Specialioji ataskaita Nr. 5/2004 apie PHARE paramos, kurios paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus, su Komisijos atsakymais
Het was het instru- ment dat werd gehanteerd in het kader van de voorbereiding op het EFRO en het ESF, hoewel bij voorbaat duidelijk was dat de procedures van de Structuurfondsen slechts in beperkte mate konden worden overgenomen in het kader van Phare. Zonder regelingen zoals die welke in het kader van Sapard en Ispa bestaan, was het moeilijker om praktijkervaring op te doen met het beheer en de controle van uitgaven van het ESF- en EFRO-type (zie de paragrafen 16 en 17). De aanvankelijk bij Phare gekozen aanpak van de programmering stemde niet overeen met de wer- kelijke praktijk bij de Structuurfondsen (zie de paragrafen 18-24). Deze situatie ontstond gedeeltelijk uit het spanningsveld tussen de twee doelstellingen van de ESC-programma’s van Phare: enerzijds moesten ze dienen ter voorbereiding op de Structuurfondsen, anderzijds moesten ze reeds een cohesie-effect sorteren (zie para- graaf 27). Meer in het algemeen ging de keuze voor het pro- gramma Phare niet gepaard met een algehele strategie waarin de pretoetredings- en posttoetredingsbehoeften van de kandidaat- lidstaten op het gebied van voorbereiding op en vervolgens gebruikmaking van de Structuurfondsen zijn omschreven (zie paragraaf 28). Phare is nog lang niet op één lijn met de Structuurfondsen gebracht Hoewel de strategie van de Commissie waarbij Phare werd 64. gebruikt om de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het beheer van het EFRO en het ESF grotendeels bestond in het wijzigen van de Phare-procedures om deze meer op die van de Structuur- fondsen te doen lijken, werd op dit gebied slechts weinig vooruit- gang geboekt. Hoewel de invoering van EDIS in het kader van Phare een grote stap in de richting van de Structuurfondsen moest zijn, werd EDIS in feite niet vóór de toetreding ingevoerd. Bijge- volg zullen de kandidaat-lidstaten niet vóór de toetreding de erva- ring hebben opgedaan, programma’s zoals die van het EFRO en het ESF in een omgeving van controles achteraf te beheren, het- geen de Commissie toch oorspronkelijk had gepland (zie de para- grafen 30-32). Verder is het door vertragingen bij de invoering van EDIS moeilijker geworden middelen via steunregelingen over te maken, hoewel dit de voornaamste instrumenten zijn voor de uit- voering van de Structuurfondsen (zie paragraaf 33). Bovendien heeft de Commissie geen meerjarenprogrammering ingevoerd zoals gepland (zie de paragrafen 34 en 35). Wisselende toewijzingen voor en vertraagde uitvoering van ESC-programma’s 65.  Phare- Hoewel de Commissie bij de nationale programma’s globaal genomen haar doelstelling heeft bereikt om ongeveer 35 % van de middelen aan het ESC toe te wijzen, werd in de meeste landen uit het nationaal programma iets minder voor dit doel bestemd, waardoor de bijdrage van het programma Phare aan de voorbereiding van deze landen op de Structuur- fondsen geringer werd (zie de paragrafen 38-44). Bovendien zijn binnen de totale beschikbare toewijzingen onvoldoende midde- len toegewezen aan de voorbereiding op de toekomstige maatre- gelen van de Structuurfondsen (zie paragraaf 45). De werkelijke uitvoering van de programma’s heeft ernstige vertragingen opge- lopen (zie de paragrafen 46-52). De ondervonden moeilijkheden zijn grotendeels te wijten aan administratieve gebreken in de ministeries die verantwoordelijk zijn voor regionale ontwikkeling in de kandidaat-lidstaten (zie de paragrafen 54 en 55). Slechts gedeeltelijk bereikte resultaten bij projecten voor institutionele de ter kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen voorbereiding versterking van 66. Het effect van de projecten voor institutionele versterking had sterk te lijden van de veranderingen in de verantwoordelijk- heden voor regionale ontwikkeling bij de ministeries in de begun- stigde landen. De inspanningen voor institutionele versterking werden verder gehinderd door vertragingen bij de aanwijzing van de beheers- en betalingsautoriteiten en bij de omschrijving van de specifieke functies en verantwoordelijkheden binnen deze instan- ties (zie de paragrafen 58 en 59). In sommige landen werd de ruimte voor ondersteuning van institutionele versterking op dit niveau beperkt doordat de regionale structuren traag werden opgezet (zie paragraaf 60). Algemene conclusie De Commissie verdient lof omdat zij reeds in 1998 is 67. begonnen het programma Phare te gebruiken om de kandidaat- lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen te helpen voor- bereiden. Maar hoewel Phare in de periode 1998-2002 belang- rijke steun op dit gebied bleef verlenen, had het programma op het moment van de toetreding minder effect op de voorbereiding van deze landen op het EFRO en het ESF dan de Commissie in haar beleidsdocumenten, met name in haar Phare 2000-evalua- tie, had gepland. Dit was gedeeltelijk te wijten aan de onervaren- heid en de ontoereikende institutionele ontwikkeling van de betrokken instanties in de kandidaat-lidstaten. Het was niet moge- lijk deze tekortkomingen binnen de beschikbare tijd te verhelpen. Een doeltreffend gebruik van de Structuurfondsen zal een grote uitdaging vormen voor de nieuwe lidstaten, met name gelet op de verkorte periode voor programmering en uitvoering van 2004 tot 2006. AANBEVELINGEN 68.  Er bestaat grote behoefte aan meer steun voor institutio- nele versterking op het gebied van het beheer van de Structuur- fondsen na de toetreding. 20. 1. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 15/19 Voor de controle achteraf van de acties van de Structuur- 69. fondsen in de nieuwe lidstaten moeten veel middelen worden uitgetrokken. 70. Er moet een duidelijke strategie worden opgezet waarin de verschillende stappen worden aangegeven die nog moeten worden gezet ter voorbereiding van de huidige en toekomstige kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen. De Commissie moet haar inspanningen om Phare dich- 71. ter bij de Structuurfondsen te brengen vergroten door: — de toekomstige beheersautoriteiten de status van uitvoerende instanties van Phare te verlenen; — de assistentie te verlenen die de uitvoerende instanties nodig hebben om Phare-maatregelen te kunnen uitvoeren in het kader van een systeem van controles achteraf; — meerjarenplanning op basis van nationale ontwikkelings- plannen in te voeren. Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 en 8 juli 2004. Voor de Rekenkamer Juan Manuel FABRA VALLÉS President C 15/20 NL Publicatieblad van de Europese Unie 20. 1. 2005 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING Phare is opgericht in 1989. Het verlenen van bijstand aan I. de kandidaat-lidstaten om zich voor te bereiden op de Structuur- fondsen behoorde niet tot de oorspronkelijke doelstellingen. Vanaf 1997 werd Phare ook op de toetreding gericht, met als doel de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het lidmaatschap en alle 31 hoofdstukken van het „acquis communautaire”. De eerste voorbereidingsprojecten inzake de Structuurfondsen en de ver- wante hoofdstukken betroffen de institutionele opbouw en gin- gen in 1998 van start. Pas in 2000 begon Phare met investerings- projecten in het kader van de economische en sociale cohesie (ESC). Het oogmerk ervan was tweeërlei: de voorbereiding op de Structuurfondsen ondersteunen en de eerste stappen zetten op weg naar het wegwerken van ontwikkelingsverschillen. De indi- catieve doelstelling was om vanaf 2001 35 % van de nationale jaarprogramma’s toe te wijzen aan economische en sociale cohe- sie. Er werd uitgegaan van een termijn voor de uitbreiding, en dus voor de voorbereiding daarop, van circa vijf tot zes jaar. II. Nooit eerder werd een uitbreiding zo uitvoerig voorbereid wat de Structuurfondsen betreft, met inzet van drie pretoetre- dingsinstrumenten. Via Phare werd de ontwikkeling van de ver- eiste planningprocessen gestimuleerd en werd de totale planning- capaciteit tot stand gebracht.  De betrokken landen waren begin 2003 reeds in staat om ontwerp-ontwikkelingsplannen in het kader van de Structuurfondsen in te dienen, waardoor de corres- ponderende programmeringsdocumenten voor de periode 2004- 2006 al vroeg konden worden goedgekeurd en in 2004 met de uitvoering ervan kon worden begonnen. Dit was een unieke pres- tatie. Hoewel niet alle initiële ambities konden worden gereali- seerd binnen een tijdsbestek dat door de versnelling van de onder- handelingen werd verkort, hadden de ESC-programma’s, onder andere, een wezenlijke invloed op het onderhandelingsproces en op de institutionele ontwikkelingen. Het gevolg daarvan was dat de Raad in 2002 de onderhandelingen over het belangrijkste hoofdstuk inzake de Structuurfondsen (21) had kunnen afsluiten, wegens de totstandbrenging van de nodige wetgevende en struc- turele aanpassingen. De tweede ESC-doelstelling bestond erin de eerste stappen te zetten op weg naar het wegwerken van ontwikkelingsverschillen, via doelgerichte, geconcentreerde acties. Een versnipperde aanpak volgen, zou een slechte leerschool geweest zijn en dat is vanaf het begin ook duidelijk zo gesteld. In de Phare 2000-evaluatie werd dienaangaande opgemerkt dat het niet mogelijk noch zinvol was om alle te ontwikkelen structuren en instrumenten via proefprojecten te testen. III. Aanvankelijk werd aangenomen dat decentralisatie van het beheer (EDIS) en meerjarige programmering ten vroegste in 2002 mogelijk zouden zijn (Phare 2000-evaluatie). Uiteindelijk werden de toetredingsonderhandelingen in 2002 afgerond, waar- door het tijdpad werd verkort. De totstandbrenging van EDIS gebeurt niet ineens, maar is een ingewikkeld en tijdrovend pro- ces, en vergt van de landen jaren van voorbereiding. Het scharniermoment om over te schakelen op controles achteraf is het moment waarop het toetredingsland in staat is om het proces van totstandbrenging van betrouwbare beheers- en controle- systemen zelf in handen te nemen. De bij de steunregelingen ondervonden moeilijkheden waren voornamelijk te wijten aan het feit dat de landen moesten leren omgaan met dit nieuwe mechanisme. Er was dus geen verband met de aard van de con- trole (vooraf/achteraf) door de Commissie. Alhoewel het bij de doelstelling om ongeveer 35 % van de IV. nationale Phare-programma’s aan economische en sociale cohe- sie toe te wijzen slechts om een streefcijfer ging — per land met de nodige flexibiliteit toe te passen (Phare-richtsnoeren, 1999), blijkt uit de cijfers over 2001-2003 dat gemiddeld effectief circa 35 % is bereikt.  