Speciaal verslag nr. 2/2009#Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren?
EUROPESE REKENKAMER 5 1 9 0 - 1 3 8 1 N S S I 9 0 0 2 2. r n g a l s r e v l a a i c e p S HET VOLKSGEZONDHEIDSPROGRAMMA VAN DE EUROPESE UNIE (2003-2007): EEN DOELTREFFENDE MANIER OM DE GEZONDHEID TE VERBETEREN? NL Speciaal verslag nr. 2 2009 HET VOLKSGEZONDHEIDS- PROGRAMMA VAN DE EUROPESE UNIE (2003-2007): EEN DOELTREFFENDE MANIER OM DE GEZONDHEID TE VERBETEREN? (uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG) EUROPESE REKENKAMER 2 EUROPESE REKENKAMER 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburg LUXEMBURG Tel. +352 4398-45410 Fax +352 4398-46410 E-mail: euraud@eca. europa. eu Internet: http://www. eca. europa. eu Speciaal verslag nr. 2 2009 Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa. eu). Bibliografische gegevens bevinden zich aan het einde van deze publicatie. Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2009 ISBN 978-92-9207-235-3 © Europese Gemeenschappen, 2009 Overneming met bronvermelding toegestaan Printed in Belgium Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? INHOUD 3 Paragraaf I-VI 1-9 AFKORTINGEN SAMENVATTING INLEIDING 10-12 REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE 13-82 13-33 14-18 19-21 22-28 29-33 34-65 35-38 39-49 50-54 55-65 66-82 67-69 70-73 74-78 79-82 CONTROLEBEVINDINGEN PROGRAMMAOPZET DE INTERVENTIELOGICA IS NIET UITDRUKKELIJK AANGEGEVEN DE PROGRAMMADOELSTELLINGEN ZIJN NIET SPECIFIEK, MEETBAAR OF TIJDGEBONDEN STRATEGISCHE PLANNING ONTBREEKT EN ER ZIJN GEEN PRIORITEITEN BEPAALD DE INDICATOREN OP PROGRAMMANIVEAU ZIJN ONGESCHIKT OM DE RESULTATEN TE METEN PROGRAMMA-UITVOERING: VAN PROJECTONTWERP TOT RESULTATEN DE PROJECTDOELSTELLINGEN ZIJN NIET SPECIFIEK, VERIFIEERBAAR EN KWANTIFICEERBAAR BEPALING VAN DE VERWACHTE PROJECTRESULTATEN, OMSCHRIJVING VAN DE DOELGROEPEN EN PLANNING VAN DE DUURZAAMHEID ZIJN EERDER UITZONDERING DAN REGEL COMPLEMENTARITEIT EN CONSISTENTIE VAN DE PROJECTENPORTEFEUILLE ZIJN NIET AFDOENDE GEMONITORD BEPERKTE EUROPESE MEERWAARDE PROJECTBEHEER PARTNERSCHAPPEN WERKTEN GOED HET PROJECTTOEZICHT VAN DE COMMISSIE VINDT MEER AD HOC DAN SYSTEMATISCH PLAATS DE OUTPUT WORDT WEL GEREALISEERD MAAR NIET ACTIEF VERSPREID PROJECTEVALUATIE IS NOG NIET ALGEMEEN GEBRUIKELIJK 83-92 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN BIJLAGE I — VGP 2003-2007 (COMPONENT „GEZONDHEIDSBEPALENDE FACTOREN”) — GEFINANCIERDE PROJECTEN PER THEMA BIJLAGE II — VGP (COMPONENT „GEZONDHEIDSBEPALENDE FACTOREN”) — ANALYSE VAN ZES BELEIDSTERREINEN BIJLAGE III — VGP (COMPONENT „GEZONDHEIDSBEPALENDE FACTOREN”) — TOEPASSING VAN DE SMART-CRITERIA OP DE PROJECTDOELSTELLINGEN VERMELD IN DE SUBSIDIEOVEREENKOMSTEN VAN DE 36 GECONTROLEERDE PROJECTEN ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE Speciaal verslag nr.  2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? AFKORTINGEN 5 ABM: Activiteitengeörienteerd beheer DG JLS: Directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid van de Europese Commissie DG SANCO: Directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming van de Euro- pese Commissie DG TREN: Directoraat-generaal Energie en vervoer van de Europese Commissie ECDC: Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding EG: Europese Gemeenschap EU: Europese Unie EWDD: Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving JWP: Jaarlijks werkplan NGO: Niet-gouvernementele organisatie PHEA: Uitvoerend Agentschap voor het volksgezondheidsprogramma, in juli 2008 herdoopt tot Uitvoerend Agentschap voor gezondheid en consumenten (EAHC) RDI-cyclus: Cyclus van onderzoek, ontwikkeling en uitvoering RTD: Onderzoek en technische ontwikkeling VGP: Volksgezondheidsprogramma (2003-2008) VGP2: Tweede communautair actieprogramma op het gebied van gezondheid 2008-2013 WHO: Wereldgezondheidsorganisatie Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 6 SAMENVAT TING ANT WOORDEN VAN DE COMMISSIE I. Het actieprogramma Volksgezondheid (VGP) voor 2003-2007 diende ter aanvulling van de maatregelen van de lidstaten om de volksge- zondheid te beschermen en te verbeteren. Het was opgebouwd uit drie componenten: „gezondheidsvoorlichting”, snel reageren op „gezondheidsbedreigingen” en gezondheids- bevordering door het aanpakken van „gezond- heidsbepalende factoren”. II. Tijdens deze periode verleende het programma subsidies aan groepen van organisaties voor de uitvoering van zo’n 352 projecten, met een totale bijdrage van de Gemeenschap van onge- veer 232 miljoen euro. III. Met deze controle wilde de Rekenkamer nagaan of de juiste omstandigheden waren geschapen om de uit de EU-begroting gefinancierde pro- jecten doeltreffend te doen bijdragen tot een verbetering van de gezondheid van de Europese burger, ter aanvulling van de maatregelen van de lidstaten.  Met name onderzocht zij of: a) b) d e o p z e t v a n h e t V G P e e n p a s s e n d kader bood voor een doeltreffende uit- voering en monitoring van de door de Gemeenschap gefinancierde acties voor gezondheidsbevordering; d e C o m m i s s i e i n d e f a s e v a n d e p r o - gramma-uitvoering en de projectselectie ervoor zorgde dat de krachtens de compo- nent „gezondheidsbepalende factoren” van het VGP gefinancierde projecten zo goed als zeker duurzame resultaten zouden berei- ken, complementair waren en een EU-meer- waarde boden; en c) de Commissie en de projectcoördinatoren zorgden voor een doeltreffend beheer van de projecten. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 7 SAMENVAT TING ANT WOORDEN VAN DE COMMISSIE V. In het licht van haar bevindingen beveelt de Rekenkamer aan, de programmalogica in soort- gelijke toekomstige regelgeving expliciet aan te geven. Wat het lopende programma betreft moet de Commissie de situatie in kaart brengen om een overzicht te krijgen van de reeds uitge- voerde acties en zo de overblijvende leemten te ontdekken. De jaarlijkse prioriteiten moeten sterk in aantal worden gereduceerd en worden toegespitst op strategische onderwerpen en activiteiten met een duidelijke Europese meer- waarde. De Commissie moet ook de ontdekte gebreken in de opzet en de uitvoering van de projecten aanpakken. VI. In meer fundamentele zin worden de Commissie en de lidstaten uitgenodigd de EU-aanpak van de financiering op het gebied van de volksge- zondheid voor de periode na 2013 opnieuw te bezien. Andere bestaande samenwerkingsme- chanismen, zoals de „open coördinatiemethode”, zouden verder kunnen worden ontwikkeld. IV. De Rekenkamer kwam tot de volgende bevin- dingen en conclusies: a) b) Het VGP kreeg zeer ruime en ambitieuze d o e l s t e l l i n g e n m e e , i n s c h r i l c o n t r a s t m e t d e b e p e r k t e m i d d e l e n w a a r o v e r het beschikte. In die situatie is het van essentieel belang zich te concentreren op hetgeen werkelijk kan worden gere- aliseerd.  