Isplativost potpore EU-a ruralnom razvoju za neproizvodna ulaganja u području poljoprivrede . Tematsko izvješće br. 20, 2015.
03 Inhoud Paragraaf Woordenlijst I – IX Samenvatting 1 – 9 Inleiding 1 – 9 EU-steun voor niet-productieve investeringen in de landbouw 10 – 14 Reikwijdte en aanpak van de controle 15 – 71 Opmerkingen 15 – 34 De Rekenkamer vond aanwijzingen voor doeltreffende NPI-steun ondanks tekortkomingen in de selectieprocedures en de toezichtinstrumenten 17 – 18 Ondanks de brede definitie van agromilieubehoeften verleenden lidstaten gerichte steun door de soorten NPI’s die in aanmerking kwamen voor financiering te beperken 19 – 23 De vier de gecontroleerde lidstaten verwezen allemaal naar de complementariteit van de NPI-steun, maar slechts twee pasten dit principe toe op operationeel niveau om synergieën te bevorderen met andere steunregelingen 24 Tekortkomingen in de selectieprocedures van de gecontroleerde lidstaten leidden ertoe dat NPI’s werden ondersteund die niet subsidiabel waren of waarvan de selectie onvoldoende onderbouwd was 25 – 31 Er was een gebrek aan relevante gegevens waaruit bleek wat er was verwezenlijkt met de EU-steun voor NPI’s op het niveau van de EU en de lidstaten… 32 – 34 …desondanks vond de Rekenkamer aanwijzingen dat 71 % van de gecontroleerde NPI’s bijdroeg aan doelstellingen in verband met het duurzame gebruik van landbouwgrond 35 – 50 De kosten van de ondersteunde NPI’s in de gecontroleerde lidstaten waren vaak onredelijk hoog of onvoldoende onderbouwd 39 – 41 Aan NPI’s worden hoge percentages overheidssteun toegekend, hoewel ze soms rendabele onderdelen bevatten 42 – 48 De gecontroleerde lidstaten financierden investeringen met buitensporig hoge kosten of met kosten die onvoldoende onderbouwd waren 49 – 50 Er waren problemen met de redelijkheid van de kosten bij de meeste van de door de Rekenkamer gecontroleerde NPI’s Inhoud 04 51 – 71 Aan het begin van de periode 2014-2020 waren tekortkomingen in de periode 2007-2013 die van invloed waren op de kosteneffectiviteit van NPI-steun nog niet gecorrigeerd 60 – 61 Niet altijd complementariteit bereikt op operationeel niveau om synergieën te bevorderen 62 – 64 Gebrek aan geschikte indicatoren en prestatiegegevens naast input en output 65 – 66 Tekortkomingen in de selectieprocedures 67 – 68 Steunpercentages niet aangepast op basis van de rendabele elementen van de investeringen 69 – 70 Onredelijke of onvoldoende onderbouwde kosten 71 Ander subsidiabiliteitsprobleem 72 – 81 Conclusies en aanbevelingen Bijlage I — Belangrijkste kenmerken van de steun in het kader van de Elfpo-maatregel voor niet-productieve investeringen in de landbouw Bijlage II — Samenvatting van ter plaatse bezochte NPI’s Bijlage III — Samenvatting van behoeften, doelstellingen en soorten NPI’s per lidstaat Antwoorden van de Commissie Woordenlijst 05 Beheersautoriteit: een nationaal of regionaal orgaan dat door de lidstaat wordt aangewezen om een plattelandsontwikkelingsprogramma te beheren.  Doelmatigheid: het bereiken van de beste verhouding tussen doeltreffendheid en kosten. Doeltreffendheid: het verwezenlijken van de vastgestelde doelstellingen. Ten behoeve van deze controle worden subsidiabele niet-productieve investeringen die voorzien in een agromilieubehoefte en/of bijdragen aan de verwezenlijking van een door de lidstaten in hun POP’s genoemde doelstelling, als doeltreffend beschouwd. Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling. Elfpo-verordening: Verordening (IG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo. Evaluatie: een periodieke verzameling en analyse van bewijzen om conclusies te kunnen trekken met betrekking tot de doeltreffendheid en doelmatigheid van interventies. Ex-ante-evaluatie: onderdeel van de opstelling van elk programma voor plattelandsontwikkeling, gericht op een optimale toewijzing van de begrotingsmiddelen en een verbetering van de kwaliteit van de programmering. Gedeeld beheer: een methode om de EU-begroting uit te voeren waarbij de Commissie de uitvoeringstaken delegeert aan de lidstaten, maar toch de eindverantwoordelijkheid behoudt. GTEK: gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader. Een gemeenschappelijk kader voor toezicht op en evaluatie van interventies op het gebied van plattelandsontwikkeling voor de programmeringsperiode 2007-2013 als instrument om de prestaties van de programma’s te verbeteren, de naleving van de verantwoordingsplicht te garanderen en om de mate waarin de doelstellingen zijn verwezenlijkt te kunnen beoordelen. Kosteneffectiviteitsanalyse: vergelijkt de kosten en effecten van een interventie om te beoordelen in welke mate sprake is van een gunstige kosten-batenverhouding. Ten behoeve van deze controle worden niet-productieve investeringen als kosteneffectief beschouwd als: i) ze doeltreffend zijn (zie definitie van doeltreffendheid hierboven) en, ii) er geen bewijs is dat dezelfde investeringen tegen lagere kosten uitgevoerd had kunnen worden. Als dezelfde investeringen tegen lagere kosten uitgevoerd hadden kunnen worden, wordt de kosten- batenverhouding ervan ondermijnd, omdat dezelfde doelstellingen en/of resultaten tegen lagere kosten verwezenlijkt hadden kunnen worden. Maatregel: een steunregeling voor de uitvoering van beleid. Voor elke maatregel worden specifieke regels vastgesteld die moeten worden nageleefd bij de projecten of acties die kunnen worden gefinancierd. Er zijn twee hoofdsoorten maatregelen: investeringsmaatregelen en oppervlaktegebonden steun. NPI: niet-productieve investering ondersteund door Elfpo-maatregel 216. Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP): een document dat wordt opgesteld door een lidstaat of regio en goedgekeurd door de Commissie voor de planning van en het toezicht op de uitvoering van het beleid inzake plattelandsontwikkeling. Programmeringsperiode: meerjarig kader voor de planning en uitvoering van EU-beleid zoals plattelands ontwikkeling. Resultaten: de directe effecten of veranderingen als gevolg van de interventie. Woordenlijst 06 Toezicht: regelmatig onderzoek naar de middelen, output en resultaten van interventies.  Tussentijds evaluatieverslag (TEV): een soort lopend evaluatieverslag. In deze tussentijdse evaluatieverslagen worden maatregelen voorgesteld om de kwaliteit en de uitvoering van de programma’s te verbeteren. Samenvatting 07 I Als onderdeel van het EU-beleid inzake plattelands- ontwikkeling kunnen lidstaten het EU-budget gebrui- ken om subsidies te verstrekken voor de kosten van niet-productieve investeringen (NPI’s). NPI’s zijn investeringen die geen aanzienlijke baten, inkomsten of opbrengsten opleveren, noch de waarde van het bedrijf van de begunstigde aanzienlijk vergroten, maar wel een positieve impact hebben op het milieu. NPI’s moeten in het bijzonder een complementaire rol spelen in de verwezenlijking van de agromilieu- doelstellingen of van de verbintenissen die kunnen worden aangegaan in het kader van andere milieu- regelingen, of in de verbetering van de milieuwaarde van beschermde gebieden. IV Hoewel de lidstaten de complementaire rol van NPI’s niet altijd in synergie met andere steunregelingen waarborgden, richtten ze NPI-middelen wel op inves- teringssoorten die het potentieel hadden om doeltref- fend te voorzien in hun agromilieubehoeften. Uit de controle bleek echter dat de lidstaten investeringskos- ten vergoedden die onredelijk hoog of onvoldoende onderbouwd waren en daarmee de NPI-steun niet kosteneffectief maakten. Daarnaast leidden tekortko- mingen in de selectieprocedures ertoe dat lidstaten NPI-projecten financierden die niet in aanmerking kwamen voor EU-financiering of projectaanvragen selecteerden zonder naar behoren te verifiëren of ze voldeden aan essentiële selectiecriteria. II Overheidssteun voor NPI’s wordt verleend door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikke- ling (Elfpo) en nationale cofinanciering. De percenta- ges overheidssteun voor NPI’s zijn veel hoger dan de percentages voor andere, productieve investeringen en dekken vaak 100 % van de totale investeringskos- ten. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 werd ongeveer 860 miljoen euro aan overheidsgeld aan NPI’s besteed. In de controle werd de kosteneffecti- viteit onderzocht van de NPI-bijdrage aan de verwe- zenlijking van milieudoelstellingen in de programme- ringsperiode 2007-2013. III De conclusies van deze controle zijn gebaseerd op het onderzoek naar de beheers- en controlesystemen van vier lidstaten die 80 % van alle voor NPI’s beschik- bare Elfpo-middelen uitgeven en op bezoeken aan 28 NPI-projecten die meestal werden gefinancierd. De algemene conclusie van de Rekenkamer is dat NPI- steun heeft bijgedragen aan de verwezenlijking van milieudoelstellingen in verband met het duurzaam gebruik van landbouwgrond, maar op een manier die niet kosteneffectief was.  