Ekonomiskt bistånd till länder som har svårigheter . Särskild rapport nr 18, 2015.
Analyse van de structurele voorwaarden 3. De analyse van de structurele voorwaarden was gebaseerd op een steekproef (zie tabel 2). De gebieden werden geselecteerd na een evaluatie van het relatieve belang ervan voor elk programma. Tabel 2 — Overzicht van de steekproef Aantal geanalyseerde voorwaarden Gemiddelde dekking (geraamd door extrapolatie van de steekproef) Thematische dekking Beheer van overheidsfinanciën (bijv. budgettaire verantwoor- delijkheid, openbare aanbestedingen) Hervorming en/of lonen van de overheidssector Pensioen Structuurfondsen Staatsbedrijven, privatisering, publiek-private partnerschappen Ondernemingsklimaat Arbeidsmarkt (loonvorming, actief arbeidsmarktbeleid, werkloosheidsuitkeringen) Financiële sector (solvabiliteitsratio’s, bankentoezicht) Hongarije Letland Roemenië Ierland Portugal 44 73 %1 56 38 % 67 39 % 59 15 % 135 34 % x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x 1 73 % van de voorwaarden waren volledig structurele voorwaarden. De overige 27 % waren voorwaarden die alleen betrekking hadden op de begroting. Bron: ERK. Bijlagen 84 I I I e g a l j i B 4. Soortgelijke voorwaarden in de verschillende versies van de memoranda van overeenstemming werden ge- groepeerd om onnodige herhalingen te voorkomen. Het aandeel van de gegroepeerde voorwaarden in het aantal voorwaarden in de verschillende memoranda van overeenstemming werd gebruikt om de relevantie van de voorwaarden te meten. 5. De gegroepeerde voorwaarden werden ingedeeld in drie categorieën van structurele inhoud: i) Weinig structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die op zichzelf geen zinvolle economi- sche veranderingen zouden teweegbrengen. Deze voorwaarden kunnen echter wel als voorbereidende stappen dienen voor meer significante hervormingen. Voorbeelden van zulke maatregelen zijn: i) een- malige bewijsvergaringsactiviteiten zoals een eenmalige evaluatie; ii) de voorbereiding en publicatie van plannen of strategieën, en iii) de voortzetting van bestaande activiteiten. ii) Gemiddelde structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die mogelijk een onmiddellijk sig- nificant effect kunnen hebben op het gedrag van een groep marktdeelnemers (zoals ambtenaren, on- dernemingen, consumenten, werknemers en vergunninghouders). Om die effecten te verduurzamen, zouden er evenwel follow-upmaatregelen nodig zijn. Deze categorie omvat vier soorten voorwaarden. In de eerste plaats: voorwaarden die vereisen dat de uitvoerende tak van de overheid maat regelen neemt die waarschijnlijk een onmiddellijk effect zullen hebben. Zulke voorwaarden kunnen ook bij- zonder significante macro-economische effecten hebben (als de overheid bijvoorbeeld beslist om de minimumlonen te verlagen), maar deze voorwaarden zijn eenvoudig terug te draaien.  In de tweede plaats: voorwaarden die vereisen dat de overheid een bepaalde activiteit herhaaldelijk uitvoert (bij- voorbeeld regelmatig toezicht op de begroting). in de derde plaats: voorwaarden die vereisen dat er verschillende bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen, zoals een reorganisatie in de centrale overheid of maatregelen in aanloop naar de tenuitvoerlegging van bestaande wetgeving. In de vierde plaats: alle eenmalige maatregelen. iii) Veel structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die op zichzelf duurzame veranderingen in de economie zouden teweegbrengen. Zulke voorwaarden kunnen erg brede, significante effecten hebben, maar de effecten kunnen ook zijn toegespitst op een paar marktdeelnemers. De voorwaarden in deze categorie vereisen gewoonlijk veranderingen in de wetgeving door het nationale parlement. Deze categorie omvat tevens significante veranderingen in het interinstitutionele landschap, zoals de oprichting van een begrotingsraad of de reorganisatie van een lokale overheid, alsmede privatisering1. 6. De naleving werd getoetst aan de oorspronkelijke termijn en aan de tenuitvoerleggingsstatus ten tijde van de controle. Deze beoordeling was gewoonlijk gebaseerd op de beschikbare monitoringverslagen. De volgende typen voorwaarden werden niet in aanmerking genomen in de analyse van de naleving: i) vage voorwaarden — d. w. z. voorwaarden aan de hand waarvan de structurele inhoud niet correct kon worden ingedeeld; ii) permanente voorwaarden — d. w. z. voorwaarden die vereisen dat bepaalde activiteiten elk kwartaal worden verricht, en iii) voorwaarden zonder duidelijke termijn. 1 Nationaliseringsmaatregelen of maatregelen om banken te steunen vallen niet onder deze categorie. Bijlagen 85 I I I e g a l j i B 7. Om rekening te houden met situaties waarin de nalevingsstatus niet kon worden verkregen, werden alle statistische tests ten minste twee keer verricht: i) op basis van bijgehouden gegevens, met uitzondering van de situaties waarin de nalevingsstatus niet konden verkregen, en ii) op basis van alle bijgehouden ge- gevens waarbij de ontbrekende waarden als niet-naleving werden beschouwd. Kosten van de schuld 8. Voor de prijzen van de leningen werden de swaprentes gebruikt als indicator voor wat de markten als het geldende risicovrije rendement van een bepaalde looptijd op het tijdstip van uitgifte beschouwden. Het gemiddelde van de bied- en vraagswaprente (d. w. z. het midswapniveau) werd gebruikt als benchmark voor het rendement op de uitgifte dat werd behaald door de EU en door vergelijkbare emittenten2.  De gegevens werden verkregen van Bloomberg of, als er geen gegevens voorhanden waren, berekend als het verschil tussen het rendement op de uitgifte en het midswapniveau op de aankondigingsdatum. 2 Europese Investeringsbank, Europese faciliteit voor financiële stabiliteit, Kreditanstalt für Wiederaufbau. Antwoorden van de Commissie 86 Samenvatting I De Commissie verheugt zich over deze door de ERK uitgevoerde controle van de doelmatigheid van de programma’s voor financiële bijstand uit de betalings- balansfaciliteit (BoP-faciliteit) en het Europees financi- eel stabiliteitsmechanisme (EFSM). Deze programma’s hebben hun essentiële economische doelstellingen bereikt, namelijk een terugkeer van de landen naar de financiële markten, naar duurzame overheidsfinanciën en naar groei en werkgelegenheid. De impact en de evolutie van de crisis waren onge- kend, zowel in Europa als in de rest van de wereld. Het was bijzonder moeilijk om alle gevolgen van de snelle afbouw van onevenwichtigheden te voorspellen. In zulke crisisomstandigheden zijn de gewone econo- mische reactiefuncties niet meer toereikend om de interrelaties tussen een aantal economische variabelen adequaat te beschrijven. De Commissie en de EU moes- ten snel reageren toen er zoveel onzekerheid heerste en de stabiliteit van het hele financiële systeem en de solvabiliteit van de landen in gevaar werden gebracht door systemische landen- en liquiditeitsrisico’s. Toen de crisis uitbrak, bestond er reeds een multila- teraal toezichtskader, maar dat bleek niet helemaal te voldoen. Hoewel de Commissie slechts beperkte ervaring had met de aard en de omvang van de interventie die nodig was, ontwikkelde ze al snel een pakket hulpmiddelen om de crisis op te lossen. De betalingsbalansprogramma’s (BoP-programma’s) voor financiële bijstand aan EU-lidstaten werden in een toestand van urgentie en in moeilijke omstan- digheden opgezet. Voor de EFSM-programma’s gold dezelfde urgentie omdat er een groter gevaar voor overloopeffecten naar andere landen van de euro- zone bestond en omdat ze werden gefinancierd via financieringsinstrumenten die nog maar pas waren gecreëerd. De Commissie werd geconfronteerd met een scherp gebrek aan personele middelen en moest een moeilijk leerproces doormaken. De programma’s waren complexe instrumenten waarmee onvoorzien- bare crisissituaties werden aangepakt. De inbreng van de ontvangende landen in de opzet en de evolutie van de programma’s was van essenti- eel belang. Deze inbreng weerspiegelt niet alleen de verschillende omstandigheden maar ook de verschil- lende politieke voorkeuren van die landen, en vormt de belangrijkste garantie dat ze zeggenschap behouden over het hervormingsprogramma. Zonder zeggen- schap is de kans dat een programma slaagt veel kleiner.  Bij het vergelijken van de programma’s moet ook rekening worden gehouden met de verschillende onderliggende omstandigheden van de ontvangende landen, met hun politieke, administratieve en insti- tutionele beperkingen en met de wijze waarop ze na verloop van tijd zijn veranderd. Landen kunnen struc- turele zwakheden hebben die op het eerste gezicht vergelijkbaar zijn, maar toch het beste worden aange- pakt met verschillende pakketten beleidsmaatregelen. Bepalend voor het succes van de programma’s is de flexibiliteit waarmee ze kunnen worden afgestemd op en aangepast aan de specifieke behoeften en beper- kingen van elk land. De kwaliteit van een programma kan niet worden beoordeeld op basis van een vergelij- king van het aantal structurele voorwaarden. De Commissie heeft reeds heel wat vooruitgang geboekt tijdens de uitvoering van de gecontroleerde programma’s en sinds de beëindiging ervan. Dit geldt zowel voor het mobiliseren van extra deskundigheid en financiële middelen als voor het versterken van de EU-mechanismen voor economisch bestuur en financiële bijstand. De Commissie wil voortbouwen op deze veranderingen en verdere verbeteringen aan- brengen, zoals wordt uiteengezet in haar antwoord op de aanbevelingen in het controleverslag. III Reeds vóór de crisis bestond er een goed functione- rend kader voor het begrotingstoezicht. De omvang en de aard van de wereldwijde financiële crisis van 2007-2008 was ongekend. Dat verklaarde het plotse en chaotische optreden van onevenwichtigheden in verschillende EU-landen. De crisis heeft aangetoond dat het toezichtskader van voor de crisis niet helemaal geschikt was om de risico’s in de onderliggende begrotingssituaties vast te stellen in periodes van ongekende economische crisis. Ze heeft ook aan het licht gebracht dat de overloop effecten tussen de landen groot zijn en dat er nood is aan uitgebreider toezicht op de bankensector en op de macro-economie in ruimere zin. De reactie van de finan- ciële markten — een kritieke factor in het versnellen van de crisis — was echter een nieuw effect dat bijzonder moeilijk te voorspellen was. Op het moment dat landen om bijstand vroegen, werd de verslechterende toestand achter de schermen gevolgd en stond de Commissie in nauw contact met de nationale autoriteiten. Het is Antwoorden van de Commissie 87 de ontvangende lidstaat en niet de Commissie die een programma voor financiële bijstand moet aanvragen.  