Lutte contre la fraude à la TVA intracommunautaire : des actions supplémentaires s'imposent. Rapport spécial n° 24, 2015.
904/2010 van de Raad van 7 oktober 2010 teneinde een juiste btw-heffing te waarborgen op leveringen van goederen, dienstverrichtingen, intracommunautaire verwerving van goederen en invoer van goederen. Uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten omvat alle informatie die ertoe kan bijdragen dat de btw juist wordt vastgesteld, met inbegrip van inlichtingen met betrekking tot specifieke gevallen. Btw-identificatienummer (btw-nummer): een persoonlijk nummer dat wordt gegeven aan elke belastingplichtige die voornemens is goederen of diensten te leveren, dan wel goederen te verwerven voor bedrijfsdoeleinden. Elk nummer wordt voorafgegaan door twee letters waaraan de lidstaat van afgifte kan worden herkend. Douaneaangifte: de handeling waarmee een persoon het voornemen kenbaar maakt goederen onder een bepaalde douaneregeling te plaatsen. Douaneregeling 42: de regeling die importeurs gebruiken om btw-vrijstelling te verkrijgen wanneer de ingevoerde goederen naar een andere lidstaat worden doorgevoerd. De btw moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming. Eurofisc: een gedecentraliseerd netwerk van ambtenaren van de douane- en belastingdiensten van de lidstaten waarmee snel gerichte informatie kan worden uitgewisseld over mogelijke frauduleuze transacties en ondernemingen. Eurojust: het EU-Agentschap voor justitiële samenwerking, opgericht ter versterking van de bestrijding van zware georganiseerde criminaliteit. Het bestaat uit nationale aanklagers, rechters of politieambtenaren met een gelijkwaardige bevoegdheid, die op basis van hun eigen rechtsstelsels door de lidstaten worden gedetacheerd. Europol: de rechtshandhavingsinstantie van de Europese Unie die de rechtshandhavingsinstanties in de lidstaten bijstaat bij de bestrijding van ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit. Fiscalis: EU-actieprogramma ter financiering van initiatieven van belastingdiensten om het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt te verbeteren door middel van systemen voor communicatie en gegevensuitwisseling, multilaterale controles, seminars en projectgroepen, werkbezoeken, opleidingsactiviteiten en andere vergelijkbare activiteiten die nodig zijn om de doelstellingen van het programma te behalen. Intracommunautaire levering van goederen: de levering van goederen die zijn verzonden of vervoerd naar een bestemming buiten hun grondgebied van herkomst, maar binnen de EU, door of voor rekening van een verkoper of afnemer, voor een andere belastingplichtige of voor een niet-belastingplichtige rechtspersoon die als zodanig optreedt in een andere lidstaat dan die van waaruit de goederen aanvankelijk werden verzonden of vervoerd.  Intracommunautaire verwerving van goederen: het verwerven van het recht om als eigenaar te beschikken over een roerende tastbare zaak die door, of voor rekening van, de verkoper of de afnemer van de goederen is verzonden of vervoerd naar de afnemer in een andere lidstaat dan die van waaruit de goederen aanvankelijk werden verzonden of vervoerd. Lidstaat van bestemming: de lidstaat waarnaar de goederen worden verzonden of getransporteerd, niet zijnde de lidstaat waar de levering plaatsvindt. Lidstaat van invoer: de lidstaat waar de goederen fysiek in de EU worden geïmporteerd en worden vrijgegeven voor vrij verkeer. Woordenlijst 08 Lidstaat van levering: de lidstaat van waaruit de intracommunautaire levering plaatsvindt. Lidstaat van verwerving: de lidstaat waarin de intracommunautaire verwerving plaatsvindt. O_MCTL: een bij ontvangst van een VIES-melding gegenereerde VIES-controlemelding met een opsomming van alle inactieve btw-nummers die het systeem bevat. Overbrenging: de verzending of het vervoer van goederen door of voor rekening van de leverancier voor bedrijfsdoeleinden naar een bestemming buiten het grondgebied van de lidstaat waar de levering plaatsvindt, maar binnen de Unie. Ploffer: een voor btw-doeleinden geregistreerd bedrijf dat, mogelijkerwijs met frauduleus oogmerk, goederen of diensten verwerft of van plan is te verwerven zonder betaling van btw en deze goederen of diensten levert met btw, maar de geïnde btw niet afdraagt aan de nationale belastingautoriteit. SCAC: het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking is een regelgevend comité, ingesteld krachtens artikel 58 van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad dat de Commissie bijstaat in aangelegenheden zoals omschreven in die verordening. Het bestaat uit de vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie. Stromanbedrijf: een onderneming voor echte of fictieve intracommunautaire leveringen aan ploffers of handelaren die in gebreke blijven. Deze neemt vrijwillig deel aan de frauduleuze constructie. Verzamellijst: een lijst die moet worden ingediend door iedere voor btw-doeleinden geïdentificeerde belastingplichtige die intracommunautaire leveringen verricht. De verzamellijst moet in de regel iedere maand worden ingeleverd, en vermeldt per btw-identificatienummer de totale waarde van de aan elke afnemer in andere lidstaten geleverde goederen of diensten. VIES: het btw-informatie-uitwisselingssysteem (VAT Information Exchange System) is een elektronisch netwerk voor het doorgeven van informatie over geldige btw-identificatienummers van in de lidstaten geregistreerde ondernemingen en over belastingvrije intracommunautaire leveringen. De nationale belastingdiensten zijn verantwoordelijk voor het invoeren van beide soorten informatie in het netwerk.  Vrij verkeer: de status van uit derde landen ingevoerde goederen die alle invoerformaliteiten hebben ondergaan om te kunnen worden verkocht of verbruikt op de EU-markt. Vrijgave van goederen: de handeling waarbij de douaneautoriteiten goederen vrijgeven voor de doeleinden die zijn bepaald in de douaneregeling. Samenvatting 09 I Met de interne markt, vastgesteld op 1 januari 1993, werden de grenscontroles voor het intracommunau- taire handelsverkeer afgeschaft. De uitvoer van goederen en diensten naar een andere lidstaat bleef vrijgesteld van btw, wat het risico met zich heeft gebracht dat deze goederen en diensten zowel in de leverende lidstaat als in de lidstaat van verbruik onbe- last blijven. Niet-geïnde btw heeft naast inkomsten- derving voor de lidstaten ook gevolgen voor de eigen middelen van de Europese Unie. II Deze controle was gericht op de vraag of de EU intra- communautaire btw-fraude doeltreffend bestrijdt. De Rekenkamer constateerde dat het EU-systeem niet doeltreffend genoeg is en dat het wordt aangetast door het ontbreken van vergelijkbare gegevens en indicatoren over intracommunautaire btw-fraude op het EU-niveau. III Btw-fraude wordt vaak in verband gebracht met de georganiseerde misdaad. Volgens vertegenwoor- digers van Europol wordt een verlies van naar schatting 40 tot 60 miljard euro aan jaarlijks gederfde btw-ontvangsten van de lidstaten veroorzaakt door georganiseerde criminele groepen en is 2 % van deze groepen verantwoordelijk voor 80 % van de intra- communautaire ploffraude (MTIC). IV De EU heeft een reeks instrumenten ter bestrijding van de intracommunautaire btw-fraude opgezet die door de lidstaten kunnen worden gebruikt, maar som- mige daarvan moeten worden versterkt of consequen- ter worden toegepast. Het gaat om de volgende: a) in het merendeel van de bezochte lidstaten zijn geen doeltreffende kruiscontroles tussen douane- en belastinggegevens; b) het administratieve samenwerkingskader maakt de uitwisseling van btw-informatie tussen de belastingautoriteiten van de lidstaten mogelijk, maar er zijn problemen met de nauwkeurigheid, volledigheid en tijdigheid van de gegevens; c) er is een gebrek aan samenwerking en overlap- ping van bevoegdheden van administratieve, gerechtelijke en wetshandhavingsautoriteiten.  Onze belangrijkste aanbevelingen V Hoewel de autoriteit om nieuwe wettelijke maatrege- len goed te keuren en uit te voeren in de eerste plaats bij de lidstaten ligt, moet de Commissie: a) een gecoördineerde inspanning van de lidstaten inleiden om een gemeenschappelijk systeem op te zetten voor de verzameling van statistieken over de intracommunautaire btw-fraude; b) wijzigingen in de wetgeving voorstellen om doeltreffende kruiscontroles tussen douane- en btw-gegevens mogelijk te maken; c) initiatief tonen en de lidstaten aansporen om de gebreken van Eurofisc aan te pakken; d) de lidstaten aanmoedigen om hun beleid met betrekking tot verleggingen beter te coördineren; e) zich in het kader van haar evaluatie van de re- gelingen voor administratieve samenwerking richten op de verbetering van de tijdigheid van de antwoorden van de lidstaten op verzoeken om informatie, de betrouwbaarheid van het VIES en de follow-up van de bevindingen van haar vorige verslagen over administratieve samenwerking, en f) samen met de lidstaten de juridische belemmerin- gen wegnemen die de uitwisseling van informatie tussen bestuurlijke, gerechtelijke en wetshand- havingsautoriteiten op nationaal en EU-niveau in de weg staan. In het bijzonder moeten OLAF en Europol toegang hebben tot de VIES- en Euro- fisc-gegevens en de lidstaten moeten voordeel hebben van de door hen verstrekte informatie. Samenvatting 10 VI De lidstaten moeten illegale activiteiten die de finan- ciële belangen van de Europese Unie schaden, bestrij- den met doeltreffende en afschrikkende maatregelen, met inbegrip van wetgevingsmaatregelen. De Raad moet met name: a) het voorstel van de Commissie inzake de hoofde- lijke aansprakelijkheid goedkeuren; b) de Commissie machtigen tot onderhandelingen over de regelingen inzake wederzijdse bijstand met de landen waar de meeste aanbieders van di- gitale diensten zijn gevestigd en deze regelingen ondertekenen, en VII Met het oog op een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie moeten het Europees Parlement en de Raad: a) zorgen dat btw valt onder het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude (de PIF-richtlijn) en de verordening betreffende het Europees Openbaar Ministerie; b) OLAF duidelijke bevoegdheden verlenen en instrumenten bieden om onderzoek in te kunnen stellen naar intracommunautaire btw-fraude. Inleiding 11 Hoe werkt de belasting op intracommunautaire transacties? 