Relazione speciale n. 5/2006 sul programma MEDA, corredata delle risposte della Commissione
instrument in 2007 van kracht wordt, geeft de Rekenkamer de Commissie in overweging: Nu de MEDA-verordening in 2006 verstrijkt en het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschaps- — te zorgen voor een vlotte overgang naar de nieuwe landenprogramma’s om negatieve consequenties voor de toekomstige tenuitvoerlegging te voorkomen; haar strategische doelstellingen duidelijker te definiëren in de nieuwe landenprogrammeringsdocumenten en geschikte indicatoren op te stellen, zodat de impact beter kan worden bewaakt en beoordeeld; — haar steun te blijven richten op een beperkt aantal actieterreinen om coherentie te waarborgen en de programma’s beheersbaar te houden; — ter voorkoming van vertragingen te blijven zoeken naar beste praktijken in projectbeheer. C 200/4 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8. 2006 INLEIDING Achtergrond hervormen en ter verzachting van eventuele negatieve consequen- ties van economische ontwikkeling. Voor de periode 1995-1999 werd in de verordening een referentiebedrag van 3 424,5 miljoen ecu uitgetrokken. 1. Na zo’n twintig jaar van toenemende samenwerking, met name op het gebied van handel en ontwikkeling, tussen de EU, haar lidstaten en de twaalf betrokken mediterrane landen, besloot de conferentie van de ministers van Buitenlandse Zaken van de EU en de mediterrane landen in Barcelona (november 1995) tot een nieuwe fase van partnerschap, het zogeheten „Barcelona- proces” of Europees-mediterraan partnerschap (1). 4. De verordening werd na een beoordeling in 1999 gewij- zigd bij Verordening (EG) nr. 2698/2000 van de Raad (3), ofwel de MEDA II-verordening. In deze verordening werd voor de periode 2000-2006 een referentiebedrag van 5 350 miljoen euro uitgetrokken. Met de wijziging werd tevens een nieuw activiteiten- terrein toegevoegd („de levensomstandigheden van de minst bevoorrechten te verbeteren”) en bepaalde besluitvormings- procedures werden gestroomlijnd. 2.  In de op de conferentie te Barcelona vastgestelde verkla- ring werden de volgende drie terreinen voor partnerschap gefor- muleerd, met de daaraan verbonden hoofddoelstellingen: — een partnerschap op politiek en veiligheidsgebied om een gemeenschappelijke ruimte van vrede en stabiliteit te creë- ren op basis van fundamentele principes, zoals de eerbiedi- ging van de mensenrechten en democratie; — een economisch en financieel partnerschap om een ruimte te creëren van gemeenschappelijke welvaart, door de geleide- lijke instelling van een vrijhandelszone, vergezeld van aan- zienlijke financiële steun ten behoeve van de economische overgang in de partnerlanden en met het oog op de negatieve maatschappelijke en economische consequenties van dit hervormingsproces; — een partnerschap op cultureel, sociaal en menselijk gebied met het oog op de ontwikkeling van het menselijk potentieel, de bevordering van wederzijds begrip tussen culturen en de ontwikkeling van vrije en bloeiende civiele samenlevingen. 3. Het MEDA-programma is het belangrijkste financiële instrument van de EG voor de tenuitvoerlegging van het Europees-mediterrane partnerschap; de rechtsgrondslag hiervan is Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 (2). In de verordening wordt een breed spectrum van maatregelen beschreven ter ondersteuning van inspanningen van mediterrane partners om hun economische en maatschappelijke structuren te (1) In 1995 waren de partnerlanden Marokko, Algerije, Tunesië, Egypte, Israël, Jordanië, de Palestijnse Autoriteit, Libanon, Syrië, Turkije, Cyprus en Malta. Hiervan ontvangen Cyprus, Malta en Turkije geen bilaterale bijstand meer uit MEDA, aangezien Cyprus en Malta zijn toegetreden tot de EU en Turkije speciale pretoetredingssteun ont- vangt. Het nationaal inkomen van Israël geldt als te hoog om in aan- merking te komen voor bilaterale bijstand. Alle vier landen kunnen nog in aanmerking komen voor het regionale programma van MEDA. (2) Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 inzake financiële en technische maatregelen ter ondersteuning van de hervor- ming van de economische en maatschappelijke structuren in het kader van het Europees-mediterrane partnerschap (MEDA) (PB L 189 van 30. 7. 1996, blz. 1). De aanduiding MEDA is eigenlijk afgeleid van het Franse „mesures d’accompagnement” (begeleidende maatregelen), maar in de praktijk, en ook in het onderhavige verslag, wordt het pro- gramma als geheel MEDA genoemd. Na de wijziging en verlenging van Verordening (EG) nr. 1488/96 (die de periode 1995-1999 bestreek) bij Verordening (EG) nr. 2698/2000 (die de periode 2000- 2006 bestrijkt) worden beide perioden en de respectieve programma’s ook wel aangeduid als MEDA I en II. 5.  De totale feitelijke vastleggingen voor de jaren 1995-2005 bedragen circa 6 900 miljoen euro; de feitelijke betalingen voor dezelfde periode belopen circa 4 000 miljoen euro. Bijlage I biedt een meer gedetailleerd overzicht van vastleggingen en betalingen per land voor de periode 1995-2005. Reikwijdte en aanpak van de controle 6. In de periode augustus-december 2005 heeft de Rekenka- mer het MEDA-programma aan een controle onderworpen aan de hand van de volgende vragen: a) draagt het MEDA-programma feitelijk bij aan economische hervorming en maatschappelijke ontwikkeling in de deelne- mende mediterrane landen? b) beheert de Commissie het MEDA-programma adequaat? 7. Tot de belangrijkste aspecten die zijn onderzocht in het kader van de eerste vraagstelling behoren relevantie en gericht- heid, mate van ownership, capaciteitsopbouw en behaalde resultaten. 8. De voornaamste aspecten die bij de tweede vraagstelling aan de orde komen zijn tempo en doelmatigheid van de program- mering, voorbereiding en tenuitvoerlegging, toezicht en beoorde- ling, alsmede donorcoördinatie. 9. Economische hervorming en maatschappelijke ontwikke- ling omvatten steun voor economische omschakeling en het tot stand brengen van een Europees-mediterrane vrijhandelszone (bv. verbeteringen in de handel, meer werkgelegenheid en ontwikke- ling van de particuliere sector), acties ter ondersteuning van hervormingsprogramma’s (bv. in financiële diensten en openbaar bestuur), moderniseren van economische infrastructuren, met name in de sectoren vervoer, energie, plattelands- en stedelijke ontwikkeling, en betere maatschappelijke dienstverlening, met name op het gebied van gezondheid, gezinsplanning, watervoor- ziening, sanitaire voorzieningen en huisvesting. (3) PB L 311 van 12. 12. 2000, blz. 1. 24. 8. 2006 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 200/5 Het controlewerk omvatte bezoeken aan Egypte en 10. Marokko, waar een selectie van projecten en programma’s werd gecontroleerd en gesproken is met delegatiepersoneel, lokale overheden, projectbeheerders, technisch assistenten en andere donoren. Bovendien zijn projecten en programma’s in Jordanië beoordeeld aan de hand van stukken. De controle was gericht op uit MEDA I en II gefinancierde projecten. Projecten die werden gefinancierd in het kader van de oude protocollen (1), de regio- nale component van het MEDA-programma of horizontale en thematische begrotingslijnen zijn bij deze controle buiten beschouwing gelaten. Bijlage II bevat de volledige lijst met projec- ten en programma’s die in het kader van de controle zijn onderzocht. subvragen waarvoor Ten slotte zijn bij de controle ook relevante, in opdracht 11. van de Commissie opgestelde beoordelingsverslagen onderzocht, waaronder de in 2005 afgesloten tussentijdse beoordeling van het MEDA II-programma.  Bij die beoordeling stonden twee hoofd- vragen centraal, namelijk: hoe relevant is het MEDA II-pro- gramma en hoe doeltreffend/doelmatig zijn de beheers- en uitvoeringsregelingen van MEDA II. Deze vragen werden gesplitst in meerdere een passende beoordelingsaanpak werd geformuleerd, met inbegrip van een uitgebreide beoordeling aan de hand van stukken en talrijke inter- views op het hoofdkantoor van de Commissie en in de twee bezochte landen (Tunesië en Egypte). De Rekenkamer heeft deze beoordeling geanalyseerd in het licht van haar eigen controle en concludeerde dat er voldoende grond is om de beoordelings- resultaten als bevestigende controle-informatie te gebruiken voor haar eigen controlebevindingen (zie ook de paragrafen 46 en 47). Wanneer dit zinvol is, wordt derhalve naar deze tussentijdse beoordeling verwezen. telkens OPMERKINGEN het MEDA-programma Draagt economische hervormingen en maatschappelijke ontwikkeling in de deelnemende mediterrane landen? aan bij Projecten relevant doelstellingen maar niet altijd voldoende geconcentreerd voor de MEDA- en nationale 12. Alle onderzochte projecten in de drie gecontroleerde lan- den waren relevant voor de MEDA-doelstellingen (2) en voldeden aan de nationale ontwikkelingsdoelstellingen van de diverse lan- den. Deze constatering wordt bevestigd in de door de Commissie zelf verrichte tussentijdse beoordeling van het MEDA II-pro- gramma, waarin wordt geconcludeerd dat het programma vol- doende relevant was. (1) Gedurende de periode 1979-1995 werd de financiële en technische samenwerking met de mediterrane landen gebaseerd op een reeks bila- terale financiële protocollen. (2) Volgens de eerste MEDA-verordening dient de Gemeenschap de inspanningen van de mediterrane partners om hun economische en maatschappelijke structuren te hervormen, te ondersteunen en nega- tieve gevolgen die kunnen voortvloeien uit de economische ontwik- keling te verzachten. In de MEDA II-verordening werd hieraan een derde gebied toegevoegd, namelijk verbetering van de levensomstan- digheden van de minst bevoorrechten. Bijlage II van de MEDA- verordening bevat een gedetailleerder lijst van mogelijke steun- maatregelen. In alle drie landen vormde de hele portefeuille van 13. EG-steun een combinatie van maatregelen gericht op economi- sche hervormingen en maatschappelijke ontwikkeling; in Egypte en Marokko waren deze twee verschillende gebieden aardig in evenwicht, terwijl er in het geval van Jordanië meer nadruk is gelegd op economische hervormingen. 