Maar de interventielogica werd nooit expliciet aangegeven, hetgeen niet bevorderlijk is voor het kiezen van duide- lijke, zinvolle en logisch verbonden doel- stellingen en het bepalen van geschikte p r e s t a t i e - i n d i c a t o r e n. B i j g e v o l g w a s h e t V G P n i e t s t r a t e g i s c h g e r i c h t. D e i n d e j a a r l i j k s e w e r k p l a n n e n i n g e s t e l d e „ a c t i e t e r r e i n e n ” v a n h e t p r o g r a m m a waren talrijker dan de projecten die wer- den gefinancierd om ze aan te pakken. Aangezien projectontwikkelaars werden opgeroepen financiering aan te vragen op grond van vaak zeer algemene titels, leidden de veelheid en verscheidenheid van projectthema’s en doelgroepen tot een verwatering van de input en een ver- snippering van de resultaten. De doeltreffendheid van de projecten werd belemmerd door gebreken in de opzet en uitvoeringsproblemen. Op enkele uitzonde- ringen na werd in de projecten niet bepaald welke resultaten werden nagestreefd en kon derhalve niet worden aangetoond of ze enig effect hadden. Duurzaamheid werd door de deelnemers vaak gezien als de voortzetting van de projectactiviteiten en was dan ook sterk afhankelijk van voortgezette commu- nautaire financiering. Er was geen systema- tische monitoring van de acties die op de diverse prioritaire terreinen reeds waren ondernomen, hetgeen soms leidde tot dub- bel werk. c) Positief is dat het programma belangheb- benden uit verschillende landen samen- bracht. De projecten hadden meestal een Europese dimensie en bevorderden in vele gevallen het delen van ervaringen en het leren van elkaar. Netwerken waren duidelijk het meest geschikt om een Europese meer- waarde te leveren. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? INLEIDING 8 1 PB L 271 van 9. 10. 2002, blz. 1.  2 Dit waren de communautaire actieprogramma’s betreffende kanker, zeldzame ziekten, met de milieuverontreiniging samenhangende ziekten, aids en andere besmettelijke ziekten, voorkoming van letsel, preventie van drugsverslaving, gezondheidsmonitoring en gezondheidsbevordering, -voorlichting, -opvoeding en -opleiding. 3 Het programmacomité is het comité van beheer als bedoeld in de artikelen 4 en 7 van Besluit 1999/468/EG van de Raad (PB L 184 van 17. 7. 1999, blz. 23) voor het jaarlijks werkplan ter uitvoering van het programma. Het beheert de regelingen, criteria en procedures voor de selectie en financiering van programma-acties, de uitvoering van gemeenschappelijke strategieën en acties en de evaluatie van het programma, alsook bepaalde maatregelen in verband met de coördinatie van de gezondheidsmonitoring en met het snel reageren op gezondheidsbedreigingen. Andere maatregelen ter uitvoering van het VGP worden vastgesteld volgens de raadplegingsprocedure als bedoeld in de artikelen 3 en 7 van Besluit 1999/468/EG. 1. Artikel 152 van het EG-Verdrag beschrijft de rol van de Gemeenschappen op het gebied van de volksgezondheid: „Het optreden van de Gemeen- schap […] is gericht op verbetering van de volksgezondheid, preventie van ziekten en aandoeningen bij de mens en het wegnemen van bronnen van gevaar voor de menselijke gezondheid”. Deze communautaire acties zijn bedoeld om op nationaal niveau getroffen maatregelen aan te vullen en dienen de verantwoordelijkheden van de lidstaten voor het organiseren en leveren van gezondheidsdiensten en medische zorg te respecteren. 2. Op het gebied van de volksgezondheid heeft de Europese Commissie a l s v o o r n a a m s t e t a a k d e s a m e n w e r k i n g t u s s e n d e a u t o r i t e i t e n v a n de lidstaten te bevorderen en stimulerende maatregelen te treffen. Afgezien van specifieke bevoegdheden inzake de veiligheidsnormen betreffende organen, substanties van menselijke oorsprong en bloed, is de regelgevende bevoegdheid van de EU op dit gebied beperkt tot stimulerende maatregelen, hetgeen harmonisatie van de wetten en voorschriften van de lidstaten uitsluit. 3. Het eerste volksgezondheidsprogramma (VGP) werd voor de periode 2003-2008 vastgesteld bij Besluit nr. 1786/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad 1 en kwam in de plaats van acht actieprogram- ma’s betreffende specifieke gezondheidskwesties 2.  Het VGP had drie algemene doelstellingen: a) b) c) verbetering van de informatie en kennis ten behoeve van de ont- w i k k e l i n g v a n d e v o l k s g e z o n d h e i d ( c o m p o n e n t „ g e z o n d h e i d s - voorlichting”); v e r g r o t i n g v a n h e t v e r m o g e n o m s n e l e n g e c o ö r d i n e e r d o p gezondheidsbedreigingen te reageren (component „gezondheids- bedreigingen”); g e z o n d h e i d s b e v o r d e r i n g e n z i e k t e p r e v e n t i e d o o r r e k e n i n g t e h o u d e n m e t g e z o n d h e i d s b e p a l e n d e f a c t o r e n v o o r a l l e b e l e i d - s t e r r e i n e n e n a c t i v i t e i t e n ( c o m p o n e n t „ g e z o n d h e i d s b e p a l e n d e factoren”). 4. Om deze doelstellingen te verwezenlijken verstrekte de Commissie sub- sidies aan consortia van (gouvernementele, niet-gouvernementele en universitaire) organisaties die projecten uitvoeren in verband met de prioritaire gezondheidskwesties, vermeld in de jaarlijkse werkplannen (JWP’s) die de Commissie en een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten opstellen 3. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 9 5. Het VGP bestrijkt de jaren 2003 tot en met 2007.  In die periode wer- d e n z o ’ n 3 5 2 p r o j e c t e n g e f i n a n c i e r d , m e t e e n t o t a l e E U - b i j d r a g e v a n 2 3 1 , 7 m i l j o e n e u r o a a n v a s t l e g g i n g e n 4 ( z i e f i g u u r 1 ). D e c o m - ponent „gezondheidsbepalende factoren” was budgettair gezien de grootste van de drie met een communautaire bijdrage van 90,8 mil- j o e n e u r o o f w e l 4 0 % v a n h e t t o t a l e b e d r a g d a t v o o r d e p r o j e c t e n werd vastgelegd. 