Úřední věstník Evropské unie, C 72, 22. březen 2005
Przeprowadza się prace w celu określenia środków potrzebnych do właściw- szego obsadzania stanowisk w krajach uchodzących za trudne. — Komisja analizuje środki, które pozwoliłyby na zorganizo- wanie fachowej wiedzy tematycznej w pełnym poszanowa- niu odpowiednich kompetencji zainteresowanych dyrekcji generalnych, zgodnie z porozumieniem między służbami z 2001 r. — Zwiększenie roli CRIS (Common Relex Information System) jako instrumentu planowania i zarządzania wpłynie na zwiększenie możliwości EuropeAid w zakresie monitorowa- nia i wspierania. Podejmowane są również znaczne wysiłki w celu zapewnienia właściwego szkolenia personelu przed- stawicielstw. Aktualnie na miejscu organizuje się więcej sesji szkoleniowych oraz rozwija się moduły nauczania drogą elektroniczną. — EuropeAid podejmuje środki w celu poprawienia skutecz- ności administracji krajowych. — Zgodnie z działaniem 73 Białej Księgi w sprawie ‘Reformy Komisji’ Komisja ustanowiła jednostkę centralną odpowie- dzialną za harmonizację modeli umów i zarządzanie umo- wami w sprawie przyznania dotacji. Ponadto rozpoczęty przez Komisję w październiku 2004 r. przegląd reguł wyko- nawczych rozporządzenia finansowego proponuje upro- szczony system przyznawania kontraktów przez Komi- przez kontrakty sję, przedstawicielstwa. uwzględniając zarządzane 22. 3. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 72/17 INTRODUCTION 2 to 4. The reform of the management of external assistance included both the creation of EuropeAid, which was specifically designed to cope with the transitional period of the reform, and the devolution of the management of the whole project cycle to the delegations. Devolution also increased the role of the delega- tions in matters such as the policy dialogue with the authorities on complex public service and governance-related reforms, and in coordination with other donors. The reform was implemented in conjunction with Commission-wide reforms (such as the intro- duction of a new Financial Regulation, and the abolition of tech- nical assistance offices) which also had an impact on the situation. OBSERVATIONS 16. It was not possible to complete the devolution by the end of 2003 for budgetary reasons and for some logistical and staf- fing issues. 18. As devolution was only one part of the reform process, it is not possible to dissociate the results of the devolution pro- cess from the rest of the reforms. At the end of 2005, after the completion of the devolution pro- cess, the monitoring of costs will allow for a comparison with ini- tial estimates. 23.  — The rapid increase in staff in the delegations resulted in a slow-down in the recruitment process, which can be blamed on the excessively low growth rate of manage- ment resources in the delegations and in Brussels. The pre-assignment training programmes also have an impact on deadlines for the filling of posts. — The Commission is striving to offer local and ALAT staff contractual conditions comparable to those of similar employers in the locality. The forthcoming general introduction of the ‘contract staff’ category should con- tribute to a significant improvement in the conditions of employment in the delegations. — The increasing scarcity of certain candidate profiles and the creation of posts with new job profiles have caused delays in the filling of posts. Various measures have been introduced or planned to resolve this situation. — The aid-management posts created in local-agent or ALAT categories are covered by fixed-term contracts. The reasons for this are not only budgetary but also a concern that expertise should be more closely matched to the cooperation programmes to be carried out. Con- straints arising from local legislation should diminish considerably with the forthcoming general introduction of the ‘contract staff’ category. Regarding the other elements mentioned by the Court, see replies under respective paragraphs. — Work is under way to draw up the conditions to govern the application of the new ‘contract staff’ category from 2006. 19. The methodology used allowed due account to be given to particular situations (e. g. regional delegations, size/complexity of portfolio, easiness/difficulty of recruiting staff, etc. ) avoiding an inflexible ‘one size fits all’ approach. The outcome of the first devolution phase was used as a guide and benchmark in assessing demands on resources made by the heads of delegation in subsequent devolution phases. The entire approach allowed for adaptations and fine-tuning throughout, retaining the flexibility needed to deal with many different scena- rios. The human resources allocation process took place against a background of a huge staffing deficit compared with all major donors, including EU Member States. Hence, the approach cho- sen was to use devolution also as an opportunity to put Delega- tions in a situation where they would finally have the necessary human resources to discharge all their responsibilities in the management of external assistance with the level of quality, speed, management robustness, impact and visibility envisaged by the RELEX Reform. 20.  Extensive consultations and continous dialogue ensured ownership of the process by the heads of delegation and led, as the Court also points out, to general satisfaction in delegations with the number of posts allocated. Moreover, in the course of the first wave of devolution more sophisticated guidelines and bench- marks were developed for allocation of resources in the subse- quent waves. 26. During 2004, with the limited resources at its disposal (particularly as regard mission expenses), the Commission con- ducted some 10 training courses in the Asia region covering CRIS and Finance and Contract procedures. New staff recruited locally should be trained in delegations by colleagues. The Commission will maintain its substantial training program. Distance and eLearning courses are under development, and a first module on CRIS should become available early 2005. This should facilitate the access of local staff to training possibilities. 27. The initial structure of EuropeAid was designed to ensure the stability of the organisation throughout the devolution pro- cess by opting for a predominantly geographical structure. Based on the first experience of the first wave of deconcentration, the description of the new role of headquarters of November 2002 was drawn up. This new role was at that time relevant for a quarter of the work of EuropeAid. As devolution progressed, a first reorganisation of the services in HQ has taken place with the adoption of a new organigramme on 17 February 2003. C 72/18 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 22. 3. 2005 The adjustment in terms of allocation of human resour- 28. ces to the change of functions is ongoing. A workload assessment of units in EuropeAid was carried out in September/October 2004 as part of the preparations for restructuring which should lead to a new organisational structure by early 2005. As already foreseen in the 2002 Communication, the wor- kload assessment has since been developed as a more gene- ral exercise that can go beyond the effects of devolution and give assessment criteria that can mirror the changing envi- ronment of delegation tasks and practical work in the future. The pilot phase of this exercise was finished in October 2004 and the general exercise was launched in November 2004. Moreover, staffing needs for HQ are addressed through the annual activity based management (ABM) exercise and reflected in the management plan. The management plan is the key planning, management and monitoring tool in headquarters.  It allows direc- torates to plan for and manage change. 29. Sufficient staff has been redeployed from headquarters for the identified core needs in delegations. This redeployment takes place within the annual ABM exercise. As the redeployment occurs in a phased manner and in conjunction with other staf- fing movements, the process may not be immediately apparent or easy to reconstruct. It is nonetheless, and has been from the out- set, a key aspect of the reform, and of devolution in particular. 30. EuropeAid is aware of the difficulties in providing effec- tive support to delegations after the reduction in posts. For this reason (and the reasons highlighted under the reply to point 27) the present review process should lead to a new organisational structure for EuropeAid by early 2005. 31. EuropeAid has consistently attached major importance to training staff for the roles they will have to accomplish in a devolved environment. A large proportion of staff participated during 2002 and 2003 in exercises to help to adjust to their new roles and to identify problems which might arise between HQ and delegations. EuropeAid has tried to ensure reintegration of staff returning from delegations. In 2003, 21 officials in the rotation exercise were thus reintegrated within EuropeAid. 