None
Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. PIKAMÄE
van 15 juni 2023 (1)

Zaak C‑118/22


NG


Administratieve procedure


tegen


Direktor na Glavna direktsia „Natsionalna politsia” pri MVR – Sofia,


in tegenwoordigheid van


Varhovna administrativna prokuratura

[verzoek van de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Richtlijn (EU) 2016/680 – Artikelen 4, 5, 8, 10 en 16 – Opslag van de gegevens van een wegens een opzettelijk gepleegd strafbaar feit veroordeelde natuurlijke persoon tot aan zijn overlijden – Natuurlijke persoon die bij een definitief vonnis is veroordeeld en nadien is gerehabiliteerd – Afwijzing van het verzoek tot gegevenswissing – Noodzakelijkheid en evenredigheid van inmenging in de grondrechten die zijn verankerd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”








1.        Moeten we ons er zorgen over maken dat personen die zijn opgenomen in politiebestanden, wegens de opslag van hun persoonsgegevens daarin mogelijkerwijs voor de rest van hun dagen  het etiket van permanent gevaarlijke sociale devianten krijgen opgeplakt? Of horen we juist blij te zijn met deze politiële opslagruimte, wanneer we vernemen dat rechercheurs erin zijn geslaagd om oude, op een dood spoor geraakte zaken, tegenwoordig beter bekend als „cold cases”, op te lossen, tot grote opluchting van de familie van de slachtoffers?

2.        De onderhavige zaak past precies in  het kader van deze antagonistische vraagstelling, die refereert aan het evenwicht tussen het algemeen belang, dat met bestrijding van criminaliteit is gediend, en het belang van het individu bij de bescherming van zijn persoonsgegevens en de eerbiediging van zijn privéleven. Zij biedt het Hof de gelegenheid om zich in het licht van de relevante bepalingen van richtlijn (EU) 2016/680(2) uit te spreken over de temporele dimensie van de verwerking van dergelijke gegevens voor rechtshandhavingsdoeleinden.
 I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht


3.        In het kader van de onderhavige zaak zijn de artikelen 4, 5, 8, 10 en 16 van richtlijn 2016/680 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) van belang.
B.      Bulgaars recht


4.        Artikel 26, leden 1 en 2, van de zakon za Ministerstvo na vatreshnite raboti (wet op het ministerie van Binnenlandse Zaken; hierna: „ZMVR”) bepaalt:
„(1)      Wanneer de autoriteiten van het ministerie van Binnenlandse Zaken persoonsgegevens verwerken in verband met de bescherming van de nationale veiligheid, de bestrijding van criminaliteit, de handhaving van de openbare orde en het voeren van strafprocedures:
[...]
3.      mogen zij alle nodige categorieën persoonsgegevens verwerken;
[...]
(2)       De termijnen voor de opslag van de in lid 1 bedoelde gegevens of voor de periodieke evaluatie van de noodzaak van de bewaring ervan worden vastgesteld door de minister van Binnenlandse Zaken. Voorts worden deze gegevens gewist op grond van een gerechtelijke akte of een besluit van de Komisia za zashtita na lichnite danni [(commissie voor de bescherming van persoonsgegevens)].”

5.        Artikel 27 ZMVR luidt:
„Gegevens die zijn verkregen bij de politiële registratie van personen op grond van artikel 68, worden uitsluitend gebruikt voor de bescherming van de nationale veiligheid, de bestrijding van criminaliteit en de handhaving van de openbare orde.”

6.        In artikel 68 ZMVR staat het volgende:
„(1) De politiediensten verrichten een politiële registratie van personen die in verdenking zijn gesteld wegens een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit. De met het onderzoek belaste autoriteiten nemen de maatregelen die nodig zijn voor de politiële registratie door de politiediensten.
(2)      De politiële registratie is een vorm van verwerking van persoonsgegevens van de in lid 1 bedoelde personen, die wordt verricht binnen het kader van deze wet.
 (3)      Met het oog op de politiële registratie gaan de politiediensten over tot:
1.      het verzamelen van de in artikel 18 van de wet op de Bulgaarse identiteitsdocumenten genoemde persoonsgegevens van de betrokkenen;
2.      het nemen van vingerafdrukken en foto’s van de betrokkenen;
3.      het nemen van stalen met het oog op DNA-profilering van de betrokkenen.
[...]
(6)      De politiële registratie wordt ambtshalve of na een schriftelijk en met redenen omkleed verzoek van de geregistreerde persoon geschrapt op schriftelijk bevel van de verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens of van de door hem gemachtigde ambtenaren, wanneer:
1.      de registratie in strijd met de wet heeft plaatsgevonden;
2.      de strafprocedure wordt stopgezet, behalve in de gevallen van artikel 24, lid 3, van de [Nakazatelno-protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering)];
3.      de strafprocedure tot vrijspraak heeft geleid;
4.      de persoon is ontheven van zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid en hem een administratieve sanctie is opgelegd;
5.      de persoon is overleden, in welk geval het verzoek kan worden ingediend door zijn erfgenamen.
(7)      De nadere regels voor de politiële registratie en de schrapping ervan worden vastgesteld bij verordening van de ministerraad.”
II.    Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag


7.        NG is in het kader van een onderzoeksprocedure wegens meineed, een strafbaar feit overeenkomstig artikel 290, lid 1, van de Nakazatelen Kodeks (wetboek van strafrecht), opgenomen in een politiebestand. Na die procedure is hij op 2 juli 2015 in staat van beschuldiging gesteld en bij vonnis van 28 juni 2016, dat in hoger beroep is bekrachtigd bij uitspraak van 2 december 2016, schuldig bevonden en veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van een jaar. Op 14 maart 2018 had hij zijn straf ondergaan.
 8.        Op 15 juli 2020 heeft NG bij de bevoegde plaatselijke dienst van het Ministerstvo na vatreshnite raboti (ministerie van Binnenlandse Zaken, Bulgarije) een verzoek tot schrapping uit het politiebestand ingediend onder overlegging van een uittreksel uit zijn strafregister, waaruit bleek dat dit blanco was.
9.        Bij besluit van 2 september 2020 heeft de bevoegde administratieve instantie dit verzoek afgewezen op grond dat een veroordeling bij een definitief vonnis niet behoort tot de gronden tot schrapping uit het politiebestand die limitatief zijn opgesomd in artikel 68, lid 6, ZMVR, ook niet wanneer de betrokkene is gerehabiliteerd in de zin van artikel 85 van het strafwetboek. Op 8 oktober 2020 heeft NG tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije). Bij beslissing van 2 februari 2021 heeft die rechter dat beroep verworpen.
10.      NG heeft de beslissing van de Administrativen sad Sofia-grad aangevochten bij de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije). Daarbij heeft hij als voornaamste middel aangevoerd dat inbreuk is gemaakt op het beginsel dat kan worden afgeleid uit de artikelen 5, 13 en 14 van richtlijn 2016/680, namelijk dat de verwerking van persoonsgegevens door opslag niet van onbepaalde duur mag zijn. Bij gebreke van een grond tot schrapping uit het politiebestand kan een veroordeelde na zijn rehabilitatie evenwel niet verzoeken om de hem betreffende gegevens die zijn verzameld in verband met het strafbare feit waarvoor hij zijn straf heeft ondergaan, te wissen, zodat die gegevens voor onbepaalde tijd opgeslagen blijven.
 11.      Aangezien de verwijzende rechter twijfels heeft over de verenigbaarheid van de nationale regeling betreffende het betrokken politiebestand met het Unierecht, heeft hij de behandeling van het hoofdgeding geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Staat de uitlegging van artikel 5  van [richtlijn 2016/680], gelezen in samenhang met artikel 13, lid 2, onder b), en lid 3, ervan, nationale wettelijke maatregelen toe die leiden tot een nagenoeg onbeperkt recht op verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen en/of tot het tenietgaan van het recht van de betrokkene op beperking van de verwerking, op wissing of op vernietiging van zijn gegevens?”
III. Procedure bij het Hof


12.      De Bulgaarse, de Tsjechische, de Ierse, de Spaanse en de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 7 februari 2023 hebben verzoeker in het hoofdgeding, de Bulgaarse, de Ierse, de Spaanse, de Nederlandse en de Poolse regering en de Commissie pleidooi gehouden.
IV.    Analyse

A.      Toepasselijkheid van richtlijn 2016/680


13.      Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter er kennelijk niet aan twijfelt dat de betrokken nationale regeling ratione materiae binnen de werkingssfeer van richtlijn 2016/680 valt, een standpunt waarbij mijns inziens enkele kanttekeningen op hun plaats zijn.
 14.      Volgens artikel 1, lid 1, gelezen in samenhang met  artikel 2, lid 1, van richtlijn 2016/680, is deze richtlijn van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid. Artikel 2, lid 3, onder a), van richtlijn 2016/680 sluit de verwerking van persoonsgegevens „in het kader van activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen”, van de werkingssfeer van de richtlijn uit. In de overwegingen 12 en 14 van die richtlijn wordt de inhoud van die uitzondering op de toepasselijkheid aldus verduidelijkt dat daaronder onder meer de activiteiten vallen die de nationale veiligheid betreffen, in tegenstelling tot activiteiten met betrekking tot de rechts- en ordehandhaving als een, zo nodig, aan de politie of andere rechtshandhavingsautoriteiten toevertrouwde taak ter bescherming tegen en voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid en voor bij wet beschermde fundamentele belangen van de samenleving, die tot strafbare feiten kunnen leiden.
 15.      Het Hof heeft bij de uitlegging van artikel 2, lid 2, onder a), van verordening (EU) 2016/679(3), dat voorziet in een uitzondering op de toepasselijkheid van deze verordening die op dezelfde manier is geformuleerd als die in artikel 2, lid 3, onder a), van richtlijn 2016/680, geoordeeld dat die bepaling, gelezen in het licht van overweging 16 van die verordening, moet worden geacht enkel tot doel te hebben de verwerking van persoonsgegevens door overheidsinstanties van de werkingssfeer van die verordening uit te sluiten wanneer die verwerking plaatsvindt in het kader van activiteiten die ertoe strekken de nationale veiligheid te beschermen of in het kader van activiteiten die in dezelfde categorie kunnen worden ondergebracht, zodat het feit dat een activiteit kenmerkend is voor de staat of voor een overheidsinstantie, op zichzelf niet betekent dat die uitzondering automatisch op die activiteit van toepassing is. Het Hof heeft gepreciseerd dat de activiteiten die ertoe strekken de nationale veiligheid te beschermen, met name de activiteiten bestrijken die tot doel hebben de essentiële functies van de staat en de fundamentele belangen van de samenleving te beschermen.(4)

16.      In het onderhavige geval zijn de gegevens die door de politie op grond van artikel 68 ZMVR zijn geregistreerd en opgeslagen overeenkomstig artikel 27 van die wet bedoeld om de nationale veiligheid te beschermen, criminaliteit te bestrijden en de openbare orde te handhaven. Het betrokken politiebestand vormt dus blijkbaar één enkele hybride gegevensbank, aangezien het gegevens samenbrengt die voor verschillende doeleinden kunnen worden verwerkt, waaronder de bescherming van de nationale veiligheid, die niet binnen de materiële werkingssfeer van richtlijn 2016/680 valt. In die omstandigheden kan de rechtmatigheid van de opslag van de in een dergelijk bestand opgenomen gegevens slechts worden getoetst aan de vereisten van die richtlijn voor zover die gegevens uitsluitend worden gebruikt voor de in artikel 1, lid 1, van die richtlijn bedoelde doeleinden, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.(5) Uit het aan het Hof voorgelegde dossier blijkt niet dat de opslag van de gegevens van NG in het politiebestand, waarvan hij verzoekt dat ze worden gewist, kan worden beschouwd als een verwerking die buiten de materiële werkingssfeer van richtlijn 2016/680 valt.
 17.      In dit stadium moet erop worden gewezen dat het Hof over de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling reeds een arrest heeft gewezen op verzoek van een Bulgaarse rechter die moest oordelen over de weigering van een van belastingfraude in verdenking gestelde persoon om zijn gegevens te laten verzamelen. Daarbij heeft het Hof zich met name uitgesproken over de rechtmatigheid van het verzamelen van gegevens in het licht van de vereisten van artikel 10 van richtlijn 2016/680 en geoordeeld dat deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, onder a) tot en met c), en artikel 8, leden 1 en 2, van die richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de biometrische en genetische gegevens van elke persoon die in verdenking is gesteld van een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit systematisch worden verzameld met het oog op de registratie ervan, zonder dat de bevoegde autoriteit hoeft vast te stellen of aan te tonen dat deze gegevensverzameling strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde specifieke doelstellingen en dat deze doelstellingen niet kunnen worden bereikt met maatregelen die de rechten en vrijheden van de betrokkene op minder ernstige wijze aantasten.(6) In de onderhavige zaak dient het Hof de rechtmatigheid te onderzoeken van een andere inmenging, namelijk de opslag van gegevens van strafrechtelijk veroordeelde natuurlijke personen die met hun voor- en achternaam worden geïdentificeerd in het betrokken politiebestand, welke opslag een verwerking van persoonsgegevens vormt die wordt uitgevoerd door een overheidsinstantie die bevoegd is voor de voorkoming, het onderzoek en de opsporing van strafbare feiten, namelijk het Bulgaarse ministerie van Binnenlandse Zaken, in de zin van artikel 3, punten 1 en 2, en  punt 7, onder a), van richtlijn 2016/680.
 B.      Herformulering van de prejudiciële vraag