De te verwaarlozen daling van het percentage in 2002, als gevolg van de actieplannen voor de bestuurlijke en juri- dische capaciteit, werd volledig gecompenseerd door de toewij- zingen voor 2003. Bovendien werden toewijzingen gedaan voor zowel investeringsprojecten als institutionele opbouw in het kader van andere horizontale hoofdstukken met een indirect effect op de voorbereiding op het beheer van de Structuur- fondsen. In 2003, dat buiten de verslagperiode viel, werd nadruk- kelijk gefocust op de ESC. Meerdere landen besteedden ruim- schoots meer dan 35 % van hun middelen voor 2003 aan ESC- investeringen. Het gemiddelde bedroeg 39 %. V. De Commissie heeft zich ingespannen om de institutio- nele versterking te stimuleren en er zijn in het kader van Phare twinning- en ESC-initiatieven genomen lang vóór de uiteindelijke besluitvorming met betrekking tot de vereisten voor het afron- den van de onderhandelingen inzake het regionaal beleid, zoals aanwijzing van beheers- en betalingsautoriteiten, haar beslag kreeg. Hieraan gingen in de betrokken landen langdurige politieke discussies vooraf en Phare heeft ertoe bijgedragen dat sneller een akkoord kon worden bereikt over oplossingen die essentieel waren voor de uiteindelijke succesvolle afronding van de onder- handelingen, niet in de laatste plaats wat betreft de voorbereiding op de Structuurfondsen. VI. Dat niet alle oorspronkelijke plannen konden worden gerealiseerd binnen de gestelde termijn, die korter werd doordat de onderhandelingen in een stroomversnelling geraakten, was hoofdzakelijk te wijten aan moeilijkheden en vertraging bij de aanwijzing van de autoriteiten die de Structuurfondsen moesten gaan beheren. In sommige gevallen werd de impact van de pre- toetredingssteun op de voorbereiding ernstig gehinderd door een gebrek aan stabiliteit van die autoriteiten. Uit de thans beschik- bare gegevens blijkt evenwel dat, meer dan ooit tevoren, de hoofddoelstellingen werden verwezenlijkt, hetgeen zich weerspie- gelde in het verloop van de onderhandelingen zelf, in de voort- gangsverslagen en in het programmeringsproces. VII. Ook na de toetreding zullen de nieuwe lidstaten op grote schaal directe steun ontvangen van de voor de Structuurfondsen bevoegde directoraten-generaal om de programma’s doeltreffend te beheren, zoals voor het opstellen van de programma’s en het ontwikkelen van de uitvoerings- en beheerssystemen is gebeurd. Er wordt al rekening gehouden met de lessen die daaruit zijn getrokken. De te volgen strategie wordt uiteengezet in de stappen- plannen voor Bulgarije en Roemenië en in de herziene Phare- richtsnoeren van 2003. Wat de uitvoerende instanties en de over- schakeling op controles achteraf betreft, is het proces andersom. 20. 1.  2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 15/21 Om de opgedane ervaring niet verloren te laten gaan, moeten de Phare-instanties worden omgevormd tot (of opgenomen in) beheers- en uitvoeringsautoriteiten voor de Structuurfondsen. In de meeste nieuwe lidstaten is dat inderdaad het geval en is de bestaande structuur, of althans het personeel, overgeheveld naar de beheers- en betalingsorganen. Op basis van de positieve erva- ring van 2003 zijn de Phare-richtsnoeren herzien en is bij het programmeringsvademecum voor 2004 de meerjarenplanning voor ESC en, waar dat toepasselijk en mogelijk is, voor institutio- nele opbouw ingevoerd. INLEIDING 4. Het Speciaal Voorbereidingsprogramma was oorspronke- lijk in 1997-1998 opgevat als een horizontaal programma van 60 miljoen euro. Later zijn er aanzienlijke extra middelen beschik- baar gesteld en besteed in het kader van nationale programma’s, overeenkomstig het algemene beleid om van meerlanden/ horizontale programmering over te schakelen op nationale programmering. Volgens het besluit 7. tot vaststelling van de Phare- richtsnoeren (1999) was de verdeling van plusminus 30 % voor institutionele opbouw en plusminus 70 % voor investeringen als indicatief te beschouwen. De genoemde percentages dienden per land met de nodige flexibiliteit te worden toegepast, waarbij voor- rang moest worden gegeven aan de noden op het gebied van institutionele opbouw. Deze flexibiliteit was dus juridisch onderbouwd. 8. „Naar de Structuurfondsen toe groeien” was ook in de Eva- luatie 2000 aangemerkt als globale doelstelling waaraan alle onderdelen van Phare moesten bijdragen. ESC was zodoende een belangrijke, maar niet de enige strategie van aanpak. 9. In de Phare-evaluatie (paragraaf 5. 1. 1) werden voor ESC de volgende doelen gesteld: 1. de programmerings- en bestuurs- capaciteit van de landen versterken door middel van steun voor institutionele opbouw op het volledige grondgebied, om bij de toetreding klaar te zijn voor de Structuurfondsen, 2. investerin- gen gebruiken om de institutionele opbouw te versterken en, in nauwe samenhang daarmee, om de eerste stappen te zetten op weg naar het wegwerken van ontwikkelingsverschillen en beproe- ving van geïntegreerde ontwikkelingsprogramma’s, type doelstel- ling 1 en communautaire initiatieven, op landelijk en/of regionaal niveau mogelijk te maken. De investeringssteun diende volgens de evaluatie en de programmeringsdocumenten te worden gefocust en geconcentreerd om een impact te hebben. De betrokken docu- menten erkenden de beperkingen wat betreft het verkleinen van grote ontwikkelingsverschillen, maar stelden geen rangorde van doelstellingen vast. 10.  Overeenkomstig de Phare-evaluatie beoogde het instru- ment een maximale impact van het budget voor investeringssteun op dit gebied, en tegen die achtergrond was het de bedoeling aan steun voor economische en sociale cohesie ongeveer 35 % van de Phare-programma’s van de landen te besteden. Dit doel was dus rechtstreeks gekoppeld aan de andere „impactdoelstelling” van de Phare-evaluatie en niet direct aan de doelstelling „naar de Structuurfondsen toe te groeien”. DE ALGEMENE AANPAK OM HET PROGRAMMA PHARE TE VAN BENUTTEN DE TER KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN VOORBEREIDING Wat betreft de tweeledige ESC-doelstelling van Phare, zie 15. paragraaf 9. Bij de Structuurfondsen werkt men met gezamenlijk beheer en bij Phare met gedecentraliseerde uitvoering. De juridische en finan- ciële procedures zijn bijgevolg verschillend, wat beperkingen voor „al doende leren” met zich meebrengt. Daarom werd in de Phare- evaluatie ook uitdrukkelijk gewezen op het belang van proef- projecten voor maatregelen van het type Structuurfondsen. Bij het ontwerpen kan er immers onderlinge afstemming plaatsvinden, maar bij de uitvoering moet hoe dan ook aan de bepalingen van het Financieel Reglement inzake externe steun worden voldaan. 16. De onder 15 vermelde beperkingen daargelaten, leverde het gebruik van het Phare-onderdeel institutionele versterking ter voorbereiding op de Structuurfondsen geen problemen op. Phare is een flexibel, algemeen instrument voor externe bijstands- verlening, waarbinnen een combinatie van investerings- maatregelen met institutionele maatregelen en zelfs een gedeelte- lijke combinatie met andere instrumenten mogelijk zijn. Uit een oogpunt van gezond financieel beheer was het voorzichtiger om de vaste Phare-benadering aan te houden, bestaande uit een staps- gewijze, gecontroleerde ontwikkeling: van gecentraliseerde beheerssystemen, via gedecentraliseerd beheer met controles ach- teraf tot volledige decentralisatie. Het besluit om maar twee nieuwe pretoetredingsinstru- 17. menten te creëren werd eind de jaren negentig unaniem genomen en genoot de volledige steun van het Europees Parlement en de Raad. In 1999 werd duidelijk dat de schaal van de noodzakelijke voorbereidingen enorm was en de eisen aan de administraties van de kandidaat-lidstaten overeenkomstig. Deze waren niet in staat om de uitdaging van een gesofistikeerde meerjarenplanning met complexe uitvoeringsregelingen aan te nemen en terzelfder tijd de ontwikkeling naar controles achteraf, die door de Structuur- fondsenverordening worden voorgeschreven, te ondersteunen. Het was bijgevolg raadzaam te kiezen voor een meer gefaseerde aanpak in het kader van Phare, om overbelasting van de gelimi- teerde middelen van de kandidaat-lidstaten en een mogelijke onderbreking van de pretoetredingssteun te vermijden. 18.  De steun voor projecten van het type doelstelling 1 van het EFRO en het ESF kwam uitsluitend uit het ESC-onderdeel van de nationale Phare-programma’s (dat circa 35 % van het totaal uitmaakte). Voor de uitvoering van Phare en de coördinatie van alle pretoetredingssteun was DG Uitbreiding verantwoordelijk. Overeenkomstig de mededeling COM(97) 112 werd vanaf 1998 gezorgd voor hechtere samenwerking met de diensten van de Commissie die bevoegd zijn voor het structuurbeleid in de regio’s. De directoraten-generaal die bevoegd zijn voor de Structuur- fondsen zijn nauw bij de ESC-programmering betrokken. Sedert de invoering van voorlopige nationale ontwikkelingsplannen (VNOP), die de kandidaat-lidstaten eind 1999 opstelden, hebben alle betrokken diensten aan de evaluatie en de uitvoering ervan C 15/22 NL Publicatieblad van de Europese Unie 20. 1. 2005 bijgedragen. In het bijzonder DG Regio was systematisch betrok- ken bij de jaarlijkse ESC-programmering en bij programmerings- overleg ter plaatse. Er werd toegezien op intensieve coördinatie van alle diensten bij de onderhandelingen over het regionaal beleid (hoofdstuk 21) en in het kader van de coördinatie- verordening van de Raad van 1999. apparaat en werd 100 % van de Structuurfondsen centraal uitge- voerd. Voor de periode 2000-2006 zijn twee nieuwe regio’s gecreëerd en wordt 31 % van de Structuurfondsen via regionale programma’s uitgevoerd. Wat de toetredingslanden betreft, was het de Commissie er met haar aanbeveling voor sectorale programma’s voornamelijk om te doen een bijzonder korte programmeringsperiode voor de Structuurfondsen (minder dan drie jaar) zo eenvoudig mogelijk te houden (zie paragraaf 23). Wat betreft de tweeledige ESC-doelstelling, zie paragraaf 19. 