „twopack” ingevoerd om de door
de crisis blootgelegde zwakheden inzake toezicht te
verhelpen. Het sixpack omvatte meer bepaald de pro -
cedure bij macro-economische onevenwichtigheden,
waardoor het monitoren van macro-economische en
financiële onevenwichtigheden een sleutelelement
werd van het economische toezicht van de EU.
Bij de beoordeling van de prestaties van de Commis -
sie wordt niet voldoende rekening gehouden met het
feit dat de maatregelen van de Commissie niet wer -
den genomen in een vacuüm maar in een kader van
complexe institutionele structuren. De rol van het IMF
en — voor de landen van de eurozone  — de ECB bij
het voorbereiden en het volgen van de programma’s
wordt onderbelicht. Ook de rol van de Raad als het
belangrijkste besluitvormingsorgaan wordt te weinig
benadrukt.
IV
De macro-economische en budgettaire resultaten
voor 2008 verschilden in het algemeen sterk van de
aanvankelijke prognoses van heel veel instellingen,
waaronder de Commissie. Dit houdt verband met de
abrupte afbouw van de onevenwichtigheden en de
ongekende aard van de crisis, die heden algemeen
wordt beschouwd als een statistisch heel ongewone
gebeurtenis („tail event”). Bovendien worden prog -
noses altijd gemaakt op basis van de informatie die
op een bepaald moment beschikbaar is, terwijl latere
ontwikkelingen en gegevensherzieningen uiteraard
de situatie en de vooruitzichten veranderen.
 Er moet worden erkend dat prognoses maken geen
exacte wetenschap is. De prognoses van de Commis -
sie zijn in het verleden vaak zeer accuraat gebleken.Antwoorden van de Commissie 88
IX
De Commissie wil graag onderstrepen dat er een dui -
delijk onderscheid dient te worden gemaakt tussen
het verstrekken van informatie die nodig is om op
een bepaald moment een gefundeerde beslissing te
nemen en het kunnen verzamelen van alle gegevens
op een latere datum.
In de beginfase van de programma’s werkte de Com -
missie onder zware tijdsdruk en moest ze degelijke
en doeltreffende crisisbeheersingsprocedures opzet -
ten. De Commissie erkent dat het documentbeheer
zwakke punten vertoonde in het vroege stadium van
de programmaprocessen en dat ze „al doende moest
leren”.
De Commissie heeft de Rekenkamer een aanzien -
lijke hoeveelheid informatie verstrekt, onder andere
spreadsheets, over de gegevens en de aannamen
waarop de aanvankelijke berekeningen van de finan -
cieringskloof gebaseerd waren. Over alle betrokken
programmalanden zijn achtergronddocumenten
bezorgd.
X
De Commissie is het er niet mee eens dat er essentiële
informatie ontbrak in de recentste programmadocu -
menten. De analyse in de programmadocumenten
voor Portugal en Ierland was heel grondig.
XI
De Commissie is het er niet mee eens dat de voor -
waarden in de memoranda van overeenstemming
(MoU’s) niet altijd waren toegespitst op de door
de Raad vastgestelde algemene economische
beleidsvoorwaarden.
De door de Raad vastgestelde algemene economische
beleidsvoorwaarden zijn „algemeen” en niet bedoeld
als een exhaustieve lijst van voorwaarden. Voor de
verwezenlijking ervan — inzonderheid wat de structu -
rele aspecten betreft — moeten de memoranda van
overeenstemming vaak een hele reeks maatregelen
bevatten die de onderliggende positie van een econo -
mie versterken.
 Bovendien zijn memoranda van overeenstemming
het resultaat van onderhandelingen met de politieke
autoriteiten van de betreffende lidstaat. Hun inbreng
is van cruciaal belang voor het welslagen van het
programma.VIII
Het verslag wijst terecht op het gebruik van spread -
sheets en op aanvankelijke problemen met de docu -
mentatie. De prognosehulpmiddelen van de Commis -
sie zijn niet ingewikkelder dan nodig.
Een economie kan niet worden voorspeld met een
eenvoudige applicatie. Voor haar prognoses moet de
Commissie een hele reeks variabelen in aanmerking
nemen. Dat leidt onvermijdelijk tot een grote en vrij
complexe verzameling van gegevens die door de
deskofficers voor de landen moet worden verwerkt tot
een prognose. Het gebruik van spreadsheets vereist
deskundigheid en professionele oordeelsvorming. De
prognosemethode van de Commissie is vergelijkbaar
met de praktijken van andere organisaties die econo -
mische prognoses maken.
De Commissie is het niet eens met de opmerking van
de Rekenkamer dat het moeilijk was om de aannamen
in de prognoses te beoordelen. De aannamen waarop
de prognoses gebaseerd zijn, staan beschreven in de
standpuntnota die wordt opgesteld bij het begin van
elke prognoseronde. De aannamen worden geactuali -
seerd voordat elke latere prognose wordt opgeslagen
en ze worden vermeld in elke prognose. Tijdens de
voorbereiding van de periodieke prognoses van de
Commissie vinden verscheidene vergaderingen plaats
met de deskofficers voor de landen, deskundigen uit
de horizontale eenheden en het topmanagement. Het
bespreken van de aannamen waarvan wordt uitge -
gaan voor de prognoses vormt een essentieel onder -
deel van deze vergaderingen. Bovendien controleren
de horizontale eenheden systematisch de mathema -
tische en economische consistentie van de door de
landendesks voorbereide prognoses.