18.      Vooraf moet eraan worden herinnerd dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de nationale rechter een antwoord te geven dat nuttig is voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding. Met het oog hierop dient het Hof in voorkomend geval de voorgelegde vragen te herformuleren. Het Hof heeft namelijk tot taak alle bepalingen van Unierecht uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van de gedingen die bij de nationale rechters aanhangig zijn, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door hen gestelde vragen.(7)

19.      De feiten in het hoofdgeding betreffen een verzoek tot schrapping uit een politiebestand van persoonsgegevens van een natuurlijke persoon die, na te zijn veroordeeld wegens meineed, zijn straf heeft ondergaan en is gerehabiliteerd op 14 maart 2020, dus bijna vijf jaar na de politiële registratie. Dat verzoek is afgewezen bij een besluit van de bevoegde administratieve instantie, dat in eerste aanleg is bekrachtigd door de beslissing van de Administrativen sad Sofia-grad. Die beslissing is aangevochten bij de verwijzende rechter, die twijfels heeft over de verenigbaarheid van de nationale regeling met richtlijn 2016/680 wat betreft de kwestie van de opslag van de gegevens in het politiebestand. Het hoofdgeding betreft dus kennelijk het in artikel 16, lid 2, van richtlijn 2016/680 genoemde recht om persoonsgegevens zonder onnodige vertraging te laten wissen, wanneer verwerking indruist tegen artikel 4, 8 of 10 of wanneer de persoonsgegevens moeten worden gewist om te voldoen aan een op de verwerkingsverantwoordelijke rustende wettelijke verplichting.
 20.      Artikel 4, lid 1, onder c) en e), van richtlijn 2016/680 bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de persoonsgegevens overeenkomstig de beginselen van minimale gegevensverwerking respectievelijk opslagbeperking toereikend zijn alsook ter zake dienend en niet bovenmatig in verhouding tot de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, en dat die gegevens worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer te identificeren dan noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt.(8) Artikel 8 van die richtlijn ziet op de rechtmatigheid van de verwerking, waarvoor is vereist dat de verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering door een bevoegde autoriteit van een taak voor de in artikel 1, lid 1, van die richtlijn bedoelde doeleinden, en een Europese of nationale rechtsgrond heeft, waarbij in het nationale recht ten minste de verwerkingsdoeleinden, de te verwerken persoonsgegevens en de doeleinden van de verwerking worden gespecificeerd. Ten slotte wordt in artikel 10 van richtlijn 2016/680 de wettelijke regeling vastgesteld voor de verwerking van bijzondere categorieën van persoonsgegevens, zoals biometrische en genetische gegevens die in het politiebestand worden gebruikt met het oog op de unieke identificatie van natuurlijke personen.
 21.      Vastgesteld moet worden dat de bepalingen waarnaar in het vorige punt wordt verwezen, in de prejudiciële vraag niet worden genoemd ofschoon zij duidelijk relevant zijn voor het antwoord dat het Hof in de onderhavige zaak moet geven. De verwijzende rechter heeft verzocht om uitlegging van artikel 5 en artikel 13, lid 2, onder b), en lid 3, van richtlijn 2016/680, die niet behoren tot de uitdrukkelijk in artikel 16, lid 2, ervan genoemde bepalingen waarvan schending door de nationale regeling rechtvaardigt dat de betrokkene het hem  toegekende recht om gegevens te laten wissen uitoefent. Dit recht wordt evenwel ook erkend wanneer de gegevens moeten worden gewist om te voldoen aan een op de verwerkingsverantwoordelijke rustende wettelijke verplichting, hetgeen kan beantwoorden aan de situaties bedoeld in artikel 5 en artikel 13, lid 2, onder b), van die richtlijn, namelijk respectievelijk de vaststelling van maximumtermijnen voor gegevensopslag of periodieke evaluaties van de noodzaak van die opslag(9) en de verstrekking van informatie in aanvulling op die van artikel 13, lid 1, waartoe de verwerkingsverantwoordelijke in specifieke gevallen overgaat om de betrokkene in staat te stellen zijn rechten uit te oefenen. Artikel 13, lid 3, betreft daarentegen de mogelijkheid voor de lidstaten om onder bepaalde voorwaarden wettelijke maatregelen treffen om de verstrekking van de in lid 2 bedoelde informatie aan de betrokkene uit te stellen, te beperken of zelfs achterwege te laten, hetgeen niet onder een op de verwerkingsverantwoordelijke rustende wettelijke verplichting kan vallen.
 22.      Hoe dan ook blijkt uit de verwijzingsbeslissing niet dat in het hoofdgeding de vraag is gerezen of NG was geïnformeerd over zijn rechten, aangezien hij deze kennelijk heeft kunnen uitoefenen, zoals wordt aangetoond door het feit dat hij tegen de opslag van zijn gegevens is opgekomen, eerst bij de administratieve en vervolgens bij de rechterlijke instanties. De aan het Hof voorgelegde vraag vereist dus geen uitlegging van artikel 13, lid 2, onder b), en lid 3, van richtlijn 2016/680. Derhalve zijn in het hoofdgeding met name artikel 16, lid 2, van richtlijn 2016/680 en de artikelen 4, 5, 8 en 10 ervan aan de orde.
 23.      Zoals in overweging 104 van richtlijn 2016/680 staat, eerbiedigt die richtlijn overigens de grondrechten en neemt zij de beginselen in acht die erkend zijn in het Handvest, zoals vastgelegd in het VWEU, met name het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens. Volgens overweging 46 van die richtlijn dient elke beperking van de rechten van de betrokkene in overeenstemming te zijn met het Handvest en met het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (EVRM), zoals uitgelegd in de rechtspraak van respectievelijk het Hof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), en met name de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden te eerbiedigen. Er zij aan herinnerd dat de door artikel 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en op bescherming van persoonsgegevens geen absolute gelding hebben, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving en moeten worden afgewogen tegen andere grondrechten. Beperkingen zijn dan ook mogelijk, mits zij overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van de grondrechten en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Op grond van dit beginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen die voortvloeien uit de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.  26.      In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat richtlijn 2016/680 beoogt bij te dragen aan de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht binnen de Unie, waarbij een solide en coherent kader voor de bescherming van persoonsgegevens wordt ontwikkeld om de eerbiediging te waarborgen van het grondrecht van de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens, welk recht is erkend in artikel 8, lid 1, van het Handvest en in artikel 16, lid 1, VWEU en nauw samenhangt met het in artikel 7 van het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven.(12) Daartoe zijn in de hoofdstukken II en III van richtlijn 2016/680 de beginselen geformuleerd die van toepassing zijn op de verwerking van persoonsgegevens, respectievelijk de rechten van de betrokkene neergelegd die bij elke verwerking van dergelijke gegevens moeten worden geëerbiedigd. Met name moet elke verwerking van persoonsgegevens stroken met de in de artikelen 4 en 8 van die richtlijn neergelegde beginselen inzake gegevensverwerking en met de voorwaarden voor rechtmatigheid van de verwerking. Aangezien de vereisten van laatstgenoemde bepaling een uitdrukking vormen van die welke voortvloeien uit artikel 52, lid 1, van het Handvest, moeten zij in het licht van dit artikel worden uitgelegd.(13)