32. The Commission is examining measures to organise the- matic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates-general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001. The workload assessment methodology is based on a delegation’s tasks and responsibilities, and demonstrates the adequacy of staffing to carry those out. (b) Initial inconsistencies in providing feedback on the external assistance management report (EAMR) have now been over- come and steps have been taken in 2004 to ensure coordi- nated, appropriate and timely replies to delegations. (c) In respect of the observations of the Court on parallel data- bases, some delegations have tended to develop their own internal excel tables. However, as the CRIS system is conti- nually being developed and made more user-friendly. The need for such tables should diminish over time. Efforts have been taken to ensure the accuracy of the non- financial data registered in CRIS. In May 2004 a number of non-financial CRIS functions were introduced for the EDF, including the project monitoring system (Implementation reporting). 38. A reorganisation in early 2005 should improve the sup- port role of HQ.  At the same time, the issues raised by the Court are already being dealt with in the following way: 35. Many of the monitoring instruments were new as part of the devolution exercise. They required a period of fine tuning in terms of use and operational application. (a) the vast majority of the websites maintained by the thematic networks have been updated in 2004. A newsletter is now being distributed to relevant staff in HQ and delegations informing them on new updates; (a) All the criteria mentioned by the Court were covered in the decisions surrounding the allocation of additional staff and the reviews of organigrammes (see reply to paragraph 19). (b) significant efforts are made to ensure proper training of dele- gation staff (see reply to paragraph 26); 22. 3. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 72/19 (c) the work of the QSG (for the ACP countries) is based on a sampling principle. The sampling rate for 2004 was set at 20 %. This approach was adopted in full awareness of the annual volume of proposals (over 300). None the less, all proposals of an innovative or complex nature have been exa- mined by the group. Furthermore, all the ACP project identification sheets are subject to a ‘quality assessment’ at an earlier stage in the pro- ject cycle when intervention and support from HQ is more appropriate and more effective; While it is true that the percentage of commitments for 44. Asia in the last quarter was 80 % in 2003, this improved in 2004 to 61 %, and a planned improvement to +/– 50 % is forecast for 2005. This more even spread of commitments has become possi- ble as a result of delegations having adapted to their new role under devolution, in which they have been assisted by training initiatives and planning seminars. The QSG system has assisted in improving the quality of projects presented to the management commitees. It is part of the function of HQ to assist delegations to prepare financing proposals which meet increasingly stringent quality standards. (d) owing to EuropeAid’s multilingual environment, instruction notes and manuals have to be translated, implying longer distribution times; 45. Please refer to reply to point 38(e).  (e) problems with making preparations and adjustments for the entry into application in January 2003 of the Financial Regu- lation and Implementing Rules were experienced in many services in the Commission. These difficulties were explicitly recognised in the readiness assessment made at the end of 2002 (1). 47. EuropeAid is taking measures to improve the national administrations’ performance (i. e. providing proper institutional support rather than just technical assistance). An additional incen- tive has been provided by setting deadlines for implementation of projects. For those financing agreements financed on the 2003 bud- get which were furthest advanced in their preparation, the Commission issued a written instruction to delegations in December 2003 that tendering could be proceeded with by the third country under a suspensive clause. 48. The Commission (whether headquarters or delegations) is required to make payments within the deadlines set by the Financial Regulations and the relevant contracts. The respect of these deadlines has been regularly monitored by EuropeAid since 2002 for all payments made on the budget lines managed by EuropeAid and delegations. By early June 2004 the Commission had issued a revised Financing Agreement/Technical and Administrative Provi- sions template taking into account the agreed application of Article 164 FR; 49. Though errors may occur in entering data in CRIS, these are occasional and do not question the reliability of the system. Efforts are constantly being made to ensure the accuracy of data registered in CRIS. (f) please refer to the Commission’s reply to point 23. The Commission is seeking to improve and expand the 40. range of indicators in all areas of management. 41. EuropeAid is studying various options for aggregate indi- cators of quality, which would complement the already existing indicators of financial execution. 42. Devolution is indeed only one, albeit an important, ele- ment of the overall reform of the Commission’s management of external assistance. Hence, the improvements in aid delivery over the recent years can not be explained by Devolution alone, but are the results of all efforts combined. The Commission regularly reports on progress of the overall reform to the Parliament and the Council. (1) See SEC(2002) 1362 final: Communication by Mrs Schreyer to the Commission: Overall assessment of the readiness of the Commission services for integrating the new Financial Regulation in their internal control systems of 17 December 2002. The subdelegated authorising officer accords derogations 52.  within a reasonable delay, when a well-founded justification is provided. The outcome of tendering procedures cannot be predicted in advance and depends on various factors, some elements being out of the influence of the subdelegated authorising officers. The problem described does not appear to be particularly specific to delegations and the present Implementing Rules provide already for the possibility of using ‘negotiated procedures’ in case of unsuccessful tendering procedures. 53. It will clearly take some time for the effect of devolution, as well as the other aspects of the reform package, to have their full impact. However, prior to the reform, the number of years needed to design, implement and complete a project was increa- sing; since 2000, this trend has been reversed, and projects are now completed faster. See replies to 23, 26, 35(c) and 38. Steps are being taken 55. to overcome these constraints mentioned by the Court. C 72/20 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 22. 3. 2005 The concept of quality performance indicators is not 57. a simple one. EuropeAid is taking stock of the various approaches for tracking the quality of its operations and intends to adopt suf- ficiently reliable, and hence credible, quality indicators. The results oriented monitoring system has proved to be very helpful in building expertise on the monitoring of the quality of aid. However, further development is needed before the statistics produced can be converted into indicators of quality. 59. Please refer to the Commission’s reply to point 55. 60. For efficiency reasons, posts have been identified by refe- rence to project responsibilities rather than the various project- management tasks. The variety of staff categories in the delega- tions allow appropriate responses to be made to the various expertise requirements. Deficiencies and mismatches can be reme- died by redefining job profiles when organigrammes are revised and contracts are renewed. The new Staff Regulations that ente- red into force on 1 May 2004 will gradually help to reduce the number of job categories in the delegations. 61. With devolution, stricter financial controls can be applied on the spot by the delegations. Moreover, since June 2003, in line with the revised grant contract provisions, the project accounts are subject to an audit before the final payment is made.  The Commission’s monitoring and control systems at the level of HQ and delegations aim at ensuring the compliance of contract part- ners (NGOs, public „project management units”, …) with the con- tractual requirements. Checks and audits of the contract partners’ internal control systems are carried out on the basis of risk asses- sments since in many cases a detailed examination of their ove- rall internal control systems would be disproportionate on top of normal checks concerning legality and regularity of payments. 63. All these problems were addressed as part of the reform programme. Further improvements are being introduced as the reforms are followed up. Moreover, EuropeAid decided in November 2004 to establish a task force to review all procedural instructions in order to simplify and harmonise them. CONCLUSIONS 65. The Communication of 16 May 2000 on the Reform of the Management of External Assistance included a timetable of actions to be completed. The toolbox of planning and monito- ring instruments applied proved to be effective and appropriate for the management of the devolution process. Measures are being taken to try to overcome recruitment 66. problems, and to adapt the structure of the services at EuropeAid in order to provide more effective support to delegations. Signi- ficant efforts have been made to ensure proper training of dele- gation staff. More training sessions are now being organised over- seas, and elearning modules are being developed. 