V Uit de controle bleek dat 71 % van de bezochte projec- ten een bijdrage leverde aan de verwezenlijking van agromilieudoelstellingen, zoals de bescherming van het landschap en de biodiversiteit. Wil deze bijdrage kosteneffectief zijn, dan is het van essentieel belang dat de kosten van de ondersteunde NPI’s redelijk en onderbouwd zijn. De Rekenkamer vond duidelijke aanwijzingen van onredelijke kosten bij 75 % van deze projecten. Als gevolg hiervan bleken slechts 5 van de 28 gecontroleerde projecten (18 %) kosteneffectief te zijn. VI De problemen met betrekking tot de redelijkheid van NPI-kosten zijn wellicht niet beperkt tot de projec- ten in de steekproef, want de concrete gevallen die werden gevonden, vloeien voort uit tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten. Zo vergoedden ze investeringskosten op basis van eenheidskosten die veel hoger waren dan de feitelijke marktkosten of controleerden ze niet goed hoe reëel de geclaimde kosten waren, of accepteerden ze de duurste offerte voor de investering zonder van de begunstigden enige onderbouwing te vereisen of de voorgestelde kosten met benchmarks te vergelijken. Daarnaast vond de Rekenkamer in alle gecontroleerde lidstaten verschillende gevallen waar aan NPI’s met duidelijk rendabele elementen de maximale steunper- centages waren toegekend die voor dit soort investe- ringen waren vastgelegd, wat in de meeste gevallen betekende dat ze volledig met overheidsgeld werden gefinancierd. Samenvatting 08 VII Er was een gebrek aan prestatiegegevens die aanga- ven wat er met de steun aan NPI’s op het niveau van de EU en de lidstaten was bereikt. De beschikbare toezichtindicatoren maten alleen input- en outputge- gevens, zoals het bedrag van de overheidsuitgaven, het aantal bedrijven dat steun had ontvangen en het totale investeringsvolume. Als gevolg van het gebrek aan specifieke resultaatindicatoren bundelden sommige lidstaten de prestatiebeoordelingen van NPI’s met die van andere milieuregelingen, waarbij ze er gemakshalve van uitgingen dat ze allemaal op dezelfde manier presteerden. VIII De Elfpo-steun voor NPI’s wordt voortgezet in de programmeringsperiode 2014-2020, maar de Com- missie en de lidstaten hebben de meeste door de Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen nog niet gecorrigeerd. De belangrijkste reden hiervoor is dat ze niet genoeg hebben gedaan om tekortkomingen bijtijds op te sporen, zodat de nodige corrigerende maatregelen vóór aanvang van de nieuwe periode genomen hadden kunnen worden. Enerzijds verzuim- den de lidstaten de oorzaken te analyseren van de onregelmatigheden die door hun eigen controles aan het licht kwamen teneinde het beheer van de regeling te verbeteren.  Anderzijds vonden de eigen controles van de Commissie in de uitvoeringsperiode 2007-2013 te laat plaats om lidstaten te helpen tekortkomingen in het beheer op te sporen en te corrigeren. IX Op basis van deze bevindingen doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen ter verbetering van de kosteneffectiviteit van NPI’s die gefinancierd zullen worden in de programmeringsperiode voor platte- landsontwikkeling 2014-2020. — De Commissie moet toezicht uitoefenen op de tenuitvoerlegging van NPI’s door de betrokken lidstaten aan de hand van hun jaarlijkse uitvoe- ringsverslagen vanaf 2017, onder meer op het aan- tal en het aandeel van de NPI-projecten die zijn uitgevoerd in combinatie met andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling of milieuregelingen, waaronder geïntegreerde projecten. — De lidstaten moeten in hun evaluatieplannen een beoordeling opnemen van de mate waarin NPI’s worden uitgevoerd in synergie met andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling of milieuregelingen. — De lidstaten moeten alle in de selectie en priorite- ring van NPI’s gebruikte criteria openbaar maken en de bewijsstukken waaruit de naleving van deze criteria blijkt systematisch verifiëren. De lidstaten moeten ook zorgen voor een passende scheiding van functies tussen de organisaties en personen die betrokken zijn bij de overdracht en selectie van aanvragen. — Voor de nieuwe programmeringsperiode moet de Commissie de lidstaten richtsnoeren verstrekken over selectiecriteria, met de nodige aandacht voor de transparantie ervan, en nagaan of de lidstaten de juiste procedures voor de selectie van projec- ten toepassen. — De Commissie moet ervoor zorgen dat er toezicht wordt gehouden op de bijdrage van NPI’s aan de verwezenlijking van EU-agromilieudoelstellingen of dat die bijdrage op zijn minst specifiek wordt beoordeeld tijdens de evaluaties van de program- meringsperiode 2014-2020. — Lidstaten waar sprake is van aanzienlijke NPI-steun moeten specifieke resultaatindicatoren vastleggen en verslag uitbrengen van deze indicatoren in hun jaarlijkse uitvoeringsverslagen en evaluaties. — Lidstaten moeten zo snel mogelijk passende cri- teria ontwikkelen voor het bepalen van de ren- dabele elementen van NPI’s waaraan de hoogste steunpercentages worden toegekend. Op basis van deze beoordeling moeten lidstaten de intensi- teit van de steun aanpassen. — Tevens moet de Commissie nadere richtsnoe- ren opstellen voor de vaststelling van dergelijke criteria. — Lidstaten moeten onverwijld procedures invoeren om ervoor te zorgen dat de kosten van NPI’s die steun ontvangen niet hoger zijn dan de kosten van soortgelijke door de markt aangeboden goederen, diensten of werkzaamheden.  Samenvatting 09 — De Commissie moet in het licht van haar meer- jarige controleplan de doeltreffende toepassing van de controles door de lidstaten nagaan waarin is voorzien om de redelijkheid van de kosten te garanderen. — Lidstaten moeten, voordat de eerste controles ter plaatse voor de periode 2014-2020 plaatsvinden, een methode ontwikkelen om de oorzaak van de fouten die bij deze controles aan het licht komen tijdig te consolideren en te analyseren. — Bij het plannen van toekomstige controles moet de Commissie naar behoren rekening houden met de omvang van de tekortkomingen die de Reken- kamer op het uitgaventerrein heeft geconstateerd, ongeacht het beperkte financiële belang ervan. Inleiding 10 02 In de periode 2007-2013 verleende het Europees Landbouwfonds voor plat- telandsontwikkeling (Elfpo) steun aan NPI’s in het kader van maatregel 216. Zoals weergegeven in figuur 1, vormt deze maatregel een onderdeel van as 2 van het plattelandsontwikkelingsbe- leid met betrekking tot de overkoepe- lende doelstelling van een duurzaam gebruik van landbouwgrond. EU-steun voor niet- productieve investeringen in de landbouw 01 Niet-productieve investeringen (NPI’s) zijn investeringen die geen aanzienlij- ke baten, inkomsten of opbrengsten opleveren, noch de waarde van het bedrijf van de begunstigde aanzienlijk vergroten, maar wel een positieve im- pact hebben op het milieu. Overheids- steun voor NPI’s vormt een financiële stimulans voor de eigenaren van land- bouwbedrijven om dit soort milieu- vriendelijke investeringen te doen. De inhoud van NPI’s is gevarieerd en loopt uiteen van het herstel van landschaps- kenmerken, zoals traditionele omhei- ningen, wetlands, heggen en stapel- muren, tot het creëren en/of herstellen van een habitat of landschapselement, zoals heidegebieden, soortenrijk grasland of met bloemen verrijkte grasbermen (zie tekstvak 1). Voorbeelden van ondersteunde NPI’s 1 k a v t s k e T Stapelmuur in Apulië (IT) Bron: Europese Rekenkamer. Wandelplankier door een wetland in Oost-Devon (VK). Inleiding 11 duurzaam gebruik van landbouwgrond 1 Structuur van as 2 van het plattelandsontwikkelingsbeleid met betrekking tot het r u u g i F As 2 — Verbetering van het milieu en het platteland Duurzaam gebruik van landbouwgrond 211 212 213 214 215 216 Betalingen voor natuurlijke handicaps aan landbouwers in berggebieden Betalingen aan landbouwers in andere gebieden met handicaps dan berggebieden Natura 2000-betalingen en betalingen in verband met Richtlijn  2000/60/EG Agromilieubetalingen Dierenwelzijnsbetalingen Niet-productieve investeringen Bron: Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling (ENPO). 05 In de programmeringsperiode 2014- 2020 blijft steun voor NPI’s vallen onder de nieuwe submaatregel3 4.  4 „steun voor niet-productieve investe- ringen in verband met de verwezen- lijking van agromilieuklimaatdoelstel- lingen”. De maatregel is in principe hetzelfde als in 2007-2013 wat betreft achtergrond, reikwijdte, begunstigden, aard en omvang van de steun. Ook behoudt de maatregel zijn comple- mentaire rol ten opzichte van andere maatregelen4 en/of andere milieudoel- stellingen. Bijlage I beschrijft ter ver- gelijking de achtergrond en bepaalde kenmerken van de maatregel in de programmeringsperiodes 2007-2013 en 2014-2020. 03 De Elfpo-verordening1 bepaalt het volgende: „Er dient steun te worden toegekend voor niet-productieve in- vesteringen die noodzakelijk zijn voor de nakoming van agromilieuverbinte- nissen of andere agromilieudoelstel- lingen, of die op het landbouwbedrijf worden verricht om de recreatieve waarde voor het publiek van de be- treffende Natura 2000-zone en andere gebieden met een hoge natuurwaarde te vergroten. ” 04 NPI’s moeten in het bijzonder een complementaire rol spelen in het hel- pen verwezenlijken van een duurzaam gebruik van landbouwgrond, door de milieuwaarde van beschermde gebie- den te verbeteren of door een bijdrage te leveren aan het nakomen van agro- milieuverbintenissen, bijvoorbeeld verbintenissen ondersteund door maat regel 214 voor plattelandsontwik- keling2 „agromilieubetalingen”. NPI’s kunnen ook onafhankelijk worden uitgevoerd om andere agromilieudoel- stellingen te verwezenlijken, die vaak worden gedeeld met andere milieu- regelingen en/of maatregelen. 1 Overweging 37 van Verorde- 2 ning (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelands- ontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277 van 21. 10. 2005, blz. 1). Plattelandsontwikkelingsmaat- regel 214 „agromilieubetalin- gen” ondersteunt de duurzame ontwikkeling van plattelands- gebieden. De in het kader van deze maatregel toegekende betalingen bestrijken 57 % van de overheidsfinanciering voor een duurzaam gebruik van landbouwgrond. De maatregel stimuleert landbouwers en andere grondbeheerders om ervoor te kiezen landbouwpro- ductiemethoden in te voeren of te blijven toepassen die verenigbaar zijn met de bescherming en verbetering van het milieu, het landschap en de kenmerken daarvan, de natuurlijke hulpbronnen, de bodem en de genetische diversiteit. 3 Zoals bepaald in uitvoerings- verordening (EU) nr. 808/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 227 van 31. 7. 2014, blz. 18). 12 4 „Agromilieuklimaat” verwijst naar de nieuwe plattelands- ontwikkelingsmaatregel 10 voor de periode 2014-2020.  De betalingen in het kader van deze maatregel zijn gericht op het behoud en de bevorde- ring van noodzakelijke veranderingen in de landbouwpraktijken met als doel een positieve bijdrage te leveren aan het milieu en het klimaat. 