 De Commissie heeft inzonderheid haar beoordeling
van de multipliereffecten op de begroting die ten
grondslag lagen aan de prognoses uitvoerig toege -
licht (zie bijvoorbeeld tekstvak I.5 op blz. 41 van de
herfstprognose 2012). In 2013 heeft het DG ECFIN een
beoordeling van het impliciete multipliereffect op de
begroting uitgevoerd. De multipliereffecten vallen
ruim binnen de marge die vermeld wordt in de empiri -
sche en theoretische literatuur.Antwoorden van de Commissie 89
XIII
Binnen de Commissie worden berekeningen die aan
de grondslag liggen van programmabesluiten geëva -
lueerd door ambtenaren die geen deel uitmaken
van het programmahoofdteam, zoals leden van het
hoger management en hoofden van de horizontale
eenheden. Over de evaluatieverslagen werd overleg
gepleegd met de betrokken directoraten-generaal.
Verder werkte de Commissie nauw samen met het IMF
en de ECB voor de EFSM-programma’s. Ontwerpen
van programmadocumenten werden consequent
uitgewisseld met en kruiselings gecontroleerd door
partnerinstellingen, die allemaal actief samenwerkten
met de nationale autoriteiten.
Transparantie over de resultaten van de onderhande -
lingen, ten slotte, werd geboden door gedetailleerde
verslagleggingen aan het EFC en de EWG.
XIV
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf X.
XV
Het gebruik van op transactiebasis berekende tekort -
doelstellingen wordt ondersteund door het juridische
kader dat aan het economisch toezicht door de EU
ten grondslag ligt, en zorgt voor consistentie tussen
de landen. Alle EU-lidstaten, ook de lidstaten met een
economisch aanpassingsprogramma, zijn onderwor -
pen aan de gemeenschappelijke begrotingsregels van
de EU. Overeenkomstig Protocol nr. 12 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie, dat de
referentiewaarden voor de procedure bij buitenspo -
rige tekorten (PBT) bepaalt, wordt het tekort bere -
kend volgens het Europees Stelsel van nationale en
regionale rekeningen (ESR), d.w.z. op transactiebasis.
 Daarom lijkt het in een gemeenschappelijke Europese
context zeker verantwoord om de gegevens van nati -
onale rekeningen te gebruiken voor het vaststellen en
het monitoren van de begrotingsdoelstellingen.
Het door het ESR95 ingevoerde beginsel van boek -
houdingen op transactiebasis was conceptueel gezien
een belangrijke innovatie, die destijds werd gemoti -
veerd door de tekortkomingen van kasgeldrekenin -
gen. Een van deze tekortkomingen is dat kasgeldreke -
ningen veel vatbaarder zijn voor manipulaties en een
minder betrouwbaar economisch beeld bieden.Verschillende benaderingen
De Commissie vindt het gepast dat voor elk pro -
gramma rekening werd gehouden met de landspe -
cifieke economische voorwaarden, institutionele
structuren, omstandigheden en voorkeuren.
XII
Hoewel de Commissie het ermee eens is dat het pro -
grammabeheersproces steeds het risico inhoudt dat
landen verschillend worden behandeld of dat onno -
dige hervormingen worden geëist, is ze van mening
dat het passend en nodig was om de programma’s op
een landspecifieke manier te beheren. Deze flexibi -
liteit was wenselijk wegens de uiteenlopende eco -
nomische, politieke en administratieve context in de
verschillende landen en wegens de grote rol die het
ontvangende land speelde in de opzet en de evolutie
van het programma. Landen kunnen structurele zwak -
heden hebben die op het eerste gezicht vergelijkbaar
zijn, maar toch het beste worden aangepakt met
verschillende pakketten beleidsmaatregelen.
De inbreng van de ontvangende landen in de opzet
en de evolutie van de programma’s weerspiegelt niet
alleen de verschillende omstandigheden maar ook de
verschillende politieke voorkeuren van die landen, en
vormt de belangrijkste garantie dat ze zeggenschap
behouden over het hervormingsprogramma.
De Commissie erkent dat er ruimte is voor verbetering
in de consistentie waarmee de voorwaarden worden
gecategoriseerd.
