Ειδική έκθεση αριθ. 19 // 2016#Εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ διά χρηματοοικονομικών μέσων: διδάγματα από την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 #(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)
Vertragingen bij de uitvoering verkortten de daadwerkelijke investeringsperiode van verschillende EFRO- en ESF- financieringsinstrumenten aanzienlijk 93 Aan het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 hadden de overheidsin- stanties in de meeste lidstaten slechts beperkte ervaring met het structureren en beheren van revolverende instrumenten in partnerschap met financiële intermedi- airs. Bij onze controles hebben we opgemerkt dat de meeste vertragingen werden veroorzaakt door de tijdrovende interne structurering van financieringsinstrumen- ten, langdurige onderhandelingen met financiële intermediairs op verschillende niveaus (vaak vanwege onderhandelingen over de beheerskosten en -vergoedingen), complexe aanbestedingsprocedures, onzekerheid over naleving van de regels voor staatssteun, en moeite om bijdragen uit de particuliere sector te verkrijgen. 94 In veel gevallen was er sprake van een steile leercurve voor de verschillende bij het proces betrokken organen en het kostte behoorlijk veel tijd om de belangen en visies van de vele belanghebbenden op één lijn te brengen en het eens te worden over de investeringsstrategieën van de instrumenten. Verschillende van deze problemen werden ook in andere studies vastgesteld77. Onze controles van de afgelopen jaren wijzen er ook op dat meer en vroegtijdigere richtsnoeren van de Commissie deze problemen ten minste voor een deel hadden kunnen voorkomen. Opmerkingen 56 95 De lage uitbetalingspercentages in veel lidstaten en als gevolg daarvan de beperk- te capaciteit van instrumenten om middelen te laten revolveren zijn een duidelijk gevolg van deze moeilijkheden. In sommige gevallen duurden de vertragingen in de uitvoering enkele jaren, waardoor de tijd waarin het dotatiekapitaal van de financie- ringsinstrumenten aan de eindontvangers kon worden uitbetaald, aanzienlijk werd verminderd (zie tekstvak 14). 4 1 k a v t s k e T Casestudy — Vertragingen in het opzetten van het Jeremie-holdingfonds in Slowakije Het memorandum van overeenstemming tussen het EIF en de Slowaakse regering inzake het nationale Jere- mie-holdingfonds werd in 2006 ondertekend, d. w. z. vóór het begin van de programmeringsperiode 2007-2013. Nadat er een analyse van marktbehoeften („analyse van lacunes”) voor het fonds was uitgevoerd, werd er in 2008 een kaderovereenkomst getekend en in 2009 de financieringsovereenkomsten tussen de verschillende ministeries en het EIF. Vervolgens duurde het nog eens een jaar voordat de twee laatste overeenkomsten werden getekend (holding- fondsovereenkomst en aandeelhoudersovereenkomst), die ook juridische voorwaarden zijn voor de inwerkingtre- ding van het fonds. De kapitalisatie van het holdingfonds zelf vond uiteindelijk in 2011 plaats. Al met al duurde het dus vijf jaar (2006 tot 2011) voordat het Jeremie-holdingfonds operationeel was.  Oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling voor het inhuren van financiële intermediairs werden in 2011, 2012 en 2013 gedaan. Daarna duurde het nog eens twee tot drie jaar voordat de overeenkomsten met de financiële intermediairs in 2013 (voor de garantie-instrumenten) en in 2014 (voor de lening- en aandeleninstrumen- ten) werden gesloten. Toen kwam de financiële steun aan eindontvangers pas op gang. Het uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 was 12 % op holdingfondsniveau, en zelfs nog lager voor uitbe- talingen aan eindontvangers van de subfondsen. Opmerkingen 57 Beperkt revolverend effect van de EFRO- en ESF- financieringsinstrumenten tijdens de uitvoering en onzeker effect na de afsluiting van de programma’s van 2007-2013 78 Preqin, Private Equity Spotlight, mei 2015, blz. 8. 79 COM(2015) 206 final, blz. 151 en 159. Bij minder dan een derde van alle EFRO- en ESF- financieringsinstrumenten waren de middelen eind 2014 meer dan eens gebruikt 96 Over het geheel genomen bleek uit onze analyse dat er 316 EFRO- en ESF-instrumen- ten (waarvan de overgrote meerderheid specifieke fondsen) in 19 lidstaten waren waarvan het volledige dotatiekapitaal voor 31 december 2014 aan de eindontvangers was uitbetaald. Zelfs voor deze instrumenten trad het revolverend effect echter zeer laat in de programmeringsperiode op. Als gevolg daarvan zal slechts een beperkt deel van het aanvangskapitaal aan het einde van de verlengde subsidiabiliteitsperio- de (te weten maart 2017) meer dan eens zijn gebruikt. Verder werd in geen van de 25 lidstaten die financieringsinstrumenten uitvoerden, een geaggregeerd uitbetalings- percentage van 100 % gehaald (zie tabel 4). Tijdgebrek leidde met name tot problemen bij aandeleninstrumenten 97 Uit onze analyse blijkt ook dat er met name bij aandeleninstrumenten problemen waren om een revolverend effect tot stand te brengen. In Europa was de gemiddelde aanhoudingsperiode voor beleggingen in aandelen (d. w. z. de tijd tussen de aankoop en de verkoop van aandelen) in 2014 ongeveer zes jaar78. De meeste aandeleninstru- menten van het EFRO en het ESF waren echter niet langer dan acht jaar operationeel (2009-2017). Zelfs als een instrument bijvoorbeeld begin 2009 operationeel werd en de exit eind 2014 plaatsvond, zou er minder dan drie jaar resteren tot aan de afslui- ting van het OP om een nieuwe ronde beleggingen in aandelen te organiseren.  Als er rekening wordt gehouden met de jaren die nodig zijn om het instrument op te zetten, is het dus onwaarschijnlijk dat de OP-bijdragen aan aandeleninstrumenten opnieuw zullen worden gebruikt binnen een programmeringsperiode. 98 Centraal beheerde aandeleninstrumenten hebben daarentegen een veel langere looptijd en zijn beter afgestemd op de aard van aandeleninstrumenten79 (zo heeft het Margueritefonds een looptijd van twintig jaar met de mogelijkheid het twee jaar te verlengen). 58 80 Artikel 78, lid 7, van de algemene Verordening. 81 Europese Commissie, „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006”, COCOF(10-0014-05) van 10 februari 2012, paragraaf 5. 2. 5. 82 Besluit C (2015) 2771 van 30 april 2015, „Bijlage bij het Besluit van de Commissie tot wijziging van Besluit C (2013) 1573 tot vaststelling van richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s die zijn geselecteerd voor bijstand uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (2007-2013)”, blz. 7. 83 Artikel 108 van de algemene verordening in samenhang met de artikelen 152, lid 1, en 153 van de GB-verordening. 84 Artikel 45 van de GB-verordening. Opmerkingen De grote keuzevrijheid bij het hergebruik van middelen voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten kan ertoe leiden dat het revolverend effect verdwijnt zodra de OP’s zijn afgesloten 99 Het wettelijk kader van 2007-2013 voor financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer schrijft voor dat alle middelen die ten minste eenmaal zijn gebruikt ten tijde van de afsluiting door de lidstaat kunnen worden gehouden, maar hergebruikt moeten worden ten gunste van de doelgroep80. De richtsnoeren van de Commissie voor financieringsinstrumenten81 en inzake de afsluiting van de OP’s van 2007-201382 wekken de indruk dat middelen uit de EFRO- en ESF-instrumenten voor onbepaalde duur moeten worden geherinvesteerd. 100 Wij zijn echter van oordeel dat de algemene verordening 2007-2013 met betrekking tot herinvesteringen van onbepaalde duur niet op deze wijze kan worden uitge- legd83. Zo is het krachtens de bepalingen van de verordening ook toegestaan om het kapitaal van het instrument te verlagen en middelen van financieringsinstrumenten te gebruiken in de vorm van subsidies. Verder is iedere activiteit die geen betrekking heeft op de EU-begroting na afsluiting van de programma’s juridisch gezien uitslui- tend de verantwoordelijkheid van de lidstaat en niet langer onderworpen aan het toezicht van de Commissie, tenzij in de rechtsgrondslag anders wordt bepaald.  Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020? 101 Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is een aantal kwesties met betrekking tot het hergebruik van middelen voor ESIF-instrumenten na afloop van de subsidiabili- teitsperiode in 2023 in de artikelen 44 en 45 van de GB-verordening verduidelijkt. 102 Bovendien wordt in de wetgeving die van toepassing is op de programmeringsperi- ode 2014-2020, het beoogde revolverend karakter van financieringsinstrumenten na de subsidiabiliteitsperiode expliciet erkend door de toevoeging van bepalingen voor het hergebruik van middelen die gedurende een periode van minimaal acht jaar na afloop van de subsidiabiliteitsperiode worden terugbetaald84. Hiermee wordt in de GB-verordening een minimumperiode vastgelegd voor het reserveren van de midde- len die aan financieringsinstrumenten zijn toegewezen, maar er wordt geen nadere informatie gegeven over hoe dit moet worden gedaan. Naar ons oordeel dient de Commissie dit aspect te verduidelijken. 