Special Report No 12 // 2016#Agencies’ use of grants: not always appropriate or demonstrably effective #(pursuant to Article 287(4), second subparagraph, TFEU)
NL 2016 nr. 12 Speciaal verslag De gebruikmaking van subsidies door agentschappen: niet altijd adequaat of aantoonbaar doeltreffend EUROPESE REKENKAMER EUROPESE REKENKAMER 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburg LUXEMBURG Tel. +352 4398-1 Inlichtingen: eca. europa. eu/nl/Pages/ContactForm. aspx Website: eca. europa. eu Twitter: @EUAuditorsECA Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa. eu). Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016 Print PDF EPUB ISBN 978-92-872-4677-6 ISBN 978-92-872-4702-5 ISBN 978-92-872-4678-3 ISSN 1831-0915 ISSN 1977-575X ISSN 1977-575X doi:10. 2865/766619 doi:10. 2865/550742 doi:10. 2865/615394 QJ-AB-16-009-NL-C QJ-AB-16-009-NL-N QJ-AB-16-009-NL-E © Europese Unie, 2016 Overneming met bronvermelding toegestaan. NL 2016 nr. 12 Speciaal verslag De gebruikmaking van subsidies door agentschappen: niet altijd adequaat of aantoonbaar doeltreffend (uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU) Controleteam 02 In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling. Deze controle werd verricht door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Milan Martin Cvikl en gespecialiseerd is in het controleren van ontvangsten, onderzoek en intern beleid, financieel en economisch bestuur, en instellingen en organen van de Europese Unie. De controle werd geleid door ERK-lid Louis Galea, ondersteund door zijn kabinetschef, Jacques Sciber- ras, en Anna Fiteni, attaché. De taakleider, Marc Mc Guinness, leidde het controleteam dat bestond uit de volgende controleurs: Jasmine Mitterbuchner, Christos Alexandrou, Kostadin Dimov, Nour-Eddine Hachiby, Paris Kaklamanos, Alexandre-Kim Hugé, Juan Antonio Vazquez Rivera, Wolfgang Stolz en Eddy Struyvelt. Van links naar rechts: J. Mitterbuchner, L. Galea, A. Fiteni, M. Mc Guinness.  Inhoud 03 Paragraaf Lijst van afkortingen Woordenlijst I-IV Samenvatting 1-10 7-8 Inleiding Kenmerken van door agentschappen verleende subsidies 9-10 Taken en verantwoordelijkheden 11-15 Reikwijdte en aanpak van de controle 11-13 Reikwijdte van de controle 14-15 Aanpak van de controle 16-51 Opmerkingen 17-31 17-27 28-31 32-41 32-37 38-41 42-51 De agentschappen maakten niet van alle financieringsmogelijkheden gebruik, subsidies waren niet altijd het geschiktste instrument en de programmeringsdocumenten van de agentschappen sloten niet volledig aan op hun mandaat en strategische doelstellingen Ontoereikende follow-up van de evaluatie vooraf droeg bij tot de keuze van agentschappen voor ongeschikte financieringsinstrumenten en tot slecht subsidieontwerp In onvolledige jaarlijkse programmeringsdocumenten waren de gesubsidieerde acties van agentschappen niet volledig afgestemd op hun mandaat en strategische doelstellingen De agentschappen voerden subsidies in grote lijnen uit in overeenstemming met de regels, maar er waren tekortkomingen in bepaalde procedures voor de toekenning van subsidies, de selectie van deskundigen en de interne controle In specifieke gevallen werden bij de selectie- en toekenningsprocedures voor subsidies de grondbeginselen niet volledig in acht genomen en is er nog altijd sprake van een potentieel belangenconflict De agentschappen hebben de uitvoering van en controles op hun subsidies in het algemeen verbeterd, maar er blijven enkele tekortkomingen bestaan Hoewel de subsidies in het algemeen bijdroegen aan de uitvoering van het beleid van de gecontroleerde agentschappen, lieten de agentschappen na om adequate toezichtsystemen op te zetten om de algehele doeltreffendheid van hun door subsidies gefinancierde activiteiten te meten, en evaluaties achteraf ontbraken of waren ontoereikend Inhoud 04 52-57 Conclusies en aanbevelingen 53 54 55 56 57 Adequaat gebruik van het subsidie-instrument Jaarlijkse programmering van gesubsidieerde acties Subsidietoekenningsprocedures Controles vooraf en achteraf Essentiële prestatie-indicatoren en evaluaties achteraf Bijlage — Steekproeven Antwoorden van de Commissie en het EIT Antwoorden van het ECDC Antwoorden van het EEA Antwoorden van de EFSA Antwoorden van Frontex Lijst van afkortingen 05 Cedefop: Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding, Thessaloniki Cepol: Europese Politieacademie, Boedapest CPVO: Communautair Bureau voor plantenrassen, Angers ECDC: Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding, Stockholm EEA: Europees Milieuagentschap, Kopenhagen EFSA: Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, Parma Eionet: Europees netwerk voor milieu-informatie en -observatie EIT: Europees Instituut voor innovatie en technologie, Boedapest EMCDDA: Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving, Lissabon Epiet: Europees opleidingsprogramma voor interventie-epidemiologie ETC: Europese thematische centra zijn consortia van instellingen in lidstaten van het EEA die zich bezighouden met een specifiek milieuonderwerp en door het EEA zijn gecontracteerd om specifieke activiteiten uit te voeren zoals gedefinieerd in de EEA-strategie en het jaarlijks beheersplan.  Er zijn zes ETC’s opgezet voor de volgende onderwerpen: luchtverontreiniging en terugdringing van klimaatverandering, biologische diversiteit, effecten van, kwetsbaarheid voor en aanpassing aan klimaatverandering, afval en materiaal in een groene economie (WMGE), binnenlandse, kust- en mariene wateren, en stedelijke, land- en bodemsystemen. EU, Unie: Europese Unie Eurojust: Eenheid voor justitiële samenwerking van de Europese Unie, Den Haag FKR: Financiële kaderregeling die van toepassing is op de agentschappen/gedelegeerde organen van de EU (Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1271/2013 van de Commissie). FR: Financieel Reglement tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (Verordening (EG, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad). Het regelt de vaststelling en uitvoering van de EU-begroting ter waarborging van een goed financieel beheer en een goede controle en bescherming van de financiële belangen van de EU. Frontex: Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen, Warschau GIO-land: Initiële operationele diensten van het GMES (GIO) GMES: Wereldwijde monitoring voor milieu en veiligheid GSA: Agentschap voor het Europees wereldwijd satellietnavigatiesysteem, Praag Lijst van afkortingen 06 H2020: Horizon 2020 is de opvolger van KP7. Het programma had oorspronkelijk een begroting van bijna 80 miljard euro voor de periode 2014-2020 en het hoofddoel ervan is ervoor te zorgen dat Europa wetenschap van wereldklasse voortbrengt, belemmeringen voor innovatie wegneemt en het voor de publieke en de particuliere sector gemakkelijker maakt om samen resultaten te behalen op het gebied van innovatie. JWP: Jaarlijks werkprogramma KIG: Een kennis- en innovatiegemeenschap is een zeer autonoom partnerschap van toonaangevende instellingen voor hoger onderwijs, onderzoeksorganisaties, bedrijven en andere belanghebbenden in het innovatieproces dat maatschappelijke uitdagingen aangaat door producten, diensten en processen te ontwikkelen en door innovatieve ondernemers vooruit te helpen. KP7: Het zevende kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie was het voornaamste EU-instrument voor het ondersteunen van onderzoek en innovatie in de periode 2007-2013. KPI: Essentiële prestatie-indicatoren („key performance indicators”) worden gebruikt om factoren te meten die van essentieel belang zijn voor het succes van een organisatie. Racer: Relevante (doelstellinggerelateerde), geaccepteerde, geloofwaardige, eenvoudige en robuuste (relevant (objective-related), accepted, credible, easy and robust) KPI’s SMART-doelstellingen: Specifieke, meetbare, haalbare, realistische en tijdgebonden doelstellingen (specific, measurable, achievable, relevant, timed) UV: De uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement (Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie). De UV verduidelijken de wijze waarop de regels van het FR uitgevoerd dienen te worden.  Woordenlijst 07 Agentschap: Gedecentraliseerde agentschappen zijn organen die geen deel uitmaken van de EU-instellingen en een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid bezitten; ze zijn opgericht voor onbepaalde tijd om technische, wetenschappelijke of beheerstaken te verrichten die de EU-instellingen helpen beleid te vormen en uit te voeren. Ook ondersteunen ze de samenwerking tussen de EU en nationale regeringen door de samenvoeging van technische en specialistische expertise van zowel de EU-instellingen als de nationale autoriteiten. Kaderpartnerschapsovereenkomst: Een kaderpartnerschapsovereenkomst is een mechanisme voor samenwerking op lange termijn tussen een agentschap en de begunstigden van subsidies. Daarin worden de gemeenschappelijke doelstellingen, de aard van de geplande gesubsidieerde acties, de procedure voor het toekennen van specifieke subsidies en de algemene rechten en verplichtingen van iedere partij in het kader van specifieke overeenkomsten beschreven. De duur van een kaderpartnerschap is beperkt tot vier jaar (behalve bij het EIT, dat KPO’s van zeven jaar met de KIG’s afsluit). Kennisdriehoek: De bijdrage van hoger onderwijs tot werkgelegenheid en groei kan worden vergroot door middel van nauwe en doeltreffende banden tussen onderwijs, onderzoek en innovatie — de drie zijden van de kennisdriehoek. Organen van artikel 36: In artikel 36 van de oprichtingsverordening van de EFSA wordt de basis gelegd voor het netwerken met en tussen lidstaatorganisaties die actief zijn op de gebieden die onder de missie van de ESFA vallen. De raad van bestuur van de ESFA heeft een lijst samengesteld van bevoegde organisaties die in het kader van artikel 36 in aanmerking komen voor subsidies en houdt die bij. Overeenkomst inzake het dienstverleningsniveau: Een overeenkomst inzake het dienstverleningsniveau kan deel uitmaken van een dienstverleningsovereenkomst en het dienstverleningsniveau definiëren dat is vereist op een bepaald aantal belangrijke werkterreinen dat representatief is voor de belangrijkste kwaliteiten die de aanbestedende dienst verwacht. Samenwerkingsovereenkomst: Een samenwerkingsovereenkomst is een instrument om dubbel werk te voorkomen en synergieën op relevante activiteitengebieden te bevorderen, en wordt vaak door een memorandum van overeenstemming geformaliseerd. Een mogelijk voorbeeld is het verbeteren van de technische samenwerking tussen partijen om kennis te delen en om ervaringen en beste praktijken met betrekking tot zaken van wederzijds belang uit te wisselen. Samenvatting 08 I Al enige jaren uit de Rekenkamer in haar specifieke jaarverslagen over de rekeningen van bepaalde agentschappen kri- tiek op aspecten van het subsidiebeheer. In de drie jaren 2013-2015 bedroegen de gecombineerde uitgaven aan subsidies van de agentschappen 740 miljoen euro.  