5 Volgens het SFC2014-systeem van de Commissie waren op 29. 5. 2015 51 programmerings- documenten door de Commissie goedgekeurd en hadden 67 programmerings- documenten nog niet alle goedkeuringsprocedures doorlopen. Inleiding 06 De Commissie en de lidstaten delen de verantwoordelijkheid voor het beheer van EU-steun aan NPI’s. Lidstaten moeten specifieke doelstellingen vastleggen en doeltreffende beheers- en controlesystemen toepassen om te garanderen dat de ondersteunde investeringen in overeenstemming zijn met de toepasselijke regels en kosten- efficiënt zijn. 07 De Commissie stelt uitvoeringsvoor- schriften en richtsnoeren vast en keurt nationale of regionale programma’s voor plattelandsontwikkeling (POP’s) goed, waarin de lidstaten hun doelstel- lingen voor de geselecteerde steun- maatregelen vastleggen. De Commis- sie houdt toezicht op de uitvoering van de programma’s en controleert of de nationale overheden van de lidsta- ten doeltreffende beheers- en contro- lesystemen hebben ingevoerd. 08 Voor de periode 2007-2013 kunnen de voor NPI’s vastgelegde percentages overheidssteun 100 % van de totale subsidiabele kosten bedragen. Ter vergelijking: bij andere productieve investeringen, zoals investeringen in verband met de modernisering van landbouwbedrijven of de toevoeging van waarde aan landbouwproducten, wordt doorgaans een steunpercentage van 40 % toegepast. Voor de periode 2014-2020 blijven deze overheids- steunpercentages gehandhaafd. 09 Voor de programmeringsperiode 2007- 2013 werd circa 1 014 miljoen euro, d. w. z. 1,5 % van de publieke financie- ring (Elfpo, plus nationale cofinancie- ring) voor het duurzaam gebruik van landbouwgrond, geprogrammeerd voor niet-productieve investeringen (zie tabel 1). Voor de programmerings- periode 2014-2020 is het niet mogelijk om een overzicht te geven van de bedragen van de geprogrammeerde Elfpo-uitgaven, omdat de meeste POP’s ten tijde van het schrijven van dit verslag (eind mei 20155) nog niet waren goedgekeurd. 1 Totale Elfpo- en overheidsuitgaven (Elfpo plus nationale cofinanciering) voor NPI’s in l e b a T 2007-2013 (in euro) Betaald Geprogrammeerd Maatregel Omschrijving Elfpo Overheid Elfpo Overheid 216 Niet-productieve investeringen 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313 Bron: SFC2007-systeem van de Europese Commissie (mei 2015). Reikwijdte en aanpak van de controle 13 6 Ten behoeve van dit verslag kan met lidstaat het land of een regio in dat land worden bedoeld.  — Waren de kosten van de onder- steunde NPI’s onderbouwd en redelijk? — Hebben de Commissie en de lidstaten in de periode 2007-2013 de tekortkomingen die van invloed waren op de kosteneffectiviteit van NPI’s vastgesteld en gecorri- geerd om verbeteringen door te voeren voor de periode 2014-2020? 13 De controle vond plaats tussen juli 2014 en april 2015. De controle was gericht op de programmerings- periode 2007-2013 en omvatte de beheers- en controlesystemen van de lidstaten met betrekking tot NPI- steun en een steekproef bestaande uit 28 projecten die de meest relevan- te NPI’s in 4 lidstaten vertegenwoor- digden6, namelijk Portugal (vasteland), Denemarken, het Verenigd Koninkrijk (Engeland) en Italië (Apulië), die aan het begin van de controle 80 % van de Elfpo-uitgaven en 60 % van de begunstigden van maatregel 216 ver- tegenwoordigden (zie figuur 2). 10 De Rekenkamer heeft een controle verricht van de kosteneffectiviteit van NPI’s met betrekking tot hun bijdra- ge aan de Elfpo-doelstelling van een duurzaam gebruik van landbouw- grond in de programmeringsperiode 2007-2013, met het oog op het doen van aanbevelingen voor de nieuwe programmeringsperiode. Zij doet dit zodat lidstaten rekening kunnen houden met deze aanbevelingen bij de uitwerking van de uitvoeringsvoor- schriften en -procedures die op hun programma’s van toepassing zullen zijn en zodat de Commissie er ook ge- bruik van kan maken, in het bijzonder om haar toezicht op de beheers- en controlesystemen van de lidstaten te verbeteren. 11 De controle was gericht op de beant- woording van de volgende vraag: Hebben de NPI’s een kosteneffectieve bijdrage geleverd aan het duurzaam gebruik van landbouwgrond? 12 In verband hiermee geeft het verslag van de Rekenkamer antwoord op de volgende subvragen: — Hebben de NPI’s doeltreffend bijgedragen aan de verwezenlij- king van agromilieudoelstellingen in verband met het duurzaam gebruik van landbouwgrond? Reikwijdte en aanpak van de controle 14 2 Programmeringsperiode 2007-2013 — Uitgevoerde Elfpo-uitgaven voor NPI’s r u u g i F Plattelandsontwikkeling 2007-2013 — Steun voor NPI’s Uitgevoerde Elfpo-ﬁnanciering (in miljoen euro) 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 VK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BE Bron: SCF2007-systeem Europese Commissie (maart 2014). 14 Controle-informatie werd verzameld door onderzoek van documenten en controlebezoeken aan de beheers- autoriteit en de begunstigden in de gecontroleerde lidstaten.  Van de 28 gecontroleerde NPI-projecten toetste de Rekenkamer de subsidiabiliteit en complementariteit van deze projecten met andere agromilieumaatregelen of -doelstellingen, en of ze daadwerke- lijk hielpen voorzien in de omschreven agromilieubehoeften tegen redelijke kosten. In bijlage II staat een samen- vatting van deze toetsing. Opmerkingen 15 De Rekenkamer vond aanwijzingen voor doeltreffende NPI-steun ondanks tekortkomingen in de selectieprocedures en de toezicht instrumenten — Lidstaten moeten doeltreffend projectselectiecriteria toepassen om de beschikbare financiering te richten op de vastgestelde soor- ten NPI’s en daarbij zorgen voor transparantie en naleving van de toepasselijke wetgeving. 15 De Rekenkamer onderzocht de be- heers- en controlesystemen van de gecontroleerde lidstaten en paste de volgende criteria toe om te beoorde- len of NPI-steun doeltreffend bij- droeg aan het duurzaam gebruik van landbouwgrond: — Lidstaten moeten hun specifieke agromilieubehoeften met betrek- king tot het duurzaam gebruik van landbouwgrond en tot de soorten NPI’s die helpen voorzien in die behoeften, duidelijk omschrijven. Gezien het feit dat NPI’s andere relevante agromilieumaatrege- len en/of -doelstellingen moeten aanvullen, moeten lidstaten zorg dragen voor deze complementa- riteit door NPI-steun expliciet te verbinden met die maatregelen en/of doelstellingen. — Lidstaten moeten toezicht hou- den op de projectuitvoering en beoordelen of de ondersteunde NPI’s bijdragen aan de verwe- zenlijking van de vastgestelde milieudoelstellingen. Een interventielogica waarin deze crite- ria worden geïllustreerd is weergegeven in figuur 3. 16 Naast het beoordelen van de beheers- systemen onderzocht de Rekenkamer een steekproef van 28 NPI-projecten (zie paragraaf 13), de POP’s van de lidstaten alsmede relevante metings- gegevens en evaluatieverslagen. 3 Interventielogica van NPI’s in het kader van de programmeringsperiode 2007-2013 r u u g i F Vaststelling van behoeften en omschrijving van doelstellingen Vaststelling van soorten investeringen die coherent zijn en gekoppeld aan behoeften en doelstellingen Beoordeling van de bijdrage en synergetische rol van NPI's bij het aanvullen van andere maatregelen en doelstellingen   Opmerkingen 16 Ondanks de brede definitie van agromilieubehoeften verleenden lidstaten gerichte steun door de soorten NPI’s die in aanmerking kwamen voor financiering te beperken 17 Wil NPI-steun doeltreffend zijn, dan moet hij gericht zijn op het voorzien in specifieke agromilieubehoeften met betrekking tot het duurzaam gebruik van landbouwgrond. De Rekenkamer stelde vast dat hoewel alle lidstaten hun agromilieube- hoeften breed definieerden, ze het risico op ongerichte steun verklein- den door de soorten NPI’s die voor financiering in aanmerking kwamen te beperken.  Een samenvatting van agromilieubehoeften en -doelstellin- gen en soorten NPI’s die in elke ge- controleerde lidstaat voorkwamen, is te vinden in bijlage III. Daaruit blijkt dat de soorten door de lidstaten ge- selecteerde NPI’s en de in hun POP’s beschreven agromilieu behoeften in het algemeen onderling consistent zijn. 18 Wat betreft de financiële toewijzing van overheidssteun hebben twee lidstaten de steun verder nog toege- spitst, voornamelijk op projecten op het gebied van landschapsonderhoud en -bescherming. In het geval van Por- tugal betrof 89 % van de NPI-steun het herstel van traditionele stapel muren langs terrasvormige wijngaarden in de Dourovallei. In het geval van Italië (Apulië) had 97 % van de overheids- steun aan NPI’s betrekking op het herstel van traditionele stapelmuren die kenmerkend zijn voor de regio- nale landbouwsystemen en voor het landschap. Dit zijn voorbeelden waarin duidelijk de keuze wordt gemaakt om NPI-steun gericht te gebruiken om in een agromilieubehoefte te voorzien. De vier gecontroleerde lidstaten verwezen allemaal naar de complementariteit van de NPI-steun, maar slechts twee pasten dit principe toe op operationeel niveau om synergieën te bevorderen met andere steunregelingen 19 De Elfpo-verordening voorzag een complementaire rol voor NPI’s (zie paragrafen 3 en 4), maar gaf lidstaten de vrijheid om het niveau te bepalen waarop deze complementariteit tot uiting kwam. Tijdens de controle werd vastgesteld dat in alle gecontroleerde lidstaten werd verwezen naar comple- mentariteit, maar dat alleen in twee lidstaten — Portugal (vasteland) en het Verenigd Koninkrijk (Engeland) — deze complementariteit was gedefinieerd op operationeel niveau om daadwer- kelijk synergieën te bevorderen tussen verschillende milieusteunregelingen. Deze twee lidstaten hadden NPI-steun zodanig geïntegreerd in Elfpo-maat- regel 214 „agromilieubetalingen”, dat er om NPI-steun te ontvangen een agromilieuverbintenis moest bestaan in verband met plattelandsontwikke- lingsmaatregel 214. 