27.      Bij het aan de verwijzende rechter te verstrekken antwoord moet dus rekening worden gehouden met het beginsel van „minimale gegevensverwerking” dat is neergelegd in artikel 4, lid 1, onder c), van richtlijn 2016/680 en uitdrukking geeft aan het evenredigheidsbeginsel.(14) Dat geldt tevens voor het beginsel van opslagbeperking dat is vervat in artikel 4, lid 1, onder e), van die richtlijn, op grond waarvan moet worden beoordeeld of de verwerking evenredig is aan het doel ervan, gelet op het tijdsverloop.  Het langer bewaren van gegevens dan nodig is, dat wil zeggen langer dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doeleinden waarvoor die gegevens zijn opgeslagen, is in strijd met dat beginsel.(15) Hieruit volgt dat zelfs een oorspronkelijk rechtmatige verwerking van gegevens na verloop van tijd onverenigbaar met richtlijn 2016/680 kan worden wanneer deze gegevens niet langer noodzakelijk zijn in het licht van dergelijke doeleinden en dat de gegevens moeten worden gewist wanneer deze doeleinden zijn bereikt.(16)

28.       De kwestie van de tijdsduur van gegevensopslag komt ook aan bod in artikel 5 van richtlijn 2016/680 in de vorm van een aanvulling op en een verduidelijking van de vereisten van artikel 4 ervan.(17) Zoals in overweging 26 van die richtlijn is vermeld, dient de verwerkingsverantwoordelijke termijnen vast te stellen voor het wissen van gegevens of voor een periodieke toetsing ervan, teneinde ervoor te zorgen dat gegevens niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is. Opgemerkt zij dat artikel 5 van richtlijn 2016/680 het aan de lidstaten overlaat om te beoordelen wat de passende opslagtermijn is en deze vast te leggen, en daarnaast voorziet in een periodieke evaluatie van de noodzaak van gegevensopslag als alternatief voor het van tevoren vastleggen van een maximale opslagtermijn. Dit tweede punt is mijns inziens belangrijk in de onderhavige zaak, aangezien het uitdrukking geeft aan de erkenning door de Uniewetgever dat gegevens voor rechtshandhavingsdoeleinden kunnen worden opgeslagen voor onbepaalde tijd.(18) Dit moet worden gezien in het licht van artikel 16, lid 3, van richtlijn 2016/680, dat met name onder b) ervan voorziet in de mogelijkheid om de verwerking van persoonsgegevens te beperken als alternatief voor het wissen ervan, wanneer de gegevens „als bewijsmateriaal” moeten worden bewaard, hetgeen aantoont dat er geen absoluut recht op gegevenswissing bestaat.(19)

29.      De kwestie van de rechtmatigheid van gegevensopslag omvat noodzakelijkerwijs de vraag naar de aard van de gegevens, die in dit geval onder meer de vingerafdrukken, foto’s en een DNA-staal omvatten van de persoon die van een strafbaar feit wordt verdacht of ervoor is veroordeeld, aangezien dit soort gegevens de verwerking binnen de werkingssfeer van artikel 10 van richtlijn 2016/680 brengt.  30.      Volgens de rechtspraak beoogt artikel 10 van richtlijn 2016/680 een versterkte bescherming te waarborgen tegen dergelijke verwerkingen die, wegens de bijzondere gevoeligheid van de betrokken gegevens en de context waarin zij worden verwerkt, zoals uit overweging 37 van die richtlijn naar voren komt, aanzienlijke risico’s kunnen meebrengen voor de grondrechten en de fundamentele vrijheden, zoals het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die door de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn gewaarborgd. Uit de bewoordingen zelf van artikel 10 van richtlijn 2016/680 blijkt dat het vereiste volgens hetwelk de verwerking van dergelijke gegevens „slechts” toegelaten is „wanneer de verwerking strikt noodzakelijk is”, aldus moet worden uitgelegd dat daarin strengere voorwaarden voor de rechtmatigheid van de verwerking van gevoelige gegevens worden vastgesteld dan die welke voortvloeien uit artikel 4, lid 1, onder b) en c), en artikel 8, lid 1, van deze richtlijn, waarin enkel wordt verwezen naar de „noodzaak” van een verwerking van gegevens die binnen de algemene werkingssfeer van die richtlijn vallen. Zo benadrukt het gebruik van het bijwoord „slechts” vóór de uitdrukking „wanneer strikt noodzakelijk” dat de verwerking van bijzondere categorieën van gegevens in de zin van artikel 10 van richtlijn 2016/680 alleen in een beperkt aantal gevallen noodzakelijk kan worden geacht. Verder impliceert het feit dat de verwerking van dergelijke gegevens „strikt” noodzakelijk moet zijn, dat deze noodzaak bijzonder streng wordt beoordeeld.(20)