Om een horizontaal overzicht te krijgen van het gebruik van subsidies besloten we de bestaande systemen en controles van vijf agentschappen te onderzoeken: het Europees Instituut voor innovatie en technologie (EIT), het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengren- zen van de Europese Unie (Frontex), het Europees Milieuagentschap (EEA), de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (EDCD). Samen vertegenwoordigen deze vijf agent- schappen ongeveer 92 % van de totale subsidiëring die gedurende deze periode door de agentschappen werd verstrekt. II Wij gingen na: — of subsidies geschikt waren (ten opzichte van andere middelen zoals openbare aanbestedingen, dienstverlenings- overeenkomsten enz. ) om de beleidsdoelstellingen van de geselecteerde agentschappen te verwezenlijken; — of bij het gebruik van subsidies de voorstellen worden geselecteerd in overeenstemming met de geldende regels en of er doeltreffend toezicht op de subsidies wordt gehouden, en — of de resultaten en doeltreffendheid worden gemeten en geëvalueerd. III Wij concluderen dat de gecontroleerde agentschappen subsidies in het algemeen toekenden en betaalden in over- eenstemming met de regels. De meeste gecontroleerde agentschappen hebben alternatieve financieringsopties niet voldoende onderzocht en als gevolg daarvan waren subsidies niet altijd de beste manier om hun doelstellingen te berei- ken. De gecontroleerde agentschappen hebben de doeltreffendheid van hun subsidies niet gemeten. Er is ruimte voor verbetering in de toekenningsprocedures, controlesystemen en prestatiemeting. Bepaalde tekortkomingen betreffen een specifiek agentschap, maar de meeste zijn van toepassing op verschillende of alle agentschappen. Samenvatting 09 IV We doen de volgende vijf aanbevelingen waarmee alle agentschappen die gebruikmaken van subsidies, of overwegen dat te doen, hun voordeel kunnen doen: a) voordat agentschappen subsidies beschikbaar stellen, moeten zij onderzoeken of subsidies het meest doeltreffende instrument zijn.  Er moet gebruik worden gemaakt van vereenvoudigde kostenopties en rechtstreekse toekenning wanneer dat gerechtvaardigd is; b) in de werkprogramma’s van de agentschappen moet worden aangegeven welke activiteiten met behulp van subsidies moeten worden uitgevoerd, wat de specifieke doelstellingen en verwachte resultaten zijn die met de gesubsidieerde acties moeten worden behaald, en welke geplande financiële en personele middelen nodig zijn om de gesubsidieerde acties uit te voeren; c) agentschappen die specifieke subsidieprocedures toepassen, moeten formele interne procedures vastleg- gen die berusten op de beginselen van transparantie en gelijke behandeling en beschermen tegen potentiële belangenconflicten; d) de agentschappen moeten hun controlesysteem voor de uitvoering van subsidieprojecten versterken; e) de agentschappen moeten toezicht- en rapportagesystemen voor subsidies opzetten op basis van resultaat- en impact- gerichte essentiële prestatie-indicatoren en van evaluatieresultaten achteraf. Inleiding 10 01 Het Europees Parlement en de Raad hebben 41 agentschappen en andere gedecen- traliseerde organen opgezet. De totale begroting van de agentschappen voor 2015 bedroeg ongeveer 2,4 miljard euro, wat neerkomt op circa 1,5 % van de algemene EU-begroting voor 2015. Dit zijn afzonderlijke rechtspersonen die zijn opgericht voor onbepaalde tijd om technische, wetenschappelijke of beheerstaken uit te voeren ter ondersteuning van de beleidsvorming en -uitvoering door de EU-instellingen. Ook ondersteunen ze de samenwerking tussen de EU en nationale regeringen door de samenvoeging van technische en specialistische expertise van zowel de EU-instellingen als de nationale autoriteiten. Om hun taken te vervullen, kunnen agentschappen kiezen uit verschillende financieringsinstrumenten: subsidiëring, openbare aanbeste- ding of andere mechanismen zoals samenwerkingsovereenkomsten of uitbesteding (via overeenkomsten inzake het dienstverleningsniveau). 02 De subsidiëring door agentschappen verdubbelde van ongeveer 166 miljoen euro in 2013 tot 333 miljoen euro in 2015 (zie figuur 1). Dit is voornamelijk het gevolg van de toegenomen activiteit bij drie agentschappen: het EIT, het EEA en het Agentschap voor het Europees wereldwijd satellietnavigatiesysteem (GSA). 1 De subsidiebetalingen door de agentschappen van 2013 tot 2015 r u u g i F 350 300 333 miljoen euro o r u e n e o j l i m 250 200 150 100 50 0 166 miljoen euro 240 miljoen euro 2013 2014 2015 Bron: ERK, op basis van gegevens van de agentschappen. Inleiding 11 03 Elf agentschappen maken gebruik van subsidies om hun beleidsdoelstellingen te verwezenlijken (zie tabel 1).  1 De subsidiebetalingen door de agentschappen (2013 tot 2015) per gefinancierde l e b a T activiteit Onderzoek, ontwikkeling en innovatie (RDI) Wetenschap- pelijke samen- werking met en tussen lidstaten Studies Gegevens- verzameling en -analyse Opleiding Totaal (miljoen euro) Aandeel per agentschap 478,1 42,0 EIT1 Frontex1 EEA1 GSA EFSA1 EMCDDA ECDC1 CEPOL Cedefop Eurojust CPVO Totaal subsidiebetalingen Percentage per activiteit 520,1 70 % 1 Voor de controle geselecteerde agentschappen. Bron: ERK, op basis van gegevens van de agentschappen. 147,8 17,2 4,1 7,1 2,0 1,8 180,0 24 % 25,1 1,5 0,8 0,3 27,7 4 % 3,0 3,0 1 % 5,5 3,5 9,0 1 % 478,1 147,8 42,3 42,0 8,6 7,1 6,3 3,5 2,0 1,8 0,3 739,8 100 % 65 % 20 % 5 % 5 % 1 % 1 % 1 % 1 % < 1 % < 1 % < 1 % 100 %     Inleiding 12 04 De Rekenkamer controleerde vijf agentschappen (EIT, Frontex, EEA, EFSA en ECDC), die 92 % van de totale uitgaven van de agentschappen voor gesubsidieerde activitei- ten vertegenwoordigden. De selectie van deze agentschappen was gebaseerd op het soort activiteiten dat door hen werd gesubsidieerd, het profiel van de begunstigden en het aantal betalingen in de jaren 2013-2015. (Zie figuur 2. ) 2 De subsidie-uitgaven van de geselecteerde agentschappen in de periode 2013-2015 r u u g i F 256 o r u e n e o j l i m 64 16 4 1 ECDC EEA EFSA EIT Frontex Bron: ERK, op basis van gegevens van de agentschappen. 05 Een beschrijving van de door de geselecteerde agentschappen gesubsidieerde activiteiten is te vinden in tekstvak 1. 2013 2014 2015   Inleiding 13 1 Door de gecontroleerde agentschappen gesubsidieerde activiteiten k a v t s k e T Europees Instituut voor innovatie en technologie (EIT) Het EIT verstrekt subsidies aan „kennis- en innovatiegemeenschappen” (KIG’s) die bestaan uit netwerken van bestaande particuliere ondernemingen, onderzoeksinstituten en onderwijsinstellingen die gezamenlijk aan innovatieprojecten werken, en verleent bijstand of verstrekt financiering aan individuele innovators en ondernemers in heel Europa. In 2014 trok het EIT 214 miljoen euro uit voor gesubsidieerde KIG-activiteiten (97 % van zijn jaarlijkse begroting). Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (Frontex) Frontex coördineert gezamenlijke operaties (te land, ter zee en in de lucht) tussen deelnemende lidstaten met als doel de veiligheid aan de buitengrenzen te versterken.  In 2014 bedroegen de kosten van luchtoperaties in totaal 2 miljoen euro, van zeeoperaties 28 miljoen euro en van landoperaties 7 miljoen euro. Frontex coördineert ook de repatriëringsactiviteiten tussen de Schengenlanden om de doelmatigheid en kosteneffectiviteit van gezamenlijke terugkeeroperaties te maximaliseren en is verplicht ervoor te zorgen dat er alleen financiële steun wordt verleend bij volledige naleving van het Handvest van de grondrechten. In 2014 verstrekte Frontex 8 miljoen euro voor der- gelijke operaties. Dergelijke subsidiegerelateerde operaties waren goed voor 50 % van de jaarlijkse begroting van Frontex voor 2014. Europees Milieuagentschap (EEA) Het EEA is verantwoordelijk voor het verstrekken van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie over het milieu op Europees niveau aan de Unie en de lidstaten. Daartoe ondersteunt het EEA zes Europese thematische centra (ETC’s) met subsidies (8 miljoen euro ofwel 18,5 % van de jaarlijkse begroting van het EEA in 2014). Daarnaast delegeerde de Commissie de uitvoering van de initiële operationele landmonitoringdiensten in het kader van de wereldwijde monitoring voor milieu en veiligheid (GIO land) aan het EEA. In het kader van dit programma verstrekte het EEA de deelnemende landen voor 15 miljoen euro aan subsidies in 2014. Inleiding 14 1 Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) k a v t s k e T De EFSA verstrekt regelmatig subsidies voor gemeenschappelijke wetenschappelijke projecten en activiteiten die bijdragen aan de missie van de EFSA om de voedselveiligheid in de EU te bevorderen: gegevensverzameling, voorbereidende werkzaamheden voor wetenschappelijke adviezen en andere wetenschappelijke en technische bijstand. Alleen publieke organen die op voordracht van de lidstaten zijn opgenomen in de lijst met bevoegde organisaties1 kunnen een subsidie aanvragen. In 2014 verstrekte de EFSA ongeveer 3,5 miljoen euro, ofwel 4 % van de jaarlijkse begroting van de autoriteit, aan subsidies. Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) Het ECDC financiert opleidingsactiviteiten ter ondersteuning van de capaciteitsopbouw in de lidstaten door het organiseren van specifieke cursussen en door het Europees opleidingsprogramma voor interventie-epidemiologie (EPIET, European Programme for Intervention Epidemiology Training). In 2014 maakten dergelijke opleidingsactivi- teiten ongeveer 2 miljoen euro, ofwel 3 % van de jaarlijkse begroting van het Centrum, uit. 1 Artikel 36 van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31 van 1. 2.  2002, blz. 1) legt de basis voor het netwerken met en tussen organisaties van de lidstaten. De raad van bestuur van de EFSA stelt de lijst samen van bevoegde organisaties die in het kader van artikel 36 in aanmerking komen voor subsidies en houdt die bij. 15 2 Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB L 298 van 26. 10. 2012, blz. 1) (Financieel Reglement). 3 Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (PB L 362 van 31. 12. 2012, blz. 1). 4 Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1271/2013 van de Commissie van 30 september 2013 houdende de financiële kaderregeling van de organen, bedoeld in artikel 208 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 328 van 7. 12. 2013, blz. 42). 5 Zie artikel 121 van het FR. Inleiding 06 De subsidieactiviteiten van de agentschappen worden geregeld door de algemene financiële verordeningen (FR)2, de uitvoeringsvoorschriften (UV)3 en de financiële kaderregeling (FKR)4, tenzij anders wordt bepaald in de oprichtingsverordeningen (zoals in het geval van het EIT en Frontex) of de basishandelingen van de agentschap- pen. De KP7- of Horizon 2020-regels zijn ook van toepassing op de agentschappen die betrokken zijn bij het financieren van onderzoeksactiviteiten in het kader van deze programma’s (EIT, GSA). Kenmerken van door agentschappen verleende subsidies 07 Subsidies van agentschappen zijn rechtstreekse financiële bijdragen aan begunstig- den (doorgaans gespecialiseerde instellingen/organen van de lidstaten of non-profit - organisaties). De resultaten van de gesubsidieerde activiteiten blijven het eigendom van de begunstigden. Met subsidies worden gefinancierd: a) acties die beogen een specifieke beleidsdoelstelling van de EU te verwezenlijken (zogenaamde „actiesubsidies”), of b) het functioneren van een orgaan dat een bijzondere of algemene (EU-) beleidsdoelstelling van een agentschap ondersteunt (zogenaamde „exploitatiesubsidies”)5.  08 De volgende op subsidies van toepassing zijnde grondbeginselen worden in het FR uiteengezet: — cofinanciering: begunstigden moeten een deel van de gemaakte kosten dragen; — geen winstoogmerk: subsidies mogen niet tot doel of tot gevolg hebben dat zij de begunstigden winst opleveren; — niet-retroactiviteit: subsidies mogen niet met terugwerkende kracht worden toegekend; — niet-cumuleerbaarheid: aan dezelfde actie mag slechts één subsidie worden toegekend; — gedurende het gehele subsidieproces dienen de transparantie en gelijke behan- deling te worden gewaarborgd, vanaf de oproep tot het indienen van voorstellen tot de afronding. 16 6 Zo decentraliseerde de Commissie de uitvoering van de initiële operationele diensten van het GMES voor landmonitoring (GIO land) aan het EEA. 7 Zie de artikelen 133 en 135 van het FR, en artikel 29, lid 4, van de FKR. Inleiding Taken en verantwoordelijkheden 09 Subsidies worden door agentschappen uitgevoerd via indirect gecentraliseerd beheer. Als gevolg daarvan zijn de agentschappen verantwoordelijk voor de meerjarige en jaarlijkse programmering alsmede voor de uitvoering (operationeel en financieel) van hun gesubsidieerde acties. In gevallen waarin de Commissie de uitvoering van een specifieke gesubsidieerde actie aan een agentschap delegeert, behoudt zij de eindverantwoordelijkheid voor de algehele uitvoering van de subsidiebegroting6. Het doeltreffende beheer van subsidieactiviteiten door agentschappen is daarom van cruciaal belang voor het verwezenlijken van de doelstellingen en het beleid van de Unie. 10 Op het niveau van de agentschappen bestaan de subsidiebeheercontroles uit de volgende systemen7: a) vooraf en achteraf uitgevoerde evaluatie van de gesubsidieerde acties en projecten van het agentschap; b) procedures voor oproepen tot het indienen van voorstellen en beoordelingspanels; c) vooraf en achteraf uitgevoerde controles om de wettigheid en regelmatigheid van de door de begunstigden ingediende kostenstaten te verifiëren; d) toezicht en verslaglegging om de uitkomsten en resultaten van de gefinancierde subsidieactiviteiten te meten aan de hand van essentiële prestatie-indicatoren (KPI’s). Reikwijdte en aanpak van de controle 17 Reikwijdte van de controle 11 In haar specifieke jaarverslagen heeft de Rekenkamer herhaaldelijk gewezen op tekortkomingen in het subsidiebeheer, met name met betrekking tot de vooraf en achteraf uitgevoerde controle van de kostenstaten, de betrouwbaarheid van de vooraf door de externe controleur uitgevoerde controlewerkzaamheden, het toezicht op de operationele uitvoering van subsidies en de terugvordering van onterecht verrichte betalingen. 12 Daarom werd in de controle beoordeeld hoe de agentschappen subsidies beheerden en of ze in overeenstemming met de regels werden uitgevoerd.  Dit werd opgesplitst in de volgende subvragen in de controle: a) Kiezen agentschappen subsidies omdat ze het geschiktste financieringsinstru- ment zijn en zijn gesubsidieerde activiteiten adequaat afgestemd op de missie, strategische taken en doelstellingen van de agentschappen? b) Waarborgen de procedures van de agentschappen dat de selectie van de voor- stellen in overeenstemming is met de geldende regels en dat op de uitvoering ervan doeltreffend toezicht wordt gehouden? c) Meten en evalueren de agentschappen de uitkomsten van subsidieactiviteiten op adequate wijze? 13 De controle was gericht op het gehele subsidiebeheerproces. De sociaal-econo- mische impact van de subsidies van de agentschappen werd niet onderzocht. Reikwijdte en aanpak van de controle 18 Aanpak van de controle 14 De controle was gebaseerd op: a) bezoeken ter plaatse aan vijf agentschappen (EIT, Frontex, EEA, EFSA en ECDC) om controle-informatie over subsidiebeheerpraktijken te verzamelen door middel van interviews met belangrijk operationeel en administratief personeel, documentatieonderzoek, een analyse van internecontroleprocessen en een onder- zoek van de in de bijlage beschreven steekproef; b) een onderzoek van de oprichtingsverordeningen, meerjarige en jaarlijkse werk- programma’s, subsidieprogrammeringsdocumenten, subsidiebeheerrichtsnoeren, alsmede subsidie-evaluatieverslagen van de vijf voor de controlebezoeken gese- lecteerde agentschappen; c) een gedetailleerde analyse van 16 procedures voor oproepen tot het indienen van voorstellen en 75 subsidiebetalingen door de vijf geselecteerde agentschap- pen in de periode januari 2013 tot maart 2015 (zie bijlage). 15 De controle werd uitgevoerd binnen de kaders van het algemene FR en de UV ervan, de internecontrolenormen en de oprichtingsverordening van het gecontroleerde agentschap alsmede de meerjarige beleidskaders voor het beleidsgebied van het betreffende agentschap. Opmerkingen 19 16 Onze opmerkingen zijn onderverdeeld in drie delen, die overeenkomen met de in paragraaf 12 genoemde controlesubvragen: a) de strategische keuze voor het finan- cieringsinstrument, b) de uitvoering van dit besluit en c) de meting van resultaten. 8 Artikel 18, lid 1, van de UV. De agentschappen maakten niet van alle financieringsmogelijkheden gebruik, subsidies waren niet altijd het geschiktste instrument en de programmeringsdocumenten van de agentschappen sloten niet volledig aan op hun mandaat en strategische doelstellingen Ontoereikende follow-up van de evaluatie vooraf droeg bij tot de keuze van agentschappen voor ongeschikte financieringsinstrumenten en tot slecht subsidieontwerp Ontoereikende follow-up van evaluaties vooraf 17 De agentschappen zijn verplicht evaluaties vooraf van hun programma’s en activi- teiten uit te voeren om te voldoen aan het beginsel van goed financieel beheer.  De evaluatie vooraf moet onder meer de toegevoegde waarde van de EU-betrokkenheid en de selectie van de meest geschikte uitvoeringsmethode omvatten alsmede de kosteneffectiviteit van de geselecteerde methode en de lessen die uit soortgelijke ervaringen in het verleden zijn getrokken8. 18 Zowel het EEA als de EFSA verrichtte gedegen evaluaties vooraf voordat ze hun respectieve oproepen tot het indienen van voorstellen deden. De routekaart voor wetenschappelijke samenwerking 2014-2016 van de EFSA is een voorbeeld van een goede praktijk van een evaluatie vooraf. De belangrijkste doelstelling ervan was de doeltreffendheid en doelmatigheid van toekomstige subsidies te verbeteren en daarbij de toegevoegde waarde van haar betrokkenheid in overweging te nemen (zie tekstvak 2). Opmerkingen 20 2 k a v t s k e T De EFSA paste de lessen uit het verleden toe en voerde in 2015 nieuwe en doeltreffendere subsidieconcepten in De EFSA verrichtte de evaluatie vooraf om haar toekomstige wetenschappelijke samenwerking met de lidstaten te versterken. Hiertoe startte de EFSA in 2013 een overlegproces met haar steunpuntennetwerk en de discussiegroep voor wetenschappelijke samenwerking van het adviesforum. Ook gaf zij opdracht tot een extern onderzoek om de impact van haar bestaande subsidie- en aanbestedingsprojecten op de uitvoering van haar werkzaamheden te beoordelen. De EFSA analyseerde de uitkomsten en aanbevelingen van deze onderzoeken bij het opstellen van haar routekaart voor wetenschappelijke samenwerking 2014-2016, waarin nieuwe en doeltreffendere subsidie- projecten werden gepresenteerd, namelijk thematische subsidies (bijv. microbiële, door voedsel overgedragen pathogenen) en subsidies voor gemeenschappelijke projecten (bijv. VectorNet). Thematische subsidies worden nu toegekend aan brede prioritaire onderwerpen die vooraf in samenwerking met de lidstaten worden vastgesteld. De EFSA verhoogde het maximale subsidiebedrag naar 500 000 euro om grote strategische projectvoorstellen aan te moedigen en beperkte tegelijkertijd haar cofinancieringspercentage tot 50 % (vergeleken met het eerdere cofinancieringspercentage van 90 % voor specifieke subsidies). De EFSA ver- wacht dat dankzij deze nieuwe subsidies de toegevoegde waarde en de kosteneffectiviteit van haar activiteiten op het gebied van wetenschappelijke samenwerking kunnen toenemen. 