20 Denemarken en Italië (Apulië) daar- entegen definieerden complementa- riteit in minder praktische en vagere termen, omdat NPI-steun in die landen verbonden was aan algemene in hun POP’s beschreven agromilieudoel- stellingen (bijvoorbeeld landschaps- behoud en bescherming van na- tuurlijke hulpbronnen) die andere Elfpo-maatregelen van as 2 deelden (zie figuur 1). Maar er werd geen com- plementariteit ontwikkeld tussen ver- schillende maatregelen. In tekstvak 2 staan voorbeelden van synergieën en vage complementariteit van NPI-steun.  Opmerkingen 17 2 k a v t s k e T Voorbeelden van complementariteit met andere maatregelen/doelstellingen In Portugal (vasteland) wordt in NPI-regelingen voor het herstel van stapelmuren in de Dourovallei van aan- vragers geëist dat ze begunstigden zijn van maatregel 214, agromilieubetalingen. In het kader van maatregel 214 ontvangen begunstigden financiële steun voor het aangaan van een aantal agromilieuverbintenissen. Een van deze verbintenissen is de bestaande stapelmuren op hun landbouwbedrijf voor een periode van minstens vijf jaar in goede conditie te houden. In deze gevallen is NPI-steun voor het herstel van stapelmuren comple- mentair aan de verplichting om ze te onderhouden en dragen de twee gecombineerde maatregelen bij aan de doelstelling om een belangrijk landschapselement in die regio in goede conditie te houden. In het geval van het Verenigd Koninkrijk (Engeland) is de Environmental Stewardship (milieubeheer) een vrij- willige regeling die subsidies (gefinancierd in het kader van plattelandsontwikkelingsmaatregel 214) verleent aan grondbeheerders die de verbintenis aangaan om hun land te beheren ten bate van agromilieudoelstel- lingen. Deze regeling bestaat uit een aantal verschillende niveaus met steeds strengere eisen; een van deze niveaus, „High-Level Stewardship” (HLS), biedt de mogelijkheid om bepaalde soorten infrastructuurwerk- zaamheden te financieren (bijvoorbeeld het herstel van landschappen en kenmerkende elementen of van traditionele omheiningen) die de begunstigden zelf uitvoeren. Deze infrastructuurwerkzaamheden worden gefinancierd in het kader van de NPI-steun. In het geval van Italië (Apulië) en Denemarken was NPI-steun gerelateerd aan de verwezenlijking van al- gemene agromilieudoelstellingen die waren gedefinieerd voor heel as 2, zoals de bescherming van rurale landschappen en de instandhouding van de biodiversiteit, en niet beperkt tot specifieke terreinen waarvan was vastgesteld dat deze bijzondere ecologische waarde hebben. In het geval van Italië (Apulië) wordt van de begunstigden van de steun alleen vereist dat ze een landbouwactiviteit ontwikkelen, terwijl in het geval van Denemarken alle natuurlijke of rechtspersonen, onder wie eigenaren of pachters van landbouwgrond, begun- stigden kunnen zijn, met uitzondering van de submaatregel voor de aankoop van grond voor het aanleggen van wetlands, waarvan de Deense staat de begunstigde was. 21 De Rekenkamer is van oordeel dat de keuze om NPI-steun te integreren met andere plattelandsontwikkelings- maatregelen, zoals maatregel 214, zorgde voor een potentieel sterkere verbinding met reeds bestaande agromilieuverbintenissen en dus een sterker synergie-effect stimu- leert voor de verwezenlijking van agromilieudoelstellingen.  22 Door deze integratie van maatrege- len ontstaat echter ook het risico op overlapping in steun als de activiteiten die in het kader van elke maatregel worden gefinancierd niet duidelijk worden afgebakend. Dat was het geval in Portugal (vasteland), waar de steun in het kader van maatregel 214, agro milieubetalingen, bedragen bevatte voor het onderhoud/herstel van gedeelten van stapelmuren die dringend hersteld moesten worden (slechte conditie). Als gevolg hiervan konden in het kader van maatregel 214 gedane betalingen in verband met de onderhoudsverplichting betrekking hebben op zowel muren die moesten worden onderhouden als muren die moesten worden hersteld. Tegelijkertijd kon 100 % van de kosten van de herstel- werkzaamheden ook vergoed worden in het kader van NPI-steun. Dit betekent dat de intensiteit van de steun voor de herbouw van enkele stapelmuren in fei- te 100 % kon overstijgen. De Rekenka- mer vond vier van dit soort gevallen in de zes in Portugal bezochte projecten. Opmerkingen 18 23 In het algemeen bleek de door de lid- staten gemaakte keuze om NPI-steun uit te voeren duidelijk uit de steek- proef van de projecten die door de Rekenkamer werden bezocht, waarbij 16 van de 28 bezochte projecten wer- den uitgevoerd in synergie met andere plattelandsontwikkelingsmaatregelen en een meerderheid van de projecten (21 van de 28) complementair werd be- schouwd aan andere agromilieudoel- stellingen. Zie voor details bijlage II. 3 k a v t s k e T Tekortkomingen in de selectie van NPI-projecten a) Selectie van niet-subsidiabele investeringen Denemarken De preliminaire studies (d. w. z. haalbaarheidsstudies) voor wetlandprojecten worden behandeld als aparte NPI’s, volgen aparte goedkeuringsprocedures en zijn economisch onafhankelijk van investeringen die in een later stadium kunnen plaatsvinden. Artikel 55 van Verordening 1974/20067 bepaalt echter dat algemene kosten van een investeringsverrichting die in aanmerking komt voor cofinanciering, alleen als zodanig kunnen worden beschouwd voor zover sprake is van een echte investeringsverrichting. De Rekenkamer is van oordeel dat deze eis de principes van een juiste kosten-batenverhouding beschermt, omdat zo wordt voorkomen dat EU-middelen worden besteed aan acties die geen bijdrage leveren aan de doelstellingen van de steunrege- ling. Dit is het geval bij haalbaarheidsstudies die niet leiden tot concrete investeringen. In deze lidstaat volgde uiteindelijk bij minder dan de helft van de gefinancierde preliminaire studies een aparte aanvraag voor feite- lijke investeringen in wetlands. Verder leidden haalbaarheidsstudies met een positieve conclusie in verschil- lende gevallen niet tot de uitvoering van concrete projecten.  Italië (Apulië) De nationale overheid heeft bepaald dat alleen eigenaren van landbouwbedrijven die zijn opgenomen in het register van landbouwbedrijven van de kamer van koophandel aanspraak kunnen maken op NPI-steun. De Rekenkamer stelde vast dat drie van de zes ter plaatse bezochte begunstigden niet voldeden aan deze eis en dus geen aanspraak hadden kunnen maken op NPI-steun. 7 Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 368 van 23. 12. 2006, blz. 15). Opmerkingen 19 b) Projectselectie onvoldoende transparant VK (Engeland) De nationale overheid bepaalt welke bedrijven potentieel ondersteund kunnen worden. Daartoe gebruikt ze vooraf gedefinieerde lijsten met bedrijven, waarin een rangorde is aangebracht op basis van milieu-uitkom- sten, gevolgd door een onderhandelingsprocedure tussen de nationale overheid en de potentiële begunstig- den. Informatie over de onderbouwing van de aangebrachte rangorde en de beoordeling van de verdienste van een aanvraag was echter niet beschikbaar. Bovendien suggereert de documentatie van de regeling dat nationale ambtenaren naar eigen inzicht beslissen over de toevoeging van extra landbeheersvoorstellen. Denemarken Steunaanvragen met betrekking tot NPI’s voor collectieve plantages worden vrijwel uitsluitend door een nati- onale vereniging van landeigenaren en pachters bij de beheersautoriteiten ingediend. Deze nationale vereni- ging beslist op basis van eigen criteria welke lokale vereniging aan de ingediende projecten zal deelnemen en uiteindelijk welke projecten steun zullen krijgen. Bovendien zit de nationale vereniging in het adviescomité dat de rangorde vaststelt in de ingediende aanvragen. De Rekenkamer is van oordeel dat hier sprake is van een potentieel belangenconflict. c) Ontoereikende verificatie van cruciale selectiecriteria Italië (Apulië) In het kader van de oproep tot het indienen van voorstellen met betrekking tot NPI-steun voor het herstel van stapelmuren uit 2009 werden 602 van de 3 887 aanvragen goedgekeurd, goed voor een totale publieke uitgave van 42,7 miljoen euro. Op basis van de prioriteitscriteria werden maximaal zeven punten toegekend. Alle aanvragen met minder dan zes punten werden afgewezen. Een van de beslissende prioriteitscriteria was dat bedrijven met olijfgaarden een grote milieu- en landschaps- waarde werd toegekend. Aanvragers die aan dit criterium voldeden, kregen twee punten, wat van doorslag- gevend belang was om niet te worden afgewezen. De nationale overheid verrichtte geen onafhankelijke controle van de naleving van dit specifieke criterium.  Deze taak werd toevertrouwd aan verenigingen van producenten, die moesten bevestigen dat hun leden voldeden aan dit criterium. Tekortkomingen in de selec- tieprocedures van de gecon- troleerde lidstaten leidden ertoe dat NPI’s werden ondersteund die niet subsi- diabel waren of waarvan de selectie onvoldoende onder- bouwd was 24 Lidstaten moeten schaarse publie- ke middelen gericht besteden aan projectvoorstellen die het best voorzien in nationale of regionale behoeften en zich daarbij de toepas- selijke regelgeving en de principes van gelijke toegang en transparantie in acht nemen. De Rekenkamer onder- zocht de bestaande selectieprocedu- res in de gecontroleerde lidstaten en constateerde in op een na alle lidsta- ten tekortkomingen in dit opzicht. In tekstvak 3 staan enkele voorbeelden. Opmerkingen 20 Er was een gebrek aan relevante gegevens waaruit bleek wat er was verwezenlijkt met de EU-steun voor NPI’s op het niveau van de EU en de lidstaten… 25 Een belangrijk element om te waar- borgen dat de Elfpo-steun goed wordt besteed is toezicht en evaluatie. In de periode 2007-2013 werd in het kader van de plattelandsontwikkelings- regeling een „gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader” (GTEK) ingevoerd. Het GTEK maakt gebruik van gemeenschappelijke indicatoren die zijn bedoeld om de voortgang in de verwezenlijking van plattelandsont- wikkelingsdoelstellingen zodanig te registreren dat alle POP’s vergeleken en de gegevens samengevoegd kun- nen worden. Aangezien gemeenschap- pelijke indicatoren niet alle effecten van individuele steunregelingen kun- nen weergeven, kunnen de lidstaten ook een beperkt aantal aanvullende indicatoren vaststellen. 