9. De gevolgde werkwijze was erop gericht om gefaseerd een effectieve ESC-programmering tot stand te brengen en geleidelijk aan in de richting van de integrale aanpak van doelstelling 1 te evolueren. In dit verband moet de dynamiek die uitging van de onderhandelingen worden onderstreept. In 1999 werd voorzien de periode 2000-2006 grotendeels te gebruiken om geleidelijk de Structuurfondsenaanpak over te nemen. De Europese Raad van Nice en die van Laken brachten daar verandering in. Overeenkomstig 20. Structuurfondsenverordening (EG) nr. 1260/1999 moeten de lidstaten, ongeacht hun regionale structuur, een enig programmeringsdocument (EPD) indienen als de toewijzing van de Gemeenschap minder dan 1 000 miljoen euro bedraagt. Is de Gemeenschapstoewijzing groter, dan is het hoofdzakelijk de lidstaat die beslist of er een communautair bestek/operationele programma’s of een EPD wordt ingediend. Bovendien was de NUTS-classificatie in de meeste kandidaat- lidstaten nog niet gerealiseerd in 1999.  Niemand wist toen welke geografische indeling voor de Structuurfondsen zou worden toe- gepast bij de toetreding en wanneer deze zou plaatsvinden. Ter bevordering van de introductie van ESC werd, in 21. overeenstemming met de beginselen van focus, concentratie en impact (zie antwoord op opmerking 9), ESC-investeringssteun beperkt tot doelregio’s, in tegenstelling tot de steun voor institu- tionele opbouw, die voor het gehele land werd verleend. Deze regionale aanpak werd maar gevolgd vanaf 2000 (het eerste jaar van ESC-programmering). Met het oog op het toegroeien naar doelstelling 1 werd deze aanpak op ruimere schaal toegepast (zie Phare-evaluatie) in de ESC-programmering voor 2001, waarbij de mogelijkheid werd geboden om landelijk met sectorale programma’s te werken. In het bijzonder de kleinere landen kon- den ervoor opteren om uitsluitend nationale sectorale programma’s uit te voeren. De lagere regionale entiteiten zouden dan wel geen beheerstaken voor de Structuurfondsen vervullen, maar in dat kader wel als tussenpersoon optreden (zie paragraaf 25), waardoor de met de uitvoering van de ESC-maatregelen opgedane ervaring niet verloren ging. 22. Voortbouwend op de ervaring van 1994-1999 vergroot- ten de lidstaten in de periode 2000-2006 aanzienlijk het aandeel van de regionale programma’s ten opzichte van de sectorale (nationale) programma’s, voornamelijk de grotere landen met een regionale structuur. Niettegenstaande zij een overwegend centrale administratie hebben, wordt in Portugal 47 % van de Structuur- fondsen in 2000-2006 via regionale programma’s uitgevoerd en in Griekenland 34 %. Ierland is een bijzonder geval. In 1994- 1999 had Ierland nog een compleet gecentraliseerd bestuurlijk 23. Niet eerder dan in 2001, toen duidelijk werd dat de pro- gammeringsperiode voor de Structuurfondsen bijzonder kort zou worden (drie jaar), stelde DG Regionaal beleid aan de landen voor om geen afzonderlijke regionale operationele programma’s te gebruiken (wat momenteel in de lidstaten gebruikelijk is), maar wel één geïntegreerd regionaal OP (IROP) dat alle regio’s omvat. Het IROP in Polen bijvoorbeeld, omvat alle 16 regio’s. Uiteinde- lijk werd met de landen overeengekomen dat de IROP’s centraal zou worden beheerd, maar met de klemtoon op maatregelen uit- gevoerd in de afzonderlijke regio’s door de bevoegde regionale autoriteiten. 24. DG Uitbreiding heeft na een eerste jaar (2000) waarin ESC-investeringen werden beperkt tot enkele doelregio’s (om de invoering ervan te vereenvoudigen), zoals gezegd in paragraaf 21, sectorale ESC-programma’s op landelijk vlak ingevoerd voor kleine landen (NUTS II). In grotere „geregionaliseerde” landen konden de sectorale programma’s en de regionale aanpak (zie Phare 2000-evaluatie) naast elkaar bestaan.  Zoals gezegd in para- graaf 21, maakte dit deel uit van een gefaseerde ontwikkeling in de richting van een doelstelling 1-aanpak. 25. De ervaring is dat er ook wanneer operationele programma’s centraal worden beheerd een rol in de uitvoering is weggelegd voor regionale instanties. De institutionele versterking van de programmerings- en beheerscapaciteit via Phare vond met andere woorden plaats op centraal én op regionaal niveau. Over- eenkomstig de beginselen van gezond financieel beheer (goed rentmeesterschap, doeltreffendheid, effectiviteit) diende ander- zijds (zie paragraaf 9) de ESC-investeringssteun te worden gefo- cust en geconcentreerd om een impact te garanderen. En, zoals in de Phare-evaluatie wordt aangestipt, was het niet mogelijk noch verstandig om alle regionale structuren van tevoren te testen en de beschikbare middelen over te veel programma’s te verspreiden. 26. De richtsnoeren van 1999 bepaalden dat het selecteren en monitoren van projecten bevoegdheden bleven van de ministeries/administraties die direct voordeel hadden van de bij- stand en, voorzover dat mogelijk was, van duurzame instellingen die verantwoordelijk zouden zijn voor het beheren en uitvoeren van Gemeenschapsfondsen, in het bijzonder de Structuurfondsen, bij de toetreding. Waar de capaciteit bestond, was er dus telkens één beheersautoriteit voor regionale ontwikkeling, ESF, MKB en grensoverschrijdende samenwerking (bv. in Polen). Het vermel- den waard is tevens dat de richtsnoeren bepaalden dat de IO-activiteiten dienden te worden toegespitst op zwakke punten op centraal, regionaal en lokaal niveau, met name gelet op de gro- tere aandacht voor economische en sociale cohesie. 20. 1. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 15/23 De ESC-doelstellingen (zie paragraaf 9) waren niet con- 27. tradictorisch en, zoals in paragraaf 24 is gezegd, werd de doelregio-aanpak voor investeringen uitsluitend in het eerste jaar van de ESC-programmering (2000) gevolgd. De steun voor insti- tutionele opbouw ter voorbereiding op de Structuurfondsen bestreek het hele land (centraal en regionaal niveau), maar de mid- delen voor investeringssteun waren beperkt en moesten worden geconcentreerd op enkele prioriteiten om impact te hebben en te voldoen aan de beginselen van gezond financieel beheer. Dat was een essentiële les van de zich ontwikkelende programmerings- structuren en een cruciale aanvulling op de voorbereiding voor de Structuurfondsen. Het voorbereidingsproces was niet statisch maar dyna- 28. misch en werd bepaald door de ruimere onderhandelingsstrategie voor het regionaal beleid (o. a. gemeenschappelijke standpunten).  De input van deze strategie bestond onder andere uit het voort- durend evoluerende beleidskader van voortgangsverslagen en op basis daarvan vastgestelde prioriteiten van het partnerschap voor toetreding. Ook op grond daarvan besliste de Commissie om Phare-ESC-investeringssteun te verlenen ondanks de omstandig- heden van trage aanwijzing van de beheersstructuren en onvol- doende institutionele stabiliteit. Deze aanpak was echter gerecht- vaardigd vanwege de uitkomst van de onderhandelingen, zowel wat de concrete resultaten als wat het tijdschema betreft. PHARE-PROCEDURES 29. Zie antwoord op paragraaf 17. 30. De coördinatieverordening van 1999 bepaalde dat het de bedoeling was het beheer van de pretoetredingssteun geleidelijk te decentraliseren, rekening houdende met de beheers- en controle- capaciteit. In deze aanpak werd eerst het gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (DIS) ingevoerd en vervolgens het uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (EDIS), wat het uitdoven van de Phare-steun overeenkomstig de mededeling van 2002 ver- eenvoudigt en de landen in staat stelt om met controles achteraf te werken. Alhoewel de coördinatieverordening dat proces niet verplicht maakte voor de landen, stelde de Commissie al in 2000 een vade- mecum op ter voorbereiding op het EDIS (zie werkdocument van de Commissie „Preparing for Extended decentralisation of the Phare and Ispa programmes”). Dit werkdocument, met onder andere checklisten voor de in het kader van EDIS te halen controlenormen, werd eveneens reeds in 2000 aan alle landen verstrekt. In 2001 werd een stappenplan op weg naar EDIS voor Ispa en Phare, met de te volgen methodologie om aan de voor- waarden van de coördinatieverordening te voldoen, opgesteld en aan alle landen bezorgd. Zowel bij het werkdocument als bij het stappenplan was een begeleidende brief gevoegd van DG Regio en DG Elarg, waarmee de sterk gecoördineerde aanpak van de Phare- en Ispa-programma’s werd benadrukt. Volgens de Phare-evaluatie was decentralisatie ten vroegste vanaf 2002 mogelijk, mits vol- daan was aan de gestelde voorwaarden en de noodzakelijke finan- ciële en personele middelen aanwezig waren. Het zou inderdaad wenselijk zijn geweest om vroeger over te gaan op EDIS, maar door het kortere tijdpad bleek dit niet mogelijk. In 2001 werd de druk op de landen om het EDIS-proces 31. te bespoedigen aanzienlijk opgevoerd en in februari 2002 werd zelfs een ministerconferentie met de commissaris, de voor uitbrei- ding bevoegde directeur-generaal en de topambtenaren van de DG’s Regio en Agri georganiseerd.  Gedurende 2002, nadat op de Europese Raad van Laken de streefdata voor de toetreding waren vastgesteld, werd een formele bepaling betreffende de invoering van EDIS in de Akte van toetreding opgenomen en werd de uit- voering van de reeds begonnen werkzaamheden versneld. De oprichting van werkgroepen op hoog niveau was voor de Com- missie en de landen maar een maatregel naast andere. Voorts werd er gezorgd voor permanente begeleiding in de vorm van documentatie en werkbijeenkomsten van de DG’s Regio en Elarg. Er was bijgevolg geen wezenlijk verschil tussen Phare en Ispa wat betreft de timing voor de invoering van de uitgebreide decentralisatie. De Commissie erkent dat de invoering van het nieuwe 33. ESC-instrument in 2000 traag, zij het toch gestaag, verliep, maar er is geen verband tussen de invoering van EDIS, dat „ten vroeg- ste vanaf 2002” zou starten, en de initiële moeilijkheden bij de uitvoering van de ESC-steunregelingen, die twee jaar eerder waren ingevoerd. Die moeilijkheden waren voornamelijk te wijten aan het feit dat de onervaren instanties moesten leren omgaan met het voor hen nieuwe mechanisme van de „steunregeling”. De steun- regelingen brachten weliswaar extra werk mee voor de delegaties (voorafgaande goedkeuring van de oproepen tot het indienen van voorstellen en de richtsnoeren voor belangstellenden), maar vol- gens de regels voor externe steun („gedecentraliseerd”) is het eva- lueren van steunaanvragen voor projecten geen taak van de dele- gaties maar van de nationale autoriteiten. De delegaties moeten hun globale goedkeuring hechten aan het evaluatieverslag en de uiteindelijke lijst van geselecteerde voorstellen die door de nationale autoriteiten worden opgesteld, niet aan elk contract afzonderlijk. De initiële moeilijkheden waren dus voornamelijk te wijten aan het leerproces van de autoriteiten die nog geen ervaring hadden met het voor hen nieuwe mechanisme van de „steunregeling”. 