De rol van de Commissie inzake het toezien op natio- nale economische en budgettaire beleidsbeslissingen en inzake het verstrekken van beleidsaanbevelingen is ook beperkter in het normale toezichtskader dan onder de voorwaarden van een programma. De reactie op de crisis was onmiddellijk en alom- vattend. Ze omvatte een verdere versterking van het algemene economische bestuur van de EU via een geïntegreerd systeem van Europese financiële toezichthoudende organen (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA) en een regelgevende architectuur voor de financiële instellingen (de bankenunie). Daarnaast werden het „sixpack” en het „twopack” ingevoerd om de door de crisis blootgelegde zwakheden inzake toezicht te verhelpen. Het sixpack omvatte meer bepaald de pro- cedure bij macro-economische onevenwichtigheden, waardoor het monitoren van macro-economische en financiële onevenwichtigheden een sleutelelement werd van het economische toezicht van de EU. Bij de beoordeling van de prestaties van de Commis- sie wordt niet voldoende rekening gehouden met het feit dat de maatregelen van de Commissie niet wer- den genomen in een vacuüm maar in een kader van complexe institutionele structuren. De rol van het IMF en — voor de landen van de eurozone  — de ECB bij het voorbereiden en het volgen van de programma’s wordt onderbelicht. Ook de rol van de Raad als het belangrijkste besluitvormingsorgaan wordt te weinig benadrukt. IV De macro-economische en budgettaire resultaten voor 2008 verschilden in het algemeen sterk van de aanvankelijke prognoses van heel veel instellingen, waaronder de Commissie. Dit houdt verband met de abrupte afbouw van de onevenwichtigheden en de ongekende aard van de crisis, die heden algemeen wordt beschouwd als een statistisch heel ongewone gebeurtenis („tail event”). Bovendien worden prog- noses altijd gemaakt op basis van de informatie die op een bepaald moment beschikbaar is, terwijl latere ontwikkelingen en gegevensherzieningen uiteraard de situatie en de vooruitzichten veranderen. Er moet worden erkend dat prognoses maken geen exacte wetenschap is. De prognoses van de Commis- sie zijn in het verleden vaak zeer accuraat gebleken. Voor de crisis was het EU-kader voor economisch bestuur vooral gericht op het begrotingsbeleid en werd inzonderheid het toezicht op de financiële risico’s overgelaten aan de centrale banken en de nationale toezichthoudende instanties. Door het ont- breken van een geïntegreerde Europese toezicht- en regelgevingsarchitectuur voor financiële instellingen, werden belangrijke risico’s niet systematisch gesigna- leerd. Sinds de crisis is er grote vooruitgang geboekt in de aanpak van deze institutionele en bestuurlijke tekortkomingen.  Het toezichtskader is grondig her- zien en de Commissie onderhoudt nauwere contacten met het nieuw opgerichte Europees Comité voor sys- teemrisico’s (ESRB) en de Europese toezichthoudende autoriteiten (ESA). Wat echter niet gemakkelijk kon worden voorzien was het feit dat, als gevolg van de ongekende aard en omvang van de financiële crisis, overheden maat- regelen ter ondersteuning van de financiële sector namen die soms aanzienlijke gevolgen hadden voor de overheidsfinanciën. V Het kader voor macro-economisch toezicht is een aanvullend proces dat geen deel uitmaakt van het Sta- biliteits- en Groeipact (SGP). Het SGP bestaat uit een reeks wettelijke en politieke maatregelen met betrek- king tot het begrotingstoezicht. Toen de crisis uitbrak, was het SGP tien jaar oud en pas aangepast (in 2005) om een grotere rol toe te kennen aan het onderlig- gende begrotingsbeleid. Vastbesloten om te leren uit de tekortkomingen die aan de oppervlakte waren gekomen, paste de Commissie het SGP opnieuw aan in 2011, 2013 en 2014. Door een verband te leggen tussen het SGP en het onvoldoende voorbereid zijn van de Commissie om de programma’s te beheren, houdt het verslag geen rekening met het feit dat zowel de hervormingen van het SGP als de invoering van macro-economisch toezicht ten doel hadden de tekortkomingen van de toezichtmechanismen te verhelpen. Met dit systeem kunnen onevenwichtigheden tijdig worden vastge- steld, zodat de nodige beleidsbeslissingen kunnen worden genomen om de landen beter te wapenen tegen een crisis. Het in goede banen leiden van de financiële bijstand en het vaststellen van risico’s zijn twee aparte zaken. Antwoorden van de Commissie 88 VIII Het verslag wijst terecht op het gebruik van spread- sheets en op aanvankelijke problemen met de docu- mentatie. De prognosehulpmiddelen van de Commis- sie zijn niet ingewikkelder dan nodig. Een economie kan niet worden voorspeld met een eenvoudige applicatie. Voor haar prognoses moet de Commissie een hele reeks variabelen in aanmerking nemen. Dat leidt onvermijdelijk tot een grote en vrij complexe verzameling van gegevens die door de deskofficers voor de landen moet worden verwerkt tot een prognose. Het gebruik van spreadsheets vereist deskundigheid en professionele oordeelsvorming. De prognosemethode van de Commissie is vergelijkbaar met de praktijken van andere organisaties die econo- mische prognoses maken. De Commissie is het niet eens met de opmerking van de Rekenkamer dat het moeilijk was om de aannamen in de prognoses te beoordelen.  De aannamen waarop de prognoses gebaseerd zijn, staan beschreven in de standpuntnota die wordt opgesteld bij het begin van elke prognoseronde. De aannamen worden geactuali- seerd voordat elke latere prognose wordt opgeslagen en ze worden vermeld in elke prognose. Tijdens de voorbereiding van de periodieke prognoses van de Commissie vinden verscheidene vergaderingen plaats met de deskofficers voor de landen, deskundigen uit de horizontale eenheden en het topmanagement. Het bespreken van de aannamen waarvan wordt uitge- gaan voor de prognoses vormt een essentieel onder- deel van deze vergaderingen. Bovendien controleren de horizontale eenheden systematisch de mathema- tische en economische consistentie van de door de landendesks voorbereide prognoses. De Commissie heeft inzonderheid haar beoordeling van de multipliereffecten op de begroting die ten grondslag lagen aan de prognoses uitvoerig toege- licht (zie bijvoorbeeld tekstvak I. 5 op blz. 41 van de herfstprognose 2012). In 2013 heeft het DG ECFIN een beoordeling van het impliciete multipliereffect op de begroting uitgevoerd. De multipliereffecten vallen ruim binnen de marge die vermeld wordt in de empiri- sche en theoretische literatuur. IX De Commissie wil graag onderstrepen dat er een dui- delijk onderscheid dient te worden gemaakt tussen het verstrekken van informatie die nodig is om op een bepaald moment een gefundeerde beslissing te nemen en het kunnen verzamelen van alle gegevens op een latere datum. In de beginfase van de programma’s werkte de Com- missie onder zware tijdsdruk en moest ze degelijke en doeltreffende crisisbeheersingsprocedures opzet- ten. De Commissie erkent dat het documentbeheer zwakke punten vertoonde in het vroege stadium van de programmaprocessen en dat ze „al doende moest leren”. De Commissie heeft de Rekenkamer een aanzien- lijke hoeveelheid informatie verstrekt, onder andere spreadsheets, over de gegevens en de aannamen waarop de aanvankelijke berekeningen van de finan- cieringskloof gebaseerd waren. Over alle betrokken programmalanden zijn achtergronddocumenten bezorgd. X De Commissie is het er niet mee eens dat er essentiële informatie ontbrak in de recentste programmadocu- menten. De analyse in de programmadocumenten voor Portugal en Ierland was heel grondig. XI De Commissie is het er niet mee eens dat de voor- waarden in de memoranda van overeenstemming (MoU’s) niet altijd waren toegespitst op de door de Raad vastgestelde algemene economische beleidsvoorwaarden. De door de Raad vastgestelde algemene economische beleidsvoorwaarden zijn „algemeen” en niet bedoeld als een exhaustieve lijst van voorwaarden.  Voor de verwezenlijking ervan — inzonderheid wat de structu- rele aspecten betreft — moeten de memoranda van overeenstemming vaak een hele reeks maatregelen bevatten die de onderliggende positie van een econo- mie versterken. Bovendien zijn memoranda van overeenstemming het resultaat van onderhandelingen met de politieke autoriteiten van de betreffende lidstaat. Hun inbreng is van cruciaal belang voor het welslagen van het programma. Antwoorden van de Commissie 89 Verschillende benaderingen De Commissie vindt het gepast dat voor elk pro- gramma rekening werd gehouden met de landspe- cifieke economische voorwaarden, institutionele structuren, omstandigheden en voorkeuren. XII Hoewel de Commissie het ermee eens is dat het pro- grammabeheersproces steeds het risico inhoudt dat landen verschillend worden behandeld of dat onno- dige hervormingen worden geëist, is ze van mening dat het passend en nodig was om de programma’s op een landspecifieke manier te beheren. Deze flexibi- liteit was wenselijk wegens de uiteenlopende eco- nomische, politieke en administratieve context in de verschillende landen en wegens de grote rol die het ontvangende land speelde in de opzet en de evolutie van het programma. Landen kunnen structurele zwak- heden hebben die op het eerste gezicht vergelijkbaar zijn, maar toch het beste worden aangepakt met verschillende pakketten beleidsmaatregelen. De inbreng van de ontvangende landen in de opzet en de evolutie van de programma’s weerspiegelt niet alleen de verschillende omstandigheden maar ook de verschillende politieke voorkeuren van die landen, en vormt de belangrijkste garantie dat ze zeggenschap behouden over het hervormingsprogramma. De Commissie erkent dat er ruimte is voor verbetering in de consistentie waarmee de voorwaarden worden gecategoriseerd. De Commissie is van mening dat het door de Reken- kamer gebruikte begrip „structurele inhoud” geen zinvolle meeteenheid is om beleidsmaatregelen te analyseren en conclusies te trekken over het belang ervan. Ook is het zo dat de voorwaarden evolueren naarmate een programma vordert. Voor een hervor- ming die de Rekenkamer uiteindelijk zou indelen in de categorie „veel structurele inhoud”, kunnen verschei- dene voorafgaande stappen met „weinig structurele inhoud” nodig zijn om ze adequaat te beoordelen en voor te bereiden. Sommige tekortdoelstellingen werden afgezwakt als werd geoordeeld dat de aan- vankelijke doelstellingen niet meer passend waren. Dit gebeurde op basis van een grondige analyse, waarbij rekening werd gehouden met diverse landspecifieke ontwikkelingen en niet alleen met de groei van het bbp.  