59 85 Artikel 38, lid 3, onder b), van de GB-verordeningen. Opmerkingen 103 Een kritieke factor voor het vermijden van dezelfde fouten als in het verleden is stan- daardisatie: de mogelijkheid voor beheersautoriteiten om financieringsinstrumenten te ontwerpen in overeenstemming met standaardvoorwaarden die door de Com- missie zijn vastgelegd, zou het proces van instelling van instrumenten aanzienlijk moeten stroomlijnen en vergemakkelijken. 104 De rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2014-2020 maakt het ook mo- gelijk om financieringsinstrumenten te blijven gebruiken in de volgende programme- ringsperiode in plaats van voor te schrijven dat ze worden afgewikkeld en vervangen door nieuwe85. Dit kan zowel tijd als geld besparen, omdat de financieringsinstru- menten aan het begin van de programmeringsperiode klaar en operationeel zijn en het dotatiekapitaal van het instrument verhoogd kan worden in overeenstemming met de behoeftebeoordeling vooraf. In gevallen waarin de fondsbeheerder werd gekozen aan de hand van een openbare vergelijkende procedure, kan de tijdbespa- ring echter beperkt zijn omdat er hoe dan ook een nieuwe openbare vergelijkende procedure nodig zou zijn om de nieuwe fondsbeheerder te selecteren. Gelet op de antwoorden op onze enquête (zie tekstvak 15) zouden extra richtsnoeren van de Commissie betreffende de wijze waarop instrumenten naar de periode 2014-2020 dienen te worden overgedragen, zeer worden verwelkomd door fondsbeheerders.  5 1 k a v t s k e T Antwoorden op de enquête: kwesties waarvoor aanvullende richtsnoeren van de Commissie nodig zijn (programmeringsperiode 2014-2020) Kwestie Overdracht van in de vorige programmeringsperiode opgezette instrumenten naar de nieuwe programmeringsperiode (2014-2020) Exitbeleid en bepalingen inzake afwikkeling Toe te passen regels met betrekking tot de selectie van fondsbeheerders Hergebruik van middelen die na afloop van de subsidiabiliteitsperiode aan het financierings- instrument zijn teruggevloeid Opzetten van instrumenten op EU-niveau Anders Responspercen- tage1 27 % 21 % 18 % 17 % 9 % 8 % 1 Enquête die naar de beheerders/beheersautoriteiten van de 50 grootste EFRO-instrumenten was verstuurd; het responspercentage was 80 %. Bron: ERK. Opmerkingen 60 105 Ten slotte organiseerde de Commissie in de programmeringsperiode 2007-2013 een reeks presentaties en workshops om „goede praktijken” te verspreiden en ambtena- ren van de lidstaten op te leiden. In januari 2015, een jaar na de start van de program- meringsperiode 2014-2020, zette de Commissie ook een platform voor technisch advies („www. fi-compass. eu”) op om deskundigheid over de wettelijke EU-vereisten inzake financieringsinstrumenten te verspreiden. Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode om de EU-begroting uit te voeren? 106 In tegenstelling tot traditionele subsidies worden financieringsinstrumenten door fondsbeheerder beheerd (in plaats van door overheidsinstanties). Dit zijn in het algemeen financiële intermediairs, zoals particuliere of staatsbanken. Het behe- ren van financieringsinstrumenten kost geld en fondsbeheerders hebben recht op een vergoeding voor de diensten die zij leveren. Het niveau van de beheerskosten (terugbetaald tegen overlegging van bewijzen van de gemaakte kosten) en -vergoe- dingen (overeengekomen prijs of compensatie voor geleverde diensten) voor de fondsbeheerder wordt in het algemeen vastgelegd in de financieringsovereenkomst van elk financieringsinstrument. De vergoeding dient de administratiekosten van het financieringsinstrument te dekken (waaronder kosten voor investeerdersrelaties, juridische kosten en accountantskosten) en kan, in het geval van fondsbeheerders uit de particuliere sector, een winstmarge omvatten. Ze dient te variëren al naargelang de verschillende financiële producten (te weten garanties, leningen of aandelen) en het niveau ervan moet verband houden met objectieve criteria (zo brengt een groot aantal kleine leningen doorgaans hogere administratiekosten met zich mee dan een klein aantal grote leningen).  107 Op basis van de meest recente, door de lidstaten aan de Commissie gerapporteerde gegevens hebben we het niveau van de feitelijke beheerskosten en -vergoedingen geanalyseerd voor instrumenten onder gedeeld beheer en centraal beheerde instru- menten in de programmeringsperiode 2007-2013 en onderzocht of ze voldoende gekoppeld waren aan de prestaties van de fondsbeheerder. Verder hebben we met betrekking tot de programmeringsperiode 2014-2020 beoordeeld of het verhoogde aandeel van aan financieringsinstrumenten toegewezen financiering (die dus in het algemeen niet wordt beheerd door nationale of regionale overheidsinstanties) terug te zien is in de vaststelling van het niveau van technische bijstand die aan de lidsta- ten wordt betaald voor de uitvoering van de ESIF. Opmerkingen 61 Hoge beheerskosten en -vergoedingen vergeleken met het feitelijke uitbetalingsniveau aan de eindontvangers Bij ongeveer 2 % van de instrumenten overschreden de gecumuleerde beheerskosten de feitelijke uitbetalingen aan eindontvangers 108 Bij sommige instrumenten overschreden de beheerskosten en -vergoedingen zelfs de bedragen die daadwerkelijk aan de eindontvangers werden uitbetaald. Bij onze analyse van de 1 025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten stelden we 23 van dergelijke gevallen (2,2 %) vast in 8 lidstaten (Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Polen en het Verenigd Koninkrijk). Gezamenlijk werd door deze instrumenten 28 miljoen euro aan beheerskosten en -vergoedingen uitgegeven om 4 miljoen euro aan eindontvangers uit te betalen. Tegelijkertijd zijn er soortgelijke instrumenten waarbij er helemaal geen beheerskosten of -vergoedingen aan financiële intermediairs werden betaald (zie tekstvak 16). 6 1 k a v t s k e T Casestudy — fondsbeheerders die gratis financieringsinstrumenten uitvoeren — „Ondernemerschapsfonds” in Griekenland en Jeremie-holdingfonds in Hongarije a) Ondernemerschapsfonds in Griekenland Het ondernemerschapsfonds in Griekenland betaalt geen beheerskosten en -vergoedingen aan de banken die als financiële intermediairs optreden. In plaats daarvan cofinancieren het fonds en de banken leningen aan eindont- vangers. Ook delen ze het risico op wanbetaling. De belangrijkste motivatie van de banken om deel te nemen aan het instrument is risicodeling. Daarom nemen ze deel aan het instrument zonder beheerskosten en -vergoedingen in rekening te brengen. b) Jeremie Hongarije Jeremie Hongarije betaalt ook geen beheerskosten en -vergoedingen aan financiële intermediairs voor leningin- strumenten. In plaats daarvan worden er leningen aan financiële intermediairs verstrekt tegen een in vergelijking met de markt zeer laag rentepercentage.  Het zeer lage rentepercentage vormt geen vergoeding aan de fondsbe- heerder, omdat er tegenover staat dat de financiële intermediairs een hoger risico aangaan vergeleken met het door de EU gefinancierde fonds. In het geval van wanbetaling nemen de financiële intermediairs in het algemeen het grootste deel van het verlies voor hun rekening. 62 86 Slovenië (66 %), Spanje (63 %), Frankrijk (37 %), Italië (28 %), Denemarken (18 %), Tsjechische Republiek (16 %), Nederland (10 %), België (1 %) en Estland (0 %). Opmerkingen Cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen kunnen oplopen tot 75 % van de financiële steun die aan de eindontvangers wordt uitbetaald 109 Verder hebben we onze eigen analyse uitgevoerd van de gegevens van de Com- missie, waarbij we de beheerskosten en -vergoedingen hebben vergeleken met de bedragen die daadwerkelijk werden betaald aan de eindontvangers. Onze resultaten worden op lidstaatniveau gepresenteerd in tabel 6. 110 Bij 274 van de 1 025 EFRO- en ESF-instrumenten in 10 van de 25 lidstaten (Zweden, Oostenrijk, Letland, Malta, Finland, Litouwen, Roemenië, Griekenland, Hongarije en Cyprus) constateerden we dat de gegevens over beheerskosten en -vergoedingen die aan de Commissie werden gerapporteerd compleet waren voor alle financieringsin- strumenten. Bij zes andere lidstaten (Polen, Portugal, Duitsland, Slowakije, Bulgarije en het Verenigd Koninkrijk) werd dergelijke informatie verstrekt voor 392 financie- ringsinstrumenten die 84 % tot 98 % uitmaakten van het totale dotatiekapitaal voor financieringsinstrumenten. Bij alle andere lidstaten werd aannemelijke informatie over beheerskosten en -vergoedingen gerapporteerd voor instrumenten die goed waren voor twee derde of minder van het totale dotatiekapitaal86. Voor een aantal financieringsinstrumenten waren helemaal geen of ongeloofwaardige gegevens gerapporteerd (bijvoorbeeld gerapporteerde beheerskosten en -vergoedingen die tien keer hoger waren dan het daadwerkelijk uitbetaalde bedrag). Verder kon het zo zijn dat als er bij de beheerskosten en -vergoedingen „nul” was ingevuld, dit echt het geval was of dat de gegevens niet waren gerapporteerd. Deze gegevens zijn niet opgenomen in de verdere analyse. Opmerkingen 63 Analyse van de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen per lidstaat voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten op 31 december 2014 6 l e b a T Lidstaat Slowakije Tsjechische Republiek Frankrijk Zweden Cyprus Verenigd Koninkrijk Spanje Oostenrijk Letland Bulgarije Italië Malta Polen Denemarken Litouwen Finland Duitsland Nederland Roemenië Portugal Griekenland Slovenië België Hongarije Estland Totaal Totale gerappor- teerde beheers- kosten (in miljoen euro) Aantal instru- menten (incl.  subfondsen) Beheerskosten en -vergoedingen % betaald aan instrument % betaald aan eindontvangers Cumulatief Gemiddelde per jaar Cumulatief Gemiddelde per jaar 9 4 14 21 2 124 43 2 17 20 51 1 110 1 29 4 105 0 8 18 29 3 0 17 0 631 7 5 120 11 5 74 16 2 15 10 128 2 248 9 36 1 45 11 4 56 32 3 9 170 6 1 025 9 % 9 % 9 % 13 % 10 % 10 % 6 % 6 % 8 % 6 % 4 % 8 % 9 % 9 % 7 % 6 % 7 % 6 % 5 % 4 % 2 % 3 % 4 % 2 % 0 % 2 % 3 % 2 % 2 % 2 % 2 % 1 % 1 % 2 % 1 % 1 % 2 % 2 % 2 % 1 % 1 % 1 % 1 % 1 % 1 % 0 % 1 % 1 % 0 % 0 % 75 % 47 % 19 % 17 % 16 % 16 % 16 % 12 % 12 % 11 % 11 % 10 % 10 % 10 % 9 % 9 % 9 % 8 % 6 % 5 % 4 % 4 % 4 % 2 % 0 % 16 % 16 % 4 % 3 % 3 % 3 % 2 % 3 % 2 % 3 % 2 % 2 % 2 % 2 % 2 % 1 % 1 % 1 % 1 % 1 % 1 % 1 % 1 % 0 % 0 % Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie. 64 87 Artikel 78, lid 6, van de algemene Verordening. 