 De Commissie is van mening dat het door de Reken -
kamer gebruikte begrip „structurele inhoud” geen
zinvolle meeteenheid is om beleidsmaatregelen te
analyseren en conclusies te trekken over het belang
ervan. Ook is het zo dat de voorwaarden evolueren
naarmate een programma vordert. Voor een hervor -
ming die de Rekenkamer uiteindelijk zou indelen in de
categorie „veel structurele inhoud”, kunnen verschei -
dene voorafgaande stappen met „weinig structurele
inhoud” nodig zijn om ze adequaat te beoordelen
en voor te bereiden. Sommige tekortdoelstellingen
werden afgezwakt als werd geoordeeld dat de aan -
vankelijke doelstellingen niet meer passend waren. Dit
gebeurde op basis van een grondige analyse, waarbij
rekening werd gehouden met diverse landspecifieke
ontwikkelingen en niet alleen met de groei van het
bbp.Antwoorden van de Commissie 90
XVII
Strakke termijnen voor de tenuitvoerlegging van de
hervormingen kunnen achteraf soms onrealistisch
lijken, maar ze waren heel ambitieus vastgesteld om
de landen aan te zetten tot snellere actie.
De Commissie is het er niet mee eens dat met de nale -
ving van de belangrijkste voorwaarden werd gewacht
tot de eindfase van de programma’s. De crisissituatie
en het politieke momentum voor hervorming zorgden
ervoor dat belangrijke en moeilijke hervormingen
vroeg in de programmaperiode werden uitgevoerd.
Aanbevelingen
De Commissie aanvaardt aanbeveling a).
De Commissie heeft haar mobilisatie van deskundig -
heid verbeterd in de loop van de crisis. Ze slaagde erin
meer deskundigheid te mobiliseren voor de euro -
zoneprogramma’s, die later van start gingen dan de
niet-eurozoneprogramma’s. De dienst Structurele Her -
vorming en ondersteuning (SRSS) is onlangs opgezet
binnen de Commissie. De Commissie zal onderzoeken
hoe een aantal essentiële principes voor de snelle
mobilisatie van deskundigheid eventueel nog kan
worden versterkt tot een instellingsbreed kader.
 De Commissie zal procedures voor een beter toezicht
en beheer van mogelijke nieuwe financiëlebijstands -
programma’s voor landen van de eurozone ontwikke -
len in het kader van het twopack.
De Commissie aanvaardt aanbeveling b), maar bena -
drukt dat de registratieactiviteit geen disproportio -
nele last mag leggen op de prognosemakers, inzon -
derheid in de context van een programma.
De Commissie heeft het beheer van procedures en
documenten reeds verbeterd sinds de tenuitvoerleg -
ging van de eerste programma’s. Ze zal verder werken
aan het verbeteren van haar beleid inzake document -
beheer en kwaliteitscontrole.Het vaststellen van de doelstellingen in overeenstem -
ming met het ESR weerhoudt de Commissie er echter
niet van om zo nodig andere beschikbare informatie-
en gegevensbronnen te gebruiken voor zijn monito -
ringactiviteiten. Dit kunnen begrotingsgegevens op
kasbasis zijn, omdat die sneller beschikbaar zijn dan
transactiegegevens. Bij het interpreteren van gege -
vens op kasbasis moet rekening worden gehouden
met de verschillende conceptuele grondslagen.
In het algemeen kan een juist gebruik van meer
gegevensbronnen met verschillende conceptuele
grondslagen en een verschillende beschikbaarheid
alleen maar bijdragen aan het beter monitoren van de
programmadoelstellingen en aan het ondersteunen
van de besluitvorming wanneer dit nodig is.
XVI
De door de programma’s vastgestelde begrotings -
aanpassingen voldeden aan de eisen van het SGP ,
rekening houdend met de landspecifieke voorwaar -
den en programmadoelstellingen. Maar hoewel in
de programma’s rekening wordt gehouden met de
relevante factoren om het tempo van de structurele
verbetering te bepalen, kan het uiteindelijke resultaat
worden beïnvloed door een ruimer geheel van facto -
ren die verband houden met de externe omgeving.
 Het betreft hier onder andere uitzonderlijke omstan -
digheden (bijvoorbeeld diepere recessies dan aanvan -
kelijk verwacht), inflatiepercentages, de samenstelling
van de groei, het marktsentiment dat de leenkosten
beïnvloedt, en ex-postherzieningen van de gegevens.
Daarom is flexibiliteit noodzakelijk om aanpas -
singen aan nieuwe voorwaarden mogelijk te
maken. Dat wordt ook erkend in het EU-kader voor
begrotingstoezicht.
Eenmalige maatregelen kunnen onvermijdelijk zijn in
sommige situaties (rechterlijke uitspraken, bankred -
dingen), maar zijn dusdanig geclassificeerd dat ze her -
kenbaar zijn als tijdelijk. Ze worden niet opgenomen
in de structurele balans, precies om te voorkomen dat
overheden te vaak hun toevlucht nemen tot dergelijke
maatregelen. Bovendien is het niet meer dan normaal
dat de structurele balansen van de verschillende lan -
den met een verschillend tempo veranderen.Antwoorden van de Commissie 91
De Commissie aanvaardt aanbeveling g) ten dele. Ze
heeft reeds richtlijnen uitgezet voor de samenwerking
met het IMF en de ECB en onderneemt nog andere
stappen om de interinstitutionele samenwerking
tijdens de programma’s te bevorderen. De Com -
missie is evenwel van oordeel dat een formalisering
van deze samenwerking het besluitvormingsproces
zou belasten en dient te worden vermeden — zeker
gezien de tijdsdruk — door ze voldoende te verdui -
delijken. Meningsverschillen moeten flexibel kunnen
worden opgelost. Het zou immers moeilijk en weinig
zinvol zijn om geschillen te beslechten via een formeel
vastgelegd proces.