XIII Binnen de Commissie worden berekeningen die aan de grondslag liggen van programmabesluiten geëva- lueerd door ambtenaren die geen deel uitmaken van het programmahoofdteam, zoals leden van het hoger management en hoofden van de horizontale eenheden. Over de evaluatieverslagen werd overleg gepleegd met de betrokken directoraten-generaal. Verder werkte de Commissie nauw samen met het IMF en de ECB voor de EFSM-programma’s. Ontwerpen van programmadocumenten werden consequent uitgewisseld met en kruiselings gecontroleerd door partnerinstellingen, die allemaal actief samenwerkten met de nationale autoriteiten. Transparantie over de resultaten van de onderhande- lingen, ten slotte, werd geboden door gedetailleerde verslagleggingen aan het EFC en de EWG. XIV Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf X. XV Het gebruik van op transactiebasis berekende tekort- doelstellingen wordt ondersteund door het juridische kader dat aan het economisch toezicht door de EU ten grondslag ligt, en zorgt voor consistentie tussen de landen. Alle EU-lidstaten, ook de lidstaten met een economisch aanpassingsprogramma, zijn onderwor- pen aan de gemeenschappelijke begrotingsregels van de EU. Overeenkomstig Protocol nr. 12 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat de referentiewaarden voor de procedure bij buitenspo- rige tekorten (PBT) bepaalt, wordt het tekort bere- kend volgens het Europees Stelsel van nationale en regionale rekeningen (ESR), d. w. z. op transactiebasis. Daarom lijkt het in een gemeenschappelijke Europese context zeker verantwoord om de gegevens van nati- onale rekeningen te gebruiken voor het vaststellen en het monitoren van de begrotingsdoelstellingen. Het door het ESR95 ingevoerde beginsel van boek- houdingen op transactiebasis was conceptueel gezien een belangrijke innovatie, die destijds werd gemoti- veerd door de tekortkomingen van kasgeldrekenin- gen. Een van deze tekortkomingen is dat kasgeldreke- ningen veel vatbaarder zijn voor manipulaties en een minder betrouwbaar economisch beeld bieden. Antwoorden van de Commissie 90 Het vaststellen van de doelstellingen in overeenstem- ming met het ESR weerhoudt de Commissie er echter niet van om zo nodig andere beschikbare informatie- en gegevensbronnen te gebruiken voor zijn monito- ringactiviteiten. Dit kunnen begrotingsgegevens op kasbasis zijn, omdat die sneller beschikbaar zijn dan transactiegegevens. Bij het interpreteren van gege- vens op kasbasis moet rekening worden gehouden met de verschillende conceptuele grondslagen. In het algemeen kan een juist gebruik van meer gegevensbronnen met verschillende conceptuele grondslagen en een verschillende beschikbaarheid alleen maar bijdragen aan het beter monitoren van de programmadoelstellingen en aan het ondersteunen van de besluitvorming wanneer dit nodig is.  XVI De door de programma’s vastgestelde begrotings- aanpassingen voldeden aan de eisen van het SGP, rekening houdend met de landspecifieke voorwaar- den en programmadoelstellingen. Maar hoewel in de programma’s rekening wordt gehouden met de relevante factoren om het tempo van de structurele verbetering te bepalen, kan het uiteindelijke resultaat worden beïnvloed door een ruimer geheel van facto- ren die verband houden met de externe omgeving. Het betreft hier onder andere uitzonderlijke omstan- digheden (bijvoorbeeld diepere recessies dan aanvan- kelijk verwacht), inflatiepercentages, de samenstelling van de groei, het marktsentiment dat de leenkosten beïnvloedt, en ex-postherzieningen van de gegevens. Daarom is flexibiliteit noodzakelijk om aanpas- singen aan nieuwe voorwaarden mogelijk te maken. Dat wordt ook erkend in het EU-kader voor begrotingstoezicht. Eenmalige maatregelen kunnen onvermijdelijk zijn in sommige situaties (rechterlijke uitspraken, bankred- dingen), maar zijn dusdanig geclassificeerd dat ze her- kenbaar zijn als tijdelijk. Ze worden niet opgenomen in de structurele balans, precies om te voorkomen dat overheden te vaak hun toevlucht nemen tot dergelijke maatregelen. Bovendien is het niet meer dan normaal dat de structurele balansen van de verschillende lan- den met een verschillend tempo veranderen. XVII Strakke termijnen voor de tenuitvoerlegging van de hervormingen kunnen achteraf soms onrealistisch lijken, maar ze waren heel ambitieus vastgesteld om de landen aan te zetten tot snellere actie. De Commissie is het er niet mee eens dat met de nale- ving van de belangrijkste voorwaarden werd gewacht tot de eindfase van de programma’s. De crisissituatie en het politieke momentum voor hervorming zorgden ervoor dat belangrijke en moeilijke hervormingen vroeg in de programmaperiode werden uitgevoerd. Aanbevelingen De Commissie aanvaardt aanbeveling a). De Commissie heeft haar mobilisatie van deskundig- heid verbeterd in de loop van de crisis. Ze slaagde erin meer deskundigheid te mobiliseren voor de euro- zoneprogramma’s, die later van start gingen dan de niet-eurozoneprogramma’s. De dienst Structurele Her- vorming en ondersteuning (SRSS) is onlangs opgezet binnen de Commissie. De Commissie zal onderzoeken hoe een aantal essentiële principes voor de snelle mobilisatie van deskundigheid eventueel nog kan worden versterkt tot een instellingsbreed kader. De Commissie zal procedures voor een beter toezicht en beheer van mogelijke nieuwe financiëlebijstands- programma’s voor landen van de eurozone ontwikke- len in het kader van het twopack. De Commissie aanvaardt aanbeveling b), maar bena- drukt dat de registratieactiviteit geen disproportio- nele last mag leggen op de prognosemakers, inzon- derheid in de context van een programma.  De Commissie heeft het beheer van procedures en documenten reeds verbeterd sinds de tenuitvoerleg- ging van de eerste programma’s. Ze zal verder werken aan het verbeteren van haar beleid inzake document- beheer en kwaliteitscontrole. Antwoorden van de Commissie 91 De Commissie aanvaardt aanbeveling g) ten dele. Ze heeft reeds richtlijnen uitgezet voor de samenwerking met het IMF en de ECB en onderneemt nog andere stappen om de interinstitutionele samenwerking tijdens de programma’s te bevorderen. De Com- missie is evenwel van oordeel dat een formalisering van deze samenwerking het besluitvormingsproces zou belasten en dient te worden vermeden — zeker gezien de tijdsdruk — door ze voldoende te verdui- delijken. Meningsverschillen moeten flexibel kunnen worden opgelost. Het zou immers moeilijk en weinig zinvol zijn om geschillen te beslechten via een formeel vastgelegd proces. De Commissie aanvaardt aanbeveling h). De Com- missie is van mening dat het schuldbeheersproces altijd transparant is geweest en dat de documentatie mettertijd verder is verbeterd. De Commissie aanvaardt aanbeveling i). Ze zal trachten meer inzicht te krijgen in de in het kader van de programma’s uitgevoerde aanpassingen via de huidige reeks uitgebreide ex-postbeoordelingen, en daar lering uit te trekken. Alle aspecten van de in het kader van de programma’s uitgevoerde aanpassingen worden beoordeeld, met inbegrip van de drie sugges- ties van de Rekenkamer. Een ex-postbeoordeling van het economisch aanpassingsprogramma van Ierland is reeds gepubliceerd. De Commissie aanvaardt aanbeveling c). De Commissie heeft de gegevensregistratie reeds verbeterd sinds het begin van de programma’s. Ze zal er vooral op toezien dat de nieuwe procedures vol- ledig worden toegepast, zonder dat de programma- teams worden gehinderd in het naleven van strakke termijnen. De Commissie zal onderzoeken hoe er verder voor kan worden gezorgd dat belangrijke besluiten worden geregistreerd zonder dat het besluitvormingsproces wordt vertraagd, in overeenstemming met haar beleid inzake documentbeheer en kwaliteitscontrole. De Commissie aanvaardt aanbeveling d). De Commissie aanvaardt aanbeveling e). Ze zal ernaar streven aanvullende variabelen die ze op korte termijn kan verzamelen, zoals een driemaandelijks kassaldo en/of een streefcijfer voor betalingsach- terstanden, op te nemen in de memoranda van overeenstemming, als hulp bij het monitoren van de begrotingsdoelstellingen. De Commissie aanvaardt aanbeveling f). De Commis- sie wijst erop dat er in de eerste plaats een coherent en geïntegreerd programma van hervormingen moet zijn om de belangrijkste economische problemen aan te pakken. Binnen dat programma moet er vaak wor- den gekozen uit verschillende hervormingspakketten.  