88 Artikel 43, lid 4, van de uitvoeringsverordening. 89 Verordening (EG) nr. 448/2004 van de Commissie, regel 8, punt 2. 7, en regel 9, punt 2. 6. Opmerkingen Geen terugbetaling uit de EU-begroting van beheerskosten en -vergoedingen boven de bij verordening vastgelegde plafonds bij afsluiting Beheerskosten en -vergoedingen waren in principe beperkt tot een maximum van 4 % per jaar van het totale dotatiekapitaal van het financieringsinstrument 111 In de rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2007-2013 waren de bepalin- gen inzake de vergoeding van de fondsbeheerder in de hoofdverordening87 beknopt, maar de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen waren al gespecificeerd in de uitvoeringsverordening van de Commissie88.  Met name werden de volgende jaarlijkse plafonds vastgesteld: ο 2 % per jaar van de bijdrage van het OP in holdingfondsen voor garantiefondsen; ο ο 4 % per jaar van de bijdrage van het OP of het holdingfonds in microkredietin- strumenten ten behoeve van micro-ondernemingen; en 3 % per jaar van de bijdrage van het OP of het holdingfonds in alle andere gevallen. De Commissie stelde deze plafonds vast in haar wetgevingsvoorstel en hield daarbij rekening met de ervaringen die tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 waren opgedaan. Er was toen een algemeen plafond voor beheerskosten en -vergoedingen van 5 % voor aandelenfondsen en 2 % voor garantiefondsen89. 112 Onder gedeeld beheer moeten beheersautoriteiten bij het bepalen van de vergoe- ding voor de fondsbeheerder voldoen aan zowel het wettelijk kader van de struc- tuurfondsen als dat voor staatssteun. Verder moeten de beheersautoriteiten ervoor zorgen dat de bepalingen over vergoedingen zijn afgestemd op de investeringsstra- tegie van het instrument, zodat de fondsbeheerder een financiële prikkel heeft om te handelen in overeenstemming met de vastgestelde doelstellingen van het OP. Het onderhandelen over de financieringsovereenkomst is dus geen triviale taak en tijdens onze interviews verklaarden veel beheersautoriteiten dat ze aan het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 niet over de benodigde deskundigheid beschikten. 65 90 Artikel 42, lid 1, onder d), van Verordening (EU) nr. 1303/2013. 91 Artikel 78, lid 6, onder d), van de algemene verordening, binnen de beperkingen die in artikel 43, lid 4, van de uitvoeringsverordening zijn vastgelegd. 92 COCOF (10-0014-05) van 8 februari 2012, sectie 2. 6. Opmerkingen 113 Onder bepaalde omstandigheden kunnen de bij verordening vastgelegde plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen worden overschreden (bijv. als de beheers- kosten en -vergoedingen marktconform zijn en de door particuliere investeerders betaalde kosten niet overschrijden of indien de fondsbeheerder is geselecteerd via een openbare aanbestedingsprocedure). Op basis van de rapportages van de lid- staten aan de Commissie kan niet worden vastgesteld hoe vaak de plafonds werden overschreden. 114 Beheerskosten en -vergoedingen worden uit het dotatiekapitaal van het financie- ringsinstrument betaald; ze worden niet doorberekend aan de eindontvangers. Deze kosten worden als subsidiabel beschouwd tot aan de afwikkeling van het fonds, die in de meeste gevallen samenvalt met de afsluiting van het programma90.  De subsi- diabiliteit van de beheerskosten en -vergoedingen die in het kader van de tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 opgezette EFRO- en het ESF-fondsen worden gedeclareerd, zal pas door de Commissie worden gecontroleerd als zij de afsluitings- documenten in 2017 en 2018 analyseert. Cumulatieve beheerskosten zullen in sommige gevallen de bij verordening vastgelegde plafonds waarschijnlijk bij afsluiting overschrijden 115 Voor 31 maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen kun- nen worden gedeclareerd als subsidiabele kosten van het EFRO- en/of het ESF-OP in het kader waarvan het financieringsinstrument is opgezet91. In de verordening wordt gespecificeerd dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen samenhangen met „het kapitaal dat in het kader van het operationele programma is bijgedragen”. Volgens de Commissie zijn de plafonds waarnaar in artikel 43 van de uitvoerings- verordening wordt verwezen, van toepassing op de totale kapitaalbijdrage aan het financieringsinstrument en niet op de bijdrage die daadwerkelijk is gebruikt om financiële steun aan eindontvangers te verstrekken. Het bestaande richtsnoer voor de programmeringsperiode 2007-2013 inzake beheerskosten en -vergoedingen be- vestigt deze visie92. 116 Naar onze mening had de uitleg van de Commissie van de in de verordening opge- nomen bepalingen over plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten zijn dat ze van toepassing zijn op het daadwerkelijk gebruikte dotatiekapitaal dat het OP aan het financieringsinstrument heeft bijgedragen, d. w. z. het werkelijke dotatie- kapitaal dat is gebruikt om financiële steun te verstrekken aan de eindontvangers. Fondsbeheerders mogen niet worden beloond voor niet-gebruikmaking van het dotatiekapitaal van de instrumenten. 66 93 Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie drie COCOF-richtsnoeren inzake financieringsinstrumenten uitgebracht: COCOF (07/0018/01), COCOF (08/0002/03) en COCOF (10-0014-05). 94 Europese Commissie, „Revised Guidance Note on Financial Engineering Instruments under Article 44 of Council Regulation (EC) No 1083/2006”, COCOF(10-0014-05) van 10 februari 2012, paragraaf 2. 6. 12. Opmerkingen Op prestaties gebaseerde vergoedingen waren geen wettelijk vereiste tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 117 Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 werden alleen in de richtsnoeren van de Commissie goed financieel beheer van financieringsinstrumenten en de feitelijke prestaties van de fondsbeheerder als factor genoemd bij het bepalen van de be- heerskosten en -vergoedingen, maar verder in geen enkele rechtsgrondslag93.  118 Op basis van onze doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van financierings- instrumenten stelden we vast dat aan prestaties gekoppelde vergoedingsregelingen eerder de uitzondering dan de regel waren: bij slechts één van de negen instrumen- ten die in de periode 2013-2015 waren onderzocht, was sprake van een op prestaties gebaseerde vergoeding van de fondsbeheerder. 119 In gevallen waarin de vergoeding van fondsbeheerders niet is gebaseerd op presta- ties, is er weinig stimulans voor fondsbeheerders om de middelen ook echt aan de eindontvangers over te dragen. Dit kan een negatieve invloed hebben gehad op de prestaties van financieringsinstrumenten in de programmeringsperiode 2007-2013. Bovendien kan het beheren van EFRO- en ESF-instrumenten dan ook heel aantrekke- lijk worden voor onervaren fondsbeheerders (zie ook paragraaf 86). 120 In 2012 beval de Commissie de beheersautoriteiten aan om de vergoeding van de fondsbeheerder te koppelen aan de kwaliteit van de daadwerkelijk gedane investe- ringen, zoals gemeten door de bijdrage ervan aan de verwezenlijking van de stra- tegische OP-doelstellingen en de waarde van de middelen die terugvloeiden naar de actie vanuit door het instrument gedane investeringen94. Deze aanbeveling werd echter in een COCOF-richtsnoer gedaan en is juridisch niet bindend. 67 95 Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 29. Opmerkingen In de beoordeling door de Commissie van de beheerskosten en -vergoedingen is niet naar behoren rekening gehouden met de verschillen tussen soorten instrumenten en het daadwerkelijke niveau van de aan eindontvangers verstrekte steun De schatting door de Commissie van 631 miljoen euro aan cumulatieve beheerskosten sinds 2007 is waarschijnlijk te laag 121 In december 2015 schatte de Commissie, op basis van de door de lidstaten voor het jaar 2014 gerapporteerde gegevens, de cumulatieve beheerskosten en -vergoedin- gen op ten minste 631 miljoen euro voor EFRO- en ESF-instrumenten vanaf het begin van de programmeringsperiode95. 