None
57
Door de ervaring die de lidstaten in de programmerings ‑
periode 2007 ‑2013 hebben opgedaan, kunnen zij voor de
periode 2014 ‑2020 overgaan op een kader voor meer ‑
jarig programmabeheer. Zoals de Rekenkamer heeft
aangegeven, zal dit de verwerving van omvangrijke en
geavanceerde uitrusting, die zeer veel tijd in beslag kan
nemen, vergemakkelijken.
58
De selectie van relevante projecten moet worden gecen ‑
traliseerd gezien de specifieke aard van de BGF‑begun ‑
stigden (overheidsinstanties die belast zijn met grens ‑
beheer en afgifte van visa) en hun tamelijk beperkte
aantal in elke lidstaat. Tegelijkertijd vond de selectie of
de goedkeuring ervan plaats op hoog politiek niveau.
Hiermee was gewaarborgd dat de BGF‑toewijzing ten
goede kwam aan de meest relevante prioriteiten en
behoeften van de lidstaat.
59
Het fonds wordt verdeeld tussen de verschillende
overheidsinstanties die belast zijn met het beheer van de
buitengrenzen.Antwoorden van de Commissie 59
65
Indien aanbestedingsprocedures onvoldoende worden
gecontroleerd en/of indien er gebruik wordt gemaakt
van ongeschikte aanbestedingsprocedures, houdt dit
een risico in voor de kosteneffectiviteit. Daarom besteedt
de Commissie bijzondere aandacht aan deze kwestie en
past zij waar nodig financiële correcties toe.
66
Wat het gebrek aan SMART‑indicatoren betreft, erkent
de Commissie dat het ondanks de richtsnoeren die zij de
lidstaten heeft verstrekt, bijzonder moeilijk is geweest
betrouwbare resultaat ‑ en impactindicatoren te verkrij ‑
gen, om de redenen die in de paragrafen 53 en 54 zijn
uiteengezet. Dit verklaart ook waarom het niet echt
mogelijk was gebruik te maken van de door de lidstaten
opgestelde verslagen over de indicatoren die in de eer ‑
ste jaarlijkse programma’s voor de evaluatie 2007 ‑2010
zijn opgenomen en waarom de evaluatie moest worden
uitgevoerd op basis van een ad‑hocvragenlijst die de
lidstaten daartoe werd toegestuurd.
 67
De verantwoordelijke autoriteiten zijn hun toezichts ‑
verplichtingen niet altijd voldoende nagekomen. De
Commissie heeft evenwel geconstateerd dat de situatie
sinds 2010 in de meeste lidstaten is verbeterd. Dit wordt
echter gedeeltelijk tenietgedaan doordat de meeste
begunstigden van het Buitengrenzenfonds grote over ‑
heidsinstanties zijn die moeten voldoen aan controles
door het ministerie van Financiën alvorens kan worden
overgegaan tot betaling door de nationale schatkist dan
wel het ministerie van Financiën (controles van gele ‑
verde uitrusting, naleving van orders enz.).
68
De meeste lidstaten voeren controlebezoeken uit (ter
plaatse), ook al verschilt de situatie per lidstaat. Voor
Italië vertegenwoordigden deze controles ter plaatse,
hoewel achteraf uitgevoerd, meer dan 50 % van het
totaal van de toewijzing tussen 2007 en 2012. In Spanje
vonden vanaf 2010 op regelmatige basis controlebezoe ‑
ken plaats.De Commissie heeft de lidstaten er regelmatig duidelijk
op gewezen dat zij moeten voldoen aan het relevante
wettelijke kader en deugdelijk moeten documenteren
waarom werd gekozen voor een   procedure van gun ‑
ning door onderhandeling en niet voor een openbare
of niet‑openbare procedure. De Commissie past ook
projectspecifieke correcties toe of indien nodig forfai ‑
taire financiële correcties wanneer ze in het kader van de
afsluiting van de jaarlijkse programma’s onregelmatige
aanbestedingsprocedures vaststelt, of een gebrek aan
of ontoereikende documentatie over het motief van de
keuze van de procedures, die alle kunnen duiden op een
systemische tekortkoming in het beheers ‑ en contro ‑
lesysteem. Deze financiële correcties worden volgens
dezelfde regels berekend als voor de structuurfondsen.