19 Een belangrijk element van een doeltreffende evaluatie vooraf is de toepassing van geleerde lessen. In 2011 werd in een effectbeoordeling van het EIT, waarin de vereisten voor een evaluatie vooraf waren geïntegreerd9, het belang onderstreept van de invoering van robuuste monitoringprocedures om de prestaties van het EIT en de KIG’s te meten10. Het EIT is momenteel bezig een dergelijk toezichtsysteem in te voeren (zie tekstvak 6 en paragraaf 45).  Deze tekortkomingen in de monitoring van prestaties zijn van invloed op de uitvoering van het vergelijkend evaluatiemechanisme door het EIT11. 9 De evaluatie vooraf werd door de Commissie verricht en ging vergezeld van het voorstel om de oprichtingsverordening van het EIT te wijzigen. 10 SEC(2011) 1433 definitief van 30 november 2011, „Impact Assessment — integrating ex-ante evaluation requirements” (Impactbeoordeling — integratie van ex-ante-evaluatievereisten), aanbevelingen 4 en 5. 11 Het vergelijkende evaluatie- mechanisme is vastgelegd in artikel 14, lid 7, van de oprich- tingsverordening van het EIT en vormt de basis voor de toewijzing van de financiële bijdrage van het EIT aan de KIG’s. De financiële bijdrage bestaat uit een ondersteunend financierings- element (60 % gelijkelijk verdeeld over de KIG’s) en een competitief financieringselement (40 %). Het competitieve financierings- element wordt toegekend op basis van drie criteria die evenveel wegen: 1) eerdere KIG-prestaties; 2) voorgesteld KIG-bedrijfsplan en geraamde begroting; 3) uitvoering van de meerjarige KIG-strategie. Zie ook Speciaal verslag nr. 4/2016 van de Rekenkamer „Het Europees Instituut voor innovatie en technologie moet zijn uitvoe- ringsmechanismen en elementen van zijn opzet veranderen om de verwachte impact te verwezenlij- ken”, paragraaf 73 (http://eca. europa. eu). 21 12 In artikel 203 van de UV inzake subsidietoekenningscriteria wordt slechts vereist dat bij de evaluatie wordt gewaarborgd dat de middelen van de Unie adequaat worden beheerd. Opmerkingen Ongeschikte financieringsinstrumenten 20 De keuze die de agentschappen uit verschillende financieringsinstrumenten kunnen maken voor de uitvoering van hun specifieke taken, is beperkt: subsidiëring, open- bare aanbesteding of andere mechanismen zoals samenwerkingsovereenkomsten of uitbesteding (via overeenkomsten inzake het dienstverleningsniveau). De keuze dient te berusten op een analyse van de behoeften van het agentschap, de middelen ervan, de te verwezenlijken doelstellingen, de potentiële beoogde begunstigden, alsmede het concurrentieniveau dat noodzakelijk is om de kosteneffectiviteit te waarborgen. De deelnemende entiteiten moeten voldoen aan de relevante vereisten van de door het agentschap geselecteerde financieringsoptie. 21 Bij subsidieprocedures wordt gebruikgemaakt van restrictievere subsidiabiliteits- criteria en zwakkere financiële toekenningscriteria dan bij aanbestedingsprocedures. Zo wordt bij de beoordeling van de voorgestelde subsidiebegroting niet nagegaan wat het economisch voordeligste voorstel is12, zoals bij een aanbesteding het geval zou zijn. Bij subsidiëring kan de concurrentie in het algemeen en op basis van prijs in het bijzonder zeer beperkt zijn. Daarom moet subsidiëring niet de standaard- financieringsoptie zijn, maar worden gebruikt wanneer het gebruik van een openbare aanbesteding om naar behoren gemotiveerde redenen niet geschikt is.  22 De gecontroleerde agentschappen hebben geen specifieke richtlijnen en criteria geformuleerd, zoals vereist in het kader van de internecontrolenormen, om het management bij te staan bij het nemen van een beslissing over het meest geschikte financieringsmechanisme voor de uitvoering van een specifieke taak of activiteit. 23 Sommige van de gecontroleerde agentschappen (Frontex, EFSA, ECDC) hebben subsidies verleend om specifieke diensten of prestaties te ontvangen van openbare organen die hooggespecialiseerd zijn op het werkterrein van het agentschap. Ze hebben deze aanpak gemotiveerd door te verwijzen naar hun verplichting om meer samen te werken en te netwerken met hun openbare partners en door te stellen dat het in het kader van de aanbestedingsregels problematisch is om alleen consortia toe te laten en particuliere organen met een mogelijk belangenconflict uit te sluiten. De Rekenkamer heeft echter gevallen vastgesteld waarin deze agentschappen ofwel gebruik hebben gemaakt van zowel subsidies als aanbestedingen voor soortgelijke diensten (EFSA, Frontex), ofwel geen andere opties hebben onderzocht (EFSA, ECDC). Zie de voorbeelden in tekstvak 3. Opmerkingen 22 3 k a v t s k e T Voorbeelden waarbij het gebruik van subsidies niet het meest doeltreffende instrument is De EFSA gebruikt specifieke subsidies en aanbestedingen voor wetenschappelijke studies en taken op het gebied van gegevensverzameling De EFSA verstrekt regelmatig specifieke subsidies voor projecten en activiteiten waarmee de missie van de EFSA op het gebied van gegevensverzameling, voorbereidende werkzaamheden voor wetenschappelijke adviezen en andere wetenschappelijke studies wordt ondersteund. Alleen publieke partners die op de lijst van bevoegde organisaties staan, kunnen reageren op een oproep tot het indienen van voorstellen. De EFSA schreef ook aanbestedingen uit voor het opstellen van wetenschappelijke adviezen en het op korte termijn verrichten van wetenschappelijke studies waarop publieke en particuliere organen kunnen reageren. In dergelijke gevallen is de selectieverhouding tussen organisaties waarnaar in artikel 36 van de oprichtingsverordening13 wordt verwezen en andere organisaties 50:50. De EFSA onderzocht de aanbestedingsoptie echter niet bij de gecontroleerde subsidieprojecten. Inspecties vanuit de lucht voor gezamenlijke Frontex-operaties Frontex financierde deze operaties doorgaans door middel van subsidies voor de deelnemende nationale auto- riteiten, en het tarief liep uiteen van 4 800 tot 6 900 euro per gepatrouilleerd uur. In 2012 en 2013 zette Frontex proefprojecten op om de haalbaarheid te beoordelen van de uitvoering van inspecties vanuit de lucht op basis van aanbestedingen. Dit resulteerde in een overeengekomen forfaitair tarief van 2 250 euro per gepatrouilleerd uur.  In 2015 schreef Frontex op basis van de resultaten van de proefprojecten een aanbestedingsprocedure uit voor kadercontracten, waarbij de concurrentie weer werd geopend. De procedure resulteerde in elf succesvolle aanbe- stedingen (zes contracten werden gesloten voor maritieme inspecties vanuit de lucht en vijf contracten voor land- inspecties vanuit de lucht). Uit de vergelijkende analyse door de Rekenkamer van de maritieme inspecties vanuit de lucht blijkt dat particuliere organen beschikken over geschiktere en kleinere vliegtuigen die gespecialiseerd zijn in inspecties vanuit de lucht, in tegenstelling tot de door de deelnemende lidstaten aangeboden grotere vliegtuigen die normaal gesproken voor militaire doeleinden of de burgerluchtvaart worden gebruikt. Als gevolg daarvan daalde de gemiddelde uurprijs van het eerdere tarief van 5 700 euro tot 2 300 euro. Het ECDC gebruikt subsidies voor wetenschappelijke studies Het ECDC gebruikte subsidies voor de wetenschappelijke studies „Vaccine European New Integrated Collabora- tion Effort — Phase III” (VENICE III) en „European Reference Laboratory Network for Tuberculosis” (ERLTB-net). Het noemde historische redenen alsmede de vertrouwdheid van de partners met het subsidiëringsmodel, de gedeelde eigendom en het belang van de vertrouwelijkheid van de verkregen gegevens als argumenten voor het gebruik van subsidies. Voordat het een oproep tot het indienen van voorstellen deed, onderzocht het echter niet de moge- lijkheid om een aanbesteding uit te schrijven. 13 In artikel 36 van Verordening (EG) nr. 178/2002 wordt de basis gelegd voor het netwerken met lidstaatorganisaties die actief zijn op gebieden die onder de missie van de EFSA vallen. De raad van bestuur van de EFSA stelt een lijst van bevoegde, door de lidstaten aangewezen publieke organisaties samen en houdt die bij. De lijst bevat momenteel ongeveer 330 publieke organen. Opmerkingen 23 Slecht subsidieontwerp 24 Om zowel agentschappen als begunstigden geen onnodige administratieve lasten op te leggen, wordt in het FR en de UV bepaald dat subsidies in uitzonderlijke gevallen rechtstreeks mogen worden toegekend zonder oproep tot het indienen van voorstel- len14 en wordt het gebruik van vereenvoudigde kostenopties aangemoedigd om het subsidiebeheer te vergemakkelijken, met name als sprake is van subsidies met een geringe waarde (subsidies van minder dan 60 000 euro)15. 25 Uit de controle kwamen verschillende gevallen aan het licht waarin de subsidie- toekenningsprocedure van de gecontroleerde agentschappen aanzienlijke adminis- tratieve lasten voor zowel het agentschap als de begunstigden meebracht wanneer geen gebruik werd gemaakt van deze toekenningsmogelijkheden (zie tekstvak 4 voor een voorbeeld).  14 Krachtens artikel 190 van de UV is het toegestaan om rechtstreekse subsidies te verlenen aan publieke organen of lidstaten waarvan in een basisbesluit is vastgesteld dat zij de begunstigden zijn of voor acties met bijzondere kenmerken waarvoor een beroep moet worden gedaan op een orgaan met een bepaalde technische deskundigheid en zeer specialistische kennis. 15 De artikelen 123 en 124 van het FR en artikel 181 van de UV bepalen dat vergoedingen gebaseerd zijn op eenheidskosten, vaste bedragen of forfaitaire financieringen. 4 k a v t s k e T Voorbeeld van een onnodig bureaucratische subsidietoekenningsprocedure ECDC-beursovereenkomsten Elk jaar verstuurt het ECDC uitnodigingen om een voorstel in te dienen voor een kaderpartnerschapsovereenkomst (KPO) aan erkende opleidingscentra die het jaar ervoor EPIET-fellows hebben ontvangen. Voor het afsluiten van de KPO inzake EPIET-beurzen voert het centrum een volledige evaluatieprocedure uit op basis van de criteria, meegedeeld in de niet-openbare oproep tot het indienen van voorstellen. Deze procedure vormt een onnodig zware administratieve belasting voor zowel het Centrum als de opleidingscentra, met name omdat het ECDC deze organen al heeft gecertificeerd als erkende opleidingscentra. Het ECDC had de procedure voor rechtstreekse toekenning kunnen gebruiken16. 