122 Volgens de Commissie vertegenwoordigt dit 4,7 % van de aan de relevante instru- menten betaalde OP-bijdragen in de programmeringsperiode 2007-2013. 123 Indien de bedragen die worden betaald tussen de holdingfondsen en de specifieke fondsen die er deel van uitmaken buiten de berekening worden gehouden, omdat ze al zijn opgenomen als OP-bijdragen aan holdingfondsen, nemen de totale beheers- kosten en -vergoedingen tot 6,2 % toe.  Daarnaast kunnen fondsbeheerders vergoe- dingen ook doorberekenen aan de eindontvangers, maar hebben ze deze vergoedin- gen misschien niet altijd aan de Commissie gerapporteerd. Aangezien de berekening van de Commissie alleen is gebaseerd op onvolledige gegevens, zijn de werkelijke cijfers (zowel wat betreft de absolute bedragen als het aandeel van de OP-bijdragen) dus waarschijnlijk hoger. De beheerskosten en -vergoedingen lagen aanzienlijk boven het door de Commissie gerapporteerde niveau, indien ze worden berekend op basis van de aan eindontvangers verleende financiële steun 124 In het algemeen stelden we op basis van de 764 EFRO- en ESF-instrumenten in tabel 6 vast dat de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen maximaal 75 % uitmaken van de aan eindontvangers verleende steun, wat resulteert in een jaarlijks gemiddelde van maximaal 16 %. 125 Voor de 10 lidstaten die degelijke gegevens rapporteerden voor al hun 274 EFRO- en ESF-fondsen stelden we vast dat de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen tussen 2 % en 17 % liggen van de aan eindontvangers verleende financiële steun. Dit resulteert in een jaarlijks gemiddelde tussen 1 % en 3 %. Opmerkingen 68 Aanzienlijke verschillen in beheerskosten en -vergoedingen tussen de verschillende soorten financieringsinstrumenten 126 Het niveau van de beheerskosten en -vergoedingen hangt ook samen met het soort instrument. Op basis van de aannemelijke gegevens die door de Commissie zijn gerapporteerd, stelden we de in tabel 7 weergegeven gemiddelde waarden vast. Gemiddeld hebben de garantie-instrumenten het laagste percentage beheerskosten en -vergoedingen, terwijl de aandeleninstrumenten het hoogste percentage hebben. Gemiddelde cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen per soort financieringsinstrument als percentage van het dotatiekapitaal van het fonds 7 l e b a T Soort financieringsinstrument Gemiddeld cumulatief percentage beheers- kosten en -vergoedingen op 31 december 2014 Lening Garantie Aandelen 4,2 % 2,7 % 11,0 % Bron: ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie1. 1 Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”. 127 Verder zijn financieringsinstrumenten die via een holdingfonds ten uitvoer zijn ge- legd in het algemeen duurder om uit te voeren, omdat de beheerskosten en -vergoe- dingen op beide niveaus moeten worden betaald (namelijk het holdingfonds en het specifieke fonds).  Wij merken ook op dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoe- dingen tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 niet afhangen van de schaal van de investeringen van de financieringsinstrumenten, omdat ze worden betaald als percentage van de OP-bijdrage (zie paragraaf 108). 69 96 Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, paragraaf 63. 97 Lane Clark & Peacock, „Investment management fee survey”, 2015 en Morningstar, „Fee Study: Investors Are Driving Expense Ratios Down”, 2015. 98 KfW Economic Research nr. 18, „You get what you pay for — The remuneration structure of VC funds and its consequences”, 7 maart 2013. 99 Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, de paragrafen 62 en 72. Opmerkingen Gelet op de verleende financiële steun zijn de beheerskosten en -vergoedingen voor EFRO- en ESF-instrumenten aanzienlijk hoger dan voor centraal beheerde financieringsinstrumenten of investeringsfondsen in de particuliere sector 128 Uit onze analyse bleek ook dat de gemiddelde beheerskosten en -vergoedingen voor centraal beheerde financieringsinstrumenten of investeringsfondsen in de particulie- re sector aanzienlijk lager waren dan die voor EFRO- en ESF-instrumenten in vergelij- king met de eind 2014 aan eindontvangers verleende financiële steun: ο ο de cumulatieve, door het EEEF in rekening gebrachte operationele kosten sinds de inwerkingtreding ervan in 2011 bedragen ongeveer 5 % van de totale geïnves- teerde bedragen. Dit resulteert in jaarlijkse kosten van 1,2 %; voor het EPMF (leningen en garantie-instrumenten samen) worden volgens een schatting van de Commissie gemiddelde jaarlijkse kosten uit de EU-begroting be- taald die maximaal 0,5 % tot 0,7 % van het dotatiekapitaal bedragen96. Dit komt overeen met jaarlijkse kosten van 0,2 % van het bedrag van door de EPMF aan eindontvangers verstrekte garanties. 129 Uit onze analyse bleek ook dat zelfs de beheerskosten en -vergoedingen van de EIB en het EIF voor EFRO-instrumenten in het algemeen hoger waren dan de kosten die ze in rekening brengen als ze optreden als fondsbeheerders voor instrumenten in „gecentraliseerd beheer”. 130 Uit ons onderzoek van twee in 2015 gepubliceerde studies over de vergoeding van fondsbeheerders bij investeringsfondsen in de particuliere sector bleek dat de gemiddelde jaarlijkse beheersvergoeding bij alle soorten fondsen (behalve hol- dingfondsen) tussen 0,6 % en 1 % lag97. Uit beide studies kwam ook naar voren dat de beheersvergoedingen de afgelopen jaren zijn gedaald. In een andere studie, gepubliceerd in 2013, wordt uiteengezet dat de jaarlijkse beheersvergoedingen voor aandelenfondsen voor risicokapitaal variëren tussen 2,0 % en 2,5 %98.  131 Uit onze analyse blijkt ook dat er aanzienlijke verschillen bestaan in de beheerskos- ten en -vergoedingen van individuele EFRO- en ESF-instrumenten. Op basis van de informatie die beschikbaar is over de daadwerkelijke uitvoeringskosten van indivi- duele EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten, verkeert de Commissie niet in een positie om te beoordelen of dergelijke kostenverschillen gerechtvaardigd zijn. Wij hebben eerder in een ander speciaal verslag soortgelijke opmerkingen gemaakt99. 70 100 Verordening (EU) nr. 1310/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad wat terugvorderbare steun, financiële instrumentering en bepaalde voorschriften aangaande de uitgavenstaat betreft (PB L 337 van 20. 12. 2011, blz. 1). 101 Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 31 December 2014”, blz. 27. Opmerkingen Beperkingen in de rapportage van beheerskosten en -vergoedingen door de lidstaten Slechts bij ongeveer 60 % van alle EFRO- en ESF-instrumenten wordt informatie verschaft over de beheerskosten en -vergoedingen aan de Commissie 132 In 2011 voerde de Commissie de verplichting in voor de lidstaten om jaarlijks verslag uit te brengen over instrumenten onder gedeeld beheer100. De beheersautoriteiten moesten deze informatie voor het eerst in hun verslagen over het jaar 2011 rappor- teren. De door de Commissie gevraagde gegevens omvatten onder meer informatie met betrekking tot de beheerskosten en -vergoedingen, die optioneel was voor de EFRO- en ESF-beheersautoriteiten. Voor het jaar 2014 werden alleen gegevens over beheerskosten en -vergoedingen gepresenteerd voor instrumenten die 63 % van de totale hoeveelheid betalingen in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s aan financie- ringsinstrumenten vertegenwoordigden (vergeleken met 50 % in 2013)101. 133 Verder merken we op dat alleen de betaalde bedragen als beheerskosten en -vergoe- dingen hoeven te worden gerapporteerd. Er zijn echter ook gevallen van verschul- digde kosten en vergoedingen die nog niet zijn betaald. Deze worden „de facto” buiten de rapportage gehouden, wat van invloed is op de volledigheid en bijdraagt tot de onderschatting van de beheerskosten en -vergoedingen die aan de Commissie worden gerapporteerd. Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020? Met betrekking tot kwesties op het gebied van de beheerskosten en -vergoedingen is in de programmeringsperiode 2014-2020 een aantal maatregelen genomen.  71 102 Artikel 46, lid 1, en artikel 111 van de GB-verordening. 103 Artikel 46, lid 2, onder e), van Verordening (EU) nr. 1303/2013. 