De voorwaarden mogen bijgevolg niet op zichzelf worden bezien. Over de selectie van de voorwaarden dient te worden onderhandeld met het ontvangende land. De landen moeten in staat worden gesteld om de agenda voor hun programma’s te bepalen. Alleen zo krijgen ze zeggenschap over het hervormingspro- ces, wat zeer bepalend is voor het welslagen van het programma. Antwoorden van de Commissie 92 Deel I 34 Zoals uiteengezet in het antwoord van de Commissie op paragraaf III, heeft de crisis aangetoond dat het bestaande toezichtskader niet helemaal geschikt was om de onderliggende risico’s in de begrotingssituaties van sommige lidstaten vast te stellen in periodes van ongekende economische crisis. Het hoofddoel van de financiële bijstand was finan- ciering te verstrekken aan de ontvangende landen, zodat zij de nodige maatregelen konden nemen om het vertrouwen van de financiële markten geleidelijk te herstellen. In landen die bijstand nodig hadden omdat ze hun tekorten op de financiële markten niet konden financieren, zou de financiële bijstand worden gebruikt om de begroting te ondersteunen. De Commissie erkent dat het in de periode voor de crisis moeilijk was om het groeiende risico van begro- tingsonevenwichtigheden, die al snel werden ver- ergerd door het onverwachte ontstaan van ernstige macrofinanciële onevenwichtigheden, ten volle op te merken. Er waren evenwel concrete gevallen, zoals Ierland en Spanje, waarvoor de Commissie in haar officiële documenten aangaf dat de betrokken landen een begrotingsoverschot moesten hebben wegens de macro-economische en financiële risico’s. De noodzaak om de programma’s voor de lidstaten te activeren vloeide ook voort uit de onvoorspelbaarheid en de ongekende duur en omvang van de crisis. 35 In tegenstelling tot de schuldratio en de tekortratio is het structurele saldo geen waarneembare variabele. Het wordt per definitie bepaald door de berekening van de „outputgap” (verschil tussen werkelijke en potentiële productie), een niet-waarneembare varia- bele. De potentiële productie, waaruit de outputgap wordt afgeleid, wordt evenwel berekend volgens een gemeenschappelijk met de Raad overeengekomen methodologie (hierna „de gemeenschappelijk over- eengekomen EU-methodologie” genoemd). Dit is een vrij complexe werkwijze, maar ze garandeert wel een consistent kader voor alle landen. 36 Zoals nader besproken in het antwoord van de Com- missie op paragraaf IV, kan de prognosemaker niet van tevoren rekening houden met landspecifieke beleids- beslissingen. De uiteindelijke resultaten kunnen ook worden beïnvloed door ex-postherzieningen van de gegevens. Dit moet in aanmerking worden genomen bij het vergelijken van prognoses en resultaten.  In het geval van Ierland was het voorspelde begro- tingstekort in overeenstemming met het centrale macro-economische scenario (o. a. voor de economi- sche groei), dat was opgenomen in de lenteprognose 2008 van de Commissie voor Ierland. Het verschil tussen het voorspelde tekort en het werkelijke resul- taat is grotendeels toe te schrijven aan de herzie- ningen van de bbp-prognoses en andere essentiële macro-economische variabelen die de algemene overheids begroting beïnvloeden. In het centrale scenario van haar lenteprognose 2008 voorzag de Commissie niet de sterke economische vertraging die zich zou voordoen in de tweede helft van het jaar. De Commissie was hierin niet alleen: noch nationale en internationale instellingen noch prognosemakers uit de privésector voorzagen de ernst van de neergang die in Ierland werd waargenomen in 2008. 37 Het structurele saldo is een centrale indicator voor het beleidstoezicht sinds de hervorming van het SGP in 2005. Het is een uitermate relevante indicator voor het toezicht op het begrotingsbeleid, maar de Commissie erkent dat het geen geheel accurate indicator is, die ze derhalve met de nodige omzichtigheid interpreteert. De raming van het structurele saldo wordt concep- tueel beïnvloed door dezelfde onzekerheid die de prognose van andere macro-economische variabelen omringt. Dat is een inherent kenmerk en dus niet te wijten aan de zwakheid van de ene methode ten opzichte van een andere. Antwoorden van de Commissie 93 De berekening van het structurele saldo hangt per definitie af van de berekening van de potentiële productie, de outputgaps, de nominale saldo’s en het effect van eenmalige maatregelen. Voor de bereke- ning van de potentiële productie wordt een gemeen- schappelijk overeengekomen EU-methodologie gevolgd. De methode wordt regelmatig besproken en zo nodig verbeterd door de werkgroep Output Gaps van het Comité voor economische politiek (EPC). In tegenstelling tot een „à la carte”-methode zorgt deze methode voor een consistente kwaliteit en degelijk- heid van de ramingen voor de verschillende landen. De gemeenschappelijk overeengekomen methode die op EU-niveau wordt gebruikt om de potentiële pro- ductie en de outputgap te ramen, is geen zuiver statis- tische methode. Ze is gebaseerd op een groot aantal variabelen die het aanbodpotentieel van een land bepalen. Prognoses van alle relevante macro-econo- mische variabelen vormen cruciale informatie voor het ramen van de outputgap. Zowel de outputgaps als de nominale saldo’s bleken volatieler te zijn dan in vorige periodes, wat een invloed had op het structurele saldo.  Hieruit blijkt nog maar eens hoe uitzonderlijk de situatie en de aard van elke prognose zijn. Bovendien zijn de prognoses voor kleine open eco- nomieën (de meeste programmalidstaten zijn zulke economieën) doorgaans volatieler omdat ze blootge- steld zijn aan een groter aantal schokken en het effect van de schokken ook sterker is. In haar beoordelingen in de aanloop naar 2008 heeft de Commissie in verschillende gevallen gewezen op de risico’s die verband houden met de onzekerheid betreffende de cyclische positie. In haar aanbeveling voor een advies van de Raad over het Ierse stabili- teitsprogramma voor de periode 2006-2009 stelt de Commissie bijvoorbeeld: „In elk geval zou het verstan- dig zijn om speelruimte te behouden om een omslag in het huidige, door de dynamische ontwikkelingen in de woningsector bepaalde groeipatroon te kunnen opvangen. ” Derhalve is de Commissie zich ten volle bewust van de zwakheden van het structurele saldo als indicator en houdt ze daar rekening mee bij haar beoordelingen. Het kader voor begrotingstoezicht is ook voortdurend verbeterd, in die zin dat het nu steunt op een uitge- breid pakket van hulpmiddelen en niet alleen op het structurele saldo. Voor lidstaten in een BTP is het structurele saldo sinds 2013 aangepast ter correctie van meevallers/tegen- vallers in de ontvangsten en van fouten in de prog- noses van de potentiële productie. De door de Raad in juni 2014 goedgekeurde methodologie voor het beoordelen van de doeltreffendheid van in het kader van de BTP ondernomen acties, omvat een tweede indicator van de begrotingsinspanning die gebaseerd is op het rendement van de sinds de BTP-aanbeveling genomen individuele maatregelen. Een zorgvuldige kwalitatieve analyse op basis van deze twee indicato- ren wordt gebruikt om de naleving te beoordelen. Voor het preventieve deel van het SGP werd einde 2011 een uitgavenbenchmark ingevoerd als onderdeel van het sixpack. Die doet dienst als tweede indicator (naast het structurele saldo) om de naleving van het vereiste aanpassingstraject naar de middellangeter- mijndoelstelling (MTD) te beoordelen. De naleving van de regels wordt beoordeeld via een algehele evaluatie van de twee indicatoren. Deze indicatoren zijn zeker complex en gebaseerd op niet-waarneembare variabelen. Willen we evenwel de door een lidstaat geleverde begrotingsinspanning bepalen en aanbevelingen voor de toekomst geven, dan zijn indicatoren als het structurele saldo geschik- ter dan gewoon de tekortratio of de schuldratio, omdat die veel procyclischer kunnen zijn. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf IV.  38 De Commissie erkent dat de gemeenschappelijk overeengekomen EU-methodologie de impact van de huizenbooms die zich in deze periode voordeden (zie bijvoorbeeld Roemenië en Ierland) en die leidden tot zeer sterke toenamen van de kapitaalvoorraad, niet helemaal heeft gecorrigeerd. De kapitaalvoorraad, die kan worden beschouwd als een indicator van de totale capaciteit van een economie, wordt niet afgevlakt in de gemeenschappelijk overeengekomen EU-metho- dologie. Bijgevolg werden de door de activazeepbel veroorzaakte cyclische afwijkingen („capital gaps”) niet gecorrigeerd. Bovendien hebben investeringen in huizen niet hetzelfde effect op het potentieel van een economie als bruto-investeringen in vaste activa door ondernemingen. De huizenboom werd daarom overgewaardeerd t. o. v. de totale productiecapaciteit. Antwoorden van de Commissie 94 Er wordt gewerkt aan een aanpassing van de gemeen- schappelijk overeengekomen EU-methodologie, zodat de invloed van de variabelen van de financiële sector in de toekomst meer in aanmerking zal wor- den genomen. Meer bepaald heeft de Commissie op 28 september 2015 een workshop georganiseerd om samen met de relevante belanghebbenden van de lidstaten en de internationale instellingen te bespre- ken hoe de gemeenschappelijk overeengekomen EU-methodologie kan worden verbeterd. Dit werk zal met de lidstaten worden voortgezet in het Comité voor economische politiek. Dat zal gebeuren onder de auspiciën van de werkgroep Output Gaps, die als hoofdopdracht heeft technisch solide en transparante „potentiële productie”- en outputgapindicatoren en conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo’s vast te stel- len in de context van het Stabiliteits- en Groeipact. Ondanks de problemen met de methode die voor de crisis tot stand is gekomen, wordt algemeen erkend dat de huidige methodologie heel goed heeft gepresteerd sinds 2009, in vergelijking met zowel de equivalente methodologie van de OESO als andere methodologieën zoals de HP-filter. 39 Bij de berekening van de potentiële productie is geen rekening gehouden met sectorale onevenwichtighe- den. Het volgende dient echter te worden benadrukt: i) er zijn op dit ogenblik geen berekeningen van de outputgaps op sectoraal niveau beschikbaar, en ii) sectorale ramingen zouden het reeds complexe bere- keningsproces nog complexer maken. Wat de vastgoedprijzen betreft, heeft de gemeen- schappelijk overeengekomen EU-methodologie de impact van de huizenbooms die zich in deze periode hebben voorgedaan, niet helemaal gecorrigeerd. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 38. 40 In de beoordelingen van de Commissie is wel degelijk rekening gehouden met het bestaan van sectorale onevenwichtigheden en de risico’s voortvloeiend uit de huizenbooms.  In het geval van Ierland, bijvoor- beeld, werden de aan de huizenboom verbonden risico’s reeds vermeld in de beoordeling van de Com- missie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2005. 42 Het toezicht op de voorwaardelijke verplichtingen voor de overheidssector is aanzienlijk verbeterd sinds 2009. Het toezichtskader is grondig herzien en de Commissie onderhoudt nauwere contacten met het nieuw opge- richte Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB) en de Europese toezichthoudende autoriteiten (ESA). Door de invoering van de procedure bij macro-econo- mische onevenwichtigheden via het sixpack werd het monitoren van economische onevenwichtigheden, ook de sectorale, een essentieel onderdeel van het economisch toezicht van de EU. In 2015 stelde de Commissie voor het eerst reeksen voorwaardelijke verplichtingen voor de overheids- sector vast die vergelijkbaar zijn voor alle lidstaten. 43 In 2008 wees de Commissie erop dat het toezicht moest worden verruimd tot meer dan louter begro- tingstoezicht, om macro-economische oneven- wichtigheden aan te pakken. (Voor meer details, zie blz. 247-248 van de publicatie „Tien jaar Economische en Monetaire Unie: successen, knelpunten en nieuwe uitdagingen”). Tot de sinds 2011 verwezenlijkte relevante institutio- nele en wetgevende wijzigingen en significante ver- beteringen behoren de oprichting van het Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB) en de Europese toezichthoudende autoriteiten (EBA, EIOPA en ESMA) en de goedkeuring van het sixpack en het twopack (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 39 voor meer details). Het sixpack voerde meer bepaald de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden in. Dit zorgde er onder andere voor dat het monitoren van financiële onevenwichtigheden (netto internationale investeringspositie, private kredietverlening, private schulden en verplichtingen van de financiële sector) een essentieel onderdeel werd van het economisch toezicht van de EU. Antwoorden van de Commissie 95 Deel II De programma’s waren meestal goed onder- bouwd, maar vertoonden zwakheden in de gegevensregistratie. 48 De Commissie had de opdracht gekregen om de economische en financiële situatie te analyseren en programmabesluiten te helpen voorbereiden. Hiertoe werkte de Commissie nauw samen met andere pro- grammapartners en bezorgde ze gedetailleerde pro- grammadocumenten aan de relevante besluitvormers. De processen van de Commissie omvatten niet altijd voldoende controles en waarborgen De Commissie is van oordeel dat haar processen altijd voldoende controles en waarborgen omvatten. 50 v) De programmalanden moeten consistent worden behandeld wanneer vergelijkbare problemen worden aangepakt. Dat was een essentieel aandachtspunt voor alle programma’s.  De inbreng van de ontvangende landen in de opzet en de evolutie van de programma’s vormt de belang- rijkste garantie dat ze zeggenschap over het hervor- mingsprogramma behouden. Daar moet ten volle rekening mee worden gehouden. Wanneer bovendien wordt beoordeeld of landen zich op een bepaald gebied in een soortgelijke (of vergelijkbare) situatie bevinden, is het zaak om hun prestaties in dat beleidsdomein niet alleen statisch te beoordelen, maar ook na te gaan of ze in staat zijn om zinvolle veranderingen te bewerkstelligen. „Soortge- lijke voorwaarden” moet slaan op de totale inhoud van de eisen en niet op het aantal voorwaarden. 44 De toezichtactiviteit van de Commissie spitste zich ook toe op de gevoeligheid voor allerlei schokken. De regelmatige prognoses van de Commissie bevatten specifieke aannamen inzake wisselkoersen en rente- tarieven, die als basis dienden voor de economische en budgettaire prognoses voor elke lidstaat en voor de EU in haar geheel. De belangrijkste ontwikkelingen en invloeden betreffende de economische en budget- taire variabelen worden toegelicht in de horizontale hoofdstukken van de prognosepublicaties, maar deze details worden soms weggelaten uit de prognose- commentaren voor elke lidstaat. In haar beoordeling van de stabiliteits- en conver- gentieprogramma’s (SCP) voor alle landen besprak de Commissie gewoonlijk in een specifiek deel over risicobeoordeling de aannemelijkheid van de begro- tingsprognoses van het programma aan de hand van een analyse van de verschillende risicofactoren. De SCP-beoordelingen van voor 2007 bevatten een onderdeel met een soortgelijke inhoud, geti- teld „gevoeligheidsanalyse” of „risicobeoordeling”. Voor meer informatie, zie de SCP-beoordelingen: http://ec. europa. eu/economy_finance/econo- mic_governance/sgp/convergence/programmes/ index_en. htm 46 Gezien de ongekende aard van de crisis moest er zo snel mogelijk een passende en doeltreffende reactie worden opgezet. Dat betekende dat er onder grote tijdsdruk moest worden gewerkt, zeker voor de eerste programma’s (bijvoorbeeld Hongarije). De Commissie had intern een zekere ervaring opge- daan met het verlenen van macrofinanciële bijstand aan derde landen (waaronder een aantal Westelijke Balkanlanden na de Kosovocrisis). Ze was vertrouwd met het onderhandelen over en het monitoren van de tenuitvoerlegging van memoranda van overeenstem- ming die voorwaarden voor structurele hervormingen en macro-economische voorwaarden van het IMF bevatten. Ze was ook vertrouwd met het lenen van de nodige financiële middelen op de markten en aan derde landen. Deze deskundigheid stelde de Com- missie in staat om binnen een zeer korte termijn een voorstel te doen.  Voor sommige aspecten, zoals het begrotingstoezicht, had de Commissie een diepere kennis van het land dan het IMF. Op andere gebieden, zoals het toezicht op de banken, was het personeel van het IMF aanvankelijk meer ervaren. Antwoorden van de Commissie 96 52 De Commissie verzamelt een brede waaier van infor- matie die afkomstig is van verschillende bronnen (ook buiten de Commissie). Aldus waren de beoordelingen gebaseerd op interne verslagen en toezichtdocumen- ten, relevante publiek verkrijgbare externe publicaties (verslagen van universiteiten, overheden, denktanks, belanghebbenden en andere onafhankelijke instellin- gen) en uitgebreid overleg met belanghebbenden. 54 De Commissie verzocht om essentiële informatie wanneer dat nodig was. Gegevens werden geselec- teerd op basis van hun relevantie voor de tenuitvoer- legging van het monitoringprogramma, rekening houdend met de specifieke behoeften van het land en het programma. Hierbij werd erop gelet dat de nationale administraties niet werden overbelast met verslagleggingseisen. 57 De controles van de numerieke consistentie van de prognoses omvatten bijvoorbeeld uitvoerige contro- les van de consistentie van de prognoses betreffende de internationale handel. Daarnaast wordt de econo- mische consistentie van de prognoses gecontroleerd op verschillende niveaus, onder andere op de verga- deringen waarnaar wordt verwezen in het antwoord van de Commissie op paragraaf VIII. De Commissie heeft bewust besloten de prognoses te baseren op het oordeel van economen die een deskundige kennis hebben van de landen waarvoor zij prognoses maken. Andere internationale instellingen kiezen voor een soortgelijke aanpak. In de desbetref- fende literatuur is er geen bewijs voor te vinden dat prognoses op basis van modellen in het algemeen beter zijn dan prognoses op basis van deskundigheid. Zelfs in normale omstandigheden zijn structurele relaties op termijn niet stabiel en is het oordeel van deskundigen nodig om modelrelaties die zijn afgeleid van econometrische ramingen aan te passen aan de specifieke kenmerken van de bestaande economische toestand. Tijdens economische en financiële crisissen leveren oordeelmatige prognoses zeker betere resul- taten op dan prognosemodellen. Prognosespreadsheets zijn een omslachtig hulpmiddel dat de kwaliteitscontrole bemoeilijkt Het maken van prognoses is per definitie een com- plexe aangelegenheid en de Commissie heeft een adequaat kwaliteitscontrolesysteem opgezet. 58 Een economie kan niet worden voorspeld met een eenvoudige applicatie. Voor haar prognoses moet de Commissie een hele reeks variabelen in aanmerking nemen. Dat leidt onvermijdelijk tot een grote en vrij complexe verzameling van gegevens die door de deskofficers voor de landen moet worden verwerkt tot een prognose.  Het gebruik van spreadsheets vereist deskundigheid en professionele oordeelsvorming. De prognosemethode van de Commissie is vergelijkbaar met de praktijken van andere organisaties die econo- mische prognoses maken. 59 Voor de prognoses worden door Eurostat verzamelde en gevalideerde historische gegevens gebruikt wanneer die beschikbaar zijn. Alleen gegevens die niet intern beschikbaar zijn bij de Commissie worden bij andere bronnen gehaald (inzonderheid nationale centrale banken en statistische bureaus). Bij historische gege- vens komt geen oordeel van de prognosemaker te pas. De enige bron van prognosegegevens is per definitie de prognosemaker (d. w. z. de deskofficer voor het land). De Commissie is van oordeel dat de door de Reken- kamer gegeven voorbeelden niet aantonen dat er een risico is. Integendeel, de externe aannamen voor de prognoses worden afgeleid volgens een proces dat duidelijk en goed gedocumenteerd is (bijv. in het tekstvak met technische achtergrond dat elke progno- sepublicatie bevat). Deze externe aannamen worden centraal afgeleid en toegepast door alle prognosema- kers. Er bestaan ook heel wat schriftelijke richtsnoeren voor de deskofficers over de wijze waarop begrotings- maatregelen moeten worden vastgesteld en beoor- deeld (bij toepassing van de aanname dat het beleid ongewijzigd blijft). Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 60 en 61 De controles van de numerieke en economische consistentie van de prognoses gaan veel verder dan beschreven wordt in het verslag. Antwoorden van de Commissie 97 62 De Commissie is het niet eens met de in tekstvak 1 vermelde voorbeelden (zie gedetailleerd commen- taar). De Commissie meent niet dat deze voorbeelden wijzen op een algemeen probleem. Tekstvak 1 i) De Commissie is het niet eens met deze beoordeling betreffende de btw in Roemenië. Het prognosebe- stand biedt de mogelijkheid om een gedetailleerde prognose op te maken van de andere belastingen op productie, per sector (huishoudens, bedrijven, overheid). De Commissie heeft geen groeipercentages voorspeld voor deze gedetailleerde variabelen en alle relevante cellen grijs gemaakt. Bijgevolg hebben de formules die nog altijd in de grijsgemaakte cellen staan de waarden voor de prognosejaren constant gehouden. Het verschil van 3,8 miljard RON vloeit voort uit een vergelijking van deze ongebruikte cellen met de deskprognose voor de overheidsinkomsten uit belastingen op productie en invoer. Tekstvak 1 ii) De Commissie is het niet eens met deze beoordeling. Hoewel „ambtenarensalarissen” geen afzonderlijke prognoselijn was, werd een goede vervangende variabele wel opgegeven als afzonderlijk item, zodat een prognose van de overheidslonen expliciet in het bestand werd vermeld.  Tijdens de door de Rekenkamer gecontroleerde peri- ode (2008-2010) waren de gegevens over de sectoren huishoudens en bedrijven niet actueel (achterstand van twee jaar). Daarom konden ze nauwelijks worden gebruikt om prognoses te maken voor zulke vluch- tige, kleine, open economieën. Evenmin konden deze gegevens worden gebruikt om prognoses te maken voor andere sectoren (waarvoor betrouwbaardere en recentere gegevens beschikbaar waren), noch kon worden gecontroleerd of ze consistent waren met de gegevens van de gehele economie. Om die reden zijn er nooit prognoses voor de sectoren huishoudens en bedrijven gepubliceerd en werden ze enkel pro memorie vermeld op het prognoseblad, zodat ze geen invloed hadden op andere variabelen. De door de Rekenkamer opgemerkte rekenkundige onnauw- keurigheid heeft enkel betrekking op de uitsplitsing van huishoudens en bedrijven die opzettelijk uit de prognoses voor Letland zijn weggelaten wegens de bovenvermelde problemen met de gegevenskwaliteit. De Commissie meent dat de beslissing om niet-actu- ele gegevens uit te sluiten van de analyse geen zwak punt is maar veeleer een bewijs van de sterkte van het prognoseproces. Tekstvak 1 iii) De Commissie is het niet eens met deze beoordeling. De Rekenkamer verwijst naar een fout in een docu- ment (prognose juni 2009) waaraan nog werd gewerkt en dat dus nog niet definitief was. In de latere defini- tieve prognose (september 2009) werd de maatregel juist toegepast. Tekstvak 1 iv) De Commissie is het niet eens met de beoordeling van de Rekenkamer betreffende inconsequenties in de ramingen voor de prijsindex van Letland. De Reken- kamer stelt dat de btw-verhoging in 2009 niet volledig in aanmerking werd genomen in de prognose voor de consumentenprijzen. Deze bevinding gaat voorbij aan talloze andere factoren die ook invloed hebben op de consumentenprijzen. In 2009 en 2010 bleek de consumentenprijsindex (CPI) aanzienlijk lager te zijn dan de Commissie had voorspeld, waaruit kan worden afgeleid dat de btw-verhoging niet was onderschat. Uit de gegevens blijkt ook dat het werkelijke verschil tussen de CPI en de prijzen voor particuliere consump- tie groter was dan in de prognose van de Commissie. Beide indexen bevatten andere goederen en produc- ten. Het grootste verschil is de opname van toegere- kende huurwaarden in de particuliere consumptie. Een sterke daling van de huisprijzen en huurwaarden tijdens de crisis had hierdoor een veel groter effect op de prijzen voor particuliere consumptie dan op de CPI.  Dit voorbeeld toont duidelijk aan dat economische relaties anders zijn in periodes van ernstige crisis. 65 De deskofficers voor de landen beoordelen zelf het effect van de begrotingsmaatregelen. Het is daarom irrelevant of de deskofficers al dan niet een gedetail- leerde kennis hebben van de methoden die de natio- nale overheden gebruiken voor hun beoordelingen. De Commissie is het ook niet eens met de laatste zin (over de impliciete multipliereffecten op de begro- ting). Er is meer kennis ten aanzien van de (impliciete) multipliereffecten op de begroting dan het verslag suggereert. In 2013 heeft DG ECFIN een beoordeling Antwoorden van de Commissie 98 van het impliciete multipliereffect op de begroting uitgevoerd. De economische prognoses van de lente en herfst 2012 bevatten ook specifieke vakken die betrekking hebben op de multipliereffecten op de begroting. De multipliereffecten vallen ruim binnen de marge die vermeld wordt in de empirische en theo- retische literatuur. In de kritieke fasen van sommige programma’s (meest al de onderhandelingsfase) zijn QUEST-model- simulaties uitgevoerd om de bepaling van referen- tie- en beleidsscenario’s te ondersteunen. Voor het Portugese programma zijn specifieke begrotingsmaat- regelen beoordeeld op basis van de landspecifieke versie van het QUEST-model. Alle relevante informatie, ook de maatregelspecifieke multipliereffecten, werd gedeeld met de Rekenkamer. 66 De Commissie is het niet eens met deze beoorde- ling. De bewering dat kleine fouten niet werden opgespoord en samen significante gevolgen kunnen hebben gehad, is louter speculatief. 67 De Commissie erkent dat de documentatie soms ontoereikend was, inzonderheid in de vroege fase van de programma’s. In 2013 is er een gedeeltelijke ontleding van de prog- nosefouten uitgevoerd. Een uitgebreidere ontleding wordt voorbereid in het kader van een herbeoorde- ling van de nauwkeurigheid van de prognoses. Tijdens verscheidene prognosticaties hebben landendesks de herziening van het algemene overheidsbegro- tingssaldo en de werkelijke bbp-groei in vergelijking met de vorige prognoseronde ontleed. De program- ma-evaluatieverslagen bevatten ontledingen van de wijzigingen in de prognoses van het algemene overheidssaldo. De ramingen van de financieringskloof waren soms onvolledig en onnauwkeurig De op het moment van de controle beschikbare infor- matie betreffende de ramingen van de financierings- kloof was soms onvolledig. De titel geeft echter niet goed aan dat de tekortkomingen vooral de documen- tatie betroffen en niet de ramingen. 69 De Commissie is het niet eens met de algemene uit- spraak van de Rekenkamer over de beschikbaarheid van ramingen van de financieringskloof.  De Commissie heeft de Rekenkamer een aanzien- lijke hoeveelheid informatie verstrekt, onder andere spreadsheets, over de gegevens en de aannamen waarop de aanvankelijke berekeningen van de finan- cieringskloof gebaseerd waren. Over alle betrokken programmalanden zijn achtergronddocumenten bezorgd. De Commissie erkent dat het documentbeheer zwakke punten vertoonde in het vroege stadium van de programmaprocessen. Het is juist dat er voor Hon- garije geen relevante documentatie betreffende de aanvankelijke financieringskloof beschikbaar is. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf IX. 70 De Commissie is van oordeel dat de berekeningen van de financieringskloof geen significante fouten bevatten. In het geval van Roemenië was er een fout met betrekking tot de dubbeltelling van intragroeps- leningen van bedrijven. De Commissie betwist de andere beweerde fouten waarop de Rekenkamer haar beoordeling heeft geba- seerd. De Commissie meent niet dat deze voorbeel- den wijzen op een algemeen probleem. De Commissie wil graag benadrukken dat het ramen van de financieringsbehoeften voor een programma- periode gepaard gaat met een reeks berekeningen en aannamen die zeer onzeker zijn en slechts binnen een bepaalde marge betrouwbaar kunnen worden gekwantificeerd. De bereidheid en het vermogen van de leninggevers om financiële middelen ter beschik- king te stellen beperkt ook de financiële enveloppe en daarmee moet rekening worden gehouden bij de opzet van het programma. Het is niet realistisch om te verwachten dat de ramin- gen exact juist zijn. Wat telt, is dat kleine onnauw- keurigheden in de praktijk geen negatieve gevolgen hebben voor het welslagen van de programma’s. Achteraf gezien bleken de ramingen accuraat te zijn, aangezien in geen enkel onderzocht geval de finan- cieringsenveloppe ontoereikend werd bevonden en moest worden herzien. Antwoorden van de Commissie 99 De vermeende fouten in de berekeningen van de financieringskloof hadden geen invloed op de beleidsmaatregelen van de programma’s. Geen spoor van sommige gegevens Mettertijd werden de gegevens duidelijk beter bijgehouden en sommige beslissingen worden via niet-schriftelijke procedures genomen. Tekstvak 2 — Tweede alinea De Portugese autoriteiten hadden een webgeba- seerde database van toegepaste programmamaat- regelen aangemaakt waartoe de Rekenkamer geen toegang kreeg. Dat maakte het moeilijk voor de Com- missie om alle vereiste documenten te verstrekken.  Zoals de Commissie aan de Rekenkamer heeft uitge- legd, werd in het geval van Hongarije de goedkeuring van decreten of wetten over het algemeen gemoni- tord en gecontroleerd aan de hand van het betrouw- bare webgebaseerde register van de wetteksten van het parlement en het Hongaars staatsblad (gratis toegankelijk). Dat is de belangrijkste reden dat er geen papieren kopieën van aangenomen wetten systema- tisch werden bijgehouden door de Commissie. Tekstvak 2 — Vijfde alinea Voor het prognoseproces wordt een gestandaardi- seerde reeks Excel-bestanden gebruikt. Het steunt ook op een duidelijk documentatieproces, kwaliteits- controles en evaluaties door horizontale eenheden, besprekingen met deskundigen uit de lidstaten en intern overleg. De gestandaardiseerde Excel-bestan- den, die een begrotingsblad bevatten, worden ook door de landendesks gebruikt om de ontwikkelingen tussen verschillende prognosejaren te volgen. De landendesks — inzonderheid deze die voor program- malanden werken — gebruiken ook aanvullende hulpmiddelen voor het monitoren van begrotings- variabelen. Welke middelen precies hangt af van de programmaopzet, de landspecifieke kenmerken en de granulariteit van de beschikbare gegevens. 