67. As devolution progressed, a first reorganisation of the services in EuropeAid took place with the adoption of a new organigramme on 17 February 2003. Moreover, adjustments in response to the change of functions are now addressed through the headquarters’ management plan. The management plan is the key planning, management and monitoring tool in headquarters. It allows directorates to plan for and manage change. The Com- mission is examining measures to organise thematic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates- general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001. The entire exercise for human resource allocation took place aga- inst a background of huge staffing deficit compared with all major donors, including Member States. 68. Many of the monitoring instruments, such as the EAMR, were new as part of the devolution exercise. They required a period of fine tuning in terms of use and operational application. A reorganisation in early 2005 should improve the sup- 69. port role of HQ. 70.  The indicators were based more on financial data than on quality indicators, although some of them also reflect quality con- cerns; the concept of quality performance indicators is not a sim- ple one. EuropeAid is taking stock of the various approaches for tracking the quality of its operations and that should translate into the adoption of sufficiently reliable, and hence credible, quality indicators. 71. With devolution, stricter financial controls of implemen- ting organisations can be applied on the spot by the delegations. Over recent years, the introduction of standard contractual docu- ments has contributed to improving the level of control; moreo- ver, since June 2003, project accounts are subject to an audit before the final payment is made, and an external audit strategy was finalised in 2004. 72. Measures are being taken to try to overcome recruitment problems, and to adapt the structure of the services at EuropeAid in order to provide more effective support to delegations. Efforts have been taken to ensure that the reporting possibilities within CRIS correspond to the most common needs of the users. EuropeAid is paying special attention to the development of the CRIS financial forecasting module and a module for the manage- ment of the project pipeline including appropriate reporting possibilities. Finally, attention will be given to develop a limited number of standardised management indicators on the basis of information registered in CRIS. 22. 3. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 72/21 The Commission is aware of the need to improve the 73. national administrations’ performance. RECOMMENDATIONS 74. A set of indicators based primarily on financial data were put in place from the beginning of the reform. Work on the deve- lopment of complementary indicators, both to measure impro- vement in speed and quality of aid delivery is ongoing. 75. At the end of 2005, after the completion of the devolu- tion process, the monitoring of costs will allow for a comparison with initial estimates. 76. In recent years, major efforts have been made to improve staff management within the External Service. Other measures planned under the administrative reform of 2002 are now gra- dually being implemented. None the less, the Commission ack- nowledges that improvements are still needed and is studying ways of achieving them. 77.  Publicatieblad van de Europese Unie Uitgave in de Nederlandse taal Mededelingen en bekendmakingen Nummer Inhoud I Mededelingen Rekenkamer ISSN 1725-2474 C 72 48e jaargang 22 maart 2005 Bladzijde 2005/C 72/01 Speciaal verslag nr. 10/2004 over de deconcentratie van het externe-steunbeheer van de Europese Gemeenschap ten gunste van de delegaties van de Commissie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie. 1 123 1 1 1 23 23 1NL 23 23 1 123 22. 3. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 72/1 I (Mededelingen) REKENKAMER SPECIAAL VERSLAG Nr. 10/2004 over de deconcentratie van het externe-steunbeheer van de Europese Gemeenschap ten gunste van de delegaties van de Commissie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (Uitgebracht overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (2005/C 72/01) INHOUD Paragraaf Bladzijde SAMENVATTING. INLEIDING. Achtergrond. De controle van de Rekenkamer. OPMERKINGEN. Deconcentratieproces. Algemeen beheer van de deconcentratie. Voorbereiding van de delegaties. Voorbereiding van het hoofdkantoor op de toezichthoudende en ondersteunende rol. Resultaten van de deconcentratie. Indicatoren voor het meten van de resultaten. Tempo. Kwaliteit. Solide financiële procedures. CONCLUSIES. AANBEVELINGEN. I-IX 1-14 1-5 6-14 15-63 15-38 15-18 19-26 27-38 39-63 39-42 43-55 56-60 61-63 64-73 74-82 BIJLAGE. Antwoorden van de Commissie. 3 4 4 5 6 6 6 6 7 9 9 10 11 12 12 13 15 16 C 72/2 NL Publicatieblad van de Europese Unie 22. 3. 2005 ACS BTB CRIS DG DEV DG RELEX EAMR EG EOF LIJST MET AFKORTINGEN Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan Bureau voor technische bijstand Common Relex Information System Directoraat-generaal Ontwikkeling Directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen External Assistance Management Report Europese Gemeenschap Europees Ontwikkelingsfonds EuropeAid Dienst voor samenwerking EuropeAid F & C FR IAS NGO OLAS Sincom Financiën en contracten (eenheid) Financieel Reglement Internal Audit Service (dienst Interne audit) Niet-gouvernementele organisatie On Line Accounting System Boekhoudsysteem van de Commissie 22. 3. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 72/3 SAMENVATTING I. In mei 2000 kondigde de Commissie aan, het beheer van haar programma voor externe steun ingrij- pend te zullen hervormen, met als belangrijkste doelstellingen de externe steun van de EG drastisch te versnel- len en te verbeteren, en daarbij te zorgen voor solide financiële procedures. Een hoofdelement van de hervor- ming bestaat in de omvangrijke deconcentratie van taken en bevoegdheden inzake steunbeheer ten gunste van de delegaties van de Commissie.  Als gevolg van deze deconcentratie zijn de delegaties nu verantwoordelijk voor de voorbereiding van projecten, het sluiten van contracten en de financiële en technische uitvoering; zij heb- ben hiervoor aanzienlijke extra personele en technische middelen ontvangen. De deconcentratie heeft ook belangrijke consequenties voor EuropeAid in Brussel, aangezien zijn rol verschuift van rechtstreeks project- beheer naar toezicht op en ondersteuning van delegaties (zie de paragrafen 1 tot en met 5). De Rekenkamer heeft tien delegaties alsmede de centrale diensten te Brussel bezocht om te onderzoe- II. ken of de Commissie het deconcentratieproces succesvol heeft beheerd en of het gedeconcentreerde beheer bij de delegaties tot de beoogde resultaten begint te leiden (in aanmerking nemend dat de delegaties nog maar betrekkelijk kort geleden zijn verzelfstandigd) (zie de paragrafen 6 tot en met 14). III. De deconcentratie van bevoegdheden op het gebied van steunbeheer ten gunste van 78 delegaties hield een ingrijpende hervorming in van de diensten van de Commissie op het gebied van externe steun. De tenuit- voerlegging hiervan — bijna alle delegaties zijn tegen de zomer van 2004 verzelfstandigd — is een hele pres- tatie (zie de paragrafen 15 tot en met 17). IV. Het beheer van het deconcentratieproces door de Commissie kan als redelijk geslaagd worden beschouwd, althans wat de delegaties zelf betreft. In het planningsproces ontbrak echter een aantal elementen waarmee de Commissie dit proces beter in haar greep had kunnen houden, en op een aantal probleemgebie- den is verdere aandacht geboden (zie paragraaf 18). Over het algemeen waren de delegaties redelijk goed voorbereid op de uitoefening van gedeconcen- V. treerd beheer, hoewel er problemen zijn met de vervulling van vacatures en er nog steeds behoefte bestaat aan opleiding. De voorbereiding van de diensten van het hoofdkantoor was minder goed gepland; analyse en over- leg ontbraken. De delegaties hebben nog steeds aanzienlijke ondersteuning nodig bij de aanpassing aan hun nieuwe rol en de centrale diensten vinden het moeilijk om de delegaties de vereiste ondersteuning te verschaf- fen, aangezien thematische expertise bij de geografische directoraten schaars wordt door de personeelsin- krimpingen op het hoofdkantoor. Hoewel het hoofdkantoor een aantal instrumenten voor toezicht heeft ont- wikkeld en de delegaties aanzienlijke ondersteuning heeft verschaft, zijn beide zaken nog voor verbetering vatbaar (zie de paragrafen 19 tot en met 38). VI.  Wat betreft de resultaten van de deconcentratie is het, na minder dan twee jaar van gedeconcen- treerd beheer, nog te vroeg om de beoogde verbeteringen te constateren in het tempo en de kwaliteit van de externe steun van de EG. Ook is het moeilijk, de voortgang bij de verwezenlijking van de hoofddoelstellingen te meten, doordat in een vroeg stadium van het deconcentratieproces een volledige reeks prestatie-indicatoren ontbrak (zie de paragrafen 39 tot en met 42, 48 tot en met 51, 53, 56 en 57). VII. Het merendeel van de bezochte delegaties vertoont echter tekenen dat het met het gedeconcentreerde beheer de goede kant opgaat wat betreft het bereiken van de beoogde resultaten. De toegenomen capaciteit van de operationele eenheden van de delegaties en de aanwezigheid ter plaatse van personeel van de eenheid Financiën en contracten komen het tempo en de kwaliteit van het projectbeheer ten goede. Dit vergroot het probleemoplossende vermogen binnen de delegatie en leidt tot intensievere contacten met begunstigden en andere belanghebbenden en tot meer begrip van de lokale omstandigheden, risico’s en mogelijkheden. In het kader van de deconcentratie is over het algemeen gezorgd voor solide financiële procedures, maar deze zijn nog niet voldoende ontwikkeld wat betreft het financiële toezicht op de uitvoerende organisaties (zie de para- grafen 43, 46, 54, 58, 61 en 62). VIII. De verwachte resultaten van de deconcentratie — sneller en beter projectbeheer — zijn tot dusverre beperkt gebleven door problemen bij de werving van personeel met relevante expertise en bij de optimale benutting van deze expertise, moeilijkheden op het hoofdkantoor bij de ondersteuning van de delegaties, voor- alsnog ontoereikende financiële-informatiesystemen en gecompliceerde procedures (zie de paragrafen 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 en 63). C 72/4 NL Publicatieblad van de Europese Unie 22. 