26 De Rekenkamer stelde verschillende tekortkomingen in het toezicht en de evaluatie vast die leiden tot een algemeen gebrek aan informatie over door de NPI’s behaalde resultaten, in het bijzonder de mate waarin NPI’s hebben bijgedragen aan de verwezen- lijking van agromilieudoelstellingen in verband met het duurzaam gebruik van landbouwgrond. 27 Ten eerste stelden lidstaten in de pro- grammeringsfase geen aanvullende in- dicatoren van de uitgangssituatie vast met betrekking tot NPI-steun. Door gebruik te maken van aanvullende in- dicatoren van de uitgangssituatie kan een kader worden gecreëerd waarin de toewijzing van middelen ter onder- steuning van NPI’s duidelijker wordt en kan aan het eind van de periode een vergelijking worden gemaakt met betrekking tot de bijdrage van de NPI- steun. In tekstvak 4 is een voorbeeld weergegeven van de manier waarop indicatoren van de uitgangssituatie het meten van door de NPI-steun be- haalde resultaten vergemakkelijken.  4 k a v t s k e T Voorbeelden van mogelijke indicatoren van de uitgangssituatie Italië (Apulië) en Portugal (vasteland) In de POP’s was het herstel van stapelmuren verreweg de belangrijkste soort NPI (97 % van de totale over- heidssteun in Apulië, 89 % in Portugal). De nationale autoriteiten hebben de uitgangssituatie met betrekking tot de totale hoeveelheid stapelmuren in de gebieden waar dit soort NPI-steun kon worden verleend, echter niet vastgelegd, noch de hoeveelheid stapelmuren waarvan was vastgesteld dat ze onderhoud nodig had- den, noch de beoogde hoeveelheid aan het eind van de programmeringsperiode herstelde stapelmuren; dit zou een duidelijker beeld hebben gegeven van het belang en de doeltreffendheid van de aan dit soort NPI’s toegewezen middelen. Opmerkingen 21 28 Ten tweede meten de gemeenschap- pelijke GTEK-indicatoren weliswaar input- en outputgegevens, zoals de hoogte van de overheidsuitgaven, het aantal bedrijven dat steun ontvangt en het totale investeringsvolume, maar zijn ze duidelijk ontoereikend om de impact van investeringsmaatregelen zoals NPI-steun te beoordelen. Daar- naast houdt de gemeenschappelijke voor NPI-steun verkregen resultaat- indicator rekening met het grondop- pervlak (gemeten in aantal hectares) in het kader van succesvolle landbe- heersregelingen en is dus onbruikbaar om het verband met of de bijdrage van een investeringsmaatregel aan te geven. 29 Ondanks de ontoereikendheid van de gemeenschappelijke resultaatindi- catoren, die expliciet werd erkend in de POP’s van Portugal (vasteland), en het VK (Engeland) hebben de gecon- troleerde lidstaten geen aanvullende indicatoren vastgesteld om deze be- langrijke gegevens met betrekking tot de NPI-steun te meten. 30 Een andere bron voor relevante gege- vens over resultaten is een evaluatie. In tegenstelling tot het regelmatige onderzoek dat via toezicht wordt uitgevoerd, betreft een evaluatie een periodieke verzameling en analyse van bewijsstukken, waaronder gegevens die bij het toezicht worden gegene- reerd. Op het moment van de controle waren alleen de tussentijdse evaluaties die ongeveer halverwege de periode werden uitgevoerd beschikbaar. Uit een onderzoek van deze evaluatie- verslagen bleek dat ze geen relevante gegevens bevatten over de door de NPI-steun behaalde resultaten. Dit was voornamelijk te wijten aan een com- binatie van late uitvoering en een ge- brek aan relevante toezichtgegevens. In de evaluatie door de Commissie van individuele TEV’s werd de ontoereiken- de beschikbaarheid en volledigheid van toezichtgegevens genoemd. In tekstvak 5 staan voorbeelden van de zeer beperkte gegevens met betrek- king tot de prestatie van de NPI-steun.  5 k a v t s k e T Voorbeelden van verwijzingen naar NPI-steun in TEV-verslagen In het geval van Portugal (vasteland) bevatte het TEV vanwege de late uitvoering van de maatregel geen enkele verwijzing naar NPI’s. In het geval van Italië (Apulië) gaf het TEV informatie over de uitkomst van de NPI-steun en de correlatie met de milieuvoordelen. Ten tijde van het TEV was echter nog niets betaald, wat suggereert dat in het verslag de beoogde milieuvoordelen werden herhaald die in het POP en de ex-ante-evaluatie stonden. In het geval van Denemarken werd er in het TEV op gewezen dat de nationale maatregelen waarmee de NPI-steun werd uitgevoerd tekortkomingen vertoonden wat betreft de bepaling van de operationele doelstellingen. Wat betreft het VK (Engeland) bevatte het TEV een specifieke aanbeveling met betrekking tot de nood- zaak om nieuwe indicatoren vast te stellen om de doeltreffendheid en de relevantie van de NPI-steun te beoordelen. Opmerkingen 22 31 Door bovenstaande kwesties konden de nationale overheden geen zinvolle conclusies trekken met betrekking tot het succes of de doeltreffendheid van de bijdrage van de NPI-steun aan de verwezenlijking van andere milieu maatregelen of -doelstellingen. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat lidstaten die de NPI-steun beperk- ten tot begunstigden van andere plattelandsontwikkelingsmaatregelen, zoals agromilieubetalingen, de evalua- tie van beide maatregelen bundelden, waarbij ze er gemakshalve van uitgin- gen dat de prestatie in een bepaalde richting van de laatste impliceerde dat de NPI’s op dezelfde manier hadden gepresteerd, ondanks het gebrek aan objectieve gegevens met betrekking tot de uitkomst van de NPI-steun (zie tekstvak 6). 6 k a v t s k e T Voorbeeld van een gebundelde evaluatie In het geval van het VK (Engeland) verklaarde de nationale overheid dat ze bij de beoordeling van de presta- tie van de NPI-steun de prestatie van twee maatregelen (214 agromilieu/216 NPI) in combinatie had bekeken. Door een gebrek aan specifieke doelstellingen en indicatoren voor NPI’s kan echter minder goed worden aan- getoond hoe de NPI-steun heeft bijgedragen tot de baten van agromilieuverbintenissen op langere termijn. — of investeringen in samenhang hiermee werden uitgevoerd zoals gepland en of ze nog werden on- dersteund op het moment van de controlebezoeken. In bijlage II zijn voor ieder project de resultaten van deze beoordeling te vinden, samen met een analyse van de redelijkheid van de kosten ervan, een onderwerp dat in het volgen- de gedeelte wordt besproken.  …desondanks vond de Rekenkamer aanwijzingen dat 71 % van de gecontroleerde NPI’s bijdroeg aan doelstellingen in verband met het duurzame gebruik van landbouwgrond 32 Zoals vermeld in paragraaf 13 heeft de Rekenkamer een steekproef van 28 NPI-projecten onderzocht. Om te beoordelen of deze projecten doel- treffend hadden bijgedragen aan het duurzaam gebruik van landbouw- grond beoordeelde de Rekenkamer: — of de projecten in aanmerking kwamen voor Elfpo-steun; — of ze voorzagen in een milieu- behoefte die door de lidstaten in hun POP was erkend en doelstel- lingen nastreefden in verband met het duurzaam gebruik van landbouwgrond;   Opmerkingen 23 33 Wat betreft de subsidiabiliteit stelde de Rekenkamer vast dat vier projecten zelfs op het moment van indiening niet subsidiabel waren (zie tekstvak 3). Verder vond de Rekenkamer drie projecten die niet subsidiabel waren vanwege problemen die tijdens de uitvoering waren gerezen (zie para- graaf 44). Omdat deze zeven projecten (25 %) niet ondersteund hadden mo- gen worden met Elfpo-financiering is de Rekenkamer van oordeel dat ze niet bijdragen aan de doelstellingen van de maatregel. 34 De Rekenkamer vond aanwijzingen dat 20 van de 21 resterende projecten voorzagen in vastgestelde agromilieu- behoeften. De behoeften waarin het vaakst werd voorzien, hadden betrek- king op de bescherming van het land- schap en de biodiversiteit. Bovendien werden deze projecten uitgevoerd zo- als gepland en of waren ze duurzaam operationeel op het moment van de controlebezoeken. Over de hele linie vond de Rekenkamer aanwijzingen dat 20 van de 28 onderzochte projecten (71 %) bijdroegen aan de verwezen- lijking van agromilieudoelstellingen in verband met het duurzame gebruik van landbouwgrond. De kosten van de ondersteunde NPI’s in de gecontroleerde lidstaten waren vaak onredelijk hoog of onvoldoende onderbouwd 35 Om een kosteneffectieve bijdrage te leveren aan het duurzaam gebruik van landbouwgrond moeten NPI’s niet alleen voorzien in agromilieubehoef- ten, maar dat ook doen tegen redelijke kosten. Verder worden de begunstig- den van NPI’s, gezien het feit dat het percentage van de investeringskosten dat met publieke middelen wordt gefinancierd hoger is (tot 100 %) dan bij andere Elfpo-investeringsmaat- regelen, mogelijk minder gestimuleerd om hun kosten binnen de perken te houden. Daarom moeten de lidstaten ervoor zorgen dat ze alleen investe- ringskosten vergoeden die redelijk zijn en voldoende onderbouwd.  36 Zoals opgemerkt in paragraaf 3 is het verlenen van overheidssteun aan NPI’s bedoeld om begunstigden een finan- ciële stimulans te geven investeringen te doen die geen aanzienlijke baten opleveren, maar wel een positieve impact hebben op het milieu. Als zodanig kan het steunpercentage tot 100 % van de subsidiabele kosten van de NPI bedragen. Omdat bijna iedere soort investering het potentieel heeft een direct of indirect economisch voordeel op te leveren, wordt in de toepasselijke verordeningen bepaald dat NPI’s de begunstigde geen aan- zienlijke economische baten mogen opleveren. De Commissie bood echter geen richtsnoeren betreffende de vraag wat een significant economisch rendement is of hoe lidstaten dit kun- nen beoordelen. 