Rapport Speċjali Nru 18 // 2015#Assistenza finanzjarja pprovduta lil pajjiżi li jinsabu f’diffikultajiet #(skont l-Artikolu 287(4), it-tieni subparagrafu, TFUE)
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  34 40 De multipliereffecten op de begroting meten de omvang van de effecten van verschillende maatregelen voor begrotingsconsolidatie op essentiële macro- economische (consumptie, output) en budgettaire (tekorten) variabelen. 41 Letse en Roemeense programma’s. 42 Iers programma. 43 Hongaarse en Portugese programma’s. De ramingen van de financieringskloof waren onvolledig en onjuist 68 De raming van de financieringskloof is van het allergrootste belang in de onderhandelingsfase, aangezien dan het bedrag van de financiële bijstand wordt vastgesteld en dat bedrag gewoonlijk niet meer wordt gewijzigd. Als er in de loop van het program- ma nieuwe financieringsbehoeften ontstaan, moeten die binnen de totale financiële enveloppe worden ingevuld. In tegenstelling tot de voorbereiding van de programmaprognoses was het ramen van de financieringskloof nieuw voor de Commissie. 69 Voor de lidstaten van de eurozone komt de financieringskloof overeen met alleen de behoeften van hun overheden. Buiten de eurozone moet de financiële bijstand alle externe financieringsbehoeften dekken zoals die op de betalingsbalans van een land voorkomen. De Commissie rechtvaar- digde haar besluiten om bijstand te verlenen steeds door de eerste raming van de financieringskloof over te leggen aan de Raad. De onderliggende berekeningen werden voorbereid in spreadsheets. Het gebrek aan docu- mentatie beperkte de mogelijkheden van de evaluatie echter aanzienlijk. De Commissie kon desgevraagd alleen voorlopige documenten41 overleggen, die verschilden van de definitieve versies die bij de Raad werden inge- diend, kon geen informatie geven over belangrijke elementen van de raming42 en kon evenmin achtergronddossiers overleggen43. 65 De effecten van verschillende begro- tingsmaatregelen op de reële eco- nomie werden impliciet en buiten de spreadsheets in aanmerking geno- men via een aantal uiteenlopende procedures. De spreadsheets boden geen mogelijkheid om de bron van bepaalde aannamen of de redenen voor deze aannamen te traceren. De landeneenheden zelf waren niet echt op de hoogte van de modellen die door de nationale overheden werden toegepast om de parameters voor de beoordeling van de effecten van verschillende begrotingsmaatregelen op de economie te ramen. Er bestond onvoldoende transparantie en kennis ten aanzien van de impliciete waarde van de begrotingsmultipliers40. Alleen in 2013 voerde de Commissie een pro- cedure uit om een schatting te maken van de impliciete multipliers. 66 De enige controles van het nettoren- dement werden verricht in de vorm van een niet-mathematische aanneme- lijkheidsbeoordeling door het perso- neel van de partners.  Hoewel deze be- nadering naar alle waarschijnlijkheid volstaat om veel te hoge of te lage ramingen op te sporen, is zij minder geschikt om relatief kleine fouten op te sporen die samen toch significante gevolgen kunnen hebben. 67 De programmateams hielden ge- gevens bij van sommige informatie, maar niet altijd evenveel, aangezien zij daartoe niet formeel verplicht waren. Daardoor konden wij de gehanteerde veronderstellingen en parameterwaar- den niet achterhalen en evalueren. Als een prognose fout bleek te zijn (bij- voorbeeld als de negatieve effecten van een verlaging van de overheids- uitgaven op de bbp-groei werden onderschat), was het erg moeilijk of zelfs onmogelijk om de bron van de fout te vinden. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak70 Onze evaluatie van de voorlopige documenten bracht aanzienlijke fouten in de prognoses aan het licht, zoals een aantal variabelen die dubbel werden geteld, het gebruik van foute bedragen voor buitenlandse reserves of onrealistisch hoge aannamen van de doorrolpercentages van de schul- den. De fouten in de spreadsheets waren soms materieel44 en waren niet opgemerkt bij de interne evaluatie. Het ontdekken van de fouten zou niet noodzakelijk tot een verhoging van het bedrag van de financiële bijstand hebben geleid, aangezien dat ook afhankelijk is van de bereidheid en het vermogen van de leninggever om leningen te verstrekken, maar zou wel tot een andere reeks beleidsmaatrege- len om de financieringkloof te dichten kunnen hebben geleid. De programmakenmerken hadden over het algemeen een degelijke basis, maar soms ontbraken belangrijke stukken De programmakenmerken werden ondersteund door analyses 71 In de meeste gevallen kon de Commis- sie een reeks analyses op basis van de prioriteiten van het EU-beleid en ac- tuele gegevens overleggen, die werd gebruikt om de programmavoorwaar- den vast te stellen. Over het algemeen werden de analyses na verloop van tijd grondiger. Dit was hoofdzakelijk te danken aan de toegenomen deskun- digheid en het grotere aantal mede- werkers van de Commissie dat aan het programmabeheer werd toegewezen. Geen spoor van sommige gegevens 72 Het bijhouden van gegevens vormt een belangrijk onderdeel van elk proces. In meerdere internecontrole- normen van de Commissie wordt verwezen naar goede praktijken op dit gebied45. Het zorgvuldig bijhouden van gegevens kan de interne controles van een organisatie verbeteren door te helpen aantonen waarom bepaalde besluiten werden genomen.  Gegevens zijn van essentieel belang voor het toezicht en de evaluatie en vormen een absolute voorwaarde voor een goede verantwoording. 73 Omdat de bijstandsprogramma’s als een verrassing kwamen, werden de procedures nog geoptimaliseerd en geformaliseerd nadat de eerste activi- teiten reeds van start waren gegaan. De activiteiten werden ook bemoeilijkt door tijdsdruk, een onzeker macro- economisch klimaat en de complexe aard van het programmabeheer. Daarom werd de nadruk gelegd op degelijke operationele procedures, ten koste van het bijhouden van goede gegevens. 74 In een aantal gevallen was de informa- tie die werd gebruikt om de besluit- vorming te ondersteunen zoek op het moment van de controle, of bleek het een enorme opgave om ze te verza- melen. Bepaalde kritieke activiteiten waren helemaal niet gedocumenteerd. Handboeken van procedures, waar- in processen gewoonlijk verankerd zijn, waren niet goed uitgewerkt. In tekstvak 2 wordt geïllustreerd welke obstakels tijdens de controle werden aangetroffen46. 35 44 Bij de beoordeling van de Roemeense financieringskloof werden intragroepsleningen meegeteld bij de directe buitenlandse investeringen én bij nieuwe schuldstromen in het kader van overige investeringen. Deze dubbeltelling leidde tot een raming van de financierings- behoeften die 1,8 miljard euro te laag was. Verder is een verschil van 0,7 miljard euro tussen het oorspronkelijke in de eerste raming gehanteerde bedrag van de buitenlandse reserves en het cijfer dat vervolgens door de Roemeense centrale bank werd gerapporteerd voor het einde van 2008. In het Letse programma schatte de Commissie dat in het eerste jaar van het programma zowel het bedrijfsleven als het bankwezen meer financiering voor de middellange en lange termijn zou kunnen verkrijgen dan nodig was om te kunnen afschrijven. Een dergelijke veronderstelling in de spreadsheet was niet alleen onwaarschijnlijk gegeven de zware financiële druk, maar ook strijdig met de informatie in de toelichting. Internecontrolenorm nr. 8 schrijft bijvoorbeeld voor dat „de belangrijkste processen en procedures van het DG op passende wijze worden gedocumenteerd, in het bijzonder die waaraan kritieke risico’s verbonden zijn”, en in norm nr. 11 wordt bepaald dat „passende processen en procedures zijn opgezet om te waarborgen dat het document beheer door het DG (…) efficiënt verloopt (in het bijzonder wat het opvragen van de juiste informatie betreft)”. 45 46 Dat de relevante informatie moeilijk kon worden verkregen, was niet alleen bij deze controle een probleem.  