01 Met de interne markt, die op 1 januari 1993 is opgericht, werden de grenscon- troles voor de intracommunautaire handel afgeschaft. Geregistreerde btw-plichtige leveranciers mogen een btw-nultarief toepassen op hun verkopen aan in andere lidstaten geregistreerde btw-plichtige kopers.  In beginsel moet de btw worden betaald in de lidstaat waar de goederen worden verbruikt. 02 De belastingautoriteiten van de leveren- de lidstaat zijn verplicht btw-vrijstelling op de intracommunautaire levering van goederen te verlenen op voorwaarde dat goederen aan een afnemer wor- den geleverd, of direct worden over- gebracht1 naar een leverancier in een andere lidstaat. De btw-vrijstelling wordt pas van toepassing wanneer de leve- rancier kan aantonen dat de goederen de lidstaat van levering fysiek hebben verlaten. 03 Ten behoeve van de intracommunau- taire btw moeten leveranciers worden geïdentificeerd met een specifiek btw-identificatienummer en regel- matig verslag uitbrengen over hun intracommunautaire leveringen of overbrengingen door middel van een verzamellijst2 die moet worden inge- leverd bij de belastingautoriteiten van de lidstaat van levering. De EU heeft een elektronisch systeem (VIES)3 op- gezet waarmee de lidstaten informatie kunnen uitwisselen over geregistreer- de btw-plichtige handelaren en over intracommunautaire leveringen. 04 De belastingautoriteiten van de lidstaat van levering zijn verplicht de informatie van de verzamellijsten in te voeren in de VIES-databank, waardoor deze gegevens de belastingautoritei- ten in de lidstaat van bestemming ter beschikking worden gesteld. De afne- mer moet bij de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming aangifte doen van een intracommunautaire ver- werving, een belastbaar feit waardoor in de lidstaat van eindbestemming btw kan worden geheven. Grafiek 1 toont hoe de intracommunautaire leveringen van goederen worden gerapporteerd en gecontroleerd met behulp van het VIES. 1 2 In deze context betekent de overbrenging, de verzending of het vervoer van goederen door of voor rekening van de leverancier voor bedrijfsdoeleinden naar een bestemming buiten het grondgebied van de lidstaat waar de levering plaatsvindt, maar binnen de EU, overeenkomstig artikel 17, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (de btw-richtlijn) (PB L 347 van 11. 12. 2006, blz. 1). Een lijst die moet worden ingediend door iedere btw-plichtige belastingplichtige die intracommunautaire leveringen verricht. De lijst wordt iedere maand opgesteld en vermeldt per btw-identificatienummer de totale waarde van de aan elke afnemer in andere lidstaten geleverde goederen. De lidstaten kunnen toestaan dat deze lijst voor ieder kwartaal wordt ingediend wanneer de waarde van de geleverde goederen niet hoger is dan 50 000 euro. 3 Btw-informatie- uitwisselingssysteem, overeenkomstig artikel 17 van Verordening (EU) nr.  904/2010 van de Raad van 7 oktober 2010 betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (herschikking) (PB L 268 van 12. 10. 2010, blz. 1). Inleiding 12 1 De werking van het VIES k e fi a r G Lidstaat 1 Fiscale verplichtingen van de handelaar De leverancier dient een btw-verzamellijst in voor een intracommunautaire (IC) levering Controles van de belastingautoriteiten De belastingautoriteiten voeren gegevens in het VIES in VIES Administratieve samenwerking in de EU Lidstaat 2 De afnemer declareert een intracommunautaire verwerving in zijn btw-aangifte De belastingautoriteiten halen gegevens uit het VIES en vergelijken deze met de btw-aangifte Verkeer van goederen Goederen worden naar lidstaat  2 getransporteerd Intracommunautaire levering Intracommunautaire verwerving Goederen komen aan in lidstaat 2 Bron: ERK. Hoe wordt de betaling van de btw op intracommunautaire transacties ontdoken? 05 Het intracommunautaire btw-stelsel is vaak misbruikt door middel van de zo- genaamde intracommunautaire plof- fraude (MTIC). Bij deze fraude methode levert een leverancier die is gevestigd in lidstaat 1, het zogenaamde stroman- bedrijf, (van btw vrijgestelde) goede- ren aan een tweede onderneming die is gevestigd in lidstaat 2, de zogeheten ploffer. Deze ploffer maakt dan mis- bruik van de intracommunautaire le- vering van goederen die is vrijgesteld van btw en verkoopt dezelfde produc- ten door op de nationale markt van lidstaat 2, tegen zeer concurrerende prijzen. De ploffer kan dit doen door- dat hij, hoewel hij de btw in rekening brengt aan zijn afnemer, deze niet afdraagt aan de belastingautoriteiten, waardoor zijn winstmarges toenemen. Vervolgens verdwijnt de ploffer zonder sporen na te laten, waardoor hij de inning van de belasting in de staat waar de goederen of diensten worden afgenomen onmogelijk maakt. 13 4 Douaneregeling 42 is de regeling die importeurs gebruiken om btw-vrijstelling te verkrijgen wanneer de ingevoerde goederen naar een andere lidstaat worden doorgevoerd. De btw moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming. Inleiding 06 In een andere variant van dit sys- teem is het een klant van de ploffer (de makelaar) die de goederen in het buitenland verkoopt of beweert te verkopen (hierbij worden de goede- ren soms weer terugverkocht aan het stromanbedrijf) en de btw die hij aan de ploffer heeft betaald, terugvraagt bij zijn belastingautoriteiten. Dezelfde transactie kan worden herhaald op een circulaire wijze en staat daarom bekend als „carrouselfraude”.  07 Soms worden de goederen niet eens verplaatst, of bestaan deze enkel op papier. De fraude kan nog ingewik- kelder worden gemaakt wanneer de ploffer de goederen aan bufferhan- delaren verkoopt, van wie sommigen bonafide kunnen zijn, om het voor de belastingautoriteiten moeilijker te maken de frauduleuze constructie te traceren. Wanneer een derde land betrokken is bij de carrousel, kan ook douaneregeling 424 worden gebruikt om de traceerbaarheid van de transac- ties te belemmeren. 08 Grafiek 2 toont een eenvoudig systeem voor carrouselfraude bij een btw-tarief van 20 %. In de eerste fase verkoopt het stromanbedrijf de goederen voor 1 000 000 euro aan de ploffer zonder btw in rekening te bren- gen, aangezien intracommunautaire leveringen vrijgesteld zijn van btw. In de tweede fase verkoopt de ploffer de goederen aan bufferhandelaar 1 voor 1 080 000 euro (900 000 euro plus 180 000 euro btw). De ploffer draagt deze 180 000 euro btw niet af aan de belastingdienst en verdwijnt. In de derde fase verkoopt bufferhandelaar 1, die zich wellicht niet realiseert dat hij onderdeel is van een frauduleuze keten, de goederen aan bufferhande- laar 2 met een winst van 20 000 euro en draagt 20 % van deze winst als btw af aan de belastingdienst (4 000 euro). Bufferhandelaar 2 verkoopt de goede- ren aan de makelaar met een winst van 30 000 euro en betaalt 20 % btw over deze winst (6 000 euro). De makelaar maakt de frauduleuze keten compleet door de goederen met een winst van 20 000 euro terug te verkopen aan het stromanbedrijf. De makelaar berekent geen btw aan het stromanbedrijf omdat intracommunautaire leverin- gen zijn vrijgesteld van btw, maar vraagt de btw die hij heeft betaald aan bufferhandelaar 2 (190 000 euro) wel terug. De belastingautoriteiten van lidstaat 2 leiden hierdoor een fiscaal verlies van 180 000 euro, doordat zij 10 000 euro innen bij de bufferhan- delaren 1 en 2, maar 190 000 euro terugbetalen aan de makelaar. De totale winst die wordt verkregen uit de carrousel bedraagt ook 180 000 euro en is verdeeld tussen de verschil- lende partijen die bij de fraude zijn betrokken.  Inleiding 14 2 Een voorbeeld van carrouselfraude k e fi a r G Lidstaat 1 Intracommunautaire levering € 970 000 + 0 btw € 20 000 winst Leverancier — stromanbedrijf Intracommunautaire levering € 1 000 000 + 0 btw € 30 000 winst Makelaar Ploﬀer Belastingderving € 180 000 € 950 000 + 20 % btw (betaald) € 30 000 winst € 900 000 + 20 % btw (niet betaald) € 80 000 winst Buﬀerhandelaar 2 € 920 000 + 20 % btw (betaald) € 20 000 winst Buﬀerhandelaar 1 Lidstaat 2 Bron: ERK, op basis van een voorbeeld van de Financiële-actiegroep. 15 5 Hogerhuis, het Comité voor de Europese Unie bij het 12e verslag van vergaderjaar 2012-2013 „De bestrijding van fraude die de EU-financiën schaadt”, tekstvak 4, blz. 22. 6 Lagerhuis, commissie openbare rekeningen „Standaardverslag over de rekeningen van de nationale belasting- en douanedienst („HM Revenue and Customs”): btw-ploffraude”, 45ste verslag van vergaderjaar 2006-2007, samenvatting, blz. 3. Zie ook COM(2014) 71 final van 12 februari 2014 „Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de uitvoering van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde”. 