Daarnaast dient een auditstrategie achteraf als aanvul ‑
ling op de inspanningen tot verkleining van het risico
van resterende fouten bij de gedeclareerde uitgaven die
niet werden vastgesteld ten tijde van de afsluiting.
 63
Dit probleem wordt regelmatig door de Commissie
gecontroleerd in het stadium van afsluitingen en door
middel van audits achteraf. Er worden financiële cor ‑
recties toegepast wanneer er onregelmatigheden in
aanbestedingsprocedures worden vastgesteld.
64
De Commissie vestigt regelmatig de aandacht van de
verantwoordelijke autoriteiten op de noodzaak om de
wettigheid te controleren van de aanbestedingspro ‑
cedures met betrekking tot contracten waarvan de
uitgaven voor rekening komen van het fonds. Dergelijke
controles vallen onder het toepassingsgebied van de
beheerscontroles van de verantwoordelijke autoriteit. De
verantwoordelijke autoriteiten zijn zich er meer en meer
van bewust dat de begunstigden een goed gedocumen ‑
teerde motivering en ondersteunende redenen moeten
leveren wanneer zij kiezen voor minder transparante
procedures, als bewijsstukken bij hun vordering tot
terugbetaling van de uitgaven. De auditautoriteit gaat
bovendien na of de aanbestedingsprocedures op de
juiste wijze zijn toegepast.Antwoorden van de Commissie 60
73
De evaluatieverslagen (die zijn verbeterd na opmerkin ‑
gen van de Rekenkamer tijdens de doorlichting) bevat ‑
ten kwantitatieve gegevens die een interessant overzicht
geven van de dankzij het fonds gekochte of ontwikkelde
middelen. De Commissie erkent echter dat vanwege het
gebrek aan tijd en beschikbare informatie het moeilijk
was verder te gaan dan een beschrijvende analyse van
wat lidstaten met het fonds hebben bereikt gedurende
de eerste vier jaar van de uitvoering ervan. Daarom is de
Commissie van oordeel dat de algemene resultaten van
het fonds gedeeltelijk kunnen worden gemeten.
De evaluatie die in 2015 wordt uitgevoerd zal een
gedetailleerd hoofdstuk omvatten over de resultaten
van specifieke en communautaire acties over de periode
2007 ‑2010.
 74
Sommige lidstaten hebben hun verslag te laat inge ‑
diend. In sommige gevallen moest de Commissie verzoe ‑
ken om aanvullende controles of om verduidelijking, wat
leidde tot extra vertragingen. Het verslag werd in mei
2014 gepubliceerd op de website van de Commissie.69
Het opzetten van een IT‑systeem om indicatoren vast te
leggen was geen verplichting in het basisbesluit in de
uitvoeringsvoorschriften van het fonds. Desalniettemin
moedigde de Commissie lidstaten aan een   geautoma ‑
tiseerd systeem te ontwikkelen om gegevens over de
projecten tijdens de controlebezoeken vast te leggen
en bevorderde zij de uitwisseling van beste praktijken
op dit gebied. Zo presenteerde een lidstaat tijdens het
SOLID‑Comité van 11 mei 2012 een voorbeeld van beste
praktijken op dit gebied (elektronisch beheer van de
fondsen) aan andere lidstaten.
70
Soms vertoonde de informatie in de van bepaalde
lidstaten ontvangen verslagen gebreken, met name wat
betreft kwantificeerbare gegevens van de resultaten
en outputs in het kader van het project, maar dit wordt
goedgemaakt door aanvullend overleg met de begun ‑
stigde tot er bevredigende informatie is ontvangen. De
sjablonen voor aanvraag en eindrapportage zijn gewij ‑
zigd om dit probleem betreffende communautaire en
specifieke BGF‑acties aan te pakken.