De Portugese rekenkamer merkte soortgelijke beperkingen op in haar verslag over het toezicht op de financiële bijstand aan Portugal (Relatório de auditoria n. º 28/2013-2. ª S. , Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal, december 2013). Deel II — De processen waren over het algemeen zwak36 2 k a v t s k e T Voorbeelden van problemen om essentiële informatie te verkrijgen Om verslag over de voortgang van een bezoek uit te brengen aan het hogere niveau en om goedkeuring te vragen voor afwijkingen van het onderhandelingsmandaat werd gebruikgemaakt van e-mail. Ook de com- municatie tussen de partners en met de nationale overheden verliep grotendeels via e-mail. Deze essentiële gegevens waren over het algemeen echter niet beschikbaar omdat e-mails verloren waren gegaan of niet konden worden opgevraagd. De documentatie of gegevens die tijdens het programma door de nationale overheden werden ingediend, werden niet bijgehouden door de Commissie of konden niet volledig worden geraadpleegd omdat er te veel middelen nodig zouden zijn om ze te verzamelen. Sommige spreadsheets voor Roemenië met macro-economische programmaramingen werden tijdens de controle niet aan ons ter beschikking gesteld. De spreadsheets met de definitieve berekeningen van de financieringskloof waren zoekgeraakt of niet opge- vraagd bij het IMF. De berekeningen die aan de basis lagen van een aantal essentiële bedragen waren soms niet te verkrijgen. Het begrotingstoezicht door de diensten van de Commissie werd helemaal niet gedocumenteerd, of er wer- den alleen bijzonder eenvoudige spreadsheets overgelegd om de analyse van de begrotingsuitvoering door de Commissie te staven. 75 Het is begrijpelijk dat er gegevens ontbreken voor de beginfase in 2008 en begin 2009, toen de crisis onder controle moest worden gekregen. In de loop der tijd werden de gegevens duidelijk beter bijgehouden. Sommige van bovenstaande voorbeelden van ontbrekende gegevens hebben echter ook betrekking op recentere jaren. De Commissie week in een aantal gevallen af van besluiten van de Raad Gevallen van niet-naleving van besluiten van de Raad 76 Wij onderzochten de samenhang tus- sen de memoranda van overeenstem- ming en de overeenkomstige besluiten van de Raad en stelden vast dat de meeste voorwaarden gerechtvaardigd werden door verwijzingen naar de besluiten. In een paar gevallen weken de voorwaarden echter af van die van het besluit van de Raad of was het memorandum van overeenstemming niet op het juiste moment bijgewerkt (zie tekstvak 3).  Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  37 3 k a v t s k e T Voorbeelden waarin de regels niet werden nageleefd Een informeel bezoek aan Roemenië in augustus 2009 bracht aan het licht dat de lidstaat niet in staat was de aanvankelijke tekortdoelstellingen te halen. De Commissie en de Roemeense overheid kwamen daarop overeen de doelstellingen aanzienlijk af te zwakken. Deze herziening werd in augustus 2009 meegedeeld in een nota aan het Economisch en Financieel Comité. Noch het besluit van de Raad, noch het memorandum van overeenstemming werd evenwel dienovereenkomstig aangepast. De doelstellingen in het memorandum van overeenstemming werden uiteindelijk in februari 2010 aangepast. De rechtsgrondslag — het besluit van de Raad — werd nog later, in maart 2010, bijgewerkt. In november 2009 schortte de Commissie echter de vrij- gave van een betaling op omdat de begroting van Roemenië niet voldeed aan de bijgewerkte doelstelling. In Letland bevatte het memorandum van overeenstemming specifieke voorwaarden met betrekking tot de tweede pijler van het pensioenstelsel, hoewel in het Raadsbesluit geen gewag werd gemaakt van pensioenhervormingen. In Ierland werden voorwaarden inzake het toezicht op de banken en de verkoop van staatseigendommen en privatiseringen in het memorandum van overeenstemming opgenomen, hoewel er in het Raadsbesluit geen specifieke voorwaarden daaromtrent werden vermeld. 47 Het hogere management in de Commissie en de vice voorzitter ondertekenen het memorandum van overeenstemming namens de Commissie. 79 De programma’s bevatten voorwaar- den die ofwel van minder groot belang waren, gezien de programmadoel- stellingen, of waarvan de potentiële effecten pas lang na afloop van de programmaperiode zouden worden verwezenlijkt. Voorbeelden hiervan zijn de invoering van specifieke IT-sys- temen, de toewijzing van begrotings- middelen aan een kleine overheids- instantie, de opleiding van openbare ambtenaren en onderzoek en ontwik- keling; deze voorwaarden hingen in dit geval echter losjes — of zelfs helemaal niet — samen met de doelstellingen van het programma. De voorwaarden waren onvoldoende specifiek 77 De voorwaarden in het memorandum van overeenstemming hebben tot doel een operationeel stappenplan vast te stellen om zo tot een bevredigende naleving van de algemene economi- sche beleidsvoorwaarden van de Raad te komen. 78 Voor de meeste voorwaarden was het verband met het algemene economi- sche beleid relatief duidelijk, omdat zij ofwel beleidswijzigingen voorschre- ven, ofwel als opstap naar grote her- vormingen fungeerden.  Het manage- ment47 hield de gedane voorstellen echter onvoldoende kritisch tegen het licht om na te gaan of alle voorwaar- den echt noodzakelijk waren voor de verwezenlijking van algemene econo- mische beleidsdoelstellingen. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  38 Landen werden niet op dezelfde manier behandeld Verschillen in het beheer van de voorwaarden door de Commissie 80 Wij analyseerden verschillende aspec- ten van het programmabeheer door de Commissie en vonden meerdere voorbeelden van een onsamenhan- gende benadering van verschillende landen die moeilijk te rechtvaardi- gen was door specifieke nationale omstandigheden. 81 De Commissie beheerde de voorwaar- den voor elk financiëlebijstandspro- gramma anders. In sommige program- ma’s vormen de voorwaarden een relatief stabiele reeks vereisten, terwijl ze in andere programma’s bij elke her- ziening aanzienlijk werden gewijzigd. Een overzicht is te vinden in tabel 2. 2 Verschillende modellen die door de Commissie werden gebruikt om de voorwaarden l e b a T te beheren Hongarije Letland Roemenië I Ierland Portugal Hoe werden de voorwaarden vastgesteld? Onderscheid tussen verschillende soorten voorwaarden Neen Neen, maar belang aangegeven in een van de evaluatieverslagen Vroegere maatregelen en andere voorwaarden Permanente en andere voorwaarden Neen Hoe werden de voorwaarden gecontroleerd? Hoe werd de naleving gecontroleerd? Gemengd1 Hoofdzakelijk per voorwaarde Hoe werden de voorwaarden bijgewerkt? Hoe werden de voor- waarden gewijzigd? Duurzaamheid van voorwaarden2 Bestaande voorwaar- den bleven gelden; addenda bevatten enkel nieuwe voorwaarden Voorwaarden gedeeltelijk stabiel in de tijd Voorwaarden groten- deels ongewijzigd Elk addendum verving de vorige versie Frequente wijzigingen van voorwaarden Voorwaarden werden gewijzigd ook als ze nog niet vervallen waren Moeilijk om de voorwaar- den door de tijd heen te traceren Per thema Per thema Per voorwaarde Bestaande voorwaarden bleven gelden; addenda bevatten enkel nieuwe voorwaarden Elk addendum verving de vorige versie Elk addendum verving de vorige versie Voorwaarden altijd geldig en ongewijzigd tenzij overbodig geworden door nieuwe voorwaarden Gemengd Sommige voorwaarden stabiel, ander onder- hevig aan frequente wijzigingen Voorwaarden stabiel in de tijd Voorwaarden geldig en onge- wijzigd tot zij volledig waren nageleefd 1 Bij sommige herzieningen bracht de Commissie verslag uit over de naleving per voorwaarde, bij andere uitsluitend per thema. 2 Voor bijkomende toelichtingen, zie bijlage III. Bron: ERK. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  39 48 Letland in het bijzonder, maar ook Ierland en specifieke gebieden in andere programma’s.  49 Andere voorbeelden zijn aanzienlijke veranderingen in het interinstitutionele landschap, zoals de oprichting van een begrotingsraad, reorganisatie van de plaatselijke overheden of privatisering. Zie bijlage III. 82 Sommige van deze modellen hadden nadelige gevolgen voor het pro- grammabeheer. Met name wanneer de voorwaarden van bepaalde pro- gramma’s48 frequent werden gewij- zigd, werd het veel moeilijker om de prestaties van het land te volgen. In sommige gevallen werden hervormin- gen geleidelijk uitgehold naarmate de voorwaarden werden vervangen door minder strikte voorwaarden of zelfs volledig uit de memoranda verdwenen voordat er volledig aan was voldaan (zie tekstvak 4). 83 De voorwaarden beoogden ook ande- re structurele effecten. Deze kunnen variëren van de publicatie of voorbe- reiding van een specifieke strategie of een specifiek plan tot wijzigingen van de wetgeving die door het nationale parlement moeten worden aangeno- men en belangrijke onderdelen van de economie betreffen49. De voorwaarden van het eerste type zouden als zoda- nig geen significante economische veranderingen meebrengen, hoewel ze waarschijnlijk zouden kunnen die- nen als voorbereidende stappen voor significantere hervormingen. Voor- waarden van het laatste type zouden waarschijnlijk leiden tot langdurige veranderingen in de economie. 