24 8 Productieve of rendabele elementen van een investering zijn elementen die leiden tot of bijdragen aan een stijging in de waarde of winstgevendheid van een landbouwbedrijf. Ze kunnen de vorm aannemen van economische of landbouw- kundige voordelen zoals de structurele rol van de investering in de landbouw- systemen van het bedrijf, een daling van de operationele kosten die is gerelateerd aan de investering of een toename van de output van het bedrijf. Opmerkingen 37 De Rekenkamer is van oordeel dat ter waarborging van het zuinigheids- beginsel lidstaten bij het bepalen van de hoogte van de overheidssteun die aan activiteiten waarop NPI-steun van toepassing is, zal worden toege- kend, rekening moeten houden met de winstgevende of rendabele ele- menten8 ervan. Meer bepaald moet dit steunpercentage worden vast- gesteld op basis van het belang van de verwachte rendabele aspecten of landbouwkundige voordelen van de NPI, en ligt tussen de financierings- percentages voor normale productieve investeringen, in de regel 40 %, en het voor een NPI maximaal toegestane percentage van 100 %. 38 De Rekenkamer onderzocht de per- centages die door de vier bezochte lidstaten op NPI’s werden toegepast en beoordeelde of deze percentages wer- den aangepast op basis van produc- tieve elementen in een steekproef van 28 NPI-projecten. Ook beoordeelde de Rekenkamer de redelijkheid van de kosten van deze NPI’s. In het algemeen was de Rekenkamer van oordeel dat de meeste NPI’s enkele productieve elementen bevatten, maar dat de lidstaten in deze elementen geen aanleiding zagen om de hoge percen- tages overheidssteun te verlagen. Ook vond de Rekenkamer systematische problemen met de waarborging van de redelijkheid van de kosten in alle lidstaten.  Aan NPI’s worden hoge percentages overheidssteun toegekend, hoewel ze soms rendabele onderdelen bevatten 39 Alle gecontroleerde lidstaten hebben specifieke percentages vastgelegd voor NPI-steun. Terwijl Portugal (vas- teland) en Italië (Apulië) de ondersteu- ning op 100 % van de subsidiabele kosten hebben vastgelegd, hebben Denemarken en het VK (Engeland) specifieke percentages per soort NPI vastgelegd, uiteenlopend van 50 % in het geval van NPI’s met enkele renda- bele elementen tot 100 % als er geen sprake is van rendabele elementen. Voorbeelden van variaties zijn projec- ten voor het plaatsen van omheinin- gen, die voor 50 % gecofinancierd wor- den in het VK (Engeland); projecten voor het herstel van heggen, die zowel in Denemarken als het VK voor 60 % gecofinancierd worden; en projecten die voor 100 % worden gefinancierd, zoals projecten met betrekking tot de omzetting van land in heide (VK) en de staatsaankoop van land voor het creëren van wetlands (DK). 40 De Rekenkamer is van oordeel dat het POP van het VK (Engeland) het enige POP was dat bij de bepaling van het steunpercentage voor iedere afzonderlijke NPI rekening hield met aspecten zoals de verwachte milieu- en landbouwkundige voordelen of marktfalen. 25 9 Veengronden zijn waterrijke gebieden met een dikke, met water doordrenkte, organische bodemlaag (veen) die bestaat uit dode en rottende planten. Onder veengronden vallen heide, veenmoerassen, veenmoerasbossen en permafrosttoendra. Opmerkingen 41 In alle bezochte lidstaten vond de Rekenkamer echter NPI’s waar bij de bepaling van de toegekende steun- percentages, die de hoogst mogelijke waren, geen rekening was gehouden met de rendabele elementen ervan. De Rekenkamer is van oordeel dat dit het zuinigheidsbeginsel ondermijnt, om- dat er sprake is van een te hoge beta- ling voor bepaalde soorten goederen die tegen een lagere prijs verkregen hadden kunnen worden, gezien de voordelen die ze de begunstigde en/of verbonden entiteiten opleverden: — In Portugal (vasteland) vormde het herstel van stapelmuren langs ge- cultiveerde terrassen in de Douro- vallei het grootste aandeel van de ondersteunde NPI’s (89 % van de totale uitgaven voor de maatregel). Het steunpercentage bedroeg 100 % van de subsidiabele kosten, met een maximum van 70 000 per bedrijf.  De Rekenkamer is van oordeel dat dit soort NPI’s een pro- ductief onderdeel bevatten omdat de muur een structurele rol speelt in het systeem van gecultiveerde terrassen in het gebied waar de in- vesteringen werden gedaan en dat het landschapselement dus niet de enige bepalende factor is voor de landbouwsystemen in kwestie. Het zeer hoge steunpercentage in Portugal (vasteland) vormt een contrast met dat van het VK (Enge- land), waar stapelmuurprojecten voor 60 % werden ondersteund. Daarnaast stelde de Rekenka- mer vast dat bij een van de zes bezochte NPI’s de steun die was bedoeld voor de instandhouding van traditionele agrarische bouw- werken werd gebruikt voor een niet-traditioneel bouwwerk dat voor landbouwdoeleinden werd benut. — In Italië (Apulië) vormde het herstel van stapelmuren die landbouwper- celen afbakenden het grootste aan- deel (97 % van de totale uitgaven — voor de maatregel) van in Italië (Apulië) ondersteunde NPI’s. Het steunpercentage bedroeg 100 % van de subsidiabele uitgaven; in de eerste aanvraagperiode bestond er geen maximum. In de volgende periode was er een plafond van 100 000 euro. De Rekenkamer is van oordeel dat dit soort NPI’s een productieve component bevatten, omdat de stenen muren worden gebruikt als omheining om vee in bepaalde begrazingsgebieden te houden of om plantages te be- schermen tegen schade van vee of wilde dieren in de buurt. Het zeer hoge steunpercentage in Italië (Apulië) vormt een contrast met de situatie in het VK (Engeland), waar projecten voor stenen muren voor 60 % werden gecofinancierd. In het VK (Engeland) stelde de Rekenkamer vast dat ondanks het bestaan van een methodologie die het mogelijk maakte om bij de bepaling van het steunpercentage rekening te houden met de econo- mische impact van ondersteunde NPI’s, vier van de tien ter plaatse bezochte projecten, die allemaal voor 100 % werden gefinancierd, de begunstigden en/of de betrok- ken entiteiten aanzienlijke econo- mische voordelen opleverden. In twee gevallen die het herstel van aangetaste veengronden9 betrof- fen, hadden de begunstigden projecten beheerd in een partner- schap waar twee waterbedrijven aan deelnamen. De twee projecten vinden plaats in de stroomgebie- den van twee door deze bedrijven beheerde waterreservoirs. Het economisch belang voor deze bedrijven was gelegen in een da- ling van de waterzuiveringskosten als gevolg van de uitvoering van de NPI’s.  Hoewel deze projecten binnen het toepassingsgebied van de NPI-steun vallen, had bij de be- paling van het steunpercentage re- kening gehouden moeten worden met het gevestigde economische belang van de waterbedrijven. 26 10 Benchmarks afkomstig uit de openbare database van de Nationale Vereniging van Bouwbedrijven (AICCOPN). Opmerkingen In een ander geval gebruikte de begunstigde de steun om apparatuur te kopen die in de eerste plaats werd ingezet voor zijn economische activiteiten als boseigenaar. Het vierde geval be- treft de renovatie van historische gebouwen in een complex dat de begunstigden als bed & breakfast gebruikten. Deze projecten was een steunpercentage toegekend dat veel hoger was dan het per- centage dat ze zouden hebben ontvangen voor productieve inves- teringen in het kader van andere, voor dit soort projecten bedoelde PO-maatregelen. — In Denemarken stelde de Reken- kamer vast dat twee van de zes bezochte projecten begrazings- projecten waren die gebruikt wer- den voor commerciële activiteiten, waaraan een standaardsteunper- centage van 75 % was toegekend ondanks de bepaling van de nationale overheid dat aan NPI’s die gebruikt werden voor commer- ciële activiteiten steunpercentages van minder dan 75 % toegewezen moesten worden. Deze projecten bestonden onder andere uit de plaatsing van omheiningen en de aanleg/uitbreiding van weilanden voor vee dat voorheen in stallen stond, wat vervolgens leidde tot een toename van het gefokte vee of de verhuur van enkele extra weilanden. De gecontroleerde lidstaten financierden investeringen met buitensporig hoge kosten of met kosten die onvoldoende onderbouwd waren 42 Aan de hand van de procedures van de gecontroleerde lidstaten onderzocht de Rekenkamer de redelijkheid van de kosten van de ondersteunde NPI’s. De controleurs stelden in alle bezochte lidstaten tekortkomingen vast. 43 In Portugal had de nationale over- heid in het geval van de stapelmuren langs de gecultiveerde terrassen in de Dourovallei (89 % van de totale NPI-steun) een maximale subsidia- bele eenheidsprijs bepaald die bui- tensporig hoog was in vergelijking met onafhankelijke benchmarks10 of vergelijkbare NPI’s in andere lidstaten (zie tekstvak 7). 44 Daarnaast stelde de Rekenkamer in Portugal vast dat aan een van de subsidiabiliteitsvoorwaarden van NPI’s waarbij openbare werken moeten worden uitgevoerd, namelijk dat de aannemer die de werkzaamheden uitvoert over een activiteitenvergun- ning moet beschikken, in drie van de zes ter plaatse bezochte projecten niet was voldaan. Uit verder onderzoek bleek dat bij in totaal twaalf van de overige twintig bestudeerde dossiers van begunstigden hetzelfde subsi- diabiliteitsprobleem speelde.  Uit een beperkte follow-up door de nationale overheid bleek dat de aannemers die door 5 van deze begunstigden werden gebruikt, betrokken waren bij in totaal 79 soortgelijke gevallen. Opmerkingen 27 7 k a v t s k e T Voorbeelden van onredelijk hoge kosten — Portugal (vasteland) De nationale overheid heeft een maximale subsidiabele eenheidsprijs vastgesteld van 250 euro per kubieke meter voor de aanleg van stapelmuren langs gecultiveerde terrassen. Volgens door de nationale overheid verstrekte gegevens was de gemiddelde prijs die aan begunstigden werd betaald 198 euro per kubieke meter. Uit onafhankelijke professionele benchmarks, zoals referentiekosten van de nationale vereniging van bouwbedrijven, blijkt dat de eenheidsprijs voor soortgelijke werkzaamheden 75 euro per kubieke meter zou bedragen. In het geval van stapelmuren die enkel als omheining worden gebruikt en een ander soort NPI zijn, kan de vastgestelde maximale subsidiabele eenheidsprijs van 150 euro per kubieke meter vergeleken worden met soortgelijke NPI’s in Italië (Apulië), waar de maximale subsidiabele eenheidsprijs 74 euro per kubieke meter was in de eerste oproep tot het indienen van aanvragen; later werd dit bedrag bij de tweede oproep tot het indienen van aanvragen verlaagd tot 61 euro. In het VK (Engeland) was de maximale subsidiabele een- heidsprijs 75 euro per strekkende meter. 