4 De gegevens over de in 2007 gedane oproep tot het indienen van voorstellen zijn gebaseerd op de lijst van de geaccepteerde voorstellen. Over verscheidene contracten werd in oktober 2008 nog onderhandeld. F I G U U R 1 TOTALE COMMUNAUTAIRE BIJDRAGE (VASTLEGGINGEN IN MILJOEN EURO ALS PERCENTAGE VAN DE TOTALE BEGROTING) EN AANTAL PROJECTEN PER PROGRAMMACOMPONENT Gezondheidsbedreigingen 58,8 miljoen euro (25 %) 68 projecten Gezondheidsvoorlichting 82,1 miljoen euro (35 %) 135 projecten Gezondheidsbepalende factoren 90,8 miljoen euro (40 %) 149 projecten 6. In het kader van het VGP werden subsidieovereenkomsten gesloten met projectcoördinatoren die cofinanciering ontvingen tot 60 % (in uit- zonderlijke gevallen 80 %) van de gedane uitgaven ter uitvoering van programma-activiteiten. Naast de projectsubsidies werd een klein deel (ongeveer 3 %) van de operationele begroting van het VGP bestemd voor dienstverleningscontracten via inschrijvingsprocedures. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 10 7. De uit het VGP gefinancierde projecten liepen zeer uiteen qua omvang, aanpak en doelgroep (zie tekstvak 1). De consortia telden drie tot 60 partners, de communautaire bijdrage liep van 45 000 tot 2,5 mil- joen euro en de soorten projectactiviteiten verschilden sterk. 5 Besluit nr.  1350/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB L 301 van 20. 11. 2007, blz. 3). 8. Op 1 januari 2008 werd het tweede communautair actieprogramma op het gebied van gezondheid 2008-2013 (VGP2) van kracht 5. De Commissie had oorspronkelijk voorgesteld de programma’s voor volksgezond- heid en consumentenbescherming te bundelen 6. Tevens had zij voor- gesteld de begroting met ongeveer 270 % te verhogen (804 miljoen e u r o v o o r g e z o n d h e i d v o o r 2 0 0 8 - 2 0 1 3 ) , m e t h e t a r g u m e n t d a t d e VGP-begroting voor gezondheidsacties ontoereikend was om te kun- nen voldoen aan de Verdragsverplichting, gezondheidsbedreigingen te pareren 7. 9. Maar na het interinstitutionele akkoord van 17 mei 2006 betreffende het financiële kader 2007-2013 werd noch de bundeling van de program- m a ’ s v o o r g e z o n d h e i d s z o r g e n c o n s u m e n t e n b e s c h e r m i n g , n o c h d e verhoogde begroting door het Europees Parlement en de Raad geac- cepteerd. Het wetgevingsproces resulteerde in een tweede gezond- heidsprogramma met soortgelijke doelstellingen en activiteiten als h e t V G P , m a a r m e t e e n v e r l a a g d e b e g r o t i n g v a n 3 2 2 m i l j o e n e u r o , dus jaarlijks ongeveer 9 % minder dan het voorgaande programma (zie tekstvak 2). 6 COM(2005) 115 def. 7 Volgens de impactbeoordeling SEC(2005) 0425, blz. 29, maakt het vasthouden aan de huidige begroting het onmogelijk de verplichtingen krachtens het Verdrag optimaal te vervullen of tegemoet te komen aan de politieke wil, meer te doen voor de burger op het gebied van gezondheid en consumentenbescherming. De beschikbare financiële middelen bieden de Gemeenschap immers niet de mogelijkheid de noodzakelijke acties integraal uit te voeren, met name niet bij de bestrijding van grote plagen of ernstige ziekten of bij de samenwerking tussen de lidstaten op het vlak van de gezondheid.  T E K S T V A K 1 VGP (COMPONENT „GEZONDHEIDSBEPALENDE FACTOREN”) — VOORBEELDEN VAN PROJECTACTIVITEITEN • Verzamelen van gegevens over vervalste recepten als indicator van drugsgebruik. • Organisatie van een wetenschappelijk symposium over de medische neveneffecten van doping. • Voorbereiding van een verslag over de naleving van regelingen inzake de handel in alcohol. • Opstelling en verspreiding van informatiemateriaal voor migranten-sekswerkers. • Organisatie van een wedstrijd ter bevordering van rookvrije klaslokalen. • Ontwikkeling van nationaal en regionaal beleid en plannen inzake borstvoeding. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 11 T E K S T V A K 2 VERGELIJKING VGP (2003-2007) MET VGP2 (2008-2013) Rechtsgrondslag Doelstellingen VGP (2003-2007) VGP2 (2008-2013) Besluit nr. 1786/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 tot vaststelling van een communautair actieprogramma op het gebied van de volksgezondheid (2003-2008) Besluit nr. 1350/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 tot vaststelling van een tweede communautair actieprogramma op het gebied van gezondheid (2008-2013) • verbetering van de kennis en informatie ten behoeve van de ontwikkeling van de volksgezondheid • vergroting van het vermogen snel en gecoördineerd op gezondheidsbedreigingen te reageren • gezondheidsbevordering en ziektepreventie door rekening te houden met de gezondheidsbepalende factoren voor alle beleidsterreinen en activiteiten • informatie en kennis over de gezondheid genereren en verspreiden • de gezondheidsbescherming van de burgers verbeteren • de gezondheid bevorderen, onder meer door het verminderen van ongelijkheden op gezondheidsgebied Begroting over- eenkomstig het programma- besluit 354 miljoen euro (voor 2003-2008)8 dus 59 miljoen euro per jaar gedurende 6 jaar 322 miljoen euro (voor 2008-2013) dus 53,7 miljoen euro per jaar gedurende 6 jaar Financierings- mechanismen Subsidies voor acties Inschrijvingen (dienstverleningscontracten)9 Programma- uitvoering Impact- beoordeling DG SANCO10 Niet verricht Subsidies voor acties Operationele subsidies Conferenties Gemeenschappelijke acties Inschrijvingen (dienstverleningscontracten) Volledig beheerd door het PHEA4 Uitgebreide impactbeoordeling (2005)12 8 Er zijn twee hoofdoorzaken voor het verschil tussen de indicatieve VGP-begroting in het programmabesluit en het in paragraaf 5 genoemde bedrag van 231,7 miljoen euro aan vastleggingen voor projecten in 2003-2007: de indicatieve begroting omvatte ongeveer 58 miljoen euro voor 2008 (dat vervolgens onder VGP2 kwam te vallen), en zij dekte ook de uitgaven voor het uitvoerend agentschap. 9 De JWP’s stelden voor oproepen tot inschrijving een maximum in van 10 % van de operationele begroting.  In VGP2 werd dat verhoogd tot 20 %. 10 Vanaf 2005 werden het subsidiebeheer en de organisatie van oproepen voor het doen van voorstellen geleidelijk overgedragen aan het Uitvoerend Agentschap voor het volksgezondheidsprogramma (PHEA) (sinds 1 januari 2007 volledig operationeel). 