4 k a v t s k e T Voorbeelden van hervormingen die na verloop van tijd werden uitgehold Het aanvankelijke memorandum van overeenstemming in het Letse programma vereiste „de instelling van één systeem voor de planning en het beheer van de personele middelen bij overheidsinstellingen”. Deze voorwaarde werd niet nageleefd en was niet opgenomen in de latere wijzigingen. In plaats daarvan werd de voorwaarde vervangen door verschillende andere voorwaarden, met het oog op „de voorbereiding van een strategie inzake openbaar bestuur” — een voorwaarde die eenvoudiger na te leven is. Het Portugese programma omvatte een voorwaarde om tegen eind 2011 een actieplan op te stellen om het werkloosheidsverzekeringsstelsel te hervormen, meer in het bijzonder door de maximumduur van de werk- loosheidsuitkeringen te beperken tot maximaal 18 maanden voor mensen die nieuw werkloos zijn geworden. Na de hervorming werd de maximumduur van de werkloosheidsuitkering verkort van 38 naar 26 maanden, nog steeds boven het plafond van 18 maanden dat eerst was overeengekomen met de Portugese autoriteiten. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  40 50 Bijvoorbeeld op het gebied van de structuurfondsen. 51 Bijvoorbeeld op het gebied van persoonlijke en bedrijfsfaillissementen. 84 Wij stelden vast dat er aanzienlijke verschillen bestaan in de mate van striktheid van de voorwaarden.  De voorwaarden van betalingsbalanspro- gramma’s vereisten gewoonlijk bepaal- de wetswijzigingen. In de programma’s voor de eurozone werden daarentegen vaak alleen voorwaarden van de eerste soort vastgesteld en werd goedkeu- ring door het parlement zelden vereist. Daardoor waren de besluiten inzake de tranches uitsluitend gebaseerd op voorbereidende stappen en niet op de werkelijke tenuitvoerlegging van hervormingen (zie tekstvak 5). De programmadoelstellingen werden niet op een samen- hangende manier herzien 86 Herzieningen van tekortdoelstellin- gen zijn een natuurlijk fenomeen in bijstandsprogramma’s. Ze wijzen niet automatisch op een gebrekkige tenuitvoerlegging door de nationale overheden, aangezien ze gemotiveerd kunnen zijn door objectieve veran- deringen in de economische situatie die positieve of negatieve gevolgen hebben voor de overheidsbegroting. 85 Een ander verschil schuilde in het aantal voorwaarden, dat mettertijd toenam. Terwijl Hongarije aan minder dan zestig unieke voorwaarden moest voldoen, waren dat er voor Portugal ongeveer vierhonderd. Dit grote ver- schil was niet alleen te verklaren door de behoefte aan meer hervormingen in bepaalde landen. Wij stuitten op situaties waarin het tegendeel gebeur- de: landen die op een bepaald gebied meer hervormingen nodig hadden, hoefden aan minder voorwaarden te voldoen dan landen die het beter deden50. Met de voorwaarden werden ook bijzonder uiteenlopende her- vormingstrajecten beoogd, ondanks het feit dat de omstandigheden in de landen vergelijkbaar waren51. 5 k a v t s k e T Voorbeeld van een voorwaarde die alleen gekoppeld is aan voorbereidende stappen In het Ierse programma werd van de regering geëist dat zij „wetgeving zou invoeren om de financiële regel- geving te verbeteren door de toezicht- en handhavingsbevoegdheden van de centrale bank uit te breiden52”. De Ierse overheid vervulde deze voorwaarde met een korte vertraging van een maand, terwijl het ministerie van Financiën het wetsvoorstel publiceerde. De inwerkingtreding liet evenwel nog twee jaar langer op zich wachten. Er was geen voorwaarde gekoppeld aan de tenuitvoerlegging, en die was bijgevolg niet noodzake- lijk voor de vrijgave van de termijnbetalingen. 52 In latere voorwaarden werd dit de „Wet inzake (het toezicht en de handhaving door) de centrale bank” genoemd. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  41 87 Voor vier van de zes programma’s wer- den de tekortdoelstellingen herzien (zie tabel 3). In de gegevens van de Commissie werden herzieningen naar beneden steeds verklaard door een (aanzienlijke) neergang van de econo- mische activiteit, zoals het geval was in Hongarije, Roemenië, Letland en Portugal.  88 Naargelang van het land kan een ver- andering van de economische voor- uitzichten andere gevolgen hebben voor de herziening van de tekortdoel- stellingen. De Commissie berekent in het kader van haar begrotingstoezicht conjuncturele begrotingssaldi53. Wan- neer de economische vooruitzichten veranderen, wordt de raming van het conjuncturele begrotingssaldo dien- overeenkomstig herzien. De realtime wijzigingen van de raming van het conjuncturele begrotingssaldo dienen de wijzigingen van de tekortdoel- stellingen die nodig zijn vanwege de veranderde economische context derhalve te benaderen54. 53 Het begrotingssaldo kan worden opgesplitst in een conjuncturele en een conjunctuurgezuiverde component. De conjuncturele component houdt rekening met het effect van schommelingen in de belastingontvangsten en de uitgaven als gevolg van de economische conjunctuur. 54 Ervan uitgaande dat de prognoses van het potentiële bbp, dat als inputvariabele wordt gebruikt om het conjuncturele saldo te berekenen, geen significante fouten bevat. 3 Herzieningen van de ESR-tekortdoelstellingen l e b a T 2009 2008 2010 MoU0 (nov 2008) – 3,4 % – 2,6 % 2011 2012 2013 2014 HU LV RO I RO II IE PT MoU1 (maa 2009) MoU2 (jun 2009) MoU0 (jan 2009) MoU1 (jul 2009) MoU5 (dec 2011) MoU0 (jun 2009) MoU1 (feb 2010) MoU2 (jul 2010) MoU3 (jan 2011) MoU0 (jun 2011) MoU0 (dec 2010) MoU0 (mei 2011) MoU5 (okt 2012) MoU7 (jun 2013) Noot: n. v. t. — niet vastgesteld. Bron: Europese Commissie. – 2,9 % – 3,9 % – 5,3 % – 10,0 % – 5,1 % – 7,8 % – 3,8 % – 5,0 % – 8,5 % – 4,1 % – 6,4 % – 7,3 % – 3,0 % – 3,0 % – 6,0 % – 4,5 % – 3,0 % n. v. t. n. v. t. – 5,0 % – 5,0 % – 10,6 % – 5,9 % – 3,0 % – 2,5 % – 3,0 % – 3,0 % – 3,0 % – 3,0 % – 8,6 % – 4,5 % – 5,0 % – 7,5 % – 3,0 % – 4,5 % – 5,5 % – 2,5 % – 4,0 % Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  42 55 Europese Commissie, „The Economic Adjustment Programme for Portugal” (Het economische aanpassings programma voor Portugal), European Economy, Occasional Papers 79, 2011, blz. 16. 89 Wanneer het conjuncturele begro- tingssaldo niet significant werd herzien in de loop van het programma, hoefden de tekortdoelstellingen niet te worden herzien.  Dit was het geval voor Ierland. We stelden evenwel vast dat niet alle herzieningen van streef- doelen strookten met een herziening van het conjuncturele saldo. Hoewel de tekortdoelstelling voor Hongarije voor 2009 minder werd afgezwakt dan de herziening aan de hand van het conjuncturele saldo ingaf, werd de doelstelling van Portugal voor 2012 bijvoorbeeld afgezwakt hoewel het conjuncturele saldo was verbeterd en de economische vooruitzichten gelijk waren gebleven. 90 De Commissie verklaarde tijdens de controles dat de herziening noodzake- lijk zou kunnen zijn geweest vanwege factoren waarop de regering geen grip had, zoals een veranderde samenstel- ling van de groei of lagere ontvang- sten. Noch de programmadocumen- ten, noch de interne methodologie van de Commissie gaven echter blijk van een systematische aanpak van de beoordeling van deze andere factoren wanneer de Commissie de haalbaar- heid van de tekortdoelstellingen bij elke herziening bestudeerde. 91 Een ander verschil deed zich voor bij de behandeling van maatregelen ter ondersteuning van banken die effect op tekorten hadden. In de tekortdoel- stellingen in de Portugese en Ierse programma’s werden deze maatrege- len niet meegerekend, terwijl zij wel werden opgenomen in de programma- doelstellingen voor Letland. 92 Ook werd niet in elk programmadocu- ment evenveel aandacht geschonken aan de sociale dimensie. Zo werden belastingverhogingen in het Portugese programma „progressief gemaakt, waarbij de laagste inkomenscatego- rieën hun inkomensniveau behouden (…) de minimumlonen en de laagste pensioenen onaangeroerd blijven”55. Dit staat in schril contrast met de algemene verlaging van de ambtenarensalarissen met 25 % in het Roemeense program- ma, waarbij in de programmadocu- menten niet wordt aangegeven welke gevolgen dit zou hebben voor de lagere loongroepen. Het resultaat van de combinatie van een verlaging van het vaste tarief voor de inkomstenbelasting voor personen en een verhoging van de btw — waardoor de lasten van de begrotingsconsolidatie waarschijnlijk werden afgewenteld op de minder be- gunstigden in de samenleving — werd evenmin bekeken in de eerste program- madocumenten voor Letland. Zwakke plekken in het programmabeheer vanwege zwakke controles 93 Hoewel de besluiten inzake een pro- gramma uiteindelijk door de Raad en/ of de Commissie worden genomen, zijn het de vertegenwoordigers van de Commissie die de onderhandelingen met de nationale regeringen voeren en programma-evaluaties verrichten. Het mandaat voor de onderhandelin- gen is vastgelegd in een beleidsnota.  