7 Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad. Inleiding 09 Ploffraude en carrouselfraude zijn meestal gericht op hoogwaardige producten, zoals mobiele telefoons, computerchips en edele metalen, maar ook op immateriële zaken zoals koolstofkredieten, gas en elektriciteit en groencertificaten5. 10 Als gevolg van het bovenstaande kun- nen de afzonderlijke lidstaten intra- communautaire btw-fraude niet indi- vidueel aanpakken, maar moeten zij nauw samenwerken met de belasting- autoriteiten van andere EU-lidstaten en uit niet-EU-landen6. Hoe werkt de administratieve samenwerking ter bestrijding van intracommunautaire btw-fraude? 11 Met de interne markt werden de grenscontroles voor de intracom- munautaire handel afgeschaft. Sinds- dien zijn de lidstaten afhankelijk van informatie over intracommunautaire handel die wordt ontvangen van ande- re lidstaten om de btw op hun grond- gebied te kunnen innen. De lidstaten wisselen deze informatie uit aan de hand van de regelingen voor admi- nistratieve samenwerking waarin de EU-wetgeving voorziet7.  Deze wetge- ving bevat de volgende instrumenten voor administratieve samenwerking: a) uitwisseling van informatie op verzoek en zonder voorafgaand verzoek met gebruikmaking van de standaardformulieren die zijn goedgekeurd door het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (SCAC); b) uitwisseling van informatie via de elektronische databank VIES (zie de bovenstaande paragrafen 3 en 4); c) controles die gelijktijdig in twee of meer lidstaten worden verricht (multilaterale controles — MLC’s) en de aanwezigheid van belasting- ambtenaren in andere lidstaten om toegang te verkrijgen tot de daar bewaarde documenten of om aanwezig te zijn bij lopende onderzoeken; d) een gedecentraliseerd netwerk, genaamd Eurofisc, voor snelle uitwisseling van doelgerichte in- formatie tussen lidstaten over ver- dachte handelaren of soort gelijke kwesties. Het doel ervan is het bevorderen en vergemakkelijken van de multilaterale samenwerking bij de strijd tegen btw-fraude. Het netwerk functioneert als een samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid. 12 Fiscalis is een EU-actieprogramma dat bijdraagt aan de financiering van activiteiten zoals communicatie- en informatie-uitwisselingssystemen, multilaterale controles, seminars en projectgroepen, werkbezoeken, op- leidingsactiviteiten en andere soort- gelijke activiteiten. Het doel ervan is het verbeteren van het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt door de samenwerking tus- sen de deelnemende landen, hun overheidsdiensten en ambtenaren te intensiveren. Inleiding 16 13 Grafiek 3 hieronder toont de werking van de verschillende instrumenten voor administratieve samenwerking en grafiek 4 toont de rangschikking van deze instrumenten op snelheid en detail niveau van de verstrekte informatie. 3 Instrumenten voor administratieve samenwerking k e fi a r G Invoer Ondervraging VIES Verzoek om informatie Antwoord Informatie zonder voorafgaand verzoek Lidstaat ontvangt informatie Signalen van fraude Gecentraliseerde feedback Eurofisc- werkterrein- coördinatoren Gecentraliseerde informatie Feedback op signalen van fraude Informatie Multilaterale controles Informatie 1) 2) 3) 4) 5) Lidstaat levert informatie Bron: ERK. Inleiding 17 en detailniveau van de verstrekte informatie 4 Rangschikking van instrumenten voor administratieve samenwerking op snelheid k e fi a r G Detailniveau van de informatie Snelheid van de informatie -- - e i t a m r o f n i e d n a v d i e h d r e e l l i a t e d e G -- Bron: ERK, op basis van informatie van Eurofisc.  VIES Intracommunautaire handelsinformatie Euroﬁsc Signalen van fraude PCAS Informatie-uitwisselingen Multilaterale controles Gecoördineerde controles S n e l h e i d -   Reikwijdte en aanpak van de controle 18 14 De controle had tot doel het antwoord te vinden op de vraag: „bestrijdt de EU intracommunautaire btw-fraude op doeltreffende wijze?”. Daartoe werden de volgende subvragen gesteld: a) Maakt de Commissie op doeltref- fende wijze gebruik van de instru- menten waarover zij beschikt ter bestrijding van intracommunau- taire btw-fraude en zijn deze middelen toereikend? Om deze vraag te beantwoorden, hebben wij onderzocht of: i) de Commissie een betrouw- bare raming had gemaakt van de omvang van fraude op dit gebied, en of zij relevan- te prestatie-indicatoren had vastgesteld, om een inschat- ting te kunnen maken van de omvang van het probleem en de doeltreffendheid van de vastgestelde regelgevende en controlemaatregelen ter be- strijding ervan; ii) de Commissie doeltreffende regelingen voor administra- tieve samenwerking tussen de lidstaten had ingesteld om de uitwisseling van btw-informa- tie tussen de belastingdiensten mogelijk te maken; iii) de Commissie had bijgedragen tot het opzetten van een dege- lijk regelgevingskader door re- levante wetgevingsvoorstellen te doen waardoor btw-fraude in de lidstaten waarschijnlijk kan worden teruggedrongen. b) Werken de lidstaten op doeltref- fende wijze samen om intracom- munautaire btw-fraude aan te pakken? Om deze vraag te beant- woorden, hebben wij onderzocht of er adequate mechanismen bestaan om te zorgen voor doel- treffende mededeling van de no- dige informatie en administratieve samenwerking tussen de autoritei- ten van verschillende lidstaten en binnen de lidstaten. 15 Wij verrichtten de controle op het niveau van de Commissie en in de lidstaten. Op het niveau van de Commissie hebben wij onderzocht of het door haar opgezette specifieke regelgevings- en controlekader de beste internationale praktijken voor grensoverschrijdende belastinghef- fing volgt. Daarnaast hebben wij informatie bezoeken afgelegd bij de OESO, Europol, Eurojust en de voorzit- ter van Eurofisc. Zie voor meer infor- matie over de controleaanpak bij de Commissie bijlage I. 16 Wij hebben de belastingautoriteiten in alle lidstaten een enquête ge- stuurd over de doeltreffendheid van de regelingen voor administratieve samenwerking bij de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude. Daar- naast hebben wij controlebezoeken gebracht aan de bevoegde instan- ties in vijf lidstaten (Duitsland, Italië, Hongarije, Letland en het Verenigd Koninkrijk). Deze werden geselecteerd op basis van een risicoanalyse waarbij rekening is gehouden met het belang van de btw-grondslag en hun kwets- baarheid voor btw-fraude.  Reikwijdte en aanpak van de controle 19 8 Speciaal verslag nr. 13/2011 „Wordt met douaneregeling 42 btw-ontwijking voorkomen dan wel ontdekt?” (http://eca. europa. eu). 17 In de geselecteerde lidstaten werd aandacht besteed aan de informatie- stroom tussen de belastingautoriteiten van de lidstaten vanwaaruit wordt geleverd en die van de lidstaat waar het eindverbruik plaatsvindt, om te waarborgen dat de belastingautoritei- ten op de hoogte zijn van de intracom- munautaire transacties. 18 In elke lidstaat hebben wij een steek- proef van instrumenten voor adminis- tratieve samenwerking gecontroleerd: 20 uitwisselingen van informatie op verzoek, 10 nieuwe VIES-registraties, 20 VIES-foutmeldingen, 10 multilate- rale controles en 20 meldingen over risicovolle handelaren (signalen van fraude) die waren uitgewisseld via Eurofisc-werkterrein 1. In het geval van transacties in het kader van douanere- geling 42 hebben wij voor een steek- proef van 30 importen een analyse gemaakt van de informatie-uitwisseling tussen de douane- en belastingauto- riteiten van de lidstaat van levering. Bovendien hebben wij follow-up gegeven aan de stand van zaken ten aanzien van de uitvoering van de aanbevelingen uit ons verslag over douaneregeling 428. Zie voor meer informatie over de controleaanpak in de lidstaten bijlage II. Opmerkingen 20 9 Paragraaf 110 van Speciaal verslag nr. 8/2007 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van belasting over de toegevoegde waarde (PB L 20 van 25. 1. 2008, blz. 1). 10 In de studies zijn geen ramingen opgenomen voor Kroatië en Cyprus, omdat de statistieken met betrekking tot de nationale rekeningen voor beide landen nog steeds niet volledig zijn. 11 Europese Commissie, „Studie tot kwantificering en analyse van de btw-kloof in de EU-lidstaten”. Verslag 2015” (http://ec. europa. eu/ taxation_customs/common/ publications/studies/ index_en. htm). Gebrek aan vergelijkbare gegevens en indicatoren over intracommunautaire btw-fraude 19 Om doeltreffend te kunnen optreden tegen btw-fraude, moeten belasting- diensten systemen opzetten waarmee de omvang van het probleem kan worden ingeschat, waarna zij operatio- nele doelstellingen moeten vaststellen om dit terug te dringen. De Rekenkamer heeft er in 2008 op gewezen dat „de beschikbaarheid van vergelijkbare gegevens over de ontwijking van intra- communautaire btw zou bijdragen tot een meer doelgerichte samenwerking tussen de lidstaten. De Commissie moet samen met de lidstaten een gemeen schappelijke aanpak ontwikke- len voor het kwantificeren en analyse- ren van btw-ontwijking”9.  Gebrek aan ramingen met betrekking tot intracommunautaire btw- fraude op EU-niveau 20 Aangezien slechts twee lidstaten, België en het Verenigd Koninkrijk, ramingen publiceren over het verlies aan btw-inkomsten als gevolg van intracommunautaire fraude, heeft de Commissie geen ramingen voor de EU als geheel (zie tekstvak 1). 21 Bij gebrek aan directe informatie over btw-fraude heeft de Commissie regel- matig opdracht gegeven tot studies om een inschatting te maken van het verschil tussen het bedrag van de werkelijk geïnde btw en van de totale verschuldigde btw, bekend als de btw- kloof door niet-naleving. In de meest recente studie naar de btw-kloof wordt deze geraamd op 168 miljard euro in de EU-2610, ofwel 15,2 % van de totale verschuldigde belasting in 201311. 