11 Besluit 2004/858/EG van de Commissie (PB L 369 van 16. 12. 2004, blz. 73). In 2008 werd de benaming veranderd in Uitvoerend Agentschap voor gezondheid en consumenten (UAGC). 12 SEC(2005) 425, Bijlage bij het voorstel voor een strategie en programma inzake gezondheid en consumentenbescherming (COM(2005) 115 def. ). Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE 12 10. Acties ter bevordering van de gezondheid kunnen worden gedefinieerd als „acties die de mensen aanzetten te kiezen voor, en vast te houden aan een gezonde levensstijl en die gezondheidsbevorderende levensomstan- digheden (omgeving) creëren” 13. Acties van dit type vielen goeddeels onder de component „gezondheidsbepalende factoren” van het VGP. Tijdens de controle werd onderzocht of het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bij de opstelling van het programma — en de Commissie en de projectcoördinatoren bij de uitvoering ervan — de juiste omstandigheden hadden geschapen zodat de projecten effec- t i e f b i j d r o e g e n a a n d e m o g e l i j k h e d e n v a n d e E u r o p e s e b u r g e r o m zijn gezondheid te verbeteren. 11.  De Rekenkamer onderzocht of: a) b) de opzet van het VGP een geschikt kader bood voor een doeltref- f e n d e u i t v o e r i n g e n m o n i t o r i n g v a n d e d o o r d e G e m e e n s c h a p gefinancierde acties voor gezondheidsbevordering ter aanvulling van de maatregelen van de lidstaten; de Commissie er in de fase van de programma-uitvoering en de projectselectie voor zorgde dat de projecten binnen de compo- nent „gezondheidsbepalende factoren” van het VGP zo goed als zeker duurzame resultaten zouden bereiken, complementair waren en voor de EU een meerwaarde hadden; c) de Commissie en de projectcoördinatoren zorgden voor een effi- ciënt beheer van de projecten. 13 Don Nutbeam et al. , The Evidence of Health Promotion Effectiveness — Shaping Public Health in a New Europe, International Union for Health Promotion and Education (IUHPE), 1999, blz. 3. 14 De selectie omvatte alle zes op de levensstijl gerichte prioritaire terreinen van de component „gezondheidsbepalende factoren”. Op al deze terreinen werden in de periode 2003-2007 jaarlijks projecten voor financiering geselecteerd (zie bijlage I). 15 De steekproef omvatte alle projecten die hetzij waren afgerond, hetzij ten minste een eerste tussentijds technisch verslag hadden opgeleverd op de zes beleidsterreinen van de „aan de levensstijl gerelateerde gezondheidsbepalende factoren”: alcohol, tabak, drugs, voeding en lichaamsbeweging, seksuele en reproductieve gezondheid, en geestelijke gezondheid. 12.  De controle omvatte: a) b) een analyse van de rechtsgrondslag van het programma en een b e s t u d e r i n g v a n d e p r o g r a m m a - e v a l u a t i e s e n a n d e r e r e l e v a n t e documentatie; e e n a n a l y s e v a n d e c o m m u n a u t a i r e a c t i e s e n b e l e i d s o n t w i k k e - ling op geselecteerde terreinen binnen de component „gezond- h e i d s b e p a l e n d e f a c t o r e n ” : d r u g s , a l c o h o l , t a b a k , s e k s u e l e e n r e p r o d u c t i e v e g e z o n d h e i d , g e e s t e l i j k e g e z o n d h e i d , e n v o e d i n g en lichaamsbeweging 14. Daarbij werden ook beleidsdocumenten van de Commissie en van de WHO onderzocht, alsmede initiatieven en programma’s in de lidstaten en derde landen en academische en wetenschappelijke literatuur; c) e e n b e o o r d e l i n g v a n e e n s t e e k p r o e f v a n 3 6 ( o p e e n t o t a a l v a n 1 4 9 ) p r o j e c t e n d i e u i t d e c o m p o n e n t „ g e z o n d h e i d s b e p a l e n d e f a c t o r e n ” , d. w. z.  é é n v a n d e d r i e c o m p o n e n t e n v a n h e t V G P ( 2 0 0 3 - 2 0 0 7 ) w e r d e n g e f i n a n c i e r d. D e s t e e k p r o e f o m v a t t e a l l e projecten op de zes geselecteerde terreinen die ten tijde van de controle al lang genoeg liepen 15. De beoordeling omvatte ook een Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 13 studie van de projectdocumentatie, gesprekken met alle project- coördinatoren en een online enquête bij de projectpartners 16; 16 De enquête werd verricht om de opinie van de andere d) gesprekken met personeelsleden van DG SANCO en PHEA; e) een kwantitatieve analyse van de ingediende voorstellen, de gefi- nancierde projecten en de projectbegrotingen; f) g) een raadpleging van belanghebbenden bij de nationale ministeries en de instellingen voor volksgezondheid, de vertegenwoordigers van de lidstaten bij het programmacomité en bij de nationale cen- tra in acht lidstaten (België, Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland, Letland, Zweden, Verenigd Koninkrijk); een bespreking van relevante kwesties met een groep deskundi- gen inzake gezondheidsbevordering en ziektepreventie in diverse fasen van de controle. De voornaamste inbreng van die experts b e s t o n d e r i n , b i j t e d r a g e n a a n d e a n a l y s e v a n d e R e k e n k a m e r , bijvoorbeeld door de RDI-cyclus voor te stellen als kader voor de analyse (zie tekstvak 10), en de in dit verslag vermelde contro- lebevindingen te onderschrijven. projectdeelnemers te vernemen over de partnerschappen en het beheer van de projecten voor gezondheidsbevordering; ze vond plaats van 11 maart tot 4 april 2008. De door de Rekenkamer gehanteerde vragenlijst was gebaseerd op eerdere onderzoeken op dit terrein (zie El Ansari W. , „Educational Partnerships for Health: Do Stakeholders Perceive Similar Outcomes?” in Journal of Public Health Management and Practice, Vol. 9(2), 2003, blz. 136-156).  Zo’n 505 deelnemers aan de geselecteerde projecten werden bevraagd en 242 van hen beantwoordden alle vragen: een respons van 47,9 %. Nog eens 19 deelnemers beantwoordden sommige, maar niet alle vragen van de lijst. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? CONTROLEBEVINDINGEN 14 PROGRAMMAOPZET 13. Programma’s zijn doeltreffender als ze goed zijn opgezet en de beoogde resultaten duidelijk zijn aangegeven. Dat is vrijwel zeker het geval indien: 17 Europese Commissie, DG Begroting, „Evaluating EU activities: a practical guide for the Commission services”, juli 2004, a) de onderliggende interventielogica uitdrukkelijk wordt aangegeven in het programmabesluit (of in de bijgevoegde documentatie); blz. 87. b) d e o m s c h r e v e n p r o g r a m m a d o e l s t e l l i n g e n s p e c i f i e k , m e e t b a a r , haalbaar, relevant en tijdgebonden zijn (SMART); 18 COM(2000) 285 def. 19 Het Commissievoorstel voor het VGP kwam vóór de c) prioriteiten worden gesteld overeenkomstig de strategie van de organisatie, in 2002 verplicht gestelde impactbeoordeling en was d) p r e s t a t i e s e n r e s u l t a t e n k u n n e n w o r d e n g e t o e t s t a a n d e g e l i j k e en zinvolle indicatoren. aan een beperkte analyse van de kosteneffectiviteit. dus alleen onderworpen 14. 15. 16. DE INTERVENTIELOGICA IS NIET UITDRUKKELIJK AANGEGEVEN Een hoofdelement in de programmaopzet is het bepalen van de interven- tielogica — de hypothetische lijn van oorzaak en gevolg die aangeeft hoe een interventie naar verwachting haar algemene doelstellingen zal verwezenlijken. In de context van de EU zijn deze algemene beleids- en programmadoelstellingen doorgaans in het Verdrag omschreven. De interventielogica levert de conceptuele verbinding tussen de input van de interventie en de productie van de output en vervolgens de impact ervan op de maatschappij qua resultaten en uitkomsten 17. Het uitdrukkelijk vermelden van de logica van een geplande interventie maakt het mogelijk een hiërarchie van doelstellingen op te stellen en essentiële indicatoren aan te houden voor toezicht en evaluatie.  Logische modellen die tonen hoe de input in de diverse activiteiten zal leiden tot de verwachte resultaten zijn de meest geschikte manier om de interventielogica aan te geven. Noch het voorstel van de Commis- sie voor het programmabesluit 18, noch de rechtsgrondslag voor het VGP of andere relevante documenten (zoals impactbeoordelingen 19 of JWP’s) beschreven de interventielogica van het programma zodanig expliciet. Die situatie bleef bij het VGP2 ongewijzigd. Logische modellen worden gehanteerd op andere EU-beleidsterrei- nen, zoals externe maatregelen, en zijn voor de volksgezondheid in andere delen van de wereld algemeen gebruikelijk (Verenigde Staten, C a n a d a ). Z e w e r d e n b i j v o o r b e e l d g e b r u i k t b i j d e p l a n n i n g , u i t v o e - ring en evaluatie van programma’s van het „Southern Arizona Border H e a l t h C a r e e r s O p p o r t u n i t y P r o g r a m ” 2 0, h e t „ H e a l t h I m p r o v e m e n t Initiative” gefinancierd door de California Wellness Foundation 21 en het „Calgary Cross-Cultural Mental Health Consultation Project 22. Daarentegen was er een uitgebreide impactbeoordeling voor het VGP2 (zie Europese Commissie, SEC(2005) 0425; impactbeoordeling van de voorgestelde gecombineerde strategie en programma voor gezondheid en consumentenbescherming). 20 „How Using a Logic Model Refined Our Program to Ensure Success”, M. Page, S. H. Parker en R. Renger, in: Health Promotion Practice OnlineFirst, gepubliceerd op 28 augustus 2007. 21 „Evaluating the California Wellness Foundation’s Health Improvement Initiative: A Logic Model Approach”, A. Cheadle, W. L. Beery, H. P. Greenwald, G. D. Nelson, D. Pearson en S. Senter, in: Health Promotion Practice, april 2003; vol. 4: blz. 146-156. 22 „Evaluability Assessment: A Catalyst for Program Change and Improvement”, W. E. Thurston, J. Graham en J. Hatfield, in: Evaluation & the Health Professions, juni 2003; vol. 26: blz. 206-221. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 15 17. 18.  In hun verslag over de tussentijdse evaluatie van het VGP 23 bevalen de externe beoordelaars de ontwikkeling aan van een dergelijke systema- tische, op rationele elementen gebaseerde beschrijving van het ver- band tussen input, activiteiten, output en uitkomsten (zie tekstvak 3). De Rekenkamer heeft aanbevolen interventielogica toe te passen bij h e t o p s t e l l e n v a n p r o g r a m m a ’ s , h e t b e p a l e n v a n d o e l s t e l l i n g e n e n het meten van prestaties voor andere begrotingsterreinen 24. Naar het oordeel van de Rekenkamer bemoeilijkt het ontbreken van een conceptueel kader de bepaling van SMART-programmadoelstellingen (zie de paragrafen 19-21) en de invoering van degelijke indicatoren voor een doeltreffend toezicht op de programma-uitvoering (zie de paragrafen 70-73). 23 Wija J. Oortwijn et al. , Interim evaluation of the Public Health Programme 2003-2008. Final Report, RAND Europe technical report, 2007, blz. 6. 24 Zie Speciaal verslag nr. 9/2007, „De evaluatie van de Europese kaderprogramma’s voor onderzoek en technologische ontwikkeling (OTO): kan de aanpak van de Commissie worden verbeterd?” (PB C 26 van 30. 1. 2008), paragrafen 34-36, en Speciaal verslag nr. 7/2008, „Intelligente energie (2003-2006)” (PB C 279 van 1. 11. 2008), paragrafen 18 en 21. T E K S T V A K 3 AANBEVELINGEN UIT DE TUSSENTIJDSE BEOORDELING VAN HET VOLKSGEZONDHEIDSPROGRAMMA 2003-2008 In deze tussentijdse fase produceert het programma de activiteiten die in de jaarlijkse werkplannen zijn vermeld. Dit is echter het juiste tijdstip om voort te bouwen op deze resultaten door: • • • scherper afgetekende prioriteiten te ontwikkelen die berusten op de verwachtingen van de belang- hebbenden en de behoeften van de burgers en voldoen aan de beleidsdoelstellingen en aan hoge eerlijkheidsnormen; de activiteiten ervan niet alleen te toetsen aan de doelstellingen van elk project, maar ook aan de algemene doelstellingen in het programmabesluit; de prioriteiten en acties kernachtiger mee te delen aan de belanghebbenden en doelgerichte bood- schappen te doen uitgaan naar de leden van de grotere volksgezondheidsgemeenschap. Het begrip voor wat nodig is om dit te bereiken zou eenvoudiger worden als een logisch model werd ontwikkeld dat het precieze causale verband kan schetsen dat wordt voorzien tussen de activiteiten van het programma en de beoogde uitkomsten ervan. (Wija J.  Oortwijn et al. , Interim evaluation of the Public Health Programme 2003-2008. Final Report, RAND Europe technical report, 2007, blz. 6). Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 25 Europese Commissie, SPP/ ABM gids, tweede uitgave, oktober 2004, blz. 25. 26 Artikel 27, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16. 9. 2002, blz. 1). 