Tijdens een bezoek praten de verte- genwoordigers van de Commissie het management bij over de gesprekken, gewoonlijk één keer per dag, en vragen zij eventuele afwijkingen van het mandaat goed te keuren. Na het bezoek stellen de vertegenwoordigers van de Commissie de programma- documenten op (Raadsbesluit, me- morandum van overeenstemming en toelichting). Deze documenten kunnen worden herzien en vormen de basis voor de besluiten van de Commissie en de Raad. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak43 94 De voorbereiding van de beleidsnota en de programmadocumenten is een proces waarvoor wordt gesteund op deskundigen en waarbij het oordeel van de prognosemakers en een aantal beleidsdeskundigen van verschillende directoraten-generaal een essentiële rol speelt. Deze documenten worden geëvalueerd door de adjunct-direc- teur-generaal en de hoofden van de horizontale eenheden die betrok- ken zijn bij de voorbereiding ervan. Eerstgenoemde kijkt hoofdzakelijk naar de globale samenhang van de documenten, terwijl laatstgenoemden de samenhang van de bijdragen die op hun respectieve domein zijn gemaakt met het EU-beleid moeten verzekeren. 96 Het IMF heeft eveneens een intern evaluatieproces voor de belangrijkste eigenschappen van de programma- opzet en -bijwerkingen opgezet. Dit proces is in sommige opzichten verge- lijkbaar met het interne evaluatiepro- ces van de Commissie, maar er zijn drie grote verschillen: i) het IMF beschikt over een specifie- ke evaluatiedienst die input levert aan het management; ii) er zijn meer IMF-ambtenaren be- trokken bij het evaluatieproces, en iii) het IMF-proces wordt gedocumenteerd. 95 In het evaluatieproces werden verschil- lende zwakke punten vastgesteld: i) De onderliggende berekeningen en voorspellingen werden niet door iemand buiten het program- mateam geëvalueerd om na te gaan of de macro-economische voorspellingen overeenkomen met de raming van de finan- cieringskloof of met de macro- economische effecten van de programmavoorwaarden. ii) Het werk van de vertegenwoor- digers van de Commissie werd in een aantal opzichten onvoldoende beoordeeld. Zo werd er onvol- doende kritisch gekeken naar de prognoses van de deskundigen (zie paragraaf 61), de ramingen van de financieringskloof (zie para- grafen 69 en 70) en de keuze van de programmavoorwaarden (zie paragraaf 79). iii) De interne kwaliteitscontrole was in het algemeen niet goed gedocumenteerd. De programma- documenten waren in de loop van de tijd verbeterd, maar vertoonden nog steeds tekortkomingen Verbeteringen in de kwaliteit van de programmadocumenten 97 Er bestonden duidelijke verschillen tussen de programma’s wat de grondig- heid van de analyses van de program- madocumenten betrof.  Veel van die verschillen konden worden verklaard door de verbeterde analysecapaciteit van de Commissie. In de eerste drie programma’s verschaften de program- madocumenten slechts beperkte infor- matie over een aantal aspecten, zoals de samenstelling van de begrotingsaan- passing, de analyse van ontsporingen als de tekortdoelstellingen niet werden gehaald, en de sociale gevolgen. De analyse in de twee recentste reeksen programmadocumenten (Ierland en Portugal) was er aanzienlijk op vooruit- gegaan (zie tekstvak 6) en was in veel opzichten bijzonder grondig. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak44 6 k a v t s k e T Voorbeeld van een verbeterde analyse in de programmadocumenten In de eerste programmadocumenten voor betalingsbalansprogramma’s werd de indruk gewekt dat begro- tingsconsolidatie voornamelijk werd gerealiseerd via de uitgaven. In werkelijkheid waren de details van de nodige begrotingsmaatregelen evenwel versnipperd (Hongarije), waren dergelijke maatregelen helemaal niet vastgesteld (Roemenië) of werden er, als dat wel het geval was, geen ramingen overgelegd van wat de maat- regelen zouden opbrengen (Letland). De Commissie werkte de programmadocumenten voor deze drie landen later meer in detail uit door te vermelden en te kwantificeren welke maatregelen waren afgesproken om de tekortdoelstellingen te bereiken. In de overige programma’s (Ierland en Portugal) werd zelfs nog verder in detail getreden. 99 De Commissie verrichte een aantal eenvoudige gevoeligheidstests om de effecten van een verandering in één of meerdere parameters op de totale financieringsbehoeften te be- oordelen. Hoewel deze tests nuttige informatie hadden kunnen opleveren over het risico van mogelijke nade- lige resultaten, werden de testresul- taten niet bekendgemaakt in de programmadocumenten. Zwakke punten in het toezicht op de naleving en de verslaglegging 100 De Commissie dient tijdens elk pro- gramma na te gaan of het economi- sche beleid van de lidstaat strookt met de voorwaarden die door de Raad zijn vastgesteld. In de praktijk gebeurde dit door na te gaan of de lidstaat de voorwaarden van het memorandum van overeenstemming toepaste. 98 In sommige gevallen stelden we vast dat er essentiële informatie was weg- gelaten uit de programmadocumen- ten. Zo deelde de Commissie essentië- le aannamen die ten grondslag lagen aan de berekeningen van de financie- ringskloof niet altijd mee. i) ii) In het Hongaarse programma gaf de Commissie geen details ter staving van de raming van 20 mil- jard euro die in de loop van de programmaperiode aan Hongarije moest worden verstrekt.  In het Ierse programma gaf de be- rekening van de financieringskloof die in de oorspronkelijke program- madocumenten werd gebruikt een cumulatief ESR-tekort op transac- tiebasis van 44 miljard euro voor de volledige programmaperiode. Het voorspelde „kastekort van de schatkist, inclusief promesses”, dat werd gebruikt om de finan- cieringsbehoeften te berekenen, bedroeg echter 58 miljard euro. De belangrijkste redenen voor dit aanzienlijke verschil van 14,1 mil- jard euro (21 % van de oorspron- kelijke financieringskloof) werden in het document echter niet toegelicht. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  45 56 De procedure bij buiten- sporige tekorten is de stapsgewijze EU-procedure voor het corrigeren van buitensporige tekorten (meer dan 3 % van het bbp) of schuldenniveaus (meer dan 60 % van het bbp). 57 De gegevens van de kwartaalrekeningen van de overheid van de lidstaten op basis van ESR-definities worden gepubliceerd met een vertraging van 90 dagen. Om het ESR-tekort te ramen moeten bovendien aannamen inzake toekomstige besluiten inzake de statistische behandeling van bepaalde grote verrichtingen worden gemaakt. 58 Volgens de Commissie weerspiegelde de herziening van het tekort van 2008 veranderingen in verband met de absorptie van EU-middelen, aangezien sommige projecten de verwachte cofinanciering die de voorfinanciering uit de begroting zou vervangen niet hadden ontvangen. De onbetrouwbaarheid van het gebruik van globale tekortdoelstellingen om de begrotingsuitvoering te controleren 101 Begrotingsconsolidatie was een essentieel kenmerk van elk van de vijf programma’s, en tijdens de gesprek- ken met de nationale autoriteiten en bij het nemen van de programma- besluiten werd bijzondere aandacht geschonken aan de begrotingspres- taties. Tekortdoelstellingen werden gewoonlijk vastgesteld als een tekort uitgedrukt in een percentage van het bbp — in overeenstemming met het Europees Stelsel van nationale en regionale rekeningen (ESR). De keuze van het ESR-tekort als belangrijkste anker voor het begrotingsbeleid werd ingegeven door verbintenissen die waren aangegaan in het kader van de procedure bij buitensporige tekorten56. 102 Het ESR-tekort kan niet rechtstreeks worden gecontroleerd gedurende het jaar57. In plaats daarvan werd de naleving van de algemene doelstel- lingen voornamelijk gemonitord door het tekort te schatten. Het gebruik van deze schattingen houdt echter het risico in dat de Commissie de Raad niet met zekerheid kan melden dat het begrotingsbeleid van een land voldoet aan het aanpassingsprogramma. De ramingen van de Commissie bleken in verschillende gevallen onjuist te zijn.  Enkele voorbeelden: i) In de kennisgeving van het voor- jaar van 2009 werd gemeld dat het tekort van Hongarije binnen de tekortdoelstellingen van het programma van 2008 viel. In de kennisgeving van het najaar van 2009 werd het tekort echter bijge- steld tot 3,8 % van het bbp, d. w. z. hoger dan de tekortdoelstelling58. ii) In januari 2010 meldde Roemenië een kastekort voor 2009 van 7,3 % van het bbp, wat strookte met de doelstelling van het IMF, terwijl de Commissie, die tot een voor- lopige raming van het ESR-tekort was gekomen die strookte met de doelstelling, verklaarde dat het programma „op schema” zat. In mei 2010 herzag de Commissie het ESR-tekort echter naar 8,3 %. Vanaf het najaar van 2011 bedroeg het herziene tekort 9 %. iii) In januari 2013 maakte de Commis- sie een voorlopige berekening die erin resulteerde dat het ESR-te- kort voor 2012 van Ierland 8,2 % bedroeg, om het vervolgens bij te stellen naar 7,7 % in april en daarna opnieuw naar 8,2 % in het najaar van 2013. De laatste herziening had echter voornamelijk te maken met de herindeling van eenmalige ontvangsten. 