16 Artikel 190, lid 1, onder f), van de UV. 26 De keuze voor een ongeschikte subsidievorm kan ook leiden tot aanzienlijke ondoel- matigheden bij de uitvoering van en het toezicht op de subsidieactiviteiten. Agent- schappen kunnen vaker gebruikmaken van de vereenvoudigde kostenopties (zie de voorbeelden in tekstvak 5). Opmerkingen 24 5 k a v t s k e T Voorbeelden van het gebruik van een ongeschikte subsidievorm Europese thematische centra van het EEA (ETC’s) en het Eionet De ETC’s maken deel uit van het Europees netwerk voor milieu-informatie en -observatie (Eionet) en ondersteunen het Agentschap bij de uitvoering van zijn werkprogramma’s. Het EEA sluit bij de opzet van elk ETC KPO’s af met consortia, aangezien de partnerorganisaties hun expertise moeten bundelen om elk onderwerp te kunnen behan- delen. De meeste EEA-partners zijn organen uit de publieke sector, omdat het verzamelen, beoordelen en rappor- teren van milieugegevens voornamelijk in deze sector plaatsvindt. Het opstellen en vervolgens analyseren van de kostenstaten van meer dan veertig partners vergt een aanzienlijke administratieve inspanning die vereist is omdat de subsidies betaald worden op basis van rechtstreekse subsidiabele kosten. Het EEA zou het gebruik van vereen- voudigde kostenopties voor deze subsidies verder kunnen onderzoeken17.  Exploitatiekosten van middelen voor Frontex-toezicht vanuit de lucht Frontex financiert door de deelnemende lidstaten verrichte operaties aan land-, zee- en luchtgrenzen met subsidies. Een van de elementen van deze operaties heeft betrekking op luchtinspecties. Het subsidiesysteem voor dit soort inspecties berust op de vergoeding van de gedeclareerde exploitatiekosten van middelen (Running Expenses of Means, REM), die hoofdzakelijk bestaan uit afschrijvings-, onderhouds- en brandstofkosten en toelagen voor de be- manning per vlieguur. De deelnemende autoriteiten volgen allemaal verschillende benaderingen voor de bereke- ning en declaratie van hun onderhoudskosten en uitgaven voor missies (met name toelagen voor de bemanning), met als gevolg dat het beheren van deze subsidies bijzonder ondoelmatig en bureaucratisch is. 17 De artikelen 123 en 124 van het FR. 27 De vereenvoudigde kostenoptie van de EFSA voor de subsidiëring van haar steun- punten is een voorbeeld van een goede praktijk voor de doelmatige uitvoering van subsidies met een geringe waarde. De steunpunten ondersteunen de EFSA bij de praktische uitvoering van netwerk- en wetenschappelijke samenwerkingsactiviteiten. Ze fungeren als interface tussen de EFSA en de nationale voedselveiligheidsautoriteiten, onderzoeksinstituten, consumenten en andere belanghebbenden. In 2015 sloot de EFSA rechtstreeks meerjarige subsidieovereenkomsten af met haar steunpunten voor de levering van vooraf omschreven, terugkerende diensten. De jaarlijkse subsidie voor elk steunpunt (subsidies met een geringe waarde onder de 60 000 euro) was gebaseerd op vaste bedragen voor de berekening waarvan de EFSA van twee bronnen afhankelijk was: a) historische gegevens over kostendeclaraties (verzameld in de laatste zeven jaar van de samenwerking) en b) de Eurostat-gegevens over ambtenarensalarissen in de betreffende lidstaat. Aan het eind van het jaar kon de EFSA het totale subsidie- bedrag betalen op basis van de verleende diensten zonder te hoeven vragen om bewijsstukken voor de exacte gemaakte kosten, wat de administratieve belasting voor haar partners en de kosten van verificaties vooraf voor de EFSA aanzienlijk verminderde. 25 18 Artikel 32 van de FKR. 19 Artikel 29, lid 4, van de FKR. 20 Artikel 32, lid 3, van de FKR. 21 Artikel 121, lid 1, van het FR. Opmerkingen In onvolledige jaarlijkse programmeringsdocumenten waren de gesubsidieerde acties van agentschappen niet volledig afgestemd op hun mandaat en strategische doelstellingen Er werden geen SMART-doelstellingen voor resultaten en effecten vastgesteld 28 De agentschappen zijn verplicht meerjarige en jaarlijkse werkprogramma’s op te stel- len waarin de doelstellingen, verwachte resultaten en prestatie-indicatoren worden uiteengezet18.  De vastgelegde doelstellingen moeten specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en tijdgebonden (SMART) zijn en betrekking hebben op alle sectoren waarin het agentschap actief is19. Het jaarlijks werkprogramma moet aansluiten op het meer- jarige werkprogramma en moet alle maatregelen bevatten die gefinancierd zullen worden20. De gesubsidieerde activiteiten moeten duidelijk gekoppeld zijn aan de doelstellingen in de werkprogramma’s van de agentschappen21. 29 Bij alle gecontroleerde agentschappen bleek uit ons onderzoek dat SMART-doelstel- lingen in het algemeen ontbraken in de meest recente JWP’s (2013-2015). In de meeste gevallen waren de doelstellingen ofwel globale beschrijvingen van de voor dat jaar geplande subsidieactiviteiten, ofwel vage outputbeschrijvingen. Het gebrek aan SMART-doelstellingen ondermijnde het vermogen van de gecontroleerde agentschap- pen om aan te tonen dat hun subsidieactiviteiten aansloten op hun strategische doelstellingen en het mandaat van hun oprichtingsverordeningen (zie de voorbeelden in tekstvak 6). Opmerkingen 26 6 k a v t s k e T Voorbeelden van slecht gedefinieerde doelstellingen in de JWP’s In de JWP’s van het EIT zijn geen globale SMART-doelstellingen met betrekking tot de verwachte inno- vatieverbeteringen opgenomen Het EIT beschreef in zijn jaarlijks werkprogramma geen globale SMART-doelstellingen betreffende de innovatie die werd verwacht van uit de kennisdriehoek van de KIG’s voortvloeiende synergieën (onderzoek, onderwijs en innovatie) of betreffende de duurzaamheid van de bestaande KIG’s. Als gevolg daarvan waarborgden de JWP’s niet dat de subsidiedoelstellingen in de bedrijfsplannen van de KIG’s volledig aansloten op de verwezenlijking van de strategische doelstellingen van het EIT, de strategische innovatieagenda en Horizon 2020, en die ondersteunden. In de JWP’s van het ECDC ontbreken SMART-doelstellingen voor terugkerende subsidieactiviteiten Sinds het ECDC in 2006 het EPIET-programma van de Commissie overnam, heeft het ongeveer 450 epidemiologen opgeleid en momenteel volgen er twaalf per jaar een opleiding. De lidstaten leiden echter ook hun eigen epide- miologen op en het ECDC heeft geen gegevens over het aantal opgeleide specialisten op lidstaatniveau. Als gevolg daarvan ontbreken er in de opleidingsstrategie op het gebied van volksgezondheid (vastgesteld in juni 2015) relevante en tijdgebonden strategische doelstellingen. Uit de JWP’s van het ECDC bleek niet hoe de terugkerende subsidies voor opleidingen op het gebied van volksgezondheid bijdragen tot de verwezenlijking van zijn algemene mandaat en strategische doelstellingen voor Europees epidemiologisch toezicht en tot zijn vermogen om uitbraken van ziekten te beschrijven en te bestrijden. Frontex heeft geen kwantitatieve doelstellingen en streefdoelen voor zijn gezamenlijke operaties Frontex heeft operationele programma’s vastgesteld voor al zijn gesubsidieerde gezamenlijke operaties.  De afge- lopen jaren is het als gevolg van talrijke migratiecrises belast met ad-hocopsporings- en -reddingsoperaties die van invloed zijn geweest op zijn planning. Bij de meeste operationele programma’s — waaronder de drie grootste programma’s van Frontex (Hermes, Triton en Poseidon Sea) — werden er weliswaar doelstellingen vastgelegd, maar deze waren niet kwantitatief en bevatten geen streefwaarden. Het gebrek aan gekwantificeerde streefdoelen belemmert de meting van de doeltreffendheid van de gezamenlijke operaties op de lange termijn. Opmerkingen 27 Financieringsbesluiten waren onvolledig 30 Agentschappen moeten een financieringsbesluit nemen voordat ze een oproep tot het indienen van voorstellen doen22. Indien een dergelijk besluit ontbreekt, moeten in hun JWP’s de doelstellingen, het indicatieve bedrag en het maximale cofinan- cieringspercentage van de geplande subsidieactiviteiten23 zijn opgenomen en dan dienen deze plannen als wettelijk conforme financieringsbesluiten24. 31 In de meeste gevallen hadden de gecontroleerde agentschappen geen aparte finan- cieringsbesluiten genomen en ontbrak in de JWP’s de informatie25 die noodzakelijk was voor de JWP’s om als rechtsgeldige financieringsbesluiten voor hun gesubsidi- eerde acties te gelden (zie tekstvak 7 voor voorbeelden). 22 Artikel 68, leden 2 en 3, van de FKR. 23 Artikel 188 van de UV. 24 Artikel 94 van de UV en artikel 68 van de FKR. 25 In de JWP’s moeten de geplande jaarlijkse activiteiten die worden uitgevoerd in het kader van kaderpartnerschap- pen of van specifieke subsidieovereenkomsten, de vorm van de subsidie, de doelstellingen en verwachte resultaten, het indicatieve bedrag en het maximale cofinancieringspercentage van de geplande subsidieacti- viteiten worden aangegeven. 7 k a v t s k e T Voorbeelden van jaarlijkse werkprogramma’s die geen geldige financieringsbesluiten vormen In de JWP’s voor 2013 van het EEA is het indicatieve bedrag niet opgenomen In 2013 ondertekende het EEA vierjarige KPO’s met ETC’s. In de bijbehorende programmeringsdocumenten (JWP, oproepen tot het indienen van voorstellen) was het indicatieve bedrag echter niet opgenomen. In de JWP’s van het EIT ontbrak belangrijke informatie over KIG-subsidies In de JWP’s van het EIT ontbrak belangrijke informatie over de geplande jaarlijkse specifieke subsidieovereenkomsten met de KIG’s, zoals de maximale specifieke jaarlijkse subsidiebedragen per KIG, de jaarlijkse doelstellingen van het EIT in samenhang daarmee, de verwachte resultaten en de indicatoren. 28 26 Artikel 125, lid 1, van het FR. 27 Artikelen 203, lid 2, en 204, lid 1, van de UV. 28 Artikel 132 van het FR en de artikelen 202 en 203 van de UV.  