104 Artikel 13 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie. Opmerkingen De rapportagetermijnen zijn verkort voor de lidstaten en verlengd voor de Commissie 134 In de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de lidstaten verplicht het verslag over de uitvoering van financieringsinstrumenten bij de Commissie in te dienen als onder- deel van hun jaarlijkse uitvoeringsverslag. Dit betekent dat de rapportage een maand eerder plaatsvindt (uiterlijk 31 mei, vergeleken met 30 juni tijdens de vorige periode toen de rapportage niet deel uitmaakte van het jaarlijkse uitvoeringsverslag; voor 2017 en 2019 blijft de uiterste termijn 30 juni)102. Bovendien werd de termijn voor de Commissie om de door de lidstaten gerapporteerde gegevens te beoordelen op zes maanden vastgesteld. Dit betekent dat de termijn waarop de Commissie het gecon- solideerde uitvoeringsverslag van de financieringsinstrumenten moet presenteren, is veranderd van 1 oktober tot 30 november, behalve voor 2017 en 2019. Dit leidt tot een situatie waarin belangrijke informatie over de uitvoering van financieringsinstru- menten zelfs nog later beschikbaar zal worden gesteld aan de kwijtingverlenende autoriteiten dan nu het geval is. De beheersautoriteiten zijn verplicht om verslag uit te brengen aan de Commissie over beheerskosten en -vergoedingen 135 Voor de financieringsinstrumenten 2014-2020 zijn de beheersautoriteiten verplicht om gegevens te publiceren over de beheerskosten en -vergoedingen in de vorm van een bijlage bij het jaarlijkse uitvoeringsverslag103. Dit is een belangrijke verbetering die de Commissie in staat stelt de komende jaren veel beter toezicht te houden op de uitvoering van financieringsinstrumenten en die veel beter te analyseren. Lagere plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen, die gedifferentieerd zijn op basis van het soort financieringsinstrument 136 Met betrekking tot de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen nemen we twee grote verschillen ten opzichte van de programmeringsperiode 2007-2013 waar. Ten eerste worden de plafonds voor de vergoeding van de fondsbeheerder gediffe- rentieerd op basis van het soort financieringsinstrument104 (zie tabel 8).  Opmerkingen 72 8 l e b a T Plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen van verschillende soorten financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer (programmeringsperiode 2014-2020) Plafonds Basisvergoeding per jaar Op prestaties gebaseerde vergoeding per jaar Holdingfondsen Leningen Garanties Aandelen Microkrediet Anders 7 % 8 % 10 % 20 % 10 % 6 % 3 % in de eerste 12 maanden 1 % in de volgende 12 maanden 0,5 % in de daaropvolgende jaren 0,5 % 0,5 % 2,5 % in de eerste 24 maanden1 1 % in de daaropvolgende jaren2 0,5 % 0,5 % 0,5 % 0,5 % 0,5 % 1 % 1,5 % 2,5 % 2,5 % 1,5 % 0,5 % 1 2 Dit heeft betrekking op de periode na ondertekening van de financieringsovereenkomst; het hogere percentage kan alleen worden gebruikt binnen deze periode, maar in feite alleen in de periode vanaf de daadwerkelijke betaling van de programmabijdragen aan het holdingfonds. Voor aandelen is de basisvergoeding gekoppeld aan bedragen die zijn vastgelegd voor de financieringsinstrumenten. Bron: Europese Commissie, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR- Eligible management costs and fees (Egesif_15-0021-01), blz. 8. 137 Ten tweede zijn de plafonds (die nu op cumulatieve in plaats van jaarlijkse basis wor- den vastgesteld) aanzienlijk lager vergeleken met de plafonds die van toepassing wa- ren in de programmeringsperiode 2007-2013. Over het geheel genomen beschouwen we de lagere plafonds die van toepassing zijn op het cumulatieve vergoedingsbedrag van de fondsbeheerders als een verbetering, maar de Commissie heeft niet onder- bouwd hoe deze plafonds zijn bepaald. Uit onze analyse van feitelijke gegevens die tot op heden voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn gerapporteerd, blijkt dat de percentages in de praktijk lager uitvallen (zie paragraaf 120). 73 105 Overweging 123 en artikel 42 van de GB-verordening. 106 De artikelen 12, 13 en 14 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie. 107 Europese Commissie, „Richtsnoeren inzake staatssteun ter bevordering van risicofinancieringsinveste- ringen”, punt 3. 6. 1. Opmerkingen Op prestaties gebaseerde elementen van de vergoeding van fondsbeheerders hebben slechts een beperkt stimulerend effect 138 Voor de periode 2014-2020 wordt in de GB-verordening eveneens bepaald dat de prestaties van de fondsbeheerder als criterium moeten dienen voor het bepalen van de beheerskosten en -vergoedingen. Met name dienen alle beheerskosten en -ver- goedingen die bij afsluiting als subsidiabel worden gedeclareerd, te berusten op een op prestaties gebaseerde berekeningsmethode (zie ook tabel 6)105.  139 Nadere bijzonderheden over de op prestaties gebaseerde criteria om de beheerskos- ten en -vergoedingen te bepalen en over de toepasselijke plafonds worden uiteenge- zet in een gedelegeerde handeling106. 140 Daarnaast moet dit op prestaties gebaseerde onderdeel van de vergoeding volgens de richtsnoeren van de Commissie inzake risicofinancieringsinvesteringen107 aanzien- lijk zijn en zodanig ontworpen dat de verwezenlijking van vooraf vastgelegde speci- fieke beleidsdoelstellingen, alsmede de financiële prestaties van de fondsbeheerder worden beloond. Deze laatste moeten niet alleen worden gemeten aan de hand van de succesvolle uitbetaling van het aanvangskapitaal of het bedrag van het bijeenge- brachte particuliere kapitaal, maar ook op basis van het daadwerkelijke rendement. 141 Wij constateren echter dat deze nieuwe, op prestaties gebaseerde elementen om de volgende redenen een secundaire rol spelen bij het bepalen van de totale vergoe- ding van de fondsbeheerders, die uit de EU-begroting wordt betaald: ο Gezien de normale looptijd van een holdingfonds of specifiek fonds worden de in de gedelegeerde handeling van de Commissie gespecificeerde plafonds in het algemeen gemakkelijk bereikt zonder het op prestaties gebaseerde onderdeel van de vergoeding te ontvangen. Als gevolg daarvan zal een uitstekend preste- rende fondsbeheerder de maximumvergoeding al in een eerder stadium hebben ontvangen dan een minder goed presterende beheerder, en zal hij vanaf dan niet meer worden betaald voor zijn diensten. ο Er is geen heffing voor ondermaatse prestaties, die ervoor zou zorgen dat een deel van de financiële verliezen die een financieringsinstrument kan lijden, ten laste komt van de fondsbeheerder. Op basis van de huidige vergoedingsregeling kunnen zelfs fondsbeheerders die een negatief rendement behalen de maximale vergoeding krijgen. Opmerkingen 74 ο Het regelgevingskader schrijft niet voor dat er van tevoren minimale prestatie- benchmarks (of hurdle rates)door de beheersautoriteit worden gespecificeerd die behaald moeten worden voordat de fondsbeheerder het op prestaties geba- seerde deel van de vergoeding kan ontvangen. Al met al zijn we dus van oordeel dat het op prestaties gebaseerde onderdeel van de ver- goeding van fondsbeheerders, die uit de EU-begroting wordt gecofinancierd, momen- teel slechts een zeer beperkt stimulerend effect heeft en heroverwogen dient te worden. 108 Artikel 45 van de algemene verordening. 109 Artikel 46 van de algemene verordening. 110 SEC(2011) 1141 definitief van 6 oktober 2011 (zie ook Speciaal verslag nr. 8/2015, paragraaf 56; Speciaal verslag nr. 16/2013, de paragrafen 74 en 75).  Naast de administratieve kosten voor de uitvoering van EFRO- en ESF-OP’s worden er beheerskosten en -vergoedingen betaald 142 Voor het beheer, de controle, monitoring en evaluatie van de EFRO- en ESF-OP’s wor- den kosten betaald: deze administratieve kosten voor nationale autoriteiten bestaan uit de bezoldiging van personeel, operationele kosten (zoals reiskosten en oplei- dingskosten) en kosten met betrekking tot informatie- en communicatieactiviteiten. De lidstaten hebben de mogelijkheid om gebruik te maken van technische bijstand in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s om deze administratieve kosten te dekken108. 143 Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 kon de technische bijstand maximaal 4 % bedragen van de totale financiering van een EFRO- of ESF-OP109. Dit niveau is gehandhaafd in de programmeringsperiode 2014-2020. Het percentage werd vastge- steld op basis van een in 2010 uitgevoerde studie namens de Commissie in het kader van haar effectbeoordeling voor de programmeringsperiode 2014-2020110. Op basis daarvan kunnen de lidstaten volgens de schatting van de Commissie gedurende de hele periode 13,6 miljard euro uitgeven aan technische bijstand. 144 In de programmeringsperiode 2014-2020 zal echter een aanzienlijk groter deel van de EFRO- en ESF-begroting via financieringsinstrumenten worden uitgevoerd (zie pa- ragraaf 21). Dit betekent dat er naar verhouding meer geld voor technische bijstand beschikbaar zal zijn voor de op subsidies gebaseerde financieringsactiviteiten van de EFRO- en ESF-OP’s, omdat het grootste deel van de administratieve activiteiten voor financieringsinstrumenten wordt uitgevoerd door de fondsbeheerder. Voor deze activiteiten worden de beheerskosten en -vergoedingen door de fondsbeheerders rechtstreeks doorberekend aan de OP’s (of aan de eindontvangers). Daarom stijgen door de toename van de financiering door financieringsinstrumenten indirect ook de totale administratieve kosten voor de EU-begroting, omdat de stijging leidt tot een hoger bedrag aan uit de EU-begroting gefinancierde steun aan lidstaten voor techni- sche bijstand voor de resterende op subsidies gebaseerde financieringsactiviteiten. Opmerkingen 75 145 We merken ook op dat er voor de programmeringsperiode 2007-2013 geen verplich- ting bestaat voor de nationale overheid om in detail verslag te doen van de wijze waarop de technische bijstand is uitgegeven111. In een eerder verslag hebben we al opgemerkt dat de Commissie geen vergelijkende informatie tot haar beschikking heeft over de werkelijke administratieve kosten voor iedere lidstaat, voor elk OP en elk financieringsmechanisme (d. w. z. subsidies of financieringsinstrumenten)112.  