3. 2005 De belangrijkste aanbevelingen van de Rekenkamer op basis van haar opmerkingen en conclusies IX.  luiden: — er dienen geschikte indicatoren te worden ingevoerd, die betrekking hebben op de snelheid en de kwali- teit van de steun en waarmee van jaar tot jaar de vorderingen ten opzichte van nader vast te stellen nor- men worden gemeten; — de feitelijke deconcentratiekosten dienen geregeld te worden getoetst aan de geraamde kosten; — de Commissie dient ervoor te zorgen dat haar wervingsprocedures, salarissen en overige arbeidsvoorwaar- den personeel aantrekken met de gewenste expertise, teneinde te voorzien in de toegenomen behoefte aan personeel bij haar delegaties; — de thematische expertise binnen de diensten van het hoofdkantoor moet worden georganiseerd om de delegaties op efficiënte wijze goede kwaliteitsondersteuning te verlenen; — de toezichthoudende en ondersteunende rol van het hoofdkantoor dient te worden ontwikkeld, met name door de financiële informatiesystemen te verbeteren en te voorzien in de nog steeds bestaande behoefte aan opleiding; — de Commissie dient zich meer in te spannen om de vertragingen bij de projectuitvoering te beperken — met name de vertragingen bij het doen van betalingen die zich buiten de delegatie voordoen; — teneinde de resultaten van de deconcentratie te optimaliseren, dient de Commissie bijzondere aandacht te blijven besteden aan de vereenvoudiging, harmonisering en verduidelijking van financiële en contractprocedures. INLEIDING Achtergrond 1. In mei 2000 kondigde de Commissie aan, het beheer van haar programma voor externe steun (1) ingrijpend te zullen her- vormen op basis van de uitgangspunten in het Witboek over de hervorming van de Commissie in het algemeen (2). De belangrijk- ste doelstelling behelst, zoals vermeld in de mededeling van de Commissie, het drastisch verbeteren van snelheid, kwaliteit en profiel van de externe steun van de EG. Concreet worden de basis- doelstellingen als volgt omschreven: — aanzienlijk versnellen van de uitvoering van projecten; — aanmerkelijk verbeteren van kwaliteit en reactievermogen van het projectbeheer; — zorgen voor solide financiële, technische en contractbeheers- procedures overeenkomstig de hoogste internationale nor- men betreffende correctheid en verantwoordingsplicht; — verbeteren van het effect en de zichtbaarheid van com- munautaire ontwikkelingssamenwerking en -hulp. (1) Communication to the Commission on the Reform of the Manage- ment of External Assistance, 16 May 2000 — ook bekend onder de referentie SEC(2000) 814/5. (2) COM(2000) 200. 2.  Een hoofdelement van de hervorming is deconcentratie, dat wil zeggen de overdracht van taken en bevoegdheden inzake het beheer van door de EG gefinancierde samenwerkings- activiteiten van het hoofdkantoor van de Commissie te Brussel (EuropeAid) aan haar delegaties in de begunstigde landen over de hele wereld (3). De eindverantwoordelijkheid berust nog steeds bij het hoofdkantoor van de Commissie te Brussel. Andere belang- rijke elementen van de hervorming zijn: verbetering van de meer- jarige programmering, integratie van de projectcyclus, oprichting van één enkel orgaan voor de tenuitvoerlegging van projecten (EuropeAid), ontwikkeling van een gezamenlijke bestuurscultuur binnen de diensten Externe betrekkingen, alsmede het treffen van maatregelen ter en sluimerende verplichtingen. afwikkeling van oude (3) In het verleden heeft de Rekenkamer herhaaldelijk kritiek geuit op het al te gecentraliseerde beheer van de externesteunprogramma’s door de Commissie en het gebrek aan bevoegdheden en middelen bij haar delegaties. Zie bijvoorbeeld de volgende verslagen van de Rekenkamer: — speciaal verslag nr. 21/2000 over het beheer van de externe- hulpprogramma’s van de Commissie (met name ten aanzien van landenprogrammering, projectvoorbereiding en de rol van dele- gaties) (paragrafen 51 tot en met 53); — speciaal verslag nr. 1/98 over de bilaterale financiële en techni- sche samenwerking met de mediterrane derde landen (para- graaf 39); — speciaal verslag nr. 3/97 over het gedecentraliseerde systeem voor de tenuitvoerlegging van het programma Phare (paragra- fen 2. 13 tot en met 2. 22); — jaarverslag over 1997 (paragraaf 5. 23). 22. 3. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 72/5 Het leidende beginsel bij de deconcentratie was volgens de 3. mededeling van mei 2000 dat alles wat beter ter plaatse — dicht- bij het veld — beheerd en besloten kan worden, niet in Brussel moet worden beheerd en besloten. In operationeel opzicht is de belangrijkste verandering die de deconcentratie voor de delega- ties meebrengt het feit dat zij verantwoordelijk worden voor de vaststelling van projecten/programma’s en de opstelling van financieringsvoorstellen (waarvoor echter goedkeuring van het hoofdkantoor vereist is), alsmede de gunning van contracten, en voor de financiële en technische uitvoering (1). Tegelijkertijd is het deconcentratieproces benut om iets te doen aan de algemene onderbezetting van delegaties, teneinde deze in staat te stellen, operationele taken doeltreffender uit te voeren en de taken op het gebied van steunbeheer op zich te nemen die tot dus dusverre door de BTB’s werden vervuld (2). De deconcentratie heeft ook belangrijke consequenties 4.  voor de centrale diensten in Brussel, aangezien hun rol verschuift van direct projectbeheer naar toezicht op en ondersteuning van delegaties (met inbegrip van coördinatie, kwaliteitscontrole en verbetering van werkwijzen). De controle van de Rekenkamer De controle van de Rekenkamer was gericht op twee 6. hoofdvragen: — Heeft de Commissie het deconcentratieproces succesvol beheerd? — Begint het gedeconcentreerde beheer bij de delegaties tot de beoogde resultaten te leiden? 7. Ter beantwoording van de eerste vraag is bij de controle gekeken naar de wijze waarop de delegaties zijn voorbereid op gedeconcentreerd beheer en waarop de centrale diensten zijn voorbereid op hun toezichthoudende en ondersteunende rol. 8. Voor de tweede vraag is bij de controle specifiek gekeken naar de resultaten wat betreft het verbeteren van de snelheid en kwaliteit van de steun en het zorgdragen voor solide financiële procedures. 5. Het deconcentratieproces bestrijkt alle geografische gebie- den die onder het externesteunprogramma van de Commissie val- len, of de financiering ervan nu loopt via de begroting van de Commissie of via de Europese Ontwikkelingsfondsen. De decon- centratie was gepland in drie „golven” van telkens circa 20-30 delegaties, waarbij gedurende de periode 2001-2003 in totaal 78 delegaties aan de beurt kwamen (3). De eerste groep van 21 delegaties is begin 2002 verzelfstandigd; de tweede groep van 26 delegaties (plus het kantoor te Kaboel) is eind 2002/begin 2003 van start gegaan en de derde groep van 30 delegaties (alle in ACS-staten) begon eind 2003/begin 2004. De deconcentratie betreft alle programma’s, maar begonnen wordt met de geografi- sche „horizontale” programma’s, die onder meer betrekking hebben op voedsel- veiligheid, mensenrechten, cofinanciering van NGO’s, en regio- nale programma’s (de bevoegdheden inzake humanitaire hulp worden evenwel niet gedeconcentreerd). Volgens de Commissie viel eind 2003 een totaalbedrag van 14 miljard EUR aan nog af te wikkelen financiële verplichtingen, die verband hielden met de geografische programma’s, onder gedeconcentreerd beheer. Dit bedrag maakt circa 72 % uit van het totaal van dergelijke finan- ciële verplichtingen. programma’s (4). Daarna volgen de (1) In het geval van begrotingssteun is de situatie ietwat anders: de dele- gaties zijn verantwoordelijk voor de opstelling van financierings- voorstellen en de beoordeling van de betalingsvoorwaarden, terwijl de bevoegdheid tot goedkeuring van de betalingen bij het hoofdkantoor blijft berusten. (2) Zo waren BTB’s betrokken bij de opstelling van financierings- voorstellen en het toezicht op de projectuitvoering. Tegen eind 2001 werden zij geleidelijk opgeheven.  (3) In februari 2004 nam de Commissie het besluit om ook verrichtingen aan haar delegatie in Israël over te dragen, zodat — met inbegrip van de delegatie in Bosnië, waaraan al beheer was overgedragen voordat het eigenlijke deconcentratieproces begon — het aantal verzelfstan- digde delegaties in totaal op 80 komt. (4) Geografische programma’s zijn gericht op specifieke geografische regio’s, zoals Tacis (voormalige Sovjet-Unie), Cards (Balkanlanden), Meda (mediterrane landen), ALA (Azië en Latijns-Amerika), EOF (ACS- staten) en EPRD (Zuid-Afrika). in aanmerking De Rekenkamer neemt dat het 9. deconcentratieproces ten tijde van de controle (oktober 2003 — mei 2004) nog niet was afgerond en dat de delegaties het gede- concentreerde beheer nog maar vrij kort hadden uitgeoefend. Niettemin achtte de Rekenkamer de voorbereiding en uitvoering van de deconcentratie na de start in 2000 dermate gevorderd dat zij het mogelijk achtte, deze controle te verrichten en relevante resultaten te produceren, met name wat betreft het deconcentratieproces. 