Opmerkingen De agentschappen voerden subsidies in grote lijnen uit in overeenstemming met de regels, maar er waren tekortkomingen in bepaalde procedures voor de toekenning van subsidies, de selectie van deskundigen en de interne controle In specifieke gevallen werden bij de selectie- en toekenningsprocedures voor subsidies de grondbeginselen niet volledig in acht genomen en is er nog altijd sprake van een potentieel belangenconflict 32 De agentschappen moeten de beginselen van transparantie en gelijke behandeling bij de toekenning van subsidies in acht nemen, evenals bij de selectie van alle deskun- digen die bij de toekenningsprocedures zijn betrokken. Verder moeten ze zorgen voor de noodzakelijke waarborgen tegen potentiële belangenconflicten. 33 Agentschappen die gebruikmaakten van de selectie- en toekenningsprocedures voor subsidies van het FR (d. w. z. het EEA, de EFSA en het ECDC) namen deze beginselen in acht. Er werden tekortkomingen geconstateerd in gevallen waarin agentschappen specifieke procedures voor de selectie van deskundigen en de toekenning van subsi- dies toepasten op basis van vrijstellingen in de oprichtingsverordening en basishan- deling (te weten het EIT en Frontex). Het risico van niet-inachtneming van het transparantiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling 34 Met betrekking tot subsidies gelden het transparantiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling26. De selectie- en toekenningsprocedures van de agentschappen die in de oproepen tot het indienen van voorstellen zijn beschreven, moeten ervoor zorgen dat alle aanvragen gelijk worden behandeld en dat de subsidie wordt toege- kend aan het meest geschikte voorstel op basis van de in de oproep gepubliceerde criteria27. In de oproep dient duidelijk verschil te worden gemaakt tussen selectie- en toekenningscriteria. Aan de hand van selectiecriteria moet het financiële, professionele en operationele vermogen van de aanvragers om de voorgestelde gesubsidieerde actie tot een goed einde te brengen, kunnen worden beoordeeld. Toekenningscriteria moeten het mogelijk maken de kwaliteit van het ingediende voorstel te beoordelen (met inachtneming van de doelstellingen en prioriteiten die voor de te subsidiëren actie zijn vastgesteld)28. 35 De Rekenkamer constateerde dat Frontex en het EIT procedures hadden ingevoerd op basis van de vrijstellingen in hun oprichtingsverordeningen. Dergelijke proce- dures waarborgen niet dat agentschappen het transparantiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling volledig waarborgen (zie tekstvak 8 voor nadere bijzonderheden).  Opmerkingen 29 8 k a v t s k e T Oproepprocedures op basis van vrijstellingen in de oprichtingsverordening Het gebruik door Frontex van onderhandelingsteams bij bilaterale gesprekken In overeenstemming met de oprichtingsverordening doet Frontex geen oproep tot het indienen van voorstellen voor de toekenning van subsidies in het kader van gezamenlijke operaties. In plaats daarvan sluit het rechtstreeks vierjarige KPO’s af met de autoriteiten van de deelnemende lidstaten. Elk jaar wijst de operationele dienst van Frontex informeel onderhandelingsteams aan en beschrijft het de middelen die het komende jaar nodig zijn voor de gezamenlijke operaties. Vervolgens onderhandelt Frontex bilateraal met de deelnemende landen en stelt het hun bijdrage vast op het gebied van personele middelen en technische apparatuur. De onderhandelingsteams van Frontex zijn bevoegd om de door de deelnemende landen voorgestelde middelen te aanvaarden of er opnieuw over te onderhandelen. Het besluit over de teamsamenstelling of over de aan te vragen middelen werd echter niet door de directeur of de raad van bestuur genomen. Verder werden de onderhandelingsteams niet formeel aan- gesteld door de directeur of de raad van bestuur. Als gevolg daarvan worden door de procedure die resulteert in specifieke subsidies voor gezamenlijke operaties, het transparantiebeginsel en het beginsel van gelijke behande- ling niet volledig gewaarborgd. EIT-procedure voor KIG-aanwijzing De in de oproep van 2014 voor KIG-voorstellen gespecificeerde criteria zijn een afspiegeling van de bepalingen van de EIT-oprichtingsverordening voor de selectie en aanwijzing van KIG’s29. Deze criteria werden echter niet alleen gebruikt als selectiecriteria (technische, operationele en financiële capaciteit), maar ook als toekenningscriteria (kwaliteit en potentieel van de voorgestelde innovatiestrategie) en op het niveau van de subcriteria werd enige overlapping geconstateerd. Verder werd in de oproep geen drempel voor voorstellen vastgesteld voor het bereiken van het stadium van de hoorzitting. Bij de aanwijzing van een KIG houdt de raad van bestuur van het EIT rekening met het resultaat van het evaluatie- panel van externe deskundigen, het verslag van het panel dat de definitieve aanbeveling doet en de uitkomst van de ondervraging door de raad van bestuur van de drie beste KIG-kandidaten. Met betrekking tot de oproep van 2014 merkte de Rekenkamer op dat de beoordeling door de raad van bestuur kwalitatief van aard was en geen scores bevatte. Daarnaast werd in de oproep en de interne richtsnoeren van het EIT niet gespecificeerd hoe de raad van bestuur de evaluatieresultaten van de verschillende panels moest wegen.  Deze tekortkomingen kunnen de gelijke behandeling van kandidaten beïnvloeden en de doeltreffendheid van het KIG-selectie- en -aanwijzingsproces belemmeren. 29 Artikel 7, lid 2, van Verordening (EG) nr. 294/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008 tot oprichting van het Europees Instituut voor innovatie en technologie (PB L 97 van 9. 4. 2008, blz. 1). Opmerkingen 30 Er blijven risico’s van potentiële belangenconflicten bestaan 36 De externe deskundigen die een agentschap moeten bijstaan bij de evaluatie van subsidieaanvragen, dienen te worden geselecteerd met voldoende aandacht voor potentiële belangenconflicten30. Na een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling moeten er lijsten van deskundigen worden opgesteld31. 30 Artikel 204, lid 1, van de UV. Zie ook Speciaal verslag nr. 15/2012 van de Rekenkamer „Omgang met belangenconflicten bij een selectie van agentschappen van de EU” (http://eca. europa. eu). 31 Artikel 287 van de UV. 37 De Rekenkamer constateerde dat Frontex en het EIT potentiële belangenconflicten niet voldoende hadden aangepakt (zie voor bijzonderheden tekstvak 9). 9 k a v t s k e T Benoeming van deskundigen en potentieel belangenconflict Gebrek aan adequaat beleid inzake belangenconflicten bij Frontex Hoewel al het personeel van Frontex jaarlijks een belangenverklaring moet ondertekenen, bestaat er geen formele eis voor een verklaring inzake de afwezigheid van een belangenconflict voordat er wordt deelgenomen aan de bilaterale onderhandelingsteams. Als zodanig heeft Frontex voor de personeelsleden in de onderhandelingsteams geen adequaat beleid voor belangenconflicten vastgesteld. Aanstelling van deskundigen door het EIT Voor de selectie van externe deskundigen die KIG-voorstellen en -bedrijfsplannen evalueren, maakt het EIT gebruik van artikel 89 van zijn FR om af te wijken van de verplichting om een oproep tot het indienen van voorstellen te doen. De interne procedures die het EIT heeft ingevoerd om de uitvoering van deze afwijking te regelen, zijn echter niet volledig. In de praktijk stelt het EIT zijn pools van deskundigen vast op basis van bestaande lijsten van deskundigen en data- banken van andere EU-instellingen (voornamelijk de Commissie), en met gebruikmaking van personen die niet op deze lijsten staan op aanbeveling van de raad van bestuur van het EIT en personeelsleden. Het contract voor een van de belangrijkste externe deskundigen werd voor de KIG-oproep van 2014 rechtstreeks gesloten. Potentiële belangenconflicten worden door de directeur van het EIT beoordeeld en per geval worden risico- beperkende maatregelen overeengekomen.  Er waren geen bewijzen voor een doeltreffende beoordeling van situaties waarin dezelfde deskundige meerdere verplichtingen tegelijk heeft, die allemaal tot een potentieel belangen conflict kunnen leiden. Deze tekortkomingen verhogen het risico van een inbreuk op het beginsel van non-discriminatie en potentiële belangenconflicten. 31 32 Artikel 45 FKR. 33 Artikel 207 van de UV stelt een certificaat verplicht voor gesubsidieerde acties van meer dan 750 000 euro en voor exploitatiesubsidies van meer dan 100 000 euro. Sommige agentschappen nemen lagere drempels op in hun interne beleidslijnen. 34 Artikel 126 FR. Opmerkingen De agentschappen hebben de uitvoering van en controles op hun subsidies in het algemeen verbeterd, maar er blijven enkele tekortkomingen bestaan 38 Voor betalingen gelden controles vooraf en achteraf om te bevestigen dat ze in over- eenstemming zijn met de geldende bepalingen en dat het beginsel van goed finan- cieel beheer is toegepast32. Voor subsidies boven de drempel is een ondersteunend certificaat betreffende de financiële staten van de maatregel, dat is opgesteld door een goedgekeurde en erkende externe accountant of ambtenaar, verplicht33. Alleen kosten die de begunstigde daadwerkelijk en noodzakelijkerwijs heeft moeten maken ter uitvoering van de actie en die in de begroting van de actie zijn opgenomen, zijn subsidiabel34. Controles vooraf en achteraf 39 De Rekenkamer gaf een oordeel met beperking af met betrekking tot de verrich- tingen die ten grondslag lagen aan de rekeningen van het EIT en Frontex voor 2012 en 2013 vanwege het gebrek aan doeltreffende controles vooraf en achteraf bij subsidiebetalingen. Zij maakte soortgelijke opmerkingen bij het EEA en het ECDC, hoewel in die gevallen een goedkeurend controleoordeel werd afgegeven. Naar aan- leiding daarvan hebben de gecontroleerde agentschappen hun controleprocedures aanzienlijk versterkt en ook hun beleid inzake controles achteraf en controlestrate- gieën herzien. Hoewel het op financiële en nalevingsgerichte controles gebaseerde controleoordeel van de Rekenkamer voor alle agentschappen over 2014 goedkeu- rend was, werden er aanhoudende tekortkomingen in de controleprocedures voor subsidiebetalingen geconstateerd. Zie voor concrete voorbeelden van aanhoudende tekortkomingen in systemen tekstvak 10. Opmerkingen 32 0 1 k a v t s k e T Voorbeelden van tekortkomingen in de procedures inzake vooraf verrichte controles van subsidies EEA Eén ETC diende een definitieve kostenstaat in voor activiteiten waarbij één partner 180 000 euro aan kosten had gedeclareerd voor het jaar dat op 31 december 2013 eindigde.  