대한제국 시절 창기와 밀매음녀비밀리에 성매매하는 여성의 발호는 시정의 폐풍을 조정할 뿐더러 매독과 같은 화류병의 창궐을 불러와 민원의 소지가 되었다 당국에서는 정기적으로 창기들을 단속하여 매독검사를 실시하고 그들을 성외로 축출하거나 상화당賞花堂이란 집단 거주지를 만들어 반半공식적인 유곽을 형성케 했으나 문제의 근본적 해결책은 될 수 없었다 그래서 민원식은 성매매를 허용할 것을 주장하기도 했다