De Commissie aanvaardt aanbeveling h). De Com -
missie is van mening dat het schuldbeheersproces
altijd transparant is geweest en dat de documentatie
mettertijd verder is verbeterd.
 De Commissie aanvaardt aanbeveling i). Ze zal
trachten meer inzicht te krijgen in de in het kader van
de programma’s uitgevoerde aanpassingen via de
huidige reeks uitgebreide ex-postbeoordelingen, en
daar lering uit te trekken. Alle aspecten van de in het
kader van de programma’s uitgevoerde aanpassingen
worden beoordeeld, met inbegrip van de drie sugges -
ties van de Rekenkamer. Een ex-postbeoordeling van
het economisch aanpassingsprogramma van Ierland is
reeds gepubliceerd.De Commissie aanvaardt aanbeveling c).
De Commissie heeft de gegevensregistratie reeds
verbeterd sinds het begin van de programma’s. Ze zal
er vooral op toezien dat de nieuwe procedures vol -
ledig worden toegepast, zonder dat de programma -
teams worden gehinderd in het naleven van strakke
termijnen.
De Commissie zal onderzoeken hoe er verder voor
kan worden gezorgd dat belangrijke besluiten worden
geregistreerd zonder dat het besluitvormingsproces
wordt vertraagd, in overeenstemming met haar beleid
inzake documentbeheer en kwaliteitscontrole.
De Commissie aanvaardt aanbeveling d).
De Commissie aanvaardt aanbeveling e). Ze zal
ernaar streven aanvullende variabelen die ze op korte
termijn kan verzamelen, zoals een driemaandelijks
kassaldo en/of een streefcijfer voor betalingsach -
terstanden, op te nemen in de memoranda van
overeenstemming, als hulp bij het monitoren van de
begrotingsdoelstellingen.
De Commissie aanvaardt aanbeveling f). De Commis -
sie wijst erop dat er in de eerste plaats een coherent
en geïntegreerd programma van hervormingen moet
zijn om de belangrijkste economische problemen aan
te pakken. Binnen dat programma moet er vaak wor -
den gekozen uit verschillende hervormingspakketten.
 De voorwaarden mogen bijgevolg niet op zichzelf
worden bezien. Over de selectie van de voorwaarden
dient te worden onderhandeld met het ontvangende
land. De landen moeten in staat worden gesteld om
de agenda voor hun programma’s te bepalen. Alleen
zo krijgen ze zeggenschap over het hervormingspro -
ces, wat zeer bepalend is voor het welslagen van het
programma.Antwoorden van de Commissie 92
36
Zoals nader besproken in het antwoord van de Com -
missie op paragraaf IV, kan de prognosemaker niet van
tevoren rekening houden met landspecifieke beleids -
beslissingen. De uiteindelijke resultaten kunnen ook
worden beïnvloed door ex-postherzieningen van de
gegevens. Dit moet in aanmerking worden genomen
bij het vergelijken van prognoses en resultaten.
In het geval van Ierland was het voorspelde begro -
tingstekort in overeenstemming met het centrale
macro-economische scenario (o.a. voor de economi -
sche groei), dat was opgenomen in de lenteprognose
2008 van de Commissie voor Ierland. Het verschil
tussen het voorspelde tekort en het werkelijke resul -
taat is grotendeels toe te schrijven aan de herzie -
ningen van de bbp-prognoses en andere essentiële
macro-economische variabelen die de algemene
overheids  begroting beïnvloeden. In het centrale
scenario van haar lenteprognose 2008 voorzag de
Commissie niet de sterke economische vertraging die
zich zou voordoen in de tweede helft van het jaar. De
Commissie was hierin niet alleen: noch nationale en
internationale instellingen noch prognosemakers uit
de privésector voorzagen de ernst van de neergang
die in Ierland werd waargenomen in 2008.
37
Het structurele saldo is een centrale indicator voor het
beleidstoezicht sinds de hervorming van het SGP in
2005. Het is een uitermate relevante indicator voor het
toezicht op het begrotingsbeleid, maar de Commissie
erkent dat het geen geheel accurate indicator is, die ze
derhalve met de nodige omzichtigheid interpreteert.
 De raming van het structurele saldo wordt concep -
tueel beïnvloed door dezelfde onzekerheid die de
prognose van andere macro-economische variabelen
omringt. Dat is een inherent kenmerk en dus niet
te wijten aan de zwakheid van de ene methode ten
opzichte van een andere.Deel I
34
Zoals uiteengezet in het antwoord van de Commissie
op paragraaf III, heeft de crisis aangetoond dat het
bestaande toezichtskader niet helemaal geschikt was
om de onderliggende risico’s in de begrotingssituaties
van sommige lidstaten vast te stellen in periodes van
ongekende economische crisis.