27 WHO, Regionaal Bureau Europa, Kopenhagen, „Public expenditure on health, purchasing power parity euro per capita, WHO estimates for 2003-2005”, Health for All database (HFA-DB), (http://www. euro. who. int/hfadb), oktober 2008. 16 19. 20. DE PROGRAMMADOELSTELLINGEN ZIJN NIET SPECIFIEK, MEETBAAR OF TIJDGEBONDEN In het activiteitengeoriënteerd beheerssysteem (ABM) van de Commissie z i j n d o e l s t e l l i n g e n g e d e f i n i e e r d a l s d e g e w e n s t e e f f e c t e n v a n e e n activiteit. Zij mogen niet de activiteit zelf beschrijven, maar moeten v e r d u i d e l i j k e n w e l k e v e r a n d e r i n g d o o r d i e a c t i v i t e i t m o e t w o r d e n bereikt 25. Het vaststellen van SMART-doelstellingen voor alle door de begroting gedekte activiteitsterreinen van de EU is een verplichting krachtens het Financieel Reglement 26. Zonder uitdrukkelijke interventielogica is het moeilijk coherente pro- g r a m m a d o e l s t e l l i n g e n t e b e p a l e n. Z o a l s b l i j k t b i j d e c o m p o n e n t „gezondheidsbepalende factoren” vermeldde het programmabesluit de mogelijke activiteiten feitelijk in zeer vage en algemene bewoor- d i n g e n.  D e a l g e m e n e b e l e i d s d o e l s t e l l i n g „ g e z o n d h e i d s b e v o r d e r i n g en ziektepreventie door middel van maatregelen die betrekking hebben op gezondheidsdeterminanten op alle beleidsterreinen en activiteiten” werd niet uitgesplitst in specifieke, meetbare en tijdgebonden doel- stellingen (zie tekstvak 4). 21. Het programmabesluit maakt niet duidelijk op welke wijze deze activitei- ten worden geacht bij te dragen aan de brede beleidsdoelstelling, de gezondheid te bevorderen en ziekte te voorkomen, of hoe de verwe- zenlijking van deze algemene doelstelling kan worden beoordeeld. STRATEGISCHE PLANNING ONTBREEKT EN ER ZIJN GEEN PRIORITEITEN BEPAALD 22. Willen uitgavenprogramma’s een meetbare impact hebben, dan moeten ze gericht zijn op geselecteerde activiteiten die binnen een strategi- sche planning worden gekozen volgens een reeks strikte prioriteiten. Het aantal prioriteiten dient evenredig te zijn met het beschikbare budget, want bij te veel prioriteiten worden de kansen kleiner om op elk afzonderlijk terrein effect te sorteren. 23. Elk jaar besteden de EU-lidstaten gemiddeld 1 400 euro per hoofd aan gezondheidszorg 27. Deze uitgaven gaan ook naar maatregelen voor gezondheidsbevordering en -voorlichting, maar het merendeel heeft betrekking op het verstrekken van gezondheidsdiensten en medische z o r g , d i e k r a c h t e n s h e t V e r d r a g u i t s l u i t e n d o n d e r d e b e v o e g d h e i d van de lidstaten vallen. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 17 d n a b r e v n i g n i l e s s i w t i u - e i t a m r o f n i n e e i t a u t i s e d n a v n e r e s y l a n a t e h. 4 3.  ; g n i r o p s p o e h c s i t e n e g e d e m s l a , i n e t n a n m r e t e d e h c s i t e n e g t e m ; i d e h d n o z e g e d r o o v n e r o t c a f u e i l i l m n a v n e g o v e g e d n a v n e e d r o o e b n e n e l l l e t s t s a v t e h - d n e ff e r t l e o d e d n e t i e t i l a w k e d m o s e d o h t e m n a v n e e k k w t n o t e h l i. 5 3. n a a n e g a r d j i b n e u e i l i m t e h t e m d n a b r e v n i i n e t n a n m r e t e d s d e h d n o z e g i e k a z n i i n ë e g e t a r t s n a v n e k r e w t i u n e e i t a u t i s e d n a v n e r e s y l a n a t e h. 3 3.  i l g n i r e d r o v e b s d e h d n o z e g r o o v n e e g e r t a a m n e n ë e g e t a r t s e d n a v d e h i i i g n k k e r t e b t e m n e t i e t i v i t c a s g n d e p o e t n a v e e r n a v n e r e u m l l l i i i t s t e h. 6 3. l ”. n e e g e r t a a m e d n a a t s n e v o b e d t o t ; l n e r e u a v e e t l. r a a b a a h e t a m r e g n e s n a h t l a e z e d n i j i z ” n e g n i l l e t s l e o d „ s l a t a v e g p o n e d r o w ” n e t i e t i v i t c a „ e d m e o n e g t i u l s e b a m m a r g o r p t e h n i e d n e d n i I. n e v e g e g n a a r u u d s d j i t n e e g s i r E. l d e t s e g t s a v n e r o t a c i d n i - e i t a t s e r p n e e g n j i z r e n e r a a b r e e c fi i t n a w k f o r a a b t e e m i t e n s i g n i l l e t s l e o d e D.  t s t e o t e g n e d r o w n a k g n a g t r o o v e d n a a r a a w n e t n u p k j i n e e g t a v e b n e d r e d n a r e v n e d r o w e t i t n e d t a w i t e n t r e e c fi i c e p s g n i l l e t s l e o d e D T E K S T V A K 4 ” N E R O T C A F E D N E L A P E B S D I E H D N O Z E G „ T N E N O P M O C , N E G N I L L E T S L E O D A M M A R G O R P - P G V a i r e t i r c - T R A M S n e d n o b e g d j i T - r e t n e e n a v ( ) n e i z r o o v n j i m t n a v e l e R r a a b l a a H l - f o o e g t e o m g n a g t r o o v ( - t r o o v e d t a d o z ( r a a b r e e fi i r e v n e g d r a a w i n e d r o w n a k g n a g ) d r e e t r o p p a r e g n e d r o w l ) d r e e o r t n o c e g r a a b t e e M k e fi i c e p S - n e g n i l l e t s l e o d a m m a r g o r P i ” n e t n a n m r e t e d s d i e h d n o z e g „ t n e n o p m o c - t a a m n a v l e d d m i r o o d e i t n e v e r p e t k e i z n e g n i r e d r o v e b s d e h d n o z e G „ i i - e d s d e h d n o z e g n e d n o b e g l j i t s f e e l n a a e d n a a g n a a g n k a m i t s u w e b e d n e f n e s g u r d , l o h o c l a , k a b a t , i g n g e w e b s m a a h c i l , i g n d e o v s l a o z n e t n a n m r e t i r e d n o r a a w , i d e h d n o z e g e k j i l e t s e e g e d n e ff e r t e b e d e m s l a , n e ff o t s e r e d n a i l - f e r t e b n e e g e r t a a m n e n ë e g e t a r t s n a v g n i r e o v t i u n e g n k r e w i t i u. 1 3. : e m a n t e m i r o o d n e t i e t i v i t c a n e n e n e r r e t s d e e b e r i a t u a n u m m o c l i - f e e l e l l a n i i i l n e n e n e r r e t s d e e b e r i a t u a n u m m o c e l l i a p o e d n e e g e r t a a m l ; i n e d r o w n e t e o m n e ff o r t e g n ë e g e t a r t s e k e fi i c e p s r e d n e g n e - d j i t e l l i i a p o n e t n a n m r e t e d s d e h d n o z e g p o n e b b e h g n k k e r t e b e d n e e g e r l i i i e d n e ff e r t e b n ë e g e t a r t s n a v n e k r e w t i u n e e i t a u t i s e d n a v n e r e s y l a n a t e h. 2 3.  