22 De btw-kloof is geen betrouwbare schatting van intracommunautaire btw-fraude omdat, afgezien van het feit dat hieronder zowel binnenlandse als grensoverschrijdende btw-fraude valt, deze ook andere inkomstenverliezen omvat, waaronder die welke het gevolg zijn van legale belastingvermijding, fail- lissementen van handelaren en de prak- tijken van belastingdiensten waarbij belastingschulden worden getolereerd van bedrijven in moeilijkheden. Boven- dien is de btw-kloof erg gevoelig voor schattingen van de grijze economie die zijn opgenomen in de bbp-gegevens. 1 Beschikbare ramingen van intracommunautaire ploffraude k a v t s k e T Op 22 oktober 15 becijferde het Verenigd Koninkrijk intracommunautaire btw-fraude op een bedrag tussen 0,5 en 1 miljard GBP voor de periode 2013-201412. De gepubliceerde cijfers wijzen op een daling van 0,5 miljard GBP in de afgelopen vijf jaar. In de meest recente gepubliceerde schatting van de Belgische hoge controle-instantie werd ploffraude ge- kwantificeerd op 94 miljoen euro voor 2009, 29 miljoen euro voor 2010 en 28 miljoen euro voor 2011 13. 12 https://www. gov. uk/government/statistics/measuring-tax-gaps — In het Verenigd Koninkrijk loopt het begrotingsjaar van 1 april tot en met 31 maart met het oog op de financiële staten van de overheid. 13 „Intracommunaitaire btw-fraude. Vervolgcontrole uitgevoerd in samenwerking met rekenkamers van Nederland en Duitsland. Verslag van het Rekenhof voorgelegd aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, september 2012. ”   21 14 Arrest van het Hof van 6 juli 2006 in gevoegde zaken C- 439/04 en C-440/04, Kittel en Recolta Recycling (Jurispr. 2006, blz. I- 6177, paragrafen 60 en 61. ) 15 Arrest van het Hof van 6 september 2012 in zaak C-273/11, Mecsek-Gabona, paragraaf 55.  Opmerkingen Ontbrekende prestatie- indicatoren voor intracommunautaire btw-fraude 26 van de 28 lidstaten van mening zijn dat het huidige kader voor adminis- tratieve samenwerking voldoet om intracommunautaire btw-fraude op doeltreffende wijze te bestrijden. Volgens de lidstaten zijn elektronische standaardformulieren de meest doeltreffende instrumenten voor informatie-uitwisseling, maar is het slecht gesteld met de tijdigheid van de antwoorden 27 Uit de resultaten van onze enquête blijkt dat deze uitwisselingen van informatie het krachtigste instrument ter bestrijding van fraude vormen, aangezien de antwoorden op die verzoeken kunnen worden gebruikt als bewijsmateriaal in de rechtbank. De elektronische formulieren voor deze uitwisselingen, die in juli 2013 werden geïntroduceerd, functioneren op bevredigende wijze en leiden tot een snellere verwerking van verzoe- ken. Het verzamelen van bewijs dat een handelaar is betrokken bij fraude verbetert de terugvordering van btw. Bovendien gebruiken de belasting- autoriteiten deze informatie om handelaren het recht op aftrek van de btw op hun aankopen14 te weigeren, of het recht op vrijstelling van de btw op intracommunautaire leveringen15 (d. w. z. toepassing van het nultarief) met het argument dat de handelaar wist of had moeten weten dat zijn transacties verband hielden met door fraude ontstane belastingderving. 23 De Commissie stelt geen prestatie- indi catoren of operationele doelstel- lingen vast met betrekking tot de beperking van intracommunautaire btw-fraude en de belastingdiensten van de lidstaten doen dit, met uitzon- dering van het Verenigd Koninkrijk, evenmin. 24 Het Verenigd Koninkrijk stelt regel- matig prestatie-indicatoren vast in termen van gecumuleerde aanvullen- de ontvangsten die voortvloeien uit de uitwisseling van btw-informatie, het aantal beoordelingen en het aantal gevallen van fraude. 25 Het ontbreken van EU-brede ramin- gen van intracommunautaire btw-fraude en prestatie-indicatoren voor de voortgangscontrole vormt een belemmering voor het beant- woorden van de vraag of de inspan- ningen van de EU in de strijd tegen btw-fraude doeltreffend zijn. Het bestaande kader voor administratieve samenwerking stelt de belastingautoriteiten van de lidstaten in staat om informatie over btw te delen 26 De lidstaten zijn voor de inning van btw op hun grondgebied afhanke- lijk van informatie die zij van andere lidstaten ontvangen met betrekking tot het intracommunautaire handels- verkeer. Uit onze enquête is geble- ken dat de belastingautoriteiten van Opmerkingen 22 28 Er zijn twee soorten informatie- uitwisse ling door middel van standaard formulieren: uitwisseling van informatie op verzoek en zonder voorafgaand verzoek.  Uitwisseling van inlichtingen op verzoek 29 De autoriteiten van de lidstaten wor- den geacht de gevraagde informatie zo spoedig mogelijk te verstrekken, doch uiterlijk drie maanden na de datum van ontvangst van het verzoek. Ingeval deze inlichtingen reeds in het bezit van de aangezochte autoriteit zijn, wordt deze termijn ingekort tot ten hoogste één maand. 30 De tijdigheid van de antwoorden was echter onbevredigend. Uit de statistieken die de lidstaten hebben verstrekt aan de Commissie blijkt dat de lidstaten over het geheel genomen te laat antwoordden op 41 % van de verzoeken die in 2013 zijn ontvangen. Bovendien antwoordden zes lidstaten meer dan 50 % van de tijd te laat. Uit een analyse van het aantal ontvangen verzoeken per lidstaat blijkt dat de vertragingen niet altijd in verhouding stonden tot de werklast die werd ver- oorzaakt door het aantal verzoeken. 31 Met uitzondering van die van het Verenigd Koninkrijk heeft geen van de belastingautoriteiten van de ge- controleerde lidstaten operationele doelstellingen vastgesteld voor het verminderen van het percentage te late antwoorden, voor het innen van aanvullende ontvangsten die voort- vloeien uit de uitwisseling van btw-in- formatie, of voor het aantal beoorde- lingen of fraudegevallen. Bovendien is grotendeels onbekend wat de impact is van dit instrument voor adminis- tratieve samenwerking op het gebied van de inning van de btw. 32 De enquête heeft echter uitgewe- zen dat op één na alle respondenten tevreden waren met de kwaliteit van de antwoorden. De Commissie heeft pres tatie-indicatoren met betrekking tot het aantal uitwisselingen van informatie vastgesteld en in 2013 werd het door haar bepaalde streefcijfer, een verhoging van het aantal uitwisse- lingen van informatie op verzoek van 13 % ten opzichte van de uitgangs- waarde, bereikt. 33 De elektronische uitwisseling van informatie op verzoek is een nuttig instrument dat door de lidstaten wordt gewaardeerd. Er is echter een gebrek aan informatie over de doeltreffend- heid ervan wat betreft de geïnde btw. Daarnaast belemmeren te late ant- woorden de doeltreffendheid van de inning van de btw. 23 16 Artikel 13, lid 1, van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad.  Opmerkingen Uitwisseling van inlichtingen zonder voorafgaand verzoek 34 De EU-wetgeving bepaalt: „De be- voegde autoriteiten van de lidstaten zenden de (…) inlichtingen zonder voorafgaand verzoek toe aan de bevoegde autoriteiten van de andere betrokken lidstaten in de volgende situaties: a) wanneer de belastingheffing wordt geacht plaats te vinden in de lidstaat van bestemming en de door de lidstaat van oorsprong verstrekte inlichtingen noodzake- lijk zijn voor de doeltreffendheid van het controlesysteem van de lidstaat van bestemming; b) wanneer een lidstaat gegronde rede nen heeft om aan te nemen dat in de andere lidstaat een in- breuk op de btw-wetgeving heeft of vermoedelijk heeft plaatsgevon- den, en c) wanneer in de andere lidstaat gevaar voor belastingderving bestaat16”. 35 De Commissie heeft prestatie-indicato- ren met betrekking tot het aantal uit- wisselingen van informatie tussen de lidstaten vastgesteld en in 2013 werd het door haar bepaalde streefcijfer, een verhoging van 10 % ten opzichte van de uitgangswaarde, bereikt. 36 De enquête heeft duidelijk uitgewezen dat de lidstaten het beschouwden als een nuttig instrument. Zij hebben veel voorbeelden gegeven (aanvullende btw-beoordelingen, informatie over ploffers, correcties in het VIES) waarin de uitwisseling van informatie zonder voorafgaand verzoek voor hen waar- devol is geweest. Het VIES biedt informatie over intracommunautaire transacties, maar hierbij doen zich af en toe problemen met de betrouwbaarheid voor 37 De EU heeft een elektronisch systeem (VIES) opgezet in het kader waarvan de lidstaten informatie kunnen uitwisse- len over geregistreerde btw-plichtige handelaren en over intracommunau- taire leveringen. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het waarborgen van de kwaliteit en de betrouwbaar- heid van de informatie die is opgeno- men in het VIES en zij moeten proce- dures uitvoeren om deze gegevens op basis van hun risicobeoordeling te controleren. Deze controles moeten in beginsel worden uitgevoerd vóór de afgifte van btw-identificatienummers, of, indien voorafgaand aan de identi- ficatie louter voorlopige controles worden verricht, binnen een periode van niet meer dan zes maanden na een dergelijke identificatie. 24 17 Indien de complexiteit van een specifiek onderdeel van de belastingwetgeving reden is voor niet-naleving door een handelaar, hebben de belastingdiensten volgens de door Fiscalis-projectgroep nr. 32 gepubliceerde gids voor compliancerisicobeheer voor belastingdiensten de mogelijkheid om dit aan te pakken door de handelaar van gratis advies te voorzien of door een wijziging van de wetgeving voor te stellen om een einde te maken aan de complexiteit.  