14. Aangezien de doelstellingen en eventuele ondersteu- nende maatregelen van MEDA in de MEDA-verordeningen tame- lijk ruim worden gedefinieerd, is het echter de vraag of de Com- missie haar steun goed heeft gericht; steun kan hierdoor namelijk aan samenhang winnen. 15.  In twee van de drie onderzochte landen (Egypte en Jor- danië) bestond een duidelijke tendens om steun te richten op een beperkt aantal sectoren en een beperkt aantal acties. In het derde land, Marokko, was dit bepaald niet het geval, aangezien de EU-steun is gespreid over een groter aantal acties in veel verschil- lende sectoren. Dit was met name het geval tijdens de MEDA I- periode en verbeterde enigszins gedurende MEDA II (3). 16. Inmiddels heeft de Commissie een nieuw beleid ontwik- keld voor de externe betrekkingen met de buurlanden, genaamd Europees nabuurschapsbeleid (ENB). In het kader van dit beleid dient in 2007 ter vervanging van meerdere andere instrumenten, waaronder MEDA, een nieuw financieel instrument (het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument) te worden ingevoerd. Als eerste stap naar de tenuitvoerlegging van het ENB worden voor alle partnerlanden specifieke actieplannen opgesteld. Aan- gezien deze actieplannen een volledige reeks prioriteiten voor alle gebieden van samenwerking bevatten (4), dient de volgende reeks landenstrategiedocumenten (betreffende de periode 2007-2013) zich wellicht tot een kleiner aantal actieterreinen te beperken. Ownership leidt tot betere resultaten en wordt gestimuleerd door rechtstreekse begrotingssteun Een van de algemeen aanvaarde beginselen voor doeltref- 17. fende steun is het bevorderen van ownership (dat wil zeggen dat de beoogde begunstigden tijdens alle fasen verantwoordelijkheid moeten dragen voor en controle moeten hebben over projecten en programma’s) (5). Derhalve is bij de controle van de feitelijke bijdrage van het MEDA-programma aan economische hervor- ming en maatschappelijke ontwikkeling in de deelnemende medi- terrane landen, tevens nagegaan of de Commissie heeft gepro- beerd, de ontvangende regeringen bij haar programma’s te betrekken. (3) Zo werden in het kader van MEDA I (steun voor EIB-acties uitgezon- derd) voor Egypte 4, voor Jordanië 6 en voor Marokko 26 projecten/programma’s goedgekeurd. Voor de MEDA II-periode (tot en met 2005) gaat het om 14 projecten/programma’s voor Egypte, 8 voor Jordanië en 19 voor Marokko. (4) De voor Marokko en Jordanië vastgestelde actieplannen omvatten res- pectievelijk 85 en 68 verschillende uit te voeren acties. (5) Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, Beginselen van de DAC voor efficiënte hulpverlening, 1992. C 200/6 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8. 2006 Een manier om dit te doen bestaat erin traditionele 18.  projectsteun te vervangen door algemene begrotingssteun, waar- bij de ontvangende regering en de donor afspraken maken over bepaalde uit te voeren activiteiten (dikwijls maatregelen inzake beleidshervorming), maar waarbij de donorgelden niet ter dek- king van specifieke uitgaven worden gebruikt, maar rechtstreeks aan de staatsschatkist worden betaald. Het besluit om begrotings- steun te gebruiken hangt er uiteraard van af of aan bepaalde voor- waarden is voldaan; zo moet er voor het beheer van de overheids- financiën een zekere standaard gelden (1). Algemeen wordt aangenomen dat het op deze wijze uitkeren van steunmiddelen ownership van de ontvangende regering bevordert, hetgeen echter niet kan worden gewaarborgd (zie tekstvak 1 voor een voorbeeld van een begrotingssteunprogramma en het soort voorwaarden dat hieraan verbonden is). Tekstvak 1 Voorbeeld van begrotingssteun Programma ter bevordering van de handel — Egypte (40 mil- joen euro) Doelstellingen — vermindering van termijnen en kosten in verband met douane- formaliteiten bij in- en uitvoer en overige controles en standaar- den; — versterking van exportbevorderende maatregelen. Uitvoeringsmechanisme In de financieringsovereenkomst zijn deze doelstellingen vertaald in een aantal door de Egyptische autoriteiten te nemen maatregelen. Naast sector-specifieke maatregelen kan een begrotingssteun- programma ook enige voorwaarden bevatten met betrekking tot macro-economisch beleid of het beheer van de overheidsfinanciën. De overeenkomst specificeert per maatregel nadere details, alsmede de indicatoren, documenten en overige informatiebronnen die zullen worden gebruikt om te verifiëren of alle maatregelen daadwerkelijk zijn uitgevoerd. EG-middelen worden — in twee tranches — betaald indien wordt geoordeeld dat de acties afgerond zijn. Gerealiseerde activiteiten Voordat in augustus 2005 de eerste tranche van 20 miljoen euro werd vrijgegeven, omvatten de afgeronde acties onder meer: — handhaving van verstandig macro-economisch beleid teneinde de begrotings- en de handelsbalans te bewaren overeenkomstig de doelstellingen voor 2005-2007; De controle wees uit dat er in alle drie landen duidelijk 19. meer gebruik is gemaakt van begrotingssteun, hetgeen volgens de statistische gegevens in de tussentijdse beoordeling ook het geval blijkt te zijn voor alle MEDA-landen samen (2). In Marokko zijn er echter ook veel traditionele projecten, waarvan een aantal infra- structuur en materieel leveren, die naar hun aard en opzet niet echt ownership stimuleren, in tegenstelling tot projecten die meer betrekking hebben op opleiding en institutionele opbouw. 20. Wat betreft de tot dusver afgeronde begrotingssteun- operaties zijn de maatregelen naar behoren ten uitvoer gelegd en zijn de betalingen verricht zonder grote vertragingen of proble- men.  In deze gevallen hebben de lokale autoriteiten dus echt hun eigen verantwoordelijkheid de hervormingsprogramma’s. genomen (ownership) bij 21. Begrotingssteun is echter niet het enige steuninstrument. Beleidshervormingen vergen dikwijls aanvullende maatregelen, zoals opleiding of bepaalde soorten materieel, waarvoor de tradi- tionele projectaanpak geschikter is. Dit is ook het geval wanneer de doelstelling erin bestaat, een bepaalde bevolkingsgroep of regio gerichte steun te bieden, bijvoorbeeld door middel van plattelandsontwikkeling. 22. In een dergelijke projectsituatie kan ownership ook wor- den gestimuleerd bij lokale autoriteiten, maar ook bij degenen aan wie de ondersteunde activiteiten ten goede komen. Een positief voorbeeld werd ontdekt tijdens de controle bij een project voor plattelandsontwikkeling in het Centrale Atlasgebergte in Marokko. De projectopzet was gericht op participatie van de plaatselijke bevolking, zodat alle lokale partners volop betrokken waren bij het hele proces van voorbereiding en tenuitvoerlegging van de lokale ontwikkelingsplannen. Deze benadering droeg dui- delijk bij tot het succes van de projectactiviteiten (zie tekstvak 2). Tekstvak 2 Voorbeeld van projectsteun Plattelandsontwikkeling in het Centrale Atlasgebergte — Marokko (Khénifra-project, 15 miljoen euro) — boeken van belangrijke vooruitgang bij fiscale consolidering en begrotingsboekhouding; Projectdoelstellingen — invoering van een elektronisch in- en uitklaringssysteem bij de douane; — bijdragen aan het verminderen van regionale verschillen in sociale en economische ontwikkeling binnen Marokko; — mogelijkheid van douanebehandeling op 24-uursbasis; — bijdragen aan de bevordering van de rol van plattelandsvrouwen; — publicatie van een geconsolideerd douanewetboek met alle regels en procedures; — opening van één enkel klachtenloket in douanekantoren. — bijdragen aan het duurzaam beheer van natuurlijke hulpbron- nen, de bestrijding van erosie en de beperking van de effecten van droogte. (1) Zie ook Speciaal verslag nr. 2/2005 over de begrotingssteun uit het EOF aan de ACS-staten: het beheer door de Commissie van het onder- deel (PB C 249 van 7. 10. 2005). „hervorming van de overheidsfinanciën” (2) Uit tabel 2. 3 van het tussentijdse beoordelingsverslag blijkt bij verge- lijking van de perioden MEDA I en II het aandeel begrotingssteun van 29 % tot 40 % te zijn toegenomen, terwijl het aandeel projectsteun is afgenomen van 53 % tot 35 %. De rest wordt besteed aan regionale projecten en steun aan activiteiten van de EIB. 24. 8. 2006 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 200/7 Uitvoeringsmechanisme Nadat de financieringsovereenkomst van het project is ondertekend, stellen de projectbeheerders een gedetailleerd werkplan op.  Wanneer dit is goedgekeurd, betaalt de delegatie een voorschot aan het project en kan worden begonnen met de tenuitvoerlegging. Men voert een projectboekhouding, controleert die en zendt die regelmatig toe aan de delegatie, waarna opnieuw een voorschot aan het project kan wor- den uitgekeerd. Voorbeelden van activiteiten Enkele van de belangrijkste activiteiten gedurende de eerste helft van 2005: deelnemende instellingen zelfs de hoofddoelstelling van de actie (1). 26. Een specifiek administratief terrein dat versterking van de plaatselijke institutionele capaciteit vereiste, is het plaatsen van opdrachten door overheidsorganen, doch volgens EG-procedures. Zoals nader zal worden besproken in paragraaf 39, dragen pro- blemen in verband met overheidsopdrachten er in belangrijke mate toe bij dat de tenuitvoerlegging van projecten wordt vertraagd. — de projectbeheerseenheid ontving computerapparatuur en kan- Steun leidt tot dusverre tot beperkte resultaten toorbenodigdheden; — er werden contracten gesloten met lokale beheersverenigingen; 33 hiervan waren operationeel; — meer dan 250 000 fruitbomen werden gedistribueerd; — aan zes bijenhouderijen werd materieel en opleiding verschaft; — kippenteelt door vrouwen werd aangemoedigd door 10 000 kui- kens te verstrekken; — er werd begonnen met de irrigatie van 468 hectare; — acht verbindingswegen tussen dorpen, van in totaal 52,6 km, werden afgerond en aan vijf andere wegen werd nog gewerkt; — 271 hectare werd herbebost; — van 200 veehouders werd het vee gevaccineerd; — er is samengewerkt met twee plaatselijke beheersverenigingen om voedercentra voor vee op te zetten. 