None
62012CC0093




CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 14 maart 2013 (
1
)

Zaak C-93/12


ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov


tegen


Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” Razplashtatelna agentsia


[verzoek van de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

„Gemeenschappelijk landbouwbeleid — Beslechting van bestuurlijke geschillen — Bepaling van het bevoegde gerecht — Toelaatbaarheid vanuit het oogpunt van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte”





1. 


Het is voor het eerst dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de vraag of de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid alsook artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) zich verzetten tegen een nationale procedureregel die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) worden gecentraliseerd bij één gerecht.
2. 


De Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) is van mening dat een dergelijke specialisatie voor die geschillen de toegang tot de rechter voor de betrokken justitiabelen, te weten de landbouwers, zou ontmoedigen of zelfs onmogelijk maken, wat een schending van hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte zou betekenen.
3. 


In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale procedureregel zoals die in het hoofdgeding, die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het GLB worden gecentraliseerd bij de Administrativen sad Sofia-grad, mits deze regel de toegang van justitiabelen tot de rechter niet al te zeer bemoeilijkt, wat de nationale rechter zal moeten nagaan.
 I – Rechtskader

A – Gemeenschapsrecht






4.
Op 30 november 2009 heeft de Europese Commissie verordening (EG) nr. 1122/2009 vastgesteld, houdende bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector. (
2
)








5.
Artikel 58 van verordening nr. 1122/2009 luidt als volgt:
„Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregeling dan ook, met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in titel IV, hoofdstuk 1, afdelingen 2 en 5, van verordening (EG) nr. 73/2009, groter is dan de overeenkomstig artikel 57 van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
 Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 57 van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dat bedrag wordt verrekend overeenkomstig artikel 5 ter van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie. Indien het bedrag niet volledig overeenkomstig dat artikel kan worden verrekend gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil is vastgesteld, komt het nog uitstaande saldo te vervallen.”



B – Bulgaars recht






6.
Volgens artikel 1, lid 6, van de wet betreffende steun aan eigenaren van landbouwbedrijven (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) strekt deze wet tot uitvoering van de regeling inzake één enkele areaalbetaling overeenkomstig het GLB van de Europese Unie.
7.
Krachtens artikel 128 van het wetboek bestuursprocesrecht (Administrativnoprotsesualen kodeks; hierna ook: „APK”) zijn de bestuursgerechten bevoegd voor alle vorderingen tot vaststelling, wijziging, opheffing of nietigverklaring van bestuurshandelingen.
8.
Artikel 133, lid 1, APK bepaalt dat een zaak wordt behandeld door het bestuursgerecht (Administrativen sad) binnen het rechtsgebied waarvan de instantie is gevestigd die de bestuurshandeling heeft verricht.
9.
In Bulgarije is de enige instantie die bevoegd is steunaanvragen in het kader van de GLB-regelingen toe te kennen of af te wijzen de Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (directeur van het nationaal Landbouwfonds; hierna: „directeur”), gevestigd te Sofia.
10.
 § 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van het APK (Zakon za izmenenie i dopalnenie na APK) bepaalt dat individuele bestuurshandelingen die op grond van de wet betreffende de eigendom en het gebruik van landbouwgronden (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) en het besluit ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld, alsook weigeringen om dergelijke handelingen vast te stellen, voor zover zij niet uitgaan van de minister van Landbouw en Voedselvoorziening (Ministar na zemedelieto i hranite), overeenkomstig het APK kunnen worden bestreden bij de arrondissementsrechtbank (Rayonen sad) van de plaats waar het perceel is gelegen.
II – Feiten van het hoofdgeding






11.
ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (hierna: „Agrokonsulting”) is sinds 23 maart 2007 geregistreerd als eigenaar van een landbouwbedrijf. Zij heeft op 11 maart 2010 een steunaanvraag ingediend in het kader van de GLB-regelingen, te weten enerzijds de regeling inzake één enkele areaalbetaling en anderzijds de regeling inzake nationale bijbetalingen per hectare landbouwgrond. De landbouwgronden zijn gelegen in het gebied Veliko Tarnovo (Bulgarije), op ongeveer 250 kilometer van Sofia.
12.
In een brief van 2 oktober 2011 heeft de directeur de aanvraag van Agrokonsulting afgewezen op de grond dat de door Agrokonsulting genoemde percelen niet voldeden aan de voorwaarden van verordening nr. 1122/2009.
13.
Agrokonsulting heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de Administrativen sad Burgas (Bulgarije). Op 16 november 2011 heeft dit gerecht de behandeling van de zaak geschorst en de zaak naar de Administrativen sad Sofia-grad verwezen ter beslissing van de door hem opgeworpen bevoegdheidsvraag, waarbij hij in aanmerking nam dat de zaak volgens artikel 133 APK moest worden behandeld door het bestuursgerecht van het rechtsgebied van vestiging van de directeur, dus het gerecht te Sofia.
14.
 De Administrativen sad Sofia-grad is van oordeel dat het bevoegdheidsconflict ter beslissing naar de Varhoven administrativen sad moet worden verwezen. De Administrativen sad Sofia-grad twijfelt echter over de uitlegging en de draagwijdte van de beginselen van procedurele autonomie, doeltreffendheid en gelijkwaardigheid. Het heeft derhalve besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof twee prejudiciële vragen te stellen.
III – Prejudiciële vragen