18 Wanneer een lidstaat een btw-verzamellijst via het VIES verstuurt, zendt de lidstaat die de informatie ontvangt een foutmelding met alle onjuiste btw-identificatienummers terug. Vastgestelde nummers. 19 Italië (10 van de 10 gevallen), Hongarije (7 van de 10), Letland (1 van de 10) en het Verenigd Koninkrijk (10 van de 10). 20 De periode waarna inning van de btw onmogelijk is, zoals bepaald in de belastingwetgeving van de lidstaten. 41 Wij selecteerden een steekproef van VIES-foutmeldingen over onjuiste btw-nummers18 en hebben vastgesteld dat de belastingautoriteiten in de meeste van de bezochte lidstaten niet op die berichten reageren19. Dit ver- hoogt het risico dat bepaalde goede- ren onbelast blijven. Daarnaast moet de lidstaat die de verzamellijsten ont- vangt de afzender binnen twee werk- dagen informeren indien btw-num- mers onjuist zijn. In één geval verzond een lidstaat de foutmelding echter meer dan twee jaar en vijf maanden te laat. Indien de foutmelding wordt ontvangen na de verjaringstermijnen20 is de inning van de btw onmogelijk. 42 Bij carrouselfraude doen stroman- bedrijven fictieve of reële intracom- munautaire leveringen aan ploffers of handelaren die in gebreke blijven. Daarom moeten hun handelspartners in andere lidstaten worden geïdentifi- ceerd, gecontroleerd en, indien nodig, onverwijld uit het register worden geschrapt. Volgens de wetgeving in sommige lidstaten is het echter niet toegestaan een stromanbedrijf uit te schrijven alleen omdat het zakelijke relaties heeft met plofbedrijven of handelaren die in gebreke blijven. Opmerkingen 38 Hoewel uit onze enquête blijkt dat er slechts incidenteel sprake is van pro- blemen met de betrouwbaarheid van het systeem (4 van de 28 responden- ten), i) zijn er 17 problemen gemeld die verband houden met niet-beschik- baarheid en te late beschikbaarheid van gegevens, ii) wordt in de antwoor- den op de enquête benadrukt dat de toegang tot de gegevens van 11 lidsta- ten problematisch is, iii) werden door de ondervraagden met betrekking tot 10 lidstaten problemen met de tijdige intrekking van btw-identificatienum- mers genoemd, en waren gegevens over btw-identificatienummers in 7 lidstaten niet actueel. 39 Deze bevindingen zijn bevestigd door de controles die werden uitgevoerd in de vijf bezochte lidstaten. Daarnaast is uit onze tests gebleken dat nieuwe btw-identificatienummers in het VIES worden toegewezen zonder dat dit leidt tot risicogebaseerde controles en een „passende opvoeding”17 van reeds geregistreerde btw-plichtige han- delaren.  Om ervoor te zorgen dat de risicobeheersystemen van de lidstaten doeltreffend zijn en om het probleem van ploffers te beperken, is het van belang dat zeer risicovolle handelaren onmiddellijk na registratie in het VIES worden gecontroleerd. 40 Een positief punt is dat in Portugal een systeem voor btw-nummers met twee niveaus is ingesteld, dus een afzonderlijk btw-identificatienummer voor binnenlandse activiteiten en een ander btw-identificatienummer voor intracommunautaire leverin- gen. Bovendien verrichten sommige lidstaten zoals Spanje, Portugal en Kroatië aanvullende controles in het geval van belasting plichtigen die tot intracommunautaire leveringen willen overgaan. 25 21 Artikel 22 van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad. Opmerkingen 43 De Commissie legt geen monitoring- bezoeken af in de lidstaten om te beoordelen of zij „de nodige maat- regelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat de gegevens die worden verstrekt met het oog op hun identifi- catie voor btw-doeleinden volledig en accuraat is”21. Zonder deze bezoeken is het voor de Commissie lastig om ver- beteringen in dergelijke maatregelen te monitoren. 44 Het VIES is een zeer nuttig instrument voor de uitwisseling van gegevens over intracommunautaire leveringen tussen de lidstaten. Er zijn echter tekortkomingen in het gebruik ervan door de lidstaten die nu en dan van invloed zijn op de betrouwbaarheid, nauwkeurigheid, volledigheid en tijdig heid van VIES-gegevens en der- halve de doeltreffendheid ervan voor het bestrijden van fraude. Multilaterale controles zijn een doeltreffend instrument, maar worden minder vaak uitgevoerd 45 Twee of meer lidstaten kunnen over- eenkomen gecoördineerde contro- les van de belastingschuld van één of meer verbonden handelaren te verrichten wanneer dergelijke contro- les door hen doeltreffender worden geacht dan controles door slechts één lidstaat. 46 Uit de enquête bleek dat 27 lidstaten multilaterale controles (MLC’s) als een nuttig instrument voor de bestrijding van btw-fraude beschouwen. Het instrument wordt echter niet ten volle benut en het gebruik ervan neemt af. Uit statistieken van de Commissie blijkt dat het aantal multilaterale con- troles die op initiatief van de lidstaten werden verricht, is gedaald van 52 in 2011 tot 42 in 2012 en slechts 33 in 2013. Multilaterale controles verlopen vaak traag: uit onze controle is geble- ken dat zij in de meeste gevallen niet binnen de beoogde termijn van een jaar waren afgerond. Bovendien werd het doel van de Commissie om de uitgangswaarde van het aantal multila- terale controles met 7 % te verhogen, dus tot 46, in 2013 niet gehaald.  Hieruit blijkt dat de aanbeveling van de Commissie om het aantal multilaterale controles die op initiatief van de lid- staten werden verricht te verhogen tot ongeveer 75 in 2014, niet realistisch is. 47 De belastingautoriteiten van de bezochte lidstaten hebben geen prestatie-indicatoren, met uitzonde- ring van het Verenigd Koninkrijk, dat een operationele doelstelling heeft vastgesteld voor de inning van btw die voortvloeit uit deelname aan multi- laterale controles. Andere lidstaten geven geen follow-up aan de invor- dering van de btw-beoordelingen die zijn gemaakt naar aanleiding van de multilaterale controles waaraan zij deelnemen, waardoor zij minder worden gestimuleerd om vaker aan multilaterale controles deel te nemen. Opmerkingen 26 Eurofisc: een veelbelovend instrument dat moet worden verbeterd 48 Eurofisc is een gedecentraliseerd netwerk van ambtenaren van de douane- en belastingdiensten van de lidstaten die snel gerichte informatie kunnen uitwisselen over mogelijke frauduleuze ondernemingen en trans- acties. Thans wordt er binnen Eurofisc gewerkt met vier werkterreinen (WT) (zie tekstvak 2). 49 De Commissie biedt Eurofisc tech- nische en logistieke ondersteuning, maar neemt niet deel aan de dage- lijkse werkzaamheden van Eurofisc en heeft geen toegang tot de via Eurofisc uitgewisselde informatie. De verbindings ambtenaren van de lidstaten die deelnemen aan een bepaald Eurofisc-werkterrein hebben ervaring in de strijd tegen btw-frau- de. Uit hun midden kiezen zij een Eurofisc-werkterrein coördinator. Deze coördinator verzamelt en verspreidt de informatie die van deelnemende Eurofisc-verbindingsambtenaren wordt ontvangen. 50 Wanneer een lidstaat een onderne- ming heeft aangemerkt als stroman- bedrijf dat fictieve of reële intracom- munautaire leveringen van goederen doet aan plofbedrijven of handela- ren die in gebreke blijven, moet de informatie met betrekking tot haar huidige en beoogde partners onver- wijld via Eurofisc worden verzonden, zodat zij kunnen worden geïdentifi- ceerd, gecontroleerd en, indien nodig, onverwijld uit het register geschrapt. Anders zouden de lidstaten worden beperkt in hun vermogen tot bestrij- ding van intra communautaire ploffrau- de voordat deze plaatsvindt. Zonder een mechanisme voor snelle feed- back over het nut van de ontvangen fraude signalen kunnen de lidstaten de kwaliteit van hun risicobeoordeling niet verbeteren.  51 Uit onze enquête bleek dat 27 lid- staten Eurofisc beschouwen als een doeltreffend systeem voor vroegtij- dige waarschuwing ten behoeve van fraudepreventie, maar zij wezen nog steeds op de volgende tekortkomin- gen, die ook werden bevestigd door de controles in de lidstaten: i) de feedback was niet frequent genoeg, ii) de uitgewisselde gegevens waren niet altijd voldoende doelgericht, iii) niet alle lidstaten nemen deel aan alle Eurofisc-werkterreinen, iv) de uitwisse- ling van informatie is niet gebruikers- vriendelijk, en v) de uitwisseling van informatie verloopt te langzaam. 2 Eurofisc-werkterreinen k a v t s k e T ο WT 1: Intracommunautaire ploffraude (MTIC). ο WT 2: Fraude met betrekking tot vervoermiddelen (voertuigen, vaartuigen, luchtvaartuigen). ο WT 3: Fraude in verband met het misbruik van douaneregeling 42. ο WT 4: Btw-fraudewaarnemingspost voor de trends en ontwikkelingen. 27 22 Voor de periode 2011-2014 werden in totaal 30 493 signalen geüpload op WT 1 voor gecontroleerde ondernemingen. Voor 11 028 (36 %) van het totaal aan geüploade signalen werd door de aangezochte lidstaten geen terugkoppeling gegeven. Van de overige 19 465 signalen werden 11 127 ondernemingen (57 %) aangemerkt als normale handelaren zonder risico op fraude. In 2013 werden voor werkterrein 3 83 301 signalen geüpload, een toename met 80 % in vergelijking met 2012. Hoewel het aantal informatie- uitwisselingen aanzienlijk is toegenomen, is de gerichtheid van de informatie afgenomen: bijna 83 % van de in 2013 geüploade handelaren werd aangemerkt als niet-dubieus, vergeleken met 70 % in 2012. 