Het hoofddoel van de financiële bijstand was finan -
ciering te verstrekken aan de ontvangende landen,
zodat zij de nodige maatregelen konden nemen om
het vertrouwen van de financiële markten geleidelijk
te herstellen. In landen die bijstand nodig hadden
omdat ze hun tekorten op de financiële markten niet
konden financieren, zou de financiële bijstand worden
gebruikt om de begroting te ondersteunen.
De Commissie erkent dat het in de periode voor de
crisis moeilijk was om het groeiende risico van begro -
tingsonevenwichtigheden, die al snel werden ver -
ergerd door het onverwachte ontstaan van ernstige
macrofinanciële onevenwichtigheden, ten volle op
te merken. Er waren evenwel concrete gevallen, zoals
Ierland en Spanje, waarvoor de Commissie in haar
officiële documenten aangaf dat de betrokken landen
een begrotingsoverschot moesten hebben wegens de
macro-economische en financiële risico’s.
De noodzaak om de programma’s voor de lidstaten te
activeren vloeide ook voort uit de onvoorspelbaarheid
en de ongekende duur en omvang van de crisis.
35
In tegenstelling tot de schuldratio en de tekortratio is
het structurele saldo geen waarneembare variabele.
 Het wordt per definitie bepaald door de berekening
van de „outputgap” (verschil tussen werkelijke en
potentiële productie), een niet-waarneembare varia -
bele. De potentiële productie, waaruit de outputgap
wordt afgeleid, wordt evenwel berekend volgens een
gemeenschappelijk met de Raad overeengekomen
methodologie (hierna „de gemeenschappelijk over -
eengekomen EU-methodologie” genoemd). Dit is een
vrij complexe werkwijze, maar ze garandeert wel een
consistent kader voor alle landen.Antwoorden van de Commissie 93
Voor lidstaten in een BTP is het structurele saldo sinds
2013 aangepast ter correctie van meevallers/tegen -
vallers in de ontvangsten en van fouten in de prog -
noses van de potentiële productie. De door de Raad
in juni 2014 goedgekeurde methodologie voor het
beoordelen van de doeltreffendheid van in het kader
van de BTP ondernomen acties, omvat een tweede
indicator van de begrotingsinspanning die gebaseerd
is op het rendement van de sinds de BTP-aanbeveling
genomen individuele maatregelen. Een zorgvuldige
kwalitatieve analyse op basis van deze twee indicato -
ren wordt gebruikt om de naleving te beoordelen.
Voor het preventieve deel van het SGP werd einde
2011 een uitgavenbenchmark ingevoerd als onderdeel
van het sixpack. Die doet dienst als tweede indicator
(naast het structurele saldo) om de naleving van het
vereiste aanpassingstraject naar de middellangeter -
mijndoelstelling (MTD) te beoordelen. De naleving
van de regels wordt beoordeeld via een algehele
evaluatie van de twee indicatoren.
Deze indicatoren zijn zeker complex en gebaseerd op
niet-waarneembare variabelen. Willen we evenwel
de door een lidstaat geleverde begrotingsinspanning
bepalen en aanbevelingen voor de toekomst geven,
dan zijn indicatoren als het structurele saldo geschik -
ter dan gewoon de tekortratio of de schuldratio,
omdat die veel procyclischer kunnen zijn.
Zie ook het antwoord van de Commissie op
paragraaf IV.
 38
De Commissie erkent dat de gemeenschappelijk
overeengekomen EU-methodologie de impact van de
huizenbooms die zich in deze periode voordeden (zie
bijvoorbeeld Roemenië en Ierland) en die leidden tot
zeer sterke toenamen van de kapitaalvoorraad, niet
helemaal heeft gecorrigeerd. De kapitaalvoorraad, die
kan worden beschouwd als een indicator van de totale
capaciteit van een economie, wordt niet afgevlakt in
de gemeenschappelijk overeengekomen EU-metho -
dologie. Bijgevolg werden de door de activazeepbel
veroorzaakte cyclische afwijkingen („capital gaps”)
niet gecorrigeerd. Bovendien hebben investeringen
in huizen niet hetzelfde effect op het potentieel van
een economie als bruto-investeringen in vaste activa
door ondernemingen. De huizenboom werd daarom
overgewaardeerd t.o.v. de totale productiecapaciteit.De berekening van het structurele saldo hangt per
definitie af van de berekening van de potentiële
productie, de outputgaps, de nominale saldo’s en het
effect van eenmalige maatregelen. Voor de bereke -
ning van de potentiële productie wordt een gemeen -
schappelijk overeengekomen EU-methodologie
gevolgd. De methode wordt regelmatig besproken en
zo nodig verbeterd door de werkgroep Output Gaps
van het Comité voor economische politiek (EPC). In
tegenstelling tot een „à la carte”-methode zorgt deze
methode voor een consistente kwaliteit en degelijk -
heid van de ramingen voor de verschillende landen.