46 In het VK (Engeland) onderzocht de Rekenkamer, voor zover van toepas- sing, de aanbestedingsgegevens en de dienstverleningsovereenkomsten tus- sen begunstigden en derden voor het beheer van tien investeringsprojecten. De Rekenkamer vond gevallen waarin de gemaakte kosten hoger waren dan de kosten van de alternatieven die waren voorgesteld. In andere gevallen werden in de analyse van de offertes geen benchmarks gebruikt om het ri- sico te verkleinen dat de aanbesteding zou worden gegund op basis van een te dure offerte (zie tekstvak 8). Daar- naast vormt het gebrek aan fysieke bezoeken door de nationale overheid een tekortkoming in het waarbor- gen van de feitelijke uitvoering en de prijs-kwaliteitverhouding van de ondersteunde NPI’s, vooral gezien de hoge steunpercentages en de afwezig- heid van een afschrikkingsfactor, zoals een aanzienlijke financiële deelneming van de begunstigden. 45 In Denemarken was in de procedures voor het controleren van alle betaal- de kosten niet de eis opgenomen dat alle bewijsstukken moesten worden geverifieerd. Een verklaring van de controleur van de begunstigde met betrekking tot de naleving van milieu- en wettelijke voorschriften, waaronder de aanbestedingsprocedures, werd als voldoende beschouwd.  Evenmin ve- rifieerde de Deense overheid tot eind 2013 of de ingediende facturen wel door de begunstigde waren betaald voorafgaande aan het betalingsver- zoek. De Rekenkamer stelde ook vast dat de nationale overheid niet contro- leerde of er in de betalingsverzoeken van de begunstigden sprake was van aftrekbare btw, die niet subsidiabel is. Als gevolg hiervan werd in een van de zes door de Rekenkamer onderzochte NPI’s in Denemarken de aftrekbare btw, ter hoogte van 20 % van de totale investeringskosten, vervolgens wel vergoed. Sinds 2013 geldt er een nieu- we procedure voor het controleren van kosten, maar de Rekenkamer heeft geen bewijsstukken gevonden, zoals een dienstorder of een officiële mede- deling aan het personeel, waaruit de toepassing van de nieuwe procedure blijkt. Opmerkingen 28 8 k a v t s k e T Voorbeelden van onredelijk hoge kosten — VK (Engeland) In drie van de tien ter plaatse bezochte projecten bleek uit de aanbestedingsgegevens dat de kosten van de NPI onnodig hoog waren, gezien het feit dat er andere minder dure alternatieven beschikbaar waren. Voor- beelden hiervan zijn het gebruik van airliftdiensten, de verwijdering van hout en voorbereidende graafwerk- zaamheden, en het herstel van een historisch bouwwerk, waarbij de prijzen van de geselecteerde offertes respectievelijk 65 %, 139 % en 31 % hoger waren dan die van de concurrenten. In drie andere ter plaatse bezochte projecten waren de prijzen van de winnende offertes het laagst. In afwe- zigheid van een benchmarksysteem voor het beoordelen van de redelijkheid van offerteprijzen wordt het risico met betrekking tot de redelijkheid van de kosten echter niet verkleind, bijvoorbeeld in gevallen waarin de prijzen van alle offertes voor een NPI te hoog zijn. 47 In het geval van Italië (Apulië) bleek uit de controle dat de kosten van de NPI’s die betrekking hadden op stapel- muren systematisch overeenkwamen met de maximale subsidiabele een- heidsprijs. Hoewel de Rekenkamer alleen aanwijzingen vond dat de maxi- male subsidiabele eenheidsprijzen op een hoog niveau waren vastgesteld, is het duidelijk dat bij de uitvoering van NPI’s in verschillende omstan- digheden, afhankelijk van de locatie (bergachtig of vlak), de bereikbaarheid of de geologische omstandigheden, minstens een deel van de kosten van de investering gedifferentieerd moet zijn (zie tekstvak 9).  48 Verder gaven de facturen die door de begunstigden van vier van de zes in Italië (Apulië) bezochte NPI’s werden verstrekt niet genoeg informatie om de hoeveelheden herstelde stapel- muur en de locatie van de werkzaam- heden vast te stellen. Dit betekende dat de nationale overheid niet kon garanderen dat de kosten redelijk waren en dat de ondersteunde werk- zaamheden daadwerkelijk hadden plaatsgevonden. 9 k a v t s k e T Voorbeelden van onredelijk hoge kosten — Italië (Apulië) De steunvoorwaarden voor stapelmuren stonden begunstigden toe het werk van henzelf en hun arbeids- krachten te gebruiken om een gedeelte van de kosten van de werkzaamheden te onderbouwen. De resteren- de kosten van de werkzaamheden moesten zijn gemaakt door externe aannemers en de uitgaven moesten worden onderbouwd door facturen. Naast de systematische afstemming van de NPI-kosten op de maximale subsidiabele kosten bestond bij de selectie van externe aannemers niet de verplichting om gebruik te maken van een aanbestedingsprocedure. Een aanwijzing dat de maximale subsidiabele eenheidsprijs voor stapelmuren op een hoog niveau was vast- gesteld is dat in de oproep voor aanvragen van 2011 de maximale subsidiabele eenheidsprijs 23 % lager was dan in de oproep voor aanvragen van 2009. Ondanks deze afname was de vraag naar NPI-steun hoger dan de beschikbare financiering. Het gebrek aan openbare aanbestedingen in combinatie met de systematische afstemming van kosten op de maximale op een hoog niveau vastgestelde subsidiabele eenheidsprijzen vormt een risico voor de kosten- effectiviteit van de steun. 29 11 In het VK (Engeland) zal de NPI-steun, net als in Portugal (vasteland), geïntegreerd blijven in de nieuwe maatregel 10, „agromilieuklimaat”, die de vorige maatregel 214, „agromilieubetalingen”, vervangt. In het geval van Denemarken blijft de NPI-steun bestaan onder soortgelijke voorwaarden als in de vorige programmeringsperiode en in Italië (Apulië) wordt de reikwijdte van de steun uitgebreid tot overheids- organen als potentiële begunstigden en nieuwe soorten NPI’s, zoals niet voor bewoning bestemde stenen gebouwen of traditionele paden (tratturi). 12 Voor Denemarken, Portugal (vasteland) en het VK (Engeland) het goedgekeurde POP en voor Italië (Apulië) het meest recente concept. Opmerkingen Er waren problemen met de redelijkheid van de kosten bij de meeste van de door de Rekenkamer gecontroleerde NPI’s 49 In bijlage II staan gedetailleerde gege- vens over de 28 ter plaatse bezochte projecten, evenals individuele beoor- delingen van de vraag of projecten productieve onderdelen bevatten en of de kosten redelijk waren.  Ook bevat de bijlage de algemene beoordeling van de Rekenkamer van de kostenef- fectiviteit van de projecten. 50 Zoals opgemerkt in paragraaf 34 was 71 % van de gecontroleerde pro- jecten doeltreffend in de zin dat ze bijdroegen aan de verwezenlijking van doelstellingen in verband met het duurzaam gebruik van landbouw- grond. De Rekenkamer vond echter duidelijke aanwijzingen van onredelij- ke kosten bij 75 % van deze projecten. Uit de gecombineerde analyse van de doeltreffendheid en redelijkheid van de kosten blijkt dat slechts 5 van de 28 gecontroleerde NPI’s (d. w. z. 18 %) een kosteneffectieve bijdrage leverden aan de verwezenlijking van agro- milieudoelstellingen. De problemen met betrekking tot de redelijkheid van de kosten van de investeringen zijn wellicht niet beperkt tot de projecten in de steekproef, want de concrete ge- vallen die werden gevonden, vloeien voort uit de in de paragrafen 41-48 beschreven tekortkomingen in de con- trolesystemen van de lidstaten. Aan het begin van de periode 2014-2020 waren tekortkomingen in de periode 2007-2013 die van invloed waren op de kosteneffectiviteit van NPI-steun nog niet gecorrigeerd 51 Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe meerjarige financiële kader 2014-2020 hebben lidstaten of regio’s die Elfpo-steun willen ontvangen hun nieuwe POP’s ter goedkeuring aan de Commissie moeten voorleggen. Dit bood de Commissie en lidstaten een unieke kans om tekortkomingen in de programmering, het toezicht en de eva- luatie van NPI-steun uit de vorige perio- de op te lossen. Dit is des te belangrijker in een context waarin de gecontro- leerde lidstaten de soorten investering die voor steun in aanmerking komen11, willen handhaven of uitbreiden. 52 De Rekenkamer beoordeelde de mate waarin de Commissie en de bezochte lidstaten de in de twee vorige hoofd- stukken van dit verslag besproken tekortkomingen hadden vastgesteld en gecorrigeerd met het oog op de verbetering van de kosteneffectiviteit van NPI’s in de nieuwe programme- ringsperiode. Deze beoordeling was gebaseerd op de gegevens in de vier gecontroleerde POP’s12, uitvoerings- voorschriften, richtlijnen en beheers- en controleprocedures die beschikbaar waren op het moment van de controle. Verder onderzocht de Rekenkamer de communicatie tussen de Commissie en de vier lidstaten naar aanleiding van de evaluatie door de Commissie van de POP-conceptversies. In het alge- meen blijkt uit door de Rekenkamer verkregen bewijsstukken dat er voor de meeste door de Rekenkamer vast- gestelde tekortkomingen nog geen corrigerende maatregelen zijn geno- men (zie de paragrafen 60-71).  30 13 Artikel 25 van Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoerings- bepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controle- procedures en van de rand voorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB L 25 van 28. 1. 2011, blz. 8). 