10. De Rekenkamer verwachtte niet dat er na zo’n korte periode reeds uitgesproken kwalitatieve verbeteringen zichtbaar zouden zijn en heeft derhalve, bij wijze van eerste stap, gezocht naar aanwijzingen voor een toegenomen betrokkenheid van het delegatiepersoneel bij de verschillende fasen en activiteiten van de projectcyclus. Om dezelfde reden is bij de controle geen specifieke aandacht besteed aan een andere hoofddoelstelling van de hervor- ming, namelijk het verbeteren van het effect en de zichtbaarheid van EG-steun. 11. Er zijn controlebezoeken gebracht aan tien delegaties (5), waarvan er zeven tot de „eerste golf” en drie tot de „tweede golf” behoorden; uit de „derde golf” zijn geen delegaties gekozen, aan- gezien deze naar verwachting niet voor eind 2003 zouden verzelfstandigen. 12. Op centraal niveau zijn er uitvoerige gesprekken geweest bij EuropeAid (met inbegrip van alle geografische directoraten) en bij de DG’s RELEX en DEV. (5) De tien (in november 2003 of maart 2004) bezochte delegaties waren die in Indonesië, Kenia, Mali, Marokko, Rusland, Senegal, Zuid-Afrika (eerste golf) en in Albanië, Ethiopië en Uruguay (tweede golf). De dele- gaties in Nicaragua en Tunesië werden begin 2003 bezocht in het kader van het preliminaire onderzoek ter voorbereiding van de con- trole. C 72/6 NL Publicatieblad van de Europese Unie 22. 3. 2005 Tegelijkertijd met de controle van de Rekenkamer ver- 13. richtten de diensten van de Commissie een beoordeling van het deconcentratieproces.  Het ontwerpverslag over deze beoordeling werd de Rekenkamer eind 2003 ter beschikking gesteld, juist nadat de Rekenkamer haar eerste serie bezoeken aan (zes) dele- gaties had afgerond. Het verslag is geanalyseerd en vergeleken met de bevindingen van de Rekenkamer in die fase; de Rekenkamer concludeerde dat er geen significante verschillen bestonden tus- sen de belangrijkste bevindingen van de twee beoordelingen (met name wat betreft de voornaamste risicofactoren). Het eindverslag over de beoordeling van de Commissie is in mei 2004 uitgebracht (1). Beziet men de hele voorbereidingsperiode en de beschik- 17. bare documentatie daarover, dan is het duidelijk dat er gedurende de anderhalf jaar tussen het officiële besluit van mei 2000 en de feitelijke start van het gedeconcentreerde beheer bij de eerste dele- gaties begin 2002 volop is gepland, overlegd en tenuitvoergelegd, met name door EuropeAid en de DG’s RELEX en DEV, en gecoör- dineerd via de interdepartementale werkgroep Deconcentratie. Sindsdien is met betrekking tot de delegaties van de tweede en derde golf een soortgelijk voorbereidingsproces gevolgd. Tegen april 2004 functioneerde de deconcentratie bij 66 delegaties en bij de overige twaalf delegaties van de derde golf zou dit naar ver- wachting medio 2004 het geval zijn. 14. In 2003 verrichtte de Commissie een grondige controle bij EuropeAid. Hoewel deze controle een andere doelstelling kende, namelijk het verschaffen van redelijke zekerheid betref- fende het internecontrolesysteem van EuropeAid, zijn een aantal opmerkingen hierin toch van belang voor de controle van de Rekenkamer, aangezien ze verscheidene bevindingen van de Rekenkamer bevestigen, met name wat betreft het CRIS. OPMERKINGEN Deconcentratieproces Algemeen beheer van de deconcentratie Na de mededeling van de Commissie in mei 2000 is 15. het begonnen met deconcentratieproces. Als bijlage is een lijst opgenomen met de belangrijkste acties en data in de algemene voorbereiding van dit proces. voorbereiding uitvoerige van een de zou Volgens planning 16. het aanvankelijke deconcentratieproces vóór eind 2003 worden afgerond voor alle 78 delegaties. Teneinde het beheer van dit proces te vereenvou- digen en profijt te trekken van lessen uit het verleden, zouden de delegaties worden verzelfstandigd in drie golven. De verzelfstan- diging van elke delegatie ging gepaard met besprekingen om de behoeften van de betrokken delegatie vast te stellen, waarna het overeengekomen aantal personeelsleden werd geworven en opge- leid, de kantoorruimte en IT-voorzieningen werden vergroot en computerverbindingen werden aangelegd. Bij iedere delegatie werd op de mate van verwezenlijking van deze doelstellingen toe- gezien met behulp van actieplannen.  Voorts werden veranderin- gen in de personeelsformatie en de structuur van het hoofdkan- toor gepland en doorgevoerd. 18. In het planningsproces ontbraken echter een aantal ele- menten waarmee de Commissie het beheer van de deconcentra- tie beter in haar greep had kunnen houden. Zo bevatte het besluit van de Commissie van mei 2000 weliswaar een actieplan, maar koppelde het de deconcentratieactiviteiten niet aan verwachte resultaten. Volgens een schatting in de mededeling van de Com- missie van januari 2002 (2) vallen de totale jaarlijkse kosten van de delegaties na de volledige deconcentratie in 2005 circa 177 miljoen EUR hoger uit dan ervóór. Bij deze schatting was geen rekening gehouden met besparingen door personeelsin- krimpingen op het hoofdkantoor. De feitelijke kosten werden niet zodanig tegen de geraamde kosten afgezet dat er duidelijkheid kan worden geboden over de algehele ontwikkeling van de kos- ten (en de personeelsbezetting) bij de delegaties en op het hoofd- kantoor. Andere ontbrekende elementen die in dit verslag aan de orde komen, zijn criteria voor de toewijzing van middelen aan delegaties (zie de paragrafen 19 tot en met 21), een globaal plan en definitie van de nieuwe rol van het hoofdkantoor (zie de para- grafen 27 en 28) en prestatie-indicatoren voor de snelheid en kwaliteit van het steunbeheer (zie de paragrafen 39 tot en met 42). Voorbereiding van de delegaties 19. De voor de eerste golf geselecteerde delegaties werden in november 2000 door het hoofdkantoor geïnformeerd en ver- zocht om hun behoeften aan extra middelen (wat betreft perso- neel, kantoorruimte en overige benodigdheden) te ramen. In december 2001 werden ook de delegaties van de tweede golf daarvoor benaderd. De delegaties werd gevraagd rekening te hou- den met indicatoren zoals de omvang van de steun of het aantal projecten en betalingen, maar ook met bijzondere knelpunten, zoals de werkomgeving ter plaatse en de kwaliteit van de lokale overheid. De delegaties kregen geen specifieke werkwijze aange- reikt voor het vertalen van dergelijke factoren in een beoordeling van de benodigde extra middelen. (1) Evaluation of the Devolution Process: final report — 6 mei 2004 — SEC(2004) 561. (2) Mededeling aan de Commissie van de leden van de Commissie Patten, Nielsen, Kinnock en Schreyer: „Réforme de l’aide communautaire: Plan de mise en œuvre et de financement de la déconcentration” — SEC(2002) 85, vastgesteld door de Commissie op 30 januari 2002. 22. 3.  2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 72/7 De controle heeft uitgewezen dat de delegaties in het 20. algemeen niet in staat waren een dergelijke analyse zelfstandig te verrichten en dat zij aanvragen indienden zonder duidelijk aan te geven hoe de cijfers tot stand waren gekomen. Eenvoudiger was het om te ramen hoeveel extra kantoorruimte, computers en andere kantoorfaciliteiten nodig waren, aangezien hiervoor over het algemeen werd uitgegaan van de personeelsramingen. — tekort aan bepaalde soorten deskundigheid (F & C-personeel, civiele ingenieurs); — beperkingen vanwege lokale regelgeving (beperkte mogelijk- heden tot verlenging van tijdelijke contracten); Tussen het hoofdkantoor en de delegaties vond uitge- 21. breid overleg plaats, dat echter niet werd ondersteund door een specifieke methodologie ter vaststelling van de behoeften aan middelen. Het overleg werd besloten met een laatste beraad tus- sen het hoofd van de delegatie en de directeuren-generaal van de belangrijkste betrokken DG’s (RELEX, DEV en EuropeAid). Dit proces heeft ertoe geleid dat de verzoeken van de delegaties goed- deels zijn ingewilligd en dat het aantal personeelsleden bij de dele- gaties aanzienlijk is toegenomen. Over het algemeen kregen de delegaties twee ambtenaren en meerdere ondersteunende krach- ten voor een nieuwe eenheid F & C en vond er een aanzienlijke versterking plaats van de operationele eenheid of eenheden voor samenwerkingsactiviteiten (1). 