34. Zwakke administraties en gebrekkige coördinatie tussen de ministeries waren een realiteit in 1999. Daarom werden aan de (tegen oktober 1999 in ontwerpversie in te dienen) voorlopige nationale ontwikkelingsplannen geen al te hoge eisen gesteld, ook al weerspiegelden deze wat in het kader van doelstelling 1 gebrui- kelijk was (o. a. de partnerschapsaanpak). De VNOP werden beschouwd als een eerste stap van een continu proces dat met- tertijd moest leiden tot ontwikkelingsplannen van de soort die binnen de EU voor de Structuurfondsen wordt geëist. De VNOP vervulden dus een dubbele functie: belangrijkste beleidsdocument voor de ESC-programmering en voorloper van de ontwikkelings- plannen voor de Structuurfondsen.  Eind 2000 werd aan de lan- den gevraagd om hun VNOP tegen eind 2001 te evalueren en bij te stellen, rekening houdende met de opmerkingen van de Com- missie over de initiële VNOP en met de lessen die waren getrok- ken uit de ESC-programmering voor het jaar 2000. De herziene VNOP, die gezamenlijk werden beoordeeld door DG Uitbreiding en de voor de Structuurfondsen bevoegde DG’s, effenden het pad voor de ontwikkelingsplannen van de Structuurfondsen en de programmeringsdocumenten die later, in de loop van 2002-2003 door de toetredingslanden zouden worden opgesteld. C 15/24 NL Publicatieblad van de Europese Unie 20. 1. 2005 De Phare-evaluatie merkte de totstandbrenging van een 35. meerjarenprogrammering (steunende op uitgebreide nationale programma’s voor de overname van het acquis en de VNOP) aan als een taak op middellange termijn, die onder bepaalde omstan- digheden vanaf 2002 gerealiseerd zou kunnen worden. In het kader van Phare-GS was een meerjarenaanpak eenvoudiger te rea- liseren vanwege de beperkte schaal van het programma en het feit dat dit complementair was met een programma waarmee vanaf het begin in het kader van Interreg (een programma met meer- jarenprogrammering) aan de grenzen van de EU met de kandidaat-lidstaten werd gewerkt. De intensievere coördinatie met Interreg vanaf 1999 leidde ertoe dat gezamenlijke programmeringsdocumenten met een meerjarenopzet (zij het slechts indicatief voor Phare, waarvan de toewijzingen jaarlijks worden vastgesteld) werden aangenomen voor 2000-2002, met een herziening in 2003. Alle Phare-documentatie voor 36. investeringsprojecten bevat sinds 2000 de cofinancieringsvoorwaarde. Omdat de voor- bereidingen voor de toetreding een aanzienlijke financiële last meebrachten voor de kandidaat-lidstaten, was in het kader van Phare zowel gezamenlijke als parallelle cofinanciering toegestaan. Dat de financieringsbesluiten van Phare jaarlijks moeten worden genomen, neemt niet weg dat voor voornoemde cofinancierings- vormen een budgettaire meerjarenplanning van de betrokken lan- den vereist is. EN FINANCIERING DE PHARE-PROGRAMMA’S TER VOORBEREIDING VAN DE KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN UITVOERING VAN 37. Het speciaal voorbereidingsprogramma (SVP) was oor- spronkelijk bedoeld als horizontaal meerlandenprogramma, maar in 1998 werd conform de algemene beleidslijn van vermindering van het aantal horizontale acties beslist om het gefaseerd stop te zetten. Vanaf 1999 werden soortgelijke acties geïntegreerd in de nationale programma’s, hoofdzakelijk via de steun voor institu- tionele opbouw. 39. Het was voorzien om het streefcijfer van circa 35 % van de nationale Phare-programma’s voor ESC „per land met de nodige flexibiliteit toe te passen” (Phare-richtsnoeren, 1999).  In 2003 werd doelbewust gefocust op ESC om de concentratie op versterking van de administratieve en gerechtelijke capaciteit die in 2002 had plaatsgevonden, te compenseren. Meerdere landen besteedden ruimschoots meer dan 35 % van hun middelen voor 2003 aan ESC-investeringen. Het gemiddelde bedroeg 39 %. 40. In Bulgarije werd het programma voor 2000 eind 2000 vastgelegd, met een termijn voor het aangaan van verplichtingen die tot eind 2002 liep. Insgelijks werd het programma voor 2001 pas eind 2001 vastgelegd. Tegen eind 2001 waren maar weinig ESC-verplichtingen voor 2000 aangegaan omdat de autoriteiten moeilijkheden ondervonden met het nieuwe instrument, o. a. met de steunregelingen. Op dat moment hadden de bedoelde uitvoeringsproblemen nog niet de kop opgestoken en was er bij- gevolg geen reden voor om de ESC-toewijzingen te verminderen. Toen de moeilijkheden in 2002 rezen, handelde de Commissie verantwoordelijk en verminderde zij de toewijzingen voor dat jaar. Ondanks de moeilijkheden bleven de verliezen op verplich- tingen voor 2000 en 2001 beperkt. 2000 was het eerst ESC-jaar en het totaal voor ESC maakte 23 % van het natio- nale programma uit. In 2001 steeg het ESC-aandeel in het totaal tot 45 %. In 2002 en 2003 werd de toewijzing vanwege de beperkte capaciteit verminderd om het mogelijk te maken ver- plichtingen aan te gaan voor eerdere vastleggingen. De aandelen bedroegen respectievelijk 15 % en 12 %. Het heeft hoe dan ook meer zin om de situatie over meerdere jaren te bekijken dan om de jaarlijkse variaties te analyseren. Samenvattend, is sedert de invoering van ESC 23 % van het nationale programma aan ESC besteed, ofwel minder dan het streefcijfer van 30 %, maar dit is zeer behoorlijk voor een land dat verder van de toetreding staat dan de meeste andere begunstigden en dat zijn capaciteit nog aan het ontwikkelen is. 41. Tot 2002 waren de nationale structuren voor de Structuurfondsen voor het merendeel nog niet aangewezen, waar- door het moeilijk was er steun aan te verlenen. In 2000 en 2001 oefende de Commissie reeds druk uit om vooruitgang te realise- ren door in het kader van Phare ESC-investeringsbeslissingen te nemen terwijl de institutionele onzekerheid nog erg groot was. Deze ambitieuze aanpak werd uiteindelijk echter gerechtvaardigd door de uitkomst van de onderhandelingen, zowel wat concrete resultaten als wat timing betreft. Het resultaat was dat de termijn ongeveer gehalveerd werd, maar er toch nog genoeg tijd overbleef om de ESC-acties uit te voeren.  Voor institutionele opbouw is een dergelijke aanpak evenwel moeilijker en de acties werden gefo- cust op domeinen waar het meeste houvast bestond. 42. Een evolutieve aanpak betekent niet noodzakelijkerwijs inconsequentie. De in 2000 gevolgde programmeringsaanpak markeerde een evolutie voor de pretoetredingsperiode, waarbij zo snel mogelijk werd toegegroeid naar de volledige Structuur- fondsenaanpak (i. e. thematische en regionale programma’s voor het hele grondgebied van een land). Betreffende de regionale vs. de sectorale aanpak, zie antwoord op opmerkingen 9, 21 en 24. De verandering van verantwoordelijke ministeries voor het opstellen van de VNOP en vervolgens de NOP weerspiegelde de aanwijzing van de voor de Structuurfondsen bevoegde autoritei- ten die laat in het proces plaatsvond (2002). Zoals in het 43. antwoord op opmerking 33 is benadrukt, waren de landen niet vertrouwd met ESC-projecten en met name niet met het uitvoeringsinstrument: de ESC- steunregeling. Hiervoor was dus een leerproces vereist, dat welis- waar voor vertraging in de uitvoering zorgde, maar een essentiële bouwsteen was van de uitvoering van de Structuurfondsen in de periode daarna. Wat Bulgarije betreft, was de Commissie het eens met de opmerkingen die de Rekenkamer in september 2002 maakte en volgden de nodige correcties. 44. Conform de doelstelling om voor te bereiden op de Structuurfondsen, vertoonden de ESC-investeringen in het kader van Phare sterke gelijkenis met investeringen van het type ESF en EFRO. Investeringen in economische basisinfrastructuur zijn vol- komen subsidiabel uit het EFRO als zij bijdragen tot het verho- gen van het economisch potentieel van een regio en aldus een productieve omgeving stimuleren. Het verhogen van het alge- meen peil van de infrastructuur is hoe dan ook altijd een eerste vereiste voor economische en sociale ontwikkeling. 20. 1. 2005 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 15/25 het algemene De faciliteit voor projectvoorbereiding (FPV) van 1999 45. was als horizontaal meerlandenprogramma enig in zijn soort. Overeenkomstig om horizontale/meerlandenprogramma’s te vervangen door nationale programma’s, werd de kandidaat-lidstaten verzocht om binnen hun nationale programma’s voor FPV’s te zorgen (o. a. om een „pipeline” voor Structuurfondsenprojecten te ontwikkelen). Wan- neer de betrokken landen op een gegeven moment beslissen dat er voldoende in een dergelijke maatregel is geïnvesteerd, dan is dat hun zaak. beleid De vertragingen bij twinning, in het bijzonder bij het 50.  selecteren van partners in de lidstaten, waren in alle gevallen te wijten aan vertraging bij het aanwijzen van de verantwoordelijke ministeries en uitvoeringsorganen, hetgeen slechts gebeurde onder druk van de onderhandelingen. Tijdens dit proces was het voor de Commissie uitgesloten om zich met interne politieke aan- gelegenheden ESC- investeringsbeslissingen als wat de institutionele opbouw betreft, heeft de Commissie alles gedaan wat mogelijk en haalbaar was. bemoeien. Zowel wat de te 46. Zie ook antwoord op opmerkingen 33 en 43. De Com- missie is van oordeel dat 72 % betalingen, zoals blijkt uit de eind 2003 beschikbare eerste gegevens over 2000 — het eerste jaar van het nieuwe ESC-instrument, in de gegeven omstandigheden een goed resultaat was. De aanloopproblemen die er waren, betroffen niet geheel onverwacht de administratieve capaciteit. Dit remde de inspanningen om die capaciteit te versterken even- wel niet af, maar zorgde integendeel voor een versnelling. Dat kwam tot uiting in de prioriteiten van de partnerschappen voor toetreding van 2002 en in de actieplannen voor de administra- tieve capaciteit, betreffende o. a. de institutionele opbouw voor ESC, die gemiddeld ongeveer 6 % van de nationale programma’s uitmaakten. Dit betekent dus dat de meeste landen gedurende de onderzochte periode meer middelen van hun programma’s toe- wezen aan institutionele versterking. 