23. Beslissend voor het tot stand brengen van ownership is uiteindelijk niet zozeer de wijze waarop de steun wordt geboden als wel de bereidheid van lokale autoriteiten om hervorming als idee en proces te omhelzen. Dit bleek ook uit meerdere gecon- troleerde projecten/programma’s die duidelijk meer voortgang boekten toen de begunstigde instelling er volop bij betrokken raakte of er een nieuwe minister werd aangesteld die meer belang in het programma stelde. Capaciteitsopbouw is een belangrijk element van het MEDA-programma 24. Een andere belangrijke factor die bepalend is voor de bij- drage van het MEDA-programma aan de economische hervor- ming en de maatschappelijke ontwikkeling in de deelnemende mediterrane landen is de lokale institutionele capaciteit om hervormingsprogramma’s en andere ontwikkelingsactiviteiten te plannen en uit te voeren. Bij de controle is onderzocht of de Com- missie bijdraagt tot de opbouw van deze capaciteit. 25. Vrijwel alle gecontroleerde projecten/programma’s in de drie landen bevatten capaciteitsopbouwende acties of componen- In een aantal gevallen is capaciteitsopbouw binnen de ten. 27.  Bij de controle is een steekproef van projecten van de drie landen onderzocht (zie bijlage II) om te beoordelen of de beoogde resultaten, zoals gedefinieerd in afzonderlijke financierings- overeenkomsten, werden behaald. 28. Over het geheel genomen zijn de resultaten na meer dan tien jaar MEDA tot dusver vrij beperkt, aangezien veel projecten/programma’s, waarvan een aanzienlijk aantal in het kader van MEDA I, ten tijde van de controle nog liepen, zodat de eindresultaten ervan niet konden worden vastgesteld (2). 29. Voor de in het kader van MEDA I (1995-1999) gestarte projecten en programma’s die volledig of bijna waren afgerond, worden de beoogde resultaten over het algemeen behaald, in alle gevallen voor 100 %. De meeste zij het niet projecten/programma’s van MEDA I gingen zeer laat van start, deels doordat de regelgeving voor MEDA I pas in een laat stadium gereed was, deels ook doordat veel projecten tijdens de startfase vertraging opliepen door de lange aanbestedingsprocedures. Ver- volgens kwam men tijd te kort, zodat de oorspronkelijke duur van het project een of tweemaal moest worden verlengd (dit was het geval bij tien van de elf onderzochte projecten/programma’s) om (het merendeel van) de geplande activiteiten te verwezenlij- ken. Tien van de elf onderzochte MEDA I-projecten/programma’s werden ten tijde van de controle (eind 2005) nog ten uitvoer gelegd. De van resultaten de meeste MEDA II- 30. projecten/programma’s konden ten tijde van de controle nog niet behoorlijk worden beoordeeld. De begrotingssteunmaatregelen verliepen gewoonlijk volgens schema, maar projecten waarbij opdrachten moesten worden geplaatst voor technische onder- steunende diensten — en soms ook voor materieel en werken — liepen gemakkelijk vertraging op. Bij verscheidene onderzochte projecten werd er al rekening mee gehouden dat men door de zogeheten „d+3”-regel (die de periode waarin contracten kunnen worden gesloten begrenst) in tijdnood zou komen (zie para- graaf 41 voor nadere informatie). (1) Voorbeelden zijn het project voor beroepsopleiding in Marokko, het programma voor handelsbevordering in Egypte, de institutionele ondersteuning van de autoriteit voor de speciale economische zone Aqaba in Jordanië, en de ondersteuning van de tenuitvoerlegging van de associatieovereenkomst in alle drie de landen. (2) Zo waren in het geval van Egypte drie van de vier MEDA I- programma’s (gezondheid, onderwijs en industriële modernisering) ten tijde van de controle nog lopende; de projectduur was verlengd. C 200/8 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8. 2006 Voor de meeste MEDA-landen kan de impact van de 31.  EG-steun niet worden toegeschreven aan haar financiële belang, aangezien de totale EG-steun slechts zeer beperkt is in vergelij- king met het BBP van deze landen en doorgaans minder dan 1 % van de nationale begroting vertegenwoordigt. Dit is zeker het geval bij twee van de drie landen waarop deze controle betrek- king heeft (1). De impact van de EG-steun vloeit eerder voort uit de pogingen om hervormingskwesties aan te pakken en te steu- nen (bv. het financieringsstelsel voor de gezondheidszorg, indus- triële modernisering, hervorming banksector, verbetering douane), en regeringen aan te moedigen om dergelijke zaken aan te pakken, alsmede van de bereidheid om de armere, achterge- stelde bevolkingsdelen te steunen. De EG-steun heeft dan ook dik- wijls een kwalitatief en innovatief karakter; de impact hiervan laat zich moeilijk kwantificeren. Wordt het MEDA-programma adequaat beheerd door de Commissie? Programmering, voorbereiding én tenuitvoerlegging zijn verbeterd Programmering 32. Voor de MEDA I-periode werd laat gestart met de pro- grammering en projectvoorbereiding. De eigenlijke MEDA- verordening werd pas in 1996 vastgesteld, en de eerste indicatieve programma’s bestreken de jaren 1996-1998. Hierdoor werden de vastleggingen geconcentreerd in een paar jaar en soms slechts in enkele grote projecten of programma’s. Zo bedroegen de vier MEDA I-vastleggingen voor Egypte 100 tot 250 miljoen euro, bevatten de vastleggingen voor Jordanië twee structurele aanpassingsfaciliteiten (SAF) van 100 respectievelijk 80 miljoen euro, en bevatten de vastleggingen voor Marokko een SAF van 120 miljoen euro alsmede een wegenproject van 80 miljoen euro. De MEDA II-verordening, die in 2001 van kracht werd, 33. bevatte nieuwe programmeringsregels. Deze regels waren bedoeld om het programmeringsproces te versnellen: zij stonden toe dat voorgestelde vastleggingen voor een bepaald jaar eenmaal per jaar aan een MED-comité worden voorgelegd in een jaarlijks financieringsplan met korte projectbeschrijvingen (in plaats van afzonderlijke, ingediende op projectvoorstellen). verschillende momenten Voorts werd in 2001 zowel een nieuwe reeks landen- 34. strategiedocumenten (LSD) uitgebracht, voor de periode 2002- 2006, als nieuwe nationale indicatieve programma’s (NIP) voor 2002-2004. Sinds 2002 is bij de feitelijke vastleggingen strak vastgehouden aan deze programmeringsdocumenten. Met name vanaf de NIP’s 2002-2004 worden er veel regelmatiger project- voorstellen geformuleerd, zoals blijkt uit tabel. De totale vastleg- gingen voor alle landen samen vertonen eveneens vanaf 2000 een gelijkmatigere verdeling.  Vastleggingen en betalingen voor Egypte, Jordanië, Marokko en alle landen (met inbegrip van regionale programma’s) 1995-2005 Tabel 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Totaal (in miljoen EUR) Egypte Vastleggingen Betalingen Jordanië Vastleggingen Betalingen Marokko Vastleggingen Betalingen Alle landen Vastleggingen Betalingen — — 7 — 30 — 75 — 203 397 2 88 11 67 100 60 10 45 8 2 129 2 13 64 15 84 — 62 20 11 — 236 219 176 141 120 1 31 42 54 40 41 173 50 370 155 911 213 809 217 797 240 569 318 603 318 78 26 92 50 122 102 612 454 104 57 159 151 110 133 1 150 650 42 47 143 102 615 498 35 51 152 158 698 801 58 43 135 213 735 781 516 393 1 472 783 6 888 4 043 Bron: Gegevens van EuropeAid en de delegaties (kleine verschillen zijn het gevolg van afronding). (1) Zie: „Evaluation of the European Commission’s Country Strategy for Egypt”, deel 1, eindverslag, februari 2004, paragraaf 2. 3; en „Evalua- tion de la Stratégie de la Commission européenne pour le Maroc”, eindverslag, juli 2003, paragraaf 4. 1. 24. 8. 2006 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 200/9 Voorbereiding 35. Het hele proces van projectvoorbereiding omvat een aan- tal stappen: van eerste identificatie, gedetailleerde voorbereiding, presentatie aan het adviescomité van de lidstaten (het MED- comité), financieringsbesluit van de Commissie, tot onderteke- ning van de financieringsovereenkomst door de Commissie en de begunstigde autoriteiten. De beoordeling van de in de controle onderzochte projecten/programma’s (zie bijlage II) wees uit dat dit proces voor de MEDA II-periode over het algemeen sneller werd afgerond dan voorheen (1). Factoren die hieraan hebben bijgedra- gen zijn de deconcentratie van bevoegdheden van de centrale diensten van de Commissie naar de delegaties (die hierdoor beslist nauwer zijn betrokken bij het voorbereidingsproces), het algehele stroomlijnen van het programmeringsproces zoals beschreven in de paragrafen 33 en 34, alsmede een aantal andere wijzigingen in het beheer in het kader van de algemene hervorming van externe steun (2). De controle heeft uitgewezen dat bij de start van een pro- 36. ject het plaatsen van opdrachten voor diensten — gewoonlijk voor technische bijstand (TB) — van de aankondiging van de opdracht tot de ondertekening van het contract minimaal acht maanden vergt, maar soms tot twee of zelfs drie jaar kan duren (3).  Dit kan het geval zijn wanneer de aanbestedingsprocedure mis- lukt, bijvoorbeeld doordat er onvoldoende geldige inschrijvingen zijn, en moet worden herhaald. Het opstarten van projecten op het gebied van technische bijstand blijft derhalve een tijdrovend proces dat bijzonder vatbaar is voor vertragingen. In dit opzicht is er niet veel verschil tussen MEDA I en II. Tenuitvoerlegging 37. Over het geheel genomen zijn de betalingen in het kader van het MEDA-programma sinds 2000 verbeterd; vanaf 2002 is dit nog duidelijker het geval (zie tabel). In de MEDA I-periode (1995-1999) beliepen de jaarlijkse betalingen gemiddeld 175 mil- joen EUR per jaar, een bedrag dat verdrievoudigd is tot een gemiddelde van circa 528 miljoen EUR voor de (zesjarige) periode 2000-2005. Voor 2004 en 2005 overstegen de totale betalingen het totaal aan nieuwe vastleggingen dat in deze jaren werd gedaan, hetgeen inhoudt dat vanaf 2004 het cumulatieve totaal aan nog uitstaande verplichtingen (4) voor het eerst sinds de start van (1) Uit door EuropeAid gecompileerde gegevens in de tussentijdse beoor- deling van MEDA II blijkt dat één stap in het hele voorbereidings- proces, namelijk de tijd tussen het financieringsbesluit en de onderte- is verkort van een kening van de financieringsovereenkomst, gemiddelde van circa tien maanden in de periode 1995-1999 tot circa zes maanden voor 2000-2004. (2) Zoals het opzetten van EuropeAid en van kwaliteitsondersteunende groepen binnen EuropeAid, alsmede het opstellen van richtsnoeren en standaardprojectdocumenten. (3) Zo duurde dit bij het programma ter bevordering van de handel (A) in Egypte circa twee jaar en werden bij het project ter ondersteuning van een hervorming van regelgeving en privatisering in Jordanië de TB-contracten drie jaar na de financieringsovereenkomst ondertekend. (4) De zogeheten RAL (= „reste à liquider”, ofwel: nog af te wikkelen ver- MEDA is verminderd. Wat betreft MEDA I (1995-2000) beliepen de cumulatieve betalingen na zes jaar 38 % van de cumulatieve verplichtingen, terwijl dit percentage voor MEDA II na eenzelfde periode van zes jaar (2000-2005) was gestegen tot 46 %. Dit wijst erop dat het tempo van tenuitvoerlegging in de loop van MEDA II is verbeterd. Ook in de tussentijdse beoordeling van MEDA II wordt geconcludeerd dat het programma tot volle ontwikkeling komt wat betreft het activiteitenniveau (5). Verklarende 38.  