72
Er is lering getrokken uit doorlichting van het evaluatie ‑
proces door de Rekenkamer. De belangrijkste les is dat
de betrokkenheid van een externe entiteit, belast met
het hele evaluatieproces, de voorkeur verdient. Voor
2011 ‑2013 zal de evaluatie achteraf dan ook via een heel
ander proces worden uitgevoerd. Daarnaast zullen de
rechtstreeks beheerde acties, die niet volledig werden
opgenomen in de werkingssfeer van de evaluatie, wor ‑
den opgenomen in de volgende evaluatie achteraf.
 Door het ontbreken van gemeenschappelijke indica ‑
toren waarover de lidstaten vanaf het begin hadden
moeten rapporteren, werd het vaststellen van indicato ‑
ren verplicht gesteld vanaf de tussentijdse evaluatie. De
lidstaten moesten de gegevens van de begunstigden
over deze indicatoren verzamelen, wat deze vertra ‑
gingen verklaart. Voor toekomstige evaluaties van het
Fonds voor interne veiligheid geldt dat er gemeenschap ‑
pelijke indicatoren en programmaspecifieke indicatoren
worden gebruikt, waardoor de evaluatie makkelijker en
effectiever wordt.Antwoorden van de Commissie 61
Sommige meerjarenprogramma’s en eerste jaarlijkse
programma’s werden inderdaad goedgekeurd zonder
degelijke SMART‑indicatoren. Indien de programma’s
enkel om deze reden niet zouden zijn goedgekeurd,
zou dit uiterst schadelijk zijn geweest voor de betrokken
lidstaten en voor de reputatie van het fonds (en voor de
Europese Unie) en zou deze benadering als puur bureau ‑
cratisch en rigide zijn gezien.
77
Slovenië heeft vanaf het begin een geïntegreerd
instrument ontwikkeld om het fonds te beheren en de
gegevens te verzamelen. Andere landen deden dit ter ‑
wijl er geen wettelijke verplichting was om een dergelijk
systeem in te stellen. In sommige lidstaten bestonden
dergelijke systemen al.
Ten aanzien van de inhoud van de evaluatie achteraf zijn
de meeste door de Rekenkamer opgemerkte problemen
in de definitieve versie gecorrigeerd.
Aanbeveling 1
De Commissie is van oordeel dat deze aanbeveling reeds
in de juridische grondslagen van de nieuwe fondsen is
geïmplementeerd. De lidstaten worden voorzien van
aanvullende richtsnoeren.
Aanbeveling 2
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten en wordt
ondersteund door de Commissie.
 79
Wat de specifieke acties betreft, erkent de Commissie dat
het wettelijk kader van het fonds niet goed was opge ‑
zet. De Commissie erkent ook dat het fonds weliswaar
mogelijkheden biedt om de consulaire samenwerking
door middel van communautaire acties te financieren,
maar dat er op dit gebied geen duidelijke resultaten
zijn geboekt. Hoewel het initiatief van dergelijke acties
voornamelijk bij de lidstaten ligt, is hiermee rekening
gehouden bij de uitwerking van de opzet van het
nieuwe Fonds voor interne veiligheid, om een extra
stimulans te creëren voor het opzetten van consulaire
samenwerkingsmechanismen.Conclusies en aanbevelingen
75
De meerwaarde van het fonds ligt in de financiële
solidariteit die is ontstaan tussen lidstaten die met sterk
verschillende situaties aan hun buitengrenzen te maken
hebben. Hiermee heeft het fonds ook een tastbare
solidariteit tot stand gebracht tussen de landen die het
meest blootstaan aan migratiedruk aan de grenzen en
de landen waarbij dat minder het geval is. Dankzij het
toewijzingsmechanisme ging het merendeel van de
middelen naar de kwetsbaarste landen (voornamelijk
naar het zuidelijke Middellandse Zeegebied). Daarnaast
bestaat de Europese meerwaarde eruit dat grote pro ‑
jecten voor het Schengengebied met succes door het
fonds werden gesteund (VIS, SIS II en Eurosur). De door
de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen zijn — wat
één lidstaat betreft — vooral te wijten aan een ontoe ‑
reikende administratieve capaciteit in de eerste jaren
van de uitvoering van het fonds, en — wat de andere
lidstaten betreft — aan een gebrek aan ervaring bij de
verantwoordelijke autoriteiten en de begunstigden met
het beheer van EU‑fondsen. Van systemische en aanhou ‑
dende tekortkomingen is geen sprake. De tekortkomin ‑
gen houden ook verband met een vertraagde inwerking ‑
treding van het fonds door de late goedkeuring van de
rechtsgrondslagen. Naar het oordeel van de Commissie
kan de situatie van Italië en Malta niet als „ernstige
tekortkomingen” in het beheer van het fonds worden
gekenschetst.