22. In het kader van het voorbereidingsproces heeft het hoofdkantoor voor alle verzelfstandigde delegaties twee afzonder- lijke verificaties verricht om zich ervan te vergewissen dat aan alle basisvoorwaarden werd voldaan. De eerste verificatie vormde de basis voor een subdelegatie van de verantwoordelijkheid voor ver- plichtingen en betalingen van de geografisch directeur van Euro- peAid aan het hoofd van de delegatie. De tweede verificatie, waar- bij de delegaties zijn bezocht, werd een paar maanden later uitgevoerd om te waarborgen dat het gedeconcentreerde beheer naar behoren functioneerde. Hoewel de tijdens de controle door de Rekenkamer 23. bezochte delegaties over het algemeen tevreden waren met het toegekende aantal extra posten, hadden zes van de tien delegaties problemen ondervonden bij het tijdig en/of met terzake kundig personeel vervullen van de vacatures. Hiertoe droegen de vol- gende factoren bij: — lange wervingsprocedure (voor ambtenaren, individuele des- kundigen (2) en ALAT’s (3)); — onaantrekkelijke arbeidsvoorwaarden (bv.  salarisschalen, verlofregelingen voor ALAT’s); (1) Zo kreeg de delegatie in Indonesië, die vóór de deconcentratie 25 per- soneelsleden telde, in eerste instantie 14 extra personeelsleden: zes voor de eenheid F & C, drie deskundigen voor de eenheid Samenwer- king en vijf administratieve en ondersteunende krachten. (2) Individuele deskundigen zijn specialisten met aanzienlijke ervaring (op gebieden zoals gezondheidszorg, bosbouw, particuliere sector, enz. ), met een tijdelijk contract met voorwaarden die min of meer gelijk zijn aan die van ambtenaren. (3) ALAT staat voor „agent local d’assistance technique” (lokaal perso- neelslid voor technische bijstand); het gaat om tijdelijke functionaris- sen met de nationaliteit van een der lidstaten en een wisselende hoe- veelheid ervaring (maar doorgaans minder dan individuele deskundigen), die een lokaal contract hebben gesloten. — onzekerheid over de toekomstige mogelijkheden en voor- waarden voor tijdelijk personeel, ten gevolge van de nieuwe categorie „arbeidscontractant”, die is opgenomen in het nieuwe, per 1 mei 2004 van kracht geworden statuut. Andere kantoor- benodigde middelen, 24. infrastructuur, computers en communicatiefaciliteiten, werden — een enkele uitzondering daargelaten — de delegaties zonder noemenswaardige problemen verstrekt. zoals 25. Er zijn grote inspanningen geleverd om te zorgen voor opleiding van het delegatiepersoneel. Dit omvatte opleiding van ambtenaren (in het bijzonder het F & C-personeel) voordat zij hun post bij de delegatie aanvaarden, door personeel van het hoofd- kantoor verzorgde opleidingscursussen bij de delegaties voor al het personeel ter plaatse, en speciale regionale opleidings- cursussen. Tijdens de cursussen is met name aandacht besteed aan de financiële procedures en de procedures voor het sluiten van financiële- Commissie, contracten informatiesysteem CRIS van aan beheerscapaciteiten. het versterking aan de van en de deels vanwege De controles bij de delegaties hebben echter uitgewezen 26. dat er, ondanks alle inspanningen op het gebied van opleiding, die doorgaans als zeer nuttig zijn ervaren, nog steeds onvervulde opleidingsbehoeften bestaan, deels vanwege de regelmatige ontoereikende personeelswisselingen, begrotingsmiddelen voor delegaties voor opleiding ter plaatse en reiskosten in verband met opleiding. Onlangs moest het geplande opleidingsprogramma voor 2004 voor de regio Azië worden beperkt wegens de personeelsinkrimping op het hoofdkantoor. Onderwerpen waarvoor verdere opleiding bij de delegaties wen- selijk wordt geacht, omvatten met name het CRIS, de nieuwe FR’s (4) en de implicaties daarvan, uitvoering van en toezicht op projecten, en personeelsbeheer. de Voorbereiding van toezichthoudende en ondersteunende rol het hoofdkantoor op de Structuur en personeelsformatie van het hoofdkantoor EuropeAid is in januari 2001 opgericht. Een uitvoerige 27.  beschrijving van de rol van het hoofdkantoor in een gedeconcen- treerde structuur werd echter pas in november 2002 (5) aange- reikt na eerder dat jaar gehouden seminars en workshops, en ver- der uitgewerkt in juli 2003 (6). (4) Het FR van toepassing op de algemene begroting en het FR voor het negende EOF. (5) „Définition des fonctions du Siège d’EuropeAid dans le cadre d’un environnement déconcentré”. (6) „Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services”. C 72/8 NL Publicatieblad van de Europese Unie 22. 3. 2005 Geen van beide documenten bevatte een analyse waarin 28. de middelen werden becijferd die het hoofdkantoor nodig zou hebben om zich na de deconcentratie te kwijten van zijn nieuwe taken en verantwoordelijkheden, zoals toezicht (zie de paragra- fen 34 en 35) en ondersteuning (zie de paragrafen 36 tot en met 38). Hoewel de behoeftenbeoordeling voor de delegaties evenmin een gekwantificeerde analyse bevatte van de vraag of de perso- neelssterkte bij de delegaties volstond voor de te verrichten taken, was hier niettemin sprake van een repetitief proces met uitge- breide besprekingen en overleg tussen de delegaties en het hoofd- kantoor, waardoor de delegaties de kwestie als de hunne gingen beschouwen. Er vond echter geen vergelijkbaar proces met de hoofden van administratieve eenheden plaats ten behoeve van de behoeftenbeoordeling van het hoofdkantoor, zodat zowel analyse als overleg hierin ontbrak. 29. In de mededeling van januari 2002 over de uitvoering en financiering van de deconcentratie werd de financiering zeker gesteld van de 1 400 extra personeelsleden bij de delegaties (met inbegrip van 375 ambtenaren), maar werd niet aangegeven hoe- veel personeelsleden van het hoofdkantoor zouden worden over- geplaatst. Volgens de Commissie zijn echter slechts 158 nieuwe posten voor ambtenaren toegewezen voor deconcentratie (44 voor de eerste fase in 2001 en 114 voor de tweede fase in 2002). De 217 posten die in 2003 en 2004 aan de delegaties zijn toege- kend, werden overgeheveld van het hoofdkantoor, hoewel niet duidelijk is op wat voor een analyse het besluit om het aantal pos- ten op het hoofdkantoor te verminderen, was gebaseerd. 30. De geografische directoraten in EuropeAid is verzocht, bij te dragen aan de vermindering met 217 posten in 2003 en 2004. De thematische eenheden en de F & C-eenheden zullen goed zijn voor de meeste verminderingen. De controle heeft uit- gewezen dat sommige thematische eenheden hierdoor niet lan- ger tot doeltreffende ondersteuning van delegaties in staat zijn. 31.  Daar de thematische eenheden aan hun quotum van de algemene vermindering van het aantal posten moesten voldoen, konden zij soms geen posten aanbieden aan ervaren personeel dat van de delegaties terugkeerde. Het bij de thematische eenheden resterende personeel dat voorheen voor het beheer en de verwer- king van projectdossiers verantwoordelijk was, is misschien niet in staat zich gemakkelijk aan te passen aan de nieuwe rol, name- lijk het verschaffen van ondersteuning, sectorale kennis en advies. 32. De Commissie hield een globale aanpak van de planning met betrekking tot de structuur van het hoofdkantoor niet voor realistisch en koos daarom voor een pragmatische, evolutieve aanpak. Maar hoewel er ten tijde van de controle geen algemeen plan bestond voor de herstructurering van EuropeAid, is nog wel overwogen om thematische eenheden te reorganiseren ter bun- deling van thematische expertise. De kennis en ervaring van het hoofdkantoor kunnen op die manier rationeler en doelmatiger aan de delegaties worden doorgegeven. 33. Met betrekking tot de F & C-eenheden van de verschil- lende EuropeAid-directoraten heeft een vergelijkende beoordeling van de werklast uitgewezen dat er tussen de eenheden grote ver- schillen bestaan wat betreft het aantal posten in verhouding tot het aantal en de omvang van de betalingen. Toezichthoudende rol van het hoofdkantoor 34. Nu het hoofdkantoor van de Commissie verantwoorde- lijkheden, in het bijzonder die voor de tenuitvoerlegging van samenwerkingsprogramma’s, overdraagt aan de delegaties, krijgt zij ten opzichte van de delegaties steeds meer een toezichthou- dende en ondersteunende rol, zoals in detail is beschreven in het EuropeAid-document „Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services” van juli 2003. In het kader van haar toezicht- houdende rol gebruikt het hoofdkantoor een aantal instrumen- ten om toe te zien op de activiteiten van de delegaties. De belang- rijkste hiervan zijn: — External Assistance Management Reports (EAMR), om de vier maanden door de delegaties opgestelde verslagen over het beheer van de externe bijstand; — kwartaaloverzichten van verplichtingen, betalingen, RAC en RAL (1); — door de delegaties opgesteld jaarlijks beheersplan; — voortgangsoverzicht voorbereiding; van projecten in staat van — op resultaat gerichte follow-upverslagen over projecten; — financiële-informatiesystemen, CRIS en (voor het EOF) OLAS; — controles ter plaatse; — audits van interne-controlesystemen; — beoordelingen van de werklast. 35.  Hoewel deze toezichtsinstrumenten het hoofdkantoor nuttige informatie verschaffen over de prestaties van de delega- ties, bestond er — wegens het ontbreken van operationele instruc- ties — bij het betrokken personeel omtrent de toepassing van deze instrumenten wel eens onduidelijkheid wat betreft de ver- eiste omvang en diepgang van het toezicht en hebben er zich op de volgende gebieden problemen voorgedaan: a) de beoordelingen van de werklast door de IAS van Euro- peAid zijn gericht op de geleidelijke vaststelling van interne referentienormen voor de verhouding tussen middelen en werklast bij delegaties, zoals is voorgesteld in de mededeling van januari 2002. Vanwege het kleine aantal bezochte dele- gaties en de verscheidenheid aan lokale omstandigheden zijn deze referentienormen echter nog niet ontwikkeld. Derhalve wordt in de tot dusverre verrichte beoordelingen van de werklast de geschiktheid van de personeelssterkte bij de dele- gaties niet geadstrueerd op basis van factoren zoals de taken en verantwoordelijkheden van de delegaties, de omvang van de beheerde steun, het aantal en de waarde van de verrichte betalingen of de kwaliteit van de nationale overheid. Uit de beoordelingen van de werklast blijkt evenmin of er aan een bepaalde taak of proces meer of minder tijd had moeten wor- den besteed, of alle taken relevant waren en of er aanvullende werkzaamheden hadden moeten worden verricht; (1) RAC = „Restant à contracter” = nog aan te gane verplichtingen. RAL = „Restant à liquider” = nog af te wikkelen verplichtingen. 