De gemeenschappelijk overeengekomen methode die
op EU-niveau wordt gebruikt om de potentiële pro -
ductie en de outputgap te ramen, is geen zuiver statis -
tische methode. Ze is gebaseerd op een groot aantal
variabelen die het aanbodpotentieel van een land
bepalen. Prognoses van alle relevante macro-econo -
mische variabelen vormen cruciale informatie voor het
ramen van de outputgap. Zowel de outputgaps als de
nominale saldo’s bleken volatieler te zijn dan in vorige
periodes, wat een invloed had op het structurele
saldo. Hieruit blijkt nog maar eens hoe uitzonderlijk de
situatie en de aard van elke prognose zijn.
 Bovendien zijn de prognoses voor kleine open eco -
nomieën (de meeste programmalidstaten zijn zulke
economieën) doorgaans volatieler omdat ze blootge -
steld zijn aan een groter aantal schokken en het effect
van de schokken ook sterker is.
In haar beoordelingen in de aanloop naar 2008 heeft
de Commissie in verschillende gevallen gewezen op
de risico’s die verband houden met de onzekerheid
betreffende de cyclische positie. In haar aanbeveling
voor een advies van de Raad over het Ierse stabili -
teitsprogramma voor de periode 2006-2009 stelt de
Commissie bijvoorbeeld: „In elk geval zou het verstan -
dig zijn om speelruimte te behouden om een omslag
in het huidige, door de dynamische ontwikkelingen
in de woningsector bepaalde groeipatroon te kunnen
opvangen.”
Derhalve is de Commissie zich ten volle bewust van de
zwakheden van het structurele saldo als indicator en
houdt ze daar rekening mee bij haar beoordelingen.
Het kader voor begrotingstoezicht is ook voortdurend
verbeterd, in die zin dat het nu steunt op een uitge -
breid pakket van hulpmiddelen en niet alleen op het
structurele saldo.Antwoorden van de Commissie 94
42
Het toezicht op de voorwaardelijke verplichtingen
voor de overheidssector is aanzienlijk verbeterd sinds
2009.
Het toezichtskader is grondig herzien en de Commissie
onderhoudt nauwere contacten met het nieuw opge -
richte Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB) en
de Europese toezichthoudende autoriteiten (ESA).
Door de invoering van de procedure bij macro-econo -
mische onevenwichtigheden via het sixpack werd het
monitoren van economische onevenwichtigheden,
ook de sectorale, een essentieel onderdeel van het
economisch toezicht van de EU.
In 2015 stelde de Commissie voor het eerst reeksen
voorwaardelijke verplichtingen voor de overheids -
sector vast die vergelijkbaar zijn voor alle lidstaten.
 43
In 2008 wees de Commissie erop dat het toezicht
moest worden verruimd tot meer dan louter begro -
tingstoezicht, om macro-economische oneven -
wichtigheden aan te pakken. (Voor meer details, zie
blz. 247-248 van de publicatie „Tien jaar Economische
en Monetaire Unie: successen, knelpunten en nieuwe
uitdagingen” ).
Tot de sinds 2011 verwezenlijkte relevante institutio -
nele en wetgevende wijzigingen en significante ver -
beteringen behoren de oprichting van het Europees
Comité voor systeemrisico’s (ESRB) en de Europese
toezichthoudende autoriteiten (EBA, EIOPA en ESMA)
en de goedkeuring van het sixpack en het twopack
(zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 39
voor meer details).
Het sixpack voerde meer bepaald de procedure bij
macro-economische onevenwichtigheden in. Dit
zorgde er onder andere voor dat het monitoren van
financiële onevenwichtigheden (netto internationale
investeringspositie, private kredietverlening, private
schulden en verplichtingen van de financiële sector)
een essentieel onderdeel werd van het economisch
toezicht van de EU.Er wordt gewerkt aan een aanpassing van de gemeen -
schappelijk overeengekomen EU-methodologie,
zodat de invloed van de variabelen van de financiële
sector in de toekomst meer in aanmerking zal wor -
den genomen. Meer bepaald heeft de Commissie op
28 september  2015 een workshop georganiseerd om
samen met de relevante belanghebbenden van de
lidstaten en de internationale instellingen te bespre -
ken hoe de gemeenschappelijk overeengekomen
EU-methodologie kan worden verbeterd. Dit werk zal
met de lidstaten worden voortgezet in het Comité
voor economische politiek. Dat zal gebeuren onder
de auspiciën van de werkgroep Output Gaps, die als
hoofdopdracht heeft technisch solide en transparante
„potentiële productie”- en outputgapindicatoren en
conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo’s vast te stel -
len in de context van het Stabiliteits- en Groeipact.
 Ondanks de problemen met de methode die voor
de crisis tot stand is gekomen, wordt algemeen
erkend dat de huidige methodologie heel goed heeft
gepresteerd sinds 2009, in vergelijking met zowel de
equivalente methodologie van de OESO als andere
methodologieën zoals de HP-filter.