31.      In de tweede plaats merk ik op dat het Hof zich over de kwestie van de rechtmatigheid van gegevensopslag voor rechtshandhavingsdoeleinden weliswaar al herhaaldelijk heeft uitgesproken, maar dat het dit heeft gedaan in normatieve en feitelijke omstandigheden die sterk verschillen van die van de onderhavige zaak. Zo heeft het Hof geoordeeld(21) dat het uit richtlijn 2002/58/EG(22) voortvloeiende Unierecht, waaruit volgt dat de gebruikers van elektronische-communicatiemiddelen er in beginsel op mogen vertrouwen dat hun communicatie en de daarmee verband houdende gegevens anoniem blijven en niet mogen worden vastgelegd, tenzij zij daarin hebben toegestemd, zich verzet tegen de preventieve algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens met het oog op de bestrijding van criminaliteit, ongeacht de zwaarte ervan, aangezien een dergelijke bewaring slechts onder bepaalde voorwaarden is toegelaten in geval van een ernstige bedreiging voor de nationale veiligheid die reëel en actueel of voorzienbaar is.  32.      Het Hof heeft het criterium van naleving van de grenzen van de strikte noodzakelijkheid voor de verwerking van persoonsgegevens ook gehanteerd in het kader van de doorgifte, de bewaring en het gebruik van de gegevens van passagiers op vluchten naar of vanuit derde landen (Passenger Name Record – PNR; hierna: „PNR-gegevens”) die door luchtvaartmaatschappijen worden verzameld met het oog op de voorkoming en opsporing van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit.(23) Het Hof heeft erop gewezen dat de PNR-Overeenkomst EU-Canada het mogelijk maakt om gedurende een erg lange tijd over informatie inzake het privéleven van de luchtreizigers te beschikken, aangezien de PNR-gegevens volgens deze overeenkomst tot vijf jaar lang mogen worden bewaard, en dat, wat luchtreizigers betreft voor wie bij hun aankomst in Canada en tot op het ogenblik van hun vertrek uit dat derde land niet is vastgesteld dat zij een gevaar vormen op het gebied van terrorisme of zware grensoverschrijdende criminaliteit, er – zodra zij vertrokken zijn – tussen hun PNR-gegevens en de doelstelling van de voorgenomen overeenkomst geen verband – zij het ook maar indirect – lijkt te bestaan dat de bewaring van deze gegevens rechtvaardigt. Het Hof is daarom tot de slotsom gekomen dat niet kon worden gerechtvaardigd dat de PNR-gegevens van alle luchtreizigers na hun vertrek uit Canada duurzaam worden opgeslagen met het oog op een eventuele toegang tot deze gegevens, los van het bestaan van enig verband met de strijd tegen terrorisme en zware grensoverschrijdende criminaliteit.(24)

33.      Het Hof heeft zich in het kader van een prejudiciële verwijzing uitgesproken over de geldigheid en de uitlegging van richtlijn (EU) 2016/681(25), die luchtvaartmaatschappijen de verplichting oplegt om de gegevens van elke passagier die een vlucht naar of vanuit een derde land neemt door te geven aan de passagiersinformatie-eenheid van de betrokken lidstaat van aankomst of vertrek, teneinde terrorisme en ernstige criminaliteit te bestrijden. De aldus doorgegeven PNR-gegevens worden op voorhand gedurende een termijn van zes maanden beoordeeld door de passagiersinformatie-eenheid  en vervolgens gedurende vijf jaar bewaard, zodat zij eventueel achteraf nog kunnen worden beoordeeld door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, hetgeen ertoe kan leiden dat gedurende lange tijd – en zelfs onbepaalde tijd bij personen die meer dan eens in de vijf jaar het vliegtuig nemen – analyses worden uitgevoerd.  34.      In contrast met de hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak moet er ten eerste op worden gewezen dat, anders dan met betrekking tot gegevensverwerking is vastgesteld in richtlijn 2002/58(26), toestemming van de betrokkene geen rechtsgrond vormt voor de verwerking van persoonsgegevens die de bevoegde autoriteiten verrichten voor de in artikel 1, lid 1, van richtlijn 2016/680 genoemde doeleinden. Zoals in overweging 35 van deze richtlijn wordt verduidelijkt, stelt het uitvoeren van de bij wet aan de bevoegde autoriteiten toegewezen taken in verband met de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, hen in staat van natuurlijke personen te verlangen of te eisen dat zij aan hun verzoeken gevolg geven. Ten tweede is er in de onderhavige zaak geen sprake van de automatische opslag en analyse van een „zee van gegevens”(27) die in de sector van de elektronische communicatie of het luchtvervoer wordt gegenereerd, door particuliere exploitanten wordt opgeslagen en aan opsporingsdiensten wordt doorgegeven, maar van één enkel politiebestand dat de gegevens bevat van personen ten aanzien van wie gegronde vermoedens bestaan dat zij een strafbaar feit hebben gepleegd, die in verdenking zijn gesteld en strafrechtelijk zijn veroordeeld, en dat onder de exclusieve controle van een overheidsinstantie staat en strikt vertrouwelijk is.
 35.      De specificiteit van de normatieve en feitelijke context van de hierboven aangehaalde rechtspraak impliceert mijns inziens dat de aldaar gekozen oplossingen niet zonder meer kunnen worden overgenomen ter beantwoording van de onderhavige prejudiciële vraag, met name wat betreft het verschil tussen de doeleinden van gegevensopslag (bescherming van de nationale veiligheid, bestrijding van ernstige criminaliteit of van strafbare feiten die daar niet onder vallen) en de noodzakelijke correlatie tussen het belang van die doeleinden en de mate van ernst van de mogelijkerwijs gerechtvaardigde inmenging in de grondrechten.(28) De uitspraak dat de bestrijding van criminaliteit in het algemeen enkel niet-ernstige inmengingen kan rechtvaardigen(29) kan met andere woorden niet worden toegepast in het onderhavige geval, omdat dat de nuttige werking van richtlijn 2016/680 en de nationale onderzoeks-/openbareveiligheidsinstrumenten, zoals het betrokken politiebestand, die onder die richtlijn vallen, waarvan het doel juist uitdrukking geeft aan de noodzaak om voor politiedoeleinden gegevens op evenredige wijze te kunnen verwerken, sterk zou  afzwakken. Opgemerkt moet worden dat de Uniewetgever, zoals blijkt uit de overwegingen 10 en 11 van richtlijn 2016/680, regels heeft willen vaststellen die rekening houden met de specifieke aard van het door die richtlijn bestreken gebied. In dit verband vermeldt overweging 12 zonder verdere precisering dat de door de politie of andere rechtshandhavingsautoriteiten verrichte activiteiten hoofdzakelijk gericht zijn op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten, met inbegrip van politieactiviteiten waarbij vooraf niet bekend is of een voorval al dan niet een strafbaar feit is.(30)