15.
 De verwijzende rechter heeft de volgende prejudiciële vragen gesteld:





„1)


Moeten het in de rechtspraak [van het Hof van Justitie] van de Europese Unie geformuleerde doeltreffendheidsbeginsel en het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, van het wetboek bestuursprocesrecht, volgens welke de rechterlijke bevoegdheid voor bestuursrechtelijke geschillen over de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de Europese Unie uitsluitend wordt bepaald door de plaats van vestiging van het bestuursorgaan dat de bestreden bestuurshandeling heeft verricht, en dus geen rekening wordt gehouden met de plaats waar de percelen zijn gelegen of de plaats waar de rechtzoekende woont?








2)


Moet het in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie geformuleerde gelijkwaardigheidsbeginsel aldus worden uitgelegd dat het zich, gelet op paragraaf 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van het wetboek bestuursprocesrecht (die betrekking heeft op de rechterlijke bevoegdheid voor nationale bestuursrechtelijke geschillen inzake landbouwgronden), verzet tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, van het wetboek bestuursprocesrecht, volgens welke de rechterlijke bevoegdheid voor bestuursrechtelijke geschillen over de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de Europese Unie uitsluitend wordt bepaald door de plaats van vestiging van het bestuursorgaan dat de bestreden bestuurshandeling heeft verricht?”







IV – Analyse






16.
 Met zijn prejudiciële vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid alsook artikel 47 van het Handvest aldus dienen te worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, APK, die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het GLB, worden gecentraliseerd bij de Administrativen sad Sofia-grad.
A – Inleidende opmerkingen






17.
In haar schriftelijke opmerkingen stelt de Duitse regering dat het Hof niet bevoegd is de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden voor zover deze betrekking heeft op artikel 47 van het Handvest. Zij meent dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling geen betrekking heeft op de uitvoering van het recht van de Unie.
18.
Ik ben het daar niet mee eens.
19.
Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest gelden de bepalingen uitsluitend voor de lidstaten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. In lid 2 van diezelfde bepaling is geregeld dat het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie niet verder uitbreidt dan de bevoegdheden van de Unie reiken, geen nieuwe bevoegdheden voor de Unie schept, noch de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken wijzigt.
20.
 De leden 1 en 2 van deze bepaling zijn nauw met elkaar verbonden. In lid 1 wordt immers de werkingssfeer gedefinieerd en in lid 2 wordt deze bevestigd, doordat wordt aangegeven dat het Handvest geen uitbreiding van de bevoegdheden en taken die bij de Verdragen aan de Unie zijn verleend, tot gevolg kan hebben. Het gaat erom uitdrukkelijk te vermelden wat logisch voortvloeit uit het subsidiariteitsbeginsel en uit het feit dat de Unie slechts over de bevoegdheden beschikt die haar zijn toegewezen. (
3
)








21.
Ik wil hier herinneren aan de juridische context waarvan de onderhavige zaak deel uitmaakt. Artikel 133, lid 1, APK voorziet in een bevoegdheidsregel voor, onder meer, geschillen over de betaling van landbouwsteun op basis van verordening nr. 1122/2009. Hoewel deze regel niet bedoeld is ter omzetting van deze verordening, heeft hij onvermijdelijk gevolgen voor het Unierecht en meer in het bijzonder voor de rechten die justitiabelen op grond van deze verordening hebben, omdat hun rechten, wanneer blijkt dat deze regel het recht op een doeltreffende voorziening in rechte aantast, aanzienlijk kunnen worden gewijzigd of zelfs volledig kunnen worden genegeerd.
22.
Door een dergelijke bevoegdheidsregel vast te stellen treedt de Republiek Bulgarije dan ook op binnen de werkingssfeer van het recht van de Unie. (
4
)