103 Een andere complicerende factor was de uitsluiting van maatregelen ter on- dersteuning van banken uit de defini- tie van de doelstelling in programma’s voor eurolanden. Een op die manier vastgestelde begrotingsdoelstelling zou in principe een veel beter anker- punt moeten bieden voor het begro- tingsbeleid, aangezien maatregelen ter ondersteuning van banken om- vangrijke eenmalige maatregelen zijn waarop de regering niet rechtstreeks vat heeft. In het geval van Ierland sloot de Commissie echter alleen tekort- verhogende kapitaaltransfers naar de banken uit, maar liet zij de opneming van ontvangsten uit maatregelen om de banken te ondersteunen toe. Zulke doelstellingen geven een minder dui- delijk signaal en zijn minder geschikt om begrotingsprestaties te meten. Als alle verrichtingen met betrekking tot het bankwezen waren uitgesloten, zou het begrotingstekort voor 2012 bijvoorbeeld 1 procentpunt hoger zijn geweest. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak46 59 Zo werden voorwaarden bijvoorbeeld grotendeels, grosso modo, gedeeltelijk, op doorlopende basis, deels of niet nageleefd. 60 Voorwaarden die permanente naleving bij elke evaluatie vereisen, zijn uitgesloten. 61 Een begrotingsbeleidsanker biedt een structuur voor de besluitvorming van de regering over de juiste omvang van het begrotings- tekort gezien de staat van de economie en enige doel- stelling op de middellange of lange termijn voor de overheidsfinanciën.  Onsystematische verslag- legging over naleving van voorwaarden 104 Alleen voor Portugal en deels voor Hongarije, Letland en Ierland bracht de Commissie systematisch verslag uit over de naleving van de structurele voorwaarden door de desbetreffende lidstaat. 105 Niet-naleving werd zelden gemeld. Slechts voor een bijzonder klein aantal voorwaarden (4 % in het Portugese programma) vermeldde de Commis- sie duidelijk „niet in acht genomen”, hoewel bijna de helft van alle voor- waarden niet tijdig werd nageleefd. Er werden veel verschillende termen gebruikt om dit aan te geven59, wat tot verwarring leidde. 106 Voor ongeveer dertig voorwaarden (8 % van de steekproef) werd er ofwel geen nalevingsstatus gemeld, of waren de voorwaarden zo vaag geformuleerd dat de naleving niet effectief kon wor- den gecontroleerd (zie voor voorbeel- den tekstvak 7)60. 107 Voor een aantal voorwaarden werd gemeld dat zij waren nageleefd terwijl dat niet kon worden geverifieerd. Bijvoorbeeld: i) ii) In het Ierse programma (na de herziening in het najaar van 2012) onderhield de Commissie nog steeds contact met de Ierse autoriteiten om ervoor te zorgen dat elementen van het meerjari- ge begrotingskader voldoende bindend en transparant waren om een geloofwaardig beleidsanker te vormen61 in de periode na het pro- gramma. De Commissie gaf echter aan dat de voorwaarde volledig was vervuld. In Portugal werd de voorwaarde van maandelijkse verslaglegging over de begrotingsuitvoering door de nationale overheid geleidelijk verruimd naar alle staatsbedrijven en publiek-private partnerschap- pen op het niveau van de natio- nale overheid en de regionale en lokale overheden. De voorwaarde werd geacht vervuld te zijn nadat er op het regionale niveau speci- fieke verslaglegging werd inge- voerd, hoewel niet aan de vereiste van een geconsolideerde verslag- legging over de begroting was voldaan. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak47 7 k a v t s k e T Voorbeelden van voorwaarden waarvoor nooit verslag werd uitgebracht over de naleving Het aantal openbare onderzoeks- en ontwikkelingsprioriteiten dient te worden verlaagd om meer middelen vrij te maken voor relevante onderzoeksdomeinen (Letland). Versterking van de capaciteit van de beheersautoriteit van de structuurfondsen en het Cohesiefonds om de EU-uitgaven te controleren en erover te beslissen (Roemenië). De overheid dient wetgeving aan te nemen om het aantal belastingen en op belastingen gelijkende betalin- gen aanzienlijk te verminderen (Roemenië). In juli 2012 zal de regering komen met een consolidatieplan om het aantal gemeenten te reorganiseren en sterk te verminderen (308).  De regering zal deze plannen uitvoeren en de wijzigingen zullen van kracht wor- den aan het begin van de volgende cyclus van gemeenteverkiezingen (Portugal). Instelling van speciale kamers binnen de belastingrechtbanken (Portugal). 110 De rechtsgrondslag liet de drie in- stellingen de vrijheid om te beslissen hoe de samenwerking zou worden georganiseerd. In alle programma’s stelden de programmateams informele samenwerkingsovereenkomsten vast. Dankzij de brede deskundigheid en ervaring van het personeel van de drie instellingen konden er grondigere be- oordeling worden verricht, waardoor het risico op fouten en weglatingen in de programmaopzet en -updates werd verkleind. Enkel informele samenwerking met de andere partners 108 De financiële bijstand van de EU werd in alle programma’s verstrekt naast financiële bijstand van het IMF. Elke instelling nam onafhankelijke financieringsbesluiten in overeen- stemming met de eigen statuten en interne procedures. In het geval van de Ierse en Portugese programma’s was ook de ECB betrokken bij het programmabeheer. 109 De samenwerking met het IMF hielp de Commissie ontdekken hoe de pro- gramma’s moesten worden beheerd. Wij vonden verschillende voorbeelden van IMF-praktijken die door de Com- missie werden overgenomen nadat de programma’s van start waren gegaan, zoals meer gedetailleerde spread- sheets met prognoses en het gebruik van een residerend vertegenwoordiger in latere programma’s. Ook werden de programmateams van de Commissie uitgebreid om ze even groot te maken als die van het IMF. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak  48 In de betalingsbalans- programma’s werden de eigenlijke spreadsheets waarop de ramingen van de financieringskloof werden gebaseerd door het IMF voorbereid en stonden ze volgens de Commissie niet ter beschikking van de diensten van de Commissie. 63 Bijvoorbeeld informatie over de financiële markten in de beoordelingen van de financiële sector door het IMF, informatie die wordt vergaard door het directoraat-generaal Mededinging, bankgegevens van de ECB. 64 Verordening (EG) nr. 407/2010 van de Raad. 65 Artikel 3, lid 3, onder b). 66 Artikel 3, lid 6. 67 Zo pleitte de ECB pleitte ervoor om tekort- doelstellingen te handhaven in het Portugese programma.  De adviserende rol van de ECB was erg breed 62 112 Wat het programmabeheer betreft, wordt in de EFSM-verordening64 voor- zien in een adviesverhouding tussen de ECB en de Commissie: i) „(de algemene economische beleids-)voorwaarden (…) zullen door de Commissie in overleg met de ECB worden bepaald”65, en ii) „De Commissie onderwerpt, in overleg met de ECB, de algemene economische beleidsvoorwaarden aan een nieuw onderzoek”66. 113 Het ECB-personeel bracht advies uit over kwesties in verband met de fi- nanciële stabiliteit en waarborgen om ervoor te zorgen dat de geldmarkten correct werkten. Dit advies had onder meer betrekking op thema’s als de houdbaarheid van de schuld en het tempo van de begrotingsconsolida- tie67, die door de ECB als belangrijke voorafgaande voorwaarden op beide gebieden van zijn adviserende rol werden beschouwd. 111 De instellingen sloten geen formele overeenkomsten inzake de onderlinge samenwerking rond aspecten als: i) informatie-uitwisseling — welke informatie (bijv. onderhande- lingsmandaten, andere program- madocumenten, onderliggende berekeningen62, van de lidstaat verkregen informatie) moet wor- den uitgewisseld met de andere partners? Hoe dient de ontvangen informatie te worden behandeld na de eindtermijn? ii) Vertrouwelijkheid — hoe dienen documenten die oorspronkelijk aan een andere instelling werden verstrekt te worden behandeld? Wat moet er gebeuren als een instelling vertrouwelijke informatie in haar bezit krijgt die niet beschik- baar is voor de andere partners63 en die gevolgen kan hebben voor de globale opzet van het program- ma en de interne analyse? iii) Inspraak in gezamenlijke werk- zaamheden — sommige elek- tronische documenten werden door de drie partners gezamenlijk geproduceerd (zoals macro-eco- nomische voorspellingen, bereke- ningen van de financieringskloof), maar werden niet volledig gedeeld tussen de instellingen. iv) Mechanismen om onenigheid over de financieringsbesluiten of andere essentiële programmapara- meters op te lossen. Deel II — De processen waren over het algemeen zwak49 68 Het verstrekken van liquiditeit in euro aan de tegenpartijen of het schorsen of betwisten van de verstrekking van zulke liquiditeit vormt een onder deel van de Verdrags- taak van het Eurosysteem, die bepaalt dat het Eurosysteem volledig onafhankelijk is en niet betrokken is bij de werkzaamheden van de andere twee instellingen. 