t e h p o n e d e h k j i l i e g n o m o n e t n a n m r e t e d s d e h d n o z e g e h c s i i m o n o c e a a i c o s l 4 e e N a J 3 s l e e D 2 e e N 1 e e N d e o v n l i e d m o n e n e k r e w e t g e w n e n e r o p s e t p o d e h d n o z e g e d n a v d e b e g i i ; i l n e e d r o o e b e t d e h d n o z e g e d p o n e r o t c a f e h c s i l m o n o c e a a i c o s n a v Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 1 2 3 4 18 24. 25. De VGP-begroting van ongeveer 59 miljoen euro per jaar voor maatre- gelen ten behoeve van gezondheidsbevordering en -voorlichting en v o o r h e t p a r e r e n v a n g e z o n d h e i d b e d r e i g i n g e n k o m t o v e r e e n m e t 13 eurocent per Europese burger. In deze situatie zou de juiste reactie van de EU erin bestaan, haar relatief geringe budget te reserveren voor enkele geselecteerde prioritaire activiteiten op terreinen met een duidelijke Europese meerwaarde, dus voor kwesties waarvoor de internationale aanpak de meest efficiënte is. De prioriteiten op het terrein van de volksgezondheid worden vermeld in JWP’s, die een leidraad voor de projectontwikkelaars vormen. De JWP’s voor 2003-2007 bevatten voor elke programmacomponent lange lijsten van thema’s die een breed scala van kwesties betroffen.  Elk j a a r w e r d e n n e g e n v a n d i e t h e m a ’ s v o o r g e s t e l d b i j d e c o m p o n e n t „gezondheidsbepalende factoren” (met een jaarlijkse begroting van o n g e v e e r 1 8 m i l j o e n e u r o ). N o g e e n s d r i e t e r r e i n e n w e r d e n e n i g e jaren, maar niet elk jaar gefinancierd 28 (zie bijlage I). 28 Die negen thema’s waren alcohol, tabak, drugs, voeding en lichaamsbeweging, seksuele en reproductieve gezondheid en hiv, geestelijke gezondheid, gezondheidsbepalende sociaaleconomische factoren, milieufactoren, en ziekte- en ongevallenpreventie. In 2003 en 2004 waren de bijkomende thema’s opleiding inzake volksgezondheid (later veranderd in capaciteitsopbouw) en gezondheidsbevordering in specifieke situaties. In 2005 werd het laatste thema ingetrokken en werd gezondheidsbepalende genetische factoren toegevoegd. 26. Op elk van die negen terreinen werden een tot zeven jaarlijkse terreinen v o o r p o t e n t i ë l e a c t i e v a s t g e s t e l d d i e v a r i e e r d e n v a n s p e c i f i e k t o t algemeen (zie de voorbeelden in tekstvak 5). Die jaarlijkse „actieter- reinen” werden weergegeven als activiteiten waarvoor projectvoor- stellen konden worden ingediend, niet als doelstellingen waaraan de mate van voortgang kon worden afgemeten. 27. 28. Zodoende bevatten de JWP’s voor 2003-2007 alleen al voor de compo- nent „gezondheidsbepalende factoren” in totaal 154 „actieterreinen”. Over dezelfde periode werden voor die programmacomponent slechts 149 projecten gefinancierd, hetgeen betekent dat zelfs onder optimale o m s t a n d i g h e d e n n i e t a l d e z e t e r r e i n e n k o n d e n w o r d e n a a n g e p a k t door middel van een project.  In feite was de dekking van prioriteiten n o g g e r i n g e r o m d a t m e e r d e r e p r o j e c t e n d e z e l f d e „ a c t i e t e r r e i n e n ” betroffen. Bovendien waren er voor brede gezondheidsthema’s zoals voeding, alcohol en geestelijke gezondheid in een bepaald jaar vaak slechts een of twee projecten (zie bijlage I). Daar de organisaties en consortia hun financiering moesten aanvragen volgens vaak zeer algemene titels (zie de voorbeelden in tekstvak 5), waren de bij de Commissie ingediende voorstellen zeer vaak niet stra- tegisch gericht. Dat is vooral een probleem op de terreinen waar de projecten werden geacht achtergrondstudies te maken of anderszins bij te dragen tot de beleidsontwikkeling. Op deze terreinen maken i n s c h r i j v i n g s p r o c e d u r e s ( e n h e t g e b r u i k v a n d i e n s t v e r l e n i n g s c o n - tracten) een nauwkeuriger omschrijving van de verwachte produc- t e n m o g e l i j k. D i t b l e e f e c h t e r b e p e r k t t o t m a x i m a a l 1 0 % v a n h e t V G P - b u d g e t. D i t m a x i m u m w e r d v o o r V G P 2 v e r h o o g d t o t 2 0 % ( z i e tekstvak 2). Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 19 T E K S T V A K 5 JAARLIJKSE „ACTIETERREINEN” VOOR DE VGP-COMPONENT „GEZONDHEIDSBEPALENDE FACTOREN” Thema Tabak Alcohol Drugs Jaarlijkse „actieterreinen” in de JWP’s (voorbeelden) (Bron: JWP’s ter uitvoering van het VGP 2003-2007) „Strategieën bevorderen ter „de-normalisering” van het roken, inclusief strategieën en maatregelen om de dominantie van roken te verminderen” (2004).  „De handhaving beoordelen van nationale wetten en zelfregulering inzake de reclame voor en de verkoop van alcoholische dranken” (2004). „Prioriteit wordt gegeven aan voorstellen betreff ende: • de behandeling en resocialisering in alle lidstaten, ook bij verkeerd gebruik/ misbruik van legale/illegale drugs; • beste praktijken om de beschikbaarheid te verbeteren van preventie- en schadebeperkende diensten, met prioriteit voor hiv/aids en andere door bloed verspreide infecties” (2005). Voeding en lichaamsbeweging „Vernieuwende maatregelen ontwikkelen om de gewoonten inzake voeding en lichaamsbeweging in alle bevolkingsgroepen te verbeteren” (2003). Geestelijke gezondheid Seksuele en reproductieve gezondheid Voorkoming van letsel Milieufactoren Sociaaleconomische factoren „Op basis van de studie van de bestaande beste praktijken, strategieën ontwikkelen voor het uitvoeren van acties in een relevant kader, met het doel de geestelijke gezondheid te bevorderen en depressie, zelfmoord en daaraan gerelateerde stoornissen te voorkomen” (2003). „Rekening houdend met informatie uit het systeem voor gezondheidsmonitoring, gezondheidsbevorderende strategieën ontwikkelen en beste praktijken vaststellen voor seksuele opvoeding (tienerzwangerschappen, gezinsplanning) en preventie van seksueel overdraagbare ziekten als hiv/aids, inclusief studie van benaderingen in de schoolomgeving of gericht op specifi eke groepen” (2004). „Steun wordt verleend voor het uitwisselen van beste praktijken voor de veiligheid van kinderen in alle lidstaten, de EER en de kandidaatlanden en voor het bevorderen van die veiligheid door middel van een Europese conferentie. Speciale aandacht wordt besteed aan het bestrijden van fysiek geweld en het bewustmaken van gevaar door het organiseren van praktische activiteiten ter voorkoming van letsel” (2006). „In 2004 