23.
Wanneer in casu werd aangenomen dat er geen sprake is van uitvoering van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest omdat de betrokken regel een nationale procedureregel is, zou er geen enkele mogelijkheid bestaan om te toetsen of een dergelijke regel verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten.
24.
 Verder zie ik niet hoe de beoordeling van de prejudiciële vraag in het licht van artikel 47 van het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie verder zou uitbreiden dan de bevoegdheden van de Unie reiken, nieuwe bevoegdheden voor de Unie zou scheppen of de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken zou wijzigen in de zin van artikel 51, lid 2, van het Handvest.
B – Prejudiciële vragen






25.
In deze zaak vraagt de verwijzende rechter zich af of de toekenning van een exclusieve bevoegdheid aan de Administrativen sad Sofia-grad voor bepaalde geschillen, te weten geschillen met betrekking tot beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het GLB, er niet toe leidt dat de betrokken personen, in casu landbouwers, de toegang tot het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt ontzegd.
26.
Volgens vaste rechtspraak is het, bij gebreke van communautaire regelgeving ter zake, een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. (
5
)








27.
Het gaat hier om een uitdrukking van het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten. Overeenkomstig de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid mogen deze procedureregels echter niet minder gunstig zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (beginsel van gelijkwaardigheid) en de uitoefening van de rechten die door de rechtsorde van de Unie worden verleend niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (beginsel van doeltreffendheid). (
6
)








28.
 De verwijzende rechter verzoekt het Hof zich uit te spreken over de vraag of deze beginselen en het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte zich verzetten tegen een nationale regeling die de Administrativen sad Sofia-grad bij uitsluiting bevoegd verklaart voor de verlening van landbouwsteun in het kader van het GLB.
29.
Het lijkt mij echter wenselijk deze vraag uitsluitend te toetsen aan artikel 47 van het Handvest.
30.
De vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven immers uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. (
7
)








31.
Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, een grondrecht, omvat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. (
8
) Dit recht is zelf verwoord in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, waarin wordt bevestigd dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte.
32.
Gelet op het voorgaande lijkt mij dan ook dat de vraag uitsluitend kan worden getoetst aan deze bepaling. (
9
)








33.
 Meer in het bijzonder is het hier de vraag of een aanvrager van landbouwsteun op basis van het GLB wordt belemmerd in de uitoefening van de rechten die hij aan het Unierecht ontleent, enkel en alleen doordat geschillen over het verlenen van deze steun uitsluitend kunnen worden aangebracht bij de Administrativen sad Sofia-grad. De verwijzende rechter is namelijk van oordeel dat de geografische afstand tussen de woonplaats van de aanvrager en de vestigingsplaats van het gerecht in bepaalde gevallen, zoals ook hier, een belemmering zou kunnen vormen voor de uitoefening van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, omdat hierdoor de fysieke toegang tot de rechter wordt beperkt of de aanvrager in ieder geval wordt ontmoedigd een vordering in te stellen. Daarom zou er sprake zijn van schending van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest.
34.
In werkelijkheid gaat het hier in de kern om de specialisatie van de Administrativen sad Sofia-grad. Belet deze concreet de fysieke toegang van een justitiabele tot de rechter, of wordt die toegang niet op zijn minst erdoor ontmoedigd?








35.
In de uitoefening van hun soevereine bevoegdheid kiezen lidstaten binnen de organisatie van hun gerechtelijke structuur vaak voor specialisatie, hetzij omdat de betrokken geschillen technisch van aard zijn, hetzij omdat zij een gespecialiseerd rechtsgebied betreft, zoals bijvoorbeeld de geschillen inzake octrooien, minderjarigen of terrorisme. (
10
)








36.
Deze specialisatie kan op verschillende manieren vorm worden gegeven, zoals door het centraliseren van geschillen bij één gerecht of door het instellen van gespecialiseerde kamers binnen hetzelfde gerecht.
37.
 Bij het organiseren van de gerechtelijke kaart van zijn grondgebied zal een lidstaat dan ook rekening dienen te houden met verschillende factoren, waaronder de mate van beschikbaarheid van vervoermiddelen zodat de justitiabele daadwerkelijk fysieke toegang tot de rechter kan krijgen. Hoe de nationale instanties hierover oordelen, is afhankelijk van de bijzonderheden van het betrokken grondgebied.
38.
Ook al geldt de op de lidstaten rustende algemene verplichting om de rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen te waarborgen, eveneens voor de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op het Unierecht zijn gebaseerd (
11
), toch kan het Hof zijn beoordeling niet in de plaats stellen van die van de lidstaten ten aanzien van de vraag welk beleid het beste is wat de verdeling van de behandeling van geschillen en de organisatie van de gerechtelijke kaart van hun grondgebieden betreft. (
12
) De lidstaat beschikt als enige over de hiervoor noodzakelijke kennis en kan hierover dus het beste oordelen.
39.
Naar mijn mening dient het Hof zich er dan ook toe te beperken aan de nationale rechter aan te geven welke factoren van belang zijn bij de beoordeling of het centraliseren van geschillen bij één gerecht de toegang tot de rechter al te zeer bemoeilijkt en daarmee inbreuk maakt op het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
40.
 Dienaangaande heeft het Hof in punt 45 van het arrest DEB, met betrekking tot de verlening van rechtsbijstand, refererend aan de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens verklaard dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is. Het heeft dan ook aangegeven dat het aan de nationale rechter is om na te gaan of de voorwaarden voor verlening van rechtsbijstand een beperking vormen van het recht op toegang tot de rechter, die dit recht in zijn kern aantast, of met die voorwaarden een legitiem doel wordt nagestreefd en of er een redelijke verhouding bestaat tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel. (
13
)