tenuitvoerlegging: factoren voor de verbeterde a) b) c) de gehele portefeuille van MEDA-projecten/programma’s in uitvoering is gestaag gegroeid; de totale veel MEDA I-projecten/programma’s kenden een trage start en gingen pas vanaf 2000 echt over tot betaling. Voor de jaren 2004 en 2005 vloeide circa 40 % respectievelijk 30 % van uit projecten/programma’s die in het kader van MEDA I waren gestart. Het deconcentratieproces heeft er zeker toe bijgedra- gen dat de tenuitvoerlegging van deze projecten is versneld, waardoor er in totaal meer is betaald. Voor een deel is er dus sprake van een inhaalslag; betalingen steeds voort nog in het kader van MEDA II past, zoals vermeld in paragraaf 19, een groter percentage van de nieuwe projecten/programma’s het begrotingssteuninstrument toe, waarmee doorgaans snel- ler tot een eerste betaling kan worden overgegaan en ook grotere bedragen kunnen worden uitgekeerd dan bij traditio- nele projecten. Bij alle vrijwel tenuitvoerlegging. 39. Deze positieve algemene beoordeling betekent niet dat de tenuitvoerlegging altijd probleemloos verloopt. Problemen met de aanbesteding zijn de belangrijkste oorzaak van vertragingen bij onderzochte projecten/programma’s waarvoor een opdracht (voor werken, leveringen of diensten) moest worden geplaatst, leidde dit — door uiteenlopende oorzaken — tot problemen en veel vertragingen. Veel aanbestedingen moesten worden geannuleerd en overgedaan wegens een gebrek aan voldoende technisch aanvaardbare inschrijvingen. Aanbestedingsprocedures worden over het alge- meen ingewikkeld gevonden en plaatselijke projectbeheers- eenheden en inschrijvers zijn er niet altijd volledig in thuis. Zo hadden kleine plaatselijke gegadigden in Egypte moeite met het voldoen aan de administratieve vereisten voor inschrijvers, omdat alle aanbestedingsdocumenten in het Engels waren gesteld. De regel dat leveringen van Europese of mediterrane oorsprong moe- ten zijn, zorgt ook regelmatig voor problemen, met name wan- neer het om computerapparatuur of elektronica gaat. 40. De controle heeft uitgewezen dat de delegaties, die door de deconcentratie thans ter plaatse beschikken over personeel dat is gespecialiseerd in financiën en contracten, in staat blijken te zijn, een belangrijke rol te vervullen door projectbeheerders en lokale instanties te helpen met de procedurele aspecten van een aanbesteding. Zo werd geconstateerd dat de delegatie in Marokko plichtingen). (5) Zie de tussentijdse beoordeling, paragraaf 6. 2. C 200/10 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8. 2006 thans voorlichtingsbijeenkomsten organiseert alvorens aanbeste- dingen uit te schrijven en dat zij diverse betrokken partijen onder- steunt tijdens verschillende fasen van de procedure.  In Egypte heeft de delegatie tevens geholpen bij het toezicht op en de bege- leiding van het aanbestedingsproces ten behoeve van een belang- rijke bouwcomponent, die anders wellicht zou zijn geannuleerd wegens tijdgebrek in de resterende projectperiode. Voorts onder- zocht de delegatie in Egypte of de aanbestedingsdocumenten in het Arabisch vertaald konden worden. 41. Op de meeste MEDA II-projecten is de zogeheten „d+3”- regel van toepassing; dit houdt in dat contracten voor werken, leveringen en diensten binnen drie jaar na de datum van de vast- legging dienen te worden gesloten (1). Als gevolg van deze regel leek er voor een aantal nieuwe projecten waarvan de start van de tenuitvoerlegging ten tijde van de controle op handen was, en waarvan aanbestedingen en/of uitnodigingen tot het indienen van voorstellen een behoorlijk deel uitmaakten, slechts weinig tijd te resteren om deze activiteiten te voltooien. Toezicht en beoordeling zijn systematischer geworden 42. Op macroniveau worden systematische beoordelingen uitgevoerd door de delegaties van de EG (bv. macro-economische kwartaalverslagen, regelmatige handelsverslagen, beoordelingen voor begrotingssteunprogramma’s) en anderen (Wereldbank, IMF); hierbij worden macro-economische indicatoren gebruikt, maar het laat zich moeilijk beoordelen welke impact de eigen steun van de Commissie op dit niveau heeft. 43. Ook is het zeer moeilijk om de impact van de Commis- sie te beoordelen op het niveau van de in de afzonderlijke landen- strategiedocumenten gedefinieerde strategische doelstellingen van de EU, met name wanneer deze doelstellingen worden beschre- ven in tamelijk algemene termen (zoals ondersteuning van het economische overgangsproces en ondersteuning van duurzame en evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling) en er geen concrete prestatie-indicatoren zijn vastgesteld. 44. Het belangrijkste toezicht oefent de Commissie uit op het niveau van de afzonderlijke projecten/programma’s, waar syste- matisch toezicht wordt gehouden en beoordeling wordt verricht en logische kaders dikwijls indicatoren bevatten. Het systeem van externe controlebezoeken bestrijkt momenteel het merendeel van de projecten/programma’s en verschaft op regelmatige basis een externe beoordeling van de opzet, resultaten, impact en poten- tiële duurzaamheid van een project. Ook worden voor de meeste projecten/programma’s systematisch tussentijdse beoordelingen en evaluaties achteraf uitgevoerd. 45. Het is een goed initiatief geweest om landenstrategieën afzonderlijk te beoordelen, zoals in 2003 is gebeurd voor Marokko en in 2004 voor Egypte. Het heeft nuttige informatie opgeleverd waarmee rekening kan worden gehouden bij het opstellen van toekomstige landenstrategiedocumenten en indica- tieve plannen. Deze exercitie is tot dusver echter tot deze twee landen beperkt gebleven.  (1) Zie artikel 166 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toe- passing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16. 9. 2002, blz. 1). Overeenkomstig de MEDA-verordening dient de Com- 46. missie het programma om de drie jaar te beoordelen. Begin 2004 is derhalve opdracht gegeven, een tussentijdse beoordeling van het MEDA II-programma te verrichten; in juli 2005 is er een eind- verslag uitgebracht (2). Een eindbeoordeling van het MEDA- programma is nu gepland voor de tweede helft van 2007. 47. De belangrijkste conclusies van de studie, die in de meeste opzichten overeenkomen met de bevindingen van de Rekenka- mer, zijn: a) de relevantie van het MEDA-programma als communautair instrument ter ondersteuning van het Barcelona-proces en de toereikend associatie-overeenkomsten wordt bilaterale geacht. De periode van MEDA II vertoonde vooruitgang ten opzichte van die van MEDA I; b) de regelingen voor beheer en tenuitvoerlegging van MEDA winnen aan doeltreffendheid en doelmatigheid, maar zijn nog steeds niet geheel toereikend. Inspanningen op het gebied van donorcoördinatie zijn versterkt De controle heeft uitgewezen dat de delegaties in de drie 48. landen elk een behoorlijk actieve rol spelen bij de coördinatie met andere donoren en de begunstigde autoriteiten. Dit is ongetwij- feld een gevolg van de personeelscapaciteit die door het deconcentratieproces is toegenomen. In alle betrokken landen komen de Commissie en EU-lidstaten regelmatig bijeen. Boven- dien zijn er soortgelijke systemen met donorgroepvergaderingen met thematische subgroepen, waarin de delegaties van de Com- missie dikwijls een actieve rol spelen door, naar gelang het belang van de specifieke sectoren, een of meerdere van dergelijke donor- groepen voor te zitten. 49. Tot dusver bestaan veel van de coördinatie-activiteiten hoofdzakelijk uit uitwisseling en bundeling van informatie over afzonderlijke acties van donoren. Op het gebied van coördinatie kan nog een aanzienlijk grotere inspanning worden geleverd met betrekking tot programmering, tenuitvoerlegging, toezicht en beoordeling. De delegaties hebben evenwel diverse initiatieven genomen om de coördinatie en harmonisering van donor- activiteiten verder te ontwikkelen. CONCLUSIES Bijdrage van het MEDA-programma 50. De in het kader van het MEDA-programma verstrekte EG-steun voor economische hervorming en maatschappelijke ontwikkeling in de mediterrane partnerlanden is relevant geweest voor de specifieke behoeften van de betrokken landen en de doel- stellingen van het Europees-mediterrane partnerschap.  In twee landen, Egypte en Jordanië, was de steun duidelijk gericht op een (2) Mid-term evaluation of the MEDA II programme. Final report. Rotter- dam, 18 juli 2005. 24. 8. 2006 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 200/11 beperkt aantal sectoren; in Marokko was dit niet het geval. Aan- gezien de nieuwe actieplannen in het kader van het Europese nabuurschapsbeleid alle samenwerkingsterreinen bestrijken, wordt het zaak, de nationale programmeringsdocumenten nog gerichter te formuleren. Door meer gebruik te maken van begrotingssteun heeft de Commissie ownership aangemoedigd, maar wanneer een meer specifieke, gerichte vorm van hulp gebo- den is, blijft het middel van projectsteun nodig. Maatregelen voor capaciteitsopbouw worden systematisch in projecten opgenomen (zie de paragrafen 12 t/m 26). 51. De algehele resultaten na meer dan tien jaar MEDA zijn tot dusver vrij beperkt, aangezien veel van de vroegste projecten een trage start kenden, moesten worden verlengd en nog niet zijn voltooid, terwijl de potentiële resultaten van de meeste MEDA II- projecten nog niet kunnen worden beoordeeld (zie de paragra- fen 27 t/m 30). 