 76
Het fonds heeft de prioriteiten van het fonds, te weten
SIS II, VIS en Eurosur, ondersteund. Het gebrek aan
SMART‑indicatoren voor sommige programma’s, dat is
te wijten aan de onervarenheid van de verantwoorde ‑
lijke autoriteiten met het beheer van EU‑fondsen, heeft
er niet toe geleid dat de lidstaten geen gebruik heb ‑
ben gemaakt van het fonds om de prioriteiten ervan te
ondersteunen. Dit werd bereikt doordat de Commissie
de inhoud van de jaarlijkse programma’s nauwkeurig
heeft onderzocht en passende richtsnoeren heeft
verstrekt (met name vanaf 2010) om de programma ‑
middelen naar de prioriteiten van het fonds te leiden.Antwoorden van de Commissie 62
zouden de lidstaten het VIS wereldwijd moeten uitrollen,
overeenkomstig het uitrolschema.
Aanbeveling 4
Eerste streepje: Hoewel deze aanbeveling in ruime zin tot
de wetgever is gericht, aanvaardt de Commissie haar niet.
Het fonds is in de eerste plaats bedoeld als een lastenver ‑
delingsmechanisme ter ondersteuning van de capacitei ‑
ten van de lidstaten, als meest effectieve wijze voor deze
lidstaten om hun eigen taken en verplichtingen te vervul ‑
len ten aanzien van de controle van de buitengrenzen van
de EU. In het kader van het Fonds voor interne veiligheid
moet de uitrusting die overeenkomt met de behoeften
van Frontex voor zijn operaties en die onder een geoor ‑
merkte financiële component (specifieke acties) zal
worden aangekocht, in het Frontex‑bestand van gemeen ‑
schappelijke technische uitrusting worden ingevoerd.
Tweede streepje: De Commissie stemt in met deze aan ‑
beveling. Er zijn reeds maatregelen genomen om deze
samenwerking/informatie‑uitwisseling in de praktijk te
brengen.
 Aanbeveling 5
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten. De uit ‑
werking van een alomvattende strategie voor de
buitengrenzen ter voorbereiding van het BGF‑meer ‑
jarenprogramma was geen verplichting die voortvloeide
uit de rechtsgrondslag van het BGF of van een andere
rechtshandeling.
Aanbeveling 6
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling niet. De
Commissie wijst er echter op dat het Fonds voor interne
veiligheid (en visa) conditionaliteit heeft geïntegreerd en
dat de financiering van de operationele ondersteuning
afhankelijk is van de naleving van het Schengenacquis.
Aanbeveling 7
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling, onvermin ‑
derd de respectieve taken van de Commissie en van de
lidstaten ten aanzien van gedeeld beheer.
Aanbeveling 8
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten. De Commis ‑
sie ondersteunt deze aanbeveling.80
Frontex zal zeer nauw worden betrokken bij de uit ‑
voering van het nieuwe Fonds voor interne veiligheid.