41.
Dit dient ook voor het onderhavige geval te gelden.
42.
Om te kunnen bepalen of de onderhavige bevoegdheidsbepaling inbreuk maakt op het recht op toegang tot de rechter, dient allereerst, zoals de Commissie heeft aangegeven in haar opmerkingen, de afstand die de verzoeker moet afleggen, te worden vergeleken met de vervoermiddelen die er zijn om in Sofia te komen. In casu blijkt uit de feiten van het hoofdgeding dat Agrokonsulting gevestigd is in Burgas, op ongeveer 370 kilometer van Sofia. De verwijzende rechter dient in zoverre behalve met het wegennet ook de trein- en luchtverbindingen in aanmerking te nemen.
43.
Dienaangaande heeft de Directeur tijdens de terechtzitting aangegeven dat de reistijd per auto tussen de twee steden ongeveer drie uur bedraagt. Ook al kan dit in de ogen van de meest kwetsbare justitiabelen aanzienlijk lijken, mij dunkt niet dat deze afstand een materiële belemmering vormt die de toegang tot de Administrativen sad Sofia-grad in extreme mate beperkt.
44.
 In ieder geval dient de verwijzende rechter bij zijn beoordeling na te gaan of de bestaande vervoermiddelen voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijk zijn en of de eraan verbonden kosten zo hoog zijn dat zij hem ontmoedigen beroep in te stellen tegen de beslissing van de Directeur waarin zijn aanvraag om landbouwsteun is afgewezen. De verwijzende rechter kan bijvoorbeeld deze kosten beoordelen in het licht van het bedrag dat in het kader van rechtsbijstand zou kunnen worden toegekend.
45.
Deze aspecten dienen ook te worden afgewogen tegen het doel van de nationale bevoegdheidsbepaling. In casu wordt de uitsluitende bevoegdheid van de Administrativen sad Sofia-grad voor geschillen inzake landbouwsteun verklaard door de bijzondere aard van deze geschillen.
46.
Zowel in de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen als tijdens de terechtzitting hebben alle partijen deze bijzondere aard benadrukt. Zo wordt het bewijs van de subsidiabiliteit voor de landbouwsteun van het GLB geleverd door door de rechter aangewezen deskundigen. De Directeur heeft aangegeven dat laatstgenoemden zelden ter plaatse verschijnen, omdat zij werken met orthofotografie: lucht- of satellietfoto’s die worden geraadpleegd in het geïntegreerde controlesysteem in Sofia. Bij dit soort geschillen lijkt direct en persoonlijk contact met de verzoeker dus veel minder belangrijk dan in bijvoorbeeld straf- of familiezaken.
47.
 Tot slot mag niet uit het oog worden verloren dat door het centraliseren van geschillen bij één gerecht dit een bepaalde deskundigheid kan opbouwen, wat onder meer een bekorting van de procestermijnen tot gevolg kan hebben. In casu heeft de Bulgaarse regering ter terechtzitting aangegeven dat doorlooptijd bij de Administrativen sad Sofia-grad zes tot acht maanden bedraagt, tegen twaalf tot achttien maanden in het algemeen. En ook het recht op behandeling van een zaak binnen een redelijke termijn is een essentieel onderdeel van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. (
14
)