52. Hoewel het beschikbare totaal aan MEDA-middelen aan- zienlijk is, ontleent de EG-steun haar impact in de meeste betrok- ken landen niet zozeer aan haar financiële gewicht als wel aan haar pogingen om gevoelige beleidshervormingen ter sprake te brengen en armere delen van de bevolking te ondersteunen. De impact hiervan laat zich moeilijk kwantificeren (zie de paragra- fen 31 en 43). Beheer van de Commissie 53. Het beheer van het MEDA-programma door de Commis- sie is ten opzichte van de beginjaren duidelijk verbeterd en kan thans als toereikend worden beschouwd, mede gelet op de pro- cedurele en externe beperkingen. Inspanningen op het gebied van programmering hebben geleid tot een beter in de tijd gespreide toekenning van middelen, de voorbereidingstijden zijn korter geworden en het algemene betalingspercentage ligt beduidend hoger dan in de vroege periode van MEDA (zie de paragrafen 32 t/m 37). De meest algemene oorzaak van vertragingen bij de ten- 55. uitvoerlegging is nog steeds de aanbestedingsproblematiek, hoe- wel de delegaties actief zoeken naar manieren om dergelijke pro- blemen te beperken (zie de paragrafen 39 en 40). Doordat de Commissie zich bij haar beheer van het 56.  MEDA-programma zowel geduldig als flexibel heeft opgesteld, door toe te staan dat projecten werden verlengd en ontwerpen werden aangepast, hebben de MEDA I-projecten en -programma’s over het algemeen toereikende resultaten behaald of zal dit uit- eindelijk het geval zijn. De zogeheten „d+3”-regel, die sinds 2003 op projecten van toepassing is, zou het einde kunnen betekenen van dergelijke langdurige betrokkenheid en flexibiliteit en zo de kansen verkleinen dat economische hervorming en maatschap- pelijke ontwikkeling duurzame resultaten opleveren (zie de para- grafen 29, 30 en 41). 57. Overige verbeteringen in het algemene projectbeheer van de Commissie bestaan in het streven naar systematischer toezicht en beoordeling en een intensievere dialoog en coördinatie tussen delegaties, lokale partners en overige donoren (zie de paragra- fen 42 t/m 49). AANBEVELINGEN 58. Nu de MEDA-verordening in 2006 verstrijkt en het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument in 2007 van kracht wordt, dient de Commissie: — te zorgen voor een vlotte overgang op de nieuwe landen- programma’s om negatieve consequenties voor de toekom- stige tenuitvoerlegging te voorkomen; haar strategische doel- stellingen nieuwe landenprogrammeringsdocumenten en geschikte indicatoren op te stellen, zodat de impact beter kan worden bewaakt en beoordeeld; duidelijker definiëren de in te — haar steun te blijven concentreren op een beperkt aantal te waarborgen en de actieterreinen om coherentie programma’s beheersbaar te houden; 54. Factoren die bijdragen aan deze verbeteringen zijn een algemene toename van het aantal projecten/programma’s dat ten uitvoer wordt gelegd, een groter aandeel begrotingssteun binnen het programma als geheel, en het over het algemeen positieve effect van deconcentratie op de projectvoorbereiding en -uitvoering door delegaties (zie paragraaf 38). — ter voorkoming van vertragingen te blijven zoeken naar beste praktijken in projectbeheer, door bijvoorbeeld meer inspan- ningen ten behoeve van capaciteitsopbouw op het gebied van aanbesteding, door eventuele vereenvoudiging van aanbestedingsprocedures en door meer gedecentraliseerd projectbeheer door nationale autoriteiten. Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 31 mei 2006. Voor de Rekenkamer Hubert WEBER President C 200/12 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8.  2006 BIJLAGE I MEDA — VASTLEGGINGEN/BETALINGEN 1995-2005 (miljoen EUR) 1995-1999 2000-2005 1995-2005 Vastgelegd Betaald Vastgelegd Betaald Vastgelegd Betaald Bilateraal Algerije Westelijke Jordaanoever/Gaza Egypte Jordanië Libanon Marokko Syrië Tunesië 164 111 686 254 182 660 101 428 Totaal bilateraal 2 586 Regionaal 471 Totaal 3 057 30 59 157 108 1 128 0 168 651 223 874 273 430 463 262 101 812 158 447 2 946 884 3 831 114 421 493 285 131 656 64 400 2 564 606 3 169 437 541 1 150 516 283 1 472 259 875 5 533 1 355 6 888 144 480 650 393 132 783 64 568 3 214 829 4 043 In totaal is in het kader van MEDA I en II een bedrag beschikbaar van 3 424 + 5 350 = 8 774 miljoen EUR. Hiervan is een bedrag van circa 852 miljoen EUR vastgelegd voor Turkije voor de periode 1996-2002 (kleine verschillen zijn het gevolg van afronding). Bron: EuropeAid. 24. 8. 2006 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 200/13 BIJLAGE II GECONTROLEERDE PROJECTEN/PROGRAMMA’S EGYPTE Titel Soort actie Status eind 2005 Jaar van financierings- besluit Toe- gekend bedrag (miljoen EUR) Betaald bedrag (1) (miljoen EUR) MEDA I (totale vastleggingen: 686 miljoen EUR) Education Enhancement Programme (EEP) Combinatie Industrial Modernisation Programme (IMP) Combinatie Health Sector Reform Programme (HSRP) Combinatie Lopend Lopend Lopend Totaal MEDA I MEDA II (totale vastleggingen tot 2005: 463 mil- joen EUR) Trade Enhancement Programme — A (TEP-A) Project Lopend Trade Enhancement Programme — B (TEP-B) Begrotings- steun Lopend Trade Enhancement Programme — C (TEP-C) Project Lopend Financial and Investment Sector Coopera- tion — agricultural component (FISC Rural) Project Lopend Social Development and Civil Society: Children at Risk South Sinai Regional Development Pro- gramme Project Lopend Project Lopend Spinning and Weaving Sector Support Pro- gramme Begrotings- steun Lopend Totaal MEDA II (1) Betalingen tot eind 2005 inbegrepen. 1997 1998 1998 2002 2003 2003 2003 2003 2004 2004 100 250 110 460 20 40 6 18 20 64 80 248 85 220 56 361 7 20 1 0 1 0 20 49 C 200/14 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8.  2006 JORDANIË Titel Soort actie Status eind 2005 Jaar van financierings- besluit Toe- gekend bedrag (miljoen EUR) Betaald bedrag (1) (miljoen EUR) Project Lopend 1999 40 34 Project Lopend Project Lopend 1999 1999 MEDA I (totale vastleggingen: 254 miljoen EUR) Industrial Modernisation Programme (IMP) (aanvullende vastlegging verricht in 2003: 5 miljoen EUR) Project Management Unit (PMU) for the Greater Amman Water Sector Improvement Programme (aanvullende vastlegging ver- richt in 2003: 2 miljoen EUR) Protection and Promotion of Cultural Heri- tage in the Hashemite Kingdom of Jordan Totaal voor geselecteerde MEDA I-projecten MEDA II (totale vastleggingen tot 2005: 262 mil- joen EUR) Support for Regulatory Reform and Privati- sation (SRRP) Support to the implementation of the asso- ciation agreement (SAAP I) Institutional Support to Aqaba Special Eco- nomic Zone Authority (AZESA) Project Lopend Project Lopend Project Lopend 2001 2002 2002 2002 2004 Structurele aanpassingsfaciliteit III — SAF III Support to Poverty Reduction through Local Development — Jordan Begrotings- steun Begrotings- steun Lopend Lopend Totaal voor geselecteerde MEDA II-projecten (1) Betalingen tot eind 2005 inbegrepen. 5 4 5 1 49 40 20 20 10 60 30 140 5 13 3 60 6 87 24. 8. 2006 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 200/15 MAROKKO Titel Soort actie Status eind 2005 Jaar van financierings- besluit Toe- gekend bedrag (miljoen EUR) Betaald bedrag (1) (miljoen EUR) MEDA I (totale vastleggingen: 660 miljoen EUR) Appui à la mise à niveau de l’enseignement technique et de la formation professionnelle au Maroc Appui à la gestion du secteur de la santé (PAGSS) Appui aux institutions financières de garan- tie aux PME (PAIGAM) Eau et assainissement en milieu rural — PAGER Routes et pistes rurales au Nord du Maroc Totaal MEDA I MEDA II (totale vastleggingen tot 2005: 812 mil- joen EUR) Développement rural et participatif dans le Moyen Atlas Central — KHENIFRA Programme d’appui Budgétaire à la réforme du secteur des Transports au Maroc (PAB Transports) Programme d’appui à la réforme de l’Administration Publique au Maroc Appui à la mise en oeuvre de l’Accord d’Association Totaal MEDA II (1) Betalingen tot eind 2005 inbegrepen.  Project Lopend Project Lopend Project Lopend Project Project Lopend Afgesloten Project Lopend Begrotings- steun Begrotings- steun Lopend Lopend Project Lopend 1998 1998 1998 1997 1997 2000 2005 2003 2004 2002 38 20 30 40 30 30 10 27 25 27 158 119 9 6 96 79 5 195 5 76 60 3 144 C 200/16 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8. 2006 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING OPMERKINGEN V. Ondanks de vertragingen in de beginfase van het pro- gramma (ten dele omdat het regelgevende kader voor MEDA-I pas laat klaar was), is de situatie onder MEDA-II sinds 2000 aanzien- lijk verbeterd. Concrete resultaten kunnen echter nog niet volle- dig worden gemeten aangezien vele projecten nog niet zijn afge- werkt. Hoewel de financiële steun van de Gemeenschap aan de Mediterrane partnerlanden vergeleken met de globale overheids- begroting beperkt blijft, is hij vaak aanzienlijk als men hem ver- gelijkt met de middelen die worden uitgetrokken voor basis- behoeften op het gebied van hervormingen van het sociale beleid. 15. De Commissie erkent dat haar steun voor Marokko over een groter aantal projecten was gespreid dan in Egypte en Jorda- nië. Toch heeft zich het Meda-programma ook in Marokko spe- ciaal op bepaalde sectoren gericht ondanks het feit dat ernaar werd gestreefd een breed spectrum van erkende en overeengeko- men behoeften aan te gaan. De nieuwe programmering zal op basis van de ervaringen en resultaten van het verleden speciaal aandacht hebben voor de sociale en economische dimensie waar- naar in het actieplan duidelijk wordt verwezen. De soms geconstateerde vertragingen bij de tenuitvoer- VI. legging zijn inderdaad vaak te wijten aan de naleving van de procedurevoorschriften in verband met overheidsopdrachten. De duur van deze procedures varieert van geval tot geval gemiddeld van zes tot acht maanden. Dit heeft te maken met de strikte nale- ving van de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie. Recent heeft de Commissie zich beijverd voor een significante vereenvou- diging. Dit heeft geleid tot een praktische handleiding van de con- tractuele procedures op het gebied van de buitenlandse hulp die op 1 februari 2006 in werking is getreden. 16. De Commissie neemt nota van de suggestie van de Rekenkamer in verband met de volgende generatie nationale strategiedocumenten.  