69 Landenverslag van het IMF nr. 15/20 — Ierland — Ex-postevaluatie van uitzonderlijke toegang uit hoofde van de uitgebreide overeenkomst van 2010, januari 2015, paragrafen 48-52.  114 Dat de ECB advies verstrekte, bete- kende echter niet dat zij de andere partners ook de analyse waarop haar standpunt was gebaseerd, deed toekomen in de programmagesprek- ken. Zo bezorgde de ECB haar interne beraadslagingen over de verdeling van de lasten door niet-achtergestelde crediteuren in de herstructurering van de Ierse banken niet aan de Commis- sie. Aangezien de financiering uit het Eurosysteem bijna 100 % van het bbp van Ierland bedroeg, was aanhouden- de financiering uit het Eurosysteem68 van essentieel belang voor het welsla- gen van het programma. De andere partners van de trojka aanvaardden geen lastendeling door niet-achterge- stelde crediteuren. De ex-postevalua- tie van het Ierse programma door het IMF suggereert echter dat er alterna- tieve beleidsmaatregelen beschikbaar waren om de risico’s van een hogere lastendeling69 te beperken, maar dat deze niet werden ingezet. Deel II — De processen waren over het algemeen zwakDeel III Leningen voldeden aan de financieringsbehoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moei- lijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passen 50 70 De koers bepaalt de kosten van de schuld. 71 Op basis van een steekproef van twaalf obligatie-uitgiften. 115 De Europese Commissie beheerde alle leningactiviteiten namens de EU in verband met het verlenen van macro- financiële bijstand. Tegen eind 2014 had de EU in het totaal 22 obligaties uitgegeven, met een totale nominale waarde van 60,1 miljard euro, waarvan op 31 maart 2015 reeds 8 miljard euro was terugbetaald. 116 Om het beheer van de schulden door de Commissie te beoordelen: i) hebben wij de resultaten van de uitgifte geanalyseerd met betrek- king tot de intekening door beleg- gers en de kosten van de schuld, en ii) hebben wij de procedures van de Commissie getoetst aan de beste praktijken voor het beheer van overheidsschuld, de relaties met beleggers en transparantie bij schulduitgifte. Er werd veel ingetekend op obligatieleningen Kosten van de schuld in overeenstemming met die van vergelijkbare schulden 117 De uitgiftekoers70 is zowel afhankelijk van de aard van de obligatie als van de marktsituatie op het moment waarop de obligatie wordt verkocht. De Com- missie slaagde erin de nodige finan- ciering te vergaren om de EU-bijdrage aan de financiële bijstand te financie- ren. Er was voldoende vraag van de kapitaalmarkten naar de obligatie-uit- giften opdat zij uitverkocht zouden ra- ken.  De bid-to-coverratio (bedrag dat werd geboden in verhouding tot het totale uitgegeven bedrag) ging van 1,2 tot meer dan 4,271 (zie figuur 7). 7 Bid-to-coverratio voor EU-obligatie-uitgiften r u u g i F 4,2 4 3 2 1 0 3,1 2,5 2,9 2,0 2,1 1,5 1,5 1,6 2,3 2,2 1,2 3j, 12-2008 5j, 2-2009 5,5j, 3-2009 7j, 7-2009 9j, 3-2010 7j, 9-2010 5j, 1-2011 10j, 9-2011 26j, 4-2012 10j, 5-2012 15j, 7-2012 10j, 3-2014 Bron: Europese Commissie. 51 72 De eerste uitbetaling aan Hongarije gebeurde bijvoorbeeld één maand na het besluit van de Raad (Beschikking 2009/102/EG van de Raad van 4 november 2008 tot verlening van financiële middellangetermijnbijstand van de Gemeenschap aan Hongarije (PB L 37 van 6. 2. 2009, blz. 5)) om financiële bijstand te verlenen. 73 Intern procedurehandboek van de Commissie voor leningactiviteiten, interne- controlenormen nrs. 8 en 11 van de Commissie. 74 In 2012 gaf de EU gaf zes obligaties uit. 75 Dat komt overeen met respectievelijk circa 3 en 1 miljoen euro extra aan kosten voor schulden per jaar. en vraagt gewoonlijk om kwantitatie- ve en kwalitatieve informatie via een vragenlijst. De banken geven op hun beurt advies over de wijze waarop de koers van het voorgestelde instru- ment volgens hen zou moeten wor- den bepaald op basis van de actuele marktomstandigheden. 121 Het is een goede praktijk73 dat het backoffice de leningdossiers met de correspondentie met financiële tussenpersonen bewaart, met inbegrip van de uitnodigingen tot het indienen van voorstellen bij het koersadvies van de banken. Bij de meeste oorspronke- lijke uitgiften werden geen uitnodigin- gen tot het indienen van voorstellen verzonden, en vóór 2011 werden dergelijke uitnodigingen in het geheel niet opgesteld. 122 Wij onderzochten de dossiers voor drie in 2012 uitgegeven obligaties74. Voor twee uitgiften lag het werkelijke koers- niveau hoger dan het consensusniveau dat door de leidende banken was aangegeven in hun eerste antwoorden op uitnodigingen tot het indienen van voorstellen. In het ene geval bedroeg het verschil 11 basispunten (0,11 %), en in het andere 5 basispunten (0,05 %)75. In beide gevallen was er een grote vraag van beleggers, met een bid-to-coverratio van respectievelijk meer dan 2 en 1,6. 118 De uitgiften werden vanaf het begin op tijd verricht72. De uiteindelijke kosten van de schuld waren in over- eenstemming met de markt en met die van vergelijkbare schulden (zie figuur 8).  Na verloop van tijd namen de spreads met de geldende risicovrije rente af en kon de EU, in het bijzon- der voor de uitgiften op de langere termijn van 2011 en 2012, vaak lagere kosten van de schuld bedingen dan de Europese faciliteit voor financiële sta- biliteit, de enige soortgelijke instelling met vergelijkbare uitgiften met lange looptijden. Uitgiftekoersen soms hoger dan in de oorspronkelijke richtsnoeren van de banken 119 De Commissie maakte gebruik van gesyndiceerde transacties om de obligaties uit te geven. Ze selecteerde leidende banken — internationaal actieve banken — om elke uitgifte te garanderen. De rol van deze leiden- de banken bestond erin rechtstreeks contact op te nemen met beleggers en de Commissie als emittent van de obli- gatie op de hoogte te houden van het tijdpad en de koers van elke uitgifte. Zij kochten elke uitgifte op en ver- kochten deze opnieuw aan beleggers, nadat zij zich ertoe hadden verbonden om elk deel van de uitgifte dat niet op die manier werd wederverkocht zelf te kopen. 120 Het voordeel van consortiumvorming is dat het, via uitnodigingen tot het indienen van voorstellen, kan worden gebruikt om optimale prijsniveaus vast te stellen. Daarnaast kan de emittent bij de uitgifte van de obligatie het uitgebreide cliëntenbestand van de banken benutten. De emittent kan ge- gevens verstrekken — gewoonlijk één week van tevoren — over de looptijd en omvang van de komende uitgifte Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe-hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passen52 vergelijkbare schulden 8 Definitieve kosten van de schuld vergelijkbaar met niveaus op de markt en r u u g i F 10-jaars uitgiften 5-jaars uitgiften f e i r a t e t n e R 4 % 3 % 2 % 1 % 4 % 3 % 2 % 1 % * 9-jaars uitgiften 7-jaars uitgiften 20+-jaars uitgiften * 15-jaars uitgiften 2009 2010 2011 2010 2011 2012 Legenda: Uitgiften door de EU Uitgiften door de vergelijkbare emittenten Midswaptarief voor een bepaalde looptijd *Uitgiften door de EU of vergelijkbare emittenten met een soortgelijke, maar andere looptijd dan die van de swaprentecurve ð Het verschil tussen de rente op de uitgegeven EU-obligaties tot de geldende risicovrije rentevoet voor een bepaalde looptijd nam na verloop van tijd af. ð Het verschil was ook vergelijkbaar met het verschil dat vergelijkbare emittenten bereikten.  Bron: ERK, gegevens verstrekt door Bloomberg, zie bijlage III voor de methodologie. Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe-hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passen  53 76 IMF, 2014, „Revised guidelines for public debt management” (Herziene richtsnoeren voor het beheer van overheids- schulden), IMF-Wereldbank, blz. 5-6. 77 OESO, 2002, Debt Management and government securities markets in the 21st century (Schuldbeheer en overheids- effectenmarkten in de 21e eeuw). 78 Op het moment waarop de eerste obligatie werd uitgegeven, in december 2008, telde de eenheid die verantwoordelijk was voor zowel het nemen van leningen als het geven van leningen vier personeelsleden. Op het piekmoment, aan het begin van 2011, had de eenheid nog steeds maar acht personeelsleden in dienst. 