39
Bij de berekening van de potentiële productie is geen
rekening gehouden met sectorale onevenwichtighe -
den. Het volgende dient echter te worden benadrukt:
i) er zijn op dit ogenblik geen berekeningen van de
outputgaps op sectoraal niveau beschikbaar, en ii)
sectorale ramingen zouden het reeds complexe bere -
keningsproces nog complexer maken.
Wat de vastgoedprijzen betreft, heeft de gemeen -
schappelijk overeengekomen EU-methodologie de
impact van de huizenbooms die zich in deze periode
hebben voorgedaan, niet helemaal gecorrigeerd. Zie
ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 38.
40
In de beoordelingen van de Commissie is wel degelijk
rekening gehouden met het bestaan van sectorale
onevenwichtigheden en de risico’s voortvloeiend uit
de huizenbooms. In het geval van Ierland, bijvoor -
beeld, werden de aan de huizenboom verbonden
risico’s reeds vermeld in de beoordeling van de Com -
missie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma
van 2005.Antwoorden van de Commissie 95
Deel II
De programma’s waren meestal goed onder -
bouwd, maar vertoonden zwakheden in de
gegevensregistratie.
48
De Commissie had de opdracht gekregen om de
economische en financiële situatie te analyseren en
programmabesluiten te helpen voorbereiden. Hiertoe
werkte de Commissie nauw samen met andere pro -
grammapartners en bezorgde ze gedetailleerde pro -
grammadocumenten aan de relevante besluitvormers.
De processen van de Commissie
omvatten niet altijd voldoende
controles en waarborgen
De Commissie is van oordeel dat haar processen altijd
voldoende controles en waarborgen omvatten.
50 v)
De programmalanden moeten consistent worden
behandeld wanneer vergelijkbare problemen worden
aangepakt. Dat was een essentieel aandachtspunt
voor alle programma’s.
 De inbreng van de ontvangende landen in de opzet
en de evolutie van de programma’s vormt de belang -
rijkste garantie dat ze zeggenschap over het hervor -
mingsprogramma behouden. Daar moet ten volle
rekening mee worden gehouden.
Wanneer bovendien wordt beoordeeld of landen
zich op een bepaald gebied in een soortgelijke (of
vergelijkbare) situatie bevinden, is het zaak om hun
prestaties in dat beleidsdomein niet alleen statisch te
beoordelen, maar ook na te gaan of ze in staat zijn om
zinvolle veranderingen te bewerkstelligen. „Soortge -
lijke voorwaarden” moet slaan op de totale inhoud
van de eisen en niet op het aantal voorwaarden.44
De toezichtactiviteit van de Commissie spitste zich
ook toe op de gevoeligheid voor allerlei schokken. De
regelmatige prognoses van de Commissie bevatten
specifieke aannamen inzake wisselkoersen en rente -
tarieven, die als basis dienden voor de economische
en budgettaire prognoses voor elke lidstaat en voor
de EU in haar geheel. De belangrijkste ontwikkelingen
en invloeden betreffende de economische en budget -
taire variabelen worden toegelicht in de horizontale
hoofdstukken van de prognosepublicaties, maar deze
details worden soms weggelaten uit de prognose -
commentaren voor elke lidstaat.
In haar beoordeling van de stabiliteits- en conver -
gentieprogramma’s (SCP) voor alle landen besprak
de Commissie gewoonlijk in een specifiek deel over
risicobeoordeling de aannemelijkheid van de begro -
tingsprognoses van het programma aan de hand
van een analyse van de verschillende risicofactoren.
De SCP-beoordelingen van voor 2007 bevatten
een onderdeel met een soortgelijke inhoud, geti -
teld „gevoeligheidsanalyse” of „risicobeoordeling”.
Voor meer informatie, zie de SCP-beoordelingen:
http://ec.europa.eu/economy_finance/econo -
mic_governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm
46
Gezien de ongekende aard van de crisis moest er zo
snel mogelijk een passende en doeltreffende reactie
worden opgezet. Dat betekende dat er onder grote
tijdsdruk moest worden gewerkt, zeker voor de eerste
programma’s (bijvoorbeeld Hongarije).
 De Commissie had intern een zekere ervaring opge -
daan met het verlenen van macrofinanciële bijstand
aan derde landen (waaronder een aantal Westelijke
Balkanlanden na de Kosovocrisis). Ze was vertrouwd
met het onderhandelen over en het monitoren van de
tenuitvoerlegging van memoranda van overeenstem -
ming die voorwaarden voor structurele hervormingen
en macro-economische voorwaarden van het IMF
bevatten. Ze was ook vertrouwd met het lenen van
de nodige financiële middelen op de markten en aan
derde landen. Deze deskundigheid stelde de Com -
missie in staat om binnen een zeer korte termijn een
voorstel te doen. Voor sommige aspecten, zoals het
begrotingstoezicht, had de Commissie een diepere
kennis van het land dan het IMF. Op andere gebieden,
zoals het toezicht op de banken, was het personeel
van het IMF aanvankelijk meer ervaren.Antwoorden van de Commissie 96
Prognosespreadsheets zijn een
omslachtig hulpmiddel dat de
kwaliteitscontrole bemoeilijkt
Het maken van prognoses is per definitie een com -
plexe aangelegenheid en de Commissie heeft een
adequaat kwaliteitscontrolesysteem opgezet.