48.
Specialisatie van een gerecht kan dus bijdragen aan een goede rechtsbedeling en aan een doeltreffende geschillenbeslechting, wat in het belang is van justitiabelen. Dienaangaande heeft de Commissie ter terechtzitting iets opgemerkt wat mij in casu bijzonder relevant lijkt. In het kader van de betalingen die worden gedaan op basis van het GLB, wordt namelijk volgens artikel 9 van verordening (EG) nr. 883/2006 (
15
) voor elke uitgave die na het verstrijken van de in de regelgeving bepaalde termijn wordt betaald, een verlaagde boeking in het kader van de betalingen toegepast. Landbouwers van wie de aanvraag om landbouwsteun wordt afgewezen, hebben er om deze reden dus belang bij dat snel uitspraak wordt gedaan op het beroep, omdat zij anders het risico lopen dat het toegekende bedrag wordt verlaagd.
49.
 Gelet op een en ander ben ik van oordeel dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, APK, die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met de verlening van landbouwsteun in het kader van het GLB worden gecentraliseerd bij de Administrativen sad Sofia-grad, mits deze regel de toegang van justitiabelen tot de rechter niet al te zeer bemoeilijkt; een punt dat door de nationale rechter dient te worden beoordeeld.
V – Conclusie






50.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) als volgt te beantwoorden:
„Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, van het wetboek bestuursprocesrecht, die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met de verlening van landbouwsteun in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden gecentraliseerd bij de Administrativen sad Sofia-grad, mits deze regel de toegang van justitiabelen tot de rechter niet al te zeer bemoeilijkt, een punt dat door de nationale rechter dient te worden beoordeeld.”




(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB L 316, blz. 65.
(
3
)	Zie de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17).
 (
4
)	De toelichting op artikel 51, eerste alinea, van het Handvest geeft aan dat „[w]at de lidstaten betreft uit de jurisprudentie van het Hof ondubbelzinnig blijkt dat de verplichting tot eerbiediging van de in het kader van de Unie vastgestelde grondrechten alleen geldt voor de lidstaten wanneer deze optreden binnen de werkingssfeer van het recht van de Unie” (cursivering van mij). Geciteerd worden met name de arresten van 13 juli 1989, Wachauf (5/88, Jurispr. blz. 2609; 18 juni 1991, ERT/DEP (C-260/89, Jurispr. blz. I-2925), en 18 december 1997, Annibaldi (C-309/96, Jurispr. blz. I-7493). Tevens verwijs ik naar de punten 116-120 van mijn conclusie bij het arrest van 6 september 2011, Scattolon (C-108/10, Jurispr. blz. I-7491). Zie voor een bevestiging van deze uitlegging het recentere arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, punten 17 e.v.).
(
5
)	Zie arrest van 15 april 2008, Impact (C-268/06, Jurispr. blz. I-2483, punt 44 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
6
)	Zie arrest van 22 december 2010, DEB (C-279/09, Jurispr. blz. I-13849, punt 28 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
7
)	Zie arrest van 29 oktober 2009, Pontin (C-63/08, Jurispr. blz. I-10467, punt 44 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
8
)	Zie in deze zin arrest van 6 november 2012, Otis e.a. (C-199/11, punten 46 en 48 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
 (
9
)	In het reeds aangehaalde arrest DEB wenste de verwijzende rechter met zijn vraag te vernemen of het beginsel van doeltreffendheid aldus moest worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke voor het instellen van een rechtsvordering een voorschot op de kosten moest worden betaald en aan een rechtspersoon geen rechtsbijstand kon worden verleend, ook al kan deze dit voorschot niet opbrengen. Het Hof heeft de gestelde vraag geherformuleerd en vervolgens beantwoord op basis van artikel 47 van het Handvest (punten 27-33).
(
10
)	Zie https://e-justice.europa.eu
(
11
)	Zie arrest Impact, reeds aangehaald, punten 47 en 48. Zie ook arrest van 30 september 2003, Köbler (C-224/01, Jurispr. blz. I-10239, punt 46).
(
12
)	Zie in die zin arrest Köbler, reeds aangehaald (punt 47 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
13
)	Arrest DEB, reeds aangehaald (punten 46, 47 en 60).
(
14
)	Zie artikel 47, tweede alinea, van het Handvest.
(
15
)	Verordening van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot het bijhouden van de rekeningen van de betaalorganen, de declaraties van uitgaven en ontvangsten en de voorwaarden voor de vergoeding van uitgaven in het kader van het ELGF en het ELFPO (PB L 171, blz. 1).
 62012CC0093




CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 14 maart 2013 (
1
)

Zaak C-93/12


ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov


tegen


Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” Razplashtatelna agentsia


[verzoek van de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

„Gemeenschappelijk landbouwbeleid — Beslechting van bestuurlijke geschillen — Bepaling van het bevoegde gerecht — Toelaatbaarheid vanuit het oogpunt van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte”





1. 


Het is voor het eerst dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de vraag of de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid alsook artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) zich verzetten tegen een nationale procedureregel die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) worden gecentraliseerd bij één gerecht.
2. 


De Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) is van mening dat een dergelijke specialisatie voor die geschillen de toegang tot de rechter voor de betrokken justitiabelen, te weten de landbouwers, zou ontmoedigen of zelfs onmogelijk maken, wat een schending van hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte zou betekenen.
3. 


In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale procedureregel zoals die in het hoofdgeding, die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het GLB worden gecentraliseerd bij de Administrativen sad Sofia-grad, mits deze regel de toegang van justitiabelen tot de rechter niet al te zeer bemoeilijkt, wat de nationale rechter zal moeten nagaan.
 I – Rechtskader

A – Gemeenschapsrecht






4.
Op 30 november 2009 heeft de Europese Commissie verordening (EG) nr. 1122/2009 vastgesteld, houdende bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector. (
2
)








5.
Artikel 58 van verordening nr. 1122/2009 luidt als volgt:
„Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregeling dan ook, met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in titel IV, hoofdstuk 1, afdelingen 2 en 5, van verordening (EG) nr. 73/2009, groter is dan de overeenkomstig artikel 57 van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
 Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 57 van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dat bedrag wordt verrekend overeenkomstig artikel 5 ter van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie. Indien het bedrag niet volledig overeenkomstig dat artikel kan worden verrekend gedurende de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil is vastgesteld, komt het nog uitstaande saldo te vervallen.”



B – Bulgaars recht






6.
Volgens artikel 1, lid 6, van de wet betreffende steun aan eigenaren van landbouwbedrijven (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) strekt deze wet tot uitvoering van de regeling inzake één enkele areaalbetaling overeenkomstig het GLB van de Europese Unie.
7.
Krachtens artikel 128 van het wetboek bestuursprocesrecht (Administrativnoprotsesualen kodeks; hierna ook: „APK”) zijn de bestuursgerechten bevoegd voor alle vorderingen tot vaststelling, wijziging, opheffing of nietigverklaring van bestuurshandelingen.
8.
Artikel 133, lid 1, APK bepaalt dat een zaak wordt behandeld door het bestuursgerecht (Administrativen sad) binnen het rechtsgebied waarvan de instantie is gevestigd die de bestuurshandeling heeft verricht.
9.
In Bulgarije is de enige instantie die bevoegd is steunaanvragen in het kader van de GLB-regelingen toe te kennen of af te wijzen de Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (directeur van het nationaal Landbouwfonds; hierna: „directeur”), gevestigd te Sofia.
10.
 § 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van het APK (Zakon za izmenenie i dopalnenie na APK) bepaalt dat individuele bestuurshandelingen die op grond van de wet betreffende de eigendom en het gebruik van landbouwgronden (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) en het besluit ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld, alsook weigeringen om dergelijke handelingen vast te stellen, voor zover zij niet uitgaan van de minister van Landbouw en Voedselvoorziening (Ministar na zemedelieto i hranite), overeenkomstig het APK kunnen worden bestreden bij de arrondissementsrechtbank (Rayonen sad) van de plaats waar het perceel is gelegen.
II – Feiten van het hoofdgeding






11.
ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (hierna: „Agrokonsulting”) is sinds 23 maart 2007 geregistreerd als eigenaar van een landbouwbedrijf. Zij heeft op 11 maart 2010 een steunaanvraag ingediend in het kader van de GLB-regelingen, te weten enerzijds de regeling inzake één enkele areaalbetaling en anderzijds de regeling inzake nationale bijbetalingen per hectare landbouwgrond. De landbouwgronden zijn gelegen in het gebied Veliko Tarnovo (Bulgarije), op ongeveer 250 kilometer van Sofia.
12.
In een brief van 2 oktober 2011 heeft de directeur de aanvraag van Agrokonsulting afgewezen op de grond dat de door Agrokonsulting genoemde percelen niet voldeden aan de voorwaarden van verordening nr. 1122/2009.
13.
Agrokonsulting heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de Administrativen sad Burgas (Bulgarije). Op 16 november 2011 heeft dit gerecht de behandeling van de zaak geschorst en de zaak naar de Administrativen sad Sofia-grad verwezen ter beslissing van de door hem opgeworpen bevoegdheidsvraag, waarbij hij in aanmerking nam dat de zaak volgens artikel 133 APK moest worden behandeld door het bestuursgerecht van het rechtsgebied van vestiging van de directeur, dus het gerecht te Sofia.
14.
 De Administrativen sad Sofia-grad is van oordeel dat het bevoegdheidsconflict ter beslissing naar de Varhoven administrativen sad moet worden verwezen. De Administrativen sad Sofia-grad twijfelt echter over de uitlegging en de draagwijdte van de beginselen van procedurele autonomie, doeltreffendheid en gelijkwaardigheid. Het heeft derhalve besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof twee prejudiciële vragen te stellen.
III – Prejudiciële vragen






15.
 De verwijzende rechter heeft de volgende prejudiciële vragen gesteld:





„1)


Moeten het in de rechtspraak [van het Hof van Justitie] van de Europese Unie geformuleerde doeltreffendheidsbeginsel en het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, van het wetboek bestuursprocesrecht, volgens welke de rechterlijke bevoegdheid voor bestuursrechtelijke geschillen over de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de Europese Unie uitsluitend wordt bepaald door de plaats van vestiging van het bestuursorgaan dat de bestreden bestuurshandeling heeft verricht, en dus geen rekening wordt gehouden met de plaats waar de percelen zijn gelegen of de plaats waar de rechtzoekende woont?