23 COM(2014) 71 final van 12 februari 2014. Opmerkingen 52 In alle bezochte lidstaten was de ver- werking en het uploaden van signalen van fraude een langdurig en moei- zaam proces. Het onderzoek van een steekproef van 20 fraudesignalen per bezochte lidstaat heeft bevestigd dat de uitwisseling van informatie tot op zekere hoogte rudimentair, traag en gebruikers onvriendelijk is en plaats- vindt met behulp van Excel-spread- sheets. De Eurofisc-werkterreincoör- dinator verzamelt en verspreidt deze spreadsheets handmatig van en tussen de contactambtenaren van de lidstaten die deelnemen aan Eurofisc. Dat brengt het risico van overdracht van onvolle- dige of onjuiste informatie met zich mee. 53 Uit onze controle is gebleken dat elke lidstaat zijn eigen risicoanalyses maakt. Er bestaan geen gemeenschappelijke criteria of bronnen van informatie voor het uitvoeren van deze risicoanalyse. Bovendien is er slechts in beperkte mate sprake van terugkoppeling over de bruikbaarheid van de uitgewisselde gegevens.  Als gevolg hiervan wisselen de lidstaten die aan meerdere werk- terreinen deelnemen vaak informatie uit die inlichtingen over niet-dubieuze handelaren bevat, waardoor middelen worden verspild22. 54 Er bestaan geen kwaliteitsindicatoren voor de geleverde of ontvangen ant- woorden of voor de tijdigheid. Hoewel er statistieken worden verstrekt over het aantal ondernemingen dat via het netwerk wordt gerapporteerd en de indeling daarvan in verschillende catego rieën, zijn er door de lidstaten geen andere prestatie-indicatoren vastgesteld om de doeltreffendheid van de verschillende Eurofisc-werkter- reinen te beoordelen. Bovendien zijn er geen globale statistieken beschik- baar over de tijdigheid van de ver- strekte antwoorden. 55 Uit de resultaten van de steekproe- ven die zijn genomen in de bezochte lidstaten blijkt dat de meeste van hen meer dan drie maanden nodig hebben om feedback te geven over inkomen- de fraudesignalen. In veel gevallen is de verstrekte informatie niet volledig en in sommige gevallen is deze niet verstrekt in een standaardformaat, wat verdere vertragingen in de verwerking tot gevolg heeft. De Commissie biedt waardevolle bijstand aan de lidstaten, maar legt geen bezoeken af in de lidstaten 56 De lidstaten en de Commissie onder- zoeken en beoordelen de werking van de regelingen voor administratieve samen werking. De Commissie verza- melt de ervaringen van de lidstaten met het oog op de verbetering van de werking van die regelingen. 57 Uit onze enquête blijkt dat 25 van de 28 respondenten van mening zijn dat de Commissie waardevolle bijstand biedt aan de lidstaten. De Commissie heeft op 12 februari 2014 haar verslag over de administratieve samenwerking gepubliceerd23. De Commissie bena- drukt dat de lidstaten belastingfraude en belastingontduiking alleen doel- treffend kunnen aanpakken wanneer zij samenwerken en dat de verbetering van de administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten van de lidstaten derhalve een belangrijke doelstelling was. 28 24 Artikel 50, lid 1, van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad. 61 Slechts 13 respondenten zijn van me- ning dat de lidstaten gebruik maken van deze mogelijkheid voor de uitwis- seling van informatie die is ontvangen van niet-EU-landen. Tegelijkertijd stel- den negen respondenten voor, met de Verenigde Staten een overeenkomst inzake wederzijdse rechtsbijstand op het gebied van btw te ondertekenen en acht respondenten stelden voor overeenkomsten te ondertekenen met Turkije en China, hetgeen het belang van dergelijke informatie bevestigt.  62 Gegevens uit niet-EU-landen zijn met name van belang voor de handhaving van de btw-inning op digitale diensten en immateriële zaken die op afstand aan Europese consumenten worden geleverd zonder directe of indirecte fysieke aanwezigheid van de leve- rancier op diens rechtsgebied (zie de paragrafen 90-92). Opmerkingen 58 In het verslag van de Commissie wordt gewezen op terreinen waarop de admini stratieve samenwerking nog kan worden opgevoerd. „In het algemeen moet er sneller worden gereageerd op verzoeken om inlichtin- gen, aangezien laattijdige antwoorden een cruciaal probleem vormen (…) terugmelding, op eigen initiatief of op verzoek, is een aanpak die moet worden gestimuleerd in het kader van goede samenwerking en best practi- ces, omdat het de beste manier is om belastingambtenaren te laten weten dat hun werk (tot op zekere hoogte) vrucht heeft afgeworpen”. 59 Het verslag van de Commissie was onder meer gebaseerd op een vragen- lijst die aan de lidstaten is toege- zonden. Tussen het tijdstip van de publicatie ervan tot op het moment van de controle zijn echter geen bezoeken aan de lidstaten afgelegd. Zonder de bezoeken ter plaatse aan de belastingauto riteiten van de lidstaten kan de Commissie niet volledig op de hoogte zijn van de feitelijke werking van de regelingen voor administratie- ve samenwerking, wat nodig is om die werking doeltreffend te verbeteren. Informatie die is ontvangen van derde landen wordt niet uitgewisseld tussen de lidstaten 60 Op grond van het EU-recht mag de bevoegde autoriteit van een lidstaat, wanneer zij informatie ontvangt van een niet-EU-land, deze informatie doorgeven aan de bevoegde autori- teiten van lidstaten die in deze inlich- tingen geïnteresseerd zouden kunnen zijn en in elk geval aan alle lidstaten die daarom verzoeken24. 29 25 Beschikking nr. 1482/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 tot vaststelling van een communautair programma ter verbetering van het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt (Fiscalis 2013) en tot intrekking van Beschikking nr. 2235/2002/EG (PB L 330 van 15. 12. 2007, blz. 1). De activiteiten omvatten systemen voor communicatie en gegevensuitwisseling, multilaterale controles, seminars, projectgroepen, werkbezoeken, opleidingsactiviteiten en andere soortgelijke activiteiten. 26 Verordening (EU) nr. 1286/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot vaststelling van een actieprogramma ter verbetering van het functioneren van de belastingstelsels in de Europese Unie voor de periode 2014-2020 (Fiscalis 2020) en tot intrekking van Beschikking nr.  1482/2007/ EG (PB L 347 van 20. 12. 2013, blz. 25). 27 http://ec. europa. eu/ taxation_customs/resources/ documents/common/ publications/studies/ fiscalis2013_mid_term_ report_en. pdf 28 http://ec. europa. eu/ taxation_customs/resources/ documents/common/ publications/studies/ fiscalis2013_final_evaluation. pdf Opmerkingen Fiscalis is een belangrijk EU-instrument ter versterking van de administratieve samenwerking 63 De EU heeft het meerjarig EU-actie- programma Fiscalis 2013 opgezet voor de financiering van initiatieven van belastingdiensten ter verbetering van het functioneren van de belastingstel- sels in de interne markt. Het is onlangs verlengd tot 202025. Fiscalis 2013 had betrekking op de periode 2008-2013, en beschikte over een toewijzing van 156,9 miljoen euro, terwijl de begroting voor Fiscalis 2020 223,4 mil- joen euro beloopt. De verordening tot instelling van het programma Fiscalis 2020 omschrijft de specifieke doelstelling, waarbij duidelijk meer na- druk wordt gelegd op ondersteuning van de bestrijding van belastingfrau- de, belasting ontduiking en agressieve fiscale planning26. 64 Wij hebben de tussentijdse27 en einde- valuaties28 van het programma Fisca- lis 2013 en de output van bepaalde Fiscalis-projectgroepen onderzocht, en gesprekken gevoerd met functio- narissen van de lidstaten belast met Fiscalis. In elke gecontroleerde lidstaat selecteerden wij een steekproef van door Fiscalis gefinancierde instrumen- ten voor administratieve samenwer- king: 20 uitwisselingen van informatie op verzoek, 20 VIES-foutmeldingen, 10 multilaterale controles en 20 signa- len van fraude die waren uitgewisseld via Eurofisc-werkterrein 1. 65 Hoewel in het besluit tot invoering van het programma Fiscalis 2013 is bepaald dat „het werkprogramma (…) indicato- ren voor de specifieke doelstellingen van het programma (bevat)”, waren er tegen de tijd dat de tussentijdse eva- luatie werd gemaakt geen indicatoren vastgesteld door de Commissie. In de tussentijdse evaluatie wordt inderdaad aanbevolen dat de Commissie en de lidstaten een resultaatgericht toezicht- en evaluatiesysteem opzetten, met inbegrip van een aantal belangrijke output- en resultaatindicatoren en, voor zover mogelijk, de uitgangswaar- den en streefcijfers waaraan de voort- gang per jaar kan worden gemeten. De Commissie heeft wel een systeem van prestatiebeoordeling opgezet, maar dit is pas in april 2014 in werking getre- den en dezelfde kritiek is herhaald in de eindevaluatie van juni 2014. 66 Door het ontbreken van uitgangs- waarden en indicatoren was het niet mogelijk de doeltreffendheid van het Fiscalis 2013-programma te kwantifi- ceren. Anderzijds is het kwalitatieve bewijs dat is gerapporteerd in de evaluaties of door beroepsbeoefenaars in de bezochte lidstaten overwegend positief.  Zo waren volgens de tus- sentijdse evaluatie van Fiscalis 2013 bijvoorbeeld „de respondenten en ondervraagden van oordeel dat Fis- calis bijdraagt tot een doeltreffender fraudebestrijding in de zin van een verminderde frequentie van fraude, betere opsporing van fraude en ho- gere belasting opbrengsten na de ont- dekking van fraude (belastinginning)”. Geen van de vijf belastingautoriteiten van de bezochte lidstaten meet echter het resultaat van haar deelname aan Fiscalis in deze zin. 30 29 De Gids met goede praktijken is gepubliceerd op de websites van de lidstaten. 