zal prioriteit worden verleend aan acties die de ontwikkeling steunen van beleid en strategie inzake gezondheid en milieu en de integratie van gezondheids- en milieuoverwegingen op andere communautaire beleidsterreinen. Speciale aandacht wordt geschonken aan advisering en vakkennis ter ontwikkeling van activiteiten, waaronder regelgeving en andere initiatieven betreff ende gezondheidsaspecten in milieuverband, vooral met betrekking tot luchtvervuiling (ook binnenshuis) en elektromagnetische velden. ” „Het aanpakken van sociaaleconomische factoren zal binnen het programma een essentiële prioriteit blijven. In 2004 zullen activiteiten worden gesteund voor: 1. de vaststelling van doeltreff ende strategieën ten aanzien van ongelijkheden in gezondheid en de gezondheidsimpact van sociaaleconomische factoren in speciale situaties en voor bijzonder getroff en bevolkingsgroepen, met name sociaal uitgesloten, minderheids- en migrantengroepen; 2. de ontwikkeling van strategieën ter bestrijding van de gezondheidseff ecten van werkloosheid en onzekere arbeidsomstandigheden. ” Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 20 29. 30.  DE INDICATOREN OP PROGRAMMANIVEAU ZIJN ONGESCHIKT OM DE RESULTATEN TE METEN B i j A B M m o e t e n d e D G ’ s v a n d e C o m m i s s i e d u i d e l i j k e , z i n v o l l e e n logisch verbonden doelstellingen vaststellen voor hun activiteiten en geschikte prestatie-indicatoren bepalen om de resultaten te meten. E r m o e t e n i n d i c a t o r e n w o r d e n b e p a a l d v o o r z o w e l d e i m p a c t ( v e r - schil bewerkstelligd voor de doelgroep), als de output (de middelen waarmee het verschil zal worden gemaakt) 29. 29 Europese Commissie, Secretariaat-generaal: Gids voor SPP/ABM, tweede editie, oktober 2004, blz. 26 e. v. Het ontbreken van een uitdrukkelijke interventielogica en van specifieke, meetbare en tijdgebonden doelstellingen in het VGP-besluit en in de JWP’s belette de ontwikkeling van dergelijke prestatie-indicatoren. De jaarlijkse beheersplannen van DG SANCO bevatten bijvoorbeeld tot 2006 geen enkele impactindicator voor de doelstelling „gezond- heidsbepalende factoren”. De impactindicator „gezonde levensjaren” (meting van het aantal jaren zonder gezondheidsproblemen dat een persoon van een bepaalde leeftijd kan verwachten) was het resultaat v a n e e n d o o r d e C o m m i s s i e g e c o f i n a n c i e r d p r o j e c t e n w a s i n 2 0 0 5 gespecificeerd als structurele indicator van Lissabon. 31. Maar zelfs de later ontwikkelde impactindicator was nog te algemeen voor toezicht of evaluatie en was niet gekoppeld aan een gekwantificeerd s t r e e f d o e l. Z o a l s h e t v o o r b e e l d i l l u s t r e e r t , w a s d e i m p a c t i n d i c a t o r meer als een doelstelling geformuleerd dan als een middel om resul- taten te meten (zie tekstvak 6).  T E K S T V A K 6 IMPACTINDICATOR VOOR DE VGP-COMPONENT „GEZONDHEIDSBEPALENDE FACTOREN” IN HET JAARLIJKS BEHEERSPLAN 2006 „Bewustzijn en respons van belanghebbenden en beleidsmakers verhogen met betrekking tot aan de levensstijl gerelateerde gezondheidsbepalende factoren, met name voeding en lichaamsbeweging, alcohol en ziekten van het hoogste belang voor de volksgezondheid. ” Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 21 32. 33. De situatie is onlangs verbeterd doordat in de activiteitsverklaringen voor het voorontwerp van begroting 2009 impactindicatoren en gekwan- tificeerde streefdoelen werden gegeven voor de bewustmaking van h e t p u b l i e k i n z a k e b e p a a l d e g e z o n d h e i d s b e p a l e n d e f a c t o r e n ( z i e tekstvak 7). Ten tijde van dit verslag had de Commissie deze indicatoren echter nog niet gehanteerd ter beoordeling van de doeltreffendheid van het VGP als geheel of van afzonderlijke projecten. Uit de controle bleek zelfs dat de Commissie in geen enkele fase een passend toezichtsysteem had opgezet waarmee zij een dergelijke prestatiemeting had kunnen verrichten (zie de paragrafen 70-73). T E K S T V A K 7 GESELECTEERDE INDICATOREN VOOR DE DOELSTELLING „BEVORDERING VAN EEN GOEDE GEZONDHEID IN EEN OUDER WORDEND EUROPA” IN HET JAARLIJKS BEHEERSPLAN 2009 „ • Het bewustzijn van het publiek inzake ongezond gedrag en aan de levensstijl gerelateerde gezond- heidsrisico’s en gezondheidsbepalende factoren, met name voeding, lichaamsbeweging en alcohol” verhogen van 66 % tot 80 %; • Aandeel van burgers die jaarlijks hun bloeddruk laten meten” verhogen van 59 % tot 80 %; „ • „ Bevolkingsaandeel dat zich bewust is van de gezondheidsrisico’s van tabaksrook voor nietrokers” verhogen van 75 % tot 80 %. Speciaal verslag nr. 2/2009 — Het volksgezondheidsprogramma van de Europese Unie (2003-2007): een doeltreffende manier om de gezondheid te verbeteren? 22 PROGRAMMA-UITVOERING: VAN PROJECTONTWERP TOT RESULTATEN 34. Wil een programma doeltreffend zijn, dan moeten de projecten ervan positieve resultaten boeken.  Dit is waarschijnlijker indien een project pas wordt gestart nadat de doelstellingen, doelgroepen en beoogde r e s u l t a t e n z i j n v a s t g e s t e l d e n n a d a t i s b e p a a l d o p w e l k e w i j z e d e resultaten de gewenste impact zullen opleveren. 30 „Regelingen, criteria en procedures voor het selecteren en financieren van de acties van het programma Volksgezondheid” (PB C 62 van 15. 3. 2003). Op dit beleidsterrein vergt een doeltreffende uitvoering ook dat de Commissie als programmabeheerster a) een duidelijk overzicht heeft van haar projectenportefeuille om de cohesie en consistentie te garanderen, en b) alleen projecten financiert met een duidelijke meerwaarde voor Europa. 35. 36. DE PROJECTDOELSTELLINGEN ZIJN NIET SPECIFIEK, VERIFIEERBAAR EN KWANTIFICEERBAAR Projecten moeten zodanig zijn opgezet dat ze zo goed als zeker doel- treffend zullen zijn. Op programmaniveau is het belangrijk dat het p r o j e c t o n t w e r p v o o r z i e t i n S M A R T - d o e l s t e l l i n g e n , d i e l o g i s c h z i j n afgeleid uit de in het programmabesluit genoemde beleidsdoelstel- lingen. De VGP-toewijzingscriteria verplichten de indieners van voor- stellen tot het bepalen van „specifieke en realistische doelstellingen … H e t p r o j e c t m o e t v e r i f i e e r b a r e e n k w a n t i f i c e e r b a r e d o e l s t e l l i n g e n vaststellen” 30. 