79 Aanbeveling voor een beschikking van de Raad tot toekenning van wederzijdse bijstand aan Hongarije — Voorstel voor een beschikking van de Raad tot verlening van financiële middellange- termijn bijstand van de Gemeenschap aan Hongarije, COM(2008) 716 definitief van 30. 10. 2008, paragraaf 6. De omstandigheden maakten het aanvankelijk moeilijk om altijd de beste praktijken toe te passen 123 Wij stelden een aantal tekortkomingen in het schuldbeheersproces geduren- de de eerste jaren vast (zie figuur 9). Een gebrek aan documentatie en andere lacunes had geen aantoon- bare impact op de uitkomst van de leningnemingen. 124 Het is een gangbare praktijk76 om schriftelijke richtsnoeren voor de or- ganisatie van het bureau voor schuld- beheer, de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden, de vaststelling van maximale schulddrempels, het type schuld dat moet worden uitge- geven en de voorschriften voor het documenteren van het uitgifteproces te publiceren. 125 „In veel gevallen is de organisatie- structuur van moderne schuldbureaus geschoeid op financiële instellingen uit de private sector, zoals banken en financiële afdelingen van grote ondernemingen”77. Op basis van dat beginsel zou het bureau in ten minste twee grote eenheden moeten worden verdeeld: i) een frontoffice — dat gewoon- lijk verantwoordelijk is voor het uitvoeren van verrichtingen op financiële markten, zoals het beheren van veilingen en andere vormen van lenen, en alle andere financieringsactiviteiten, en ii) een backoffice — dat verantwoor- delijk is voor de afwikkeling van verrichtingen en het bijhouden van financiële gegevens. 126 Daarnaast zouden een aantal belang- rijke functies, in het bijzonder op het gebied van risicobeheer, kunnen wor- den ondergebracht in een afzonderlijk middle office.  127 Beperkte personele middelen78, in combinatie met de dringende be- hoefte aan financiering79 op financi- ele markten die onder druk stonden, maakten het de eerste jaren erg moeilijk om de beste praktijken op het gebied van schuldbeheer toe te passen. Vóór de uitgifte 128 Het handboek van schuldbeheers- procedures werd opgesteld bij de eerste uitgifte, maar was onduidelijk of bevatte onvoldoende richtsnoeren voor belangrijke elementen van het proces. Het werd geleidelijk verbeterd via meerdere actualiseringen, die hun nut bewezen gezien de kwaliteit van de documentatie van de obligatie-uit- giften sinds 2012. 129 Van eind 2008 tot 2011 paste de Commissie vanwege de tijdsdruk een buitengewone procedure toe voor de selectie van leidende banken. Zij gaf leidende banken rechtstreeks een mandaat, waardoor het controlespoor van de documenten over het selectie- proces, zoals uitnodigingen tot het in- dienen van voorstellen of motiverings- brieven, beperkt bleef. Er werden geen uitnodigingen tot het indienen van voorstellen opgesteld tot 2011, toen de documentatie van het selectieproces nauwkeuriger en vollediger werd.  Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe-hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passen 54 9 Tekortkomingen in het schuldbeheer gedurende de eerste jaren r u u g i F i t i e t i d u q i l t k r a M e t f i g t i u a n 4 6 3 1 - 5 3 1 f a a r g a r a P t k r a m e r i a d n u c e s t i e t i d u q i L i t k r a m e r i a d n u c e s t h c i z e o T e d p o t h c i z e o t n a v s j i w e b n e e G t k r a m e r i a d n u c e s r o o d n e s s u t s d a e r p s e m u r i l : g o v e G e d n i n e k n a b e d n e d i e l e g m m o s i e d r e e t n a h e g t k r a m e r i a d n u c e s s r e o k t a a l n e - d e i b 0 3 1 f a a r g a r a P n e g e t n e l e g e r t a a m s g r o z r o o v n e e G - n e p o - t e i n n a v g n i k a m d n e k e b e d s i n n e k r o o v f o l a a i r e t a m r a a b i g n d e i b n a A g n i s t a a l p n e 3 e l ë i t n e t o p n a a g n d e i b n a A i g n i z j i w e o t n e e t f i g t i U g n i l l e t s s j i r P s r e g g e l e b 3 3 1 - 1 3 1 f a a r g a r a P k j i l e d u d i l e e h e g t e i n s l e g e r s g n i z j i w e o T r u u t c u r t s e t f i g t i U 2 , g n a v m o : n e l a p e b e i t a g i l b o e d n a v n e d r a a w r o o v e D , n o p u o c , d j i t p o o l. z n e n e g n i l a p e b s g n i l a t e b g u r e t 8 2 1 f a a r g a r a P e d n i i g n d i e l d n a h e r u d e c o r P d r e t e b r e v d j i t r e d p o o l e t f i g t i u e d r ó ó V 1 n e l a p e b n e t f e o h e b e l ë i c n a n i F e s y l a n a t k r a m d u h c S l n e r e t c e l e s s r e l e p s e t s k j i r g n a l e B n e l a p e b e d o h t e m s g n i s t a a l P 9 2 1 f a a r g a r a P 9 2 1 f a a r g a r a P t a a u q e d a e d n e d i e l n a v e i t c e l e S t e i n n e k n a b d r e e t n e m u c o d e g e i t n e r r u c n o c p o t e i N e i t c e l e s e d r e e s a b e g n e k n a b e d n e d i e l n a v Bron: ERK. Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe-hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passen  55 Plaatsing 130 Wij konden in de overeenkomsten tussen de Commissie en de leidende banken geen clausules vinden over het gevoelige probleem van vooraf- gaande peilingen (zie tekstvak 8).  Er was geen bewijs dat de Commissie voorzorgsmaatregelen had getroffen ten aanzien van de bekendmaking van niet-openbare informatie, en er was geen controlespoor aan de hand waar- van kon worden nagegaan of leidende banken bepaalde beleggers van tevo- ren hadden ingelicht („wall-crossing”) over uitgiften of dat zij hen vervolgens toelieten om te handelen of aan de transactie deel te nemen. 131 Een belangrijk onderdeel van elke uitgifte van nieuwe obligaties is de manier waarop de obligatie wordt ver- deeld over de intekenende beleggers. Een van de grote voordelen van con- sortiumvorming in plaats van veiling is dat de emittent de volledige controle behoudt over het beleggersbestand, waardoor hij bijvoorbeeld kan kiezen hoe de effecten worden toegewezen. Beste praktijken schrijven voor dat de toewijzingsregels duidelijk en transpa- rant zijn en altijd op voorhand worden verspreid. Een billijke en transparante toewijzing van een uitgifte helpt ook om een diverse beleggersbasis te handhaven. 8 k a v t s k e T Peilen vooraf en wall-crossing Voorafgaande peilingen zijn een techniek die door bankiers die zich bezighouden met overheidsschuld op primaire markten wordt gebruikt om de vraag onder de beleggers te meten. Dit is een relatief gebruikelijke handelspraktijk80, in het bijzonder op volatiele markten, aangezien deze praktijk leidende banken en emit- tenten kan helpen een eerste feedback te krijgen over een toekomstige uitgifte voordat die openbaar wordt aangekondigd. Deze feedback wordt gewoonlijk uitsluitend verkregen door algemene informatie openbaar te maken. In andere gevallen kan echter ook meer specifieke informatie (die mogelijk niet-openbaar materi- aal of voorkennis behelst) aan marktdeelnemers worden meegedeeld; het risico op marktmisbruik blijft dus bestaan. Wanneer derden aan de informatieketen worden toegevoegd, beveelt de beste praktijk aan om uitvoerige gegevens bij te houden en gebruik te maken van formele schriftelijke procedures. Wanneer er niet-openbaar materiaal of voorkennis openbaar moet worden gemaakt (een proces dat „wall-crossing”81 wordt genoemd), moeten leidende banken hun cliënten op de hoogte brengen van eventuele beperkingen die van toepassing zijn uit hoofde van de wet- en regelgeving met betrekking tot het bezit van dergelijke informatie. 80 International Capital Market Association: „Primary market handbook, XIII. Pre-sounding, book building and allocations” (Handboek voor de primaire markten, XIII. Voorafgaande peilingen, bookbuilding en toewijzingen), 2014. Zie ook Europese Autoriteit voor effecten en markten: „Discussienota — Beleidsrichtsnoeren van ESMA inzake mogelijke uitvoeringsmaatregelen in het kader van de marktmisbruikverordening”, 2013.  81 Wall-crossing is de handeling waarbij iemand tot „insider” wordt gemaakt door hem of haar voorkennis te verschaffen. Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe-hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passen  56 82 Voor slechts zeven van de twaalf obligatie-uitgiften in de steekproef was informatie beschikbaar uit de order- boeken en over de definitieve toewijzingen. 83 Obligatie met een coupon van 3,25 % en vervaldatum 4 april 2018. die voor elke uitgifte worden onder- tekend. Bovendien wordt van deel- nemende leidende banken verwacht dat zij een soortgelijke geringe marge tussen bied- en laatkoers (het verschil tussen de aankoop- en de verkoop- prijs) handhaven voor ten minste de eerste paar dagen van de secundaire markt. 