Bij de controle vooraf werden fouten in de bereke- ningsmethode van de gedeclareerde brutovergoedingen voor het personeel van de partner ontdekt (meer dan 40 % werd als niet-subsidiabel beschouwd), maar toch werd het volledige bedrag betaald. Frontex De verslagen van de verschillende deelnemende landen over de activiteiten tijdens gezamenlijke operaties voor de bewaking aan luchtgrenzen (Air Border Surveillance, ABS), de bewaking aan zeegrenzen (Sea Border Surveillance, SBS) en de bewaking aan landgrenzen (LBS) verschillen aanzienlijk in lengte, structuur en inhoud. Dit belemmerde een doelmatige controle vooraf van kostendeclaraties. ECDC In 2014 vonden de eerste controles achteraf plaats van activiteiten die in 2012 en 2013 door het ECDC waren gesub - sidieerd. Toen werden zes gesubsidieerde acties die betrekking hadden op vier begunstigden, gecontroleerd. Uit de controle achteraf bleek dat er bij een van de begunstigden onvoldoende bewijs beschikbaar was om de directe kosten van de actie vast te kunnen stellen. Het personeel van de begunstigde werkte aan een groot aantal projecten en er werd geen tijdregistratiesysteem gebruikt. Dit wijst erop dat het systeem voor controles vooraf verder verbe- terd moet worden in het licht van de uitkomst van de controle achteraf. Andere tekortkomingen op het gebied van interne controle 40 De Rekenkamer merkte op dat in de periode 2011-2014 de EIT-subsidieovereenkomsten gemiddeld drie maanden na de start van het kalenderjaar werden ondertekend. De ondertekening van de subsidieovereenkomsten voor 2015 vond pas in juni 2015 plaats. 41 In 2013 en 2014 ondertekende het EEA KPO’s met vijf ETC’s die tot 2018 lopen. Het EEA heeft de begroting voor de volledige looptijd van de KPO’s niet geraamd of gepubliceerd. Er is dus ook geen financieel plafond vastgesteld. Door specifieke subsidieovereenkomsten kan dus feitelijk ongelimiteerd gebruikgemaakt worden van KPO’s, al wordt hier jaarlijks toezicht op gehouden. 33 35 Artikel 29, lid 4, van de FKR. 36 Artikel 32, lid 3, van de FKR. Opmerkingen Hoewel de subsidies in het algemeen bijdroegen aan de uitvoering van het beleid van de gecontroleerde agentschappen, lieten de agentschappen na om adequate toezichtsystemen op te zetten om de algehele doeltreffendheid van hun door subsidies gefinancierde activiteiten te meten, en evaluaties achteraf ontbraken of waren ontoereikend Gebrek aan essentiële prestatie-indicatoren 42 Voor iedere activiteit moet de verwezenlijking van de doelstellingen worden gemonitord door middel van prestatie-indicatoren35. Deze prestatie-indicatoren moeten worden opgenomen in de JWP’s van de agentschappen36 (zie figuur 3 voor voorbeelden van indicatoren).  3 Voorbeelden van input-, output-, resultaat- en impactindicatoren r u u g i F Voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van de agentschappen gemobiliseerde middelen van de agentschappen en begunstigden. INPUT Hetgeen direct wordt geproduceerd of verstrekt met de aan een activiteit/maatregel toegewezen EU-middelen. Met outputindicatoren wordt gemonitord wat de activiteit naar verwachting zal opleveren. Bijvoorbeeld: aankoop van academische opleidingsdiensten op universitair niveau. OUTPUT RESULTAAT Verandering die voortvloeit uit de uitvoering van een activiteit. Resultaatindicatoren meten de onmiddellijke eﬀecten van de desbetreﬀende activiteit en richten zich op de rechtstreekse ontvangers. Bijvoorbeeld: het aantal startende ondernemingen en spin-oﬀs dat werd opgezet als rechtstreekse output van een KIG-activiteit, het aantal keer dat kennis werd toegepast en overgedragen als output van een KIG-activiteit. Deﬁnitieve, globale eﬀecten van de actie (lange termijn). Deze ondergaan allerlei andere (externe) invloeden. Impactindicatoren geven weer wat de succesvolle uitkomst van een activiteit/actie moet zijn wat betreft de impact ervan op de economie/samenleving naast de impact op degenen die rechtstreeks de invloed van de activiteit/actie ondervinden. Bijvoorbeeld: verbetering van de prestatie van het innovatiesysteem van de EU: mogelijke indicatoren zijn het aantal toonaangevende producten dat door EU-bedrijven op de markt wordt gebracht; bruto-uitgaven voor R&D in de EU; nettotoe- en uitstromen van buitenlandse directe investeringen. IMPACT Bron: ERK, op basis van de richtsnoeren van de Commissie: „Horizon 2020 Indicators: Assessing the results and impact of Horizon 2020” (Horizon 2020-indicatoren: beoordeling van de resultaten en impact van Horizon 2020). 34 37 Relevant (doelstellinggerelateerd), geaccepteerd, geloofwaardig, eenvoudig en robuust. 38 Zie artikel 7 bis van Verordening (EG) nr. 294/2008. 39 Artikel 29, lid 5, van de FKR en artikel 18, lid 3, van de UV. 40 Artikel 18, lid 3, onder b), van de UV. 41 Artikel 18, lid 3, van de UV. Opmerkingen 43 Hoewel de gecontroleerde agentschappen in hun meerjarige en jaarlijkse werk- programma’s enkele fundamentele outputgerelateerde prestatie-indicatoren voor subsidieactiviteiten hebben omschreven, hebben ze geen essentiële RACER37- prestatie-indicatoren (KPI’s) met betrekking tot resultaten en impact vastgesteld. Daarom konden ze de samenhang en doeltreffendheid van hun subsidieactiviteiten niet monitoren en de behaalde resultaten en impact niet meten. 44 De JWP’s van Frontex bevatten 38 prestatie-indicatoren om zijn operaties en activiteiten te monitoren, maar slechts enkele worden voor rapportagedoeleinden gebruikt. Geen van de op die manier gebruikte KPI’s meet de doeltreffendheid van de gesubsidieerde activiteiten van het Agentschap adequaat.  Het hoge aantal prestatie-indicatoren, vergeleken met de weinige indicatoren die werkelijk voor rapportagedoeleinden worden geanalyseerd, ondermijnt de doeltreffendheid van het toezicht- en rapportagesysteem van Frontex. 45 Het EIT heeft nog geen alomvattend evaluatiesysteem opgezet om zijn eigen activi- teiten en die van de KIG’s te monitoren, zoals voorgeschreven door de oprichtings- verordening, de Horizon 2020-verordening en de strategische innovatieagenda van het EIT38. De belangrijkste prestatie-indicatoren van het EIT zijn nog steeds gericht op input of output in plaats van op resultaten of impact. Het is zodoende niet mogelijk om de innovatieve impact te beoordelen die door de synergie-effecten van de kennis- driehoek wordt gecreëerd. Evaluaties achteraf ontbreken of zijn onvolledig 46 Om de doeltreffendheid en besluitvorming te verbeteren, moeten agentschappen belangrijke activiteiten achteraf evalueren39. De op jaarbasis gefinancierde activi- teiten moeten ten minste om de zes jaar aan de hand van de behaalde resultaten worden geëvalueerd40. Bij deze evaluaties moeten de resultaten van een meer- jarige subsidieactiviteit worden geanalyseerd, alsmede terugkerende jaarlijkse subsidiërings maatregelen om na te gaan of de doelstellingen zijn verwezenlijkt41. 47 De gecontroleerde agentschappen hebben echter niet altijd evaluaties achteraf uitgevoerd en de agentschappen die dat wel deden, verzuimden om de resultaten te gebruiken voor de verbetering van hun toezicht op en verslaglegging over gesubsi- dieerde activiteiten. Opmerkingen 35 48 In 2013 voerde de EFSA een evaluatie achteraf uit van de impact van haar subsidies en aanbestedingen. Op basis van de evaluatieresultaten voerde de EFSA nieuwe subsidie concepten uit in het kader van haar strategie voor wetenschappelijke samenwerking voor 2014-2016 (zie paragraaf 18). De JWP’s bevatten echter nog steeds slechts vage subsidiedoelstellingen en basisindicatoren met betrekking tot de uitvoering van de begroting en output (bijvoorbeeld het aandeel van de subsidiebegroting dat aan het einde van het jaar was vastgelegd/betaald; de hoeveelheid vastgestelde wetenschappelijke output). Bij gebrek aan relevante en resultaatgerichte KPI’s kon de EFSA de doeltreffendheid van haar eerdere gesubsidieerde acties niet monitoren en kan zij de Europese meerwaarde en de doeltreffendheid van haar nieuw ingevoerde subsidieregelingen niet beoordelen. 49 In 2012 vroeg de raad van bestuur van het EEA om een evaluatie achteraf van de doeltreffendheid van de ETC’s. In deze evaluatie werd het belang onderstreept van de gebruikmaking van synergieën ter vergroting van de doelmatigheid op alle thematische gebieden, alsmede van de groeiende behoefte aan een uitgebreidere en meer geïntegreerde analyse van milieugegevens.  Hoewel de evaluatie een zekere basis legde voor de strategische besluitvorming die van invloed is op toekomstige subsidies (bijvoorbeeld om specialistische IT-capaciteit voor de geïntegreerde analyse van milieugegevens binnen het EEA te ontwikkelen), omvatte deze geen beoordeling van het impactmetingssysteem voor zowel EEA- als ETS-activiteiten. 