De prioriteiten in het kader van het Euro- pees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) zullen worden vastgesteld op basis van de doelstellingen van het Euro- pese nabuurschapsbeleid (ENP) en de prioriteiten van het ENP- actieplan. De samenhang zal worden verzekerd door de nadruk te leggen op de hervorming van het beleid, de wetgeving en de regel- geving op geselecteerde gebieden van het politieke, economische en sociale domein in de partnerlanden. De steun zal worden ver- leend via een beperkt aantal programma’s. VII. 26. Zie het antwoord op punt 39. (1e streepje) De Commissie is het eens met de aanbeveling van de Rekenkamer. In het kader van de programmering van het Euro- pees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) zullen de strategische doelstellingen die door de nationale strategie- documenten worden vastgesteld op een lijn worden gebracht met de actieplannen. 28. Ondanks de vertragingen in de beginfase van het pro- gramma (ten dele omdat het regelgevende kader voor MEDA-I pas laat klaar was), is de situatie onder MEDA-II sinds 2000 aanzien- lijk verbeterd. Concrete resultaten kunnen echter nog niet volle- dig worden gemeten aangezien vele projecten nog niet zijn afgewerkt. In het stadium van de programmering worden de indicatoren gewoonlijk gekoppeld aan de reformagenda van de regering. De specifieke resultaatindicatoren worden vastgesteld in de identificatiefase en zij vormen de basis voor toezicht en evaluatie. (2e streepje) De prioriteiten in het kader van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) zullen worden vastgesteld op basis van de doelstellingen van het Europese nabuurschapsbeleid (ENP) en de prioriteiten van het ENP- actieplan. De samenhang zal worden verzekerd door de nadruk te leggen op de hervorming van het beleid, de wetgeving en de regel- geving op geselecteerde gebieden van het politieke, economische en sociale domein in de partnerlanden. De steun zal worden ver- leend via een beperkt aantal programma’s. (3e streepje) Het zoeken naar beste praktijken in projectbeheer blijft voor de Commissie een prioriteit. De Commissie zal de groeiende rol van de partnerlanden bij de keuze van de meest geschikte instrumenten en activiteiten voor samenwerking verder blijven bevorderen. Op het gebied van de tenuitvoerlegging zal de Commissie de overgang van traditionele projecten naar operaties voor sectorale steun verder blijven bevorderen en waar mogelijk versnellen. Ook de maatschappelijke samenwerking zal worden opgevoerd. De d+3-regel als bedoeld in artikel 166 van het Financieel 30.  Reglement begrenst inderdaad de periode voor het beheer van de buitenlandse hulp, in die zin dat individuele contracten en over- eenkomsten (met uitzondering van financiële controles en de eva- luatie) die uitvoering geven aan financieringsovereenkomsten uiterlijk drie jaar na de vastlegging moeten worden gesloten (de termijn n+1 is begrepen in de termijn d+3). De gevolgen van deze regel zullen voor het eerst dit jaar voelbaar zijn, aangezien het Financieel Reglement van kracht is geworden op 1 januari 2003. 31. Hoewel de financiële steun van de Gemeenschap aan de Mediterrane partnerlanden vergeleken met de globale overheids- begroting over het algemeen beperkt blijft, is hij vaak aanzienlijk als men hem vergelijkt met de middelen die worden uitgetrokken voor basisbehoeften op het gebied van hervormingen van het sociale beleid. De procedures voor overheidsopdrachten in het kader 39. van de buitenlandse hulp kunnen worden afgehandeld binnen een termijn van 6 tot 7 maanden voor diensten en leveringen en bin- nen een termijn van 7 tot 8 maanden voor werken. Aangezien de inschrijvingsprocedures echter krachtens het Financieel Regle- ment, de uitvoeringsprocedures en de jurisprudentie van het Hof 24. 8. 2006 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 200/17 van Justitie aan een strikte regelgeving zijn onderworpen, zijn zij aan een zeker formalisme onderhevig dat de toepassing van het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel moet garanderen. De Commissie heeft zich terdege ingespannen om het begrip van deze procedures te vergemakkelijken. De diensten van de Com- missie hebben in dit verband een praktische handleiding opge- steld van de contractuele procedures op het gebied van de bui- tenlandse hulp die op 1 februari 2006 in werking is getreden. Daarin worden alle toepasselijke voorschriften beschreven en ver- klaard, bv. dat een offerte om geldig te zijn binnen de termijn moet worden ingediend en aan alle formele criteria voor indie- ning moet voldoen. Wat de oorsprongsregel betreft, moet erop worden gewezen dat ook al blijft deze regel een voorwaarde voor subsidiabiliteit, er toch afwijkingen mogelijk zijn, met name wan- neer op de gegeven markt de producten en materialen niet beschikbaar zijn. 41. Het is waar dat de d+3-regel soms als problematisch wordt ervaren voor het beheer van de buitenlandse hulp. Voor een wijziging van deze regel is echter een wijziging van het Finan- cieel Reglement noodzakelijk, nl. bij akte van de Raad. De betrok- ken diensten van de Commissie onderzoeken deze aangelegen- heid in het licht hiervan. 43.  In het kader van de programmering van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) zullen de stra- tegische doelstellingen die door de nationale strategiedocumenten worden vastgesteld op een lijn worden gebracht met de actieplannen. In het stadium van de programmering worden de indicatoren gewoonlijk gekoppeld aan de reformagenda van de regering. De specifieke resultaatindicatoren worden vastgesteld in de identificatiefase en zij vormen de basis voor toezicht en evaluatie als beschreven door de Rekenkamer in punt 44. Ondanks de vertragingen in de beginfase van het pro- 51. gramma (ten dele omdat het regelgevende kader voor MEDA-I pas laat klaar was), is de situatie onder MEDA-II sinds 2000 aanzien- lijk verbeterd. Concrete resultaten kunnen echter nog niet volle- dig worden gemeten aangezien vele projecten nog niet zijn afgewerkt. 55. De soms geconstateerde vertragingen bij de tenuitvoer- legging zijn inderdaad vaak te wijten aan de naleving van de procedurevoorschriften. De duur van deze procedures varieert van geval tot geval gemiddeld van zes tot acht maanden. Deze soms als overdreven ervaren duur heeft echter te maken met de strikte naleving van de beginselen van gelijkheid en niet- discriminatie. Recent heeft de Commissie zich beijverd voor een significante vereenvoudiging. Dit heeft geleid tot een praktische handleiding van de contractuele procedures op het gebied van de buitenlandse hulp die op 1 februari 2006 in werking is getreden. 56. De d+3-regel als bedoeld in artikel 166 van het Financieel Reglement begrenst inderdaad de periode voor het beheer van de buitenlandse hulp, in die zin dat individuele contracten en over- eenkomsten (met uitzondering van financiële controles en de eva- luatie) die uitvoering geven aan financieringsovereenkomsten uiterlijk drie jaar na de vastlegging moeten worden gesloten (de termijn n+1 is begrepen in de termijn d+3). De gevolgen van deze regel zullen voor het eerst dit jaar voelbaar zijn, aangezien het Financieel Reglement van kracht is geworden op 1 januari 2003. Het is waar dat de d+3-regel soms als problematisch wordt erva- ren voor het beheer van de buitenlandse hulp. Voor een wijziging van deze regel is echter een wijziging van het Financieel Regle- ment noodzakelijk, nl. bij akte van de Raad. De betrokken dien- sten van de Commissie onderzoeken deze aangelegenheid in het licht hiervan. 47.  b) De tussentijdse evaluatie van MEDA door onafhankelijke deskundigen in 2005 was positief voor belangijke aspec- ten van het programma, vooral voor de politieke rele- vantie, de beleidsoriëntatie, de financiële prestaties van de laatste vijf jaar, de overgang naar operaties voor sec- torale steun, het succes van het regionaliseringsproces en de herziening van de MEDA-verordening in het jaar 2000. De Commissie is er zich echter van bewust dat op bepaalde aspecten verder moet worden toegezien. Dit geldt meer bepaald voor het relatief lage niveau van de financiële middelen, de de programmeercyclus, het passende profiel voor het per- soneel en het trekken van lessen uit het verleden. Deze noodzakelijke verbeteringen moeten worden aangegaan in het algemene kader van de overgang naar het nieuwe ENPI-instrument dat vanaf 2007 MEDA zal vervangen. taakverdeling in CONCLUSIES 50. Ook in Marokko heeft zich het MEDA-programma spe- ciaal op bepaalde sectoren gericht ondanks het feit dat ernaar werd gestreefd een breed spectrum van erkende en overeengeko- men behoeften aan te gaan. De nieuwe programmering zal op basis van de ervaringen en resultaten van het verleden speciaal aandacht hebben voor de sociale en economische dimensie waar- naar in het actieplan duidelijk wordt verwezen. AANBEVELINGEN 58. (1e streepje) De Commissie is het eens met de aanbeveling van de Rekenkamer. In het kader van de programmering van het Euro- pees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) zullen de strategische doelstellingen op een lijn worden gebracht met de actieplannen. In het stadium van de programmering worden de indicatoren gewoonlijk gekoppeld aan de reformagenda van de regering. De specifieke resultaatindicatoren worden vastgesteld in de identificatiefase en zij vormen de basis voor toezicht en evaluatie. (2e streepje) De prioriteiten in het kader van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) zullen worden vastgesteld op basis van de doelstellingen van het Europese nabuurschapsbeleid (ENP) en de prioriteiten van het ENP- actieplan. De samenhang zal worden verzekerd door de nadruk te leggen op de hervorming van het beleid, de wetgeving en de regel- geving op geselecteerde gebieden van het politieke, economische en sociale domein in de partnerlanden. De steun zal worden ver- leend via een beperkt aantal programma’s. C 200/18 NL Publicatieblad van de Europese Unie 24. 8. 2006 (3e streepje) Recent heeft de Commissie zich beijverd voor een significante vereenvoudiging.  24. 8. 