75 De Commissie is het er niet mee eens dat er essentiële informatie ontbrak in de recentste programmadocu- menten. De analyse in de programmadocumenten voor Portugal en Ierland was heel grondig. Tekstvak 3 De Commissie is het er niet mee eens dat er „voorbeel- den waarin de regels niet werden nageleefd” waren. Zoals uiteengezet in het antwoord van de Commissie op paragraaf XI zijn de door de Raad vastgestelde alge- mene economische beleidsvoorwaarden „algemeen” en niet bedoeld als een exhaustieve lijst van voorwaarden. Tekstvak 3 — Eerste alinea In het geval van Roemenië voerde de Commissie tweejaarlijkse formele evaluaties uit in het kader van het BoP-programma, terwijl het IMF driemaandelijkse evaluaties uitvoerde in het kader van het SBA-pro- gramma. In het kader van het gezamenlijke EU/ IMF-programma heeft de Commissie ten volle deelge- nomen aan alle driemaandelijkse evaluaties. De voor- waarden van de memoranda en aanvullende memo- randa van overeenstemming kunnen echter alleen worden aangepast na een formele evaluatie door de Commissie. Tijdens een informele evaluatie worden alleen de intentieverklaring (LoI) en het memorandum van economisch en financieel beleid (MEFP) aange- past na overeenstemming tussen het personeel van de Commissie en de andere programmapartners. Tekstvak 3 — Derde alinea In het geval van Ierland werden de verkoop van staats- eigendommen en privatiseringen niet opgenomen in het uitvoeringsbesluit van de Raad.  Het Ierse pro- gramma bevatte nooit formele voorwaarden om een bepaald aantal overheidsbedrijven of staatseigendom- men te privatiseren. Het aantal overheidsbedrijven in Ierland is zeer beperkt. Niettemin kwamen de autoritei- ten in de loop van het programma overeen om een aan- tal eigendommen vast te stellen die voor privatisering in aanmerking kwamen. Ook kwamen ze overeen dat als de Ierse overheid tot privatisering zou overgaan, de helft van de opbrengst zou worden besteed aan groeibevor- derende maatregelen. In de loop van het programma werd er geen privatiseringsopbrengst toegerekend. De voorwaarden waren onvoldoende specifiek De Commissie is van oordeel dat de voorwaarden wel voldoende specifiek waren. 78 De Commissie is het er niet mee eens dat het manage- ment de gedane voorstellen onvoldoende kritisch Antwoorden van de Commissie 100 tegen het licht heeft gehouden om na te gaan of alle voorwaarden echt noodzakelijk waren voor de verwezenlijking van de algemene economische beleidsdoelstellingen. Het antwoord van de Com- missie op paragraaf 79 gaat nader in op het ver- band tussen de hervormingen en de economische beleidsdoelstellingen. 79 Alle hervormingen waren nauw verbonden met de programmadoelstellingen en moeten worden bekeken in de context van een ruimer pakket beleids- hervormingen ter verbetering van de begrotingssitu- atie, de efficiëntie van het openbaar bestuur en het ondernemingsklimaat. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf XII. 80 Hoewel de Commissie het ermee eens is dat het programmabeheersproces steeds het risico inhoudt dat landen verschillend worden behandeld of dat onnodige hervormingen worden geëist, is ze van mening dat het passend en nodig was om de pro- gramma’s op een landspecifieke manier te beheren. Deze flexibiliteit is wenselijk gezien de uiteenlopende economische, politieke en administratieve context in de verschillende landen. Landen kunnen structurele zwakheden hebben die op het eerste gezicht verge- lijkbaar zijn, maar toch het beste worden aangepakt met verschillende pakketten beleidsmaatregelen. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf XII. 81 Het herzien of actualiseren van bepaalde beleidsvoor- waarden moet worden beschouwd als een doordacht antwoord op omstandigheden die in de loop van een programma veranderen. Het aanvankelijke memoran- dum van overeenstemming kan geen compleet con- tract zijn dat rekening houdt met allerlei onvoorziene omstandigheden die zich kunnen voordoen tijdens de tenuitvoerlegging van een programma. De memo- randa van overeenstemming zijn levende documenten die flexibel moeten worden aangepast aan uitvoerings- problemen of nieuwe economische problemen.  82 Het was passend en nodig om de programma’s op een landspecifieke manier te beheren. Deze flexibiliteit is wenselijk gezien de uiteenlopende economische, poli- tieke en administratieve context in de verschillende landen. Zie ook de antwoorden van de Commissie op paragraaf XII en tekstvak 4. Tekstvak 4 — Tweede alinea De beperking van de duur van de werkloosheids- uitkeringen was bedoeld om het risico op werkloos- heidsvallen te verminderen en was een stap in de goede richting, ook al werd niet helemaal voldaan aan de programmavoorwaarden. De maatregel werd beoordeeld als onderdeel van een ruimer pakket her- vormingen. Het openhouden van de sociale dialoog werd een belangrijke factor geacht om tot een sterk hervormingspakket te komen. 84 De Commissie is het ermee eens dat de voorwaarden van de memoranda van overeenstemming anders werden gedefinieerd naargelang de programma’s al dan niet een vereiste bevatten om wetgeving te „ontwerpen” of „vast te stellen”. Dit deed recht aan het feit dat in sommige gevallen nationale overheden die om financiële bijstand verzochten het niet passend achtten toezeggingen te doen die hun parlementen zouden binden, gezien het beginsel van de scheiding der machten. Zoals wordt opgemerkt in het antwoord van de Com- missie op paragraaf XII, weerspiegelt de inbreng van de ontvangende landen in de opzet en de evolutie van de programma’s niet alleen de verschillende omstandigheden maar ook de verschillende politieke voorkeuren van die landen. Beide zijn belangrijke fac- toren om te garanderen dat de landen zeggenschap behouden over de hervormingsprogramma’s. Tekstvak 5 Hoewel deze hervorming van het toezichtskader in Ierland uitermate belangrijk was — rekening houdend met de tekortkomingen in de aanloop naar de crisis — werden andere hervormingen die beslissender waren voor het welslagen van het programma eerst aange- pakt door het Ierse parlement, dat een zeer drukke wetgevingsagenda moest afwerken om te voldoen aan de programma-eisen voor de financiële sector. Het was ook belangrijk dat voldoende tijd werd genomen voor een adequate kalibrering van de versterkte toezicht- houdende bevoegdheden die aan de Ierse centrale bank (CBI) zouden worden toegekend via de Central Antwoorden van de Commissie 101 Bank Supervision and Enforcement Act.  Deze wet werd vastgesteld in 2013 en verleende de CBI uitgebreide onderzoeksbevoegdheden om informatiebronnen op te sporen en controles ter plaatse uit te voeren, regels uit te vaardigen en directe remediërende en dwin- gende maatregelen te nemen tegen overtredingen, en de financiële rekeningen van banken te laten beoorde- len door onafhankelijke controleurs. 85 In het geval van Portugal was het aantal voorwaarden in overeenstemming met de structurele problemen waarmee het land geconfronteerd werd. Niet alle landen verkeerden in dezelfde situatie wat structurele problemen betreft. Vandaar dat de struc- turele component van de programma’s verschillen vertoonde. Het uiteindelijke aantal voorwaarden is van weinig betekenis. Voor een hervorming met „veel structurele inhoud” kunnen verscheidene voorafgaande stappen met „weinig structurele inhoud” nodig zijn om ze adequaat te beoordelen en voor te bereiden. Wanneer bovendien, zoals uiteengezet wordt in het antwoord van de Commissie op paragraaf 50, wordt beoordeeld of landen zich op een bepaald gebied in een soortgelijke situatie bevinden, is het zaak om hun prestaties in dat beleidsdomein niet alleen statisch te beoordelen, maar ook na te gaan of ze in staat zijn zin- volle veranderingen te bewerkstelligen. „Soortgelijke voorwaarden” moet slaan op de totale inhoud van de eisen en niet op het aantal voorwaarden. 88 De Commissie berekent en publiceert voor elk progno- sejaar het conjunctuurgezuiverde saldo en het structu- rele saldo, naast andere variabelen. Als de economische context (of de prognose ervan) verandert, kan dit een invloed hebben op het conjuncturele saldo. Sommige wijzigingen in de economische vooruitzichten kunnen echter implicaties hebben voor de begrotingssituatie zonder dat ze het conjuncturele saldo wijzigen, bijvoor- beeld door wijzigingen in de inflatieramingen. Wanneer evenwel de conjuncturele begrotingssitua- tie (of de prognose ervan) verandert tussen twee prognosejaren, betekent dit niet automatisch dat de tekortdoelstellingen worden herzien in het kader van de BTP-procedure of in het kader van het programma. Herzieningen van de doelstellingen kunnen verband houden met andere factoren dan gewijzigde voor- uitzichten voor de economische conjunctuur, zoals een andere samenstelling van de groei, meevallers/ tegenvallers in de ontvangsten, veranderingen in de potentiële groei of andere factoren waarover de over- heid geen controle heeft. Al deze elementen worden door de Commissie in aanmerking genomen wanneer ze besluit om de doelstellingen al dan niet te herzien.  