135 De Commissie verklaarde tijdens de controle dat zij de liquiditeit van EU-obligaties elk kwartaal onder- zocht, waarbij sinds 2012 een meer formele onderzoeksprocedure werd gehanteerd. Wij konden in de lening- dossiers echter geen bewijs vinden om te staven dat zij de liquiditeit op de secundaire markt vóór 2012 had gecontroleerd. 136 Een analyse van de bied- en laatprij- zen liet zien dat het verschil tussen de bied- en de laatkoers aan het eind van de dag voor de eerste dertig dagen van elke uitgifte relatief laag was. De spread tussen bied- en laatkoers voor elke obligatie bleek echter sterk te variëren van makelaar tot makelaar. Zo schommelde de spread tussen bied- en laatkoers voor een van de obligatie-uitgiften tussen 7 en 30 ba- sispunten83. Deze variatie werd zelfs vastgesteld bij makelaars die deel- namen als leidende banken aan de verschillende uitgiften van de EU en dus verplicht waren om bepaalde secundairemarktverbintenissen te eerbiedigen. 132 De Commissie verklaarde dat zij een actieve rol speelde bij de toewijzing van elke uitgifte. Volgens de Commis- sie was de toewijzing gebaseerd op de volgende criteria: i) de beleggerscategorie, als kwa- liteitsmaatregel (beleggerstype: „contant geld” versus handel enz. ) ii) de kwaliteit van de individuele order (bijv. tijdigheid van de order, eerdere ervaring met de belegger enz. ), en iii) geografische spreiding. 133 Uit een analyse van de beschikbare toewijzingstabellen82 bleek dat de toewijzing voor heel kleine bedragen 100 % bedroeg, terwijl er weinig sa- menhang bestond wat betreft de mate waarin grote orders werden geplaatst. Bovendien werden de grootste orders door specifieke financiële instellingen (zoals grote beleggingsondernemin- gen) geplaatst namens beleggers.  Wanneer de definitieve toewijzing wordt gedaan, wijzen de beleggings- ondernemingen de obligaties aan de beleggers toe. Wij vonden geen bewij- zen waaruit bleek dat de Commissie instemde met de definitieve toewij- zing van de obligatie. Na de uitgifte 134 Door een nieuwe obligatie als liquide aan te merken op de secundaire markt kan zij snel worden verkocht. Het is de verantwoordelijkheid van zowel de emittent als de leidende bank om er- voor te zorgen dat er voor elke nieuwe uitgifte voldoende liquiditeit is op de secundaire markt. De Commissie en de leidende banken dienen het eens te worden over de secundairemarkt- verbintenissen in de volmachtbrieven Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe-hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passenDeel IV De programma’s bereikten hun doel 57 vangen, waardoor de financiering de oorspronkelijk toegewezen bedragen niet overschreed (zie figuur 10). 139 Het comfort dat de financiële bijstand bood, bleek echter niet altijd even groot te zijn. In de eerste programma’s, die werden opgezet in de nasleep van de val van Lehman Brothers, was voor- zien in een ruime veiligheidsmarge. Ook het Ierse programma bevatte een aanzienlijke noodreserve van 25 mil- jard euro als onderdeel van de rege- ling voor de steun aan banken. Over het algemeen profiteerden Ierland, Hongarije en Letland van lagere finan- cieringsbehoeften, waardoor zij: i) hun eigen middelen minder hoef- den aan te spreken (Ierland); ii) hun eerste ramingen voor de reserves in buitenlandse valuta konden overschrijden (Hongarije); iii) de programmafinanciering konden afbouwen (Letland, Hongarije), en iv) de duurdere IMF-leningen voor de vervaldatum konden terugbetalen (of overwegen terug te betalen (Hongarije, Letland, Ierland). 137 Het algemene doel van de financiële bijstand was om de lidstaten te laten terugkeren naar een situatie van goe- de macro-economische of financiële gezondheid en hun vermogen om hun verplichtingen ten aanzien van de overheidssector (eurozone) of de betalingsbalans (buiten de eurozone) na te komen te herstellen. De financi- ele bijstand vormde een buffer om de tenuitvoerlegging van de aanpassings- programma’s die nodig waren om on- derliggende problemen in de landen te verhelpen te vergemakkelijken.  Wij structureerden onze analyse van de verwezenlijkingen van de program- ma’s aan de hand van vier aspecten: i) een analyse van de wijze waar- op de totale financiering werd gebruikt en van de factoren die ervoor zorgen dat zij toereikend was; ii) naleving van de tekortdoel- stellingen en uitvoering van de begrotingsaanpassing; iii) naleving van de voorwaarden en tenuitvoerlegging van structurele hervormingen, en iv) veranderingen in het concurrentie- vermogen van de landen. De totale financiering hoeft niet te worden verhoogd De financieringsbedragen bleken toereikend, zij het krap in twee lidstaten 138 In geen enkel land ontwikkelde de financieringskloof zich zoals verwacht. De opzet van de programma’s was echter voldoende robuust om grote verschillen die moesten worden ge- compenseerd in een programma op te 58 0 Hoe werd het geld gebruikt? 1 r u u g i F Betalingsbalansprogramma’s Legenda: Financieringskloof Lopende rekening Overige Kapitaal- en ﬁnanciële rekening Verhoging van internationale reserves Hongarije ο In tegenstelling tot de prognose verhoogden buitenlandse banken op het hoogtepunt van de crisis de blootstelling aan hun dochterondernemingen en werden geen deviezenreserves onttrokken. Er was dus geen ﬁnanciering nodig om de kapitaal- en ﬁnanciële rekening te dekken. In plaats daarvan werd dit een bron van ﬁnanciering. Behoeften Financiering 3,3 2,4 10,7 3,1 Gepland 19,5 12,0 2,6 Werkelijk 1 14,2 Letland ο De lopende rekening werd veel sneller gecorrigeerd dan aanvankelijk verwacht en werd een bron van ﬁnanciering. Dit werd gedeeltelijk tenietgedaan door bijkomende ﬁnancieringsbehoeften vanwege de kapitaal- en ﬁnanciële rekening. ο Van de 4,7 miljard euro ﬁnanciële bijstand werd 3,2 miljard euro gebruikt om lopende overheidstekorten en terugbetalingen van overheidsschuld te dekken. De redding van de ﬁnanciële sector bleek minder duur dan verwacht. Behoeften Financiering 1 2,8 3,7 Gepland 7,5 0,5 6,2 Werkelijk 1,7 4,7 Roemenië1 ο De lopende rekening werd sneller gecorri- geerd dan verwacht. Dit werd gedeeltelijk tenietgedaan door verlaagde ﬁnanciering via de kapitaal- en ﬁnanciële rekening. Behoeften 5,5 25,3 Gepland 20,0 10,8 Financiering 5,5 16,3 Werkelijk 18,2 4,9 1 Deze gegevens hebben betrekking op het eerste Roemeense programma.  Deel IV — De programma’s bereikten hun doel  59 0 Programma’s voor de eurozone 1 r u u g i F Legenda: Vergelijkingen tussen geplande en werkelijke behoeften en ﬁnanciering in de overheidssector Kastekort Vervallende schuld Financieringskloof Marktﬁnanciering Overige Behoeften van de ﬁnanciële sector Eigen middelen Ierland Portugal n e t f e o h e B 35 40 40 18 38 38 59 52 20 6 113 15 27 n e t f e o h e B 13 12 83 22 Gepland Werkelijk Gepland Werkelijk 68 68 78 76 32 9 49 18 g n i r e i c n a n i F g n i r e i c n a n i F 47 5 93 12 Andere behoeften aan liquide middelen bij de overheid met betrekking tot de ﬁnanciering van staatsbedrijven, bijdragen aan het ESM, betaling van achterstallige bedragen enz. Bron: ERK, gegevens verstrekt in programmadocumenten, statistieken samengesteld door nationale autoriteiten. Deel IV — De programma’s bereikten hun doel 60 84 De versoepeling van het monetaire beleid had ook een positief effect op de financiering van de Ierse overheid. 85 De EFSM-leningen waren aanvankelijk gepland met een gemiddelde duur van 7,5 jaar en met een rentemarge van 2,925 % voor Ierland en 2,15 % voor Portugal. In oktober 2011 werden deze rentemarges geschrapt, en in juni 2013 werd de gemiddelde looptijd verlengd tot 19,5 jaar. Ook de EFSF-leningen werden verlengd, en de rentemarges van 2,47 % voor Ierland en 2,08 % voor Portugal werden eveneens geschrapt. 86 Daardoor daalden in de loop van de programmaperiode ook de verwachte ontvangsten van de EU-begroting, met in het totaal 2,2 miljard euro. 87 In haar jaarverslag over 2013 stelde de ECB dat „de liquidatie van de Irish Bank Resolution Corporation (IBRC) ernstige bezorgdheid doet rijzen over monetaire financiering. Deze bezorgdheid kan enigszins worden weggenomen door de liquidatiestrategie van de centrale bank van Ierland. ” 88 Europese Commissie: Economisch aanpassings- programma voor Ierland — Evaluatie winter 2012, European Economy, Occasional Papers, nr. 131, 2013. 89 Persmededeling van de raad van bestuur van de nationale bank van Roemenië van 16 november 2009. 143 Ierland en Roemenië profiteerden van het accommoderende beleid van hun centrale banken. i) De centrale bank van Ierland stem- de ermee in niet-verhandelbare promesses die waren uitgegeven aan de Anglo Irish Bank te ruilen voor Ierse staatsobligaties met een langere looptijd87. 