30 Fiscalis-projectgroep nr. 29 inzake misbruik van de btw-regels na invoer. Opmerkingen De financiering van instrumenten voor administratieve samenwerking Bevordering van expertise door middel van Fiscalis-projectgroepen 67 Ongeveer 22 % van de begroting werd besteed aan gezamenlijke acties, bestaande uit multilaterale controles, werkbezoeken, seminars en pro- jectgroepen en in de eindevaluatie werden de uiteindelijke kosten als „zeer redelijk” beoordeeld. Uit de tus- sentijdse evaluatie is gebleken dat het programma op het niveau van de spe- cifieke doelstellingen „in grote mate” heeft bijgedragen tot de verbetering van de administratieve samenwerking tussen de deelnemende nationale belastingdiensten. Zorgen voor een adequate IT-infrastructuur 68 Bijna 75 % van het budget werd besteed aan systemen voor communi- catie en informatie-uitwisseling. In de definitieve evaluatie is bijzondere aan- dacht geschonken aan IT-systemen, gezien het grote aandeel daarvan in de uitgaven van het Fiscalis 2013-pro- gramma. Deze kosten werden gerecht- vaardigd geacht vanwege de hoge gebruiksniveaus. Bovendien bleken de belanghebbenden „zeer overtuigd” te zijn van de waarde van deze systemen. In de gecontroleerde lidstaten waren gebruikers over het algemeen positief over de IT-systemen. 69 De Fiscalis-projectgroepen zijn samen- gesteld uit deskundigen uit de lidsta- ten. Zij hebben onder meer gewerkt aan de actualisering van de gids van goede praktijken ter bestrijding van intracommunautaire btw-fraude29. De belastingautoriteiten van de lidstaten zijn tevreden over hun deelname aan deze groepen en zijn van mening dat deze hebben bijgedragen tot de ver- spreiding van goede administratieve praktijken en de toegenomen kennis van de belastingwetgeving van de EU bij de belastingambtenaren. Naar onze mening zijn de aanbevelingen van Fis- calis-projectgroep nr. 2930 met betrek- king tot beste praktijken deugdelijk en wij hebben deze gebruikt als basis voor ons controlemodel voor douane- regeling 42 (zie bijlage III).  70 Volgens de tussentijdse evaluatie heeft het Fiscalis programma een zeer grote bijdrage geleverd waardoor belasting- ambtenaren in staat zijn hun inzicht in de wetgeving van de Unie en de uitvoering ervan op een hoog peil te brengen, met name op het gebied van btw en accijnzen. Het programma heeft ook „in zeer hoge mate” bijge- dragen tot de ontwikkeling van goede administratieve praktijken. Opmerkingen De btw-wetgeving is aangepast om btw-fraude aan te pakken 71 Een doeltreffende strategie tegen btw-fraude vereist de goedkeuring van relevante wettelijke maatregelen ter bestrijding van intracommunautaire btw-fraude. In haar mededeling van 2008 heeft de Commissie een actieplan opgesteld over een gecoördineerde strategie ter verbetering van de bestrij- ding van btw-fraude in de Europese Unie, met daarin elf wetgevingsvoor- stellen31, gericht op de verbetering van de preventie van btw-fraude32, de opsporing van btw-fraude33 en de capaciteit van de belastingdiensten om belastingen te heffen en te innen34. 72 De meeste van deze voorstellen zijn door de Raad aanvaard, met uitzonde- ring van hoofdelijke aansprakelijkheid en gedeelde verantwoordelijkheid voor de bescherming van de inkom- sten van alle lidstaten. De rapportageperiode betreffende de btw- lijsten van afnemers en de termijnen voor de indiening daarvan zijn verkort 73 Een van de geaccepteerde voorstel- len35 behelsde de invoering van de verplichte maandelijkse indiening van gegevens over intracommunautaire leveringen van goederen voor trans- acties waarvan de waarde hoger is dan de drempel van 50 000 euro, met het oog op een snellere opsporing van fraude. Het is de lidstaten echter toegestaan een driemaandelijkse rap- portage te handhaven voor leveringen van goederen onder de drempelwaar- de en voor de levering van diensten. 74 De Commissie verzocht een exter- ne contractant, te beoordelen welk effect voor het bedrijfsleven ontstaat wanneer verzamellijsten niet langer driemaandelijks, maar maandelijks moeten worden ingediend en welke opties bestaan voor de drempels en uitzonderingen. De studie36 heeft aangetoond dat de uitvoering niet uniform37 was, wat leidt tot extra kosten voor het bedrijfsleven. De indiening van de verzamel lijsten leidt vaker tot extra kosten voor bedrijven, zowel eenmalige als terugkerende. Een bron van kosten is het gebrek aan harmonisatie bij de belastingdiensten in de verschillende lidstaten waarin een bedrijf actief is. Terugkerende kosten ontstaan doordat de procedure maandelijks in plaats van driemaande- lijks moet worden doorlopen. Wan- neer de termijnen voor het indienen van btw-aangiften en verzamellijsten verschillen, zijn extra controles nodig.  Bovendien betekenen verschillen in de verslagleggingsverplichtingen dat er geen sprake is van een gelijk speel- veld voor alle marktdeelnemers in de interne markt. 75 Alle lidstaten hebben inmiddels hun btw-wetgeving in overeenstemming gebracht met de btw-richtlijn. In Duitsland bleek echter uit de resul- taten van de controle dat, hoewel de btw-wetgeving in overeenstemming is met de btw-richtlijn, handelaren de verzamel lijsten nog steeds per kwar- taal of per jaar indienen, hoewel de drempel van 50 000 euro wordt over- schreden, waarboven de verzamel lijst verplicht maandelijks moet worden ingediend. 31 31 COM(2008) 807 definitief van 1 december 2008 over een gecoördineerde strategie ter verbetering van de bestrijding van btw-fraude in de Europese Unie. 32 De hoofdstukken V en IX van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad betreffende het VIES, hoofdstuk 3 van titel XI van de btw-richtlijn, te weten artikel 226, betreffende voorschriften inzake facturering, en titel VI van de btw-richtlijn, betreffende de belastbaarheid van btw op intracommunautaire transacties. 33 Richtlijn 2008/117/EG van de Raad van 16 december 2008 tot wijziging van Richt- lijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde ter bestrijding van de belasting- fraude in het intracommunau- taire verkeer (PB L 14 van 20. 1. 2009, blz. 7) tot wijziging van artikel 263, lid 1, van de btw-richtlijn en artikel 20 van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad ter verkorting van termijnen voor de indiening en uitwisseling van gegevens op de verzamellijsten; Richt- lijn 2009/69/EG van de Raad van 25 juni 2009 tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschap- pelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde wat betreft belastingfraude bij invoer (PB L 175 van 4. 7. 2009, blz. 12) tot wijziging van artikel 143 van de btw-richtlijn, hoofdstuk V van Verorde- ning (EU) nr. 904/2010, betreffende de geautomati- seerde toegang tot gegevens, hoofdstuk X van Verordening (EU) nr. 904/2014, betreffende Eurofisc.  34 Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschap- pelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde wat betreft belastingontdui- king bij invoer en andere grensoverschrijdende handelingen, betreffende het voorstel over hoofdelijke aansprakelijkheid (niet vastgesteld), Richtlijn 2010/24/ EU van de Raad van 16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorde- ringen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere Opmerkingen Douaneregeling 42: de Commissie heeft de meeste van de aanbevelingen van de ERK aanvaard, maar deze zijn niet ten uitvoer gelegd door de lidstaten 76 Douaneregeling 42 is de regeling die importeurs gebruiken om btw-vrijstel- ling te verkrijgen wanneer de inge- voerde goederen naar een andere lid- staat worden vervoerd. De btw moet worden afgedragen in de lidstaat van bestemming. Voor een goede werking van douaneregeling 42 moet: a) de importeur volledige en geldige btw-informatie38 in de invoeraan- gifte opgeven; b) deze informatie wordt door de douaneautoriteiten gecontroleerd voordat de goederen worden vrijgegeven, waarna de informatie aan de belastingautoriteiten wordt gezonden; c) deze informatie door de belas- tingautoriteiten worden verge- leken met de informatie in de door de importeur ingediende btw-verzamellijst; d) de informatie daarin door middel van het VIES beschikbaar worden gesteld aan de belastingautoritei- ten van andere lidstaten, en e) er door de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming voor worden gezorgd dat daar btw wordt geheven door de btw-aan- gifte van de verwerver te vergelij- ken met de informatie die beschik- baar is in het VIES. Zie voor het controlemodel van de ERK voor douaneregeling 42 bijlage III. 77 Wij hebben gekozen voor een op risico gebaseerde steekproef van 30 importen in het kader van douane- regeling 42 per bezochte lidstaat, om follow-up te geven aan onze vorige controle op douaneregeling 4239 en om de samenwerking tussen de doua- ne- en belastingautoriteiten onderling en met de autoriteiten van andere lidstaten te testen, bijvoorbeeld door zo nodig gebruik te maken van Euro- fisc-werkterrein 3 (zie tekstvak 2), en om de volledigheid van de VIES-gege- vens te controleren. Wij hebben ook follow-up gegeven aan de status van de tenuitvoerlegging door de Com- missie van onze aanbevelingen uit Speciaal verslag nr. 13/2011.  Kruiscontroles tussen de douane- en btw-gegevens zijn in de meeste van de bezochte lidstaten niet doeltreffend 78 Ontbrekende informatie in verband met goederen die zijn ingevoerd in het kader van de douaneregeling 42-pro- cedure kan leiden tot misbruik van de procedure en dus tot te weinig betaalde btw in de lidstaten. Uit onze huidige controle in de lidstaten bleek een gebrek aan volledigheid van de VIES-gegevens met betrekking tot de invoer in het kader van douanerege- ling 42. Wij hebben vastgesteld dat de douaneautoriteiten van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk geen gege- vens over de invoer in het kader van douaneregeling 42 aan de belasting- autoriteiten hebben gezonden. Daarnaast hebben wij vastgesteld dat handelaren in de btw-verzamellijst niet afzonderlijk melding maken van het verdere verloop van de intracom- munautaire leveringen na invoer in het kader van de douaneregeling 42 in Duitsland, Italië en het Verenigd Koninkrijk. 