36.      In de derde plaats moet erop worden gewezen dat artikel 7 van het Handvest, dat betrekking heeft op het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, rechten bevat die corresponderen met de rechten die worden gewaarborgd door artikel 8, lid 1, EVRM en dat de bescherming van persoonsgegevens van fundamenteel belang is bij de uitoefening van het in artikel 8 EVRM verankerde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven.  Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest moet aan genoemd artikel 7 dus dezelfde inhoud en reikwijdte worden toegekend als aan artikel 8, lid 1, EVRM, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het EHRM.(31)

37.      Het EHRM is van oordeel dat de bescherming van persoonsgegevens een fundamentele rol speelt bij de uitoefening van het in artikel 8 EVRM neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven en dat de loutere opslag van gegevens betreffende iemands privéleven een inmenging in de zin van artikel 8 vormt, ongeacht of de opgeslagen informatie daarna al dan niet wordt gebruikt. Volgens die rechtspraak dient het nationale recht met name te waarborgen dat zulke gegevens ter zake dienend en niet bovenmatig zijn, uitgaande van de doeleinden waarvoor zij worden opgeslagen, en dat zij niet worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen langer te identificeren dan nodig is voor het doel waarvoor zij worden opgeslagen. Het nationale recht moet ook garanties bevatten die geschikt zijn om opgeslagen persoonsgegevens op een doeltreffende manier te beschermen tegen oneigenlijk en onrechtmatig gebruik en tegelijkertijd een concrete mogelijkheid bieden om een verzoek tot het wissen van de opgeslagen gegevens in te dienen. Het EHRM heeft er evenwel op gewezen dat het zich er ten volle van bewust is dat de nationale autoriteiten, ter bescherming van hun bevolking, zoals hun plicht is, bestanden dienen op te bouwen die een efficiënte bijdrage leveren aan de bestrijding en preventie van bepaalde strafbare feiten, met name die van de meest ernstige aard. Dergelijke systemen kunnen evenwel niet worden toegepast in een overdreven logica van maximalisering van de erin opgenomen informatie en van de opslagtermijn ervan.(32) Wat dat laatste punt betreft, is het EHRM van oordeel dat het ontbreken van een maximumtermijn voor de opslag van persoonsgegevens van veroordeelden niet noodzakelijk onverenigbaar is met artikel 8 EVRM, maar dat het dan des te noodzakelijker is dat er bepaalde procedurele waarborgen bestaan en dat deze naar behoren werken.(33)
D.      Inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten


38.      Zoals blijkt uit artikel 68 ZMVR en uit de door de Bulgaarse regering ter terechtzitting gemaakte opmerkingen, omvatten de gegevens die door de nationale regeling worden beoogd, met name de burgerlijke staat van de betrokkene, de strafbare feiten waarvan hij wordt verdacht of waarvoor hij is veroordeeld, zijn vingerafdrukken, foto’s en DNA-stalen voor profileringsdoeleinden.  41.      Ook de duur van de opslag van de gegevens in het politiebestand draagt bij tot de vaststelling dat de inmenging ernstig is, aangezien de gegevens van de veroordeelde levenslang kunnen worden opgeslagen. Ten  slotte volgt uit artikel 26, lid 6, ZMVR dat de persoonsgegevens kunnen worden doorgegeven aan bevoegde autoriteiten en adressaten in de lidstaten van de Unie, aan organen en agentschappen van de Unie, derde landen of internationale organisaties. Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat richtlijn 2016/680 tot doel heeft het vrije verkeer van persoonsgegevens tussen bevoegde autoriteiten te bevorderen met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid binnen de Unie, en de doorgifte van dergelijke persoonsgegevens aan derde landen en internationale organisaties te vergemakkelijken, teneinde een doeltreffende justitiële samenwerking in strafzaken en een doeltreffende politiële samenwerking te waarborgen.(38) In dat verband wil ik erop wijzen dat het recht op bescherming van persoonsgegevens met name vereist dat het door het Unierecht gewaarborgde hoge beschermingsniveau van de fundamentele vrijheden en de grondrechten behouden blijft ingeval persoonsgegevens van de Unie naar een derde land worden doorgegeven.(39)

42.      In het licht van een en ander moet de conclusie luiden dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling leidt tot ernstige inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten, aangezien zij met name beoogt een instrument in te voeren voor de duurzame opslag van gevoelige gegevens van strafrechtelijk veroordeelden, die over de grenzen van de betrokken staat heen kunnen worden doorgegeven.
 E.      Rechtvaardiging van de inmenging


43.      Zoals ik al heb uiteengezet, hebben de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten geen absolute gelding en blijkt uit artikel 52, lid 1, ervan dat het Handvest beperkingen op de uitoefening van die rechten toestaat, mits deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang die door de Unie worden erkend of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(40) Volgens overweging 26 van richtlijn 2016/680 kunnen de rechtshandhavingsinstanties activiteiten verrichten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid, voor zover de activiteiten bij wet zijn vastgelegd en in een democratische samenleving, met inachtneming van de legitieme belangen van de betrokken natuurlijke persoon, een noodzakelijke en evenredige maatregel vormen.
 44.      Wat de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat de bescherming van het grondrecht op eerbieding van het privéleven volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat de uitzonderingen op de bescherming van de persoonsgegevens en de beperkingen ervan binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen voor de verwezenlijking van de rechtmatig nagestreefde doelstellingen, de maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is. Bovendien kan een doelstelling van algemeen belang niet worden nagestreefd zonder dat er rekening mee wordt  gehouden dat deze doelstelling met de grondrechten die door de maatregel worden aangetast in overeenstemming moet worden gebracht door haar zorgvuldig af te wegen tegen de op het spel staande rechten, om ervoor te zorgen dat die maatregel geen nadelen berokkent  die onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. Bijgevolg moet ter beoordeling van de vraag of een beperking van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten kan worden  gerechtvaardigd, de ernst van de inmenging worden bepaald die een dergelijke beperking meebrengt, en worden nagegaan of het gewicht van de met die beperking nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst.(41)
1.      Eerbiediging van het legaliteitsbeginsel