2006 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 200/1 I (Tiedonantoja) TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ERITYISKERTOMUS nro 5/2006 MEDA-ohjelmasta sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2006/C 200/01) SISÄLLYS Kohdat Sivu LYHENTEET. TIIVISTELMÄ. JOHDANTO. Taustaa. Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa. I–VII 1—11 1—5 6—11 HUOMAUTUKSET. 12—49 Edistetäänkö MEDA-ohjelmalla talousuudistuksia ja yhteiskunnallista kehitystä ohjelmaan osallistuvissa Välimeren alueen maissa?. Hankkeet vastaavat MEDA-ohjelman ja maakohtaisten tavoitteiden mukaisesti tar- koitustaan, mutta niitä ei ole aina kohdistettu riittävän tarkasti. Suora talousarviotuki kannustaa hankevastuuseen, mikä edistää parempien tulosten saamista. Toimintaedellytysten kehittäminen on merkittävä osa MEDA-ohjelmaa Tuesta tähän mennessä saadut tulokset ovat niukkoja. Hallinnoiko komissio MEDA-ohjelmaa asianmukaisella tavalla?. Ohjelmasuunnittelu, valmistelu ja täytäntöönpano ovat parantuneet. Seuranta ja arviointi toteutetaan aiempaa järjestelmällisemmin. Rahoittajien välistä koordinointia on pyritty tehostamaan aiempaa enemmän PÄÄTELMÄT. MEDA-ohjelman merkitys. Komission tapa hallinnoida. SUOSITUKSET. 12—31 12—16 17—23 24—26 27—31 32—49 32—41 42—47 48—49 50—57 50—52 53—57 58 LIITE I — MEDA-sitoumukset/maksut 1995—2005. LIITE II — Tarkastetut hankkeet/ohjelmat. Komission vastaukset. 2 3 4 4 4 5 5 5 5 7 7 8 8 10 10 10 10 11 11 12 13 16 C 200/2 FI Euroopan unionin virallinen lehti 24. 8. 2006 LYHENTEET European Currency Unit; Euroopan valuuttayksikkö Euroopan keskuspankki ECU EIP EuropeAid EuropeAid-yhteistyötoimisto EY Euroopan yhteisö MEDA Välimeren kolmansien maiden taloudellisia ja yhteiskunnallisia uudistuksia tukevat liitän- näistoimenpiteet MED-komitea Välimeren aluetta koskeva jäsenvaltioiden neuvoa-antava komitea 24. 8. 2006 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 200/3 TIIVISTELMÄ välisessä Vuonna 1995 päätettiin siirtymisestä uuteen vaiheeseen Euroopan unionin ja Välimeren alueen 12 val- I tion ”Euro–Välimeri- nimellä yhteistyökumppanuus”. Päätavoitteena oli kehittää kumppanuuden eri osa-alueita — muun muassa sen poliit- tisia, taloudellisia ja rahoituksellisia, yhteiskunnallisia ja kulttuurisia ulottuvuuksia (ks. kohdat 1 ja 2). ”Barcelona-prosessi” tunnetaan suhteessa; vaihe tai II MEDA-ohjelma on EY:n merkittävin Euro–Välimeri-yhteistyökumppanuuden täytäntöönpanoon sovel- lettava rahoitusväline; ohjelmalle myönnettiin vuosina 1995—2006 yli 8 000 miljoonaa euroa. Vuoden 2005 lopussa eri hankkeille ja ohjelmille oli sidottu varoja noin 7 000 miljoonaa euroa ja käytettyjen varojen määrä oli noin 4 000 miljoonaa euroa (ks. kohdat 3—5). III Tilintarkastustuomioistuimen MEDA-ohjelmasta toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, edistetäänkö ohjelmalla tosiasiallisesti kumppanuusmaiden talousuudistusta ja yhteiskunnallista kehitystä, ja tutkia, hallinnoiko komissio ohjelmaa asianmukaisella tavalla (ks. kohdat 6—11).  IV Meda-ohjelman kautta annettavan EY:n tuen merkityksen osalta voidaan todeta, että — tuki on vastannut asianomaisten maiden tarpeita, — tuki kohdistui vain rajoitetulle määrälle aloja kahdessa kolmesta tarkastetusta maasta, — asianomaisia maita kannustettiin hankevastuuseen antamalla tuki aiempaa useammin talousarviotukena, — toimintaedellytysten kehittämistoimet olivat järjestelmällisesti osa tukea (ks. kohdat 12—26). Meda-ohjelmaa on pantu täytäntöön jo yli kymmenen vuotta, mutta siitä huolimatta siitä saadut konk- V reettiset tulokset ovat tähän mennessä varsin niukkoja, koska monen hankkeen kohdalla täytäntöönpano on vielä kesken. EY:n tuen vaikutus ei monien MEDA-maiden kohdalla käy niinkään ilmi tuen taloudellisesta mer- kityksestä vaan pikemminkin se ilmenee pyrkimyksinä käsitellä arkoja politiikan uudistukseen liittyviä aiheita sekä pyrkimyksinä tukea köyhimpiä väestönosia (ks. kohdat 27—31). VI Komission MEDA-ohjelman hallinnointi on selkeästi parantunut alkuvuosista ja sitä voidaan pitää tyydyttävänä, sillä ohjelmasuunnittelun myötä resurssit jakautuvat ajallisesti tasaisemmin, valmistelukaudet ovat lyhentyneet ja maksut ovat lisääntyneet huomattavasti. Parantumista on tapahtunut, koska hankkeiden ja ohjelmien määrä on lisääntynyt, talousarviotuen osuus on kasvanut koko ohjelmassa ja hajauttamisella on ollut myönteinen yleisvaikutus siihen, miten lähetystöt valmistelevat ja panevat hankkeita täytäntöön. Parannuksia ovat lisäksi aiempaa järjestelmällisemmin toteutettu seuranta ja arviointi sekä aiempaa tiiviimpi vuorovaikutus ja koordinointi paikallisten osapuolten ja muiden rahoittajien kanssa. Täytäntöönpano viivästyy yhä edelleen useimmiten urakoiden, tavaroiden ja palveluiden hankinnassa esiintyvien ongelmien vuoksi (ks. kohdat 32—49). VII Ottaen huomioon, että MEDA-asetuksen voimassaolo päättyy vuonna 2006 ja uusi eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline otetaan käyttöön vuonna 2007, tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi — varmistettava, että siirtyminen uusiin maakohtaisiin ohjelmiin tapahtuu kitkattomasti ja nopeasti, jotta vastaisuudessa vältytään täytäntöönpanoon negatiivisesti vaikuttavilta seurauksilta; määriteltävä selkeäm- min strategiset tavoitteensa uusissa maakohtaisissa ohjelma-asiakirjoissa ja laadittava asianmukaisia indi- kaattoreita vaikutusten seurannan ja arvioinnin parantamiseksi, — kohdistettava tukensa edelleen vain rajoitetulle määrälle tuettavia aloja johdonmukaisuuden ja ohjelmien hallinnoitavuuden varmistamiseksi, — pyrittävä edelleen kehittämään hankkeiden hallinnointiin sovellettavat parhaat käytännöt viipeiden välttämiseksi. C 200/4 FI Euroopan unionin virallinen lehti 24. 8. 2006 JOHDANTO Taustaa uudistaa taloudellisia ja yhteiskunnallisia rakenteitaan ja lieven- tää kaikkia talouskehityksen kielteisiä seurauksia. Asetuksessa sää- dettiin 3 424,5 miljoonan ecun suuruisesta ohjeellisesta rahoitus- määrästä ajanjaksoksi 1995—1999. 1. EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Välimeren alueen 12 valtion yhä tiivistyvä yhteistoiminta kaupan ja yhteiskunnan kehittämi- sen alalla on jatkunut noin 20 vuotta; EU:n ja kyseisten Välime- ren maiden ulkoministerien (marraskuussa 1995) Barcelonassa pitämässä kokouksessa päätettiin ”kumppanuuden” uudesta vai- heesta. Tätä uutta vaihetta kutsutaan myös Barcelona-prosessiksi tai Euro–Välimeri-yhteistyökumppanuudeksi (1). 4.  Vuonna 1999 suoritetun asetuksen arvioinnin jälkeen ase- tusta muutettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 2698/2000 (3), joka tunnetaan nimellä ”MEDA II -asetus”. Kyseisessä asetuksessa varattiin 5 350 miljoonan euron suuruinen ohjeellinen rahoitus- määrä ajanjaksoksi 2000—2006. Muutoksella myös lisättiin uusi tuettava toiminta-ala (”Vähäosaisten elinolosuhteiden parantami- nen”) ja selkeytettiin tiettyjä päätöksentekomenettelyjä. 2. Barcelonassa pidetyssä kokouksessa hyväksytyssä julistuk- sessa mainitaan seuraavat kolme kumppanuusalaa ja niiden päätavoitteet: — poliittinen ja turvallisuusalan kumppanuus, jonka tarkoituk- sena on luoda yhteinen rauhan ja vakauden alue, joka poh- jautuu demokratian perusperiaatteisiin, ihmisoikeuksien mm. ja — taloudellinen ja rahoitusalan kumppanuus, jonka tarkoituk- sena on luoda yhteinen vakavaraisuuden alue vähittäin toteu- tettavan vapaakauppa-alueen avulla sekä antamalla tuntuvaa EY:n rahoitustukea kumppanuusmaiden taloudellista siirty- mää varten ja kyseisestä uudistusprosessista johtuvien kiel- teisten yhteiskunnallis-taloudellisten seurausten lieventä- mistä varten, — yhteiskunnan, kulttuurin ja ihmisten tasolla toteutettava kumppanuus, jonka tarkoituksena on kehittää inhimillisiä voimavaroja, edistää kulttuurien välistä ymmärtämystä ja luoda vapaita ja kukoistavia kansalaisyhteiskuntia. 3. MEDA-ohjelma on EY:n merkittävin Euro–Välimeri- yhteistyökumppanuuden täytäntöönpanoon sovellettava rahoi- tusväline; ohjelman oikeudellinen perusta on 23 päivänä heinä- kuuta 1996 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1488/96 (2). Asetuksessa kuvataan laaja kirjo tukitoimenpiteitä, joita toteutta- malla tuetaan Välimeren alueen kumppaneiden pyrkimyksiä (1) Vuonna 1995 kumppanuusmaita olivat Marokko, Algeria, Tunisia, Egypti, Israel, Jordania, Palestiinan itsehallintoviranomainen, Libanon, Syyria, Turkki, Kypros ja Malta. Näistä maista Kypros, Malta ja Turkki eivät enää saa kahdenvälistä MEDA-tukea, sillä Kyproksesta ja Maltasta on tullut EU:n jäsenvaltioita ja Turkki saa erityistä liittymistä edeltä- vää tukea. Israel ei täytä kahdenvälisen tuen kelpoisuusehtoja liian suuren kansantulonsa vuoksi. Kaikki kyseiset neljä maata voivat silti saada tukea MEDA:n alueellisen ohjelman kautta. ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen (2) Neuvoston asetus (EY) N:o 1488/96, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1996, rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä (MEDA) taloudel- lisen tukemiseksi Euro–Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa (EYVL L 189, 30. 7. 1996, s. 1). Ilmaisu ”MEDA” tulee itse asiassa ranskankielisestä ilmaisusta ”mesures d’accompagnement” (suom. liitännäistoimenpi- teet), mutta käytännössä ja myös tässä kertomuksessa ohjelmaa koko- naisuudessaan kutsutaan nimellä ”MEDA”. Kautta 1995—1999 kos- kevaa asetusta (EY) N:o 1488/96 muutettiin ja sen soveltamisalaa laajennettiin kautta 2000—2006 koskevalla asetuksella (EY) N:o 2698/2000; kyseisiä kausia ja niitä vastaavia ohjelmia kutsutaan siten myös nimillä ”MEDA I” ja ”MEDA II”. 5. Vuosiksi 1995—2005 tehtyjen maksusitoumusten tosiasi- allinen kokonaismäärä oli noin 6 900 miljoonaa euroa ja samana kautena suoritettujen tosiasiallisten maksujen määrä oli noin 4 000 miljoonaa euroa. Yksityiskohtaisempi maakohtainen yhteenveto kauden 1995—2005 sitoumuksista ja maksuista esi- tetään liitteessä I. Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa 6.  Tilintarkastustuomioistuin tarkasti elo- ja joulukuun 2005 välisenä aikana MEDA-ohjelman seuraavien kysymysten pohjalta: a) Edistetäänkö MEDA-ohjelmalla tosiasiallisesti ohjelmaan osallistuvien Välimeren alueen maiden talousuudistusta ja yhteiskunnallista kehitystä? b) Hallinnoiko komissio MEDA-ohjelmaa asianmukaisella tavalla? 