Dit maakt het moeilijk om te beoordelen of het niveau van de technische bijstand gerechtvaardigd is in het licht van de werkelijke kosten die lidstaten maken bij de uitvoering van de EFRO- en ESF-OP’s. 111 Europese Commissie, „Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period”, eindverslag, 2014. 112 Zie Speciaal verslag nr. 5/2015, de paragrafen 58 en 71. 113 Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, de paragrafen 57, 63, 64, 71 en 72, en aanbeveling 4. 146 Daarom handhaven we onze vorige aanbeveling dat de Commissie een vergelijkende analyse moet uitvoeren van de uitvoeringskosten van subsidies en financieringsin- strumenten (onder gecentraliseerd en gedeeld beheer) voor de programmeringspe- riode 2014-2020 met het oog op de vaststelling van het werkelijke niveau ervan113. Dergelijke informatie zou bijzonder relevant zijn met het oog op het opstellen van wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020. Conclusies en aanbevelingen 76 147 In het algemeen merken we op dat de aan eindontvangers via financieringsinstru- menten verleende steun aanzienlijke voordelen biedt ten opzichte van de subsidies, omdat iedere door financieringsinstrumenten gefinancierde euro in principe meer dan eens kan worden gebruikt. Boven zou het feit dat leningen moeten worden terugbetaald, garanties moeten worden vrijgegeven of investeringen bij beleggin- gen moeten worden teruggegeven, in principe ook van invloed moeten zijn op het gedrag van de eindontvangers, hetgeen leidt tot een betere gebruikmaking van overheidsmiddelen en de kans verkleint dat de eindontvangers afhankelijk zullen worden van overheidssteun. 148 Bij onze controle stelden we echter een aantal belangrijke problemen vast die de doelmatigheid van de financieringsinstrumenten als een mechanisme om de EU-be- groting uit te voeren, beperkten in de programmeringsperiode 2007-2013: ο ο ο ο een aanzienlijk aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten was te groot en eind 2014 bestonden er nog steeds grote problemen om het dotatiekapitaal ervan uit te betalen (gemiddeld was ongeveer 57 % van al het dotatiekapitaal dat in het kader van de OP’s aan de financieringsinstrumenten was betaald, gebruikt).  Het buitensporig hoge initiële dotatiekapitaal was ten dele toe te schrijven aan het feit dat de lidstaten vrijmakingen in de programmeringsperio- de 2007-2013 wilden voorkomen; al met al hadden de financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecen- traliseerd beheer geen succes bij het aantrekken van particulier kapitaal; tot dusver lukte het slechts bij een beperkt aantal EFRO- en ESF-financieringsin- strumenten om revolverende financiële steun te verlenen; en voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten waren de beheerskosten en -ver- goedingen hoog vergeleken met de daadwerkelijke aan eindontvangers verleen- de financiële steun en lijken ze ook aanzienlijk hoger dan die van instrumenten onder gecentraliseerd beheer of van investeringsfondsen in de particuliere sector. 149 Tegelijkertijd merken we ook op dat er in het wetgevingskader voor de program- meringsperiode 2014-2020 verbeteringen zijn doorgevoerd met betrekking tot de financieringsinstrumenten op basis van de deskundigheid die in de programmerings- periode 2007-2013 is opgebouwd, maar dat bepaalde problemen nog altijd bestaan. Bij de presentatie van onze belangrijkste conclusies betreffende de programmerings- perioden 2007-2013 en 2014-2020, en van onze aanbevelingen volgen we de struc- tuur van dit verslag. Conclusies en aanbevelingen 77 Was de omvang van de financieringsinstrumenten passend met het oog op de marktbehoeften? 150 Wij zijn van oordeel dat de omvang van een aanzienlijk aantal financieringsinstru- menten te groot was. Dit wijst erop dat de marktbehoeften niet altijd naar behoren waren beoordeeld door de beheersautoriteiten, voordat er middelen uit de EFRO- en ESF-OP’s werden toegewezen aan financieringsinstrumenten. Dat leidde tot een bui- tensporig hoog dotatiekapitaal bij het opzetten van de financieringsinstrumenten, wat resulteerde in lage uitbetalingspercentages. Dit buitensporig hoge dotatieka- pitaal was ten dele toe te schrijven aan het feit dat de lidstaten de n+2-regel wilden omzeilen. De invoering van verplichte ex-antebeoordelingen tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 voor financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer zal buitensporig hoog dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten op grote schaal helpen voorkomen. Toch zal het succes ervan afhangen van de vraag of ze al dan niet berusten op deugdelijke veronderstellingen en analyses. Voor instrumenten onder gedeeld beheer is de invoering van gespreide betalingen (waarbij de betalingen uit de EU-begroting worden gekoppeld aan de uitbetaling van de middelen aan eindontvan- gers) ook bedoeld om het probleem van het buitensporig hoge dotatiekapitaal aan te pakken. Daarnaast is een regelmatige herziening van de ex-antebeoordeling bij veran- deringen in het economisch klimaat of de marktomgeving als optie in de GB-verorde- ning opgenomen, maar niet voor de centraal beheerde instrumenten.  Een tussentijdse evaluatie (waarin dergelijke aspecten behandeld kunnen worden) wordt voor de meeste, maar niet alle centraal beheerde financieringsinstrumenten uitgevoerd. Ten slotte is een onafhankelijke evaluatie van ex-antebeoordelingen in geen van beide gevallen voorzien. 151 De regionale gerichtheid van financieringsinstrumenten droeg ertoe bij dat de lidstaten in de programmeringsperiode 2007-2013 een groot aantal kleine financie- ringsinstrumenten opzetten. Vaak hadden deze afzonderlijke specifieke EFRO- en ESF-fondsen niet de omvang die in de fondsensector passend wordt geacht voor een efficiënte werking ervan (zie de paragrafen 27-61). Conclusies en aanbevelingen 78 Aanbeveling 1 Met betrekking tot de ex-antebeoordelingen voor financieringsinstrumenten: a) moet de ex-antebeoordeling voor centraal beheerde instrumenten door de Com- missie systematisch een analyse van tot dusver „getrokken lessen” bevatten; Streefdatum voor de uitvoering: wanneer een nieuw instrument wordt vastgesteld. b) moet de Commissie, naast de „getrokken lessen”, ook het effect beoordelen van belangrijke sociaaleconomische veranderingen op de bestaansgrond van het instrument en de bijbehorende benodigde bijdrage uit de EU-begroting in het kader van de respectieve tussentijdse beoordelingen van alle centraal beheerde financieringsinstrumenten. Streefdatum voor de uitvoering: zodra er tussentijdse evaluaties worden uitgevoerd. Aanbeveling 2 De Commissie en de lidstaten moeten ernaar streven de grootte van de specifieke EFRO- en ESF-fondsen te optimaliseren, om waar dat mogelijk is te profiteren van de aanzienlijke kostenbesparingen bij de aanwending van deze fondsen. De Commis- sie moet extra richtsnoeren verstrekken aan de lidstaten over de wijze waarop deze financieringsinstrumenten binnen de lidstaten of op het niveau van de Unie (met direct of indirect beheer door de Commissie) moeten worden opgezet. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016 (voor de Commissie), wanneer er nieuwe instrumenten worden vastgesteld (voor de lidstaten). Hebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten aan te trekken? 152 Wij constateerden dat de Commissie en de lidstaten gedurende de programmerings- periode 2007-2013 grote moeite hebben gehad om investeerders uit de particuliere sector aan te trekken voor financieringsinstrumenten zowel onder gedeeld als onder gecentraliseerd beheer. Met name heeft de preferentiële behandeling van particu- liere investeerders bij financieringsinstrumenten niet geleid tot het aantrekken van aanzienlijk meer financiering. Daarnaast zijn we van oordeel dat er bij de meting van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten door de Commissie niet naar be- horen rekening wordt gehouden met de mate waarin de publieke financiering uit de EU-begroting bijkomende middelen aantrekt. Bovendien zijn lidstaten niet verplicht om informatie te rapporteren aan de Commissie over particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal van EFRO- en ESF-instrumenten.  Conclusies en aanbevelingen 79 153 In dit stadium lijkt het onwaarschijnlijk dat er, via de OP’s of als extra bijdragen, een aanzienlijk bedrag aan particuliere middelen zal worden aangetrokken voor de programmeringsperiode 2014-2020. Het in april 2014 door de Commissie uitgebrach- te richtsnoer maakt niet voldoende gebruik van de in de programmeringsperiode 2007-2013 geconstateerde „goede praktijken” met betrekking tot de wijze waarop de bepalingen inzake preferentiële behandelingen het best kunnen worden toegepast om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s worden gecreëerd voor de publieke sector. 