22. 3. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 72/9 b) c) aanvankelijk was het niet verplicht de delegaties feedback te verschaffen naar aanleiding van hun EAMR-verslagen, al vond dit soms wel plaats. Hieraan is inmiddels iets gedaan: sinds eind 2003 is het verplicht, de verzelfstandigde delega- ties stelselmatig feedback te verschaffen naar aanleiding van hun EAMR-verslagen. Niettemin kan EuropeAid uit de EAMR-verslagen soms moeilijk opmaken of er actie, en zo ja welke actie, van het hoofdkantoor wordt verwacht (1); het CRIS biedt geen gebruiksvriendelijke verslagleggings faciliteiten, zodat verscheidene delegaties eigen parallelle gegevensbestanden hebben opgezet, waardoor financiële gegevens over de projecten tweemaal moeten worden inge- voerd. In één geografische regio werd het CRIS als bron van beheersinformatie onbetrouwbaar doordat landencodes ver- keerd waren ingevoerd of ontbraken. De mogelijkheden van het CRIS als toezichtsinstrument zijn voor de ACS-staten nog niet ten volle benut.  Het is de bedoeling dat prognostische informatie tegen eind 2004 in het CRIS wordt opgenomen en de volledige integratie van het OLAS in het CRIS is voor 2006 gepland. In het controleverslag van de Commissie (zie paragraaf 14) werd op dit punt geconcludeerd dat het CRIS „nog geen voldragen verslagleggingssysteem” was. Ondersteunende rol van het hoofdkantoor 36. Na de overdracht van haar uitvoerende bevoegdheden aan de delegaties bestaat de nieuwe rol van het hoofdkantoor er — naast het houden van toezicht — in, de delegaties te onder- steunen bij de voorbereiding, tenuitvoerlegging en beoordeling van projecten. De verzoeken van de delegaties zullen met name samenkomen bij de eenheden voor geografische coördinatie van EuropeAid, die worden ondersteund door de thematische eenheden. De controle heeft uitgewezen dat het hoofdkantoor de 37. delegaties aanzienlijke steun heeft verschaft, door onder meer: — thematische netwerken die zijn opgezet om een sleutelrol te spelen bij het verlenen van kwaliteitsondersteuning aan de delegaties (3). Zij zijn er op gericht richtlijnen en praktische hulpmiddelen aan te reiken voor het opzetten van projecten; — forse ondersteuning op het gebied van financiën en contrac- ten, met inbegrip van een CRIS-helpdesk, een mailbox voor vragen en het opstellen van handleidingen en richtlijnen. 38. Niettemin is de overgang van het hoofdkantoor naar zijn nieuwe, ondersteunende rol in een gedeconcentreerde context op de volgende punten nog voor verbetering vatbaar: a) b) c) d) e) f) de websites van de thematische netwerken verkeren in uit- eenlopende ontwikkelingsstadia en een groot aantal hiervan moet aanzienlijk worden bijgewerkt; er bestaan bij de delegaties nog steeds niet-vervulde behoef- ten op het gebied van opleiding (zie paragraaf 26); de kwaliteitsondersteunende groep voor de ACS-landen heeft momenteel slechts de capaciteit om een steekproef van 20 % van de financieringsvoorstellen te toetsen; EuropeAid heeft aanwijzingen niet altijd in de werktaal van een delegatie beschikbaar gesteld. Er zijn thans duidelijke instructies dit wél te doen, maar bij de vertalingen doen zich nog steeds vertragingen voor; de Commissie draalde met het toelichten aan de delegaties van de wijze waarop begunstigde landen het gedecentrali- seerde beheer van EG-steun in het kader van het nieuwe FR te voeren, en met de begeleiding van de dienden uit financieringsprocedures voor het negende EOF; binnen het verantwoordelijke directoraat van DG RELEX ont- brak voldoende capaciteit, wat leidde tot vertraging bij de goedkeuring van voorstellen van de delegaties om personeel aan te werven.  — een breed pakket van opleidingen op het gebied van steun- beheer en financiële procedures, systemen en controles, zowel voordat het personeel naar de delegaties vertrekt als na aankomst; bijvoorbeeld cursussen over de wijze van steun- verlening, zoals beheer van de projectcyclus, begrotingssteun en sectorale benaderingen; Resultaten van de deconcentratie Indicatoren voor het meten van de resultaten — forse ondersteuning bij de voorbereiding van projecten, waaraan ook wordt bijgedragen door de kwaliteit ondersteu- nende groepen (2); (1) Zoals blijkt uit een nota van een EuropeAid-directeur aan een delegatiehoofd, waarin wordt verzocht, duidelijk aan te geven wan- neer het hoofdkantoor in actie moest komen. (2) EuropeAid telt zes kwaliteitsondersteunende groepen voor de direc- toraten A tot en met F, die zijn bedoeld om alle nieuwe projecten tweemaal door te lichten: eerst in de identificatiefase en daarna in de fase van het financieringsvoorstel. 39. In de mededeling aan de Commissie van 16 mei 2000 over de hervorming van het beheer van externe steun werd ver- klaard dat er prestatie-indicatoren zouden worden ingevoerd om te meten in hoeverre de doelstellingen van de hervorming zijn bereikt (snellere uitvoering, beter steunbeheer en solidere finan- ciële procedures) en om te waarborgen dat het succes van programma’s niet langer wordt afgemeten aan de volledige beste- ding van de toegewezen begrotingsmiddelen in een bepaald jaar. (3) De thematische netwerken bestaan sinds de oprichting van EuropeAid in 2001. Er zijn thans elf thematische netwerken en drie correspondentennetwerken. De communicatie met de delegaties ver- loopt hoofdzakelijk via websites, die in juli 2003 zijn opgezet. C 72/10 NL Publicatieblad van de Europese Unie 22. 3. 2005 In 2001 stelde de Commissie een aantal indicatoren vast, 40. hoofdzakelijk op basis van de destijds beschikbare financiële gege- vens. Het gaat onder meer om vastleggingen en betalingen, de hiermee samenhangende RAC’s en RAL’s, het percentage binnen 60 dagen betaalde rekeningen, de verdeling van vastleggingen en betalingen over het jaar, alsmede het voor de afronding van een project benodigde aantal jaren. Voornoemde indicatoren zijn wellicht nuttig voor de 41. lange termijn en op globaal niveau, maar er dienen andere nut- tige indicatoren aan te worden toegevoegd om een compleet beeld te geven van het tempo en de kwaliteit van de voorberei- ding en feitelijke uitvoering van een project. Eind 2003 beraadde EuropeAid zich nog steeds over aanvullende prestatie-indicatoren die aan dit doel kunnen beantwoorden. 42.  De vertraagde invoering van dergelijke indicatoren heeft geleid tot moeilijkheden bij de vaststelling van gegevens over de uitgangssituatie bij de start van de deconcentratie (of hervor- ming). Verder is het moeilijk om indicatoren vast te stellen waar- mee het effect van de deconcentratie kan worden onderscheiden van het effect van de overige elementen van de hervorming. Bovendien kunnen indicatoren ook worden beïnvloed door andere Commissie-initiatieven, zoals de invoering van project- cyclusbeheer, sectorale benaderingen, nieuwe financiële regle- menten en ontwikkelingen in de begunstigde landen, zoals ver- anderingen in de lokale politieke omgeving of in de kwaliteit van de nationale overheid. Tempo 43. De Rekenkamer heeft met deze controle gezocht naar aanwijzingen voor verbeteringen in het tempo van verschillende activiteiten binnen de projectcyclus waarvoor de delegatie nu spe- cifiek verantwoordelijk is, met name de opstelling van financieringsvoorstellen, het sluiten van contracten, het betalen van rekeningen en de uitvoering van projecten. De eerste fase van de projectcyclus, namelijk de programmering, wordt hier niet behandeld, aangezien deze nog steeds tot de verantwoordelijkheid van het hoofdkantoor behoort, hoewel wordt verwacht dat de delegaties hierbij nauwer zullen worden betrokken. Opstelling van de financieringsvoorstellen Hoewel nauwlettend op de lijst met geprogrammeerde 44. projecten in voorbereiding wordt toegezien om te waarborgen dat tijdslimieten in acht worden genomen, heeft de deconcentra- tie in een aantal gevallen voor vertraging van de project- voorbereiding gezorgd, aangezien de delegaties nu eenmaal een leerproces doormaken. Zo moest het hoofdkantoor in 2003 een aantal delegaties in Azië bijstaan bij het opstellen van ontwerp- financieringsvoorstellen, termijnen moesten worden verschoven en ten slotte werd in het vierde kwartaal een hoger percentage verplichtingen (80-90 %) aangegaan dan in voorgaande jaren (circa 50 %). Verscheidene tijdens de controle bezochte delegaties had- 45. den naar aanleiding van de invoering van het nieuwe FR, dat per 1 januari 2003 van toepassing werd op de algemene begroting, in 2003 specifieke problemen ondervonden bij de voorbereiding van nieuwe financieringsvoorstellen. De delegaties wisten niet zeker hoe zij nieuwe bepalingen uit het FR betreffende het begrip „gedecentraliseerd beheer” van steunactiviteiten door begunstigde landen moesten uitleggen en toepassen. Het hoofdkantoor liet herhaalde verzoeken om uitleg onbeantwoord, omdat het punt in kwestie in maart 2004, gedurende de tweede reeks controle- bezoeken aan de delegaties door de Rekenkamer, blijkbaar nog steeds het voorwerp van onderzoek was.  Daardoor kon een aan- tal projectvoorstellen niet worden afgerond, omdat het ontbrak aan goed begrip van en overeenstemming over de op te zetten uitvoeringsmechanismen. Contracten en betalingen De algemene conclusie op basis van de bezoeken aan de 46. delegaties is dat de delegaties de routineprocedures inzake con- tracten en betalingen naar behoren beheren. De voornaamste ver- klaring hiervoor is dat met name de grotere delegaties, van de eer- ste golf, voor hun F & C-eenheden goed gekwalificeerd en ervaren personeel kregen, waardoor de invoering van de financiële basis- systemen en -procedures soepel verliep. 