2)


Moet het in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie geformuleerde gelijkwaardigheidsbeginsel aldus worden uitgelegd dat het zich, gelet op paragraaf 19 van de overgangs- en slotbepalingen van de wet houdende wijziging en aanvulling van het wetboek bestuursprocesrecht (die betrekking heeft op de rechterlijke bevoegdheid voor nationale bestuursrechtelijke geschillen inzake landbouwgronden), verzet tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, van het wetboek bestuursprocesrecht, volgens welke de rechterlijke bevoegdheid voor bestuursrechtelijke geschillen over de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de Europese Unie uitsluitend wordt bepaald door de plaats van vestiging van het bestuursorgaan dat de bestreden bestuurshandeling heeft verricht?”







IV – Analyse






16.
 Met zijn prejudiciële vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid alsook artikel 47 van het Handvest aldus dienen te worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale procedureregel als artikel 133, lid 1, APK, die tot gevolg heeft dat geschillen over beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het GLB, worden gecentraliseerd bij de Administrativen sad Sofia-grad.
A – Inleidende opmerkingen






17.
In haar schriftelijke opmerkingen stelt de Duitse regering dat het Hof niet bevoegd is de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden voor zover deze betrekking heeft op artikel 47 van het Handvest. Zij meent dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling geen betrekking heeft op de uitvoering van het recht van de Unie.
18.
Ik ben het daar niet mee eens.
19.
Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest gelden de bepalingen uitsluitend voor de lidstaten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. In lid 2 van diezelfde bepaling is geregeld dat het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie niet verder uitbreidt dan de bevoegdheden van de Unie reiken, geen nieuwe bevoegdheden voor de Unie schept, noch de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken wijzigt.
20.
 De leden 1 en 2 van deze bepaling zijn nauw met elkaar verbonden. In lid 1 wordt immers de werkingssfeer gedefinieerd en in lid 2 wordt deze bevestigd, doordat wordt aangegeven dat het Handvest geen uitbreiding van de bevoegdheden en taken die bij de Verdragen aan de Unie zijn verleend, tot gevolg kan hebben. Het gaat erom uitdrukkelijk te vermelden wat logisch voortvloeit uit het subsidiariteitsbeginsel en uit het feit dat de Unie slechts over de bevoegdheden beschikt die haar zijn toegewezen. (
3
)








21.
Ik wil hier herinneren aan de juridische context waarvan de onderhavige zaak deel uitmaakt. Artikel 133, lid 1, APK voorziet in een bevoegdheidsregel voor, onder meer, geschillen over de betaling van landbouwsteun op basis van verordening nr. 1122/2009. Hoewel deze regel niet bedoeld is ter omzetting van deze verordening, heeft hij onvermijdelijk gevolgen voor het Unierecht en meer in het bijzonder voor de rechten die justitiabelen op grond van deze verordening hebben, omdat hun rechten, wanneer blijkt dat deze regel het recht op een doeltreffende voorziening in rechte aantast, aanzienlijk kunnen worden gewijzigd of zelfs volledig kunnen worden genegeerd.
22.
Door een dergelijke bevoegdheidsregel vast te stellen treedt de Republiek Bulgarije dan ook op binnen de werkingssfeer van het recht van de Unie. (
4
)








23.
Wanneer in casu werd aangenomen dat er geen sprake is van uitvoering van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest omdat de betrokken regel een nationale procedureregel is, zou er geen enkele mogelijkheid bestaan om te toetsen of een dergelijke regel verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten.
24.
 Verder zie ik niet hoe de beoordeling van de prejudiciële vraag in het licht van artikel 47 van het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie verder zou uitbreiden dan de bevoegdheden van de Unie reiken, nieuwe bevoegdheden voor de Unie zou scheppen of de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken zou wijzigen in de zin van artikel 51, lid 2, van het Handvest.
B – Prejudiciële vragen