154 Het gebruik van voorafgaande belastingovereenkomsten voor financieringsinstru- menten gedurende de programmeringsperiode 2014-2020, dat in bepaalde omstan- digheden kan leiden tot belastingontwijking, zou indruisen tegen het eigen beleid van de Commissie in dit opzicht (zie de paragrafen 62-91). Aanbeveling 3 De Commissie moet in het Financieel Reglement (en vervolgens in de sectorale veror- deningen) een definitie geven van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten die van toepassing is op alle terreinen van de EU-begroting, waarin een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het hefboomeffect in de zin van mobilisering van particuliere en nationale publieke bijdragen in het kader van het OP en/of aanvullen- de particuliere of publieke kapitaalbijdragen, en waarin rekening wordt gehouden met het soort instrument waarvan sprake is. In deze definitie moet duidelijk worden aangegeven hoe de door de EU- en de nationale publieke bijdrage gemobiliseerde bedragen worden bepaald, mogelijk naar het voorbeeld van de richtsnoeren van de OESO over dit onderwerp. Beoogde uitvoeringsdatum: bij de herziening van het Financieel Reglement en bij de sectorale regelgeving tijdens de tussentijdse evaluatie. Aanbeveling 4 De Commissie moet er bij EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten die in de pro- grammeringsperiode 2007-2013 vallen, voor zorgen dat de lidstaten volledige en be- trouwbare gegevens verstrekken over particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal, zowel via de OP’s als in aanvulling daarop. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017. Conclusies en aanbevelingen 80 Aanbeveling 5 De Commissie moet voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aanvullende richtsnoeren aan de lidstaten verstrekken met betrekking tot de wijze waarop de bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s worden gecreëerd voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de instrumenten. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.  Aanbeveling 6 Voor centraal beheerde financieringsinstrumenten moeten de algemene beginselen voor risicodeling die van invloed kunnen zijn op de EU-begroting, worden vastgelegd in de wetgeving die van toepassing is op het instrument. Streefdatum voor de uitvoering: wanneer zij voorstellen indient voor de vaststelling van nieuwe financieringsinstrumenten of de herziening van bestaande. Aanbeveling 7 De Commissie moet er bij alle financieringsinstrumenten die gedurende de program- meringsperiode 2014-2020 uit de EU-begroting worden gefinancierd, voor zorgen dat alleen structuren die in overeenstemming zijn met haar eigen aanbevelingen en acties met betrekking tot fiscale regelingen, worden toegepast door de lidstaten, de Commissie zelf en de EIB-groep. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016. Werd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële steun verstrekt? 155 Bij de overgrote meerderheid van EFRO- en ESF-instrumenten was er eind 2014 geen substantieel revolverend effect van middelen opgetreden. Dit kwam doordat vertra- gingen in de uitvoering de problemen van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumen- ten om hun dotatiekapitaal gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 volle- dig uit te betalen, verergerden. De subsidiabiliteitsperiode moest van december 2015 tot maart 2017 worden verlengd om de kans te vergroten dat het aanvangskapitaal van de meeste financieringsinstrumenten eenmaal zou worden uitgegeven. Verder ligt de beslissing over de uitvoering van de financieringsinstrumenten na afsluiting in maart 2017 bij de lidstaten en blijft het de vraag in welke mate er een revolverend effect zal worden gerealiseerd. Conclusies en aanbevelingen 81 156 Voor de programmeringsperiode 2014-2020 beperken de bepalingen in de rechts- grondslag het risico dat er instrumenten worden opgezet met een buitensporig hoog dotatiekapitaal en helpen ze zodoende de kans op een revolverend effect te vergro- ten. Daarvoor is echter vereist dat er lessen worden getrokken uit de in de program- meringsperiode 2007-2013 geconstateerde tekortkomingen en dat de beheersauto- riteiten realistischer zijn over het deel van de ESIF dat via financieringsinstrumenten kan worden uitgevoerd. 157 Er zijn andere veranderingen doorgevoerd die het opzetten van instrumenten effi- ciënter moeten helpen maken, maar wij constateerden dat er extra richtsnoeren zijn vereist met betrekking tot twee specifieke aspecten (zie de paragrafen 92-105). Aanbeveling 8 De Commissie moet passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de lidstaten het revolverende karakter van de middelen in stand houden gedurende de verplichte periode van acht jaar na afloop van de subsidiabiliteitsperiode voor de programmeringsperiode 2014-2020.  Dit zou kunnen worden bereikt door de opname van een expliciete clausule in de financieringsovereenkomst verplicht te stellen om ervoor te zorgen dat de financiering wordt gebruikt voor de beoogde doeleinden. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016. Aanbeveling 9 De Commissie moet richtsnoeren verschaffen met betrekking tot de bepalingen waarin wordt toegestaan dat financieringsinstrumenten in de volgende programme- ringsperiode verder worden gebruikt, met name in gevallen waarin fondsbeheerders worden geselecteerd op basis van een openbare aanbesteding. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016. Conclusies en aanbevelingen 82 Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode de EU-begroting uit te voeren? 158 Wij constateerden dat een aanzienlijk deel van het aanvangskapitaal van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten werd uitgegeven aan beheerskosten en -vergoedin- gen. Bovendien was het niveau van de vergoedingen aanzienlijk hoger dan dat van centraal beheerde instrumenten of beleggingsfondsen in de particuliere sector in vergelijking met de financiële steun die daadwerkelijk aan eindontvangers werd ver- strekt. Gelet op de hoge vergoedingen die eind 2014 werden geconstateerd, bestaat er een aanzienlijk risico dat een groot aantal EFRO- en ESF-instrumenten de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen die in de rechtsgrondslag van 2007-2013 zijn gespecificeerd, zal overschrijden. Hoge beheerskosten en -vergoedingen kunnen duiden op een fundamenteel probleem in de wijze waarop dit financieringsmecha- nisme gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 is uitgevoerd. Voor 31 maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen kunnen worden gedeclareerd als subsidiabele uitgaven van het EFRO- en/of het ESF-programma in het kader waarvan het financieringsinstrument is opgezet. In de verordening wordt gespecificeerd dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen samenhangen met „het kapitaal dat in het kader van het operationele programma is bijgedragen” aan de instrumenten. Volgens de Commissie zijn de plafonds waarnaar in artikel 43 van de uitvoeringsveror- dening wordt verwezen, van toepassing op de totale kapitaalbijdrage aan het financie- ringsinstrument en niet op de bijdrage die daadwerkelijk is gebruikt om financiële steun aan eindontvangers te verstrekken. Naar onze mening moeten de in de verordening vastgelegde plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen bij afsluiting echter worden uitgelegd als zijnde van toepassing op het daadwerkelijk gebruikte dotatiekapitaal dat het OP aan het financieringsinstrument heeft bijgedragen, d. w. z. het dotatiekapitaal dat is gebruikt om financiële steun te verlenen aan de eindontvangers. Fondsbeheerders mogen niet worden beloond voor niet-gebruikmaking van het dotatiekapitaal van de instrumenten.  159 De Commissie heeft geen alomvattend overzicht van de uitvoeringskosten van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten en van de wijze waarop beheerskosten en -vergoedingen worden bepaald en of ze gerechtvaardigd zijn. Het ontbreekt de Commissie ook aan informatie over de totale administratieve kosten van de uitvoe- ring van de ESIF tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 per lidstaat en afhan- kelijk van de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de alternatieve financierings- mechanismen (te weten subsidies of terugvorderbare financiële steun, voornamelijk via financieringsinstrumenten). Conclusies en aanbevelingen 83 160 Wij merken ook op dat deze beheerskosten en -vergoedingen boven op de algemene administratieve kosten voor de EFRO- en ESF-OP’s komen. Omdat de beheerskosten worden betaald van het aanvangskapitaal van de instrumenten, leiden ze tot een da- ling van de financiering uit de EU-begroting die voor eindontvangers beschikbaar is. 161 Voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de rapportagetermijnen voor de lidstaten verkort, omdat de rapportage over financieringsinstrumenten nu deel uit- maakt van het jaarlijkse uitvoeringsverslag. Dit verslag wordt één maand eerder bij de Commissie ingediend dan de eerdere rapportages over financieringsinstrumen- ten, behalve voor de jaren 2017 en 2019. Tegelijkertijd is de termijn waarbinnen de Commissie haar verslag bij de kwijtingverlenende autoriteiten moet indienen, op zes maanden vastgesteld. In de programmeringsperiode 2007-2013 had de Commissie daarentegen drie maanden om de gegevens te verifiëren en haar geconsolideerde uitvoeringsverslag over financieringsinstrumenten in te dienen. Dit betekent dat rele- vante informatie over de uitvoering van financieringsinstrumenten en de bijbehoren- de kosten later beschikbaar is dan in de voorgaande periode. 