47. In landen waar de nationale overheid een belangrijke rol speelt in het proces van contractsluiting en betaling (1), leiden ver- tragingen binnen het overheidsapparaat soms tot ernstiger belem- meringen van een vlotte projectuitvoering dan om het even welke vertraging bij de delegaties (2). Veel delegaties hanteren geen specifieke indicatoren om 48. bij te houden hoelang het duurt om betalingen te verrichten of contracten te sluiten en doorgaans stellen zij zich in dit opzicht ook geen specifieke doelen, uitgezonderd de formele verplichte termijnen die zijn vastgelegd in het FR, contracten of gepubli- ceerde aanbestedingsprocedures (3). (1) Dit is met name het geval in de ACS-staten, maar ook in andere lan- den waar gedecentraliseerd projectbeheer wordt toegepast, zoals Marokko. (2) Zo wees de controle bij de delegatie in Senegal uit dat de tijd die bin- nen de delegatie besteed werd aan de verwerking van een betaling wel- iswaar was geslonken tot circa 20 dagen, maar dat dit slechts een frac- tie uitmaakte van de tijd die de projectbeheerseenheden of de nationale overheid namen voor hun aandeel in het betalingsproces, waarbij het veeleer om maanden dan om dagen ging. In Marokko duurden de pro- cedures voor het verwerken van betalingen of het sluiten van contrac- ten zo lang, dat de delegatie had besloten om — in plaats van de rege- ring te assisteren bij de verbetering van haar lokale procedures — de volledige verantwoordelijkheid voor alle betalingen en vastleggingen over te nemen teneinde de vertragingen te beperken. (3) Een uitzondering werd geconstateerd in Senegal, waar de „routing slip” voor betalingsvisa per fase van het verificatieproces een na te streven aantal werkdagen vermeldde; in totaal stonden er 21 werkdagen voor de verwerking van een betalingsverzoek bij de delegatie. 22. 3. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 72/11 Hoewel met de in de delegaties gebruikte financiële- 49.  informatiesystemen, CRIS en (voor EOF) het OLAS, de voor een betaling gebruikte tijd in beginsel kan worden berekend, is in het kader van controles bij een paar delegaties een aantal fouten in de onderliggende gegevens geconstateerd (1). De betrouwbaarheid van de prestatie-indicator van EuropeAid, die het totale percen- tage van binnen 60 dagen betaalde rekeningen aangeeft, is der- halve onzeker. 50. Er zijn geen indicatoren beschikbaar voor de betaal- snelheid van vóór de deconcentratie. Daarom is bij twee delega- ties een handmatige controle uitgevoerd, waarbij een aantal soort- gelijke betalingen werd gekozen (waarvan sommige vóór de deconcentratie — dus door het hoofdkantoor — waren verricht en andere daarna) en de voor de verwerking van de betalingen gebruikte perioden zijn vergeleken. De resultaten waren niet een- duidig; bij één delegatie was er sprake van verbetering (de gemid- delde gebruikte tijd daalde van 61 dagen vóór tot 47 dagen na de deconcentratie), maar bij een andere delegatie was er geen zicht- baar verschil (de gemiddelde gebruikte tijd bleef ongeveer 50 dagen). 51. Een aantal delegaties hadden moeilijkheden met het beheer van betalingen en contracten vanwege de vele fouten die zij constateerden in de eerder in het financiële-informatiesysteem CRIS ingevoerde gegevens, nadat dit systeem in de loop van 2002 operationeel was geworden. De EG-procedures op het gebied van aanbesteding en 52. contractering zijn ingewikkeld. De controle wijst uit dat het per- soneel van delegaties en projecten alsmede lokale bestuurders in dit opzicht soms ernstige moeilijkheden ondervinden, ook al bestaat er ruimte voor afwijkingen of ruimere interpretaties. Dik- wijls moeten aanbestedingsprocedures worden stopgezet of opnieuw begonnen omdat er niet voldoende gegadigden of gel- dige inschrijvingen zijn. Afwijkingen worden niet snel door het hoofdkantoor goedgekeurd en zijn in bepaalde gevallen niet eens mogelijk krachtens specifieke voorschriften, op grond waarvan de aanbestedingsprocedure dient te worden herhaald totdat een toe- reikend aantal geldige inschrijvingen is ontvangen. In die geval- len wordt de voorbereiding of uitvoering van projecten ernstig belemmerd. Projectuitvoering 53. Het effect van de deconcentratie op het tempo van de project- uitvoering als geheel laat zich niet eenvoudig meten (zoals de controle- bezoeken op het niveau van de delegaties hebben uitgewezen), zeker nu nog niet, gelet op de relatief korte periode waarin er van gedecon- centreerd beheer bij de delegaties sprake is (2).  Bij meer dan de helft van (1) De geconstateerde fouten behelzen onder meer een verkeerde datum van afgifte van een factuur, het niet-invoeren van de periode gedu- rende welke de behandeling van een betalingsverzoek wordt opge- schort, bijvoorbeeld bij gebreke van bewijsstukken of vanwege een- malige betalingen die tweemaal in het systeem zijn opgenomen. (2) Een lopend project kan bijvoorbeeld hinder ondervinden van een ontwerpfout, of van gewijzigde omstandigheden, waaraan deconcen- tratie niet (zomaar) iets kan veranderen. de bezochte delegaties luidde de conclusie van de controle dat de posi- tieve effecten van de deconcentratie worden geneutraliseerd door andere factoren. Bij alle controlebezoeken is geconstateerd dat het de 54. projectuitvoering ten goede komt dat er ter plaatse personeel van de F & C-eenheid beschikbaar is en dat de capaciteit in de opera- tionele eenheden van de delegaties is toegenomen. Beide factoren dragen bij tot een beter begrip van de lokale omstandigheden en samen versterken zij het probleemoplossende vermogen ten aan- zien van eventuele moeilijkheden bij projecten en programma’s. Gesprekken met diverse contacten van de delegaties (regerings- ambtenaren, projectpersoneel, vertegenwoordigers van andere donoren) bevestigen dat de capaciteit van de delegaties na de deconcentratie is toegenomen, hetgeen nauwere contacten met en meer betrokkenheid van het delegatiepersoneel mogelijk maakt. De eerder in dit verslag in het kader van de voorbereiding 55. van de delegaties en het hoofdkantoor op de deconcentratie besproken belemmeringen kunnen leiden tot neutralisering van de tempoverhoging als gevolg van de deconcentratie (zie de para- grafen 23, 26, 35, onder c), en 38). Kwaliteit 56. Met betrekking tot de tweede hoofddoelstelling van de hervorming en de deconcentratie, namelijk om de kwaliteit van de externe steun van de EG radicaal te verbeteren, is het — na minder dan twee jaar van gedeconcentreerd beheer — nog te vroeg om volledig zicht te krijgen op het potentiële effect van deconcentratie op de kwaliteit van steun tijdens de hele project- cyclus. Hiervoor is een periode van ten minste vier à vijf jaar nodig; pas dan wordt een significant aantal onder gedeconcen- treerd beheer voorbereide projecten en programma’s ten uitvoer gelegd. 57. Bovendien zou de meest geschikte reeks indicatoren voor de kwaliteit van steun in een vroeger stadium moeten worden vastgesteld.  Het op resultaat gerichte toezichtsysteem, dat de Commissie in 2002 heeft uitgebreid tot alle regio’s die betrokken zijn bij de externe samenwerkingsprogramma’s van de EG, is bedoeld om de prestaties van een project of programma te eva- lueren. Op de lange termijn zouden deze beoordelingen een belangrijke indicator kunnen vormen voor het kwaliteitsniveau van EG-steun en — gesteld dat de verslagen van een constant niveau en daardoor onderling vergelijkbaar zijn — van kwaliteitsverbeteringen. 58. De positieve factoren die hierboven zijn vermeld in ver- band met het tempo van de projectuitvoering, zijn ook van invloed op de kwaliteit daarvan. De controle heeft uitgewezen dat er in het merendeel van de bezochte delegaties tekenen zijn die erop wijzen dat de delegaties thans beter in staat zijn om de ver- schillende aspecten van ontwikkelingsactiviteiten te behandelen, hetgeen leidt tot intensievere contacten met begunstigden en andere belanghebbenden en tot meer begrip van de lokale omstandigheden, risico’s en mogelijkheden. Uit inzage van stuk- ken tijdens de controle bleek eveneens een grotere betrokkenheid van delegatiepersoneel bij activiteiten op het gebied van project- toezicht, zoals het bestuderen van en commentaar leveren op werkplannen en voortgangsverslagen van projecten. C 72/12 NL Publicatieblad van de Europese Unie 22. 3. 2005 Anderzijds zijn er ook — eerder in dit verslag genoemde 59. (zie paragraaf 56) — belemmeringen die kunnen leiden tot neu- tralisering van de kwalitatieve verbeteringen als gevolg van de deconcentratie. Bovendien waren er in de meeste bezochte delegaties 60. meerdere categorieën personeel (zoals individuele experts, ALAT’s en plaatselijke functionarissen) in de operationele eenheden werk- zaam; zij verdeelden de werkdruk doorgaans zo, dat ieder van hen voor een aantal projecten verantwoordelijk was. Deze praktijk waarborgt niet dat de verschillende soorten middelen optimaal worden gebruikt; het betekent namelijk dat de meer ervaren des- kundigen soms een aanzienlijk deel van hun tijd aan betrekkelijk eenvoudige administratieve taken besteden. standaarddocumenten of opmaakprofielen voor controlelijsten, „routing slips” en richtsnoeren die zowel binnen de delegatie als door de projectbeheerders moeten worden gebruikt. In ten min- ste twee bezochte delegaties zijn de F & C-eenheden begonnen met de aanpak van het probleem van toezicht op de uitvoerende organisaties en hebben zij een aanpak ontwikkeld voor externe audits van projecten, met een stelselmatige follow-up daarvan. 63. 