51. Zie antwoord op opmerkingen 33 en 43. De delegaties van de Commissie hebben een belangrijke rol gespeeld bij het ver- beteren van de kwaliteit en de deugdelijkheid van de documenten en procedures voor de steunregelingen, en zodoende het leerpro- ces dat de kandidaat-lidstaten moesten doormaken ondersteund. 52. Omdat slechts de ESC-projecten van het eerste jaar (2000) hun voltooiing naderen, is het moeilijk om op basis van de thans beschikbare — onvolledige — gegevens gefundeerde twijfels uit te spreken. Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat de landen bij hun voorbereiding op de toetreding ook nog andere prioriteiten hadden. RESULTATEN VAN DE PROJECTEN VOOR INSTITUTIONELE VERSTERKING DE VAN KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN VOORBEREIDING TER 47. De ontwerpen van de initiële VNOP (eerste generatie) moesten tegen eind oktober 1999 bij de Commissie worden inge- diend, met of zonder twinningcomponent, om de ESC- programmering in 2000 te vergemakkelijken. In de herziene VNOP (tweede generatie) van 2001 speelde twinning wel een rol van betekenis (zie paragraaf 34). 56. Zoals in het speciaal verslag van de Rekenkamer betref- fende twinning werd geconstateerd, verbeterde dit instrument beduidend na de aanloopfase.  Er kunnen uit de moeilijkheden in die fase geen algemene conclusies worden getrokken voordat de Commissie haar eigen evaluatie van het instrument en van de maatregelen ter verbetering ervan heeft gemaakt. 48. De invloed van de bijstelling of wijziging van procedures op de uitvoering van proefprojecten was eerder marginaal in ver- gelijking met die van andere meer fundamentele factoren die in het verslag worden aangewezen, zoals de onzekere institutionele situatie en de administratieve lacunes (zie de paragrafen 51-60). 49. Het is bijna onvermijdelijk dat er bij een nieuw initiatief aanloopproblemen zijn. Dat was ook het geval bij de FPV. In ver- band met de ontoereikende administratieve capaciteit in één land besloot het hoofd van de delegatie om een afwijking van de nor- male aanbestedingstermijn toe te staan. Er vond evenwel geen „overtreding” van de voorschriften, in de zin van een onregelma- tigheid, plaats. De redenen voor de afwijking waren aantoonbaar en gerechtvaardigd. 57. Voorzover de respectieve rollen van de twinningpartners en -consultants vóór de toetreding niet duidelijk omschreven waren, was dit een operationeel probleem van het project- management, waarvoor (in hoofdzaak) de administraties van de landen en de projectleiders van de lidstaten gezamenlijk verant- woordelijk waren (dit probleem wordt behandeld in de diverse antwoorden op de twinningverslagen van de Rekenkamer). 58. Aan de kandidaat-lidstaten is bij herhaling gevraagd om de autoriteiten vroeger aan te wijzen, maar interne politieke fac- toren beletten dat. Het probleem werd maar in de slotfase van de onderhandelingen opgelost, zoals de Rekenkamer in diverse opmerkingen hierboven aangeeft. Mede dankzij de ESC-aanpak van Phare (de VNOP) is een algemene planningcapaciteit gecreëerd waardoor de kandidaat-lidstaten hun ontwerp- ontwikkelingsplannen voor de Structuurfondsen begin 2003 konden indienen (om er zeker van te zijn dat de CB’s, OP’s en EPD’s in 2004 werden goedgekeurd en van start gingen). Die plannen zijn eveneens in 2003 goedgekeurd, wat een unieke pres- tatie was. C 15/26 NL Publicatieblad van de Europese Unie 20. 1. 2005 Zoals in het antwoord op opmerkingen 9, 25 en 27 is 61. beklemtoond, bestreek de institutionele opbouw het gehele grondgebied, het centrale en het regionale niveau, om de structu- ren die de ESC moesten beheren, voor te bereiden. Daar stond tegenover, zoals in de Phare-evaluatie werd onderstreept, dat de ESC-investeringssteun van Phare moest worden gefocust op enkele prioriteiten om effect te sorteren.  Het was niet haalbaar noch zinvol om alle structuren en instrumenten die via institu- tionele opbouw werden ontwikkeld, van tevoren via proef- projecten te testen. Deze concentratie vereist een programmato- rische discipline om te garanderen dat de beschikbare middelen niet worden versnipperd over te veel programma’s. Dit was in overeenstemming met de beginselen van goed rentmeesterschap, doeltreffendheid en effectiviteit in het kader van een gezond financieel beheer. CONCLUSIES 63. Ermee rekening houdende dat het voorbereiden op de Structuurfondsen slechts één van de ESC-doelstellingen was en dat de Commissie het streefcijfer van circa 35 % van de totale bestedingen van de nationale programma’s in de vorm van ESC- investeringen, naast een belangrijke component institutionele opbouw, heeft gehaald, mag worden gesteld dat de resultaten overeenkomen met de oorspronkelijke plannen. Het valt te betwijfelen of regelingen van het type Sapard en Ispa (de facto een vierde instrument) betere resultaten zouden hebben opgeleverd. Het is eveneens zeer twijfelachtig of landen die voor de voorbe- reiding op de toetreding tot het uiterste gingen, een tweede com- pleet decentralisatieproces hadden aangekund zonder ernstige verstoring van de bijstandsuitvoering. Er werd grote vooruitgang geboekt in de context van een onvoorzien en door het tempo van de onderhandelingen sterk verkort tijdpad. Er is een algemene planningcapaciteit gecreëerd waardoor de kandidaat-lidstaten hun ontwerp-ontwikkelingsplannen voor de Structuurfondsen begin 2003 konden indienen (en deze nog in 2003 konden worden goedgekeurd). Dit was een unieke prestatie. De ESC-oogmerken van focus, concentratie en impact botsten op geen enkel ogen- blik met de doelstelling van de Structuurfondsen. Een meer ver- snipperde besteding van de beperkte middelen zou een slecht voorbeeld van beheer van Gemeenschapsmiddelen hebben gege- ven. De Commissie is van mening dat er een integrale ontwikkelingsstrategie was (voortgangsverslagen en daarop geba- seerde partnerschappen voor toetreding) waarop het Phare- programma, met inbegrip van ESC, steunde. De ESC-bijdrage aan deze algemene strategie blijft grotendeels effectief, aangezien het merendeel van de ESC-investeringen worden gerealiseerd na de periode waarop het verslag betrekking heeft. 64. De herziene Phare-procedures weerspiegelden die van het EFRO en het ESF zo veel mogelijk, binnen de grenzen van het- geen door het Financieel Reglement is bepaald inzake externe steun. Het was onmogelijk om verder dan dat te gaan.  Met betrek- king tot EDIS werd in de Phare-evaluatie opgemerkt dat de decen- tralisatie ten vroegste vanaf 2002 van start zou kunnen gaan wegens de voorbereiding die nodig is om toereikende beheers- en financiële controlesystemen te ontwikkelen en deze operationeel te maken. De wettelijke verplichting om over te schakelen op EDIS is pas met de Akte van toetreding ingevoerd, nadat de ver- snelling van de onderhandelingen het tijdpad verkortte. Er was geen enkel verband (van wettelijke of procedurele aard) tussen het feit dat EDIS ten vroegste vanaf 2002 zou worden ingevoerd en de initiële moeilijkheden die waren gerezen bij de uitvoering van de steunregelingen die in 2000 waren ingevoerd. Die moei- lijkheden waren voornamelijk te wijten aan het feit dat de landen moesten leren omgaan met dit nieuwe mechanisme dat vergelijk- baar was met de EFRO/ESF-maatregelen (zie ook antwoord op de paragragen 28-36). 65. Vanwege de flexibiliteit waarin de Phare-richtsnoeren voorzagen, waren de toewijzingen betrekkelijk hoog. In 2001- 2002 maakten ESC-investeringen gemiddeld bijna 37 % uit van de financieringen uit de nationale programma’s (zie paragraaf 38), overeenkomstig het doel van de Phare 2000 -evaluatie. Het streef- cijfer (d. w. z. indicatie, geen voorgeschreven minimum) van 35 % voor ESC moest per land met de nodige flexibiliteit worden toe- gepast (Phare-richtsnoeren, 1999). Zeven van de tien landen kozen ervoor om minder dan 35 % aan ESC te besteden en dus meer aan andere prioriteiten van het partnerschap voor toetre- ding. Drie grote landen wezen aanzienlijk meer aan ESC toe, waardoor het gemiddelde toch op 37 % uitkwam. Daarbij komt nog dat institutionele versterking in het kader van ESC gedurende dezelfde periode gemiddeld ongeveer 6 % van de totale financie- ringen uit de nationale programma’s vertegenwoordigde, wat de gemiddelde totale toewijzingen op ruimschoots 40 % per jaar bracht. Het is daarom onduidelijk op welke manier de ESC- toewijzingen, zowel voor de afzonderlijke landen als in totaal, ontoereikend zijn geweest. 67. Dat niet alle oorspronkelijke plannen konden worden gerealiseerd binnen de gestelde termijn, die korter werd doordat de onderhandelingen in een stroomversnelling geraakten, was hoofdzakelijk te wijten aan moeilijkheden en vertraging bij de aanwijzing van de autoriteiten die de Structuurfondsen moesten gaan beheren. In sommige gevallen werd de impact van de pre- toetredingssteun op de voorbereiding ernstig gehinderd door een gebrek aan stabiliteit van die autoriteiten.  20. 1. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 15/1 I (Informacje) TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 5/2004 na temat pomocy w ramach Phare, mającej na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi wraz z odpowiedziami Komisji (zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE) (2005/C 15/01) SPIS TREŚCI STRESZCZENIE. WSTĘP. Pomoc w ramach Phare, mająca na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarzą-. dzania funduszami strukturalnymi Kontrola Trybunału. OGÓLNE PODEJŚCIE POLEGAJĄCE NA WYKORZYSTANIU PHARE W CELU PRZYGOTO- WANIA KRAJÓW KANDYDUJĄCYCH DO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI STRUKTURAL- NYMI. Wybór Phare utrudnił przygotowanie krajów kandydujących do EFRR i EFS. Przygotowanie programów ESC w ramach Phare różniło się od podejścia stosowanego do Celu 1 funduszy strukturalnych. Ograniczenia strategii polegającej na wykorzystaniu Phare w celu przygotowania do EFRR i EFS. PROCEDURY PHARE. Opóźnienia w tworzeniu Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania Programowanie wieloletnie nie zostało wprowadzone. FINANSOWANIE I WDRAŻANIE PROGRAMÓW PHARE MAJĄCYCH NA CELU PRZYGO- TOWANIE KRAJÓW KANDYDUJĄCYCH DO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI STRUKTU- RALNYMI. Kwota przyznanych środków w większości krajów była niższa, niż zakładano. Trudności napotkane podczas przygotowywania programów podobnych do programów Celu 1 funduszy strukturalnych. Opóźnienia we wdrażaniu programów. EFEKTY PROJEKTÓW ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO DLA PRZYGOTOWANIA KRA- JÓW KANDYDUJĄCYCH DO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI STRUKTURALNYMI. WNIOSKI. Trudności w ogólnym podejściu polegającym na wykorzystaniu Phare do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi. Punkt I–VII 1–14 1–10 11–14 15–28 15–17 18–26 27–28 29–36 30–33 34–36 37–55 37–41 42–45 46–55 56–62 63–67 63 Strona 4 5 5 7 8 8 9 11 11 11 12 12 12 13 14 17 18 18 C 15/2 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 20. 1. 2005 Punkt Strona Ograniczony postęp w przybliżaniu Phare do funduszy strukturalnych. Zróżnicowane środki na realizację programów ESC oraz ich opóźniona realizacja Jedynie częściowy sukces projektów w zakresie rozwoju instytucjonalnego, mających na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi Wniosek ogólny. 64 65 66 67 ZALECENIA. 68–71 Odpowiedzi Komisji. 18 18 18 18 18 20 20. 1. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 15/3 CBC CSF EFOGR EDIS EFRR ESC EFS ISPA NPR PHARE WNPR PPF Sapard SPD SPP LISTA SKRÓTÓW współpraca transgraniczna (ang. Cross Border Co-operation) ramy wsparcia wspólnotowego (Community Support Framework) Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej Rozszerzony Zdecentralizowany System Wdrażania (ang.  Extended Decentralised Implementation System) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego spójność gospodarcza i społeczna Europejski Fundusz Społeczny Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej Narodowy Plan Rozwoju główny instrument przedakcesyjny Wstępny Narodowy Plan Rozwoju wsparcie dla przygotowania projektów (ang. Project Preparation Facility) Przedakcesyjny instrument wsparcia na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich Jednolity Dokument Programowy Specjalny Program Przygotowawczy C 15/4 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 20. 1. 2005 STRESZCZENIE I. W trakcie kontroli Trybunał ocenił skuteczność pomocy dostarczanej w ramach Phare, pierwszego z trzech instrumentów przedakcesyjnych, które zostały wprowadzone przez Komisję, aby przygotować kraje kandydujące do zarządzania dwoma głównymi funduszami strukturalnymi: Europejskim Funduszem Rozwo- ju Regionalnego (EFRR) oraz Europejskim Funduszem Społecznym (EFS). Kontrola obejmowała okres od 1998 r. , czyli od momentu, kiedy Phare został przeorientowany, aby skupiał się na przystąpieniu do UE do roku 2002. W trakcie kontroli szczególną uwagę skierowano na Specjalny Program Przygotowawczy (SPP) z 1998 r. oraz programy spójności gospodarczej i społecznej, które zostały uruchomione w 2000 r. Pomoc krajom kandydującym w przygotowaniu się do zarządzania funduszami strukturalnymi nabierała dla Komisji coraz większego znaczenia, gdyż chciała ona zapewnić, że dane kraje będą w stanie w pełni wykorzystać znaczne środki dostępne po przystąpieniu do UE. Ogólne podejście polegające na wykorzystaniu Phare w celu przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi Ponieważ nie wprowadzono żadnego nowego instrumentu przygotowującego kraje kandydujące do za- II. rządzania EFRR i EFS, miały one trudności z poznaniem procedur obowiązujących w zakresie funduszy struk- turalnych (patrz: pkt 16–17). Ponadto podejście, którego Komisja wymagała początkowo od krajów kandydujących w przygotowywaniu programów EFS, różniło się od podejścia stosowanego w zakresie fun- duszy strukturalnych (patrz: pkt 18–24). Nie wszystkie regiony kwalifikujące się do pomocy z funduszy struk- turalnych zdobyły doświadczenie w zarządzaniu programami EFS przed przystąpieniem do UE, a struktury wdrażania Phare nie były podobne do struktur funduszy strukturalnych. Ponadto skuteczność programów EFS ucierpiała na tym, że zmierzały one do osiągnięcia efektu spójności, co nie zawsze było zbieżne z celami przy- gotowania do zarządzania funduszami strukturalnymi (patrz: pkt 27). Procedury Phare III. Komisja chciała, aby kraje kandydujące nauczyły się zarządzać tymi programami w oparciu jedynie o kontrole ex post przeprowadzane przez Komisję, tak jak w przypadku zarządzania funduszami struktural- nymi, jednakże Rozszerzony Zdecentralizowany System Wdrażania (EDIS), który miał to podejście umożli- wiać, nie został wprowadzony przed rozszerzeniem UE (patrz: pkt 30–32).  Opóźnienia powstałe przy wprowadzaniu systemu kontroli ex post utrudniły również wykorzystanie systemów dotacji, głównego me- chanizmu służącego do wdrażania funduszy strukturalnych (patrz: pkt 33). We wdrażaniu programowania wieloletniego – dodatkowej procedury zastosowanej w ramach funduszy strukturalnych – nastąpił jedynie nie- wielki postęp (patrz: pkt 34–35). Środki przeznaczone na programy i realizacja programów przygotowujących do zarządzania funduszami strukturalnymi IV. Chociaż ogółem około 35 % Phare zostało przeznaczone na programy EFS, większość krajów prze- znaczyła nieco mniej niż założone kwoty, głównie z powodu niewystarczającej zdolności do ich wykorzysta- nia oraz konkurencyjnych priorytetów (patrz: pkt 39–41). Dlatego kraje kandydujące miały trudności z opracowaniem programów i nie przeznaczyły odpowiednich środków na przygotowanie przyszłych pro- jektów w ramach EFS i funduszy strukturalnych (patrz: pkt 43–45). Doświadczyły również poważnych trud- ności w zakontraktowaniu środków przed wyznaczonym terminem (patrz: punkty 46–52). Problemy z wykorzystaniem środków odzwierciedlały brak doświadczenia i niewystarczający rozwój instytucjonalny urzędów odpowiedzialnych za zarządzanie programami EFS (patrz: pkt 54–55). 20. 1. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 15/5 Skutki projektów rozwoju instytucjonalnego dla przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi V. Niewystarczający rozwój instytucjonalny, jak również brak pewności, które organy zostaną w przy- szłości organami zarządzającymi i płatniczymi, zmniejszyły efekt projektów w zakresie rozwoju instytucjo- nalnego (patrz: pkt 58–59). Opóźnienia w zakładaniu regionalnych organów w niektórych krajach oraz zmiany w zakresie przewidzianej funkcji organów regionalnych w zarządzaniu funduszami strukturalnymi utrudniły rozwój instytucjonalny na poziomie regionalnym (patrz: pkt 60–62). Wniosek ogólny Chociaż Komisji należą się wyrazy uznania z tytułu rozpoczęcia już w 1998 r. programu Phare, ma- VI. jącego na celu pomoc krajom kandydującym w przygotowaniu się do zarządzania funduszami strukturalny- mi, w momencie rozszerzenia UE Phare miał dużo mniejszy wpływ na przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania EFRR i EFS, niż wynikało to z założeń Komisji zawartych zwłaszcza w Przeglądzie Phare 2000 (patrz: pkt 67). Częściowo było to spowodowane brakiem doświadczenia i dostatecznego rozwoju instytucjo- nalnego odpowiednich władz w krajach kandydujących. Nie udało się zaradzić tym problemom w wyznaczo- nym terminie. Zalecenia VII. Istnieje duża potrzeba wsparcia rozwoju instytucjonalnego w zakresie zarządzania funduszami strukturalnymi po rozszerzeniu UE (patrz: pkt 68). Znaczne środki powinny zostać przeznaczone na kontrole ex post działań prowadzonych w ramach funduszy strukturalnych w nowych Państwach Członkowskich (patrz: pkt 69). Należy wprowadzić jasną strategię określającą różne działania, które należy podjąć, aby przygotować obecne i przyszłe Państwa Członkowskie do zarządzania funduszami strukturalnymi (patrz: pkt 70).  Komisja powinna zwiększyć starania, aby przybliżyć program Phare do funduszy strukturalnych, przyznając przyszłym organom zarządzającym status jednostki wdrażającej Phare, zapewniając im pomoc, tak aby mogły wdrażać program Phare w ramach systemu kontroli ex post oraz wprowadzając wieloletnie planowanie w oparciu o Na- rodowe Plany Rozwoju (patrz: pkt 71). WSTĘP Pomoc w ramach Phare, mająca na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi średnich Kluczowym zagadnieniem, przed jakim stoi Unia Europej- 1. ska w kontekście rozszerzenia w 2004 roku, jest ogromne zróżni- cowanie wysokości dochodów uzyskiwanych w obecnych Państwach Członkowskich i w nowych Państwach Członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej (1). Podczas gdy 22 % ludności obecnej Unii żyje w regionach, w których pro- dukt krajowy brutto na mieszkańca kształtuje się poniżej 75 % średniej, po rozszerzeniu 93 % ludności nowych Państw Człon- kowskich będzie zamieszkiwało regiony, w których produkt kra- jowy brutto na mieszkańca wynosi poniżej 75 % średniej w rozszerzonej Unii Europejskiej. Aby możliwe było przezwycię- żenie owych dysproporcji, prawie wszystkie regiony nowych Państw Członkowskich będą uprawnione do otrzymania wspar- cia jako regiony „Celu 1” (2) z trzech głównych funduszy (1) Republika Czeska, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa, Polska, Słowenia i Słowacja. (2) Finansowanie Celu 1 jest przyznawane regionom UE zapóźnionym w rozwoju, z uwagi na to, że ich produkt krajowy brutto na miesz- kańca wynosi poniżej 75 % średniej unijnej. Na ten cel przeznacza się w przybliżeniu dwie trzecie funduszy strukturalnych. strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Europej- skiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR – Sek- cja Orientacji) (3). Dodatkowo wszystkie te kraje będą kwalifikowały się do uzyskania pomocy z Funduszu Spójności (4). 