14 Aanvullende gegevens met betrekking tot de soorten fouten en het financiële belang van de onregel- matigheden werden niet beschikbaar gemaakt, met uitzondering van Italië (Apulië), waar de vaakst voorkomende oorzaak van de onregelmatigheid de berekening van het aantal kubieke meters herstelde muur was. In het geval van Italië hebben de diensten van de Commissie de uitvoering van de NPI’s in Apulië niet gecontroleerd. In plaats daarvan richtte de controle van de Commissie zich op de NPI-steun in Sicilië. In juni 2015 was het POP van Apulië nog niet goedgekeurd door de Commissie. In mei 2015 werden de resultaten van door de Commissie verrichte controles met betrekking tot het VK (Engeland), Portugal (vasteland) en Italië (Sicilië) inzake de periode 2007-2013 nog door de Commissie behandeld in het kader van het besluitvormingsproces dat kan leiden tot de toepassing van financiële correcties in de betreffende lidstaten. 15 16 Opmerkingen 53 Een van de verklaringen voor de tot dusver beperkte verbetering is dat de Commissie en de lidstaten niet ge- noeg hebben gedaan om mogelijke tekortkomingen bijtijds op te sporen. Nationale overheden analyseerden de oorzaken van de onregelmatigheden die ze bij hun controles vonden niet voldoende om het beheer van het programma te verbeteren. 54 Uit door de nationale overheden ter plaatse uitgevoerde controles13 bleek dat onregelmatigheden vaak voorkwa- men. In Portugal (vasteland) was bij 50 % van de door de nationale over- heid onderzochte projecten sprake van onregelmatigheden of was het uiteindelijke gebruik van de NPI uiterst productief (d. w. z. winstgevend). In Ita- lië (Apulië) was bij 27 % van de door de nationale overheid onderzochte NPI’s sprake van onregelmatigheden en in het VK (Engeland) was in circa 10 % van de gevallen sprake van een in- breuk op de regels met betrekking tot NPI-steun. De Rekenkamer verkreeg geen gegevens over door de Deense overheid uitgevoerde controles14. 55 Behalve in Denemarken deden de nationale overheden echter weinig met de ontdekte onregelmatigheden.  Ze gebruikten die eigenlijk alleen om de aan de betreffende begunstigden betaalde bedragen te reduceren, maar analyseerden de oorzaken van de onregelmatigheden niet om aspecten van het programmabeheer te vinden die verbeterd moesten worden. 56 De Commissie is verantwoordelijk voor het toezicht op de correcte uitvoe- ring van de NPI-programma’s in de lidstaten. In dit verband zijn controle- bezoeken van cruciaal belang om te- kortkomingen in de uitvoering van be- heersprocedures op te sporen die niet bij onderzoeken van documenten aan het licht kunnen komen (bijv. selectie van projecten, controles van de rede- lijkheid van de kosten, productie van betrouwbare toezichtgegevens, enz. ). De Rekenkamer stelde echter vast dat de controles van de Commissie in de uitvoeringsperiode 2007-2013 te laat plaatsvonden om lidstaten de gesigna- leerde tekortkomingen in het beheer te helpen vinden en corrigeren. Bo- vendien waren de resultaten van deze controles in geen van de lidstaten, behalve Italië (Apulië), beschikbaar tijdens de evaluatie en goedkeuring door de Commissie van de POP’s voor de periode 2014-202015. Dit betekent dat de Commissie de uiteindelijke resultaten van deze controles niet kon gebruiken om de lidstaten te verzoe- ken de nodige corrigerende maatre- gelen in de nieuwe POP’s op te nemen voordat die werden goedgekeurd. Als de Commissie een POP eenmaal heeft goedgekeurd en de EU-midde- len beschikbaar heeft gesteld voor de lidstaten, is het moeilijker voor haar om ervoor te zorgen dat de lidstaten bijtijds de nodige corrigerende maat- regelen nemen16. 57 Uit tabel 2 blijkt dat bij drie van de vier gecontroleerde lidstaten de controle- resultaten niet beschikbaar waren voorafgaand aan de goedkeuring van het nieuwe POP voor de periode 2014-2020. Opmerkingen 31 2 Tijdsschema van de NPI-controles door de Commissie t. o. v. de POP- l e b a T goedkeuringsdata voor 2014-2020 Lidstaat Portugal (vasteland) VK (Engeland) Denemarken Datum van controle door Commissie Februari 2014 Juni 2014 Oktober 2014 Status van de controle Loopt nog Loopt nog Loopt nog Goedkeuringsdatum POP 2014-2020 December 2014 Februari 2015 December 2014 58 Ook door toezicht en evaluatie zouden de Commissie en de lidstaten proble- men moeten kunnen opsporen en er lering uit trekken, en de lessen toepas- sen bij het opstellen en reviseren van de POP-conceptversie. Zoals echter al in de paragrafen 25-31 is vermeld, leverde het toezicht alleen gegevens op met betrekking tot de uitgaven, het aantal begunstigden en de totale investering.  De tussentijdse evaluaties leverden geen relevante gegevens op met betrekking tot de uitvoering en prestaties. Dit vormde een bijkomende belasting voor de bijtijdse opsporing en correctie van tekortkomingen die van invloed waren op de kosteneffecti- viteit van de NPI-steun. 59 De volgende paragrafen bevatten een door de Rekenkamer verrichte analyse van de mate waarin de Commissie en de bezochte lidstaten de in de twee vorige delen van dit verslag gerap- porteerde tekortkomingen hebben gecorrigeerd. Niet altijd complementariteit bereikt op operationeel niveau om synergieën te bevorderen 60 De Rekenkamer stelde vast dat in twee van de vier gecontroleerde lidstaten (Denemarken en Italië-Apulië) de NPI- steun niet complementair met andere steunregelingen werd uitgevoerd (zie paragraaf 20). Voor de periode 2014- 2020 is Denemarken, net als het VK en Portugal, van plan om NPI’s uit te voeren in synergie met andere plat- telandsontwikkelingsmaatregelen of/en milieuregelingen. De nieuwe Elfpo-verordening biedt de mogelijk- heid om geïntegreerde projecten uit te voeren met betrekking tot inves- teringen in materiële activa, waarbij dezelfde begunstigde eenmaal een aanvraag indient voor de uitvoering van acties in het kader van ten minste twee verschillende maatregelen of submaatregelen. Alleen het POP voor Denemarken verwijst expliciet naar de mogelijkheid om steun te ontvan- gen voor geïntegreerde projecten waarin drie soorten NPI’s (aanleg van wetlands, extensivering in laagland en herstel van het natuurlijke water- peil in Natura 2000-gebieden) wor- den gecombineerd met de nieuwe maatregel 10, „agromilieuklimaat”. De meest recente POP-conceptversie voor Italië (Apulië) voorziet niet in de uitvoering van NPI’s in synergie met andere Elfpo-maatregelen of andere milieuregelingen. 32 17 Het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiesysteem wordt genoemd in artikel 67 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelands- ontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 698/2005 van de Raad (PB L 347 van 20. 12. 2013, blz. 487) en verder ontwikkeld door Uitvoerings- verordening (EU) nr. 808/2014 van de Commissie. Opmerkingen 61 De Rekenkamer stelt vast dat in Portugal (vasteland) de steun voor het herstel van stapelmuren, die is opgenomen in de nieuwe maatre- gel 10, „agromilieuklimaat”, in wezen hetzelfde is als in de vorige program- meringsperiode voor maatregel 214, „agromilieubetalingen”. De Reken- kamer vond geen enkel bewijs dat de nationale overheid het probleem van overlapping in de steun voor onder- houd en voor herstel van stapelmuren (zie paragraaf 22) heeft aangepakt.  Gebrek aan geschikte indicatoren en prestatiegegevens naast input en output 62 De Rekenkamer stelde vast dat er een gebrek was aan toezichtindicatoren om de resultaten van de NPI-steun in de programmeringsperiode 2007-2013 te meten. De prestatiegegevens ble- ven beperkt tot het aantal ondersteun- de bedrijven en de bestede bedragen, omdat de resultaatindicatoren onge- schikt waren voor een investerings- maatregel (zie de paragrafen 26-29). Verder constateerde de Rekenkamer dat geen van de bezochte lidstaten de serie gemeenschappelijke indicatoren had aangevuld met resultaatindica- toren die specifiek waren voor hun NPI’s. De Commissie heeft het door de gecontroleerde lidstaten in hun concept-POP’s voorgestelde presta- tiekader geëvalueerd. Deze evaluatie had betrekking op de naleving door de lidstaten van de vereisten met betrek- king tot het toezicht- en evaluatie- systeem voor de periode 2014-202017. In het bijzonder werd in de evaluatie onderzocht of de gemeenschappelijke context en de resultaat- en output- indicatoren in de POP’s waren opgeno- men en of er plausibele doelstellingen en mijlpalen met betrekking tot de voorgestelde budgettoewijzingen werden voorgesteld. 63 In de nieuwe reeks gemeenschappe- lijke indicatoren zitten echter alleen resultaatindicatoren op het niveau van de aandachtsgebieden, waaraan verschillende maatregelen bijdragen. Dit betekent dat er net als in de vorige periode geen gemeenschappelijke indicatoren zijn die de door de afzon- derlijke maatregelen en submaatrege- len behaalde resultaten meten. Omdat de budgettoewijzingen plaatsvinden op het niveau van de maatregelen/ submaatregelen, is de Rekenkamer van oordeel dat het meten van de pres- taties van afzonderlijke maatregelen/ submaatregelen van belang is om de oorzaak van problemen te achterhalen en om corrigerende maatregelen doel- treffend en gericht te kunnen aanwen- den. Dit zal moeilijk zijn als de resulta- ten alleen worden beoordeeld op het niveau van de aandachtsgebieden. Als doelstellingen voor een gegeven aan- dachtsgebied bijvoorbeeld niet wor- den verwezenlijkt, is het moeilijk om te achterhalen welke maatregel(en) of submaatregel(en) niet goed werken en wat de maatregelen zijn die het meest bijdragen tot de verwezen lijking van de vastgestelde doelstellingen. In tekstvak 10 is het toezicht kader weergegeven dat van toepassing is op submaatregel 4. 4, „niet-productieve investeringen”. Daaruit blijkt dat er voor NPI’s geen prestatiegegevens met betrekking tot resultaten zullen worden gegenereerd. 64 De door de gecontroleerde lidstaten opgestelde nieuwe POP’s voor 2014- 2020 voorzien in geen enkele extra in- dicator met betrekking tot NPI-steun. 