Volgens de rechtsgrondslag zal het Agentschap wor ‑
den geraadpleegd over het ontwerp van de nationale
programma’s van de lidstaten (artikel 9, lid 4, van de ver ‑
ordening inzake grenzen en het Fonds voor interne vei ‑
ligheid), en over acties om zwakke punten in het kader
van een Schengenevaluatie te verhelpen (artikel 12).
De inbreng van Frontex zal ook van cruciaal belang zijn
voor de tussentijdse evaluatie en toewijzing (artikel 8) en
Frontex zal een belangrijke rol spelen bij de toewijzing
van specifieke acties, met name voor uitrusting die ter
beschikking wordt gesteld van zijn gezamenlijke activi ‑
teiten. Aangezien al is begonnen met de uitwerking van
de nationale programma’s voor 2014 ‑2020, is Frontex al
bij deze processen betrokken. Er is al een platform voor
elektronische informatie‑uitwisseling opgezet om de
uitwisseling van documenten tussen de Commissie en
Frontex te vergemakkelijken.
 De registratie in het Frontex‑bestand van gemeenschap ‑
pelijke technische uitrusting en de terbeschikkingstel ‑
ling van uitrusting voor Frontex‑operaties vallen onder
de regelgeving van Frontex en niet onder die van het
fonds. Frontex heeft niet alle door de lidstaten met
BGF‑steun gekochte uitrusting systematisch nodig voor
zijn gemeenschappelijke operaties. In het Fonds voor
interne veiligheid zal de uitrusting die overeenkomt met
wat Frontex voor zijn activiteiten nodig heeft, worden
aangekocht in het kader van specifieke acties en zal ze
deel gaan uitmaken van het Frontex‑bestand.
Voor Frontex‑uitrusting, zie aanbeveling 4.
Aanbeveling 3
De Commissie stemt deels in met deze aanbeveling. Naast
de renovatie, aanpassing en uitrusting van de consulaten
zal de Commissie de oprichting van gemeenschappe ‑
lijke aanvraagcentra en andere vormen van consulaire
samenwerking bevorderen. Het renoveren/uitrusten van
een consulaat dat honderden visa per dag verwerkt, is in
sommige gevallen misschien zinvoller dan het financie ‑
ren van een consulaire samenwerkingsactie die enkele
honderden visumaanvragen per jaar betreft. Het renove ‑
ren en uitrusten van grote consulaire posten, opdat ze de
aanvragen klantvriendelijker en sneller kunnen verwerken
met behulp van de nieuwste (IT ‑) apparatuur, is net zo
belangrijk als het ondersteunen van consulaire samen ‑
werkingsprojecten. Bovendien kan „uitrusten” ook duiden
op VIS‑gerelateerde uitrusting, die hoge prioriteit heeft.
Ongeacht een intensivering van consulaire samenwerking WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gratis publicaties:
•  één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie ( http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet ‑EU‑landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
 (*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Betaalde abonnementen:•  bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm).QJ‑AB‑14‑015‑NL‑C ISSN 1831 ‑0915Het Buitengrenzenfonds (BGF) heeft als doel
de lidstaten te helpen zorgen voor uniforme,
doeltreffende en doelmatige controles aan
hun gemeenschappelijke buitengrenzen.
Bij de controle van de Rekenkamer werden de
doeltreffendheid en de verwezenlijking van
de doelstellingen ervan onderzocht.
De Rekenkamer constateerde dat het EBF
financiële solidariteit heeft gestimuleerd door
de bijstand te richten op lidstaten die een
zwaardere financiële last dragen.
De verdere Europese meerwaarde was
echter beperkt en het algehele resultaat
kon niet worden gemeten vanwege
gebreken in toezicht en evaluaties achteraf.
Bovendien werden bij de controle ernstige
tekortkomingen aangetroffen in het beheer
van het fonds in belangrijke lidstaten,
hetgeen zou kunnen betekenen dat het
grensbeheer niet op adequate wijze wordt
versterkt op die plaatsen waar dat het meest
nodig is.
EUROPESE
REKENKAME R.