2. Na okres od 2004 do 2006 roku na wsparcie Celu 1 w ra- mach funduszy strukturalnych przyznano tym krajom w przybli- żeniu 13 178 mln euro, a także kolejne 7 523 mln euro w ramach (3) Głównym celem EFRR jest promowanie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez zmniejszanie nierówności między regionami lub grupami społecznymi. EFS jest głównym in- strumentem finansowym pozwalającym Unii na realizowanie celów strategicznych unijnej polityki zatrudnienia. EFOGR ma na celu wsparcie reformy strukturalnej sektora rolnictwa oraz rozwoju ob- szarów wiejskich. W okresie programowania funduszy struktural- nych od 1994 do 1999 roku 52 % środków wykorzystano poprzez EFRR, 30 % poprzez EFS i 16 % poprzez EFOGR. Pozostałe 2 % zo- stało wykorzystane przez czwarty fundusz strukturalny – Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa (FIFG).  (4) Fundusz Spójności finansuje projekty dotyczące środowiska i trans- portu w krajach, których PNB na mieszkańca jest niższy niż 90 % średniej UE (aktualni odbiorcy to Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portu- galia). C 15/6 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 20. 1. 2005 Funduszu Spójności. Jednak aby nowe Państwa Członkowskie mogły odnieść korzyści z tego finansowania, muszą być w stanie określić, przygotować i wdrożyć priorytetowe programy i projek- ty w wyznaczonych terminach. W marcu 1997 roku Komisja zaproponowała zmianę 3. ukierunkowania programu Phare, aby skoncentrować go w pełni na przygotowaniu krajów kandydujących do przystąpienia do Unii Europejskiej (5) (6). Dlatego też budżet Phare (w przybliże- niu 1 500 mln euro rocznie) miał być przeznaczony zasadniczo na rozwój instytucjonalny (30 %) oraz wsparcie inwestycji (70 %). Jeśli chodzi o rozwój instytucjonalny, wśród konkretnych obsza- rów, na których Komisja zdecydowała się skoncentrować finan- sowanie, znalazł się rozwój regionalny. Stwierdziła, że „istnieje potrzeba jak najszybszego zapoznania [krajów] z celami i proce- durami funduszy strukturalnych. Jest to najlepszy sposób zagwa- rantowania, że kraje te będą później w stanie zastosować zasady rządzące funduszami strukturalnymi i rozdysponować pierwsze wypłaty z tych funduszy (7)”. 4. W związku z powyższym „Specjalny Program Przygoto- wawczy na rzecz przygotowania krajów kandydujących do poli- tyki strukturalnej UE” (SPP), obejmujący każdy kraj kandydujący, został sfinansowany z programu Phare na rok 1998 na całkowitą kwotę wynoszącą 60 mln euro. Program zapewnił środki na roz- wój instytucjonalny oraz niewielkie pilotażowe projekty inwesty- cyjne w rodzaju projektów finansowanych z funduszy strukturalnych, aby zapewnić krajom kandydującym doświadcze- nie operacyjne we wdrażaniu procedur Celu 1. 5. Na pilny charakter przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi zwrócono uwagę w berlińskich ramach finansowych z marca 1999 roku, które przewidywały możliwość przystąpienia sześciu nowych krajów (Republika Czeska, Estonia, Węgry, Polska, Słowenia wraz z Cyprem) do Unii Europejskiej już w 2002 roku (8). (5) Nowa orientacja, jaką uzgodniono, została przedstawiona w adreso- wanym do Komisji Komunikacie Komisarza van den Broeka: Nowe orientacje dla programu Phare w kontekście pomocy przedakcesyj- nej (COM(97) 112/8, Bruksela, 18 marca 1997 r. ). (6) Oprócz krajów wspomnianych w przypisie 1, które przystąpią do Unii Europejskiej w maju 2004 roku, program Phare świadczy rów- nież pomoc dla Bułgarii i Rumunii, które mają przystąpić do Unii Europejskiej w późniejszym terminie. (7) COM(97) 112/8, Bruksela, dnia 18 marca 1997 r.  (8) Szczyt Rady Europejskiej w Helsinkach w grudniu 1999 roku otwo- rzył możliwość przystąpienia dla kolejnych sześciu krajów (Bułgarii, Łotwy, Litwy, Malty, Rumunii i Słowacji). Następnie Rada Europej- ska w Nicei, w grudniu 2000 roku, ustaliła rok 2004 jako docelową datę rozszerzenia Unii. Rada Europejska w Laeken, w grudniu 2001 r. , zadeklarowała, że rozszerzenie Unii stało się nieuniknione i że wybranych 10 krajów powinno być gotowych w 2004 roku. W 2000 roku utworzono dwa nowe instrumenty przed- 6. akcesyjne. Cele i procedury ISPA (9) (budżet roczny: 1 000 mln euro) były zbliżone do Funduszu Spójności. Sapard (10) (budżet roczny: 500 mln euro) miał na celu wsparcie wdrażania dorobku wspólnotowego w obszarze wspólnej polityki rolnej oraz rozwią- zywania problemów priorytetowych i szczególnych w zakresie zrównoważonego dostosowania sektora rolnictwa i obszarów wiejskich, a także – zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Sa- pard – został wdrożony z pewnymi podobieństwami do fundu- szy strukturalnych i EFOGR (patrz: pkt 17). Choć EFRR i EFS były odpowiednio około trzy i dwa razy większe niż fundusz struktu- ralny EFOGR (11), nie ustanowiono żadnych nowych instrumen- tów związanych z tymi dwoma funduszami. Zamiast 7. tego w nowych Wytycznych Phare na lata 2000–2006 przewidziano ustanowienie w każdym kraju progra- mów inwestycyjnych spójności gospodarczej i społecznej (ESC), które miałyby być finansowane z programu Phare (12). Programy ESC byłyby wdrażane za pomocą działań zbliżonych do finanso- wanych przez te dwa fundusze strukturalne, w obszarze inwes- tycji sektora produkcyjnego, rozwoju zasobów ludzkich oraz infrastruktury związanej z przedsiębiorczością. Programy te stanowiłyby jeden z dwóch obszarów objętych w 70 % finanso- waniem ze środków Phare przyznanych na inwestycje (13). Wy- tyczne określiły również, że działania Phare dotyczące rozwoju instytucjonalnego (pozostałe 30 % środków Phare) przede wszystkim odzwierciedlałyby wagę programów ESC poprzez za- jęcie się słabościami organów administracji na szczeblu central- nym, regionalnym i lokalnym, których obowiązki dotyczyły przedmiotowego obszaru (14). 8. Oprócz wspomnianych Wytycznych w październiku 2000 roku opublikowano przeprowadzony przez Komisję prze- gląd programu Phare zatytułowany „Przegląd Phare 2000: Wzmocnienie przygotowań do członkostwa” (15). W przeglądzie (9) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1267/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (Dz. U. L 161 z 26. 6. 1999, str. 73). (10) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1268/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r.  w sprawie wspólnotowych środków pomocowych na rzecz działań przedakcesyjnych w dziedzinie rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich w państwach Europy Środkowej i Wschodniej ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej w okresie przedakcesyjnym (Dz. U. L 161 z 26. 6. 1999, str. 87). (11) Na podstawie pomocy z funduszy strukturalnych w latach 1994–1999: EFRR 75,0 mld euro; EFS 43,4 mld euro; EFOGR 23,5 mld euro. (12) „Wytyczne dotyczące wdrażania programu Phare w krajach kandy- dujących w latach 2000–2006 w zastosowaniu art. 8 rozporządze- nia (EWG) nr 3906/89”. Decyzja Komisji: SEC(1999) 1596 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 13 października 1999 r. (13) Drugi obszar, jaki miał zostać sfinansowany w ramach inwestycji, to „Dostosowanie do norm i standardów UE”, który zasadniczo obej- mował zakup sprzętu dla głównych instytucji w celu monitorowania i wdrażania dorobku wspólnotowego. (14) Patrz: rozdział 3 „Rozwój instytucjonalny” Wytycznych na lata 2000–2006. (15) Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia, C(2000) 3103/2, dnia 27 paź- dziernika 2000 r. 20. 1. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 15/7 wysnuto wniosek, że działanie określone jako „Przejście na fun- dusze strukturalne” stanowiło jedno z dwóch wyzwań dla Phare, którymi Komisja musi zająć się w latach 2000–2006. W tym ob- szarze wyznaczono dla programu Phare dwa następujące cele: Kontrola Trybunału a) b) „przygotowanie do wdrożenia funduszy strukturalnych w krajach kandydujących przez stworzenie niezbędnych struktur administracyjnych i budżetowych”; oraz „umożliwienie tym krajom skorzystania z pierwszej genera- cji zintegrowanych programów rozwoju regionalnego typu (fundusz strukturalny) Celu 1, przyczyniających się do ich spójności gospodarczej i społecznej. ”. 9. W przeglądzie podkreślono wagę przygotowania do fun- duszy strukturalnych: „Phare może nie tylko pomóc krajom kandydującym zająć się szerszymi dysproporcjami rozwojowy- mi, jakie istnieją między nimi a obecnymi Państwami Członkow- skimi, lecz również zapoznać je ze strukturami i procedurami, jakie będą im potrzebne, jeśli mają korzystać z funduszy struktu- ralnych w sposób sprawny i skuteczny po przystąpieniu do UE”. Rzeczywiście, z uwagi na bardzo ograniczony wpływ na spój- ność, jaki osiągnąć mogą programy Phare ESC w porównaniu z funduszami strukturalnymi z powodu znacznie mniejszych bu- dżetów, w wewnętrznych wytycznych dotyczących programowa- nia, ustanowionych w 2000 roku przez Dyrekcję Generalną ds. Rozszerzenia dla programów ESC 2001, stwierdzono, że: „ko- nieczne jest wyjaśnienie pożądanego wpływu na spójność gospo- darczą i społeczną, jak również pomoc w przygotowaniu struktur i strategii niezbędnych do wdrożenia funduszy strukturalnych po przystąpieniu do UE. Możemy oczekiwać jedynie niewielkiego wpływu w zakresie zmniejszenia ogólnych dysproporcji rozwojowych”. 10.  Główne zmiany przewidziane w Przeglądzie, odnoszące się do celu „przejścia na fundusze strukturalne”, były następujące: a) stopniowe wzmocnienie podejść i procedur funduszy struk- turalnych w zakresie wsparcia z Phare ESC; b) przesunięcie krajowych programów Phare w stronę progra- mowania wieloletniego na podstawie zróżnicowanej dla ca- łego wsparcia, w tym rozwoju instytucjonalnego; c) większa decentralizacja służąca zapoznaniu krajów kandy- dujących z zasadami wspólnej odpowiedzialności, które leżą u podstaw wdrażania funduszy strukturalnych; d) wzmocnienie pomocy, wraz z wysiłkami podejmowanymi przez kraje kandydujące, dla jednostek wdrażających (tzn. in- stytucji zarządzających w rozumieniu art. 34 rozporządze- nia w sprawie funduszy strukturalnych) zaakceptowanych przez kraj kandydujący oraz Komisję w pełnej zgodności z rozporządzeniem finansowym. Celem było zaangażowanie około 35 % krajowych programów narodowych we wsparcie inwestycyjne dla ESC. 11. Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał była ocena, jak skuteczny był program Phare w przygotowaniu kra- jów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi. W tym celu Trybunał: a) b) c) d) zbadał zakres, w jakim ogólne podejście stosowane przez Komisję zapewniło skuteczną podstawę do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami struktu- ralnymi (patrz: pkt 15–28); zbadał, w jakim zakresie Phare zapewnił odpowiednie przy- gotowanie do struktur i procedur funduszy strukturalnych (patrz: pkt 29–36); zbadał, czy finansowanie Phare zostało przyznane zgodnie z założeniami i w jakim zakresie było sprawnie wykorzysty- wane (patrz: pkt 37–55); zbadał skuteczność projektów rozwoju instytucjonalnego w realizowaniu ich celu, którym było przygotowania krajów beneficjentów do zarządzania funduszami strukturalnymi (patrz: pkt 56–62). Trybunał wybrał niniejszą kontrolę ze względu na fakt, 12. iż Komisja od 1997 r. przywiązuje większą wagę do przygoto- wania krajów kandydujących do zarządzania funduszami struktu- ralnymi, a także z uwagi na znaczne zasoby, jakie mają zostać przyznane z programu Phare na realizację tego celu od 2000 r. w stosunku do EFRR i EFS (16). W kontroli nie oceniano legalno- ści i regularności wydatków. Nie podjęto się również oceny zdol- ności krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi, ponieważ należy to do obowiązków samej Ko- misji, która realizuje je poprzez sporządzanie sprawozdań rocz- nych krajów kandydujących do przystąpienia do UE (17). Kontrola Trybunału bada raczej program Phare w celu stwierdzenia, jak dobrze środ- ki dostępne w ramach programu zostały wykorzystane, aby po- móc krajom kandydującym w ich przygotowaniach do zarządzania funduszami strukturalnymi. przygotowania dotyczących ogólnego (16) Trybunał prowadzi odrębną kontrolę dotyczącą zarządzania instru- mentem przedakcesyjnym Sapard, który jest powiązany z trzecim głównym funduszem strukturalnym – EFOGR.  Dodatkowo Trybu- nał zbadał aspekty zarządzania ISPA w swoim sprawozdaniu specjal- nym nr 5/2003 „Finansowanie projektów środowiskowych z Phare i ISPA w krajach kandydujących”, Dz. U. C 167 z 17. 7. 2003. (17) W latach 1998–2003 Komisja wydawała roczne „Raporty okresowe” dotyczące poziomu przygotowania krajów kandydujących. Pod ko- niec roku 2002, po zakończeniu negocjacji akcesyjnych z ośmioma z dziesięciu krajów kandydujących z Europy Środkowej i Wschod- niej, Komisja opublikowała w listopadzie 2003 r. „Szczegółowy ra- port monitorujący” dotyczący zakresu, w jakim podjęte zostały dalsze kroki w zakresie przygotowania do członkostwa. C 15/8 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 20. 1. 2005 13. Kontrola objęła programowanie i wdrażanie zobowiązań podjętych w latach 1998–2002. Nie dotyczyła zobowiązań podję- tych w roku 2003, które mogły wywrzeć jedynie ograniczony wpływ przed dniem 1 maja 2004 r. , zważywszy na terminowość wymaganą przy realizacji umów. Kontrolę skoncentrowano na dwóch głównych zastosowanych instrumentach: SPP z 1998 r. oraz programach ESC, które uruchomiono w roku 2000. Zobowiązania dla każdego kraju związane z tymi programami wymieniono w tabeli 1 (18). Wizyty na miejscu realizacji projektu w siedmiu krajach kandydujących (Bułgaria, Republika Czeska, Węgry, Łotwa, Polska, Rumunia i Słowacja) zostały przeprowadzo- ne w roku 2002. Dodatkowo litewskie i słoweńskie najwyższe izby kontroli przeprowadziły kontrolę tego obszaru w swoich krajach we współpracy z Trybunałem i przy zastosowaniu jego metodolo- gii. Ustalenia obu kontroli zostały wzięte pod uwagę przy przygo- towaniu sprawozdania specjalnego Trybunału. Tabela 1 Zobowiązania w ramach Specjalnego Programu Przygotowawczego oraz programu Spójności Gospodarczej i Społecznej Państwo SPP 1998 ESC 2000 ESC 2001 ESC 2002 Razem (w mln euro) Republika Czeska Estonia Łotwa Litwa Węgry Polska Słowenia Słowacja Bułgaria Rumunia 7,0 3,0 3,0 3,0 7,0 9,0 3,0 7,0 7,0 7,0 Razem 56,0 Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. 17,5 10,1 10,5 14,0 27,0 137,0 5,0 6,3 15,0 88,0 330,4 13,6 6,0 9,0 15,6 31,0 170,0 3,0 18,4 37,1 109,0 412,7 6,3 3,7 4,5 1,6 41,5 197,6 5,8 16,5 14,0 106,6 398,1 44,4 22,8 27,0 34,2 106,5 513,6 16,8 48,2 73,1 310,6 1 197,2 Ponieważ programy ESC finansowane z budżetu na rok 14. 2000 zostały zakontraktowane dopiero pod koniec 2002 r. , do tego czasu projekty inwestycyjne, które miały być finansowane z programu ESC, nie wywarły prawie żadnego wpływu. Tym sa- mym kontrola Trybunału nie objęła drugiego celu programów ESC, tj. wpływu w zakresie spójności (patrz: pkt 9).  a) finansowanie projektów twinningowych, w ramach których eksperci w zakresie funduszy strukturalnych z administracji Państw Członkowskich pracują w odpowiednich minister- stwach krajów kandydujących. Finansowaniem była także objęta pomoc techniczna świadczona przez firmy doradcze, choć w mniejszym stopniu; OGÓLNE PODEJŚCIE POLEGAJĄCE NA WYKORZYSTANIU PHARE KRAJÓW KANDYDUJĄCYCH DO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI STRUKTURALNYMI PRZYGOTOWANIA CELU W Wybór Phare utrudnił przygotowanie krajów kandydujących do EFRR i EFS b) umożliwianie krajom kandydującym „nauki przez praktykę”, dzięki zapoznawaniu ich z procedurami, jakie zgodnie z za- mierzeniami Komisji powinny coraz bardziej przypominać procedury funduszy strukturalnych. Środki zostały skierowa- ne na inwestycje, które testują i demonstrują instrumenty i struktury, które zostaną zastosowane po przystąpieniu do UE. 15. Program Phare przyczynił się do przygotowania krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi na dwa sposoby: (18) Większość zobowiązań w zakresie ESC obejmowało komponent twinningowy. W ograniczonej liczbie przypadków podjęto odrębne zobowiązanie dotyczące projektu twinningowego w stosunku do ESC. Projekty te zostały również zbadane przez Trybunał i ujęte w tabeli 1. 20. 1. 2005 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 15/9 Wsparcie rozwoju instytucjonalnego dla zarządzania 16. funduszami strukturalnymi poprzez projekty twinningowe i po- moc techniczną stanowiło odzwierciedlenie podstawowej roli programu Phare od jego powstania: zapewnienie kompetentnych kadr do wsparcia krajów w przechodzeniu do funkcjonujących gospodarek rynkowych i w konsekwencji członkostwa w Unii Eu- ropejskiej. Jednak wykorzystanie Phare w celu realizacji podejścia typu „nauka przez praktykę” do rozwoju instytucjonalnego w przypadku funduszy strukturalnych było bardziej problema- tyczne. Komisja zdecydowała się nie proponować nowego instru- mentu oraz rozporządzenia dotyczącego przygotowania krajów kandydujących do zarządzania EFRR i EFS. W efekcie, ponieważ Phare różnił się znacznie od funduszy strukturalnych pod wzglę- dem struktur wdrożeniowych, programowania, procedur, mecha- nizmów wdrażania oraz systemów kontroli, nie mógł być tak skutecznie stosowany do zapoznania krajów kandydujących z procedurami funduszy strukturalnych. 17. Podejście przyjęte w celu przygotowania krajów kandy- dujących do zarządzania EFRR i EFS było bardzo odmienne od przyjętego w stosunku do Funduszu Spójności i EFOGR. Jak za- uważono w pkt 6, Komisja ustanowiła całkowicie nowe instru- menty przedakcesyjne dla tych funduszy: ISPA – zarządzanego przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej, oraz Sapard – zarządzanego przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa. Celem funduszu Sapard jest przede wszystkim pomoc we wdrożeniu do- robku wspólnotowego w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz przystosowaniu sektora rolnictwa i obszarów wiejskich. Rozpo- rządzenie w sprawie Sapard przewiduje programowanie wielolet- nie funduszy strukturalnych oraz procedury kontroli finansowej EFOGR.  Zarządzanie funduszem Sapard było oparte w pierwszej kolejności na programowaniu wieloletnim, a w drugiej – na wdra- żaniu poprzez decentralizację funkcji na rzecz krajów beneficjen- tów, jedynie z kontrolami ex post realizowanymi przez Komisję. Phare uzupełnił te nowe instrumenty, wypełniając swoją trady- cyjną rolę rozwoju instytucjonalnego poprzez finansowanie wie- dzy dostarczanej z Państw Członkowskich w ramach projektów twinningowych, pochodzącej od osób zaznajomionych z działa- niem Funduszu Spójności i EFOGR. a pozostałymi dwiema dyrekcjami generalnymi. Jednakże, choć początkowo istniała między nimi dobra współpraca przy ustana- wianiu SPP, podejście przyjęte w 1999 r. w celu przygotowania programów ESC do finansowania w roku 2000 różniło się znacz- nie od podejścia preferowanego przez Dyrekcję Generalną ds. Po- lityki Regionalnej. 19. Tym samym Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia pod- kreśliła „podejście regionalne” do funduszy strukturalnych, nale- gając, aby wszystkie kraje kandydujące skierowały finansowanie na niewielką liczbę regionów przy wykorzystaniu sporządzonych dla nich planów rozwoju regionalnego. Dokonując takiej koncen- tracji środków, dyrekcja generalna miała na celu zwiększenie wpływu ograniczonych środków Phare. Podejście to nie uwzględ- niało jednak dwóch kluczowych aspektów mechanizmów wdra- żania funduszy strukturalnych. Przede wszystkim nie uwzględniło szczególnych ram 20. planowania regionalnego w ramach funduszy strukturalnych (19): a) w krajach składających się z więcej niż jednego regionu NUTS II fundusze strukturalne mają być wdrażane poprzez Wspólnotowe Ramy Wsparcia (20), obejmujące pewną licz- bę programów sektorowych i regionalnych, przy czym te ostatnie są zarządzane przez władze regionalne; oraz Przygotowanie programów ESC w ramach Phare różniło się od podejścia stosowanego do Celu 1 funduszy strukturalnych 18. Ponieważ Phare stanowił instrument wybrany do finan- sowania programów Celu 1 w krajach kandydujących, Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia, która zarządza programem Phare jako całością, była odpowiedzialna za te projekty oraz za zwią- zane z nimi programy rozwoju instytucjonalnego. Działo się tak pomimo faktu, że kompetencje w zakresie EFRR i EFS spoczywa- ły głównie w rękach Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej oraz Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia. Tym samym, aby Pha- re mógł odnieść pożądany skutek w zakresie przygotowania kra- jów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi, niezbędne było ustanowienie przez Komisję wysokiego stopnia koordynacji między Dyrekcją Generalną ds. Rozszerzenia b) w krajach, których całe terytorium odpowiada jednemu re- gionowi NUTS II, fundusze strukturalne mają być wdrażane za pomocą Jednolitego Dokumentu Programowego (SPD) zarządzanego przez urzędy krajowe. Cztery z ośmiu przystę- pujących państw z Europy Środkowej i Wschodniej miesz- czą się w tej kategorii (Estonia, Łotwa, Litwa i Słowenia). 