45.      Het vereiste dat elke beperking op de uitoefening van grondrechten bij wet wordt gesteld, houdt in dat de rechtsgrond die de inmenging in die rechten toestaat, zelf de reikwijdte van de beperking op de uitoefening van het betrokken recht moet bepalen. In dit verband heeft het Hof bovendien geoordeeld dat de regeling waarin een maatregel is opgenomen die een dergelijke inmenging mogelijk maakt, duidelijke en nauwkeurige regels moet bevatten die de reikwijdte en de toepassing van de betrokken maatregel vastleggen en minimumvereisten opleggen, zodat degenen van wie de persoonsgegevens zijn doorgegeven, over voldoende waarborgen beschikken dat die gegevens doeltreffend kunnen worden beschermd tegen het risico van misbruik. Bijgevolg moet de rechtsgrond van elke verwerking van persoonsgegevens die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2016/680 valt, zoals de Uniewetgever overigens in overweging 33 ervan heeft benadrukt, duidelijk en nauwkeurig zijn en moet de toepassing daarvan voorspelbaar zijn voor degenen op wie deze van toepassing is.  Deze personen moeten in het bijzonder kunnen vaststellen onder welke omstandigheden en voorwaarden de omvang van de hun door deze richtlijn verleende rechten kan worden beperkt.(42)

46.      Op grond van het onderzoek van de betrokken nationale regeling, zoals die is opgenomen in de verwijzingsbeslissing en is aangevuld met de opmerkingen van de Bulgaarse regering, kan mijns inziens aan het vereiste inzake de „kwaliteit” van de wet worden geacht te zijn voldaan, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat dit vereiste zich er niet tegen verzet dat de betrokken beperking in voldoende open bewoordingen is geformuleerd om te kunnen worden toegepast op verschillende gevallen en aangepast aan veranderende omstandigheden.(43)

47.      Zo blijkt dat de opname en de opslag van gegevens in het politiebestand volgens artikel 27 ZMVR uitsluitend tot doel hebben de nationale veiligheid te beschermen, criminaliteit te bestrijden en de openbare orde te handhaven, waarbij met die verwerking wordt beoogd om de in artikel 8  ervan nader omschreven operationele onderzoeksactiviteit te vergemakkelijken.(44) De omvang van de verwerking met betrekking tot de aard van de strafbare feiten die eronder vallen, de betrokken gegevens, de voorwaarden voor het verzamelen ervan, de informatieachtergronden waartegen deze worden verwerkt en de duur van de opslag ervan, is voldoende nauwkeurig omschreven in artikel 68 ZMVR en in artikel 28 van de Naredba za reda za izvarshvane i snemane na politseyska registratsia (verordening betreffende de politiële registratie en de schrapping ervan; hierna: „NRISPR”). De nationale regeling voorziet uitdrukkelijk en in overeenstemming met overweging 26 van richtlijn 2016/680 in procedures om de integriteit en de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens te vrijwaren en procedures om die gegevens te vernietigen, in de vorm van  informatie die krachtens de artikelen 54 en 55 van de Zakon za zashtita na lichnite danni (wet inzake de bescherming van persoonsgegevens) aan de betrokkene wordt verstrekt, met name over zijn recht om de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken om inzage in en rectificatie of wissing van de gegevens. De gronden tot schrapping uit het politiebestand, de procedure voor en de gevolgen van die schrapping worden nader geregeld in artikel 68 ZMVR en in de artikelen 18 en volgende van de NRISPR.  Die bepalingen zijn voldoende nauwkeurig en duidelijk geformuleerd om degenen aan wie de wet is gericht in staat te stellen hun handelwijze  te bepalen, en voldoen derhalve aan het voorzienbaarheidsvereiste, zoals dat in de rechtspraak van het EHRM is ontwikkeld.(45)
2.      Eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten


48.      Wat de wezenlijke inhoud van het in artikel 7 van het Handvest neergelegde grondrecht op eerbiediging van het privéleven betreft, kan worden vastgesteld dat de informatie die in het politiebestand is opgenomen qua aard  beperkt is tot een specifiek aspect van dat privéleven, dat verband houdt met het strafrechtelijke verleden van de betrokkene, waaruit geen conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot het privéleven van die persoon in het algemeen, zoals zijn dagelijkse gewoonten, zijn permanente of tijdelijke verblijfplaats, zijn dagelijkse of andere verplaatsingen, de activiteiten die hij uitoefent, zijn sociale relaties en de sociale kringen waarin hij verkeert, en op grond waarvan zijn profiel dus niet kan worden bepaald. Wat de wezenlijke inhoud van het in artikel 8 van het Handvest neergelegde recht op bescherming van persoonsgegevens betreft, blijkt uit de bovenstaande overwegingen dat in de betrokken nationale regeling de doeleinden van de gegevensverwerking worden afgebakend, een uitputtende lijst van de opgeslagen gegevens is opgenomen en regels worden vastgesteld die inzage in die gegevens en rectificatie of wissing ervan waarborgen. In die omstandigheden doet de inmenging die de door die regeling voorgeschreven gegevensopslag meebrengt, geen afbreuk aan de wezenlijke inhoud van de in voornoemde artikelen neergelegde grondrechten.(46)
3.      Doelstelling van algemeen belang en geschiktheid van de betrokken gegevensverwerking voor die doelstelling


49.      Zoals in de onderhavige conclusie is vastgesteld, worden de gegevens van de politiële registratie van personen op grond van artikel 68 ZMVR, gebruikt voor de bescherming van de nationale veiligheid, de bestrijding van criminaliteit en de handhaving van de openbare orde. De Bulgaarse regering heeft aangegeven dat de gegevens worden verzameld en verwerkt ten behoeve van de strafprocedure waarin de betrokkene in verdenking is gesteld, en om te worden vergeleken met andere gegevens die tijdens onderzoeken naar andere strafbare feiten zijn verzameld.  51.      Het Hof heeft verduidelijkt dat de doelstelling van bescherming van de openbare veiligheid een doelstelling van algemeen belang van de Unie vormt die inmengingen – zelfs zware inmengingen – in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan rechtvaardigen. Bovendien draagt een dergelijke bescherming ook bij tot de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dat opzicht bepaalt artikel 6 van het Handvest dat eenieder niet alleen recht heeft op vrijheid, maar ook op veiligheid, en waarborgt die bepaling rechten die overeenstemmen met die welke worden gewaarborgd door artikel 5 EVRM.(48) In de zaak betreffende de verenigbaarheid van het verzamelen van in hetzelfde Bulgaarse politiebestand opgenomen gegevens heeft het Hof duidelijk geoordeeld dat met die verwerking van gegevens, met het oog op de registratie ervan, betreffende personen die in het kader van een strafrechtelijke procedure in verdenking zijn gesteld, de doelstellingen van artikel 1, lid 1, van richtlijn 2016/680 worden nagestreefd, in het bijzonder de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten, waarbij het gaat om doelstellingen van algemeen belang die door de Unie zijn erkend. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat een dergelijke gegevensverzameling kan bijdragen tot de in overweging 27 van richtlijn 2016/680 vermelde doelstelling, volgens welke het met het oog op de voorkoming, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten noodzakelijk is dat bevoegde autoriteiten de persoonsgegevens die zij in het kader van de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van bepaalde strafbare feiten hebben verzameld, ook buiten dat kader verwerken, teneinde inzicht te verwerven in criminele activiteiten en verbanden te leggen tussen verschillende opgespoorde strafbare feiten.(49) Deze overwegingen gelden uiteraard ook voor de maatregel van gegevensopslag.
 52.      Dat de opslag van gegevens in het politiebestand een verwerking is waarmee doelstellingen van algemeen belang, namelijk het opsporen en bijgevolg het voorkomen van strafbare feiten, kunnen worden verwezenlijkt, valt mijns inziens moeilijk te betwisten. Het is duidelijk dat een politiebestand met de burgerlijke identiteit, de foto’s, de biometrische en genetische gegevens – en dus de unieke en onvervalsbare fysieke persoonskenmerken – van de geregistreerde personen voor de veiligheidsdiensten een volkomen relevant onderzoeksinstrument vormt om strafbare feiten op te helderen en de daders ervan te identificeren. In die zin beantwoordt de betrokken nationale regeling aan objectieve criteria die een verband leggen tussen de te bewaren gegevens en het nagestreefde doel.(50)
4.      Noodzakelijkheid en evenredigheid van de betrokken inmenging