58
Een economie kan niet worden voorspeld met een
eenvoudige applicatie. Voor haar prognoses moet de
Commissie een hele reeks variabelen in aanmerking
nemen. Dat leidt onvermijdelijk tot een grote en vrij
complexe verzameling van gegevens die door de
deskofficers voor de landen moet worden verwerkt tot
een prognose. Het gebruik van spreadsheets vereist
deskundigheid en professionele oordeelsvorming. De
prognosemethode van de Commissie is vergelijkbaar
met de praktijken van andere organisaties die econo -
mische prognoses maken.
59
Voor de prognoses worden door Eurostat verzamelde
en gevalideerde historische gegevens gebruikt wanneer
die beschikbaar zijn. Alleen gegevens die niet intern
beschikbaar zijn bij de Commissie worden bij andere
bronnen gehaald (inzonderheid nationale centrale
banken en statistische bureaus). Bij historische gege -
vens komt geen oordeel van de prognosemaker te pas.
 De enige bron van prognosegegevens is per definitie de
prognosemaker (d.w.z. de deskofficer voor het land).
De Commissie is van oordeel dat de door de Reken -
kamer gegeven voorbeelden niet aantonen dat er
een risico is. Integendeel, de externe aannamen voor
de prognoses worden afgeleid volgens een proces
dat duidelijk en goed gedocumenteerd is (bijv. in het
tekstvak met technische achtergrond dat elke progno -
sepublicatie bevat). Deze externe aannamen worden
centraal afgeleid en toegepast door alle prognosema -
kers. Er bestaan ook heel wat schriftelijke richtsnoeren
voor de deskofficers over de wijze waarop begrotings -
maatregelen moeten worden vastgesteld en beoor -
deeld (bij toepassing van de aanname dat het beleid
ongewijzigd blijft).
Gezamenlijk antwoord op de
paragrafen 60 en 61
De controles van de numerieke en economische
consistentie van de prognoses gaan veel verder dan
beschreven wordt in het verslag.52
De Commissie verzamelt een brede waaier van infor -
matie die afkomstig is van verschillende bronnen (ook
buiten de Commissie). Aldus waren de beoordelingen
gebaseerd op interne verslagen en toezichtdocumen -
ten, relevante publiek verkrijgbare externe publicaties
(verslagen van universiteiten, overheden, denktanks,
belanghebbenden en andere onafhankelijke instellin -
gen) en uitgebreid overleg met belanghebbenden.
54
De Commissie verzocht om essentiële informatie
wanneer dat nodig was. Gegevens werden geselec -
teerd op basis van hun relevantie voor de tenuitvoer -
legging van het monitoringprogramma, rekening
houdend met de specifieke behoeften van het land
en het programma. Hierbij werd erop gelet dat de
nationale administraties niet werden overbelast met
verslagleggingseisen.
 57
De controles van de numerieke  consistentie van de
prognoses omvatten bijvoorbeeld uitvoerige contro -
les van de consistentie van de prognoses betreffende
de internationale handel. Daarnaast wordt de econo -
mische  consistentie van de prognoses gecontroleerd
op verschillende niveaus, onder andere op de verga -
deringen waarnaar wordt verwezen in het antwoord
van de Commissie op paragraaf VIII.
De Commissie heeft bewust besloten de prognoses
te baseren op het oordeel van economen die een
deskundige kennis hebben van de landen waarvoor zij
prognoses maken. Andere internationale instellingen
kiezen voor een soortgelijke aanpak. In de desbetref -
fende literatuur is er geen bewijs voor te vinden dat
prognoses op basis van modellen in het algemeen
beter zijn dan prognoses op basis van deskundigheid.
Zelfs in normale omstandigheden zijn structurele
relaties op termijn niet stabiel en is het oordeel van
deskundigen nodig om modelrelaties die zijn afgeleid
van econometrische ramingen aan te passen aan de
specifieke kenmerken van de bestaande economische
toestand. Tijdens economische en financiële crisissen
leveren oordeelmatige prognoses zeker betere resul -
taten op dan prognosemodellen.Antwoorden van de Commissie 97
De Commissie meent dat de beslissing om niet-actu -
ele gegevens uit te sluiten van de analyse geen zwak
punt is maar veeleer een bewijs van de sterkte van het
prognoseproces.
Tekstvak 1 iii)
De Commissie is het niet eens met deze beoordeling.
De Rekenkamer verwijst naar een fout in een docu -
ment (prognose juni 2009) waaraan nog werd gewerkt
en dat dus nog niet definitief was. In de latere defini -
tieve prognose (september 2009) werd de maatregel
juist toegepast.