7. Ensimmäisen kysymyksen osalta tarkastelun pääkohteina olivat ohjelman tarkoituksenmukaisuus ja painopistealueet, han- kevastuun taso, toimintaedellytysten kehittäminen ja saadut tulokset. 8. Toisen kysymyksen osalta tarkasteltiin ennen kaikkea ohjelmasuunnittelun, valmistelun ja täytäntöönpanon, seurannan ja arvioinnin sekä rahoittajien keskinäisen koordinoinnin nopeut- ta ja tehokkuutta. työpaikkojen luominen ja 9. Talousuudistukseen ja yhteiskunnalliseen kehitykseen liit- tyy myös taloudellisen siirtymän tukeminen ja Euro–Välimeri- vapaakauppa-alueen luominen (esimerkiksi kaupankäynnin kehit- yksityisen sektorin täminen, kehittäminen), uudistusohjelmiin liittyvä tukitoiminta (esimer- kiksi rahoituspalveluiden ja julkishallinnon alalla), talousinfra- struktuurien parantaminen erityisesti liikenteen, energian, maa- seudun kehittämisen ja kaupunkirakentamisen aloilla sekä erityisesti terveydenhoitoon, perhesuunnitteluun, vesihuoltoon, jätevesihuoltoon ja asumiseen liittyvien sosiaalialan palvelujen kehittäminen. (3) EYVL L 311, 12. 12. 2000, s. 1. 24. 8. 2006 FI Euroopan unionin virallinen lehti C 200/5 Tarkastuksen osana tehtiin tarkastuskäynnit Egyptiin ja 10. Marokkoon; tarkastuskäynneillä tarkastettiin valikoima hankkeita ja ohjelmia ja keskusteltiin lähetystöhenkilöstön, paikallisten viranomaisten, hankevastaavien, teknisten avustajien ja muiden rahoittajien kanssa. Lisäksi suoritettiin asiakirjatarkastus, joka koski Jordaniassa toteutettavia hankkeita ja ohjelmia. Tarkastuk- sen kohteena olivat MEDA I ja II -ohjelmista rahoitetut hankkeet. Tarkastuksen ulkopuolelle jäivät hankkeet, jotka oli rahoitettu vanhojen rahoituspöytäkirjojen (1) perusteella, MEDA-ohjelman alueellisesta osasta tai monialaisista tai aihekohtaisista budjetti- kohdista. Täydellinen luettelo tarkastetuista hankkeista ja ohjel- mista esitetään liitteessä II. Lisäksi tarkastettiin keskeiset komission puolesta laadi- 11. tut arviointikertomukset ja vuonna 2005 päätökseen saatu MEDA II -ohjelman väliarviointi. Väliarvioinnissa käsitellään seu- raavaa kahta pääkysymystä: vastaako MEDA II -ohjelma tarkoi- tustaan ja kuinka vaikuttavia/tehokkaita ovat MEDA II -ohjelman hallinnointi- ja täytäntöönpanojärjestelyt. Kyseiset kysymykset jakautuvat useiksi alakysymyksiksi; kunkin alakysymyksen osalta oli suunniteltu asianmukainen arviointitapa, tehty kattava asiakir- joihin perustuva tarkastus ja useita haastatteluja komission pää- toimipaikassa ja tarkastuskäynneillä kahdessa maassa (Tunisiassa ja Egyptissä). Tilintarkastustuomioistuin analysoi kyseistä arvioin- tia suhteessa toimittamaansa tarkastukseen ja päätyi siihen, että on olemassa riittävät perustelut sille, että arvioinnin tuloksia voi- daan käyttää tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavaintoja tukevana todentavana aineistona (ks. myös kohdat 46 ja 47). Mikäli kertomuksessa on käytetty lähteenä kyseistä arviointia, se mainitaan erikseen. HUOMAUTUKSET Kaikissa kolmessa maassa EY:n tukikokonaisuus oli 13. yhdistelmä talousuudistuksiin ja yhteiskunnalliseen kehitykseen tähtääviä toimenpiteitä; Egyptissä ja Marokossa nämä kaksi osa- aluetta olivat toisiinsa nähden oikeassa suhteessa tasapainossa, kun taas Jordaniassa painotettiin pikemminkin talousuudistuksia. ja mahdolliset MEDA-tavoitteet 14.  tukitoimenpiteet on määritelty MEDA-asetuksissa aika laveasti, mikä antaa aihetta pohtia, onko komissio todellakin käytännössä kohdistanut tuki- toimintaansa; tuen kohdistamisen myötä toiminnasta tulisi mah- dollisesti aiempaa johdonmukaisempaa. 15. Kahdessa tarkastetuista kolmesta maasta (Egyptissä ja Jor- daniassa) on selkeästi pyritty rajamaan tuettavien alojen ja toi- menpiteiden määrää. Kolmannessa maassa, Marokossa, näin ei itse asiassa toimittu; EY:n tukea jaettiin suuremmalle määrälle useiden eri alojen toimia erityisesti MEDA I -kaudella ja tietyin parannuksin MEDA II -kaudella (3). 16. Tällä välin komissio muotoili uuden naapurimaita kos- kevan ulkopolitiikan, jota kutsutaan Euroopan naapuruuspolitii- kaksi. Kyseisen politiikan mukaisesti uusi rahoitusväline (euroop- palainen naapuruuden ja kumppanuuden väline) olisi otettava käyttöön vuonna 2007; kyseinen rahoitusväline korvaa MEDA:n lisäksi useita muita välineitä. Euroopan naapuruuspolitiikan täy- täntöönpano aloitetaan laatimalla kaikkia kumppanuusmaita kos- kevat erityiset toimintasuunnitelmat. Ottaen huomioon, että kyseisissä toimintasuunnitelmissa esitetään kaikki yhteistyöalat (4) kattavat painopistealueet, seuraavissa maastrategia-asiakirjoissa (kaudeksi 2007—2013) tukialoja olisi kenties rajattava. Edistetäänkö MEDA-ohjelmalla ja yhteiskunnallista kehitystä ohjelmaan osallistuvissa Välimeren alueen maissa? talousuudistuksia Suora talousarviotuki kannustaa hankevastuuseen, mikä edistää parempien tulosten saamista Hankkeet vastaavat MEDA-ohjelman ja maakohtaisten tavoitteiden mukaisesti tarkoitustaan, mutta niitä ei ole aina kohdistettu riittävän tarkasti Kaikissa kyseisissä kolmessa maassa tarkastetut hankkeet 12. vastasivat MEDA-tavoitteiden (2) mukaisesti ja niissä otettiin huomioon asianomaisen maan kehitystavoitteet. Tämä huomautus saa vahvistuksen komission MEDA II -ohjelmasta tekemässä väliarvioinnissa, jonka mukaan ohjelma vastaa tarkoitustaan tyydyttävällä tavalla. tarkoitustaan, (1) Kaudella 1979—1995 Välimeren alueen maiden kanssa tehtävä rahoitus- ja tekninen yhteistyö perustui kahdenvälisiin rahoituspöytä- kirjoihin. (2) Ensimmäisessä MEDA-asetuksessa todetaan, että yhteisö tukee Väli- meren alueen kumppaneiden pyrkimyksiä uudistaa taloudellisia ja yhteiskunnallisia rakenteitaan ja lievittää kaikkia mahdollisia talous- kehityksen kielteisiä seurauksia. MEDA II -asetuksessa mainittiin näi- den kahden lisäksi kolmas alue eli vähäosaisten elinolosuhteiden parantaminen. Yksityiskohtaisempi luettelo mahdollisista tukitoimen- piteistä esitetään MEDA-asetuksen liitteessä II. 17. Yksi yleisesti hyväksytyistä vaikuttavan tuen periaatteista on kannustaa hankevastuuseen (toisin sanoen edunsaajien olisi oltava vastuussa hankkeista ja ohjelmista ja niiden valvonnasta kaikissa täytäntöönpanovaiheissa) (5). Kun tarkastuksessa pohdit- tiin, edistetäänkö MEDA-ohjelmalla tosiasiallisesti talousuudis- tusta ja yhteiskunnallista kehitystä Välimeren alueen osallistuja- maissa, kiinnitettiin myös huomiota siihen, onko komissio kannustanut edunsaajamaiden hallintoviranomaisia kantamaan vastuuta sen ohjelmista. (3) Osoituksena tästä on se, että MEDA I -kaudella (Euroopan investoin- tipankin rahoitustoimien tukemista ei oteta huomioon) hyväksyttiin Egyptin osalta 4, Jordanian osalta 6 ja Marokon osalta 26 hanketta/ohjelmaa ja MEDA II -kaudella vuoteen 2005 mennessä vas- taavat luvut olivat Egyptin osalta 14, Jordanian osalta 8 ja Marokon osalta 19.  (4) Marokon ja Jordanian toimintasuunnitelmat on jo hyväksytty; suun- nitelmien mukaan Marokossa toteutetaan 85 tointa ja Jordaniassa 68 tointa. (5) Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD), DAC Princip- les for Effective Aid (”Kehitysyhteistyökomitean laatimat vaikuttavan tuen periaatteet”), 1992. C 200/6 FI Euroopan unionin virallinen lehti 24. 8. 2006 Yksi hankevastuuseen kannustamisen tapa on korvata 18. perinteinen hankekohtainen tuki yleisellä talousarviotuella, mikä tarkoittaa sitä, että edunsaajamaiden hallintoviranomaiset ja rahoittaja sopivat tiettyjen toimien (usein politiikan alojen uudis- tustoimien) toteuttamisesta, mutta rahoitusvaroja ei käytetä kat- tamaan tiettyjä menoeriä vaan varat maksetaan suoraan valtion- kassaan. Talousarviotuen käyttöpäätös edellyttää luonnollisesti tiettyjen ehtojen täyttymistä; esimerkiksi julkisen varainhoidon on oltava tietyntasoista (1). Tällaisen tukivarojen jakomenetelmän katsotaan yleisesti ottaen kannustavan edunsaajamaiden hallinto- viranomaisia hankevastuuseen, vaikka menetelmällä ei voidakaan sitä taata (laatikossa 1 esitetään esimerkki talousarviotukiohjel- masta ja siihen liittyvistä ehdoista). Tarkastuksessa kävi ilmi, että kaikissa kolmessa maassa 19. talousarviotukea on käytetty välineenä selvästi aiempaa enemmän ja myös väliarviointiin sisältyvistä tilastotiedoista saatiin vahvis- tus sille, että näin oli tapahtunut kaikissa MEDA-maissa (2). Tästä huolimatta Marokossa toteutetaan lisäksi suuri määrä perinteisiä hankkeita, joita ovat muun muassa monet infrastruktuuriin ja lai- tehankintoihin liittyvät hankkeet, jotka juuri ominaistekijöidensä puolesta eivät niinkään kannusta hankevastuuseen toisin kuin ammatilliseen koulutukseen ja hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvät hankkeet. 20. Tähän mennessä päätökseen saatetut talousarviotukeen liittyvät toimenpiteet toteutettiin tyydyttävällä tavalla ja maksut suoritettiin ilman suurempia viipeitä tai ongelmia. Tästä voi pää- tellä, että kyseisissä tapauksissa paikalliset viranomaiset ovat todellakin ottaneet uudistusohjelmista vastuuta. Laatikko 1 Esimerkki talousarviotukiohjelmasta Kaupanedistämisohjelma, Egypti (40 miljoonaa euroa) Ohjelman tavoitteet — Karsia tullin tuonti- ja vientimuodollisuuksiin ja muihin tarkas- tuksiin sekä standardeihin liittyviä määräaikoja ja menoja — Lisätä vientikannustimia Täytäntöönpanomekanismi Rahoitussopimuksessa kyseiset tavoitteet on esitetty toimina, jotka Egyptin viranomaisten on toteutettava. Alakohtaisten toimien lisäksi talousarviotukiohjelma voi myös sisältää tiettyjä makrotalouspolitiik- kaan tai julkistalouden hallinnon toimivuuteen liittyviä ehtoja. Sopi- muksessa annetaan kustakin toimesta yksityiskohtaisia lisätietoja ja eritellään indikaattorit, asiakirjat ja muut tietolähteet, joita käytetään tarkastettaessa, onko kaikki toimet todellakin saatettu päätökseen. EY:n varat maksetaan kahdessa erässä; maksaminen edellyttää, että toimet on todettu päätökseen saaduiksi. Toteutetut toimet Elokuuhun 2005 mennessä ennen ensimmäisen 20 miljoonan euron erän vapauttamista toteutettiin ja saatettiin päätökseen seuraavat toi- met: — harjoitettiin varovaista makrotalouspolitiikkaa kaudeksi 2005—2007 suunniteltujen tavoitteiden mukaisten sisäisten ja ulkoisten taseiden turvaamiseksi, 21. jonka Talousarviotuki ei kuitenkaan ole ainoa väline, avulla tukea tulisi antaa. 