25.
In deze zaak vraagt de verwijzende rechter zich af of de toekenning van een exclusieve bevoegdheid aan de Administrativen sad Sofia-grad voor bepaalde geschillen, te weten geschillen met betrekking tot beslissingen van de nationale instantie die belast is met het verlenen van landbouwsteun in het kader van het GLB, er niet toe leidt dat de betrokken personen, in casu landbouwers, de toegang tot het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt ontzegd.
26.
Volgens vaste rechtspraak is het, bij gebreke van communautaire regelgeving ter zake, een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. (
5
)








27.
Het gaat hier om een uitdrukking van het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten. Overeenkomstig de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid mogen deze procedureregels echter niet minder gunstig zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (beginsel van gelijkwaardigheid) en de uitoefening van de rechten die door de rechtsorde van de Unie worden verleend niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (beginsel van doeltreffendheid). (
6
)








28.
 De verwijzende rechter verzoekt het Hof zich uit te spreken over de vraag of deze beginselen en het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte zich verzetten tegen een nationale regeling die de Administrativen sad Sofia-grad bij uitsluiting bevoegd verklaart voor de verlening van landbouwsteun in het kader van het GLB.
29.
Het lijkt mij echter wenselijk deze vraag uitsluitend te toetsen aan artikel 47 van het Handvest.
30.
De vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven immers uitdrukking aan de algemene verplichting van lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. (
7
)








31.
Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, een grondrecht, omvat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. (
8
) Dit recht is zelf verwoord in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, waarin wordt bevestigd dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte.
32.
Gelet op het voorgaande lijkt mij dan ook dat de vraag uitsluitend kan worden getoetst aan deze bepaling. (
9
)








33.
 Meer in het bijzonder is het hier de vraag of een aanvrager van landbouwsteun op basis van het GLB wordt belemmerd in de uitoefening van de rechten die hij aan het Unierecht ontleent, enkel en alleen doordat geschillen over het verlenen van deze steun uitsluitend kunnen worden aangebracht bij de Administrativen sad Sofia-grad. De verwijzende rechter is namelijk van oordeel dat de geografische afstand tussen de woonplaats van de aanvrager en de vestigingsplaats van het gerecht in bepaalde gevallen, zoals ook hier, een belemmering zou kunnen vormen voor de uitoefening van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, omdat hierdoor de fysieke toegang tot de rechter wordt beperkt of de aanvrager in ieder geval wordt ontmoedigd een vordering in te stellen. Daarom zou er sprake zijn van schending van artikel 47, eerste alinea, van het Handvest.
34.
In werkelijkheid gaat het hier in de kern om de specialisatie van de Administrativen sad Sofia-grad. Belet deze concreet de fysieke toegang van een justitiabele tot de rechter, of wordt die toegang niet op zijn minst erdoor ontmoedigd?








35.
In de uitoefening van hun soevereine bevoegdheid kiezen lidstaten binnen de organisatie van hun gerechtelijke structuur vaak voor specialisatie, hetzij omdat de betrokken geschillen technisch van aard zijn, hetzij omdat zij een gespecialiseerd rechtsgebied betreft, zoals bijvoorbeeld de geschillen inzake octrooien, minderjarigen of terrorisme. (
10
)








36.
Deze specialisatie kan op verschillende manieren vorm worden gegeven, zoals door het centraliseren van geschillen bij één gerecht of door het instellen van gespecialiseerde kamers binnen hetzelfde gerecht.
37.
 Bij het organiseren van de gerechtelijke kaart van zijn grondgebied zal een lidstaat dan ook rekening dienen te houden met verschillende factoren, waaronder de mate van beschikbaarheid van vervoermiddelen zodat de justitiabele daadwerkelijk fysieke toegang tot de rechter kan krijgen. Hoe de nationale instanties hierover oordelen, is afhankelijk van de bijzonderheden van het betrokken grondgebied.
38.
Ook al geldt de op de lidstaten rustende algemene verplichting om de rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen te waarborgen, eveneens voor de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen die op het Unierecht zijn gebaseerd (
11
), toch kan het Hof zijn beoordeling niet in de plaats stellen van die van de lidstaten ten aanzien van de vraag welk beleid het beste is wat de verdeling van de behandeling van geschillen en de organisatie van de gerechtelijke kaart van hun grondgebieden betreft. (
12
) De lidstaat beschikt als enige over de hiervoor noodzakelijke kennis en kan hierover dus het beste oordelen.
39.
Naar mijn mening dient het Hof zich er dan ook toe te beperken aan de nationale rechter aan te geven welke factoren van belang zijn bij de beoordeling of het centraliseren van geschillen bij één gerecht de toegang tot de rechter al te zeer bemoeilijkt en daarmee inbreuk maakt op het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
40.