32 maatregelen (PB L 84 van 31. 3. 2010, blz. 1), in werking getreden op 1 januari 2012, en het voorstel betreffende gedeelde verantwoordelijkheid voor de bescherming van de inkomsten van alle lidstaten dat niet is vastgesteld in het kader van de verordening betreffen- de de administratieve samenwerking. 35 Richtlijn 2008/117/EG tot wijziging van artikel 263, lid 1, van de btw-richtlijn. 36 Deskundigenstudie over de vraagstukken die voortvloeien uit verkort tijdpad en de keuzemogelijkheden voor de indiening van de verzamellijs- ten. Eindverslag, 28 oktober 2011 (http://ec. europa. eu/ taxation_customs/common/ publications/studies/ index_en. htm). 37 17 lidstaten hebben de afwijking van de driemaande- lijkse indiening van verzamel- lijsten toegepast en 10 hebben ervoor gekozen geen gebruik te maken van deze afwijking; 5 lidstaten hebben het aanvragen van de afwijking verplicht gesteld en 12 bieden de mogelijkheid deze aan te vragen; 2 lidstaten hebben een afzonderlijke verzamellijst voor goederen en diensten en de overige 25 hebben een verzamellijst waarop goederen en diensten worden gecombi- neerd; in 22 lidstaten moet de indiening elektronisch geschieden (hierop bestaan echter 10 uitzonderingen). 5 voorzien in de mogelijkheid het langs elektronische weg in te dienen. 38 De artikelen 143, lid 2, en 85-89 van Richtlijn 2006/112/EG en de bijlagen I en II van Uitvoerings- verordening(EU) nr. 756/2012 van de Commissie van 20 augustus 2012 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewet- boek (PB L 223 van 21.  8. 2012, blz. 8). 39 Speciaal verslag nr. 13/2011 van de ERK. 33 40 Een Fiscalis-projectgroep werkt aan de aanpak van de samenwerking tussen de belasting- en de douaneautoriteiten en in het licht van de aanbevelingen van deze projectgroep heeft de Commissie ermee ingestemd om zich opnieuw te buigen over de kwestie van kruiscontroles tussen douaneaangiften en verzamellijsten. 41 24 in Duitsland, 30 in Letland en 20 in het Verenigd Koninkrijk. 42 13 in Duitsland, 23 in Italië, 29 in Letland en 20 in het Verenigd Koninkrijk. 43 „Het optreden van de douane in de strijd tegen fraude en smokkel. Mededeling van de voorzitter van de Assemblée nationale voor het comité voor evaluatie en toetsing van overheidsbeleid. Januari 2015. ” 44 Zoals bepaald in de Napels II- overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K. 3 van het EU-Verdrag, inzake wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de douanediensten. Opmerkingen 79 Derhalve zijn de belastingautoriteiten niet in staat kruiscontroles te verrichten van douanegegevens over de invoer in het kader van de douaneregeling 42 en de door de importeur ingediende btw-lijsten. Deze kruiscontroles zijn essentieel om ervoor te zorgen dat de belastingautoriteiten van de andere lid- staten op de hoogte zijn van de respec- tieve verdere leveringen van goederen, zodat deze niet onbelast blijven op het grondgebied van de lidstaat waar de goederen worden verbruikt. In Letland waren automatische kruiscontroles beschikbaar, maar daarmee kon één geval van te laag opgegeven btw op de verzamellijst niet worden voorkomen40. 80 Het resultaat van de door ons verrich- te controletests in de geselecteerde lidstaten toont aan dat er sprake is van gevallen van onderwaardering, niet-indiening van btw-verzamel- lijsten, en registratie van ongeldige btw-identificatienummers. Aantallen in de invoeraangifte en ongemelde driehoekstransacties. Slechts 22 lid- staten wisselen informatie uit via Eurofisc-werkterrein 3. 81 Behalve in Italië was een automati- sche controle van btw-nummers in de elektronische inklaringssystemen van de bezochte lidstaten niet mogelijk. Wij hebben geen bewijs gevonden dat de douaneambtenaren de geldig- heid van de btw-identificatienummers hadden gecontroleerd vóór de vrijgave van goederen voor het vrije verkeer41. Wij hebben geen bewijs aangetroffen waaruit blijkt dat de goederen zijn vervoerd naar de lidstaat van bestem- ming42. In één geval waren de gelever- de goederen niet identiek aan de goe- deren die waren ingevoerd.  Alleen in Hongarije hebben de douaneautoritei- ten achteraf geverifieerd of de impor- teur voldeed aan alle voorwaarden voor btw-vrijstelling voor alle 30 importen in de geselecteerde steekproef. 82 De Franse hoge controle-instantie is van oordeel43 dat de belangrijkste oor- zaak van de btw-fraude in Europa het ontbreken van een snel elektronisch systeem is waarmee kan worden geve- rifieerd of de vrijstelling bij de dou- ane van de lidstaat van invoer wordt gecompenseerd door belastingheffing in de lidstaat van verwerving. 83 Een andere belangrijke oorzaak van fraude is de onderwaardering en de onjuiste indeling van ingevoerde goe- deren. OLAF heeft een gezamenlijke douaneoperatie44 gecoördineerd met betrekking tot de onderwaardering van goederen van textiel en schoenen uit China. Het ontdekte dat 40 % van de goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht in het kader van douane- regeling 42 ondergewaardeerd waren. Wij hebben in het Verenigd Koninkrijk twee gevallen aangetroffen van onder- gewaardeerde invoer in het kader van douaneregeling 42, die dankzij de ge- zamenlijke douaneoperatie van OLAF al waren vastgesteld door de nationale belasting- en douanedienst (HM Reve- nue and Customs — HMRC). HMRC raamt de impact op de btw-inning in het Verenigd Koninkrijk op 0,5 miljoen GBP en 10,6 miljoen GBP in andere lidstaten. De geraamde impact op de inning van douanerechten in het Ver- enigd Koninkrijk bedraagt 81 miljoen GBP. Deze impacts zijn door de HMRC geraamd voor alle goederen die zijn ingevoerd door de twee handelaren die zijn geïdentificeerd in de steek- proef over een periode van drie jaar. 34 45 Richtlijn 2013/43/EU van de Raad van 22 juli 2013 tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde wat betreft een facultatieve en tijdelijke toepassing van de verleggingsregeling voor leveringen van bepaalde fraudegevoelige goederen en diensten (PB L 201 van 26. 7. 2013, blz. 4). Opmerkingen 84 De Commissie heeft vijf van de zeven aanbevelingen uit ons verslag van 2011 aanvaard en uitgevoerd. De Raad heeft de aanbeveling om een importeur hoofdelijk aansprakelijk te kunnen stel- len voor het btw-verlies in de lidstaat van bestemming echter niet overgeno- men (zie paragraaf 72). 85 De door de Commissie aangebrach- te verbeteringen in de wetgeving in verband met douaneregeling 42 en de follow-up van onze aanbevelin- gen uit Speciaal verslag nr.  13/2011 zijn positief, maar fraudebestrijding wordt belemmerd door de gebrekkige uitvoering en de gevallen van niet-na- leving die gedurende de onderhavige controle zijn ontdekt in de lidstaten. Verleggingsregeling: een nuttig instrument ter bestrijding van intracommunautaire ploffraude dat niet consequent wordt toegepast 86 Volgens het beginsel van de verleggings regeling verschuift de verplichting om btw te betalen van de leverancier naar de afnemer. Dit bete- kent dat de consument, indien deze is aangewezen als belastingplichtige, in plaats van de leverancier de btw moet voldoen aan de belastingautoriteiten. In dit geval kan een ploffer niet in gebreke blijven jegens de schatkist, aangezien hij geen btw int bij zijn afnemer. 87 De verleggingsregeling is een tijdelijke maatregel die kan worden toegepast tot december 201845. De regeling is alleen van toepassing in specifie- ke omstandigheden voor bepaal- de sectoren die gevoelig zijn voor carrousel fraude en is niet algemeen toepasselijk. Tekstvak 3 geeft enkele voorbeelden van sectoren waarvoor de lidstaten de verleggingsregeling kunnen toepassen. 88 Wij zijn van oordeel dat de verleg- gingsregeling een nuttig instrument is ter bestrijding van fraude, mits deze consequent door alle lidstaten wordt toegepast voor deze risicovolle sec- toren. Anders begeven fraudeurs zich naar de lidstaat waar de verleggings- regeling niet wordt toegepast, waar- door de capaciteit om btw-fraude aan te pakken op het niveau van de EU af- neemt. (Zie Speciaal verslag nr. 6/2015 van de ERK over de integriteit en de uitvoering van de EU-ETS). 89 In dit stadium is de Commissie niet van mening dat een algemene verleg- gingsregeling, dus het uitbreiden van de verleggingsregeling voor alle sec- toren van de economie, doeltreffend zou zijn voor de bestrijding van fraude, aangezien de fraude zal verschuiven naar de detailhandel, waarbij het risico op btw-ontwijking groter is. De resul- taten van onze enquête bevestigen dit, aangezien slechts een van de respon- denten van de enquête een dergelijke algemene toepassing van de verleg- gingsregeling voorstelde. Opmerkingen 35 3 Voorbeelden van sectoren waarvoor de verleggingsregeling kan worden toegepast k a v t s k e T ο Bouwwerkzaamheden, met inbegrip van herstel-, schoonmaak-, onderhouds-, aanpassings- en sloopwerkzaamheden. ο Overdracht van broeikasgasemissierechten. ο De levering van geïntegreerde schakelingen zoals microprocessoren en centrale verwerkingseenheden voordat deze in een eindproduct zijn ingebouwd. ο Leveringen van gas en elektriciteit aan een belastingplichtige verkoper. ο Levering van gas- en elektriciteitscertificaten. ο Levering van diensten voor telecommunicatie. ο Levering van spelconsoles, tablet-pc’s en laptops. 