53.      De opslag van gegevens in het betrokken politiebestand  is weliswaar duidelijk geschikt om de nagestreefde doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken, maar toch moet nog worden nagegaan of de inmenging die een dergelijke opslag in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten teweegbrengt, beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke, in die zin dat het doel niet redelijkerwijs even efficiënt kan worden bereikt op een andere wijze, die de grondrechten van de betrokkenen minder aantast, en of die inmenging niet onevenredig is aan dat doel, wat met name impliceert dat het belang van het doel en de ernst van de inmenging tegen elkaar moeten worden afgewogen.(51)

54.      Bij die toetsing moet in het onderhavige geval rekening worden gehouden met het doel van het politiebestand, de aard van de betrokken strafbare feiten, het aantal personen dat in het bestand  kan worden opgenomen, de bijzondere gevoeligheid van de verzamelde persoonsgegevens en de duur van de opslag ervan, de in de nationale regeling opgenomen wettelijke en/of technische waarborgen voor de raadpleging van het bestand en het toezicht op het behoud van de gegevens in dat bestand.
 a)      Doel van het politiebestand


55.      De Ierse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen in wezen aangevoerd dat de gegevensopslag noodzakelijk kon zijn voor verwante controledoeleinden, die het algemeen belang van misdaadpreventie en bescherming van de openbare veiligheid dienen. Zo moet de informatie in een politiebestand niet alleen kunnen worden geraadpleegd met het oog op het opsporen van daders van strafbare feiten, maar ook voor administratieve politiedoeleinden in het kader van onderzoeken voorafgaand aan beslissingen over aanwerving voor of toegang tot bepaalde openbare of gevoelige functies, waarmee wordt beoogd na te gaan of het gedrag van de betrokkenen niet onverenigbaar is met de uitoefening van die functies.
56.      Ter terechtzitting heeft de Bulgaarse regering bevestigd wat uit de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 27 ZMVR kon worden afgeleid, namelijk dat het betrokken politiebestand een instrument is ter ondersteuning van gerechtelijke en niet van administratieve onderzoeken. Die vaststelling heeft een zeker belang, aangezien het gaat om de gevolgen van de opname van een persoon in een bestand met gerechtelijke antecedenten, in die zin dat het ongemak van politiële registratie niet gepaard gaat met de onmogelijkheid om toegang te krijgen tot bepaalde beroepsactiviteiten.(52) De betrokken politiële registratie vormt geen straf of aanvullende straf, het doel ervan is duidelijk beperkt tot het gerechtelijk onderzoek en enkel diensten die tot geheimhouding zijn gehouden, kunnen er gebruik van maken.
 57.      Dit neemt niet weg dat het gaat om één enkel bestand dat zeer ruime recherchedoelstellingen dient, dat uiteenlopende informatie bevat gaande van eenvoudige details over de burgerlijke staat tot biometrische en genetische gegevens, en waarin personen zijn opgenomen die niet dezelfde procedurele status hebben. In andere regelingen werd het verkieslijk geacht om in plaats van één enkele verwerking toe te passen die alle informatie bestrijkt, te voorzien in een veelheid van politiebestanden met specifieke doeleinden, die één enkele toepassing hebben en waarin slechts één enkel soort gegevens is opgenomen.
 b)      Strafbare feiten en betrokken personen


58.      De opslag van gegevens in het politiebestand betreft personen die in verdenking zijn gesteld van en zijn veroordeeld wegens een opzettelijk gepleegd strafbaar feit dat ambtshalve vervolgbaar is, in die zin dat de zaak wordt ingeleid door de openbare aanklager. Volgens de informatie die door de Bulgaarse regering is verstrekt omvat die categorie geen onopzettelijk gepleegde strafbare feiten en evenmin misdrijven van particuliere aard of bepaalde strafbare feiten waarvoor een administratieve sanctie is opgelegd. Er is reeds op gewezen dat het bij de overgrote meerderheid van de in het Bulgaarse wetboek van strafrecht opgenomen strafbare feiten gaat om opzettelijk gepleegde feiten en dat deze bijna allemaal ambtshalve worden vervolgd.(53)

59.      Opgemerkt moet worden dat de nationale regeling niet verwijst naar een exhaustieve lijst van strafbare feiten, geen onderscheid maakt naargelang de aard ervan, welke zelf verband houdt met de ernst van de feiten en de toepasselijke straf, noch een criterium bevat inzake een precieze maat van een gevangenisstraf. Derhalve worden uiteenlopende strafbare gedragingen in één enkele ruime categorie ondergebracht, met het voorbehoud weliswaar dat het moet gaan om opzet, waardoor lichte strafbare feiten waarvoor het louter fysiek begaan ervan volstaat(54), alsmede strafbare feiten die worden begaan louter uit onvoorzichtigheid of nalatigheid, a priori worden uitgesloten. Toen de Bulgaarse regering ter terechtzitting werd verzocht de categorie van de betrokken strafbare feiten te specificeren, heeft zij zich er helaas toe beperkt te verklaren dat het niet enkel gaat om feiten waarop een gevangenisstraf van ten minste vijf jaar staat.