50 De evaluaties achteraf moeten volledig genoeg zijn om de verwezenlijking van stra- tegische doelstellingen te kunnen beoordelen. Zowel Frontex als het ECDC beschikt niet over alle gegevens van de lidstaten om dit te kunnen doen. Verder merkte geen van beide agentschappen dit fundamentele probleem op in hun evaluaties achteraf en interne analyses. Als gevolg hiervan voldeden ze niet aan hun verplichtingen om relevante strategische doelstellingen te bepalen voor hun subsidieactiviteiten en een doeltreffend (resultaatgericht) toezicht- en rapportagesysteem vast te stellen met relevante en meetbare KPI’s. 51 De implicaties van deze situatie voor ECDC- en Frontex-subsidieactiviteiten zijn uiteengezet in tekstvak 11. Opmerkingen 36 1 1 k a v t s k e T Voorbeelden van onvolledige evaluaties achteraf Onvermogen om de doeltreffendheid van de subsidieactiviteiten van het ECDC te meten Tot het mandaat van het ECDC behoort de ondersteuning en coördinatie van scholingsprogramma’s om de lidstaten en de Commissie te helpen om te beschikken over een toereikend aantal geschoolde deskundigen, met name op het gebied van epidemiologische surveillance en veldonderzoek, en om gezondheidsmaatregelen ter bestrijding van uitbraken van ziekten te kunnen vaststellen42. In collegiaal getoetste wetenschappelijke literatuur wordt een verhouding van 1 epidemioloog per 100 000 mensen aanbevolen. De EU heeft een populatie van meer dan 500 miljoen, wat inhoudt dat er ongeveer 5 000 epidemio- logen moeten zijn. Het ECDC en de lidstaten moeten naar schatting ongeveer 500 fellows per jaar opleiden. Het ECDC beschikt niet over informatie over het aantal fellows dat jaarlijks in de lidstaten wordt opgeleid, noch over het huidige aantal actieve epidemiologen in de EU. Als gevolg hiervan is het ECDC niet in staat om de doeltreffendheid van zijn gesubsidieerde opleidingstaak te monitoren. Onvermogen om de doeltreffendheid van de subsidieactiviteiten van Frontex te meten Frontex coördineert gezamenlijke operaties met de Schengenlanden, wat kan inhouden dat het de Schengen- landen bijstand verleent bij humanitaire reddingsacties op zee. In 2014 registreerde Frontex via verschillende operaties ongeveer 340 000 personen die de Schengenzone op onregelmatige wijze waren binnengekomen. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van de status van binnenkomende personen (asiel verleend, teruggekeerd, ondergedoken).  Er is echter onvoldoende gegevens- uitwisseling tussen Frontex en de lidstaten op dit gebied. Als gevolg hiervan kan de doeltreffendheid van de door Frontex gesubsidieerde gezamenlijke operaties niet worden beoordeeld. 42 Artikel 9, lid 6, van Verordening (EG) nr. 851/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot oprichting van een Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (PB L 142 van 30. 4. 2004, blz. 1). Conclusies en aanbevelingen 37 52 Uit de controle is gebleken dat subsidies niet altijd het meest geschikte instrument zijn voor de agentschappen om hun taken te vervullen en beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Uit de controle is ook gebleken dat agentschappen, behalve bij specifieke selectieprocedures voor subsidies, subsidies in grote lijnen in overeen- stemming met de regels beheerden. Hoewel de subsidies in het algemeen bijdroegen tot de uitvoering van het beleid van de agentschappen en de samenwerking met publieke organen in de lidstaten bevorderden, maten de agentschappen de verdere Europese meerwaarde en de algehele doeltreffendheid van hun gesubsidieerde activiteiten niet. De volgende aanbevelingen zijn gericht aan alle agentschappen en andere organen die gebruikmaken van subsidies of overwegen dat in de toekomst te doen. Adequaat gebruik van het subsidie-instrument 53 De meeste gecontroleerde agentschappen zijn niet adequaat ingegaan op de vraag of subsidiëring het meest doeltreffende en doelmatige instrument was om een specifieke taak of activiteit uit te voeren (zie de paragrafen 17-19) en of andere mogelijk heden, zoals een openbare aanbesteding, overeenkomsten inzake het dienstverleningsniveau of samenwerkingsovereenkomsten, geschikter of econo- misch voordeliger zouden zijn geweest (zie de paragrafen 20-23). Bovendien is er sprake van ondoelmatigheden met betrekking tot de gekozen subsidieprocedure of het soort subsidie (zie de paragrafen 24-27). Aanbeveling 1 Voordat agentschappen subsidies ter beschikking stellen, moeten zij onderzoeken of subsidies het meest doeltreffende instrument zijn. Er moet gebruik worden gemaakt van vereenvoudigde kostenopties en rechtstreekse toekenning wanneer dat gerechtvaardigd is. Wanneer agentschappen gebruikmaken van subsidies voor een specifieke actie, dient deze keuze gebaseerd te zijn op een grondige analyse van de behoeften en de strategische doelstellingen van het agentschap, de te verwezenlijken Europese meer- waarde, de beoogde potentiële kandidaten, alsmede het concurrentieniveau dat noodzakelijk is om kosteneffectiviteit te bereiken. Agentschappen dienen voor zover mogelijk te kiezen voor vereenvoudigde kostenopties. Subsidies moeten zonder oproep tot het indienen van voorstellen (d. w. z. rechtstreeks) worden verleend wan- neer dat gerechtvaardigd is op grond van artikel 190 van de UV.  De agentschappen moeten duidelijke richtsnoeren en criteria vaststellen om het management te helpen beslissen wat het meest doeltreffende, doelmatige en zuinige instrument is voor de uitvoering van een specifieke taak of activiteit. Beoogde uitvoeringsdatum: zo snel mogelijk. Conclusies en aanbevelingen 38 Jaarlijkse programmering van gesubsidieerde acties 54 In de meerjarige en jaarlijkse werkprogramma’s van de agentschappen ontbreken specifieke, meetbare en tijdgebonden doelstellingen met betrekking tot de resultaten van de geplande gesubsidieerde acties. Deze tekortkoming ondermijnt het vermogen van de agentschappen om hun (jaarlijkse) subsidieactiviteiten af te stemmen op de strategische doelstellingen van hun meerjarige programmeringsdocumenten en het mandaat van de oprichtingsverordening (zie de paragrafen 28 en 29). Vaak ontbreekt er belangrijke informatie over de geplande oproep tot het indienen van voorstellen. In dergelijke gevallen vormt het jaarlijks werkprogramma geen geldig financieringsbesluit voor de gesubsidieerde acties van het agentschap (zie de para- grafen 30 en 31). Aanbeveling 2 De werkprogramma’s van de agentschappen moeten aangeven welke activiteiten met behulp van subsidies moeten worden uitgevoerd, wat de specifieke doelstellingen en verwachte resultaten zijn die met de gesubsidieerde acties moeten worden behaald, en welke geplande financiële en personele middelen nodig zijn om de subsidieactiviteiten uit te voeren. Als agentschappen hun jaarlijks werkprogramma vaststellen, moeten ze specifieke, resultaatgerichte doelstellingen bepalen voor hun gesubsidieerde acties, die duidelijk afgestemd moeten zijn op hun strategische doelstellingen en het mandaat van de oprichtingsverordening. Willen de jaarlijkse werkprogramma’s geldige financierings- besluiten zijn, dan moeten agentschappen daarin de voor de uitvoering van de gesub sidieerde acties goedgekeurde financiële en personele middelen aangeven (begrotingslijn en kredieten), alsmede essentiële informatie opnemen over de geplande oproep tot het indienen van voorstellen (selectie- en toekenningscriteria, maximaal subsidiebedrag, maximaal percentage van cofinanciering, tijdschema). In het geval van meerjarige kaderpartnerschappen moeten er jaarlijkse prioriteiten en verwachte resultaten voor de specifieke subsidies worden vastgelegd. Beoogde uitvoeringsdatum: jaarlijkse werkprogramma’s 2018. Conclusies en aanbevelingen 39 Subsidietoekenningsprocedures 55 Er bestonden tekortkomingen in gevallen waarin de gecontroleerde agentschappen specifieke procedures voor de selectie van deskundigen en de toekenning van subsi- dies toepasten op basis van vrijstellingen in de oprichtingsverordening (te weten het EIT en Frontex). Als gevolg hiervan werden risico’s met betrekking tot de beginselen van gelijke behandeling en transparantie en op het gebied van belangenconflicten niet afdoende aangepakt (zie de paragrafen 34-37).  Aanbeveling 3 Agentschappen die specifieke subsidieprocedures toepassen, moeten formele interne procedures vastleggen die in overeenstemming zijn met de beginselen van transparantie en gelijke behandeling en beschermen tegen potentiële belangenconflicten. In gevallen waarin de oprichtingsverordeningen van de agentschappen afwijken van het FR, moet het agentschap formele interne procedures vaststellen voor de toepas- sing van de afwijking. De interne procedures moeten in het bijzonder zorgen voor: — transparantie: interne personeelsleden die betrokken zijn bij subsidieprocedures moeten formeel worden aangesteld en duidelijk bevoegd zijn verklaard door de verantwoordelijke autoriteit (ordonnateur/raad van bestuur); in de consensus- verslagen dienen alle belangrijke besluiten duidelijk te worden onderbouwd; voor iedere evaluatiefase moeten zowel de onderliggende criteria als de relatieve weging van de evaluatiefase in de oproep tot het indienen van voorstellen worden gepubliceerd; — gelijke behandeling van kandidaten: communiceren van geharmoniseerde metho- dologieën en drempels aan alle leden van het selectiepanel/-comité; vaststellen van duidelijk gescheiden subsidiabiliteits-, selectie- en toekenningscriteria; vaststellen van selectie- en toekenningscriteria die niet te specifiek maar ook niet te vaag zijn; niet rechtstreeks externe deskundigen benoemen; vastleggen van drempels voor voorstellen voor het bereiken van de laatste hoorzitting en deze in de oproep publiceren; — afwezigheid van een belangenconflict: er dient een formeel beleid inzake belangen conflicten te worden vastgesteld voor externe deskundigen, intern personeel en leden van de raad van bestuur die betrokken zijn in het selectie- en toekenningsproces; in het beleid moet een indeling worden gemaakt van kwesties inzake belangenconflicten op basis van het gecumuleerde effect van verschillende kleine belangenconflicten en moeten doeltreffende risicobeper- kende maatregelen worden beschreven. Beoogde uitvoeringsdatum: zo snel mogelijk. Conclusies en aanbevelingen 40 Controles vooraf en achteraf 56 Hoewel de gecontroleerde agentschappen hun subsidie-uitvoerings- en toezicht - procedures hebben verbeterd, zijn er nog altijd tekortkomingen in het interne- controlesysteem (zie de paragrafen 39-41). Aanbeveling 4 Agentschappen moeten hun controlesysteem voor de uitvoering van subsidieprojecten versterken. De agentschappen moeten gestandaardiseerde rapportagevereisten voor de begun- stigden vaststellen om een doelmatig en doeltreffend toezichtsysteem mogelijk te maken. De uitkomsten van controles achteraf moeten minimaal jaarlijks worden geëvalueerd om potentiële problemen van systemische aard in het systeem van vooraf uitgevoerde controles aan te pakken. In de KPO’s moet een maximumbedrag worden aangegeven. Specifieke overeenkomsten voor de uitvoering van terugkerende subsidies en KPO’s moeten vóór de geplande begindatum van de gesubsidieerde actie worden ondertekend tenzij een afwijking hiervan naar behoren is gemotiveerd. Beoogde uitvoeringsdatum: zo snel mogelijk. 