162 Met betrekking tot de beheerskosten en -vergoedingen werd de wetgeving aan- zienlijk verbeterd door de invoering van plafonds voor cumulatieve bedragen die lager liggen dan de plafonds die tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 van toepassing waren. De op prestaties gebaseerde elementen zijn echter nog niet vol- doende sterk en de Commissie moet opheldering verschaffen over de wijze waarop de beheersautoriteiten gebruik moeten maken van deze bepalingen tijdens onder- handelingen over de financieringsovereenkomsten (zie de paragrafen 106-145). Aanbeveling 10 Met het oog op de aanstaande afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013 moet de Commissie: a) ervoor zorgen dat de lidstaten alomvattende informatie rapporteren over de voor eind maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen; Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017. b) duidelijk maken dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten worden toegepast op het feitelijk door het financieringsinstrument gebruikte dotatiekapitaal, d. w. z.  de bijdrage van het OP die is gebruikt om financiële steun te verstrekken aan de eindontvangers. Streefdatum voor de uitvoering: eind maart 2017. Conclusies en aanbevelingen 84 Aanbeveling 11 Met betrekking tot de op prestaties gebaseerde vergoeding van fondsbeheerders in de programmeringsperiode 2014-2020, a) moet de Commissie een wetgevingsvoorstel opstellen voor een herziening van de bestaande bepalingen in de GB-verordening om het stimulerende effect van deze regelingen te versterken. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016. b) moeten de beheersautoriteiten van de lidstaten uitgebreid gebruikmaken van de bestaande op prestaties gebaseerde elementen van de vergoeding voor fondsbeheerders bij de onderhandeling van financieringsovereenkomsten. Dit kan worden aangevuld met het gebruik van aanvullende elementen op vrijwillige basis. Streefdatum voor de uitvoering: direct Aanbeveling 12 De Commissie moet een vergelijkende analyse uitvoeren van de uitvoeringskosten van subsidies en terugvorderbare financiële steun, voornamelijk door financierings- instrumenten, voor de programmeringsperiode 2014-2020 met het oog op de vast- stelling van het werkelijke niveau ervan. Dergelijke informatie zou bijzonder relevant zijn voor de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 en voor het bepalen van een toereikend niveau van technische bijstand. Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017. Conclusies en aanbevelingen 85 163 Ten slotte zal het gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 ook van essenti- eel belang zijn voor de Commissie en de EIB om het gebruik van uit de EU-begroting gefinancierde financieringsinstrumenten onder gedeeld en gecentraliseerd beheer doeltreffend te coördineren met het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI), ook wel bekend als het „Juncker-plan”. Alleen dan kunnen de financierings- instrumenten die onder de EU-begroting vallen doeltreffender bijdragen aan de broodnodige infrastructuurinvesteringen in de EU. Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri GRETHEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 1 juni 2016.  Voor de Rekenkamer Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA President Bijlagen 86 I e g a l j i B Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? (programmeringsperiode 2014-2020) a) Leninginstrumenten Hoe werkt het? ESIF-beheersautoriteit (ESIF-programma) F I N A N C I E R N G I FINANCIËLE INTERMEDIAIRS + CO-INVESTEERDERS T N E M E D N E R I G N N E L G N I L A T E B G U R E T I G N N E L G N I L A T E B G U R E T I G N N E L G N I L A T E B G U R E T I G N N E L G N I L A T E B G U R E T EINDONTVANGERS EINDONTVANGERS EINDONTVANGERS EINDONTVANGERS I N V E S T E R N G I N E T S M O K N I Bron: Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 5. Bijlagen 87 I e g a l j i B Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? (programmeringsperiode 2014-2020) b) Garantie-instrumenten Hoe werkt het? ESIF-beheersautoriteit (ESIF-programma) F I N A N C I E R N G I T N E M E D N E R GARANTIEVERSTREKKER EN MEDEGARANTIEVERSTREKKER BETALING In geval van wanbetaling KREDIETVERSCHAFFER G N I L A T E B G U R E T I G N N E L E I M E R P G N I L A T E B G U R E T I G N N E L G N I L A T E B G U R E T I G N N E L G N I L A T E B G U R E T I G N N E L EINDONTVANGERS EINDONTVANGERS EINDONTVANGERS EINDONTVANGERS Bron: Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 9.  Bijlagen 88 I e g a l j i B Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? (programmeringsperiode 2014-2020) c) Aandelen- of quasiaandeleninstrumenten Hoe werkt het? ESIF-beheersautoriteit (ESIF-programma) T N E M E D N E R F I N A N C I E R N G I FINANCIËLE INTERMEDIAIRS + Co-investeerders INVESTERING EXIT VERWORVEN AANDELEN EINDONTVANGERS Bron: Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 14. Bijlagen 89 I I e g a l j i B Definitie van de term „financieringsinstrumenten” in de rechtsgrondslag (program- meringsperiode 2014-2020 en 2007-2013) Regionaal beleid (EFRO en ESF) Sociaal beleid (EaSI) Vervoers- en energiebeleid (CEF) In het Financieel Reglement staat een definitie van financieringsinstrumenten, die dus geldt voor alle begrotingsterreinen: Artikel 2 „p) financieringsinstrument”; een ter aanvulling met begrotingsmiddelen bekostigde en voor een of meerdere specifieke beleidsdoelen van de Unie bestemde financiële steunmaatregel van de Unie. Dergelijke instrumenten kunnen de vorm aannemen van investeringen in eigen vermogen of quasi-eigen vermogen, leningen, garanties, of andere risicodelende instrumenten, en mogen, in voorkomend geval, worden gecombineerd met een subsidie;” 2014-2020 Ondanks de gemeenschappe- lijke definitie in het Financieel Reglement verwijst de EaSI-ver- ordening naar „leningen”, „garanties, „aandelen kapitaal” en „quasi-aandelenkapitaal”. Sociaal beleid (EPMF) Ondanks de gemeenschappelijke definitie in het Financieel Reglement verwijst de CEF-verordening naar: „aandeleninstrumenten”, „leningen en/of garanties”, „risicodelingsinstrumenten voor projectobligaties”. Vervoers- en energiebeleid (TEN) Er bestaat geen officiële definitie. Er bestaat geen officiële definitie. Desondanks wordt in het EPMF-be- sluit verwezen naar „garanties en instrumenten voor risicodeling”, „ eigenvermogensinstrumenten” en „schuldinstrumenten” Desondanks verwijst de TEN-verordening naar het „garantie-instrument voor lenin- gen”, het „risicodelingsinstrument voor projectobligaties” en naar „deelneming in risicokapitaal voor investeringsfondsen”. De EEPR-verordening verwijst naar een „investeringsfaciliteit” waarin de EU aandeelhouder zal zijn. Geen sectorspecifieke definitie. De GB-verordening verwijst rechtstreeks naar de definitie in het Financieel Reglement. Regionaal beleid (EFRO en ESF) Er bestaat geen officiële definitie. In de uitvoeringsverordening en in de COCOF-richt- snoerdocumenten bestaan indirecte definities. Artikel 43 van de uitvoeringsverordening: „De artikelen 43 tot en met 46 zijn van toepassing op de financieringsinstrumenten in de vorm van acties waarbij terugvorderbare investeringssteun, garanties daarvoor of beide worden verstrekt in: […]” COCOF-richtsnoerdocument: 1. 2.  12 Om te worden aangemerkt als financierings- instrument in het kader van de SF-verordeningen is het daarom noodzakelijk dat de bijdragen van de operationele programma’s de vorm aannemen van terugvorderbare investeringen, namelijk aandelen, leningen en/of garanties voor dergelijke terugvor- derbare investeringen in overeenstemming met de specifieke bepalingen van artikel 44, lid 1, onder a), b), of c), van de algemene verordening. 1. 2. 13 Terugvorderbare investeringen worden onderscheiden van niet-terugvorderbare bijstand of subsidies, die ten behoeve van dit richtsnoer worden gedefinieerd als „een rechtstreekse finan- ciële bijdrage door middel van een schenking” 2007-2013 Bron: Europese Commissie.  Bijlagen 90 fondsen en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013) I Overzicht van EFRO-financieringsinstrumenten in de 28 lidstaten van de EU: aantal I I e g a l j i 5 7 1 1 - - 4 - 1 9 4 1 1 1 1 - - - 3 1 - 1 - 1 - - % 5 % 3 % 2 % 1 7 2 2 0 1 1 3 7 9 5 0 1 9 2 1 - - - 4 1 2 9 1 1 B n e s d n o f g n d o H l i s r e d n A d g n e m e G n e s d n o f g n n e L i n e s d n o f e i t n a r a G n e s d n o f n e l e d n a A d r e e t r o p p a r e g t e i N n e s d n o f l a t n a a l a a t o T n e l o P ) o r u e n e o j l i m n i ( n e g a r d j i b - O R F E n e s d n o f g n d o H l i s r e d n A d g n e m e G n e s d n o f g n n e L i n e s d n o f e i t n a r a G n e s d n o f n e l e d n a A d r e e t r o p p a r e g t e i N g n i t o r g e b - O R F E e d n a v l e e d n a A n e s d n o f l a t n a a l a a t o T e j i k a w o l S n e s d n o f g n d o H l i s r e d n A d g n e m e G n e s d n o f g n n e L i n e s d n o f e i t n a r a G n e s d n o f n e l e d n a A d r e e t r o p p a r e g t e i N g n i t o r g e b - O R F E e d n a v l e e d n a A n e s d n o f l a t n a a l a a t o T ë