89 Herzieningen van het conjunctuurgezuiverde saldo leiden — terecht — niet automatisch tot (soortge- lijke) herzieningen van de doelstellingen, zoals wordt uiteengezet in het antwoord van de Commissie op paragraaf 88. Daarom moet er geen direct verband tot stand worden gebracht tussen veranderingen in de geraamde conjuncturele saldo’s en de noodzaak om de doelstellingen te herzien. In het geval van Hongarije werd de herziening van het in mei 2009 overeengekomen begrotingsaanpas- singstraject, die de termijn voor het corrigeren van het buitensporige tekort uitzonderlijk met twee jaar verlengde van 2009 tot 2011, ook gedeeltelijk verant- woord door een sterker dan verwachte neergang. Er werden ook aanvullende consolidatiemaatregelen genomen, wat gelijkstond met een duidelijke ver- schuiving naar het verbeteren van de duurzaamheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. De her- ziening stelde een minder procyclische begrotings- koers voor 2009 vast, om een vicieuze neerwaartse spiraal in de economie te voorkomen. Voor Portugal werden de begrotingsdoelstellingen tweemaal herzien, bij de vijfde en de zevende evalua- tie. In beide gevallen werden de doelstellingen her- zien na een onverwachte aanzienlijke verslechtering van de economische vooruitzichten en een groei die minder belastinginkomsten genereerde dan verwacht. Dit wordt besproken in de nalevingsverslagen van beide evaluaties (hoofdstuk II en III). Bovendien waren beide herzieningen voorafgegaan door arresten van het grondwettelijk hof die grote gaten in de begroting hadden veroorzaakt. De overheid had geen volledige controle over deze factoren. 90 Het SGP staat onder bepaalde omstandigheden toe dat het begrotingsaanpassingstraject wordt herbe- paald. Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening Antwoorden van de Commissie 102 (EG) nr. 1467/97 moet er effectief gevolg worden gegeven aan de aanbevelingen, maar er kunnen zich steeds onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met grote nadelige gevolgen voor de overheidsfinanciën voordoen. De ramingen van de financieringskloof, en dus de omvang van de financiële enveloppe van een pro- gramma, zijn een belangrijke kwestie die grondig onder de loep wordt genomen door de lidstaten van de EU/eurozone. Aangezien er geen vooraf vastgesteld algoritme bestaat voor het herbepalen van de begrotingsdoel- stellingen, wordt de situatie geval per geval beoor- deeld. Indien zulks gerechtvaardigd is, mag het begro- tingstraject worden herbepaald in overeenstemming met de wetgeving en op basis van specifieke factoren. Wanneer diverse factoren de tekortdoelstellingen negatief hadden beïnvloed of wanneer de doelstel- lingen niet waren gehaald, werd dit nader toegelicht in de landspecifieke programmadocumenten zoals programma-evaluaties of nota’s aan het EFC.  92 Het feit dat in de programmadocumenten niet wordt verwezen naar bepaalde problemen, betekent niet dat er geen rekening mee werd gehouden. In het geval van het Roemeense programma, bijvoorbeeld, werd bepaaldelijk rekening gehouden met de bijzondere structuur van de Roemeense ambtenarenlonen bij het uitdenken van de loonsverlaging. Zwakke plekken in het programma- beheer vanwege zwakke controles De Commissie is het er niet mee eens dat de contro- les zwak waren. De Commissie is van oordeel dat het programmabeheer degelijk was. 95 i) De Commissie is het er niet mee eens dat niemand buiten het programmateam de onderliggende bere- keningen en de voorspellingen evalueert. De bespre- kingen en de feiten werden kruiselings gecontroleerd met het IMF (en de ECB voor EFSM-programmalanden) en de hiërarchie van DG ECFIN heeft de voorspellin- gen en de algemene consistentie nader onderzocht. 95 ii) Het werk van de vertegenwoordigers van de Com- missie werd beoordeeld door hun superieuren, maar de beschikbare tijd was heel beperkt. Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 61, 69, 70 en 79. 95 iii) Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf IX en X. De Commissie is het ermee eens dat het docu- mentbeheer zwakke punten vertoonde in het vroege stadium van de programmaprocessen. De Commissie werkte onder zware tijdsdruk en moest degelijke en doeltreffende crisisbeheersingsprocedures invoeren. De crisisomstandigheden maakten het onmogelijk om alle gegevens zorgvuldig bij te houden. Tekstvak 6 De Commissie is het er niet mee eens dat dergelijke maatregelen in het geval van Roemenië helemaal niet waren vastgesteld. De maatregelen in de gewijzigde begroting voor 2009, zoals goedgekeurd door het Roemeense parlement op 28 april 2009, waren niet als voorwaarden opgenomen in het memorandum van overeenstemming wegens het tijdsverschil tussen de missie en de ondertekening van het memorandum. Het op 23 juni 2009 ondertekende memorandum van overeenstemming bepaalde dat het begrotingstekort verder geleidelijk moest worden beperkt in 2009- 2010: „De aanpassing zal vooral aan de uitgavenzijde gerealiseerd worden door een terugdringing van de loonkosten in de overheidssector, lagere uitgaven voor goederen en diensten en voor subsidies aan overheids- ondernemingen, en bezuinigingen op kapitaaluitgaven, bijvoorbeeld met betrekking tot posten als voertuigen en kantooruitrusting. Er zal voorrang worden gegeven aan investeringsprojecten die worden gecofinancierd met EU-middelen.  ” De beschikking van de Raad van 6 mei 2009 tot verlening van financiële middellange- termijnbijstand van de Gemeenschap aan Roemenië (2009/459/EG) vermeldt een aantal van deze maatrege- len in artikel 3, lid 5, onder c) tot en met g). In het geval van Hongarije waren alle in de begro- tings wetsvoorstellen van 2009 en 2010 vervatte begrotingsconsolidatiemaatregelen met controleer- bare tekortverlagende effecten opgenomen in het oorspronkelijke memorandum van overeenstemming of in de latere herziene memoranda. Antwoorden van de Commissie 103 98 De Commissie bezorgde verschillende dossiers met de onderliggende gegevens die werden gebruikt voor het opstellen van de door de Commissie gepubli- ceerde tabellen van de financieringskloven. Omdat de aannamen die ten grondslag lagen aan de berekening van de financieringskloof soms vrij beknopt werden gepresenteerd, kan de berekening niet worden over- gedaan aan de hand van deze informatie alleen. In één geval (Hongarije) werd de financieringskloof alleen door het IMF berekend en de Commissie erkent dat ze geen kopie van de onderliggende berekenin- gen kon bezorgen. Naarmate de crisis vorderde, werd de Commissie steeds beter in het berekenen van de financieringskloven. 98 i) De omvang van het programma voor Hongarije was volledig gebaseerd op berekeningen van het IMF. Toen de crisis plots uitbrak in Hongarije, het eerste land dat om bijstand vroeg, werd het als een groot voordeel beschouwd dat het programmateam een beroep kon doen op de deskundigheid van het IMF. De cijfers wer- den wel nauwkeurig onderzocht door de EU-lidstaten voordat de financieringsenveloppe werd vastgesteld. 98 ii) Voor Ierland maakt de Rekenkamer een vergelijking tussen twee verschillende indicatoren van de over- heidsfinanciën: het ESR-tekort op transactiebasis en het kastekort van de schatkist. Hoewel ze beide de toestand van de overheidsfinanciën weergeven, kun- nen ze aanzienlijk verschillen qua omvang en samen- stelling. Om een vergelijking tussen deze twee indica- toren te kunnen maken is een gedetailleerde kennis van de overheidsfinanciën volgens beide systemen vereist. Gewoonlijk wordt deze vergelijking gemaakt door de statistische instanties tijdens de tweejaarlijkse BTP-kennisgeving aan Eurostat. Voor de prognoseperiode worden aannamen gebruikt voor de grote financiële transacties die naar verwach- ting door de nationale overheden zullen worden opge- nomen in het saldo van de schatkist, anders dan bij het ESR-saldo op transactiebasis. Tot deze grote transacties behoorden aflossingen van de promesses, goed voor circa 9,3 miljard euro van de kloof.  Bovendien hanteerde het National Treasury Management Agency meestal extra buffers voor onvoorziene omstandigheden naast de berekeningen van de basisfinancieringsbehoeften van de schatkist, waardoor de financieringsbehoeften toenamen, terwijl zulke buffers niet werden toegepast voor de ramingen van het ESR-tekort en de ESR-schul- den. In een periode dat de markt buitengewoon gevoelig was, ontbraken de specifieke details omdat de Ierse overheid en de programmapartners niet bereid waren om specifieke leningsplannen bekend te maken. Een andere reden voor het verschil heeft te maken met het feit dat de ramingen van het begrotingskort door verschillende instellingen van elkaar afweken. Voor de berekening van de financieringsbehoeften werd de meest voorzichtige raming gebruikt. De programmadocumenten bevatten de belangrijkste elementen van de begrotingsprognoses en de bereke- ningen van de financieringsbehoeften, en vermelden in een voetnoot ook een paar verschillen tussen beide. Voorspellingen voor het cumulatieve kastekort van de schatkist zijn echter wel opgenomen in het economi- sche aanpassingsprogramma voor Ierland en in latere programmadocumenten. Er zijn altijd verschillen tussen ramingen op kasbasis en op transactiebasis. Het was evenwel niet nodig om de verschillen tussen de ramingen op kasbasis en op trans- actiebasis toe te lichten, omdat die laatste de meest relevante indicatoren waren voor het programma, temeer daar het deze indicatoren zijn die worden ver- eist door het EU-begrotingstoezicht en de BTP. 99 De Commissie is het ten dele eens met de beoordeling van de Rekenkamer. De Commissie heeft uitgebreide gevoeligheidstests uitgevoerd, maar hield die vertrou- welijk om geen ongunstige scenario’s uit te lokken. Deze informatie was bijzonder gevoelig en het zou wel- licht niet opportuun geweest zijn om ze vrij te geven in de context van zeer volatiele financiële markten. In het specifieke geval van Ierland is bij het maken van de economische en budgettaire prognoses altijd rekening gehouden met de gevoeligheid voor wissel- koers- en renteschokken. De „vicieuze cirkel tussen de groei-, begrotings- en financiële crisissen” was wel- bekend toen het programma voor financiële bijstand voor Ierland werd vastgesteld (zie Occasional Paper nr. 76). Het doel van het EU/IMF-programma was deze cirkel te doorbreken, onder andere door de renteschok op de overheidsfinanciën weg te nemen via externe financiële bijstand, zodat er meer zekerheid ontstond voor de private sector (kleinere marges). 